정책연구용역보고서

2002-2

외환위기 이후

기업구조 조정의 평가 및 과제

2002. 12.

연구기간 : 2002.9.23∼2002.12.22

연구책임자: 강명헌(단국대 상경학부 교수)

공동연구원: 백용호(중앙대 객원 교수)

연구보조원: 박용석(단국대 대학원 박사과정)

보  조  원: 김원대(단국대 대학원 석사과정)

국회  재정경제위원회

국회재정경제위원장 귀하

본 보고서를  2002년 재정경제위원회의 □외환위기이후 기업구조조정의 평가 및 과제□에 대한 정책연구용역과제  최종보고서로 제출합니다.

2002.  12

단국대교수 강명헌

목    차

<요약>	1

Ⅰ. 서론	16

Ⅱ. 기업구조조정의 배경 및 내용	20

1. 기업구조조정의 배경	20

2. 기업구조조정의 내용	33

Ⅲ. 사업구조	39

1. 재벌구조	39

2. 사업다각화	49

3. 빅딜(대규모 사업교환)	55

4. 재무구조	61

Ⅳ. 기업지배구조	69

1. 한국 재벌의 소유-지배구조 현황 및 문제점	69

2. 기업지배구조 평가 및 모범규준	76

3. 기업지배구조 개선방안	95

Ⅴ. 부실기업정리	117

1. 기업개선작업	120

2. 기업퇴출제도	128

Ⅵ. 공정거래정책	143

1. 출자총액제한제도	144

2. 부당내부거래	156

3. 채무보증	162

4. 공정거래정책의 개선방안	166

Ⅶ. 향후 개선과제	173

1. 사업구조	177

2. 기업지배구조	178

3. 부실기업정리	183

4. 공정거래정책	185

<참고문헌>	188

표 목 차

<표Ⅱ-1>기업구조조정 관련 주요법령 제·개정	36

<표Ⅱ-2>김대중 정부 대기업정책 추진내용	38

<표Ⅲ-1 > 기업집단 유형별 비교	45

<표Ⅲ-2> 30대 재벌의 사업구조	51

<표Ⅲ-3>  30대 집단 계열회사 수 변동추이	53

<표Ⅲ-4> 빅딜의 추진현황	56

<표Ⅲ-5>재벌의 부채비율	62

<표Ⅲ-6> 30대 재벌의 부채관련지표	63

<표Ⅲ-7> 재벌의 내부지분율	67

<표Ⅳ-1> 재벌의 소유 및 재무구조	73

<표Ⅳ-2> 외환위기 이후 기업지배 관련제도의 변화(□98.2∼2000.9)	77

<표Ⅳ-3> 소액주주권 행사지분 변경내역	82

<표Ⅳ-4>OECD 기업지배구조 원칙 초안의 주요내용	90

<표Ⅳ-5>기업지배구조개선위원회 모범규준(안)	93

<표Ⅳ-6> 기관투자가의 주식소유 및 의결권행사 제한	115

<표Ⅴ-1> 외환위기 이후 부실기업정리 추진방향 요약	119

<표Ⅴ-2> 워크아웃 진행현황(2001년 9월 현재)	124

<표Ⅴ-3>어음부도율, 회사정리, 화의신청건수	132

<표Ⅴ-4>회사정리, 화의, 기업개선작업(워크아웃제도)의 비교	134

<표Ⅴ-5>기업정리 관련법 확정안(1999. 8)주요내용	140

<표Ⅵ-1> 부당내부거래 조사결과 (1998. 5. 8∼2000. 12. 16)	159

<표Ⅵ-2 > 30대 재벌의 채무보증 변동현황	164

그림 목차

<그림Ⅴ-1> 회사정리와 기업개선작업의 추진절차	136

요    약

□ 과제명 : 외환위기 이후 기업구조조정의 평가 및 과제

□ 연구목적

ㅇ IMF 경제위기 이후 기업구조조정의 배경 및 내용

ㅇ 기업구조조정 부문별 평가 및 개선방안

ㅇ 기업구조조정의 향후 개선과제

□ 연구수행: 단국대 교수 강명헌

주요목차

1. 서론

2. 기업구조조정의 배경 및 내용

3. 사업구조

4. 기업지배구조

5. 부실기업정리

6. 공정거래정책

7. 향후 개선과제

□ 연구내용 요약

<요약>

한국은 IMF 관리체제라는 사상 초유의 경제위기 상황을 맞아 구조조정은 우리 경제의 사활이 걸린 절대과제로 부각되었다. 특히 그동안 무분별하게 돈을 빌려 외형적인 성장만 추구해온 재벌들의 구조조정이 핵심과제로 국내·외적으로 인식되었다. 재벌구조조정은 IMF나 정부의 정책적 요구사항이기에 앞서 생존을 위한 기업의 선택일 수 밖에 없었다. 기업구조조정의 핵심 정책 목표는 부실 제거와 경쟁력 제고이다. 단기적으로는 시급한 부실 요인을 제거하는 한편 시장 기능을 통해 지속적으로 구조조정이 이루어질 수 있는 법과 제도적 장치를 마련하는 것이고, 중장기적으로는 경제의 투명성, 효율성, 공정성 제고로 자율적 시장기능에 의한 경쟁력 강화가 목표이다.

외환위기이후 국민의 정부가 시행하여 온 재벌구조개혁은 부당내부거래 등 재벌그룹에 특유하였던 불공정 내지 경쟁제한적 행태를 본격적으로 제거하고 재무면에서 취약한 계열기업을 정리시키는 방향으로 진행되었다. 이것은 과거와 달리 재벌문제의 여러 측면을 동시에 개선한다는 점에서는 일단 긍정적으로 평가될 수 있다. 그러나 구조조정의 과정에서 발견되는 정책의 실패도 적지 않았다. 무엇보다 원칙의 일관성이 부족하여 정책효과를 국민이 제대로 느낄 수 없었음은 부정적으로 평가된다. 정책을 집행하다보면 서로 상충되는 요구들을 조정해야할 필요가 있다. 구조조정과 경기안정 중 무엇을 우선으로할 것인가가 한 예이다. 그간의 과정을 보면 단기적인 시장안정에 치중하다 구조조정이 지연되고 시장기능에 의한 구조조정이 미흡한 사례가 발생하였다.

현재까지 시행된 구조조정은 진정한 의미의 구조조정이 아니다. 이것은 그야말로 아무런 원칙, 방향, 계획없는 오히려 □역구조조정□이라고 할수 있다. 과잉인력과 설비로 인해 파산직전에 몰린 기업 노조가 구조조정을 거부하는 것은 시장경제에서는 있을 수 없는 일이다. 시장경제의 원칙이란 바로 이익을 내는 기업은 살고 이익을 내지 못하는 기업은 망한다는 아주 간단한 원리이다２그러나 그렇게 막대한 공적자금을 쏟아 부었는데도 우리는 아직도 이런 간단한 원리조차 깨우치지 못하고 있다. 공적자금이 투입된 부실은행을 금융지주회사로 묶고 또 부실기업 몇개를 퇴출시키는 것이 구조조정의 전부는 아니다. 구조조정이 이뤄지려면 기업조직을 유연화시킬 만큼 시장압력이 작용해야 한다.

우리 경제가 처한 절박한 현실과 '개혁피로'라는 현실정서를 감안한다 치더라도 불과 몇개월 안에 구조조정을 마무리짓겠다는 것은 구조조정의 본질을 이해하지 못한 발상이 아닐 수 없다. 경영투명성과 지배구조를 통한 실물부문과 금융부문간의 견제와 균형이 작동할 수 있는 시스템이 구축돼야 한다. 이러한 구조조정의 인프라가 갖춰지지 않은 상태에서 시장의 힘이 아닌 정부의 힘으로 구조조정을 주도했기 때문에 이벤트성 구조조정의 한계를 벗어나지 못했던 것이다. 뿐만 아니라 몰아치기식의 구조조정으로 충격의 수위를 조절하다보니 구조조정이 늘 미진해 시장의 신뢰를 얻는 데도 실패했다. 또한 개혁과정에서 반드시 나타나는 고통과 이익갈등에 대하여 엄정하게 법질서를 유지하겠다는 의지가 부족하여 결과적으로 이해당사자들의 도덕적 해이와 불법 집단행위를 양산하게 된 점도 부정적으로 평가된다.

최근 발표된 한국은행의 □2002년 1∼9월 기업경영분석 결과□를 보면 제조업체 평균으로는 경영실적이 크게 개선됐지만 업체간 실적 양극화가 심화되고 있는 것으로 나타났다. 영업이익으로 금융비용을 감당할 수 있는 능력을 나타내는 □이자보상배율□이 제조업 전체 평균으로는 크게 상승(147.2%→253.6%)했으나 100% 미만인 기업이 32.3%에서 34.3%로 늘어난 것도 간과해서는 안될 대목이다. 특히 이자보상배율이 0% 미만인 기업도 22.8%로 늘어난 것은 부실기업이 갈수록 늘고 있음을 의미하는 것이다.

정부는 그동안 시장원리에 따른 부실기업의 상시 퇴출을 누누이 강조했다. 그럼에도 이런 결과가 나온 것을 보면 기업구조조정이 정부 따로 시장 따로 겉돌고 있음을 알 수 있다. IMF 경제위기 이후 국내 기업들에 내려진 지상과제는 투명한 경영을 통해 오로지 수익성만을 좇아 체질을 강화하는 내실경영이다. 기업구조조정의 고삐를 늦춰서는 안되지만 정부가 직접 나서 구조조정을 지휘할 때는 지났다. 이제 금융기관의 판단에 따라 살릴 기업은 살리고 죽일 기업은 죽이는 자율적인 분위기를 유도해야 한다. 이를 위해 통합도산법 시행과 은행의 감시 및 신용평가 기능 강화, 기업지배구조 개선, 공시제도 강화 등과 같은 법과 제도를 서둘러 정비할 필요가 있다.

내년에는 기업의 경영환경이 더욱 나빠질 것이라는 전망이 지배적이다. 그렇게 되면 유동성 위기에 놓이는 기업들이 속출해 자칫 부실의 도미노현상이 나타날 수 있다. 부실기업들을 이대로 방치한다면 가계대출의 부실위험에 시달리고 있는 은행들은 더욱 어려워져 금융시장이 다시 혼란에 빠질 가능성도 있다. 더군다나 작금의 세계경제 침체와 자산디플레현상의 가능성 등은 제2의 경제위기설로 비약될 조짐이 있다. IMF 사태의 원인중 하나인 재벌에 대한 구조조정이 5년 동안 추진되고 있으나 아직까지는 구조조정이 성과를 거두고 있다고 보기 힘들다. 이것은 무엇보다도 정부 스스로가 시장원리를 정면으로 거슬러 기업구조조정을 포기한 결과이다. 시장경제의 원칙을 지키면서 새로운 정부가 들어서서 수행해야 할 기업구조조정에 관한 과제들을 제시하면 다음과 같다.

1. 사업구조

사업구조 개편과 같은 구조조정은 정부의 힘이 아닌 시장의 힘에 의해 상시적으로 이루어지도록 해야 할 것이다. 공적자금과 관계된 일이 많아 어쩔 수 없는 측면이 있었지만 그동안 정부는 구조조정의 틀을 세우는 역할을 넘어서 시장에 직접 간여함으로써 민간의 자율을 침해하는 경우도 있었다. 이는 작은 정부의 원칙에도 배치되는 일이며 시장의 자생적인 조정기능을 저해한다. 그대신 정부는 감독체계를 쇄신하고 인력의 전문성을 갖추는 등 금융감독의 효율성을 높이도록 해야한다. 앞으로는 경쟁적인 시장환경을 조성함으로써 경쟁압력에 의해 경쟁력을 제고하는 차원에서 사업구조의 조정이 자연적으로 이루어지도록 역할의 변화가 있어야 할 것이다. 이를 위한 향후 재벌의 조직형태, 사업다각화, 재무구조 등에 관한 과제를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 향후 바람직한 한국 재벌의 형태는 현재의 소유구조를 인정하고 기업구조조정을 촉진하는 차원에서 경영책임을 물릴 수 있는 합리적인 지주회사를 양성화해야 한다. 그러나 지주회사가 총괄하는 계열사들은 상호출자, 상호지급보증, 내부거래 등의 금지를 통한 철저한 독립경영을 유도하되 계열사간의 시너지효과는 인정하는 독립기업들의 연합체가 바람직할 것 같다. 따라서 현재 재벌의 계열사 출자체계는 종적·횡적으로 얽혀 있어 각 계열사에 대한 경영지배권이 총수개인에게 집중되어 있는 바, 이러한 무질서나 비효율의 출자체계는 지주회사 중심으로 체계화함으로써 경영지배권을 지주회사 중심으로 조직화, 법인화하는 방향으로 개편되어야 한다. 그러기 위해서는 경영효율을 제고하고 원활한 기업의 자율적인 구조조정을 지원하고, 그룹조정본부와 계열사간의 경영책임이 좀더 명확해지도록 하려면 현재의 지주회사 설립요건을 완화하는 것이 바람직하다

둘째, 재벌의 다각화-전문화의 선택은 전적으로 자율에 맡겨져야 한다. 다만 다각화하는 재벌의 경우 각 전문분야 별로 독립경영이 이루어져야 하며, 각 전문분야 내의 재원은 다른 사업분야의 출자에 이용되어서는 안된다. 다각화의 이점이 많더라도 시장개방과 경쟁의 글로벌화, 재벌개혁에 대한 정치적 압력, 부당내부거래에 대한 규제 등을 고려한다면 다각화의 제반 비용은 이미 크다는 것을 알아야 한다. 따라서 정부강요가 없더라도 재벌들은 스스로 핵심업종 중심으로 사업구조를 재편하는 방향으로 사업구조조정을 추진해야 된다. 특히 재무구조 개선 압력을 받고 있는 기업인 경우 사업축소와 사업구조 단순화가 불가피하므로, 비주력업종의 처분과 핵심업종 위주로 사업구조를 단순화하는 것이 필요하다. 또한 과잉시설, 과당경쟁, 전문화, 재무구조 등 어떤 빅딜의 논거도 타당성이 없으므로, 향후에는 과거와 같은 정부주도의 인위적인 빅딜은 두 번 다시 없어야 한다.

셋째, 과거의 부채비율 감소와 같은 인위적인 재무구조 개선의 효과는 거의 전무하므로, 이제부터는 경영투명성과 지배구조의 개선을 통한 시장의 자율기능에 의한 재무구조 개선을 추구해야 한다. 이익이 나지 않는 기업은 자연적으로 도태되는 시스템하에서는 어느 기업도 살아남기 위해서라도 재무구조가 부실할 수가 없다. 그러므로 기업지배구조가 제대로 정착될 때까지는 출자총액한도제를 폐지하지 말고 존속시키고, 그대신 출자총액제한도 현재 시행하는 25%에서 점진적으로 완화해 나가는 것이 바람직하다.

2. 기업지배구조

기업지배구조에 대한 관심은 상대적으로 늦었지만 지난 5년 동안의 개선된 기업지배구조 관련내용을 보면, 단기간의 실적으로 믿기 어려울 만큼 상당한 변화가 있었다. 그동안 정부는 상법, 증권거래법, 외자도입법 등 관련 법률의 개정을 통하여 경영투명성을 비롯한 내부규율과 자본시장, 금융시장, 상품시장의 외부규율을 크게 강화하였다. 그러나 상당수의 제도들이 도입되었지만, 현재까지는 변화된 제도들이 새로운 경기규칙으로 정착되지 못한 상태이다. 이것은 신설된 제도들에 의해 기업에 대한 건전한 감독기능이 작동될 수 있는 여건이 미비한데서 오는 것이다. 즉, 금융기관이 구조조정을 추진중이며 자체의 지배구조문제를 안고 있어 기업들에 대한 경영감독 능력이 향상되지 못하고 있는 상태이다. 그러므로 이해관계자들 사이의 상호감독기능이 제고되지 못할 경우 형식적 제도개혁과 경제적 효과간의 괴리가 상당기간 지속될 가능성이 많다.

재벌의 정경유착, 총수의 경영전횡, 외부투자자의 재산권 침해 등 재벌의 대리인문제 해결과 IMF 권고사항의 조속한 이행은 재벌기업에 대한 기업지배구조를 얼마나 효율적으로 개선·운용하느냐에 달려 있다. 그러므로 재벌의 경우 어떠한 형태로든 실질적인 기업경영을 감시할 수 있는 기업지배구조를 도입하는 것이 재벌개혁의 핵심이다. 이것은 경제력집중의 억제라는 재벌규제가 목적인 재벌정책 차원이 아니라 시장을 보다 효율적으로 작동시키기 위한 경쟁정책의 일환으로 이루어져야 한다. 즉 시장압력이 작동할 수 있는 기업지배구조 개선이 이루어져야 한다. 이것을 통한 실물부문과 금융부문간의 견제와 균형이 작동할 수 있는 시스템이 구축되어 정부의 인위적인 힘이 아니라 시장의 힘에 의한 구조조정이 이루어져야 한다. 이를 위한 기업지배구조 개선방안을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 한국재벌기업의 경영투명성 제고를 위해서는 무엇보다도 회계의 투명성이 강조되어야 하고, 이것이 제대로 지켜져야만 다른 기업감시 방법들의 효과가 극대화 될 수 있게 된다. 왜냐하면 기업들의 경영성과나 재무제표가 다른 기업감시제도들의 감시기준이 되기 때문이다. 부실감사 감사인에 대해서는 □손해배상 공동기금 출연금 추가납부 조치□나 □수임한도, 수임회사자산규모 제한□을 신설하고, 흑자분식 부실감사인의 처벌규정을 강화해야 한다. 또한 부주의한 회계감사로 발생한 손실에 대한 배상책임도 강화해야 한다. 공인회계사에 대해서는 □자체징계요구권□, □직무연수조치□를 신설하고, 벌점제를 도입하여 일정이상의 벌점을 얻은 공인회계사는 자동적으로 면허가 취소되도록 해야 한다.

둘째, 사외이사제도를 활성화하여야 한다. 앞으로는 재벌총수가 아닌 이사회가 기업경영을 책임지고 모든 주주들의 이익을 극대화하도록 해야 한다. 이와 관련하여 내부경영자, 특히 대주주에 의한 기업가치 유출을 방지하고 이사회의 독립성을 높이기 위해서는 사외이사의 감시기능을 강화해야 한다. 이를 위해서는 총수의 그릇된 행동을 견제할 동기와 능력을 갖고 있는 은행 등 기관투자가, 우리사주조합, 소액주주 등이 추천한 인사를 임명하도록 법제화해야 한다. 기존의 외부이사가 갖는 감독유인 문제나 정보비대칭의 문제가 해결될 수 있을 뿐 아니라, 이들의 이해가 기업경영에 반영됨으로써 기업의 성과도 좋아질 수 있다.

또한, 현행 이사회를 행동하는 집단으로 만들기 위해서는 우선 이사들에게 행동하지 않을 수 없도록 당근과 채찍을 동시에 부여하여야 한다. 계약상의 수탁자인 이사의 비리나 태만 때문에 위탁자인 주주가 경제적 손해를 입었을 때 그 배상을 경영자와 더불어 개인 이사들에게도 쉽게 청구할 수 있도록 제도와 관행을 바꾸자는 것이다. 일반주주의 단합을 용이하게 하고 회사장부 열람권을 강화하며 주주대표소송 내지 집단소송의 경제적 및 경제외적 비용을 줄여주면 경영자나 이사는 소송의 예방을 위해 주주(위탁자)에게 좀 더 충실한 의무감을 갖게 될 것이다. 그리고 당근으로는 사외이사들에게도 스톡 옵션을 부여함으로써 실질적인 인센티브를 주어야 한다.

셋째, 우리나라와 같이 재벌 총수가 경영전횡을 휘두르는 상황에서 기업구조조정을 원활히 하고 기업경영의 투명성을 제고시키기 위해서는 소액주주권의 보호가 중요하다. 왜냐하면 소액주주권의 보호는 주주가 기업의 주인으로서 자신의 권리를 행사하여 지배주주와 경영진을 감시·감독하고 이를 통하여 기업경영의 투명성을 높일 수 있기 때문이다. 이를 위해서는 우선적으로 공시제도를 강화해야 한다. 모든 소액주주권의 효율적 행사는 용이하게 회사정보를 갖고 있을 때 비로소 가능하다. 경영정보의 내용과 질적인 측면에서 기업정보의 공시제도가 보다 강화되고 시장기능을 통해 경영자의 경영행위가 견제될 수 있도록 소액주주의 권리를 보호하기 위한 제도개선이 이루어져야 한다.

다음으로 1명 또는 수명의 소액주주들이 같은 입장에 있는 여타 소액주주들을 대신하여 직접 손해배상을 청구하고 소송비용과 배상을 배분함으로써 소액주주들의 무임승차문제를 극복할 수 있는 집단소송제도의 도입이 시급하다. 집단소송제도는 기업의 임원 뿐 아니라 회계감사인을 대상으로 할 수도 있어 부실감사를 방지하고 회계투명성을 높이는 데도 기여하므로 주식 관련 뿐만 아니라 모든 부문에서의 집단소송제를 즉시 도입해야 한다. 도덕적 해이를 범한 경영진에 대해 계좌추적권을 통해 숨긴 재산을 철저히 추적하여 공적자금의 회수에 노력해야 한다. 이렇게 함으로써 재벌총수의 경영전횡을 방지하고 나아가서는 경영책임과 경영투명성을 제고할 수 있다.

한편 현행 상법과 증권거래법이 소수주주권으로 하고 있는 권리 중에는 단독주주권으로 하는 것이 바람직한 경우가 있다. 대표소송의 경우 제기요건은 최근의 증권거래법 개정에 의해 6개월 이상, 0.01%의 지분보유로 낮추어졌으나 이를 더욱 완화하여 미국, 일본 등 선진국에서 실시하고 있는 1주 보유 주주라도 권한을 행사할 수 있는 단독주주권을 허용할 필요가 있다. 또한 소수주주권의 요건을 발행주식총수에 대한 일정한 비율만을 기준으로 할 것이 아니라, 이와 병행하여 일정한 주식수나 금액 혹은 주주수 기준으로 하고 소송수수료를 소액으로 정액화하여야 한다.

마지막으로 집중투표제를 실질적으로 도입해야 한다. 이 제도는 현재의 재벌기업 소유구조를 변화시키지 않고서도 총수에 의한 일방적인 기업지배를 어느 정도 방지할 수 있는 제도이다. 1998년말 개정된 상법에 집중투표에 관한 조항을 신설하였으나 실제 실행 면에서는 아주 제한적이다. 그러므로 집중투표제의 조속하고 실제적인 실시를 위해서는 행사요건의 완화와 예외규정의 폐지가 필요하다. 그리고 이 제도를 채택하더라도 다수파가 실효성을 상실시키는 것을 막기 위하여 시차제에 의한 이사의 선출을 금지하는 것이 필요하다.

넷째, 재벌의 기업지배구조를 개혁할 수 있는 가장 강력한 수단은 적대적 인수·합병을 통하여 경영진을 교체하는 것이므로 기업지배권시장을 활성화하여야 한다. 경영진의 무능이나 경영실패로 인하여 기업의 수익성이 낮아지거나 또는 경영진이 자신의 사적 이익을 취하기 위해서 주주의 이익을 침해하는 경영을 할 경우에 경영진에 대한 책임을 묻는 가장 강력한 수단이 경영진의 퇴출이다. 그러므로 기업지배권시장(M&A시장)을 활성화시킴으로써 내부감시제도의 미비점을 보완해야 한다. 한계기업 퇴출 등 재벌구조조정을 위한 M&A시장을 위한 계열기업간 상호지급보증을 금지시켰지만, 보다 많은 적대적 M&A를 활성화하기 위해서는 계열사들간의 상호·순환출자를 점진적으로 줄여 독립경영을 유도하고 경영권이전이 용이하게 해야한다. 한편으로는 기업의 소유구조가 복잡하여 경영권에 대한 거래가 쉽게 일어날 수 없음을 감안하여 기업구조조정 차원에서 지주회사의 설립과 전환을 용이하게 할 필요가 있다.

다섯째, 기관투자가를 육성하여야 한다. 현실적으로 50% 이상의 내부지분율을 보유한 재벌그룹의 지배주주를 감시할 만한 장치도 없고 또 있다고 하더라도 영향력 행사에 한계가 있다. 따라서 기관투자가를 지배주주의 카운터파트로 육성□조직화하는 것이 필요하다. 우리의 경우 금융기관이 중요한 기관투자가로 발전하고 있기 때문에 일본과 같이 실질적인 주거래은행제도를 도입하고, 기관투자가들이 사외이사로 직접 참여하거나 추천함으로써 기업감시역할을 수행하도록 해야 한다. 현재 증권선물위원회, 금융감독원 규정 등에 의거, 자산운영의 건전성 및 공익성 유지 차원과 제2금융권의 재벌 사금고화 저지 차원에서 유가증권 투자한도를 규제하고 있으나 대폭 완화해야 한다. 비정상적 자산운용은 금융감독과 부당내부거래 차원에서 현 제도상으로도 얼마든지 규제할 수 있고 그렇게 하는 것이 합리적으로 보인다.

한편 금융기업의 지배 및 경영구조가 투명하게 정리되는 등 제반 여건의 성숙 정도에 따라 기업집단 소속 기관투자자의 계열기업에 대한 의결권 행사금지를 점차적으로 완화하든지 폐지하고, 불가피한 중립적 투표의 경우를 보다 구체적 사항으로 명문화하여 남용을 제한할 필요가 있다. 또한 제2금융권의 대부분 금융기관들이 재벌들의 계열기업인 우리의 현실을 감안할 때, 재벌과 확실한 독립기관인 연·기금과 외국기관투자가를 미국의 캘리포니아주 공무원퇴직연금기금(CalPERS)과 같이 실질적인 기업경영을 감시할 수 있는 기관투자가로 육성하여야 한다. 그러기 위해서는 우선적으로 정부가 연·기금의 경영과 자금운용에 개입하지 말아야 하고, 외국기관투자가의 안정적인 투자환경을 조성하고 차별적인 규제를 폐지해야 한다.

3. 부실기업정리

재벌개혁과 더불어 부실기업 처리가 구조조정의 주요 과제로 추진되어왔다.  기업부실화-금융부실화의 고리를 차단하고 경제를 활성화하려면 부실기업들이 회생, 청산, 매각, 합병 등을 통해 정리되도록 해야 하는바, 이를 위해 기업인수□합병 및 도산 관련법제가 정비되고 기업개선작업이 시행되었다. 경제위기 이후 이러한 정부와 기업의 구조조정 노력과 저금리 기조가 지속되고 자산매각 등을 통한 구조조정이 성과를 거두면서 상당수의 기업들이 도산위기를 모면하였다. 그러나 워크아웃, 법정관리, 화의 중인 기업들의 정상화실적이 부진하고 일부 대기업의 구조조정이 지연되어 잠재부실에 대한 불안감이 재확산되었다. 법, 제도 등을 포함한 명시적 부실기업정리제도가 존재하고 있는데도 정부와 정치권 등이 경제외적 논리 등에 의해 기업의 퇴출여부에 영향력을 행사하고 있는 것은 부실기업의 정리를 효율화하는데 가장 큰 장애요인으로 작용하고 있다. 이러한 점을 감안하여 경제논리에 의한 시장경제의 원칙을 지키면서 기업구조조정을 원활히 하기 위한 기업퇴출제도를 제시하면 다음과 같다.

첫째, 퇴출제도의 정비가 시급하다. 부실기업의 퇴출을 효율화하는 정책은 우리 경제의 효율성과 형평성을 제고할 것이다. 당장은 위기를 이유로 정부가 지휘하는 은행관리인 워크아웃이 시행됨으로써 법정관리와 화의를 상당부분 대체하고 있지만, 법적 근거를 가진 효율적 퇴출제도를 마련하는 것이 중요한 과제로 남아 있다. 워크아웃의 대상기업들이 자원배분의 왜곡을 초래하지 않도록 희생가능성이 없는 기업은 과감하게 정리할 필요가 있다. 어떠한 퇴출방식이든지 은행이나 법원의 지배하에 기업을 오래 두는 것은 지배구조의 실패를 초래할 가능성이 높기 때문에, 가능한 한 매각방식을 적용하는 것이 효율성의 차원에서 바람직하다.

둘째, 부실기업의 퇴출원칙을 보다 명확히 정해야 한다. 당장은 경제위기를 이유로 은행관리인 워크아웃이 법정관리와 화의보다는 더 선호되지만 법적 근거를 가진 효율적 퇴출제도를 마련하는 것이 중요한 과제로 남아 있다. 워크아웃의 대상기업들이 자원배분의 왜곡을 초래하지 않도록 회생가능성이 없는 기업은 과감하게 정리할 필요가 있다. 어떠한 퇴출방식이든지 은행이나 법원의 지배하에 기업을 오래 두는 것은 지배구조의 실패를 초래할 가능성이 높기 때문에 가능한 한 매각방식을 적용하는 것이 효율성의 차원에서 바람직하다.

셋째, 부실기업의 퇴출을 신속하고 용이하게 처리할 수 있는 도산법제도의 정비가 시급하다. 신속하게 퇴출을 결정할 수 있는 파산법원 설립 등 법적 근거를 가진 효율적 퇴출제도를 마련하는 것이 중요한 과제이다. 도산삼법의 통합과 신속처리제도가 시급히 마련되어야 하고, 책임분담 및 관련자 처벌에 관한 조항이 엄정히 시행되어야 한다. 부실기업을 처리하는 도산제도는 건전한 자본주의 경제를 지탱하는 핵심적인 인프라이다. 당장은 위기를 이유로 정부가 지휘하는 은행관리인 워크아웃이 시행됨으로써 법정관리와 화의를 상당부분 대체하고 있지만, 법적 근거를 가진 효율적 퇴출제도를 마련하는 것이 중요한 과제로 남아 있다. 워크아웃의 대상기업들이 자원배분의 왜곡을 초래하지 않도록 회생가능성이 없는 기업은 과감하게 정리할 필요가 있다.

넷째, 상시구조조정 시스템 도입이 시급하다. 부실기업 퇴출 등의 문제에 있어서 정부는 퇴출 여부에 대한 정책적 판단만을 내려주고 나머지는 시장의 힘에 맡겨야 한다. 정책결정에 미적미적하다 적절한 타이밍을 놓치거나 시장이 해야될 역할까지 모두 다하려는 욕심을 버려야 한다. 이제까지와 같이 이벤트성으로 부실기업들을 퇴출시키는 것이 아니라 기업이 부실하면 항시라도 퇴출시킬수 있는 상시퇴출시스템을 구축해야 한다. 그러기 위해서는 금융기관들이 잠재부실에 대한 대손충당금, 부실여신 분류, 이상보상배율 등을 정기적으로 파악해 상시적으로 부실기업을 퇴출할 수 있도록 해야 하고, 또한 기업의 투명한 회계공시 등을 통해 부실기업에 대한 시장의 사전 모니터링 시스템을 강화해야 한다. 구조조정시장이 원활히 작동하지 않고 있는 상황에서 시장기능을 보완하는 기업구조조정 중개기구(restructuring intermediaries)의 역할이 무엇보다 중요하다. 구조조정 중개기구가 활성화되려면 M&A 시장, 자산시장, 청산시장 등과의 연계방안이 마련되어야 한다.

4. 공정거래정책

공정거래제도 20년의 역사는 정부주도 경제체제에서 시장중심 경제체제로 이행하는 역동적인 우리 경제발전사와 그 궤를 같이 한다. 우리 공정거래제도는 20년을 거쳐오면서 양적으로 확대되었을 뿐만 아니라, 질적으로도 성숙하여왔다. 이것은 공정거래제도가 사후적 처벌에서 사전적 예방으로, 한시적 처방에서 근원적 처방으로, 명령적 제재에서 시장 유인적 제재로 운용방식이 크게 바뀐 것을 의미한다. 공정거래제도의 가장 중요한 성과 중에 하나는 경제 구석구석에 경쟁원리를 확산시키고, 기업이나 국민에게 경쟁마인드를 확고히 심어주었다는 데 있다.

그러나 그동안의 공정거래제도의 성과를 평가해 보면 사업자간의 거래관계에서 우월적 지위의 남용을 막고 교섭력의 불균형을 시정하기 위한 노력에 치우쳐 공정거래법이 경쟁법으로서의 역할과 기능을 제대로 수행하지 못한 것으로 나타났다. 또한 이것은 우리의 공정거래제도가 사업자들간의 관계에서 경쟁을 촉진시키는 것보다는 경제적 약자의 이익을 보호해 주는 제도라는 인식을 널리 확산시켰다. 한편 경쟁법의 국제규범화에 대응하여 경쟁정책의 적극적 역할을 진작하면서 동시에 국제규범과 조화를 이루어 나가는 정책 운영이 부진하였다. 우리 공정거래법에 대한 IMD의 평가는 법률의 미비보다는 운영의 낙후성이 국가경쟁력에 부정적으로 작용하였다고 보고 있다. 이러한 평가를 감안하여 향후 우리 공정거래정책의 과제를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 인력이나 예산 면에서 제약이 많은 공정위의 입장에서는 그동안의 사업자들간 시장지위나 교섭력의 차이에 따른 불공정행위를 규제하는 차원에서 벗어나 본연의 목적인 공정경쟁촉진을 위한 정책의 입안이나 집행에 매진함으로써 경쟁정책의 주창자로서 역할과 기능을 제고해야 한다. 이를 위해서는 단독 법집행에 따른 과중한 사건처리 부담을 경감할 수 있는 손해배상제도나 금지청구 등과 같은 사소(私訴)의 활성화로 공정거래제도의 실효성을 실질적으로 제고하여야 한다.

둘째, 향후 공정거래정책의 초점은 기업결합규제가 독점규제의 가장 중요한 수단이 되어온 미국의 경우처럼 시장의 독점화 방지에 맞추기 위한 기업결합규제가 정책수단의 중심이 되어야 한다. 효과적인 기업결합규제를 위해서는 수평결합뿐 아니라 수직 또는 혼합결합까지 적용될 수 있는 기준이 마련되어야 한다. 그러나 철저한 기업결합심사를 통한 시장구조의 독과점화 방지 및 투자자 보호의 양 측면의 조화를 고려한 유연하고 다양한 기업결합규제를 시행해야 한다.

셋째, 경제력집중 억제시책에 대한 전면 재검토가 필요하다. 장기적으로 보면 기업지배구조가 제대로 작동하여 시장에서 자동적으로 재벌을 견제·감시할 수 있으면 재벌에 대한 직접규제는 폐지하고, 대신 공정거래정책은 독과점규제에 전념함으로써 시장경쟁을 촉진하는 것이 바람직하다. 앞으로는 경제력집중 억제시책을 한시적으로 유지하더라도 규모에 따른 재벌들의 획일적인 규제방식에서 행태에 따라 선별적으로 규율하는 경쟁정책으로 전환해야 한다.

넷째, 글로벌화와 디지털화에 따른 환경변화에 맞는 경쟁정책을 수립·추진해야 한다. 공정거래위원회는 국제규범화 논의를 우리의 제도와 정책을 개선하는 장으로 활용하는 한편, 향후 경쟁정책의 국제규범화 논의에서 주도적 역할을 해야 한다. 디지털혁명은 이 순간에도 진행되고 있는 미완의 혁명이기에 디지털경제의 특징, 경제주체의 역할 및 경쟁방식의 변화, 최근 선진국의 정책동향 등을 검토하여 경쟁정책의 나아갈 방향을 준비할 필요가 있다.

다섯째, 세계화·정보화 등에 따른 세계경제의 통합과 무한경쟁시대의 도래에 따라 앞으로는 전 세계 소비자의 선호를 만족시키지 못하는 기업은 시장에서 도태될 수밖에 없는 상황이 초래될 것이며, 이러한 시장상황의 변화에 따라 소비자의 역할도 크게 변화될 것이다. 따라서 앞으로의 공정거래정책은 이러한 소비자 위상변화에 맞게 소비자정책을 강화해야 한다. 그러나 공정거래위원회의 소비자정책은 단순한 소비자보호를 목적으로 하는 것이 아니라 소비자 후생을 제고시키면서 소비자에게 실질적으로 도움이 되는 소비자 정책기능을 강화해야 한다.

여섯째, 전 세계적으로 규제가 완화되고 시장이 지배하는 영역이 점차 확산됨에 따라 올바른 시장경제질서를 정착시키는 일이 무엇보다 중요해지고 있다. 이를 위해서는 무엇보다도 공정거래위원회가 실질적인 독립과 전문성이 이루어져야 한다. 공정거래위원회의 위원장이나 위원들은 공익기관의 추천과 국회의 인준으로 임기제로 임명되어 소신을 가지고 경쟁정책을 수행하도록 하고, 민간인 비상임위원의 비중을 과반수로 높여 상임으로 해야한다. 또한 대법원처럼 위원들의 의견을 다수의견과 소수의견으로 공개하여 소신껏 자기 의견을 개진할 수 있도록 해야 한다. 한편 공정거래당국의 연간 처리사건이 과다하므로 변호사, 회계사 등 전문인력을 보강하고 처리 프로세스를 개선해야 한다. 새로운 유형의 경쟁법 관련 사건들이 계속해서 발생할 것에 대비하여 공정거래위원회 내부의 전문인력 보강은 물론 외부의 전문가풀제도를 활성화해야 한다.

<목차>

<요약>	1

Ⅰ. 서론	16

Ⅱ. 기업구조조정의 배경 및 내용	20

1. 기업구조조정의 배경	20

2. 기업구조조정의 내용	33

Ⅲ. 사업구조	39

1. 재벌구조	39

2. 사업다각화	49

3. 빅딜(대규모 사업교환)	55

4. 재무구조	61

Ⅳ. 기업지배구조	69

1. 한국 재벌의 소유-지배구조 현황 및 문제점	69

2. 기업지배구조 평가 및 모범규준	76

3. 기업지배구조 개선방안	95

Ⅴ. 부실기업정리	117

1. 기업개선작업	120

2. 기업퇴출제도	128

Ⅵ. 공정거래정책	143

1. 출자총액제한제도	144

2. 부당내부거래	156

3. 채무보증	162

4. 공정거래정책의 개선방안	166

Ⅶ. 향후 개선과제	173

1. 사업구조	177

2. 기업지배구조	178

3. 부실기업정리	183

4. 공정거래정책	185

<참고문헌>	188

Ⅰ. 서론

한국은 IMF 관리체제라는 사상 초유의 경제위기 상황을 맞아 구조조정은 우리 경제의 사활이 걸린 절대과제로 부각되었다. 특히 그동안 무분별하게 돈을 빌려 외형적인 성장만 추구해온 재벌들의 구조조정이 핵심과제로 국내·외적으로 인식되었다. 재벌구조조정은 IMF나 정부의 정책적 요구사항이기에 앞서 생존을 위한 기업의 선택일 수 밖에 없다. 이러한 구조조정에 성공하기 위해서는 먼저 경제위기의 원인에 대한 분석이 이루어져야 한다.

1997년 당시 한보(14위)사태로 시작하여 진로(19위)와 기아(8위)의 부도는 외환위기를 촉발하였다. 그 이후 한라(12위), 동아(13위), 해태(24위), 뉴코아(25위), 거평(28위), 신호(30위)의 연이은 부도로 인한 불황 속에서 대우(3위)의 부도는 마치 대형폭탄의 폭발과 같은 위력으로 한국경제를 강타한 바 있다. 이 충격에서 채 벗어나기도 전에 1위 재벌이었던 현대가 유동성 위기를 맞아 온 국민이 불안과 고통 속에 나날을 보내고 있는 것이 오늘의 실정이다.

부도난 재벌을 사후적으로 살펴보면 한결같이 부실로 점철되어 있었다. 현재 남아있는 재벌들 역시 영업이익으로 이자도 제대로 못 갚는 경우가 부지기수이다. 또한 재벌총수는 호화생활을 하지만 막상 재벌이 부실화하면 국민의 혈세로 조성된 공적자금이 투입되는 도덕적 해이의 극치를 보였다. 재벌은 지분율이 5%도 채 안되는 총수가 계열사간 출자를 통해 전 계열사의 경영권을 행사하는 독특한 소유지배구조를 보이고 있다. 이로 인해 도덕적 해이가 만연하게 되고 한 계열사가 부실화할 때 전 계열사가 동시에 망하는 현상이 발생하고 있다.

이것은 재벌구조와 행태에 대하여 제기된 많은 문제들을 해소하기 위해 시행된 기존의 재벌정책이 기업구조와 행태의 개선에 있어 그리 유효하지 못하였음을 시사한다. 이제까지 재벌정책이 충분한 효과를 얻지 못했던 근본적인 원인은 오직 재벌에게만 배타적으로 적용하는 재벌정책이 항상 경쟁정책에 우선되었기 때문이다. 재벌의 행동을 억제함으로써 경쟁을 촉진하려는 정부의 노력은 재벌을 규제하는 것에만 치중되었을 뿐 궁국적인 목표인 경쟁촉진에는 실패하였음을 의미한다. 이렇게 경쟁정책과 재벌정책을 혼용하여 사용한 것은 경쟁정책의 근거법인 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 □과도한 경제력의 집중을 방지□함이 추가되었기 때문이다.

따라서, 경제위기를 극복하기 위해서는 관주도경제의 철폐, 부실금융기관의 정리 및 자율성 확보, 기업의 과감한 구조조정을 기존의 재벌정책 차원이 아니라 경쟁정책 차원에서 달성해야 한다. 그러나 이제까지의 기업구조조정 정책을 살펴보면 표면적으로는 시장원리를 표방하고 있으나 실상을 들여다 보면 과거 정부가 실패해 왔던 산업정책적 접근법을 답습하고 있다. 즉 정부는 단기간 내에 구조조정의 성과를 가시화하기 위해서 종종 정부개입의 한계를 벗어나 기업 자율성을 크게 해치는 경우가 많다. 특히 기업이 구조조정을 단행하도록 유인하기 위해서 기업환경을 경쟁적으로 개편하려는 근본적인 노력이 없었다.

경제위기는 실제로 재벌기업들의 연쇄적인 부도가 시작된 1997년 초부터 시작되었으나, 1997년 12월에 IMF로부터 구제금융을 받은 시점에서 정부가 공식적으로 경제위기임을 인정하고 기업과 금융산업에 대한 구조조정이 이후부터 본격적으로 시작되었다. 기업구조조정의 핵심 정책 목표는 부실 제거와 경쟁력 제고이다. 단기적으로는 시급한 부실 요인을 제거하는 한편 시장 기능을 통해 지속적으로 구조조정이 이루어질 수 있는 법과 제도적 장치를 마련하는 것이고, 중장기적으로는 경제의 투명성, 효율성, 공정성 제고로 자율적 시장기능에 의한 경쟁력 강화가 목표이다.

최근 발표된 한국은행의 □2002년 1∼9월 기업경영분석 결과□를 보면 제조업체 평균으로는 경영실적이 크게 개선됐지만 업체간 실적 양극화가 심화되고 있는 것으로 나타났다. 평균 매출액경상이익률은 작년 같은 기간에 비해 5.4%포인트나 상승( 2.2%→7.6%)했지만 경상이익이 적자를 기록한 업체의 비중이 높아진 사실이 이를 뒷받침해주고 있다(27.1%→29.6%). 이것은 잘되는 기업은 더 잘되고 안 되는 기업은 더 안 되는 '부익부·빈익빈' 현상이 심화되고 있는 셈이다. 영업이익으로 금융비용을 감당할 수 있는 능력을 나타내는 □이자보상배율□이 제조업 전체 평균으로는 크게 상승(147.2%→253.6%)했으나 100% 미만인 기업이 32.3%에서 34.3%로 늘어난 것도 간과해서는 안될 대목이다. 특히 이자보상배율이 0% 미만인 기업도 22.8%로 늘어난 것은 부실기업이 갈수록 늘고 있음을 의미하는 것이다.

영업이익으로 은행이자도 갚지 못하는 부실기업들이 늘어났다는 한국은행의 기업경영 분석 결과는 적당히 얼버무리고 끝낸 기업구조조정의 실상을 그대로 드러낸다. 정부는 그동안 시장원리에 따른 부실기업의 상시 퇴출을 누누이 강조했다. 그럼에도 이런 결과가 나온 것을 보면 기업구조조정이 정부 따로 시장 따로 겉돌고 있음을 알 수 있다. 마땅히 퇴출됐어야 할 기업들이 시장에 남아있게 된 이유는 뭐니뭐니 해도 저금리 때문일 것이다. 생존 가능성이나 경쟁력이 없으면서도 풍부한 유동성 속에 부실을 숨기고 연명할 수 있었던 것이다. 이런 부실기업들의 주식이 거래소나 코스닥에서 버젓이 거래돼 왔으니 증시가 혼탁해지고 장세가 악화된 것은 당연하다.

IMF 경제위기 이후 국내 기업들에 내려진 지상과제는 내실경영이다. 투명한 경영을 통해 오로지 수익성만을 좇아 체질을 강화하는 것이었다. 그러나 이번에 조사된 1,400여개의 제조업체 가운데 3분의 1 이상은 예전과 다름없이 생산활동을 하고도 금융비용을 해결하는데 급급해 차라리 없어져야 도움이 되는 기업들이다. 현 정부든, 차기 정부든 기업구조조정의 고삐를 늦춰서는 안된다. 정부가 직접 나서 구조조정을 지휘할 때는 지났다. 이제 금융기관의 판단에 따라 살릴 기업은 살리고 죽일 기업은 죽이는 자율적인 분위기를 유도해야 한다. 이를 위해 통합도산법 시행과 은행의 감시 및 신용평가 기능 강화, 기업지배구조 개선, 공시제도 강화 등과 같은 법과 제도를 서둘러 정비할 필요가 있다.

내년에는 기업의 경영환경이 더욱 나빠질 것이라는 전망이 지배적이다. 그렇게 되면 유동성 위기에 놓이는 기업들이 속출해 자칫 부실의 도미노현상이 나타날 수 있다. 부실기업들을 이대로 방치한다면 가계대출의 부실위험에 시달리고 있는 은행들은 더욱 어려워져 금융시장이 다시 혼란에 빠질 가능성도 있다. 더군다나 작금의 세계경제 침체와 자산디플레현상의 가능성 등은 제2의 경제위기설로 비약될 조짐이 있다. 이러한 때에 IMF 경제위기 이후 5년동안 시행해온 기업구조조정을 재벌의 구조조정을 중심으로 평가하고, 앞으로의 기업구조조정의 방향을 제시하는 것이 본 보고서의 목적이다.

구조조정의 평가기준으로는 자원배분양식과 이해갈등의 조정양식을 들 수 있다(김승진 외, 2000). 제도와 정책의 변화는 법규정의 제정으로 출발하지만 그것이 자원배분양식의 변화를 초래할 수 있어야만 시장질서와 규범의 변화로 연결될 수 있다. 궁극적으로는 자원배분의 양식과 시장규범의 상호작용이 자기충족적 연속성을 가질 때에 자정적 규율기능을 지닌 시장으로서 정착되는 것이다. 때문에 제도개혁의 성공여부는 처음부터 완결된 제도의 작동을 기대하기보다는 그것의 변화가 자원배분방식에 영향을 미칠 수 있는가가 관건이 될 것이다. 어떤 제도의 도입이 시장기능에 의한 자원배분의 단초를 제공할 정도만이라도 그 효과를 발휘한다면 그것은 장차 규범과 규율의 변화까지 초래하는 증폭 가능성을 갖는다.

이와 더불어 또 하나의 평가 기준인 이해갈등의 조정양식도 자원배분양식과 동전의 양면과 같은 관계에 있다. 자원배분의 통제적 양식은 소위 □보이는 손□에 의해서 설정된 이해관계를 기초로 하고 있기 때문에 □보이지 않는 손□의 작동에 의한 자원배분은 기존의 이해관계를 어떻게 재정립하는가에 달려 있다. 즉, 개혁에 의한 자원배분양식의 변화는 필연적으로 이해관계의 변화를 수반하기 때문에 새로운 제도와 시장규범의 지속 가능성은 과거의 갈등관계 해소 여부와 새로운 이해관계의 균형점을 찾는 것이 관건이 된다. 또한 이해관계의 재조정이 있을 때에만 각 당사자들이 단기적인 비용지불을 감수하거나 아니면 사회적으로 이를 부과할 것이다. 하지만 새로운 조정양식의 형성을 위한 선행조건은 공평한 성장혜택에 대한 약속보다는 무엇보다도 공평한 고통분담에 대한 신뢰와 사회적 합의를 도출하는 것이다.

이러한 관점에서 외환위기 이후의 기업구조조정을 평가하기 위해 먼저 IMF 경제위기의 원인분석을 하고, 정부가 추진한 기업구조조정의 내용을 살펴본다. 다음으로 재무상태 등을 포함하는 사업구조, 기업지배구조, 부실기업정리, 공정거래정책 등으로 세분화하여 지난 5년간 실시해온 기업구조조정에 대한 평가 및 개선방안을 제시한다. 마지막으로 이러한 것들을 감안하여 새 정부가 들어서서 해야 할 기업구조조정에 관한 개선과제를 요약한다.

Ⅱ. 기업구조조정의 배경 및 내용

) 외환위기 초기에는 □기업구조조정□이라는 용어를 사용하여 기업 일반, 특히 대기업 일반을 대상으로 하였으나 점차 정부가 대상을 재벌그룹으로 초점을 맞추었다. 본 보고서에서는 기업구조조정을 주로 사용하겠으나 그때 그때의 상황에 따라 재벌구조조정, 재벌구조개혁 등도 함께 사용하겠다.

1. 기업구조조정의 배경

우리나라의 경우에 1997년 1월에 한보철강이 파산하고 이로 인하여 제일은행의 경영부실이 시장에 노출되면서 금융기관에 대한 투자자들의 신뢰가 급격하게 추락하기 시작하였다.  결과적으로 금융기관의 부실경영으로 인한 부실채권이 국내적인 경제위기의 주요한 원인으로 작용한 것이다. 따라서 경제개혁의 가장 중요한 한 축이 금융개혁인 것은 당연한 결론인 것이다. 그러나 금융기관의 부실채권은 근본적으로 은행으로부터 자금을 대출받은 기업들이 만들어 낸 것이지 금융기관 자체의 비용과다로 발생한 것이 아니다. 관치금융으로 인한 폐해와 금융기관 경영의 낙후성 등도 부실채권 발생의 중요한 원인으로 작용하였지만 근본적으로 부실채권의 대부분은 재벌기업과 같은 대기업들의 부실경영이 만들어 낸 것이다.

그러나 재벌들이 부실하게 된 것은 생산물시장의 조건 때문만은 아니었다. 재벌총수들이 자본시장에서 자본의 기회비용을 제대로 느끼게 하도록 하는 메커니즘이 결여되었다. 투자가 성공하면 총수의 업적이고, 실패하면 정부가 떠맡아주는 개발국가시절부터 익숙한 구도, 즉 □대마불사=도덕적 해이□를 제어하는 메커니즘이 없었기 때문이다. 원칙적으로 자본시장에서 재벌을 규율할 주체는 투자하거나 대출한 기관이나 개인이다. 그러나 이들로부터의 규율기능은 작동하지 않게 되어 있었다. 재벌의 투자재원은 증권시장으로부터의 조달, 계열사 투자, 계열 금융기관으로부터의 차입, 상호지불보증을 통한 차입 등 내부 내지 준내부금융시장을 통해 조달되었는데, 기업 내부이건 금융기관이건 총수의 의사결정을 점검하고 감시하는 메커니즘이 결여되었다.

외부 금융기관 또한 재벌의 행태를 점검하고 감독할 수 없었다. 1990년대 중반까지 은행은 명목적으로는 민영화되었지만, 실제로는 책임있는 경영주체가 확립되지 못하고 정부의 강력한 영향력 하에 있었다. 이런 사정하에서 은행은 스스로 영업베이스에서 기업의 투자능력을 심사하고 감독하는 능력을 개발하지 못하였다. 또한 제2금융권의 경우도 은행과 마찬가지로 여신에 있어 심사감독능력이 갖추어지지 않았을 뿐 아니라, 대부분 재벌이 직접 소유·경영하여 거꾸로 산업자본의 규율하에 놓이는 입장이 되었다. 재벌 총수는 제2금융권을 □사금고화□하여 부당 내부거래, 주가 조작 등에 이용하였다.

따라서, 기업구조조정, 특히 재벌개혁은 금융개혁과 독립적으로 이루어질 수 있는 개혁과제가 아니다. 물론 금융기관의 부실채권을 해소해주고 금융기관들의 대출심사와 위험관리, 조직관리 부분 등을 선진적인 체제로 바꾸는 금융개혁도 재벌개혁과 동시에 이루어져야 한다. 그러나 부실채권을 만들어 내는 재벌의 구조를 개혁하지 않고서 금융기관의 개혁만으로는 근본적인 경제구조의 개혁을 이루어낼 수 없는 것이다. 재벌의 부실구조를 개혁하지 않고서는 장기적으로 선진적인 시장경제체제로 전환하는 것은 물론이고 경제위기 상황을 극복하는 단기적인 목표도 달성할 수 없는 것이다.

(1) IMF 경제위기의 원인

1997년 12월 3일 IMF와 긴급구제금융협약을 체결한 시점을 경제위기 발생의 기점으로 한다면, 이에 앞서 몇 가지 뚜렷한 징후가 나타나고 있었다. 1996년 말 한보철강의 부도사태로 시작하여 1997년  한 해 동안에 11개의 재벌이 파산하였고 이 중 30대 재벌그룹에 속하는 재벌도 5개에 달하였다. 이들 부도기업들을 포함하여 많은 부실기업들의 채산성 악화나 과다부채, 그리고 경영 실패 등은 기업내부에서 오랫동안 누적된 문제로 지적되기는 하였지만 막상 대규모 부도가 현실화된 것은 의외이자 충격으로 받아들어졌다(김승진 외, 2000).

위기에 대한 초기 분석은 위기발단의 원인이 되었던 환율과 외환관리의 문제점에 대한 논의가 주종을 이루었다. 하지만 분석의 초점은 점차 한국의 경우 다른 아시아 국가의 위기전개와 차이가 있었던 데에 주목하게 되었다. 아시아 국가들이 공통적으로 보인 양상은 1990년대 들어서 외환자유화와 더불어 외자의 급격한 도입과 환율제도의 경직적 운용, 그리고 단기외채비중이 높은 불안한 외채구조 등을 들 수 있다. 이러한 가운데 태국의 통화위기가 발생하자, 아시아 지역에서 국제금융시장은 급격하게 불안하게 되고 인접국가들은 소위 전염효과의 영향을 받게 되었다.

한국의 경우는 재벌의 대규모 부도사태로 표면화된 기업 부실과 대형 시중은행 및 종금사 부실로 나타난 금융산업 전반의 취약성, 그리고 정부의 자본자유화 및 환율정책의 연이은 실책 등 좀더 복합적인 양상을 띠고 있었다. 흔히 한국의 위기발생구조를 기업부실→금융부실→외환위기의 연결고리로 설명하고 있다. 1996년부터 시작된 대규모 연쇄부도는 실물부문의 장기적인 저효율성에 기인한다고 볼 수 있다. 이것은 주로 재벌들의 무모한 투자행태에 기인하는 한편 이들을 적절히 제어할 수 있는 장치의 부재라 할 수 있다. 반면 정부의 산업정책을 대체할 만한 금융기관의 위험관리기능이나 기업내부의 선진적 지배구조도 채 마련되지 않았던 것이다.

) 대부분의 전문가들은 한국의 경제위기를 □정부개입, 비효율적 금융시스템, 차입경영□의 3각 구도로 설명하고 있다.정부의 과도한 개입정책은 비효율적인 금융부문을 만들고 시장원칙을 결여한 채 거액의 부채를 안고 있는 기업부문을 남겼다(이재우 외, 1998). 또한 한국의 외환위기는 수십조원에 이르는 금융기관의 부실채권 누적에 그 원인이 있었고, 금융기관 부실채권은 재벌의 방만한 차입경영에 기인하였다(강철규, 1999). 1997년말 위기가 발생하기 전에 이미 30개재벌 중 8개사가 부도를 내었고, 금융권은 대규모 부실채권을 안게 되었다. 이러한 여건하에서 외국인 투자가들이 재벌 및 금융권의 부채를 보증해줄 수 있는 정부의 능력과 의사를 불신하게 된 것이 위기를 일으킨 직접 원인이다(이제민, 1999).

현상적으로만 볼때 1997년 말의 경제위기는 분명 외환위기의 외양을 띠고 있다. 동남아 외환위기와 국내금융시장 사정에 불안을 느낀 주식시장 등에 유입되었던 단기성 해외자본이 국회의 금융관련 개혁법 통과 실패를 계기로 일거에 빠져나가면서 외환시장이 먼저 급격히 동요하기 시작하였고, 이에 더해 달러표시 단기외채 상환의 만기도래로 인한  달러 수요가 기업의 가수요와 함께 폭증함에 따라 외환시장은 붕괴직전의 상황으로 곧장 치달았다. 반면 동전이 다른 면인 금융시장은 기왕의 한보 및 기아 사태로 말미암아 이미 금융경색의 조짐을 보이고 있던 상황이었는데, 외환시장이 마비되자 대출 등의 정상적 금융 중개기능이 사실상 중단되는 심리적 공황에 가까운 상태에 빠져들게 되었다. 외환시장과 금융시장이 동시에 붕괴되면서 환율과 금리가 동반폭등하고, 대출이 마비되고 주가 역시 폭락하였던 것이다(김대환·김균, 1999).

외환 및 금융시장 동시붕괴는 단기성 해외자본의 급속한 철수, 특히 종금사 등의 단기성 외채상환문제가 직접적으로 촉발하였다는 것은 의심의 여지가 없다. 또 그런 점에서 이 위기를 단기유동성 위기로 파악하여 단기성 국제금융자본이라는 외적 충격에서 그 원인을 찾는 견해는 일단 타당성을 갖는다. 유러 머니로 불리기도 하는 국제금융자본의 규모는 대략 2조 달러를 넘어서고, 이 유동성 자본은 1980년대 이후의 각국의 금융자유화, 정보통신기술의 혁신, 변동환율제 확산 및 세계시장의 통합추세에 힘입어 급속도로 확대되고 있다. 단기자본의 급속한 이동은 외환위기나 환율조정의 오버슈팅, 위기의 지역적 확산 등을 초래하여 국제금융체제를 근본적으로 뒤흔드는 불안정 요인으로 작동하고 있다. 국제 단기금융자본의 거대한 힘 앞에 대부분의 국가는 무력하며, 동아시아 위기 역시 이러한 현상의 하나이고 한국도 예외일 수는 없다는 점에서 외환위기는 불가피한 외적 충격 때문이라는 측면이 강한 것이다.

그러나 해외신인도 하락과 외국자본 철수가 왜 발생했으며, 또 외환위기가 어떻게 경제 전체의 전면적 위기로 확산되었느냐는 단순한 유동성의 문제를 넘어선다. 첫째 문제에 대해서는 동남아 외환위기의 지역적 전염 측면도 없지 않으나 한보, 기아사태로 인한 금융을 비롯한 경제 전체의 침체, 정부 및 정치권의 위기관리 능력의 한계노출 등 내적 측면이 신인도 하락의 직접적 원인을 제공했다고 보아야 할 것이다. 둘째의 위기 확산메커니즘을 알기 위해서 먼저 외채의 기간별 구조를 살펴보면, 1.500억 달러를 상회하는 총 외채 중 단기에 해당되는 1년 미만 자금은 60% 수준에 달한다. 그런데 이 단기성 외채는 상당부분 기업의 장기투자수요로 연결되었다. 즉 장기에 비해 낮은 국제 단기이자율과 국내의 높은 이자율의 차이를 노린 금융기관들은 기간별 구조의 안정성은 무시한 채 방만하게 단기해외자금을 차입하고는 이를 장기대출 하였던 것이다.

이에 더해 금융기관들의 그간의 비효율적 경영은 이미 대규모 부실채권을 초래하여 금융기관 전체가 부실화되어 있는 상황이었다. 이런 조건하에서 환율이 급등하면서 단기외채의 상환이 밀어닥치자 종금사들은 일시에 극도의 자금부족에 빠지게 되고, 금융기관간의 신뢰성이 무너지면서 모든 금융거래는 급속하게 냉각되었다. 또 정상적 자금조달이 불가능해진 기업의 연쇄적 부도와 도산은 다시 심각한 금융 압박요인으로 작용하여 금융시장은 더욱더 위축되어 전형적인 신용공황 일보직전까지 나아갔다. 특히 기업의 어음결제관행과 상호지급 보증제도는 금융위축이 시차 없이 곧장 그대로 연쇄도산으로 확산되게 한 제도적 요인 중 하나였다. 말하자면 기간별 구조를 무시한 과도한 단기외채 차입은 거대한 국제금융자본의 영향이 국내 경제에 그대로 전달되는 위험한 통로이었던 셈이고, 위기시점에 이미 부실화되어 있던 국내 금융체제는 외환위기 앞에 맥없이 무너져 버림으로써 위기를 전면적으로 확산시키는 메커니즘으로 역기능했던 것이다.

크루그만은 국내 금융체제의 부실화와 연관해서 동아시아 금융시장의 문제를 도덕적 해이(moral hazard)의 문제로 파악하였다(Krugman, 1998). 정부의 금융규제 미비와 파잉보호하에 놓인 동아시아 금융기관들에게는 대출 위험도를 제대로 평가해야 할 경제적 유인과 안전장치가 결여되어 있다. 이 때문에 금융기관은 과잉대출의 경향을 지닌다. 따라서 기업의 자본대비 부채비율은 높을 것이고, 방만한 투자와 무분별한 사업확대가 이어질 것이며, 경제 전체로는 과잉투자가 되기 마련이다. 더구나 성급한 단기자본시장 개방으로 인한 저율의 해외자본 유입은 이러한 경향을 더욱 조장하였다. 부채비율이 높은 기업의 성장이 지속되는 한, 또 과잉투자에 의해 추동되는 경제의 성장이 유지되는 한 아무런 문제가 발생하지 않을 것이나, 이러한 거품경제는 언젠가는 급격히 붕괴될 수밖에 없다.

이 해석은 한국을 포함한 동아시아 위기를 단순히 외환위기가 아닌 구조적 위기로 보면서, 그 중심에는 왜곡된 금융시장이 놓여 있으며 이것이 어떻게 실물경제의 거품 현상과 연결되는가를 설명한다. 한국의 경우, 금융시장의 구조적 문제는 사실상 한국적 발전모형(또는 이른바 동아시아 모형) 자체의 한계, 특히 그간의 역사적 산물인 기업구조 문제와 맞물려 있는 것이다. 다시 말해 금융기관의 도덕적 해이가 과잉투자와 거품경제를 초래한 것도 사실이지만, 그 바닥에는 실물경제의 구조적 특성이 금융체제의 왜곡 내지는 비효율성과 동전의 양면을 이루는 인과성도 동시에 존재하는 것이다.

1997년 국내 경기는 침체국면으로 진입하고 있었고, 그 한 해 동안 30대 재벌에 속하는 6개 재벌이 무너졌다. 실물부문이 약화된 것은 정치권의 부적절한 대응도 한몫 하였지만, 그것은 기본적으로 단순한 순환적 변동이 아니라 구조적 문제의 노출이었다. 특히 재벌기업들의 취약한 재무구조와 연이은 도산은 금융기관에 막대한 부실채권을 안겨 주었고 이것이 금융시장을 경색시켰던 것이며, 결과적으로는 연말의 위기로 이어졌다. 김동원(1998)은 기업의 과다차입 경영, 단기자금 차입 장기시설투자라는 불안정한 기간별 구조, 금융자금의 소수 재벌기업 집중 등의 재벌기업의 재무행태를 금융부실화의 구조적 요인으로 지목한다. 그리고 이 차입자금들이 구조조정이라는 명목하에 과잉 중복투자됨으로써 연이은 재벌도산을 초래했던 것이다.

) 취약한 금융체제로 말미암아 장기간 경기 침체를 겪고 있는 일본 역시 금융기관이 안고 있는 막대한 부실채권이 문제이다. 그러나 일본의 경우 부실채권이 자산가격의 폭락으로 인한 것인 반면 한국 금융기관의 부실채권은 기업들의 과다차입에서 발생한 것이라는 점에서 다르다.

그러니까, 국내 금융체제의 부실화는 결국 재벌체제의 비효율성이라는 구조적 문제를 직접적 배경으로 하고 있는 것이며, 이 한계는 이미 1996년 또는 1997년의 경기침체 속에 그 모습이 드러나고 있었던 것이다. 이것이 경제위기의 화약고였고, 여기에 불을 지른 것이 국제 유동자본의 철수였던 셈이다. 그러므로 이번 경제위기는 국제 단기자본이라는 외적 충격, 그리고 이를 성급하게 허용한 근시안적 개방정책의 오류, 비효율적 금융체제, 한국경제의 구조적 한계, 특히 재벌체제의 비효율성이라는 세 요인이 중첩적으로 작용하여 폭발한 것으로 볼 수 있다. 이처럼 이번 위기는 한국적 경제발전 모형 그것 자체의 총체적 한계를 여실히 드러낸 것이긴 하지만, 그 중에서도 특히 위기와 직접적으로 연관된 것은 그 동안 한국적 모형의 중심축을 담당했던 재벌이었다. 재벌의 비효율성 내지는 재벌불패신화의 허구성이 최악의 상태로 현재화한 것이 IMF 경제위기인 것이며, 또 그런 까닭에 새로운 발전모형의 모색 차원에서 재벌기업에 대한 구조조정이 절실하게 되었다.

) IMF가 위기처방으로 구조개혁을 내세우고 또 국내외의 논의 역시 마찬가지인 것은 이번 위기가 일과성이 아니라 한국경제의 구조적 위기라는 일치된 인식을 반영하는 것이다.

(2) IMF 위기의 한 요인으로서 한국기업의 레버러지 효과

) 이 소절은 한정화(2002)를 주로 참조하였음.

IMF 위기가 도래한 원인에 대해 다양한 해석과 설명이 제기되어 있다. IMF 원인을 기업의 문제로 인식하는 관점에서는 일반적으로 수익성 추구라는 기본을 저버린 경영행태, 도덕적 해이, 불공정 경쟁관행, 투명성이 결여된 기업경영, 지배구조의 결함 등을 지적한다. 또한 재벌기업의 상호지급보증을 통한 과다 차입경영, 글로벌 시대의 경쟁력 개념을 무시한 국내 기업들의 과잉, 중복투자, 생산품의 고부가가치화 미흡, 고비용 저효율 산업구조로 인한 가격경쟁력의 상실, 노동시장의 비유연성, 외형과 정치적 논리를 중요시하는 금융관행, 대외신인도 하락 등도 지적되어 왔다. 그러나 왜 이러한 경영행태가 보편화 되었는가의 원인에 대한 설명없이 기업의 문제로만 비판을 가하는 것은 객관성을 상실한 해석이 될 수 있다. 경로의존성(path dependance)이라는 관점에서 이러한 경영행태가 형성되기까지의 역사적 과정과 제도적인 환경을 함께 살펴보아야 한다.

지난 40여 년간 한국경제가 재벌 대기업 중심으로 급성장할 수 있었던 요인은 레버리지 효과에 의한 것이다. 레버리지란 한정된 자원과 역량을 최대한 증폭시켜 단기간에 효과를 극대화하는 지렛대 원리와 같은 의미다. 한국기업은 후발산업국가로서 선진국을 따라잡는 과정에서 다양한 레버리지 효과를 추구했고, 그 결과 상당한 성과를 거두었다. 그러나 외부환경의 변화에 의해 이러한 효과가 소멸되었으나 관성에 의해 변화된 환경에 적응하지 못한 가운데 위기를 맞게 되었다고 본다.

레버리지 효과를 가능하게 한 것은 첫째, 정부의 산업정책과 연계된 정치적 레버리지(political leverage)다. 기업은 지속적으로 사업기회를 획득하고 투자불확실성을 감소시키기 위한 노력해 왔다. 기업은 정부가 제공하는 기회를 이용하고자 핵심정치권력 또는 정책결정자와 우호적 관계 형성을 통하여 사업상 유리한 입장을 유지하고자 노력해왔다. 정부가 사업자 선정, 외자도입, 기술도입시 인허가, 국영기업 인수 등의 역할을 담당하고 있기 때문에, 정부는 기업이 사업에 대한 정보와 사업기회를 획득하는데 중요한 역할을 하였다. 정유, 시멘트 등의 기간산업을 비롯 전자, 중화학, 금융, 정보통신 등 신규사업 진출과정에서 결정적인 요소였다. 건설업의 해외진출 초기 정부의 보증이 공사수주에 큰 영향을 미쳤다. 필요자원의 조달, 시장의 독과점 구조 유지, 내수시장의 보호, 사업부진시 가격지원 정책 등 정부의 역할이 매우 중요한 기능을 해왔다. 이러한 정치적 레버리지 효과에 힘입어 기업은 위험부담이 큰 대형 장기 투자 사업을 해올 수 있었다.

그러나 이러한 레버리지 효과의 추구는 상향유착적 대정부관계를 형성하였으며 이는 비자금 조성과 경영투명성 결여의 원천이 되었다. 또한 기업의 폐쇄성의 원인이 되었으며 학연, 혈연, 지연 중심의 경영풍토를 형성하게 하였다. 또한 이러한 레버리지 효과를 추구할 수 있었던 기업과  그렇지 못한 기업간의 불공정을 가져와서 이는 사회적 불공정의 결여를 가져왔으며 이는 사회적 신뢰자산의 고갈에 기여하였다. 이는 정치권력의 향배가 기업의 흥망에 영향을 미친다는 인식에 따라 정권창출 과정에 기업이 자의반 타의반 관여하게 되었고 이는 불공정성이 만연하고, 고비용 저효율의 정치사회구조가 형성되는 원인을 제공해 왔다.

둘째는 재무 레버리지(financial leverage) 효과의 추구다. 이는 최소한의 자기자본으로 최대한 외부금융을 조달하여 투자성과를 높이는데서 나오는 효과다. 한국은 과거 경제성장과정에서 자본은 희소성이 높은 자원이었다. 얼마나 저렴한 비용으로 자본을 조달 할 수 있는가가 경쟁력의 원천이 되었다. 이는 정부의 산업정책과 연계된 정책자금의 배정, 차관도입이 매우 중요하였다. 일반 시중은행금리와의 격차가 매우 컸으며, 금리차 자체가 기업에 업청난 특혜를 가져다 주었다. 차관금리나 정책금리와 일반금리간에 평균 10%이상의 금리차가 발생하였다.

또한, 상호출자와 상호지급보증은 기업의 자금조달 능력을 증폭시켜서 높은 부채비율의 유지가 가능하게 하였다. 기업은 금리차 기대와 내부금융 기능은 재벌형성의 주요인으로 작용하였다. 재무레버리지를 활용한 확장주의적 다각화를 추구하였다. 또한 차입경영이 게임의 룰이 되어 고금융비용은 낮은 수익률로 나타났으며 신규투자시 차입을 필요로 하는 차입경영의 악순환이 계속되었다. 높은 재무레버리지는 불황시 자생력을 취약하게 하여 정치적 보호막을 필요로 하게 하였다. 이는 정경유착과 관치금융의 악순환을 가져왔으며 우리나라 어떤 재벌도 이러한 관행에서 자유로울 수 없었다.

셋째는 운영 레버리지(operating leverage)의 추구다. 이는 과감한 시설투자와 대량생산에 의해 원가우위를 달성할 수 있는 효과로서 대량조립산업과 장치산업에서 높은 성과를 실현할 수 있는 전략이다. 우리나라의 재벌들은 이 두가지 유형의 산업에서 경쟁우위를 실현해 올 수 있었다. 대량생산은 규모경제효과와 함께 경험곡선 효과를 실현하게 해서 양질의 저임노동력과 함께 원가경쟁력의 원천으로 작용해왔다. 따라서 운영 레버리지는 성숙산업에서 원가경쟁을 해야 하는 후발주자에게는 중요한 경쟁우위의 원천이다. 그러나 높은 레버리지는 과도한 고정비투자에 의하여 경기침체시 막대한 적자발생의 요인이 되기 때문에 현금흐름의 악화를 가져온다. 따라서 다각화된 사업구조는 이를 상쇄할 수 있든 중요한 요소다. 여기에 상호지급보증이나 상호출자에 의한 안전판의 확보가 필요했으며 그 과정에서 재무 레버리지가 높게 유지될 수 밖에 없었다. 또한 막대한 설비투자의 경제성을 유지하기 위해서는 내수시장의 독과점 구조가 필요했으며 이는 정책적인 지원을 필요로 하였다.

운영레버리지 효과는 원가우위전략을 수행 가능하게 한 원천이 되었으나 다른 한편으로는 공격적 관련, 비관련 다각화의 추구과정에서 기업의 합리적 통제범위를 넘어선 방만한 포트폴리오를 형성케 했으며 수직적 통합전략을 추구한 경우 수직적 부가가치 사슬을 모두 내부화 하여 거래비용을 절감한 효과는 있었지만 불황시 연쇄효과로 인하여 그룹전체의 자금흐름을 어렵게 하는 경향도 있었다. 또한 규모의 경제 논리가 작용하여 과도한 시설투자를 유발하여 공급과잉의 산업구조를 만들어 냈다. 이러한 구조는 특히 불황시 유휴설비로 인한 고정비 부담을 초래하여 기업수익성 악화와 재무구조 악화를 가져오는 원인이 되었다.

넷째, 소유지배 레버리지(ownership-control leverage)의 존재이다(황인학 외, 2002). 어느 나라에서든 대부분의 기업집단은 대주주와 그 가족의 잔여청구권 또는 현금흐름에 대한 권리가 비교적 적음에도 피라미드 주식보유를 통해 그룹 전체의 자산을 효과적으로 통제하는 것으로 알려져 있다. 여기에서 피라미드 주식보유라 함은 대주주가 지주회사의 역할을 하는 중핵기업의 경영권을 확보하고, 이 중핵기업은 다시 다른 회사의 지배주주가 되는 연쇄적 출자관계를 통해 적은 자본으로 여러 회사의 수 많은 자산을 통제하는 레버리지효과를 의미한다. 예를 들어, 경영권 확보에 필요한 최소지분율을 □라 하면, 대주주는 기업 A의 지분 □를 소유하고, 기업 A는 다시 두 개의 기업 B1, B2의 지분 □를 소유하고, 다시 기업 Bi(i=1, 2)는 다른 회사 Cj(j=1, 2, 3, 4)에 계속 □의 지분을 소유하는 승수효과를 통해 대주주는 자기가 투자한 재산금액을 훨씬 능가하는 수많은 계열사의 자산을 효과적으로 통제할 수 있다. 더 나아가 계열사간 출자, 무의결권 주식의 발행을 이용하면, 대주주가 그룹 전체를 통제하는 데 필요한 최소한의 지분율(□)은 더욱 낮아진다.

재벌의 소유지배구조도 기본적으로 이와 다르지 않다. 즉 재벌은 대주주 일가가 지주회사 역할을 수행하는 소수 중핵기업의 정영권을 확보하고, 이 중핵기업들은 다시 다른 회사의 지배주주가 되는 피라미드적 출자관계를 통하여 비교적 적은 재산을 투자하고도 그룹 전체를 효과적으로 통제하는 방식에 기초하고 있으며, 계열사간(수평적) 상호출자는 피라미드 지배승수를 더욱 높이는 보강역할을 하고 있다.

피라미드 승수가 클수륵 지배주주는 외부투자자의 이익보다 자신의 이익을 위해 그룹자산을 편취하거나 전용하려는 유인이 높아지므로 지배주주의 이 같은 성향을 적절히 감독 규율하지 않는다면 경영성과는 당연히 하락한다는 것이다. 재벌의 소유지배구조는 대리문제와 경영참호효과가 결합된 최악의 형태라 하면서 지배주주 감시를 위한 유효한 수단이 사실상 미흡하기 때문에 피라미드 지배승수와 경영성과의 반비례관계는 불가피하다는 가설을 제기한다. 기업집단을, 소수의 지분을 가진 지배주주가 막대한 통제권을 행사하는 '소수통제구조'라고 설명하며, 이러한 구조에서는 소유가 분산된 기업에서 나타나는 대리문제와 소유가 집중된 기업에서 나타나는 경영참호효과가 더해져 비효율적인 투자결정을 야기하는 등 부작용이 크다고 주장한다. 원인이 피라미드 주식보유관계에 의한 것이든 상호출자에 의한 것이든, 현금흐름에 대한 지배주주의 권리, 다시 말하면 지배주주의 실질적인 잔여청구권이 실제로 행사되는 통제권과 이격될수록, 그룹의 경영성과가 악화될 수 있음을 보인다.

이와 같이 재벌과 같은 기업집단의 레버리지 소유지배구조는 그룹차원의 경영성과를 악화시키는 요인으로 판단하고 있음을 알 수 있다. 그러나 대리이론의 관점에서 도출된 가설이 현실세계에서 그대로 적용될지는 별개의 문제이다. 예를 들면, Ghemawat-Khanna(1998)는 피라미드 소유지배구조로 특징되는 기업집단의 순기능에 주목한다. 즉 기업가정신, 선진경영기법, 경영자원이 희소한 나라, 그리고 기업활동을 받쳐 주는 경제제도가 불완전하여 거래비용이 높은 신흥경제권에서는 기업집단조직이 적은 자본으로도 기업가정신을 용이하게 발휘하도록 함으로써 기업의 성장은 물론 국민경제 발전에도 기여한다는 것이다.

이를 종합해 보면 레버리지 추구의 긍정적 효과로서 제한된 자원으로 최대한 효과를 실현할 수 있게 하였다. 또한 기업환경에 대한 불확실성의 감소로 과감한 투자와 위험부담을 가능하게 하였다. 정책적 유인에 의해 기업가 정신을 촉발하는 등, 세계 시장에서 후발주자로서는 효과적인 전략이었다. 그러나 부정적 효과로서는 정경유착과 관치금융의 악순환, 높은 금융비용과 도산 위험, 내부관리력의 중요성에 대한 낮은 인식, 부정부패의 원천, 경영투명성 결여, 사회불공정의 원천이 되어왔다.

한편, 모방적 기술습득과 원가우위전략에 의한 경쟁우위의 한계를 자각하기 시작한 것이 1980년대 한국기업의 상황이라고 보아야 한다. 시장개방의 압력과 보호주의 정책의 포기, 정책금융의 축소와 산업정책의 약화, 정치사회 민주화에 따른 정경유착에 대한 비판적 여론과 법적 감시기능 강화 등은 레버리지 효과를 급속하게 감소시켰다. 1980년대 후반 격심한 노사분규와 급속한 임금인상, 중국의 개혁 ·개방과 빠른 산업화 등의 환경변화속애서 한국의 대기업은 대부분 핵심주력기업의 성숙화 단계에 직면하게 되었다. 이러한 기업들은 미래 유망사업의 기회를 추구해야 하는데 마땅한 사업기회를 찾기 힘든 상황에 직면하게 되었다. 1990년대 가장 중요한 미래사업으로 나타난 것이 정보통신 사업과 유통, 레저산업이었다. 따라서 모든 기업이 너도나도 이러한 사업에 뛰어들게 되었다. 또한 내수시장의 성장에 따라 그간 독과점으로 유지되던 항공, 맥주, 석유화학, 자동차, 반도체 등의 산업에 진입하였다. 이는 기업간 경쟁의 비용을 급속히 높여서 투자대비 수익률이 저하했다.

보호되어 오던 국내시장의 개방은 경쟁강도를 증가시켜 이제 내수시장에서 높은 수익성을 실현하기 어려운 상황이 되었다. 다각화된 대기업은 상호보조를 통하여 기업의 생존을 유지할 수 있었으나 사업포트폴리오에서는 심각한 문제점을 드러내기 시작하였다. 기업이 택할 수 있었던 전략수단은 내수시장에서의 경쟁우위 확보와 해외시장 진출이다. 내수시장에서의 경쟁우위 확보를 위하여 고객만족 경영을 위한 경영혁신 활동이 시작되었다. 품질경쟁력과 서비스 경쟁력의 향상을 위한 기업의 노력은 성과를 거두었으나 재무적 성과에는 별 도움을 주지 못했다. 이는 독과점상태에서 커온 기업의 기술력이나 품질경쟁력이 비슷한 상황에서 서비스 경쟁이나 품질 경쟁력은 상대적 시장점유율의 변동을 가져오지도 못했기 때문에 광고 등 판촉비용의 증가에 비해 수익증가는 미약했다. 이러한 경쟁이 가져온 긍정적인 효과는 국내 제품의 성능을 향상시켜 개방화에 대한 대응력을 향상시켰다는데 있다.

또한, 국내 대기업이 방만한 비관련 다각화 구조를 유지해온 다른 원인은 퇴출장벽(exit barrier)이 높았다는 점이다. 수익성이 저조한 사업도 계열사의 일원이기 때문에 퇴출시키기가 어려웠다. 계열사를 정리할 경우 외형규모와 그룹이미지에 미치는 영향, 과거의 현금흐름에 기여했던 공로, 노조의 반대, 정치사회적 압력 등으로 인하여 경쟁력의 상실에도 불구하고 구조조정을 하기 어려웠다.

미국의 경우 기업의 과감한 구조조정은 투자자에게 신뢰를 주고 전반적 기업가치가 상승하나 우리나라의 경우는 오히려 기업위기의 신호로 인식되어 신용평가가 하락한다는 인식이 있었다. 최근에 기업구조조정이 보편화되면서 이러한 인식이 바꿔었으나 그 이전에는 자발적 구조조정이 어려운 상황이었다. 그 결과 현금흐름 중심의 합리적인 사업포트폴리오를 형성할 수 없었으며 경제위기속에서 실패한 기업이 양산되게 된 주 원인이었다.

이러한 상황적 요인은 과거 한국 대기업의 레버리지 효과를 가능하게한 산업육성정책, 독과점구조의 보호된 내수시장, 정책금융 및 차관에 의한 낮은 금융비용, 저렴한 인건비, 인플레에 의한 자산재평가 등의 효과를 상실하게 했다. 특히 한국이 주력 산업으로 육성해 온 자동차, 석유화학, 전자, 반도체 등의 산업에서의 공급과잉 구조는 기업의 수익성을 심각하게 저해하였다. 대기업은 성숙포화된 내수시장에서 신규사업을 창출하기 위한 투자확대를 도모하는 과정에서 차입이 증가 했고, 해외직접투자를 증대하는 과정에서 외화차입이 급증했던 것이 IMF 위기 직전 수 년간의 상황이었다.

또한, 1980년대 말부터 한국 중소기업의 경쟁력이 저하되었다. 중국 및 동남아의 저임금을 바탕으로 한 노동집약적 산업에서의 경쟁열위가 나타나면서 급속한 인건비 상승과 인력난에 시달리던 중소기업의 연쇄 도산이 발생했다. 또한 대기업의 수익성 악화는 중소기업의 거래조건 악화로 연결되면서 중소기업의 전반적 기반이 약화되는 현상을 초래했다. 중소기업과 대기업의 국제경쟁력 저하는 수출의 둔화, 무역역조 등으로 나타나면서 경상수지의 악화를 초래했고, 그 결과 외채의 증가에 따라 외환위기의 원인을 제공하였다.

2. 기업구조조정의 내용

IMF는 1997년 12월 3일 한국정부와 체결한 협약에서 재벌 구조조정 조치를 요구하였으며 그후로도 분기별 협의를 통해 그 이행상황을 점검해 오고 있다. IBRD 역시 한국경제 운영에 개입하고 있을 뿐만 아니라 재벌의 구조조정과 관련해서는 IMF 이상으로 적극 개입하고 있다. 그리하여 재벌 구조조정을 위한 제도개혁에 역점을 둔 이들의 요구는 우리 정부에 의해 거의 수용되었다.

) IBRD는 금융감독위원회에 고문을 파견해 놓고 있을 뿐만 아니라 advisory group을 통해 채권은행의 기업구조조정 자문역을 수행케 하고 있다.

재벌체제의 대내적 개혁사안으로서 이들은 결합재무제표의 작성, 국제회계원칙의 적용, 감사위원회의 설치, 이사의 충실의무 강화, 사외이사제의 도입, 기관투자가의 의결권 제한 철폐, 소수주주권의 강화, 집단소송제의 도입을 요구하였다. 또 대외적 개혁사항으로선 공정거래위원회의 권한 강화를 요구하였으며 재벌의 슈퍼 은행 설립에 반대하고, 원활한 구조조정을 위해 순수지주회사의 설립 허용을 권고하였다.

과잉투자 해소와 관련해선 M&A 및 외국인투자의 자유화, 상호지급보증의 패수 파산관련 법률의 정비, 재무구조의 개선을 요구하였다. 또 금융기관에 대한 동일계열 여신한도와 및 거액 여신한도 설정 요구도 마찬가지 맥락에서였다. 정리해고제 등 노동시장 유연성 제고조치는 노동관련 사항이지만 과잉투자 해소를 위해서도 제기되었다.

그런데 IMF 등의 요구, 특히 재벌체제의 대내외적 개혁과 관련된 것 중에는 어차피 우리가 단행했어야 할 부분도 적지 않다. 하지만 이들의 기본목표가 어디까지나 한편으로는 외채원리금의 순조로운 상환이고 다른 한편으로는 외국자본의 한국기업 인수에서의 걸림돌 제거라는 점을 분명히 인식해야 한다. 게다가 세계적 생산과잉의 조정을 위해 한국측에게 설비축소를 지나치게 밀어부치고 있지 않는가 하는 의심도 제기되고 있다. 그리고 이들이 요구한 M&A의 자유화가 초래할 결과에 대해서도 신중한 검토가 필요하다. 한편 2차대전 이후 재벌해체를 단행한 맥아더사령부와는 달리, 이들은 재벌개혁의 핵심인 소유-지배 구조의 근본적 개혁을 시도하지는 않고 있다

외환위기 이후 기업경영 전반에 걸친 구조개혁의 필요성이 제기되자, 정부는 재벌기업의 불투명한 경영구조와 차입에 의한 과도한 사업확장을 경제위기의 주요 원인 중 하나로 파악하였다. 한편 IMF와 외국의 투자가들도 금융지원의 전제조건으로 지배구조와 재무구조 개선을 비롯한 기업구조개혁을 요구하였다. 이러한 목표를 달성하기 위하여 정부와 재계는 1998년 1월에 재무구조 개선, 핵심부분 설정, 경영책임 강화, 상호채무보증 해소, 그리고 경영투명성 제고 등의 5개항을 개혁원칙으로 설정하였다. 이는 1997년 말의 외환위기에서 촉발된 경제위기를 조속히 극복하기 위해서는 금융산업을 비롯한 경제구조 전반의 대대적인 개혁이 필요하다는 현실인식에서 비롯된 것이었다. 특히 이러한 기업구조조정 원칙은 경제위기의 원인이 재벌 오너의 독단경영에 의한 과잉투자 및 과당경쟁에서 비롯된 것이라고 판단했던 정책담당자에 의해서 제시된 것이었다.

금융감독위원회 스스로가 밝힌 기업구조조정 추진에 있어서의 기본원칙은 기업규모에 따른 차별화였다. 손실부담능력이 큰 5대 재벌은 원칙적으로 기업 스스로 손실을 흡수하도록 하는 반면, 나머지 부실기업은 과감하게 퇴출시키고 회생가능한 기업은 기업개선작업(workout)을 통해 회생토록 한다는 것이었다. 이에 따라 그 후 진행된 기업구조조정은 상위 5대 재벌에 대해서는 자율적 사업구조조정(소위 □빅딜□) 및 채권금융기관과의 재무구조개선약정 체결을 통해서 추진되는 한편, 6대 이하 재벌그룹 및 중견기업에 대해서는 기업개선작업을 그 주된 내용으로 이루어졌다.

기업구조조정을 위한 일차적 과제는 기업의 부실여부를 판정하는 것이다. 이를 위해 1998년 5월 9일 각 은행은 기업부실판정위원회를 설치하여, 11개 협조융자기업 및 64대 여신관리대상 계열기업군 소속 부실징후기업 313개 업체를 대상으로 부실여부를 판정하였다. 그 결과 6월 18일 대상 기업의 17.6%인 55개 기업이 부실기업으로 판정되었는데, 이를 재벌 그룹별로 보면 5대 재벌에 속한 기업이 20개, 6∼64대 재벌 그룹에 속한 기업이 32개, 그리고 어떠한 재벌 그룹에도 속하지 않는 기업이 3개 업체로 나타났다. 이들 기업들은 각각이 처한 상태에 따라 청산·매각·합병·법정관리 등을 통해 정리절차가 모색되었다.

그러나 5대 재벌의 기업구조조정은 즉각적으로 시작되지는 못했고, 1998년 12월에 가서야 비로소 착수될 수 있었다. 즉 1998년 12월 7일 재계·정부·채권금융기관은 합동간담회를 개최하여 5대 재벌의 구조조정방안을 확정하였다. 이에 따르면 첫째, 우선 핵심분야를 중심으로 해서 사업구조를 개편토록 되었다. 즉 회생가능성이 희박한 계열사를 정리하고, 각 재벌 그룹별로 핵심분야를 선정하여 이를 중심으로 사업구조를 재편하며 소속 계열사에 대해 투명성과 책임성이 보장된 독립경영체제를 지향하도록 하였다. 나아가 석유화학, 항공기, 철도차량, 발전설비, 선박용 엔진, 반도체, 정유의 과잉·중복투자가 이루어진 7개 분야에 대해서는 자율적 구조조정을 완결하도록 했다.

<표Ⅱ-1>기업구조조정 관련 주요법령 제·개정

법 률 명	주 요 내 용
주식회사의 외부감사에 관한 법률 (98. 2. 24)	-결합재무제표의 조기 도입(2000년 ∀ 99년) -외부감사인 및 회계관계인에 대한 벌칙 강화 -상장법인 및 30대 재벌 계열사에 외부감사인 선임위원회 설치 의무화
증권거래법 (98. 2. 24, 5.25)	-의무공개매수제도 및 자사주취득한도 폐지 -소수주주권 행사요건 완화 (대표소송 1% ∀ 0.01%)
공정거래법 (98. 2. 14)	-출자총액규제(순자산의 25%)폐지 -30대 재벌의 신규 상호채무보증금지 및 기존 채무보증은 2000년 3월 말까지 해소
조세감면규제법 (98. 2. 24)	-합병시 등록세 면제 및 M&A, 사업양수도 등 에 따른 부동산의 양도시 특별부가세 50%감면 -자산교환시 법인세 특별부가세는 과세이연하 고 취득세 등록세 면제 -구조조정을 위해 부동산 처분시 양도세 50% 감면
법인세법 (98. 2. 24)	-과다 차입금(자기자본 5배 이상)이자의 손비부 인 조기 실시(2002년 ∀ 2000년)
도산관련법령(98. 2.14) -회사정리법 화의법 파산법	-회사정리관리위원회 및 채권자협의회 설치 -정리절차 법정화 및 단축(재산보전처분 여부를 신청일로부터 14일 이내 결정 등) -화의기각요건의 강화 및 화의개시기간 법정화 (신청일로부터 3월내)
외국인 투자법(98. 1. 5)	-외국인의 국내기업에 대한 M&A전면 허용
외국인 토지 취득법(98. 5. 15)	-외국인의 국내 부동산 취득 전면 허용
증권투자신탁업법(98. 9.16)	-기관투자가의 의결권행사 허용
자산유동화에 관한 법률 (98.9.16)	-자산담보부채권(ABS)의 발행근거 마련
증권투자회사법(98.9.16)	-기업구조조정기금의 설립근거 마련
상법(98. 12. 2)	-사실상 이사제도 및 집중투표제 도입 -기업분할제도 도입 및 합병절차 간소화

자료 : 재정경제부(1999)

둘째, 상호채무보증을 해소하도록 했다. 즉 5대 재벌은 그룹 내 타업종 사이의 상호채무보증을 1998년 말까지 우선 해소하고, 향후 그룹 내 타업종 사이의 신규 채무보증을 중단함으로써, 2000년 3월말까지 상호채무보증을 완전히 해소한다는 것이다. 셋째, 실효성 있는 재무구조 개선을 이룩하도록 했다. 즉 5대 재벌그룹과 주채권은행은 국제시장에서 정상금리로 자금을 차입할 수 있는 수준으로 부채비율을 1999년 말까지 실질적으로 낮추기 위한 수정 재무구조개선약정을 체결하도록 했다. 또 이 약정이행을 지연하거나 위배하는 경우, 채권금융기관은 즉각적으로 회생가능성 여부를 점검·판단하고 경영권 이양 등 강력한 자구계획을 마련해 구조조정작업을 추진하거나 또는 채권보전조치를 취하도록 했다.

넷째, 경영투명성을 제고토록 했다. 이를 위해서 각 재벌 그룹은 1999년부터 결합재무제표를 작성할 수 있도록 준비하고, 이사회 중심의 경영체제로 전환하여 사외이사 및 감사제도를 실질적으로 운영하며 주주의 권익이 우선 고려될 수 있는 선진화된 경영지배구조를 정착하며, 부당한 내부거래행위를 근절하도록 하였다. 다섯째, 지배주주 및 경영자의 책임성을 확립하도록 했다. 이를 위해 사실상 지배대주주의 법적책임 규정하였고, 지배대주주의 재산을 자본확충이나 채무보증에 사용할 수 있도록 하였다.

또한, 1999년 9월에는 앞서 설정한 5대 원칙을 1999년 말까지 마무리하기로 다시 합의하고, 이에 추가하여 변칙상속과 증여의 방지, 순환출자 및 부당 내부거래의 차단, 그리고 제2금융권의 지배구조 개선 등 재벌기업의 그룹경영 행태를 시정하기 위한 3대 보완과제를 추가로 제시하였다. 이것은 첫째, 가족중심의 경영구조를 청산하고 투명성과 책임성이 보장되는 기업지배구조를 확립하려면 부당한 방법을 통한 부와 기업지배권의 대물림을 막아야 하고, 이를 위해서는 변칙적인 상속·증여를 방지토록 하였다. 둘째, 재벌 계열사간의 지원·보조가 부실기업 퇴출을 지연시켜 그룹전체의 부실화로 이어지고 공정경쟁을 저해한다는 판단하에 독립경영을 유도하기 위해 순환출자를 억제하고 부당 내부거래를 차단토록 하였다. 셋째, 산업자본과 금융자본의 분리원칙은 재벌의 금융지배 확대로 인해 계열사간 거래의 불투명성이 심화되고 금융시스템의 건전성과 안전성이 훼손된다는 판단에 따른 것이다. 계열 금융기관을 사금고화하여 계열사 지원에 활용한다는 판단하에 제2금융권의 지배구조를 개선토록 하였다.

<표Ⅱ-2>김대중 정부 대기업정책 추진내용

구 분	내 용
경영투명성제고	- 결합재무제표 조기도입(당초 2000회계연도 → 99회계연도) - 외부감사인과 회계관계인 책임 강화 - 회계기준의 국제화, 전자공시제 도입 - 불성실공시에 대한 규제 강화
기업지배구조 개선	사외이사 선임의무화 및 사외감사 선임권고 - 대표소송권, 장부열람권 등 소수주주 권한 강화 - 누적투표제 도입, 지배대주주를 사실상 이사로 간주
상호빚보증 해소 및 금지	- 올 4월부터 신규 빚보증 완전 해소 - 2000년 3월 말 기존 빚보증 완전해소 - 화의 법정관리중이거나 신규 30대 기업은 예외로 2001년 까지 빚보증 해소기간 연장
재무구조 개선	- 과다차입금 이자에 대한 손비부인 강화 - 자기자본 5배 이상 차입금이자 손비부인 조기실시(당초 2002년 → 2000년부터), 연차적 축소 - 대기업과 주거래은행 간 재무구조개선 약정 체결
기업인수·합병 원활화	- 외국인에 대한 인수·합병 제한 완화 - 의무공개매수제도와 출자총액제한제도 폐지 - 자사주 취득한도 확대와 유상증자요건 폐지 - 인수·합병으로 구조조정시 기업결합 규제 완화
퇴출절차와 부실기업정리 강화	- 회사정리, 화의, 파산 등 퇴출절차 개선(관련법 개정) - 회사정리와 화의시 부실경영책임 강화 - 부실기업정리회사(또는 조합)설립
구조조정 지원 세제 강화	- 구조조정용 자산처분시 특별부가세 면제, 취득세 등록세 감면 - 인수·합병 때 피인수 기업의 부채감소액에 대한 익금불 산입, 사업교환시 양도차익에 대한 법인세와 특별부가세 과세이연 - 주주의 자산 제공시 무상증여 자산에 대한 익금 불산입

자료 : 매일경제신문, 1998. 3 .12

Ⅲ. 사업구조

재벌들의 무분별한 사업다각화와 계열확장이 기업부실화의 원인이 되었다는 판단하에 □핵심기업 설정 및 중소기업과의 협력 강화□가 주요 과제로 설정되었다. 재벌들이 핵심기업 중심으로 계열구조를 개편하도록 하기 위해 5대 재벌간의 빅딜(대규모 사업교환), 내부거래 규제강화, 사업구조조정에 대한 세제지원 등의 조치가 취해졌다. 사업구조 개편에 대한 구조조정을 살펴보기 위해서 먼저 다른 나라(일본 및 미국)의 기업집단 조직과를 비교함으로서 재벌의 바람직한 향후조직에 대해 알아본다. 다음으로 영위업종수나 계열사의 숫자 등을 종합해서 실제 구조조정후의 다각화정도를 분석하고, 국민의 정부에서 역점사업으로 추진한 빅딜에 대한 평가에 초점을 맞추겠다. 마지막으로 구조조정의 핵심과제 중의 하나인 재무구조의 개선에 대한 평가를 한다.

1. 재벌구조

(1) 타 기업집단과의 비교

한국 재벌이나 전쟁 전 일본 구재벌의 계열기업들은 법적으로는 각각 독립된 기업이지만 실제로는 모든 기업을 한 사람의 총수나 전문경영인이 경영하는 단일기업과 마찬가지라 할 수 있다. 반면 전후 일본 기업집단의 회원기업들은 법적으로 각각 독립된 기업이지만 서로 각기 다른 회원기업의 지분을 소유함으로써 조직적으로 연계되어 회원사 사장들로 구성된 사장단회의가 기업집단 전체를 위한 실제적인 대주주들의 이사회로서 역할을 한다. 한편 미국의 복합기업은 반트러스트법의 규제대상에서 제외되기 위해 단일사업기업의 형태로 되어있으나 실제적으로 보면 재무, 법률부문 등 현업과 관계없는 부문으로 구성된 본사가 그 밑에 다수의 비관련기업을 거느리는 기업그룹이다.

) 일본의 기업집단을 2차 세계대전 이전의 구재벌과 이후의 기업집단으로 구분하여 사용하였다. 한편 일본 구재벌은 자이바쥬(財閥)라고 불리며, 한국 재벌과 한자로 동일하여서 구별하여 구재벌로 명명하였다.

선진국에서 대기업의 소유권은 다양한 주주에 의해서 소유되고, 기업경영은 전문적인 경영인들에 의해서 이루어짐으로써 소유와 경영이 분리되어 있다. 각국은 특수한 정치·경제·사회·문화적 배경을 반영하여 독자적인 기업경영 형태를 발전시켰으나, 한국과 같이 개인이나 그 가족이 재벌을 지배하는 □개인자본주의□가 계속 유지된 경우는 극히 드물다. 일본은 □법인자본주의□라고 불릴 정도로 법인상호간의 주식보유가 일반적인 형태이고 직원출신의 경영자가 갖는 경영권은 역시 안정적이다. 미국 또한 □경영자본주의□라고 할만큼 전문경영인의 위치가 확고하며 이사회가 경영권의 안정성을 어느 정도 보장하고 있다. 유럽 특히, 독일은 금융기관이나 지주회사를 통해 기업경영은 자율책임체제를 유지하면서 동시에 소유는 국민에게 분산된 □금융자본주의□를 이루었다.

) 예를 들면 1963년 미국의 200대 비금융회사 중에서 169개 회사가 전문경영인 제도를 도입한 것으로 나타났다.

정구현(1987)이 상위 108대 재벌을 조사한 바에 의하면 95.8%가 재벌을 총괄하는 조직을 갖고 있으며, 이들은 그룹기획조정실, 종합기획실, 비서실, 경영관리실, 그룹본부 등 다양한 이름으로 불리고 있다. 그 부서장의 직위가 상무급 이상인 그룹이 약 90%라는 점에서 이들 부서가 재벌 내에서 차지하는 비중을 알 수 있다. Chandler(1962)는 1920년대 초 기능본위로 조직된 미국의 몇몇 대기업들이 기업규모의 증대와 업종다양화에 따라 직면하는 운영상의 문제점들이 점차 복잡해짐에 따라 다수사업부(M-형 조직)라는 내적 구조를 개발하였다고 지적하였다. 그의 연구를 이어받아 Williamson(1975)은 기업이 급격하게 확장될 때 지배력이 점차 상실되어 가고 전략 및 운영상의 의사결정에 관한 일관성이 저하되는 두 가지 주된 문제점에 봉착한다는 것을 찾아냈다.

) 긴급조치를 요하는 운영상의 의사결정이 보다 위기감을 덜 느끼는 전략기획 및 자금배분상의 의사결정을 대신해서 경영상의 관심을 끄는 경우가 실제로 일어난다. 그리고 이러한 긴급을 요하는 운영상의 의사결정은 언제나 있게 되므로 전략기획과정은 그 성격상 등안시되기 쉽다.

다수사업부 구조는 이러한 문제들에 대처하기 위한 것이다. 순수한 M-형 조직은 각 사업부로 하여금 적절한 목표를 수행하도록 유도하는 통제체계를 갖고 있으며, 본부의 감독 하에 운영되는 반자치적인 사업부들로 구성된다. 규모증대에 따라 지배력이 상실되는 것은 그 확장이 계급조직의 심화를 통한 것이 아니라 사업부의 증가를 통하여 이루어지기 때문에 불가피한 것이다. 기업의 상·하위간에 오가는 정보의 종류를 변화시킴으로 해서 정보 및 의사결정의 경제성을 부여할 수 있는 것이다. 즉, 사업부들은 운영상의 의사결정을 책임지고 그룹본부는 전략상의 의사결정을 맡는다. 따라서 그룹본부는 첨단기계의 설계와 조작을 비롯해서 사내감사와 자본배분을 통하여 지배력을 갖게 된다.

한국 재벌의 구조는 다수사업부 형태이지만, 그룹본부의 역할을 하는 중앙기획실 같은 순수한 M-형 조직이 비교적 소규모인 점을 감안해 볼 때 한국 재벌의 구조는 순수한 M-형 조직이라고 하기 보다 U-형 조직에 가깝다고 볼 수 있는 것이다. U-형 조직이란 중앙집권화된 사업부에 기초한 기능조직을 갖는 전통적인 구조를 말한다. 실제로 몇몇 재벌은 사장과 그의 측근을 도울 만한 그룹본부나 비서실 내지 참모진을 갖추고 있지 못하다. 또한 그룹본부를 갖추고 있는 재벌에서도 정기적으로 수행하는 기능은 제한적이다. 대개의 기능은 필요할 때만 집중적으로 발휘되며 이와 같은 그룹의 단일기업 수준의 사안별 경영방식은 임시전담반의 역할을 수행하게 된다. 예를 들면 새로운 업종에 진입하는 여부를 결정하는 임무를 맡은 특별전담반이 좋은 사례이다.

전쟁 전 일본 구재벌, 전후 일본 기업집단, 한국 재벌 사이에는 많은 유사점이 있는 것처럼 보이지만 몇 개의 뚜렷한 차이점들도 존재한다. 첫째, 한국 재벌과 일본 기업집단의 사이에 지적되는 차이점은 계열기업들에서의 소유권과 경영권 사이의 연계정도이다. 정부가 재벌 기업들을 주식시장에 상장시키도록 강제했음에도 불구하고, 대부분의 한국 재벌은 소수 계열기업에서 비교적 적은 주식지분을 가진 창업주와 그의 가족들에 의해 여전히 지배된 채로 남아 있다. 그리고 비가족구성원에 의해 소유된 지분의 대다수도 대개 지배가족에 의해 지배되는 금융기관들에 의해서 소유되고 있다. 따라서 일반적으로 지배주주로부터의 경영독립은 실질적으로 불가능할 정도는 아니지만 일본에서보다는 훨씬 가능성이 적다.

재벌의 경영지배에서 가족소유권의 강한 영향력은 고도로 중앙집권화된 의사결정 과정에 반영된다. 창업주와 그의 후손들은 소유권으로부터 직접적으로 파생된 권위로 재벌의 모든 주요 의사결정은 물론 세세한 것들까지도 관여하였다. 더욱이 상당수의 전문경영인이 이들 대기업에 고용되어 있었지만 주요 계열회사의 대부분은 가족구성원에 의해서 지배되었다. 그러므로 관료주의적 지배체제가 고도로 발전했을지라도 사적이고 배타적인 속성과 연줄들이 공식적인 규칙과 절차, 고위경영층의 결정보다 더욱 중요시되었다.

비록 한국 재벌과 전쟁 전 일본 구재벌이 모두 족벌기업일지라도 소유와 경영이 일본 구재벌에서는 분리되어 있는 반면에 한국 재벌에서는 분리되지 않고 있다. 일본 구재벌가문들 특히 미쓰이 혹은 스미토모의 경우, 구재벌가문들이 경영에 적극적으로 참여하지는 않았고 오히려 경영은 고용자들의 대표로 상징되는 전문경영인에게 맡겨졌다. 경영으로부터의 소유권 분리는 일본 구재벌 해체 이후 기업집단에서 보다 명확해지게 되었다. 전쟁 전 일본 구재벌들과는 다르게, 한국 재벌의 소유권과 경영의 분리는 여전히 이루어지고 있지 않다. 모든 한국 재벌의 기업들은 지금까지도 단일가문의 지배와 소유권 하에 있다. 이런 가문은 거의 대부분 그 재벌의 창업주나 가문의 상속자로 선택된 한 사람의 가장에 의해서 지배된다.

) Hattori(1989)는 일본 재벌의 경우 모든 경영상의 의사결정은 실제적으로 가문의 주식보유자가 아닌 전문경영인에 의해 행해졌다고 주장한다.

둘째, 한국 재벌의 광범위한 가족소유권의 결과로 한국에서 최고경영자의 대다수는 가족구성원들에 의해 구성되어 있다. 그러므로 기업상층부에서 자기 방식으로 의사 결정하는 전문경영자 비율은 한국보다 일본이 훨씬 더 높다. 이러한 차이점의 많은 부분은 한국 재벌이 상대적으로 일본에 비해 역사가 짧다는 것에서 기인한다. 즉, 상당수의 한국 재벌 창업주들은 여전히 생존해 있는 반면에 대다수의 주요 일본 기업집단의 역사는 몇백 년이나 된다는 점이다. 따라서 한국에서 전문경영자의 비율도 시간이 갈수록 늘어갈 것이라고 기대할 수 있다.

일본의 최고경영진의 92%는 내부에서 승진된 □토박이□ 전문경영인이고, 그들 중의 74%는 적어도 한번은 자회사나 계열회사에서 승진되었다. 이런 내부 인사체계의 개발은 과거 일본 구재벌 시대를 거쳐서 현재까지도 이어지고 있다. 많은 전문경영인들이 내부승진을 통해서 배출된다는 사실은 구재벌해체 이후 과거 일본 구재벌이 재형성할 수 있었던 주요 요소였다. 반면 한국에서는 전문경영인들이 종종 외부로부터 채용된다. 한국 재벌의 빠른 성장 때문에 토박이 형태의 전문경영인의 발전은 그 수요를 충당하기에는 부족했다.

셋째, 한국 재벌들은 일본 구재벌만큼 강력한 종합무역상사나 주요 시중은행을 갖지 못하였다. 한국 재벌이 종합무역상사를 소유하고는 있지만 그것은 일본의 종합무역상사처럼 정보, 경영, 금융기능을 수행할 수 있는 실질적 종합무역상사라기보다는 순수한 수출회사와 같은 단순기능만을 수행한다. 또한 한국 재벌내의 금융기관은 일본의 기업집단 경우에서처럼 자기 자신의 주식을 소유하기보다는 대부분의 경우에 총수가족이나 지주회사에 의해서 소유되어 있고, 그룹내의 다른 계열회사에게 금융재원을 제공하는 데에 한계가 있다. 어쨌든 한국 재벌은 주식소유권 면에서나 계열회사를 지원하기 위한 자금조달능력 면에서 일본 재벌처럼 강력한 위치에 있지 않다.

이러한 한국과 일본의 기업집단 사이에 실제 존재하는 차이점들의 원인들을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 양국에서 기업집단들이 활동한 기간을 고려해야 한다. 19세기말에 설립된 두산그룹을 제외한 대부분의 한국 재벌은 1950년경에 설립되었다. 반면에 미쓰이와 스미토모는 300년이 넘는 역사를 가지고 있으며, 미쓰비시조차도 100년 이상의 역사를 가지고 있다. 따라서 불과 30∼40년의 역사를 가진 한국 재벌은 여전히 창업주나 그들의 2세에 의해서 직접적으로 경영되고 있다. 그러므로 한국 재벌은 족벌기업의 특성을 유지할 수 있었던 것이다.

둘째, 한국 재벌과 일본 구재벌이 그룹과 계열회사 사이의 결합을 지속시키는 방법을 고려해야 한다. 한국재벌의 결합은 재벌가문의 직접적 소유권과 적극적인 경영참여를 통해서 지속된다. 반면 일본의 구재벌들은 재벌가문에 의해서 소유되지만 경영은 재벌가문의 구성원이 아닌 전문경영인들에 의해 이루어진다. 전후 기업집단의 경우에도 상호 주식보유를 통해 그룹 계열사들을 결합시켰기 때문에 재벌가문에 의한 직접적인 경영은 없었다.

셋째, 특히 가족의 개념에서 한국과 일본의 사회·문화적 특성을 무시할 수 없다. 일본에서는 가문을 지속시키는 것과 가문자산을 증식시키는 것은 최고의 가치 중의 하나였다. 따라서 만약 가장이 그의 자손들이 가문의 사업을 이끌 능력이 없다고 느낀다면, 그는 그 가문의 사업을 계승할 양자를 입양한다. 대조적으로 한국의 가족개념은 엄격한 혈연관계에 기반하기 때문에 한국인은 가족을 경영 실체로 보지 않는다.

종합하여 앞에서 살펴본 소유-지배구조를 중심으로 한 각국의 기업집단들의 특징들은 <표Ⅲ-1>로 요약될 수 있다. 먼저 한국재벌은 지주회사는 법으로 금지되어 있어 존재하지 않으나 실질적인 본사기능을 하는 중핵기업이나 총괄조직이 존재한다. 게다가 상호출자로 계열사간 연결이 확고하여 재벌총수들은 본사기능을 하는 기업이나 조직을 이용하여 모든 계열사들의 경영전권을 가져 현재 가장 문제가 되고 있는 선단식경영이 가능하게 된다. 반면 일본 구재벌은 지주회사가 있어 확실한 본사 역할을 하지만 계열사간 상호출자 같은 연결고리가 없고 전문경영인 체제도 있어 한국 재벌보다는 소유자가족의 경영전횡 정도가 적다. 일본 기업집단은 본사가 없는 대신 사장단회의가 회원사간 조정역할을 하고, 회원사간은 상호출자로 확고하게 연결되어 있으나 거의 완벽한 독립경영체제이다. 이에 비해 미국의 M-형 조직기업이나 복합기업은 외형상 단일기업으로 되어있으나, 본사조직이 독립경영을 하는 사업부들을 거느리는 실질적인 기업집단의 형태를 갖고 있다. 복합기업은 M-형 조직기업에 비해 훨씬 비관련 다각화되어 있고, 본사조직이 상대적으로 적어 사업부들에 대한 통제력이 미미하고 따라서 사업부들은 독립경영체제이다.

<표Ⅲ-1 > 기업집단 유형별 비교

	본사조직 유무	본사통제력	계열사간 연결	계열사 독립경영
한국 재벌	있음	강함	상호출자	거의 없음
일본 구재벌	있음	강함	없음	거의 없음
일본 기업집단	없음	없음	상호출자	강함
미국 M-형 조직기업	있음	중간	없음	중간
미국 복합기업	있음	약함	없음	강함

자료 : 강명헌(1999b)

(2) 재벌구조의 바람직한 향후 방향

현재 한국은 IMF관리체제라는 사상 초유의 경제위기 상황을 맞아 그동안 무분별하게 돈을 빌려 외형적인 성장만 추구해온 재벌들의 구조조정과 경영의 투명성제고 등을 권고 받고 있다. 재벌문제의 모든 것이 재벌특유의 소유-지배형태에서 출발하고 있음은 주지의 사실이다. 총수에게 지나치게 편중된 재벌의 소유-지배구조는 결국 총수의 경영전권 전횡체제를 가능하게 하고 있다. 따라서 재벌의 소유-지배구조 개혁은 한국 재벌개혁의 핵심문제이다. 기업 지배구조의 차이는 주로 소유구조에 의하여 발생한다. 소유구조의 차이에 따라 의사결정권, 책임소재 등이 다르기 때문이다.

미국과 일본의 주식소유 분포 상황을 비교해 보면 양국의 특징이 일목요연하게 나타난다. 1990년 미국기업의 소유구조를 보면 가장 큰 지분의 소유자는 개인으로서 53.5%의 지분을 소유하고 있고, 다음으로 큰 지분의 소유자는 24.8%의 지분을 소유하는 연금기금이다. 일본은 1949년에 70%에 달했던 개인지분은 1993년 23%에 불과해 고도성장기에 주식소유의 법인화 현상이 극단적으로 진행되었다는 것을 알 수 있다. 이와 같은 주식소유의 법인화 현상의 중요한 요소 중의 하나는 주식 상호보유였고, 이것이 2차 세계대전 후에 나타난 일본의 기업집단화의 핵심적 요소였다.

미국 대기업의 경우 단일 대주주의 지분율이 지극히 낮아 대리인문제가 발생할 소지가 많다. 이를 위해 미국에서는 주주총회에서 최고 의사결정 기구인 이사회를 구성하는 이사가 선출되는데, 절반 이상이 그 기업과 직접적 연관이 없는 사외이사로 선출되는 것이 보통이다. 이사회는 몇 개의 소위원회를 두고 특정사항을 위임하는 경우가 많으며 대표적인 소위원회로 감사위원회를 들 수 있다. 특히 미국의 경우 제 역할을 다하지 못하는 내부지배구조 대신 자본시장이 잘 발달되었으므로 소액주주권의 활성화와 기업지배권(M&A) 시장을 통한 외부지배구조가 대리인문제를 해결하는 주요 수단으로 사용되어 왔다.

오늘날 선진국 대기업들은 나라별로 소유-지배-경영구조의 차이는 있으나, 대체로 소유와 경영이 분리되어 있다. 예를 들어, 미국의 경우는 1880년대에 대기업이 성장하면서 일찍부터 소유와 경영의 분리가 나타나기 시작하여 2차 세계대전 이후 완전한 소유-경영의 분리가 이루어졌다. 한편 일본에서는 가족경영체제의 약점을 보완하기 위해 초창기부터 고용경영자 경영체제를 도입하는 구재벌들이 생겼고, 2차 세계대전 이후 재벌해체를 통해 단번에 소유-경영의 분리가 완성되었다. 그러나 선진국 대기업은 효율성을 위해 소유와 경영을 분리시켰지만 그것만으로는 불충분해 경영투명성 제고를 위한 갖가지 기업지배구조를 개발하고 있다.

더군다나 소유자경영체제나 전문경영체제나 각기 장단점이 있으므로 인위적인 소유분산은 바람직하지 않다. 그리고 선진국의 대기업에서도 소유자경영의 형태가 완전히 사라진 것은 아니다. 새롭게 창업 발전하는 대기업에서 소유자경영의 형태가 나타나는 것은 당연하다. 특히 한국 재벌의 가족경영이 문제가 되는 것은 소유주가 경영을 맡는 체제가 아니라 그 소유주가 경영전횡을 휘두르지만 그것에 대한 책임은 지지 않고, 그 혈족들이 세습적으로 경영총수 지위를 계승하는 데 있다. 그러므로 단순한 소유-경영 분리가 아니라, 재벌총수의 경영권 세습을 막고 경영전횡을 실질적으로 감시, 견제할 수 있는 내부와 외부지배구조를 강화함으로써 책임경영을 실현하는 것이 무엇보다도 중요하다.

일본 구재벌 해체의 역사적 경험이 한국 재벌개혁에 직접적으로 적용될 수는 없지만 적어도 한국 재벌개혁의 방향을 설정하는 데 많은 도움을 줄 수 있다. 일본의 경우와 같은 극한 상황이 아닌 자본주의체제하에서의 개혁은 한국 재벌의 존재를 인정하면서 점진적인 발전을 기대해야 한다. 기업간 결합의 한 형태인 기업집단화에 대한 규제는 기업간 결합을 규제하는 형식, 소유집중의 세습화 방지, 기업경영의 투명성제고 등을 통해 재벌총수의 절대적인 경영권력하에 다수 기업의 운명이 결정되는 체제가 아니라 □유연한 기업간 네트워크□를 통해 계열기업의 자율성과 기업간 결합의 효율성을 동시에 제고하는 방향에서 결정되어야 한다. 그러므로 한국 재벌은 모든 계열사가 완전한 독립체제로 되는 것보다는 1인 총수의 독재가 철폐되고 계열사의 자율성이 지금보다는 현저하게 강화된 상태에서 전략적 제휴는 존속되는 독립기업들의 연합체가 바람직할 것 같다.

그러나 지금과 같이 모든 사업부문에 참여하여 이익이 나는 기업이나 손해나는 기업이나 모두 끌어안고 가는 재벌의 선단식경영으로는 세계경쟁에서 이길 수가 없다. 이러한 선단식경영에 대한 개선으로 독립경영제의 주장이 있는데, 총수가 계열사 모두를 지배하고 있는 상황에서 완전한 독립경영은 공정거래제도의 강화, 정부의 인위적인 기업구조조정 등만으로는 불가능하다. 또한 한국 재벌의 계열기업은 법적으로는 각각 독립된 기업이지만 실제로는 모든 기업을 한 사람의 총수가 경영하는 단일기업과 마찬가지라 할 수 있다. 따라서 한국 재벌은 개개의 계열기업을 하나의 사업부문으로 보아, 미국 대기업의 M-형 조직에서와 같이 제품별 사업조직의 독립회계에 의한 경영처럼 독립경영을 하는 것이 바람직할 것 같다. 그렇지만 독립경영이라 하더라도 총수의 사적이익이 아닌 기업들간의 시너지효과를 위해서는 일본의 기업집단처럼 유연한 네트워크 형성이 필요하다.

전후 일본의 기업집단은 지주회사와 같은 본사는 없는 대신 상호출자 등을 통한 회원사간의 연계가 이루어져 있고, 각각의 회원사는 법적으로 독립기업이고 독립경영을 하고 있지만 사장단회의가 기업집단 전체를 위한 회원사들간의 조정역할을 한다. 반면 미국의 복합기업은 단일사업기업의 형태로 되어있으나, 실제적으로 보면 재무, 법률부문 등 현업과 관계없는 부문으로 구성된 본사가 그 밑에 실질적인 독립경영을 하는 다수의 비관련 다각화기업들을 거느리는 기업그룹이다. 이에 비해 한국 재벌은 실질적인 본사기능을 갖는 계열기업이나 조직도 있고, 동시에 상호출자 등을 통한 연계가 이루어져 있어 재벌행태의 가장 문제점인 총수가 경영전권을 가지지만 그것에 대한 책임은 지지 않고 경영권을 세습할 수 있다. 그러므로 향후 한국 재벌의 형태는 현재의 소유구조를 인정하고 기업구조조정을 촉진하는 차원에서 경영책임을 물릴 수 있는 합리적인 지주회사를 양성화하고, 그 지주회사가 총괄하는 계열사들은 상호출자, 상호지급보증, 내부거래 등의 금지를 통한 철저한 독립경영을 유도하되 계열사간의 시너지효과는 인정하는 독립기업들의 연합체가 바람직할 것 같다.

따라서, 현재 재벌의 계열사 출자체계는 종적·횡적으로 얽혀 있어 각 계열사에 대한 경영지배권이 총수개인에게 집중되어 있는 바, 이러한 무질서나 비효율의 출자체계는 지주회사 중심으로 체계화함으로써 경영지배권을 지주회사 중심으로 조직화, 법인화하는 방향으로 개편되어야 한다. 그러기 위해서는 지주회사에 대한 출자지분율, 부채비율, 손회사출자 등 규제는 철폐하는 것이 바람직하고 다만 부채비율은 금융원리에 준거하여 기업과 금융기관의 금융관계를 통하여 정해져야 한다. 현재 재벌의 재무구조와 정부의 재무구조 개선목표를 감안할 때 부채비율은 200% 수준에서 관리하되, 점진적으로 100% 수준까지 하향조정하는 것이 바람직하다.

지주회사 중심의 기업조직이 형성되면 모회사와 자회사간의 출자-이익배당 관계가 명료하게 이루어질 것이며, 모회사(순수지주회사)는 이익배당으로서만 자본축적이 가능할 것이므로 모든 자회사(계열사)의 경영목표는 이익창출에 중점을 두게 될것이다. 모회사의 다각화출자는 자회사로부터 배당능력에 의해서 제약을 받을 것이므로 지주회사제도는 기업이 주주의 이익을 존중하는 경영풍토의 조성에 기여할 것으로 기대된다.

2. 사업다각화

) 주로 황인학(2002)을 참조하였음.

(1) 현황 및 문제점

재벌의 사업구조와 관련하여 사업의 범위와 구성, 그리고 신규사업의 진출방식에서 주목할 만한 특징을 찾아볼 수 있다. 첫째, 재벌의 사업범위는 평균적으로 볼 때 매우 넓으며, 산업분류 기술상 영위업종 사이의 연관성이 낮다는 특징이 있다. 기업형태의 차이를 불문하고 대기업은 어느 나라에서든지 사업구조를 다변화하고 있는 것으로 알려져 있다. 그렇다고 해도 우리나라의 30대 재벌은 표푼산업 중분류기준의 총 60개 산업에서 1/3에 해당하는 20개 산업에 진출해 있고, 이 중 5대재벌은 30개 산업에서 활동하고 있음을 볼 때, 사업범위가 매우 광범위하다는 사실을 알 수 있다. 이처럼 재벌의 광범위한 업종진출은 그 원인과 결과를 둘러싸고 일찍부터 많은 논란을 불러일으켰다. 예를 들면, 특정 기업이 왜 사업구조를 다변화하는가, 즉 다변화의 동기에 대해서는 지금도 시장독점력가설, 공동자원이용가설, 거래비용절감가설, 위험분산가설, 대리비용가설 등이 경합하고 있는 중이다.

재벌의 사업범위와 경영성과의 관계에 대해서는 일반적으로 다변화가 이윤을 극대화할 수 있는 범위를 넘는 수준으로 추진되었다고 보는 경향이 많다. 다시 말하면, 재벌이 비관련분야에 광범위하게 진출하고 있는 현상은 종종 '무분별한 문어발식 사업확장'으로 묘사되며, 다변화전략이 이윤추구를 위한 경제적인 동기보다는 기업제국 건설의 패권적 동기에서 비롯된 것으로 인식하는 경향이 많다. 김영삼 정부의 업종전문화 유도시책, 그리고 김대중 정부가 재벌의 구조조정지침 중 하나로 핵심사업의 설정을 강조하고 '빅딜'을 추진한 것도 이러한 인식에서 연유한다.

그러나 단지 재벌의 다변화범위가 넓다는 사실만으로, 또는 외국의 선진기업에 비해 사업의 범위와 구성이 다르다는 사실만으로 재벌이 기업가치를 훼손하는 과잉다변화전략을 추진했다고 속단할 수는 없으며, 양자의 관계는 실증분석을 통해 규명되어야 할 문제이다. 예를 들어, 미국이나 영국에서는 사업구조의 전문화, 핵심분야에의 집중이 기업가치의 개선에 유용한 전략이 될 수 있지만, 경제제도가 제대로 정비되지 않은 나라에서는 오히려 문어발전략이 더 낫다는 Khanna-Palepu(1997)의 지적은 국가별로 기업의 적정사업구조가 크게 다를 수 있음을 시사한다.

사업구조의 다변화동기를 설명하는 여러 가설에 비추어 보아도 다변화와 경영성과의 관계는 사전적으로 판단할 수 없음을 알 수 있다. 즉 대리이론은 경영자에 대한 감시와 규율기능이 미흡할 경우 경영자는 사적인 만족을 위해 기업가치를 훼손하는 다변화전략을 추진하게 된다고 함으로써 다변화와 경영성과간에 음(-)의 관계가 성림할 것으로 예측한다. 반면에 독점력가설, 공동자원이용가설, 거래비용가설은 대리이론과 달리 다변화가 경영성과 개선에 기여할 것으로 예측하며, 위험분산가설에서는 이윤율을 제고하기 위함보다는 이윤율의 동태적 안정을 위해 다변화를 추진한다고 함으로써 다변화와 경영성과는 서로 무관할 수도 있음을 시사하고 있다. 이와 같이 다변화를 설명하는 여러 가설들이 다변화의 경영성과에 대한 사전적 함의를 다르게 예측하고 있다는 사실은 양자의 관계가 실증적 판단의 문제임을 뜻한다.

물론, 철강산업 진출을 추진하다 도산한 한보그룹의 사례에서 보듯이 외환위기를 전후하여 부실의 늪에 빠졌던 일부 재벌들의 경우를 보면 다변화전략 또는 사업구조상의 문제가 경영실패의 주요 요인이었음을 부인할 수 없을 것이다. 그러나 이러한 사례에도 불구하고 우리나라 재벌들이 보편적으로 과잉다변화의 문제를 안고 있었는지는 여전히 의문이다. 왜냐하면, 살아남은 재벌과 도산한 재벌의 다변화지수를 비교해 보면 전자가 후자보다 결코 낮지 않으며, 재벌마다 가지고 있는 자원의 특성, 조직역량, 사업기회가 다른만큼 적정사업범위도 다르기 때문이다.

이와 관련, 1993년부터 1997년까지 35개 재벌에 대해 재벌도산의 원인을 분석한 이제민·어운선(1999)의 연구에서 사업구조의 다변화 자체는 일반적인 생각과 달리 도산과 음(-)의 상관관계에 있음을 밝히고 있음도 주목할 필요가 있다. 한편, <표Ⅲ-2>의 30대재벌 통계를 보면, 경제위기가 발생했던 1997년 이후 많은 재벌들이 해체 또는 분할되었고, 생존재벌도 부실사업을 정리하는 등의 구조조정과정을 겪으면서 30대 재벌의 영위업종수는 크게 감소하였다. 1997년 30대 재벌의 평균영위업종수는 19.8개 이었는데 점점 줄어들어 2000년에는 15.3개로 크게 감소하였다가 2001년에는 15.7개로 약간 증가했음을 알 수 있다. 반면 5대 재벌의 경우는 영위업종수가 30대 재벌에 비해 훨씬 많아 1997년에는 평균영위업종수는 30.0개에서 2001년에는 23.1개로 줄어들었다.

<표Ⅲ-2> 30대 재벌의 사업구조

	1993	1995	1997	1999	2000	2001
도업급 계열사수	20.1	20.8	27.3	22.9	18.1	20.8
평균 영위 업종수	18.3 (31.2)	18.5 (29.6)	19.8 (30.0)	19.6 (28.8)	15.3 (25.4)	15.7 (23.2)
다각화 지수	1.64	1.74	1.79	1.21	1.25

주:  1) 괄호 안은 5대재벌의 평균영위 업종수임.

2) 영위업종은 표준산업분류 2단위 기준임.

자료: 공정거래위원회

사업구조와 관련, 두 번째 특징은 신규사업의 추진방식에 대한 것으로서 재벌은 기존 기업의 인수 또는 신설법인의 설립을 통해 사업을 확장하는 경향이 있다는 점이다. 새로운 사업을 추진하는 방식에는 별도의 독립적인 법인을 활용하는 방식과 이미 존재하는 기업(계열사)내에 사업부를 확장하는 방식의 두 가지가 있으며, 미국의 기업은 주로 후자의 방식을 택한 결과 사업부형 조직(M-형; Multi-divisional form)으로 발전한 것으로 알려져 있다. 이와 같이 사업구조의 다변화목적은 동일하다 해도 어떤 방식을 통해 사업을 확장하는가는 기업의 조직형태에 커다란 차이를 미친다. 예를 들면, 우리 재벌은 외부투자자에 의한 견제장치 미흡, 외부자금 접근에의 용이성, 사업간 비관련성 때문에 기업가들은 적은 자기자본을 가지고 새로운 사업에 진출할 수 있는 계열사 확장방식을 선호하게 되었다고 본다.

그 결과 <표Ⅲ-2>에서와 같이 30대 재벌의 평균계열사수는 평균영위업종수를 상회하고 있다. 1997년 27.3개에서 2000년 18.1개로 급격히 줄었다가 2001년에 20.8개로 약간 증가하였다. 이것은 기존 24개 재벌에서 116개사가 편입, 64개사 제외되어 52개사가 순증가하였고, 금년도 신규지정된 6개 재벌의 계열사 수는 90개사로서 지정 제외된 6개 기업집단의 계열사 수보다 28개사가 많아 계열사 증가요인으로 작용하였다. 계열회사 수는 1997년 4월 이후 2000년 4월까지 점진적으로 감소하다가 2001년 4월에 전년대비 80개사가 순증하여(<표Ⅲ-3> 참조), 문어발식 경영확장의 조짐을 재연하고 있다고 평가한다.

<표Ⅲ-3>  30대 집단 계열회사 수 변동추이

	□96.4	□97.4	□98.4	□99.4	2000.4	2001.4
계열사수(30대전체)	669	819	804	686	544	624
1∼5대	206	262	257	234	180	203
6∼30대	463	557	547	452	364	421

주: LG경제연구원 보고서(2001.4)에 의하면, 1999년 한해 동안 국내  대기업집단의 전체투자     금액 중 비관련 사업 투자비중은 외자기업의 경우(5%)보다 7배 정도 많은 35%수준이며,     특히, 대기업집단의 비관련 사업투자는 외환위기 이후 더욱 심화되었음( □97, 24.3% →      □99, 35.1%).

자료: 공정거래위원회.

(2) 개선방안

먼저 다각화에 대한 인식의 전환이 필요하다. 신흥시장에서의 다각화는 효과적인 경쟁전략일 수도 있으므로, 경쟁기업인 선진국 기업들이 집중전략을 구사한다는 이유만으로 한국 재벌들이 모두 다각화전략을 포기할 필요는 없다. 서구 기업들은 발달된 기술, 저렴한 금융비용, 선진 경영노하우에 쉽게 접근할 수 있는 반면에 이런 기능을 제공하는 제도적 기반이 없거나 취약한 신흥시장에서는 다각화하는 것이 □선진대기업과의 경쟁에서 이기는 최상의 전략□일 수도 있음을 의미한다. 다만 필요 이상의 다각화는 가치창출에 도움이 되지 않으므로 이에 대한 규제는 필요한 것으로 보인다.

그러므로 재벌의 다각화-전문화의 선택은 전적으로 자율에 맡겨져야 한다. 다만 다각화하는 재벌의 경우 각 전문분야 별로 독립경영이 이루어져야 하면, 각 전문분야 내의 재원은 다른 사업분야의 출자에 이용되어서는 안된다. 또한 기업환경이 변함에 따라 적정 다각화의 수준도 변화하므로, 현재 수준의 다각화가 향후에도 적절한지 여부에 대한 의문은 당연히 제기되어야 한다. 다각화의 이점이 많더라도 시장개방과 경쟁의 글로벌화, 재벌개혁에 대한 정치적 압력, 부당내부거래에 대한 규제 등을 고려한다면 다각화의 제반 비용은 이미 크다는 것을 알아야 한다. 따라서 정부강요가 없더라도 재벌들은 스스로 핵심업종 중심으로 사업구조를 재편하는 방향으로 사업구조조정을 추진해야 된다. 특히 재무구조 개선 압력을 받고 있는 기업인 경우 사업축소와 사업구조 단순화가 불가피하므로, 비주력업종의 처분과 핵심업종 위주로 사업구조를 단순화하는 것이 필요하다.

재벌은 수많은 계열사들이 불완전한 자본유대에도 불구하고 대주주 총수의 권위적인 통제하에 모든 계열사들이 마치 단일의 기업에 속해있는 사업부인양 그룹의 조정센터에 의해 일사분란하게 움직여왔다. 따라서 재벌은 계열기업의 재무적 연결강도에 관계없이 사실상 선진기업의 사업부제 복합조직으로 분류되기도 한다. 그러나 재벌의 그룹조정본부는 계열사의 전략적 의사결정과 운영적 의사결정 모두에 깊이 개입한다는 점에서 차라리 U-형 조직으로 불리는 것이 타당하다. 그룹조정본부와 계열사 사이에 권한과 책임의 배분이 명확하지 않기 때문에 비효율적인 것으로 알려져 있다.

재벌이 사업부제 조직의 장점을 살리려면 계열사의 자율성을 상당부분 보장해야 하며, 그룹조정본부에서 계열사에 대해 전략적 관리의 범위를 넘어 일상적 운영까지 간섭한다면 사업부제 조직의 장점은 발휘되지 못하고 비효율만 야기할 것이다. 따라서 비교적 관련 다각화된 재벌은 사업부제 기업조직으로 전환하는 것이 바람직하다. 그러나 비관련 다각화 사업구조를 가진 재벌의 경우에 수직적·권위적인 내부통제구조를 유지할 경우 □부패된 사업부 조직□으로 전락할 우려가 있으므로 비관련 업종에 다각화된 재벌은 지주회사조직으로의 전환을 추진하는 것도 한 방법일 수 있다. 따라서 경영효율을 제고하고 원활한 기업의 자율적인 구조조정을 지원하고, 그룹조정본부와 계열사간의 경영책임이 좀더 명확해지도록 하려면 현재의 지주회사 설립요건을 완화하는 것이 바람직하다.

3. 빅딜(대규모 사업교환)

(1) 현황

중화학부문의 과잉설비 조정 차원에서 반도체, 석유화학, 발전설비 등 9개 업종의 빅딜을 추진하였다. 빅딜은 5대 재벌 및 채권금융기관간의 자율적 합의를 통한 구조조정의 형식을 취하였지만, 사실상 정부가 지목한 중복□과잉투자 업종을 대상으로 정부의 유도와 압박에 의해 이루어졌다. 1998년 7월 정·재계간담회에서 자율적인 사업교환에 합의한 이후 자산실사 및 책임경영주체의 선정을 둘러싼 각사간의 갈등으로 지연되었다. 따라서 1998년 12월 정부주도로 사업교환의 조기추진 방침이 확정되었다. 결과적으로 사업교환의 원칙은 지켜지지 않았으며 기업간이나 사업부문간 통합으로 종료되었다. 자동차와 전자는 사업교환 계획이 결렬되어 삼성자동차는 르노사에 매각되었으며, 대우전자는 해외매각을 추진 중이다. 석유화학부문은 미쓰이물산과의 외자유치협상이 무산된 후 현대석유화학과 삼성종합화학이 각각 독자적인 구조조정을 추진하기로 합의하였다.

대규모 사업구조조정과정에서 중복자산의 매각, 인력감축 및 부채감축 등 구조조정도 이루어졌으나 그 효과는 예상보다 크지 않은 상태이다. 부채규모가 구조조정전에 비해 25% 정도 감소하였고 인력도 약14%가 감소하였으나 과잉설비조정 정도를 반영하는 유휴자산매각은 6.6%에 불과하다. 특히 통합이 지연되어 자체구조조정을 추진한 석유화학의 구조조정 성과가 다른 부문에 비해 두드러져 통합의 효과에 대한 의문이 제기되고 있다. 또한 통합이 완료된 경우에도 정상화 작업에 어려움을 겪고 있는 상태에 있다. 철도차량, 항공기, 선박용엔진, 석유화학 등은 재무구조 개선을 위한 출자전환 또는 외자유치 문제가 해결되지 않고 있다. 그밖의 통합법인들도 규모의 경제를 통한 경쟁력 강화 효과를 확보하기 위해서는 인력구조조정, 경영권 행사를 둘러싼 갈등 등 현안 해결이 시급한 형편이다(유용주 외, 2000).

<표Ⅲ-4> 빅딜의 추진현황

업종	정·재계 합의내용(98년12월)	추 진 현 황
정유	-한화에너지 정유부문 현대정유 인수	-현대전자, 한화에너지 정유부문 인수 계약 체결(99.4). -한화에너지,인천정유로 명칭변경. -실사평가완료(99.6)
반도체	-현대전자가 LG반도체 인수	-현대전자, LG반도체 인수(99.6) -LG반도체, 현대반도체로 상호변경(99.7) -현대전자와 현대반도체의 통합법인인 현 대전자산업 출범(99.10)
철도차량	-현대·대우·한진 통합후 법인 설립	-4:4:2의 지분율로 통합법인인 한국철도 차량 공식출범(99.7)
항공기	-삼성·대우·현대 동등지분 법인설립	-동등지분 출자를 통해 통합법인인 한국항공우주산업(KAI)공식출범(99.10)
발전설비	-현대중공업 및 삼성중공업 발전설비 한국 중공업으로 이관	-한국중공업, 현대중공업과 삼성중공업으 로부터 발전설비부문을 인수(99.11)
선박용 엔진	-삼성중공업 엔진부문 한국중공업 이관	-6:4의 지분비율로 통합법인 설립 합의 (99.11)
석유화학	-현대석유화학·삼성종합화학 통합 법인	-통합법인 추진본부(5.12)를 중심으로 외 자유치 추진 -일본계 컨소시엄에 의한 자본유치 무산 (2000.1)으로 사실상 포기
자동차·전차	-삼성차와 대우전자 사업교환	-삼성자동차 르노에게 매각 -대우전자는 경영정상화 이후 해외 매각 검토

자료 : 유용주 외(2000) 재편집.

5대 재벌들이 너도나도 경쟁적을 벌여 놓았던 반도체, 발전설비, 석유화학, 항공기, 철도차량, 선박엔진, 정유 등 7개 사업분야를 상호 통합하여 2개 이내로 줄이는 일차 빅딜이 마무리 되었다. 자동차에 이어 반도체의 경우 현대와 LG 간에 통합하기로 최종 마무리가 이루어졌다. 빅딜의 경제적 의의는 대규모 사업에서 재벌들의 과잉중복투자를 해소하는 것이다. 대재벌들이 동일한 사업에 경쟁적으로 투자를 하였기 때문에 시설과 인원의 과잉이 부실을 가져왔다는 것이다. 따라서 사업교환이라는 형식을 빌려 과잉중복투자를 해소하는 것이 빅딜인 것이다. 이를 통하여 부채비율을 감소시키고 나아가서는 해당 사업분야의 대외경쟁력을 높이자는 것이다. 또한 정부는 재벌의 □다각화=문어발식 확장□ 구조를 지양한다는 목표아래 빅딜을 강력하게 추진하였다. 그러나 개혁과제 선정 중 가장 문제가 되는 것은 과거 □업종전문화□의 재판인 핵심부문 선정인 빅딜이다.

지난 1998년 숱한 논란 끝에 탄생한 이른바 빅딜 기업들이 대부분 적자 누적과 통합 후유증으로 경영상 어려움을 겪고 있다. 이 때문에 정부 주도의 □강제적인 빅딜은 결국 실패작□이라는 비판을 모면하기 어렵게 되었다. 대덕단지 내 현대와 삼성 석유화학공장의 통합과 외자유치는 모두 실패하여 석유화학 빅딜은 원점으로 돌아갔다. 또 현대, 대우, 한진의 철도차량 부문을 통합한 한국철도차량은 다시 재벌에게 넘겨야 하는 상황이다. 현대, 대우, 삼성 3개사의 항공기 부문을 통합한 한국우주항공도 예상됐던 미국 보잉사로부터의 외자유치가 난항을 겪으면서, 경영정상화을 위해 채권단과 대주주가 다시 상당액을 추가로 지원하기로 했다. 현대정유의 한화에너지 통합 문제도 아직 마무리되지 않고 있고, LG 반도체를 인수한 현대전자는 인수 후유증에다 모그룹의 경영권 분쟁과 반도체 가격 폭락으로 유동성에 문제가 있는 등 경영상 어려움을 겪고 있어 최근에 제기되는 제2의 경제위기설의 주범으로 등장하고 있다. 7개 업종 중 유일하게 선박용 엔진 통합법인만 흑자를 기록하면서 빅딜 체면을 세워주고 있다.

빅딜의 대표적인 실패작인 한국철도차량의 빅딜 명분은 공급 과잉을 해소하고 중복 투자를 피하며 구조조정을 원활하게 한다는 것이나, 3개사의 내홍이 벌어지자 공동경영 회사로 만들었다. 그러나 한국철도차량은 □생산성 저하, 구조조정 후퇴, 300억원대 적자 누적□이라는 참담한 결과를 낳았고, 현재 외자유치는 말도 못 꺼내고 있다. 결국 정부는 실패한 일부 빅딜 기업을 다시 재벌기업에 넘기는 데서 해법을 찾고 있다. 정부는 내심 현대가 한국철도차량을 맡아주기를 기대하고 있고, 한국우주항공의 경우는 독점 방위산업체라는 점에서 재벌에 넘기지 않는 대신 외국 합작선과 공동 경영을 추진하겠다고 밝히고 있다. 이런 판국에 새해들어 정부는 지난해 구조조정에 실패한 7개 업종에 대해 □자율적 구조조정□을 추진하겠다고 선언했으나, 기업들은 빅딜에 대한 노이로제 증세를 보이고 있다.

(2) 문제점

현 정부의 개혁과제 선정 중 가장 문제가 되는 것은 시장원리와 민간자율원칙이 무시된 과거 □업종전문화□의 재판인 핵심부문 선정인 빅딜이다. 1998년 숱한 논란 끝에 탄생한 이른바 빅딜 기업들이 대부분 적자 누적과 통합 후유증으로 경영상 어려움을 겪고 있어, 정부 주도의 □강제적인 빅딜은 결국 실패작□이라는 비판을 모면하기 어렵게 되었다. 하이닉스반도체, 항공, 철도차량 등 빅딜의 성과물은 지금도 한국경제의 발목을 잡는 골치거리가 되고 있다.

빅딜의 논거인 과잉시설과 과당경쟁은 논리적으로 많은 문제를 내포하고 있다. 경쟁에 있어서는 기업의 진입·가격설정 등 시장행동·퇴출 등 동태적 과정이 중요한 것으로 이와 관련하여 경쟁제한적 행위 내지 불공정거래행위는 있을 수 있고 적절한 법적 수단으로 이에 대처할 수 있는 것이지만 기업의 수나 시설규모 등 구조면에서 경쟁의 적정성 여부를 논할 수는 없다. 기업의 진입이나 증설의 성과가 장기적으로 세계시장의 점유율 증대로 될 것인지 또는 국내시장에서 기존기업을 대체할 것인지 아니면 실패로 끝날 것인지는 경쟁과정에서 결정될 것이며 어느 경우에도 정부의 사전적 개입을 정당화할 수 없다. 그리고 근본적으로 과잉시설이 문제라면 시설 자체를 폐기하여야지 경쟁자에게 인수시키는 것이 해결책이 될 수는 없는 것이다(이규억, 2000).

) 이 관점에서 볼 때 삼성자동차를 대우자동차에 인수시키려 하였던 당초의 정부방침은 논리적     타당성을 결여하고 있다.

빅딜의 또 다른 논거는 전문화이다. 즉 재벌그룹을 하나의 경영단위로 보아 사업영역의 다변화를 지양하고 소수 분야에 핵심능력을 집중함으로써 기술개발과 비용절감을 추구하라는 것이다. 과거 좁고 폐쇄된 국내시장을 배경으로 전개된 다변화전략은 □선단식 경영□ 또는 □문어발식 확장□으로 비난받아 왔다. 그러나 최근에는 국내외 경쟁여건의 급격한 변화에 따라 대부분의 재벌이 핵심역량 중심전략을 채택하여 계열기업을 정리하거나 성장전망이 밝은 신산업분야로 진출하려고 하고 있다. 금후 개방경쟁체제가 확보된다는 전제하에서 전문화이건 다변화이건 사업영역의 종류와 범위는 기업이 선택할 전략의 대상이지 정부가 기업경영의 목표로서 부과할 것이 아니다. 기업은 유기체로서 환경변화에 대한 최적반응을 모색하므로 전문화만이 최적전략은 아니다.

) 과거 기업집단들이 현재 우리나라의 산업을 대표하는 부문에 투자하였을 때에도 전문화에 대한 논란이 있었다. 그러나 건설에서 자동차, 설탕에서 반도체, 치약에서 정유 등으로의 진출은  업종중심의 핵심역량축적이라는 개념에는 어긋날지 모르나 그러한 다변화과정이 우리나라 경제의 성장동인이 되었던 것이 사실이다.

빅딜은 과잉설비라는 실물적 요인의 제거를 목표로 하는 것 같으나 사실상 관련기업들의 재무구조의 개선에 좀 더 큰 비중을 두고 있다. 과잉시설이 기업교환의 핵심적 이유라면 과잉설비의 폐기가 정책의 기본목표가 되어야 할 것이다. 이미 투하된 자본은 미래의 자원배분을 위한 의사결정에는 관련이 없는 매몰비용에 불과하므로 부채정리를 우선하여서는 안된다. 그러한 정책은 또 다른 퇴출장벽을 구축하여 방어적 투자를 조장하는 효과를 초래하는 것에 불과하다. 분명치 않은 재무면에서의 효과를 중시하여 산업의 경쟁구조를 근본적으로 바꾸는 정책을 전개하는 것은 타당성이 적다.

빅딜은 독점의 폐해를 도외시한 채 전문화□대형화를 유도하고 과잉설비를 제거하면 경쟁력을 제고할 수 있다는 기존 산업정책적 발상의 연장선상에서 이루어진 정부개입의 한 예이다. 빅딜의 목적과 관련하여 나온 근본적인 빅딜의 무용론은 빅딜을 통한 과잉중복투자의 해소는 결코 이루어질 수 없다는 점이다. 과잉설비가 존재하면 일부 사업부문을 줄이거나 어떤 기업을 퇴출시켜야 하는 것이지, 사업교환을 하면 그 과잉설비는 계속해서 존재할 수 밖에 없다. 그리고 또 다른 빅딜의 폐해는 사업교환을 함으로써 각각의 시장에서 독과점이 강화될 수 있어 경쟁정책과 정면으로 상충된다는 점이다. 또한 정부가 기업의 사업구조개편에 개입하는 것은 그 경제적 타당성을 떠나 특혜시비를 부르고 정책의 예측가능성을 잠식할 뿐만 아니라 정부가 결과에 대해 책임을 부담해야 하는 상황을 초래할 수 있다.

(3) 개선방안

정부가 지금까지 추진해온 빅딜은 재벌개혁의 핵심이 아니다. 빅딜은 필요하지만 그것을 판단하여 실행하는 것은 정부가 아니라 시장이어야 한다. 즉 이러한 구조조정은 금융시장과 주식시장에서 시장의 힘에 의하여  기업 스스로 하는 것이어야 한다. 그리고 시장이 작동하여 이것을 할 수 있게 하는 것이 정부가 할 일이다. 정부는 그것을 할 수 있도록 금융 및 자본시장의 규율을 만드는 일에 치중해야 한다. 따라서 정부는 재벌이 빅딜을 하지 않을 수 없게하는 법과 제도 등 시장여건을 조성하는데 치중하고, 직접 나서는 것은 바람직하지 않다. 그러므로 빅딜은 개혁의 결과여야 하지 개혁정책의 대상이 아닌 것이다(강철규, 1999).

앞에서 살펴본대로 과잉시설, 과당경쟁, 전문화, 재무구조 등 어떤 빅딜의 논거도 타당성이 없으므로, 향후에는 과거와 같은 정부주도의 인위적인 빅딜은 두 번 다시 없어야 한다. 사업구조 개편과 같은 구조조정은 정부의 힘이 아닌 시장의 힘에 의해 상시적으로 이루어지도록 해야 할 것이다. 공적자금과 관계된 일이 많아 어쩔 수 없는 측면이 있었지만 그동안 정부는 구조조정의 틀을 세우는 역할을 넘어서 시장에 직접 간여함으로써 민간의 자율을 침해하는 경우도 있었다. 이는 작은 정부의 원칙에도 배치 되는 일이며 시장의 자생적인 조정기능을 저해한다. 앞으로는 경쟁적인 시장환경을 조성함으로써 경쟁압력에 의해 경쟁력을 제고하는 차원에서 구조조정이 자연적으로 이루어지도록 역할의 변화가 있어야 할 것이다. 그대신 정부는 감독체계를 쇄신하고 인력의 전문성을 갖추는 등 금융감독의 효율성을 높이도록 해야한다.

4. 재무구조

(1) 현황 및 문제점

) 이 절은 주로 장하성(2000)을 참조하였음.

재벌의 과도한 부채의존구조가 기업의 수익성을 악화시키고 금융기관의 부실화로 연결되었다는 판단에 따라 □재무구조의 획기적 개선□이 주요 과제로 추진되었다.  정부는 여신규모 2천4백억원 이상인 64대 그룹에 대하여 □부채비율 2백% 이하 감축□ 목표를 제시하고 주채권은행과의 재무구조개선약정 체결을 통해 재무구조를 개선하도록 하였으며, 5대 재벌에 대해서는 부채비율 감축시한을 1999년 말로 설정하고 재무구조개선약정 불이행시 금융기관이 불이익을 주도록 하는 등 재무구조개선을 압박하였다.  또한, 세법 개정을 통해 2000년부터 자기자본의 5배가 넘는 차입금의 이자는 손비로 인정되지 않도록 하였으며, 외자유치, 유상증자, 자산매각 등 기업의 재무구조 개선노력을 뒷받침하기 위해 부동산 매각에 대한 세금우대, 외국인 토지취득의 자유화, 부동산신탁상품 허용, 유상증자 요건과 한도의 폐지, 회사형 투자신탁 도입, 주식 최저액면가 인하 및 주식분할제도, 중간 배당제도 도입 등 여러 가지 조치를 취하였다(신광식, 2000).

현대증권이 최근 분석한 자료에 따르면 한국 기업의 수익성을 악화시키는 주범은 과도한 부채라는 것이 확인이 된다. 2000년 상반기 우리나라 상장기업 가운데 영업이익으로 이자를 못 갚는 기업(이자보상배율이 1 이하)의 총부채는 모두 58조원인 것으로 나타났다. 이들 기업의 투하자본 수익률은 4%에 불과해 만약 영업이익으로 이자를 갚는 수준을 맞추려면 무려 40조원을 덜어주어야 하는 것으로 분석되고 있다. 다시 말해, 만약 이들 기업의 부채를 그대로 두면 투하자본 수익률이 지금보다 3배는 높아져야 겨우 이자를 갚을 수 있다는 계산이 나온다.

부채비율 감축을 둘러싸고 목표비율의 적절성, 달성 가능성, 산업별 차등화의 필요성, 부채비율 산정방법 등에 관하여 많은 논란이 있었으나, 1999년 말 4대 재벌은 평균부채비율을 2백% 이하로 낮추었다. 그러나 그 시행과정에서는 문제가 있었다고 생각된다. 재무구조 개선을 위한 개입은 시장 강화적으로 이루어져야 하는데, 지금까지는 단기 위기에 대처하는 데 급급하여 실제적인 재무구조 개선 측면은 아직 나타나고 있지 않다. 부채비율만 보면 1990년 이후에 꾸준하게 증가하다가 경제위기가 발생한 1997년 가장 높은 수준에 이르렀다가 구조조정이 시작된 1998년과 1999년에는 크게 감소한 것으로 나타났다. 경제위기 발생 이후 기간에 부채비율이 급격하게 감소한 것은 정부의 부채감소 정책에 기인한 것이며, 다른 한편으로는 부채비율이 극단적으로 높았던 기업들이 1997년 파산한 결과이기도 하다.

30대 재벌의 부채비율을 보면 1990년대 들어 꾸준히 증가하여 IMF 경제위기 직전인 1997년 말에 512.8%로 가장 높았다가, 정부의 강력한 재무구조 개선목표에 따라 점차 낮아졌다. 1999년 말에는 218.7%였다가 2000년말에는 172.2%로 전년대비 47.5% 감소하여 계속하여 재무구조가 개선되는 것으로 나타났다. 그러나 5대 재벌의 부채비율을 보면 1997년 말에 472.9%로 가장 높았다가 1999년 말 148.9%로 가장 낮아졌다. 그 다음 해인 2000년 말에 162.0%로 다시 13.1% 조금 높아 짐으로써 재무구조가 다소 악화되었음을 알 수 있다.

<표Ⅲ-5>재벌의 부채비율

							(단위 : %)
	1995년말	1996년말	1997년말	1998년말		1999년말		2000년말
5대	297.6	344.2	472.9	235.1		148.9		162.0
6-30대	435.1	460.8	616.8	497.1		498.5		186.0
전체	347.5	386.5	512.8	379.8		218.7		171.2

주 : 금융, 보험회사 제외

자료 : 공정거래위원회

<표Ⅲ-6>은 통계의 신뢰성을 위해 자본잠식된 기업과 1000%이상의 극단적인 부채비율을 가진 기업을 제외한 30대 재벌기업들의 부채관련지표를 요약한 것이다. 재벌기업의 평균부채비율은 경제위기가 시작된 1997년에 396%로 이는 1990년 이후에 가장 높은 수준이다. 그러나 구조조정의 과정에서 1998년에는 296%로 그리고 1999년에는 181%로 크게 낮아졌다.  그러나 총비용 중에서 이자비용이 차지하는 비중(금융비용비중)은 1990년 이후에 지속적으로 증가하였으며 경제위기 이후에 크게 증가하였으며, 구조조정이 진행된 1999년에도 경제위기 이전보다 높은 수준을 유지하고 있다. 재벌기업의 경우에 금융비용비중은 경제위기 직전인 1996년에 6.2% 수준이었다가, 이후 구조조정 과정에서 1998년에는 더욱 증가된 8.7%에 이르렀다가 1999년에는 6.8%로 낮아지기는 하였으나 구조조정이 시작되기 이전보다도 아직도 더 높은 수준을 유지하고 있다.

) 총비용은 총제조원가에 해당하는 매출원가와 손익계산서 상의 판매비, 관리비, 영업외비용 그리고 특별손실을 합한 금액이며, 이자비용은 차입금 지급이자와 회사채 이자지급액을 합한 금액이다.

<표Ⅲ-6> 30대 재벌의 부채관련지표

(단위: 10억)

	부채비율	금융비용비중	평균 부채	평균 자본금	회사채/ 고정부채	차입금/ 고정부채	유가증권 투자비중
1996 1997 1998 1999	3.50 3.96 2.96 1.81	0.062 0.061 0.087 0.069	1,411 1,986 1,914 1,583	442 505 651 1,033	0.40 0.41 0.50 0.48	0.31 0.36 0.26 0.25	0.27 0.32 0.33 0.38

주 : 1) 자본잠식 기업과 부채비율 1000%이상 기업을 제외하였다.

2) 유가증권 투자비율은 관계회사 유가증권액을 총 투자자산으로 나눈것이다.

자료 : 장하성(2000)을 재편집하였음

금융비용 비중이 구조조정 이후에 낮아지지 않은 결과는 구조조정의 결과로 부채비율이 크게 낮아지고 금리도 한자리수로 크게 낮아진 자금시장 상황에 비추어 볼 때에 매우 의외의 결과이다. 이러한 결과는 금리의 하락에도 불구하고 부채비율의 감소가 실질적인 금융비용 감소의 효과를 가져오지 못한 것으로 보아야 할 것이다. 부채비율의 현격한 감소에도 불구하고 금융비용의 비중이 감소하지 않은 현상이 발생한 이유는 부채비율의 감소가 부채의 감소보다는 자기자본의 증가로 인하여 이루어진 것과 부채가 급격하게 증가한 1997년에 시장금리가 급격하게 증가하여 이후 구조조정 기간동안에 이자지급 비용이 감소하지 않은 두가지 구조적인 요인에서 찾을 수 있다.

) 회사채의 시장이자율은 1996년 12.57와 1997년 24.31%에서 1998년에는 8.30%와 1999년 9.85%로 크게 낮아졌다. 이자율은 한국은행 자료임.

1999년의 부채비율은 경제위기 이전인 1996년과 비교하여 절반 수준으로 감소했음에도 불구하고 부채금액은 오히려 증가하였다. 경제위기 이전인 1996년과 비교하여 구조조정이 진행된 1999년에 재벌기업의 경우에 기업당 평균 부채금액은 12.3% 증가하였으며 기업당 평균 자기자본금액은 133.5%가 증가하였다. 경제위기가 시작된 1997년과 비교한 경우에는 재벌기업은 1999년 말에 평균부채금액은 20.3%가 감소하였으며 평균자기자본금액은 104.7%가 증가하였다. 결국 부채비율의 감소는 부채의 감소가 아닌 자기자본의 증가로 인한 것임으로 보여주고 있다.

부채비율이 급격하게 감소했음에도 불구하고 앞서 비용분석에서 총비용이나 고정비용 중에서 금융비용이 차지하는 비중이 구조조정이 진행된 1998년과 1999년에 경제위기 이전인 1996년보다 오히려 증가한 것은 부채금액이 증가한 것이 그 원인의 하나가 된 것으로 추정해볼 수 있다. 결과적으로 구조조정 정책이 시행된 이후에 평균부채비율은 절반 수준으로 현저하게 감소하였으나, 이러한 결과는 부채의 감소가 아닌 자기자본의 증가로 이루어진 것이기 때문에 금융비용의 감소라는 실질적인 구조조정의 효과를 거두지는 못한 것이다.

부채비율의 감소에도 불구하고 금융비용의 비중이 감소하지 않은 또 다른 이유로는 부채금액이 급격하게 증가한 1997년에 회사채금리가 24.3%로 급격하게 증가한 때문으로 추정할 수 있다. 고금리 시기였던 1997년과 1998년 상반기에 3년 만기 회사채로 자금을 조달한 경우에는 이후 1998년 하반기와 1999년에 금리가 한자리수로 현저하게 감소하였음에도 불구하고 실질적인 금융비용의 감소의 효과를 거둘 수 없었다. 1998년과 1999년에 부채금액이 감소한 기업의 경우에도 이때에 상환한 부채가 금리가 급격하게 상승하기 이전인 1996년 이전에 조달된 것이므로 실질적인 금융비용 감소의 효과는 금리하락폭 보다는 적은 것으로 추정된다.

또한, 경제위기 이후에 구조조정 과정에서 부채의 구성에 큰 변화가 있었던 것으로 나타났다. 가장 특징적인 변화는 재벌기업들은 회사채의 비중이 급격하게 증가하고 반대로 차입금의 비중이 급격하게 감소하였다. 재벌기업의 경우에 1990년 이후에 고정부채 중에서 회사채가 차지하는 비중이 지속적으로 증가하여 1993년부터는 회사채의 비중이 차입금의 비중보다 더 커지게 되었다. 특히 경제위기가 시작된 이후에 회사채의 비중은 급격하게 증가하고 차입금의 비중은 급격하게 감소하여, 재벌기업의 부채조달 방법에 큰 변화가 있었다. 고정부채 중에서 회사채의 비중은 경제위기 이전인 1996년에 40%이었으나 1998년에는 50%까지 증가하였다. 1999년에는 다소 감소한 48%를 유지하였다. 반면에 고정부채 중에서 차입금의 비중은 1996년에 31%이었으나, 경제위기 이후인 1998년과 1999년에는 각각 26%와 25%로 더욱 감소하였다.

총자산 중에서 투자자산이 차지하는 비중은 경제위기 이후에 오히려 증가한 것으로 나타났다. 특히 구조조정이 진행된 기간동안에 투자자산 중에서 관계회사 유가증권에 대한 투자(유가증권투자비중)가 급격하게 증가된 것으로 나타났다. 유가증권 투자비중은 경제위기가 시작되기 전인 1996년에는 27%이었으나, 경제위기가 시작된 1997년에는 32%로 급격하게 증가하고 구조조정이 진행된 1999년에는 더욱 높은 38%로 오히려 증가한 것으로 나타났다. 이러한 결과는 구조조정 과정에서 재벌기업들이 계열사에 대한 주식투자를 더욱 늘린 결과로 인한 것이다. 경제위기 이후에 구조조정 과정에서 재벌기업들이 계열사 유가증권에 대한 투자는 대부분이 계열사 주식에 투자한 것으로써 이는 1998년과 1999년에 대규모로 진행된 유상증자에 계열사들이 적극적으로 참여한 결과이다.

이러한 사실은 재벌소유구조의 변화를 살펴봄으로써도 재확인할 수 있다. 소유구조의 변화를 살펴보기 위하여 실질적인 경영권을 행사하는 지배주주의 영향력 하에 있는 지분을 내부지분으로 정의하고 이의 변화를 구하였다. 공정거래위원회가 발표한 30대 재벌소속 상장회사와 비상장회사를 모두 포함한 내부지분율은 경제위기 이전인 1996년의 44.1%에서 구조조정이 진행된 1999년에 오히려 50.5%로 증가하였다가 2000년 4월에 경제위기 이전수준인 43.4%에 이른 것으로 나타났다(<표Ⅲ-7>참조).

내부지분의 증가는 그 구조변화를 살펴보면 구조조정 과정에서 더욱 악화된 것으로 나타났다. 지배주주 개인과 특수관계인의 소유 지분은 감소한 반면에 계열사 소유지분이 증가하여 전체 내부지분의 합계가 증가한 것이다. 지배주주 및 특수관계인의 지분은 1996년 10.3에서 2000년에는 4.5%로 감소하였다가 2001년에는 5.6%로 약간 증가하였다. 계열사 소유지분은 1996년 33.8%에서 구조조정이 진행된 1999년에는 45.1%로 크게 증가하였다가 2001년에는 39.4%로 감소하였다. 내부지분율의 증가와 구조적인 변화는 5대재벌의 경우에 더욱 극단적이다. 5대재벌의 경우에 지배주주 및 특수관계인의 소유지분은 1996년 8.2%에서 2001년에는 3.0%로 크게 감소하였으나, 계열사 소유지분은 1997년 37.7%에서 1999년에는 48.9%로 크게 증가하였다가 2001년에는 43.1%로 감소하는 것으로 나타났다. 2000년에 내부지분율이 1999년과 비교하여 낮아진 것은 대우그룹이 제외된 때문인 것으로 보인다.

) 2000년에 계열사 소유지분과 내부지분의 합계가 감소한 것은 대우그룹이 제외된 결과이다

<표Ⅲ-7> 재벌의 내부지분율

	5대 재벌			30대 재벌
	지배주주 및 특수관계인	계열사1)	합계	지배주주 및 특수관계인	계열사	합계
1996 1997 1998 1999 2000 2001	8.2 7.6 7.0 4.6 3.8 3.0	39.7 37.7 39.6 48.9 41.0 43.1	47.9 45.2 46.6 53.5 44.8 46.1	10.3 8.5 7.9 5.4 4.5 5.6	33.8 34.5 36.6 45.1 38.9 39.4	44.1 43.0 44.5 50.5 43.4 45.0

주 : 1) 자사주 지분을 포함한 수치임

자료 : 공정거래위원회 각 연도

결과적으로 구조조정의 과정에서 총수일가들의 소유지분은 낮아졌지만 계열사로 하여금 타 계열사의 지분을 소유하게 함으로써 계열사 소액주주들의 비용으로 자신의 경영권을 오히려 강화한 것으로 나타났다. 이러한 결과가 나타난 직접적인 원인으로는 1998년에 계열사에 대한 출자총액제한을 규제를 폐지한 것이다. 당시에 구조조정을 가속화하기 위하여 출자총액제한의 규제를 폐지해 줄 것을 요구한 재계의 의견을 정부가 수용하였으나 결과적으로 구조조정에 이용되기보다는 대주주의 경영권 확보의 수단으로 악용된 결과를 보여준 것이다. 계열사 주식투자는 상호출자가 금지된 상황에서 이를 우회하기 위하여 여러 계열사간에 순환출자를 통하여 이루어졌다. 이러한 결과는 대주주들이 계열사 소액주주의 비용으로 자신의 경영권을 강화하는 도덕적 해이가 심해져 기업지배구조의 개선이 실질적으로 악화되었음을 반증하는 것이다.

(2) 개선방안

앞에서 보다시피 부채비율은 지표상으로 상당한 성과를 거두었지만, 이러한 변화가 부채의 감소나 금융비용의 감소와 같은 실질적인 성과로 연결되지 않은 것으로 평가되었다. 자산규모는 오히려 크게 증가하고 상위 5대 재벌의 지배력도 더욱 강화된 것으로 나타났다. 이것은 출자총액제한을 풀어 대규모로 유상증자에 참여하고 자산재평가를 시행한 결과이지 재무구조가 개선된 것이 없다. 특히 지배주주들이 계열사 간의 순환출자를 이용한 가공자본을 만들어서 소액주주의 비용으로 자신의 경영권을 강화하는 도덕적 해이가 오히려 심해진 것으로 나타났다.

그러므로 기업지배구조가 제대로 정착될 때까지는 출자총액한도제를 폐지하지 말고 존속시키고, 그대신 출자총액제한도 현재 시행하는 25%에서 점진적으로 완화해 나가는 것이 바람직하다. 또한 과거의 부채비율 감소와 같은 인위적인 재무구조 개선의 효과는 거의 전무하므로, 이제부터는 경영투명성과 지배구조의 개선을 통한 시장의 자율기능에 의한 재무구조 개선을 추구해야 한다. 이익이 나지 않는 기업은 자연적으로 도태되는 시스템하에서는 어느 기업도 살아남기 위해서라도 재무구조가 부실할 수가 없다.

도산이나 부실화된 대기업의 재무적인 특징은 30대 그룹 평균에 비해 부채비율이 매우 높고 자기자본비율이 현저히 낮으며 막대한 차입금으로 재무구조가 불안정하므로 적정수준으로 부채비율을 축소하는 것이 바람직하다. 또한 은행의 기업경영감시를 위해 부채의 주식전환이 활성화 되어야 한다. 다만 부채의 주식전환은 은행의 부실화를 초래할 수 있고 기업경영권의 상실을 초래할 수 있으므로 당사자인 은행과 기업이 자율적인 판단에 따라 수행되어야 한다. 정부는 직접적으로 개입하지 말고 출자전환의 활성화를 위한 여건조성에 주력해야 한다. 멕시코의 경우에도 기업구조조정 과정에서 높은 부채를 가진 기업에 대해 주식부채전환을 허용하였다. 단 외환의 순유입을 가져오고 기술이전이 현저하고 부가가치가 높은 사업, 평균이상의 이윤을 가져오는 기업에 부채주식전환의 우선권을 주었다.

과거 기업의 과잉투자와 재무구조의 부실은 상당부분 은행과 기업의 지배구조가 부실한데서 비롯된 결과이다. 먼저 은행의 소유지배구조 개선 및 진입규제 완화 등을 통해 책임경영체제를 확립할 필요가 있다. 현재와 같이 은행의 책임경영체제가 확립되어 있지 않은 상태에서는 경영의 합리화보다는 외형증대에 주력함으로써 우리 은행들의 건전성 및 수익성이 선진국 은행의 절반 수준에 못 미치는 것으로 나타났다.

Ⅳ. 기업지배구조

1. 한국 재벌의 소유-지배구조 현황 및 문제점

한국의 경우와 같이 소유와 경영이 일치하거나 전문경영자의 재량권이 많지 않은 경우에 발생할 수 있는 대리인문제를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 대주주 자신이 경영자로서 기업자산의 남용 등 주주의 권익에 반하여 경영자가 가질 수 있는 이익동기에 따라 행동할 수 있다. 일반적으로 대주주 경영자는 일반투자자들이 시장에서 적용하는 할인율보다 더 낮은 할인율을 적용하여 프로젝트를 평가함으로서 과대투자의  경향이 있다. 특히 과거에는 차입경영으로 인한 부채가 많을수록 망하지 않는다는 것이 정설로 되어 과대투자 등 방만한 경영이 문제가 되어 왔다. 둘째, 부의 집중으로 인한 위험을 낮추기 위하여 분산투자를 추진함에 따라 비관련 다각화 투자경향이 크다. 높은 집중도에 따라 경영다각화 형태는 관련사업 진출이라는 경영적, 경쟁전략적 측면에서의 동기보다는 비관련사업 진출이라는 위험감소적, 그리고 기업규모 확대라는 대주주경영자의 또 다른 개인적 동기에 의해 추진될 가능성이 높다. 셋째, 대주주경영자가 자기거래를 통하여 외부소액주주들의 손실 및 경제비효율을 초래할 가능성이 크다. 상장기업과 비상장 계열기업간 합병시 합병비율을 대주주에게 유리한 방향으로 결정, 충분한 대가없이 해주는 계열기업에 대한 지급보증, 시중실세금리 인하로 이루어지는 회사자금의 차용, 부실기업에의 출자 또는 대출, 계열기업과 사업상의 관계에 의하여 대주주지분이 높은 기업으로부터 중간재를 비싸게 구입하고 지분이 낮은 기업으로부터는 싸게 구입하는 등 다양한 형태의 자기거래가 실제로 행해지고 있다. 넷째, 경영권뿐 아니라 후계경영자의 선발권이 대주주경영자에 의해 독점되고 있어 경영권의 세습현상이 계속되고 보다 유능한 전문경영인의 활용을 어렵게 한다. 또한 다수의 소액주주의 정당한 권리보장 및 이익침해 방지를 기할 수 있는 경영체제도입이 지연되고 있다.

) 특히 경영자인 대주주의 지분이 적을수록 전형적인 주주와 경영자간의 대리인문제가 부각되어 이러한 경향은 심각해 질 수 있다.

따라서, 공개기업의 경우 (외부)주주, 전문경영자(혹은 대주주경영자), 채권자사이의 이해관계를 효율적으로 조정함으로써 최소의 비용으로 대리인문제를 극복할 수 있는지의 여부가 상당히 중요한 문제로 부각된다. 공개주식회사의 지배구조와 관련된 문제는 바로 여기서 출발한다고 할 수 있다. 즉 기업지배라는 것은 기업을 둘러싼 이해관계자의 이익갈등을 조정하여 기업이 효율적으로 경영될 수 있도록 경영자를 규율하는 것을 말하고, 기업지배구조는 이를 위해 설계된 경영감시조직 또는 경영감시체계를 의미한다. 결국 기업지배구조 문제는 얼마나 효율적인 경영감시체제를 창출해내느냐의 문제로 귀착된다.

공개기업의 대리인문제를 해결하는 일반적인 방법으로 먼저 외부주주와 경영자(내부주주)간의 대리인문제를 해소하기 위한 방안부터 알아보자. 이를 위해서는 최고경영자가 주주의 이익을 위해 경영전략을 수립□실시하고 있는가를 관찰하고, 결과를 평가하며 경우에 따라서는 그의 보수와 지위도 변경시킬 수 있는 감시기구를 도입하는 것이 보통이다. 이러한 경영자 감시기구에는 기업내부의 이해관계자에 의해 감시가 이루어지는 내부지배구조와 외부주체에 의해 감시가 이루어지는 외부지배구조의 두 유형이 있다.

법률적으로 볼 때 내부지배구조의 가장 중요한 주체는 주주총회와 이사회라고 할 수 있으며, 특히 이사회가 경영자를 감시하는 기능을 제대로 발휘하기 위해서는 적어도 다음의 세 가지 요건이 충족되어야 한다. 첫째, 감시기능을 가진 이사회의 최고책임자와 경영기능을 담당하는 최고경영자의 역할이 명확히 구분되고 각기 다른 사람에 의해 수행되어야 한다. 둘째, 사외이사가 최고경영자에 대해 독립성과 중립성을 견지할 수 있어야 한다. 셋째, 사외이사와 최고경영자 사이에 정보가 비대칭적인 것은 어쩔 수 없지만 최소한 사전감시가 용이할 만큼 크지 않아야 한다.

외부지배구조 유형의 가장 중요한 형태는 주식시장을 통한 기업지배권의 교체라고 할 수 있다. 이것은 주로 영국과 미국에서 성행하고 있는 방법으로서, 주주의 입장에서 보아 만족할 만한 경영성과가 실현되지 않는 경우에는 주식가치가 낮아져 인수□합병의 대상이 되고 그 결과 기존의 경영자는 축출된다. 이것은 결국 보다 효율적인 경영자가 비효율적인 경영자를 대체하는 것을 의미하며, 이를 통해 기업의 자산이 효율적으로 운용될 수 있다.

다음으로 주주와 채권자간 부채의 대리인문제를 해결하기 위해서는 첫째, 기업의 자기자본금을 일정한 수준에서 유지시키고 한계기업처리에서 법정관리보다는 청산을 우선하는 등 기업의 회계원칙을 채권자에게 보다 유리하게 만들어야 한다. 둘째, 채권자인 금융기관이 기업의 주식을 소유할 수 있도록 허용해야 한다. 독일에서처럼 금융기관이 채권자인 동시에, 주주의 역할을 하게 되면 지나치게 위험성이 높은 투자안을 실현할 확률이 상대적으로 줄어든다.

한국재벌의 계열기업은 법적으로는 각각 독립된 기업이지만 실제로는 모든 기업을 한 사람의 총수가 경영하는 단일기업과 마찬가지라 할 수 있다. 기업지배구조의 문제는 바로 대리인 문제의 해결과 관련된 문제이므로 30대 재벌을 대상으로 소유구조와 재무구조를 살펴봄으로써 외부주주와 소유경영자 사이의 대리인문제와 채권자와 소유경영자 사이에 부채로 인한 대리인 문제가 발생할 가능성을 검토하자.

2001년 4월 현재 30대 재벌 계열기업의 평균적인 소유구조는 친족(동일인 및 특수 관계인)지분이 5.6%이며, 계열회사지분이 39.4%로 이들을 합한 내부지분율은 총 45.0%에 달하고 있다. 이것은 전체 내부지분율로 보면 1998년에 비해 0.5% 밖에 조금 상승하였으나, 친족지분은 2.3% 감소하고 계열회사 지분율은 2.8% 상승한 것으로 IMF 사태에 대비한 자기자본비율 제고 등 재무구조개선을 위한 유상증자에 동일재벌내 계열회사들이 대거 참여하는 등 특수한 사정이 있었으나 여전히 계열회사지분을 포함한 내부지분율이 높은 것으로 나타났다. 계열회사의 지분은 실질적으로 총수와 그 친□인척의 영향하에 들어 있으므로 결국 총수는 계열기업 주식의 평균 50% 가까이 지분을 확보함으로써 외부주주와 소유경영자 사이의 대리인문제가 심각하지 않은 것처럼 보일 수도 있다.

그러나 친족지분율과 계열사지분율을 단순히 합한 지분율로서 내부지분율을 사용하는 것은 소유집중도와 경영지배율이 혼용된 개념이며 마치 개인에 대한 소유집중도인 것처럼 잘못 인식되고 있다고 보고, 지배주주의 순수한 소유지분율을 파악하기 위하여 실질지분율 개념을 도입해야 한다. 이것은 계열기업을 전부 1 : 1의 비율로 합병한다고 전제할 때 지배주주가 청구할 수 있는 소유지분율로서 30대 재벌의 경우 평균 9.1%에 불과하다. 특히 <표Ⅳ-1>에서와 같이 5대 재벌의 실질지분율은 5.3%로 규모가 클수록 총수의 실질지분율이 낮아지므로 외부주주와 소유경영자 사이의 대리인문제는 더욱 심각해질 것으로 보인다.

) 실질지분율의 정의는 실질지분율 = 친족지분율/(1-계열지분율/100) 이고, 또 다른 실질소유지분율의 개념인 소유집중도의 정의는 소유집중도 = 친족지분율(1+계열지분율/100) 이다.

한편 재무구조를 살펴보면 30대 재벌의 자기자본비율은 평균 20.8%로 부채비율로 보면 400%에 가깝다. 이것은 재벌의 경우 외국기업에 비해서도 부채의존도가 매우 높아 부채로 인한 대리인문제도 존재할 가능성이 있음을 시사한다. 특히 재벌의 차입금 중 많은 부분이 은행을 포함한 제2금융권으로부터 조달되고 있으므로 부채의 대리인문제는 주로 금융기관과 재벌의 소유경영자 사이에 발생하고 있는 것으로 볼 수 있다. 이상에서 보다시피 오늘날의 재벌기업은 다수의 소액주주와 예금자 즉 국민저축자로부터 제공된 국민자본으로써 형성된 것으로 재벌기업이 재벌총수의 개인소유-전유물이 아니고 국민저축자의 재산이라는 인식의 전환이 필요하다. 따라서 재벌기업의 소유경영자는 대리인문제를 해결하고 국민재산의 수탁관리자 입장에서 국민재산권의 존중과 보호에 최선을 다하도록 경영투명성을 제고해야 하고 이를 위해서는 기업지배구조를 강화해야 한다.

<표Ⅳ-1> 재벌의 소유 및 재무구조

(2001년4월1일현재), 단위 : %

재벌(평균)	소유구조				부채비율
	동일인 및 특수관계인 (A)	계열회사 (B)	내부지분율 (A+B)	실질지분율 A/(1-B/100)
5대 재벌 30대 재벌	3.0 5.6	43.1 39.4	46.1 45.0	5.3 9.1	162.0 171.2

주 : 부채비율은 비금융□보험기업만 대상이고, 2000년 말 기준임.

소유구조의 계열회사 비율은 자기주식비율도 포함한 수치임

자료 : 공정거래위원회

우리나라 주식회사제도는 상법상 업무집행기관과 업무감독기관이 별도의 기관으로 분리되어 있어 기본적으로 독일법계 주식회사의 형태를 갖고 있으나, 이사회의 구성원인 이사가 주주총회에서 선임된다는 점에서 영미법계와 접근하는 특이한 구조를 갖고 있다는 점에서 형식상 독일과 영미제도의 절충형이다. 상법상 주식회사의 최고 의사결정기구는 주주총회이며 회사의 정관변경이나 이사□감사의 선임 및 해임 등에 관한 사항을 결정한다. 그리고 업무집행과 관련된 의사결정은 이사회에서 하고 대표이사가 그 결정사항을 수행하며 이사회와 독립된 감사가 이를 감시□감독하도록 규정하고 있다. 그러나 현행 우리 나라 주식회사 구조에서 기업감시의 내부통제와 관련된 문제점은 일본과 마찬가지로 이사회와 감사기능이 취약한 것이다. 이사회의 경우는 거의 모든 기업의 이사회가 사내이사로 충원되어 있어 대표이사나 대주주의 전횡을 구조적으로 견제할 수 없으며, 특히 대기업에서는 사장, 부사장 기타 업무담당이사로 구성되는 상무회가 실질적으로 이사회의 역할을 담당하고 있다. 또한 이사회가 이사의 업무집행을 감독함으로써 이사회로 하여금 업무집행과 업무감시를 동시에 하도록 하는 모순된 지배구조를 유지하는 것도 문제이다.

업무집행에 대한 감사권을 가지고 있는 감사의 경우에도 독립성을 보장받지 못하고 있다. 감사선임의 실태를 보면 감사의 독립성, 전문성이 중시되기보다는 안배나 정실에 의한 임명, 낙하산식 임명, 전직 사용인이거나 이사와의 교체임명 등에 따라 이루어지고 있다. 또한 전체 상장회사 중 상근감사가 없는 회사가 40%에 달하고, 감사의 이사회 참석비율도 낮아 감사가 이사회의 의사결정 과정에서 소외되기 때문에 감사의 업무집행감독은 유명무실한 실정이다.

) 전인우□공병호(1995)에 의하면 비상근 감사의 비율이 71.4%를 차지하고 있고 비상근 감사의 76.3%가 계열사 임직원으로 되어있다.

이사회의 감독기능은 감사의 감독기능과 유사하게 보이나, 이사회는 정책결정 단계에서 관여를 함으로 감사의 감독기능에 비해 우월한 점이 있을 수 있다. 그러나 대부분의 기업에서 이사회의 구성과 감사는 대주주 또는 업무집행기관으로부터 추천되어 선임되는 독립적 지위에 있지 않은 사내이사, 사내감사이기 때문에 업무의 독립성, 전문성이 결여되어 감독기능이 형식적으로 운용되고 있다. 또한 감사가 회계감사와 아울러 업무감시도 담당하려면 대규모회사의 경우 1인의 감사로는 감사업무 수행이 어렵고 비상근감사의 비중이 많아 감사업무를 제대로 수행하기 어려운 것이 현실이다. 현재 주주총회에서 정해진 범위 내에서 감사에게 지급될 구체적인 보수액은 이사회에서 결정되고 있어 감사는 이사들의 눈치를 볼 수밖에 없어 독립성이 결여되고 있다.

그리고 대부분의 재벌이 법적인 근거도 없는 그룹회장이라는 직제를 만들고, 총수가 이 자리에 앉아 회장실 또는 기획조정실(구조조정본부) 등으로 불리는 그룹 총괄조직의 도움을 받아 경영전권을 행사한다. 재벌에 따라서는 소위 실세 기구에서 협의를 거쳐 계열기업의 경영에 관한 중요사안을 결정하기도 하지만 이 경우에도 총수의 의중이 결정적이다. 그 결과 주주총회는 이들이 이미 결정한 내용을 추인 하는 기구로 전락해 버렸으며, 계열사의 이사나 감사도 그룹 회장이나 실세 기구에서 선임하기 때문에 회사운영에 대한 감독은 물론이고 의사결정과정에서도 완전히 배제된다. 이렇게 그룹회장이나 기조실이 사실상 절대적인 영향력을 행사하면서도 계열사의 불법행위나 잘못된 경영으로 인한 주주, 채권자의 손실에 대하여 법적 책임을 지지 않는 상황은 형평과 효율의 문제를 야기할 수 있다.

이러한 내부지배구조의 약화를 대체할 외부지배구조로는 기업지배권시장과 은행의 융자제도 등을 통하여 경영감시가 이루어질 수 있다. 그러나 우리 나라의 경우 자본시장이 발달하지 못하여 주식시장을 통한 외부감시는 전반적으로 어렵다고 할 수 있다. 더욱이 IMF사태를 맞아 많이 완화는 되었지만 주식의 공개매수 제한(1997년초 폐지), 의결권 대리행사 권유의 제한, 주요 주주의 주식보유 변동사항 공시제도, 증권예탁원의 의결권행사제도, 공정거래법상 기업결합의 제한 및 신고의무 등 갖가지 경영권 보호장치가 여전히 존재하고 있어 주식시장이 활성화되어도 기업지배권 시장을 통한 외부감시의 역할을 기대할 수 없다.

) 경영권 보호장치의  구체적인 설명은 소일섭(1995)참조.

특히 기업지배권 시장 내에서의 인수□매각의 주요 수단인 공개매수와 상장주식의 의결권 대리행사 권유에도 문제가 있다. 공개매수제도의 경우 사전신고주의를 채택하고 있어 공개매수가 어렵거나 실패로 끝날 가능성이 많다. 또한 위임장 권유 관련규정도 현 경영진과 반대주주 사이의 실질적인 평등을 보장하는데 미흡하며, 동 제도를 현실적으로 시행하는 데 필요한 지원업무를 담당할 의결권 권유 전문기관의 미발달로 인하여 실제 반대주주 측에서 위임자경쟁을 실행하는데 제약이 크다.

이 외에 외부대주주로서 은행 등 기관투자가의 경영감시 기능도 기대하기 어렵다. 은행의 경우 그간 신용배분이 정책적 요인에 의해 이루어짐으로써 기업의 자금운용 상태와 경영성과 등을 적극적으로 감시하는 체제로 발전되지 못하였다. 그리고 차입금의 많은 부분을 계열기업간 상호 채무보증을 통해 조달하는 재벌의 경우 보증을 서는 계열기업과 채권자사이에는 보증이 성립되지만, 재벌을 실질적인 하나의 기업으로 간주하면 스스로가 스스로의 채무이행을 보증하는 것과 마찬가지가 되어 실질적으로는 보증이 아닌 결과를 초래한다. 따라서 재벌의 경우에는 부채로 인한 대리인문제도 상당부분 상존 한다고 할 수 있다.

2. 기업지배구조 평가 및 모범규준

(1) 기업지배구조 평가

) 이 절은 주로 강병구(1999)를 참조하였음.

재벌문제의 모든 것이 재벌특유의 소유□지배형태에서 출발하고 있음은 주지의 사실이다. 총수에게 지나치게 편중된 재벌의 소유□지배구조는 결국 오너의 경영전권 전횡체제를 가능하게 하고 있다. 한국재벌의 지배구조의 특징인 소유와 경영의 일치, 소유경영자에 대한 경영권 확보, 경영재량권에 대한 사회감시기능의 부재 등은 과거 정부의 정책이 의도했던 특징이기도 하다. 즉 기업의 짧은 역사로 인해 왕성한 기업가정신을 바탕으로 대주주의 경영체제를 유지하면서 고도성장을 이룩하는 과정에서 정부는 기업의 적대적 인수를 막고 경영권을 보호하기 위해 주식매입규제를 실시하였고, 기업과 주인-대리인(principal-agent)관계를 형성하여 기업을 감시, 통제, 평가, 지원하는 기업지배구조를 형성한 것이 지금의 □한국형□ 기업지배구조를 갖게된 배경이다.

그러나 이제는 경제의 국제화의 진전, 기업의 사회적 책임수행에 대한 요구의 증대, 정보□지식사회로의 이행 등으로 기업지배구조를 변화시켜야 한다. 이러한 변화는 민간주도의 시장경제시스템으로의 전환을 의미하고 기존의 정부의 □주인□역할의 쇠퇴를 의미한다. 대신에 기업공개, 증자, 회사채 발행 등으로 인해 외부의 이해관계자들과의 관계가 긴밀하게 되었으므로 향후의 주인-대리인 관계는 정부-기업간이 아니라 외부투자자-대주주경영자 간의 관계로 변할 것이고 이것이 새로운 한국형 기업지배구조를 모색해야 하는 이유이다. 과거 정부가 주도하던 경제체제 아래서는 정부가 기업활동을 직접 감시하는 역할을 해왔지만 민간부문이 커진 지금은 주주나 채권자 등 기업경영에 관계가 많은 이해관계인이 기업경영을 감시하는 체제로 가야한다. 그러기 위해서는 우선 기업경영이 투명하게 외부에 보여져야 하고 대주주경영자의 전횡이 견제될 수 있도록 제도적 장치가 마련 되야 한다.

<표Ⅳ-2> 외환위기 이후 기업지배 관련제도의 변화(□98.2∼2000.9)

구분	통제장치	주 요 내 용
외부 지배 구조 (시장 규율)	M＊A 시장	-의무공개매수제도 완전 폐지 -출자총액제한규제 완전폐지(※2001년부터 부활) -외국인 주식투자한도 폐지 및 주식취득시 재경부장관 허가대상을 축소 ·자산 2조원 이상 기업에서 방위산업체로 한정 -외국인의 舊주식취득시 이사회 동의요건을 33%로 완화
	은행대출 시장	-상호채무보증 완전 해소(2000년3월) 및 신규 보증금지 -금융기관과 주채무계열간의 재무구조개선 약정 체결 ·부채비율감축 : 99년말까지 200%이하·신규사업 진출시 채권은행과의 협의
내부 지배 구조 (조직 통제)	사외이사 제도	-상장법인의 사외이사 선임 의무화 ·99년부터 이사회의 1/4이상을 사외 이사로 선임 ·자산 2조원이상 상장사 및 금융기관 : 이사회의 1/2이상을 사외 이사로 선임 : 감사위원회 구성 의무화 (위원장 포함 사외이사 1/2 이상) ·2000년부터 사외이사후보추천위원회 구성 -사외이사 자격 : 해당법인의 대주주와 이해관계자 제외
	지배주주의 책임	-이사의 충실의무(duty of loyalty) 신설 -업무집행관여자(사실상의 이사)의 책임규정 신설 -지배 대주주의 계열사 대표이사 등재 및 비서실 해체 권고
	소액주주 권한(상장기업)	-주주대표소송권 완화 : 0.01%(6개월이상 보유) -장부열람권 : 1%(자본금 1천억원 이상 상장기업 0.5%) -주주제안권 신설 : 1%(자본금 1천억원 이상 상장기업 0.5%) -이사선임시 집중투표제도 도입 ·3% 이상의 지분을 보유한 주주의 요청시 집중투표제 실시 (단, 정관에 의해 집중투표제 배제 가능)
	기관투자가 의결권	-신탁재산(투신사와 은행신탁계정)의 의결권 부여 -30대 그룹 금융계열사의 경우 지배 목적의 의결권 행사는 제한
외부와 내부의 경계	회계·공시 제도	-결합재무제표 도입(2000년 → 1999년도 사업년도) -외부감사인에 대한 집단소송 허용과 벌칙 상향조정 -공시위반에 대한 처벌강화 및 분기보고서 제도 도입

자료 : 유용주 외(2000)

현재 재벌총수들은 이익을 못내도 쫓겨날 염려가 없고, 심지어 회사가 망하거나 부도가 나지 않는 이상 절대 쫓겨나지 않는다. 그러면서 총수들은 경영전권을 마음대로 휘두를 수 있지만 어떠한 내부 견제도 없다. 이것이 바로 현재 한국 재벌이 갖고 있는 가장 큰 문제점이다. 이러한 재벌문제를 해결할 수 있는 유일한 길은 재벌의 지배구조를 개선하는 것이다. 외환위기 이후 기업지배 관련 제도를 대폭 개정한 결과 최소한 법제 측면에서는 이미 선진국 수준에 근접하고 있다(<표Ⅳ-2>참조). 기업외부적으로는 M&A시장의 개방, 기관투자가의 의결권 제한 완화 등 금융시장을 통한 기업감독기능을 강화하였고, 기업내부적으로는 사외이사제도 의무화, 사실상의 이사제도 도입 등을 통해 의사결정구조의 투명성과 책임성을 강화하였다.

그러나 상당수의 제도들이 도입되었지만, 현재까지는 변화된 제도들이 새로운 경기규칙으로 정착되지 못한 상태이다. 이것은 신설된 제도들에 의해 기업에 대한 건전한 감독기능이 작동될 수 있는 여건이 미비한데서 오는 것이다. 즉, 금융기관이 구조조정을 추진중이며 자체의 지배구조문제를 안고 있어 기업들에 대한 경영감독 능력이 향상되지 못하고 있는 상태이다. 또한 M&A에 대한 부정적인 사회여론으로 인해 적대적 M&A시장도 단시간 내에 작동하기는 어려울 것으로 예상되는 것도 원인이다. 그러므로 이해관계자들 사이의 상호감독기능이 제고되지 못할 경우 형식적 제도개혁과 경제적 효과간의 괴리가 상당기간 지속될 가능성이 많다.

이처럼 사외이사제도, 소액주주의 권익강화, 기업경영의 투명성제고 등 기업지배구조개혁을 위해 핵심적으로 추진해온 주요사항의 성과가 제대로 나타나지 않고 있다는 사실은, 우리나라 기업지배구조개혁에 대한 외국 신용평가기관의 평가와 설문조사 그리고 주식시장의 동향에서도 그대로 나타나고 있다. PWC가 2001년 1월에 조사한 국가별 불투명지수에서는 우리나라가 조사대상 22개 국가 중 18위에 머물고 있으며, 이러한 경영불투명으로 인해 한국에서 기업활동을 하는 경우 정상적인 세금에 추가하여 약 35%의 세금을 더 부담하는 효과가 있다고 평가하고 있다(장지상, 2002).

맥킨지가 2000년 6월 전 세계 200여 기관투자가를 대상으로, 재무적 성과가 동일하지만 기업지배구조가 우량한 기업에 대해 추가로 지불할 의향이 있는 프리미엄의 크기를 조사한 바에 따르면, 주요 선진국의 프리미엄이 18∼20%인데 비해, 한국의 경우에는 24%에 이르고 있다. 이것은 이들이 우리나라의 기업지배구조가 아직도 낙후된 것으로 평가하고 있음을 의미한다.

그 이후의 조사에서도 이러한 결과는 동일하게 나타나고 있다. 참여연대가 2000년 12월 국내외 펀드매니저를 대상으로 국내기업의 경영투명성, 주주중시경영, 책임경영체제 등에 대해 설문 조사한 결과, 국외 펀드매니저의 94∼99%가 미흡한 것으로 평가하고 있는 것으로 나타났으며, 세계적 투자은행인 크레디 리요네(CLSA)가 2001년 4월 아시아 11개국의 기업지배구조를 평가한 자료에 의하면, 우리나라가 평균 47.1점으로 중국보다도 뒤쳐진 8위에 머무르고 있다.

기업지배구조개혁에 대한 주식시장의 평가도 부정적이다(Korea discount). 예를 들면 2000년 말 기준 뉴욕 증권시장 상장기업의 평균 주가수익배율(PER)은 25.2%, 영국 23.3%, 일본 85.5%인데 비해, 우리나라의 경우 15.4%로 주요 선진국에 비해 크게 낮은데, 그 요인 중의 하나가 낙후된 기업지배구조라는 견해가 지배적이다.

재벌총수의 경영전횡과 경영무책임, 끊임없는 사업확장을 통한 기업제국의 건설, 경제력집중 등 한국 재벌의 문제는 기업지배구조의 결함과 밀접한 관계가 있다. 이런 사실에도 불구하고 정부는 기업지배구조의 문제는 도외시한 채 전통적으로 경제력집중의 억제라고 하는 대증요법에 집착해왔다. 기업지배구조에 대한 관심은 상대적으로 늦었지만 지난 5년 동안의 개선된 기업지배구조 관련내용을 보면, 단기간의 실적으로 믿기 어려울 만큼 상당한 변화가 있었다. 최근 정부는 상법, 증권거래법, 외자도입법 등 관련 법률의 개정을 통하여 경영투명성을 비롯한 내부규율과 자본시장, 금융시장, 상품시장의 외부규율을 크게 강화하였다. 새 정부의 이 같은 정책은 재벌문제의 본질에 좀더 접근하고 있다는 점에서, 그리고 제도개선을 통해 문제해결을 시도한다는 점에서 과거의 정책에 비해 진일보한 것으로 평가된다.

1) 소액주주권

1997년 1월13일에 개정된 증권거래법은 소액주주의 권익보호를 위하여 상장기업의 소수주주권 행사요건을 완화하였다. 대표소송제기권 및 이사해임청구권 등을 행사할 수 있는 소수주주의 범위는 발행주식 총수의 1%이상의 주식보유자로 , 회계장부열람권, 주주총회 소집청구권 등을 행사할 수 있는 소수주주의 지분비율을 발행주식총수의 1%이상에서 0.5%이상으로, 회계장부열람권을 행사할 수 있는 소수주주의 지분비율을 발행주식총수의 3%이상에서 1%이상으로 완화하였다. 1998년 5월25일에 개정된 증권거래법으로 인하여 6개월 전부터 계속하여 주권상장법인의 발행주식총수의 0.01%이상에 해당하는 주식을 대통령령이 정하는 바에 의하여 보유한 자는 대표소송제기권을 행사할 수 있게 되었다. 1998년 12월28일 개정된 상법에서는 소수주주권의 강화를 통하여 주주들의 효율적 경영감시를 유도하고 기업경영의 투명성을 보장하기 위하여 대표소송의 당사자 요건을 발행주식총수의 5% 이상을 가진 주주에서 1%이상의 주식을 가진 주주로 완화하였다.(<표Ⅳ-3> 참조)

한편 소수주주의 권익보호와 관련하여 소액주주운동이 재벌기업의 주주총회를 통해 전개되었다. 1999년 3월의 주주총회에서 최대관심사는 □집중투표제□의 도입이었다. 참여연대는 삼성전자, SK텔레콤, (주)대우, 현대중공업, LG반도체의 주주총회에 참가하여 집중투표제의 도입을 공통으로 요구하였으나 □주주총회에서 결의하면 집중투표제를 도입하지 않을 수 있다□는 상법의 단서조항에 따라 기업들은 집중투표제 배제조항을 정관에 신설했다. 특히 SK텔레콤의 경우 공기업인 한국통신이 반대한 결과 집중투표제의 도입이 무산되었다. 그러나 삼성전자가 사외이사추천위원회를 도입하고, SK텔레콤이 감사협의회제도를 도입하는 등 소액주주의 요구가 부분적으로 관철되었다.

몇 차례의 증권거래법과 상법 개정으로 소액주주권의 행사요건이 상당히 완화되었지만, 미국, 일본 등 소액주주요건이 1주식이라도 보유한 주주면 소액주주권을 행사할 수 있는 선진국에 비하면 여전히 엄격한 것은 사실이다.  대부분의 소액주주권 행사는 종국적으로 소송을 통해 실현되는 수가 많다.  그렇지만 소액주주는 소송 등의 법률행위에 서투른 비전문가일 뿐 아니라 소송진행중 정보의 부족, 입증의 곤란, 대표소송의 경우 피고이사에 대한 회사의 지원 등으로 적지 않은 어려움이 있다.  그리고 무엇보다도 소액주주는 적게는 수십만원, 많아야 수백만원의 손해를 구제 받고자 거액의 소송비용을 지출할 수 있는 형편이 못된다.  특히 대표소송의 경우 제소주주에게 미리 소송비용을 담보토록 한 규정은 더욱더 소송을 통한 소액주주의 구제를 어렵게 하고 있다.

또한 소액주주권의 요건을 완화하였다고 하지만 상장회사의 자본금이 워낙 대규모이므로 이 요건을 갖출만한 주주는 주로 기관투자가들 중에서 찾을 수 있다. 그러므로 기관투자가들이 소액주주권을 행사하고 일반 소액주주들은 무임승차를 하는 것이 보편적인 현상일 것이다.  그러나 기관투자가들의 주식투자 행태를 보면 투자대상을 빈번히 교체하는 것이 일반적이라서 증권거래법이 요구하는 6개월 이라는 장기간에 걸쳐 동일한 주식을 보유하는 기관투자가는 보기 드물다.  그렇기 때문에 소액주주권 행사의 활성화는 기대했던 만큼의 효과를 거두기 어려워 진다.

<표Ⅳ-3> 소액주주권 행사지분 변경내역

주: 1) (  )는 자본금 1,000억원 이상 주권상장법인 및 협회등록법인에 대한 소유비율임

2) 증권거래법상의 소수주주권행사시에는 6월간 보유요건 필요

3) 소수주주권 내용란 (  )안은 상법조문

자료: 강명헌(1999a)

내 용	구 상법	'97. 1. 13 개정 증권거래법	□98. 2. 24 개정 증권 거래법	□98. 5. 25 개정 증권 거래법	□98.12.28 개정 상법
주주제안권(§363의 2)	-	1%(0.5)	1%(0.5)	1%(0.5)	3%
대표소송제기권
-이사·감사 책임 (§403, §415)
-이익공여(§467의2)	5%	1%(0.5)	0.05%	0.01%	1%
-불공정가액 인수 (§424의2)
-발기인·청산인 책임 (§324, 542)
이사·감사 해임청구 (§385,§415)		1%(0.5)			3%
이사 위법행위 유지청구(§402)	5%	1%(0.5)	0.5%(0.25)	0.5%(0.25)	1%
청산인 해임청구(§539)		3%(1.5)			3%
회계장부열람권(§466)	5%	3%(1.5)	1%(0.5)	1%(0.5)	3%
주주총회소집(§366) 검사인선임청구(§467)	5%	3%(1.5)	3%(1.5)	3%(1.5)	3%
해산판결청구권(§520) 회사정리절차 개시청구권(회사정리법§30)	10%	-	-	-	10%

2) 이사 및 감사제도

1998년 12월 28일의 상법개정은 주식회사의 지배경영구조와 관련하여 중요한 조치들은 포괄하고 있다. 먼저 회사에 대한 영향력을 이용하여 이사의 업무집행을 지시하거나 경영권을 사실상 행사하는 지배주주 등을 사실상의 이사로 보아 회사 및 제3자에 대하여 이사와 연대배상책임을 부담하도록 하였다. 이때 사실상의 이사는 구체적으로 회사에 대한 자신의 영향력을 이용하여 이사에게 업무집행을 지시한 자, 이사의 이름으로 직접 업무를 집행한 자, 이사가 아니면서 명예회장, 회장, 사장, 부사장, 전무, 상무, 기타 회사의 업무를 집행할 권한이 있는 것으로 인정될 만한 명칭을 사용하여 회사의 업무를 집행한 자를 포괄한다.

둘째, 이사의 충실의무조항을 신설하여 이사의 책임강화를 통해 건전한 기업운영을 촉진시키고자 하였다. 즉, 이사에게 법령과 정관의 규정에 따라 회사를 위하여 충실히 그 직무를 수행할 의무를 명시적으로 부과하였다. 셋째, 주주의 적극적인 경영참여와 경영감시를 강화하기 위하여 발행주식총수의 3%이상의 주식을 보유한 주주에게 주주총회의 목적사항(의제 또는 의안)을 이사에게 제안할 수 있는 권한을 부여하였다. 넷째, 소수주주의 이익을 대표하는 이사의 선임이 가능하도록 하기 위하여 2인 이상 이사의 선임시 의결권 있는 발행주식 총수의 3%이상의 주식을 보유한 주주의 청구가 있는 경우에 1주마다 선임한 이사의 수만큼 의결권을 갖도록 하고 이를 이사후보자 1인에게 집중하여 행사할 수 있는 집중투표의 방법에 의하여 이사를 선임할 수 있도록 하였다.

한편 1998년 12월 유가증권의 상장규정을 개정하여 상장법인의 사외이사를 종전 1명에서 전체 임원의 25%이상으로 증가시켰다. 2000년부터는 자산총액 2조원 이상의 증권사 보험사, 수탁고 2조원 이상의 투신사 등 제2금융권이 사외이사를 50% 이상 두어야 한다. 은행에는 1999년에 이 제도가 도입되었다. 또한 최근 사업연도말 현재의 자산총액이 2조원이상인 주권상장법인의 사외이사는 3인이상으로 하되, 이사 총수의 2분의 1이상이 되어야 한다고 2001년 3월 증권거래법을 개정하였다. 대규모 상장사의 경우 이 제도 시행에 앞서 2000년부터는 사외이사를 최소 3인 이상으로 늘려야 한다. 이는 사외이사의 영향력을 배제하기 위해 대기업이 전체 이사 수를 줄이려는 시도를 원천적으로 차단하기 위한 것이고, 따라서 전체 이사 수는 사실상 6명 이상으로 늘어났다.

또한 1996년 12월 30일 주식회사의 외부감사에 관한 법률(이하 외감법)을 개정하여 외부감사의 신뢰성, 독립성, 기업경영의 투명성을 높이려 하였다. 첫째, 회계법인에 대한 공시제도를 도입함으로써 외부감사의 신뢰성을 제고하였다. 둘째. 상장법인에 대하여 3개 사업연도 단위로 외부감사인을 선임하도록 함으로써 외부감사인의 독립성을 제고하였다. 셋째, 소유와 경영이 미분리된 회사, 산업합리화 대상 기업, 기타 공정한 감사가 필요하다고 인정하는 회사에 대하여는 증권선물위원회가 외부감사인을 선임하도록 함으로써 기업경영의 투명성 제고를 위한 기반을 마련하였다.

1997년 1월 13일 증권거래법을 개정하여 기업의 공시제도를 강화하였다. 구체적으로 증권거래법 191조의 11(주권상장법인의 선임·해임 등), 191조의 12(주식상장법인의 감사의 자격 등)를 신설하여 상장기업의 감사선임·해임시 대주주 본인과 그 특수관계인의 지분을 포함하여 3%이상에 대하여는 의결권행사를 제한하고, 일정규모 이상 상장기업의 경우 감사 1인을 상근하도록 하였다.

1998년 2월 24일 외감법 개정은 상장법인과 대규모 기업집단 소속회사에 대한 외부감사의 공신력를 제고하기 위하여 외부감사인 선임위원회의 설치를 의무화하였다. 1998년 4월 24일에 개정된 외감법 시행령에 따르면 감사인선임위원회는 감사 2인 이내, 다른 법령의 규정에 의해 선임된 사외이사가 있는 회사의 경우에는 사외이사 중 2인 이내, 지배주주 및 그와 특수관계가 있는 주주를 제외한 주주 중에서 의결권 있는 주식을 가장 많이 소유한 주주 2인, 지배주주 및 그와 특수한 관계가 있는 주주를 제외한 채권자 중 채권액이 가장 많은 2인으로 구성된다. 한편 재무제표의 신뢰성과 기업경영의 투명성을 제고하기 위하여 외부감사인 및 회사의 회계관계인에 대한 벌칙을 강화하였다.

이미 시행되고 있는 사외이사제는 대주주오너가 자기 입맛에 맞는 인사들로만 이사회를 구성해 독단적인 의사결정을 하는 것을 막기 위해 외부인사를 이사회에 참여토록 한 것이다. 그러므로 사외이사의 가장 중요한 역할은 내부감시이므로 대주주나 오너와의 관계는 자칫 대립적이거나 불편한 관계가 되기 십상이다. 그래서 회사측은 여러 이유로 사외이사에게 회사의 중요사항을 알려주지도 않고, 또 자료도 이사회 직전에 제공하는 등 사실상 사외이사를 견제하거나 소외시키는 사례가 적지 않다. 이와는 반대로 사외이사들의 □견제□나 □감시□ 역할을 둔화시키기 위해 각종 특혜성 인센티브를 제공하거나 심지어 뇌물성 특혜를 제공하는 사례도 많다. 이런 식으로 사외이사제가 왜곡된다면 기업의 투명성을 확보하고 부실경영을 막을 제도적 장치로서의 사외이사제는 아무런 의미가 없을 것이다.

더군다나 우리와 같은 소유자경영제도하에서 사외이사제의 긍정적 기능이 제대로 발휘된다는 것은 거의 불가능하다. 총수에 의하여 지배되는 현행 재벌기업의 경영방식이 그대로 존속하는 속에서 사외이사 몇 명을 선임했다고 총수의 의사결정이 달라질 것이 없기 때문이다. 여하튼 총수가 직·간접으로 임명하는 사외이사는 무의미하다. 또한 사외이사가 기업의 직접적인 이해관계자로 되지 않는 이상 경영감독권을 적극적으로 행사할 유인도  없으며 사외이사들은 기업내부에 관한 정보가 제한되어 있어 경영감시 효과를 기대하기 어렵다.

) 상장회사협의회가 2000년 8월에 170개 12월말 결산 상장기업을 대상으로 사외이사 운용실태에 관한 설문조사한 결과에 의하면 선임된 사외이사의 80%를 최대주주나 경영진이 추천한 것으로 나타났으며, 관련협회와 채권은행이 각각 4.5%에 해당하였다.

또한 2000년에 정부가 내놓은 □2단계 기업지배구조 개선안□은 재계의 주장이 거의 일방적으로 반영된 것으로, 지배구조 개선의 취지를 무색하게 만든 것으로 아무리 작금의 경제위기설 등 상황논리를 고려한다고 하더라도 문제가 많다. 핵심 사안인 집중투표제 의무화와 증권관련 집단소송제 도입에 대해 재계는 □기업지배구조 개선을 획일적으로 강요해서는 안되며 자율에 맡겨야 한다□며 강력하게 반대하였다. 이번 정부개선안은 집중투표제의 의무화는 유보하고, 증권관련 집단소송제는 도입시기 조차 정하지 않은 채 단계적으로 시행하기로 하였다. 이것은 정부가 그동안 수차에 걸쳐 공언한 지난 년말까지의 기업구조조정 마무리 약속을 지킬 의지가 있는 지가 의심스럽다.

집중투표제의 문제점으로 거론되는 것을 보면 과반수 주주의 찬성 없이 일부 소액주주의 지원에 의해 이사로서 선임될 수 있으므로 인해, 이들이 이사회내에서 이질적인 세력으로서 행동할 수 있게 함으로써 또 다른 대리인문제를 초래할 수 있다는 것이다. 예를 들어 이사회에서의 의견의 상충으로 의사결정의 지연에 의하여 기업경영의 원활을 도모할 수 없다는 점이 지적된다. 그러나 집중투표제가 도입되면 소액주주를 대표하는 이사들이 선임될 수 있기 때문에 대리인 비용을 감소시키며, 총수의 권한은 그만큼 견제를 받게 되고 따라서 총수의 경영전횡도 줄어들 것이다.

현재 집중투표제는 1998년말 개정된 상법에 도입되었으나, 단서조항 때문에 실제로 이를 시행한 기업은 2000년 10월 현재 702개 상장기업 중에서 단 한 기업도 없다. 이를 보완하기 위해 의결권 없는 주식을 제외한 발행주식총수의 100분의 1 이상에 해당하는 주식을 가진 주주는 정관에서 달리 정하는 경우를 제외하고는 당해 법인에 대하여 집중투표의 방법으로 이사를 선임할 것을 청구할 수 있다고 2001년 3월 증권거래법을 개정하였다. 또한 정관에서 집중투표를 배제하고자 하거나 그 배제된 정관을 변경하고자 하는 경우 의결권 없는 주식을 제외한 발행주식총수의 100분의 3(정관으로 그 비율을 더 낮게 정한 경우에는 그 비율로 한다)을 초과하는 수의 주식을 가진 주주는 그 초과하는 주식에 관하여 의결권을 행사하지 못한다고 개정하였다.

이제까지 남소로 인한 기업부담의 우려때문에 도입이 유보된 집단소송제의 경제적 효과는 무엇보다도 기업경영의 투명성제고에서 찾을 수 있다. 법률상 감사뿐만 아니라 소액주주들도 감시자로서 역할을 하고, 소액주주가 엄연한 회사의 주인으로 자리잡는 셈이다. 기업입장에선 주주에게 이익을 되돌려 준다는 본연의 임무에 한층 더 충실하게 된다. 만약 기업들이 내부거래를 통해 부실계열사를 지원하는 방식으로 주주이익을 빼돌린다면 집단소송에 시달릴 것이 뻔하다. 소송에서 패소할 경우 부담이 크다는 점도 투명한 경영을 이끄는 요인이 될 것으로 보인다. 이렇게되면 기업의 회계결산 보고서 역시 정확한 정보로서 가치를 갖게 될 것이다. 또한 집단소송제도는 기업의 임원 뿐 아니라 회계감사인을 대상으로 할 수도 있어 부실감사를 방지하고 회계투명성을 높이는 데도 기여할 것이다.

3) 인수합병(M&A)

기업지배권시장을 활성화하기 위해서 적대적 M&A를 허용하였고 1997년 1월 13일의 개정된 증권거래법은 기업인수·합병의 공정성을 높이기 위하여 공개매수 신고자가 항상 공시하여야 하는 특별관계인의 범위를 확대하고(증권거래법 제21조), 공개매수의 요건·기간·절차·제재조치 등(증권거래법 제 21조의 2, 3, 제22조, 제23조, 제23조의 2, 제24조, 제24조의 2, 제25조의 2, 3, 제26조)을 규정하였다.

그러나 기업간 자율적인 인수·합병(M&A) 의 필요성이 증대함에 따라 1998년 2월 24일 증권거래법의 개정을 통하여 발행주식총수의 25%이상을 취득하고자 할 때 대통령령이 정하는 주식수 (현행50%)를 초과하여 공개 매수하도록 하는 의무공개매수제도를 폐지하였다. 또한 종전에는 상장법인과 합병하고자 하는 비상장법인에 대하여는 합병주주총회일로부터 3개월 전에 금융감독위원회에 사전등록하도록 하였으나 기업의 구조조정을 지원하기 위하여 1998년 2월1일 증권거래법개정을 통하여 동규정을 폐지하였다.

한편, 1998년 12월 28일의 상법개정을 통하여 소규모 합병(존속회사가 합병으로 인하여 발행하는 신주의 총수가 그 회사의 발행주식총수의 5%이하인 합병) 경우에는 주주총회 절차를 생략할 수 있도록 하고, 회사합병시 채권자의 이의제출기간을 2월에서 1월로 단축함으로서 인수·합병(M&A) 의 활성화를 지원하였다. 또한 회사합병단계에서 주가차를 조절하고 고가주의 유통성을 회복시키기 위하여 주식분할제도를 도입하여, 주식분할을 자유롭게 하고 신주발행시 기업자금조달의 편의를 돕기 위하여 일주의 최저액면금액을 종전의 5,000원에 100원으로 인하하였다. 그러나 적대적 M&A에 대한 방어장치로서 주식회사에 한화여 주주총회결의로서 회사처분을 할 수 있도록 하되 분할전 회사의 주주 및 채권자들에 대하여 보호장치를 마련하였다.

1998년 12월 28일 법인세법 개정으로 합병법인이 피합병법인의 이월결손금을 승계하여 공제 받을 수 있도록 하고, 법인이 분할하는 경우 법인세 및 특별부가세를 과세이연 하도록 하는 등 기업의 합병 및 분할에 대한 지원제도를 마련하였다. 이와 같은 일연의 조치는 기업의 인수 및 합병을 활성화시킴으로써 기업의 지배경영구조를 개선시키려는 정책으로 평가되지만, 동시에 정부는 적대적 M&A에 대한 기업의 경영권방어 차원에서 1998년 2월 24일 증권거래법 제 189조의 2를 개정하여 상장기업이 자기주식을 취득할 수 있는 한도를 발행주식 총수의 10%에서 3분의 1로 확대하였으며, 같은 해 5월 25일에는 제한규정을 폐지하였다.

그러나 자사주 취득의 금지가 일차적으로 재벌에 의한 경제력집중의 방지를 목표로 하기 때문에 정부가 최근 증권거래법의 개정을 통하여 상장회사에게 자사주 취득을 허용한 조치는 명백히 경제력집중 방지에 역행하는 조치이다. 따라서 재벌그룹은 출자총액의 제한을 받지 않는 가운데 자사주 취득이 가능하게 됨으로서 직·간접적인 수단을 통하여 그들의 경제력을 더욱 팽창시킬 수 있게 되었다. 또한 자사주 취득은 적대적 M&A의 활성화에 위배되므로 원칙적으로 금지되어야 한다. 경영권은 기업가치의 극대화 노력에 의해 유지□방어하는 것이 원칙인바, 엄격한 자사주 취득요건을 부여하고 있는 미국을 제외한 거의 모든 나라들이 자사주 취득을 원칙 금지하고 있다.

4) 기타

1998년 2월 24일 개정된 외감법은 기업집단 결합재무제표의 도입시기를 현행 2000년 1월1일 이후 시작되는 사업연도에서 1999년 1월 1일 이후 시작되는 사업연도로 1년 앞당겼다. 1998년 4월 24일 개정된 외감법 시행령은 공정거래위원회가 지정하는 대규모기업집단 및 당해 대규모기업집단에 속하는 회사를 결합재무제표를 작성해야 하는 기업집단 및 그 소속회사로 지정하였다. 이 경우 대규모기업집단은 직전 연도에 지정된 대규모기업집단과 그 해외계열사를 포함한다. 다만 청산 중에 있는 회사나 합병절차가 진행중인 회사는 결합재무제표 작성의무에서 제외되었다. 또한 인터넷 전자공시 등 공시제도를 강화하였고, 기관투자가의 신탁재산에 대한 의결권을 허용함으로써 기관투자가의 기업경영감시 역할을 강화하였다. 한편으로 기업구조조정을 원활히 하기 위해 지주회사의 설립을 제한적이나마 허용하였고, 상법에도 없는 회장실, 기조실 등 사실상의 지배조직을 해체하도록 유도하였다.

(2) 모범규준 비교 및 평가

OECD는 1998년 4월 산하의 BSAG(Business Sector Advisory Group)가 효율적 지배구조의 기본이념으로 공정성, 투명성, 주주에 대한 책임 및 사회적 책임을 강조한 지배구조관련 보고서를 발표하였다. 이후 OECD의 재무분과위원회는 기업지배구조 특별작업반을 구성하여 1999년 4월 지배구조원칙 초안을 확정하였는데 향후 각국의 기업지배구조 규범설정에 상당한 영향을 미칠 것으로 예상된다.

물론 각국의 기업지배구조에 관한 규범화 내용이 반드시 OECD의 기업지배구조 규범이나 선진국의 모범규약들과 일치하는 것은 아니다. 예를 들면, 인도의 인도산업연합이 제정한 모범규약에서는 개도국이 반드시 선진국의 기업지배구조 기준을 채택할 수는 없다는 점을 강조하고 있다. 또한 국가별 경제구조와 경영관행 등을 고려하여 특정의 사안이 보다 강조되거나 생략되는 경우도 관찰된다. 결국 미국기업의 현행 지배구조가 효율적인 것은 단순히 기업지배구조의 작동에 의존하고 있는 것이 아니라 낮은 진입장벽, 공정거래법과 이의 이행체제 등을 포함한 공정경쟁구조, 효율적 기업퇴출제도, 사유재산권제도 등 사회전반에 걸친 하부구조가 갖추어져 있는 것에 크게 의존하고 있으며, 이는 국내에서 기업지배구조를 개선하기 위한 작업에 있어서 반드시 고려되어야 할 사항이다.

<표Ⅳ-4>OECD 기업지배구조 원칙 초안의 주요내용

Ⅰ. 주주의 권한 강화

A. 소유권 등록, 주식양도, 정보획득, 주주총회 의결, 이사선임, 이익배분 등 기본적 주주권 보장

B. 회사정관 변경, 추가주식 발행, 회사매각의 특별거래등 주요변화에 대한 결정에 참여

C. 주주총회 참여 : 의제에 대한 정보팡가, 의제 상정 및 질의, 의결권 대리행사

D. 특정주주가 지분비율과 달리 통제권을 행사할 수 있는 장치의 공시

E. 기업지배시장의 작동 : M&A등의 공시 및 거래의 투명성 보장, 주주권 보호, 경영자 보호수        단으로서 M&A방어수단사용 금지

F. 주주는 의결권 행사의 비용과 편익 고려

Ⅱ. 주주의 동등대우

A. 동종의 주주는 동등하게 대우, 의결권 내용의 사전 인지, 주식의 실질적 보유자의 동의에 의        해 의결권 대리행사, 주주총회 절차의 정당성 확보, 의결권 행사상 장애 제거

B. 내부자거래 및 남용적 자기거래의 금지

C. 경영진은 회사에 영향을 미치는 거래 및 사안의 이해관계를 공시

Ⅲ. 이해관계자의 역할

A. 법에 의해 이해관계자의 권리 존중

B. .이해관계자의 권리가 침해될 경우 이를 개선할 수단 유지

C. 경영성과 개선을 위한 이해관계자의 참여장치 강구

D. 이해관계자가 지배구조에 참여할 때 적절한 정보에 접근 가능토록

Ⅳ. 공시와 투명성

A. 재무 및 영업상황, 회사목적, 주요주주의 소유권과 의결권, 이사 및 주요임원과 이의 보수, 예        측가능 위험요소, 종업원 등 이해관계자에 대한 사안, 지배구조 및 관련정책등 중요정보 공시

B. 정보는 재무적 공시, 비재무적 공시 및 감사 기준 등에 의거하여 작성 및 공시

C. 정기감사는 독립적 감사인에 의해 수행하고 재무제표 작성 및 제출방식에 관한 외부인의 객        관적 의견확보

D. 기업정보에 대한 접근방법의 적절성 및 저비용 모색

Ⅴ. 이사회의 책임

A. 충분한 정보, 신의성실, 회사와 이해관계자의 최대이익에 부합되도록 행동

B. 모든 주주의 공평한 대우

C. 관련법률의 준수 및 이해 관계자의 이익 고려

D. 이사회의 주요기능

1. 기업전략, 연간예산, 성과목표, 자본지출, 인수, 매각등에 대한 점검과 방향제시

2. 누요임원의 선출, 보상, 감독, 교체 및 승계계획 감시

3. 최고경영진 및 이사의 보수 결정 : 공식적이고 투명한 이사추천과정 확보

4. 이해상충, 회사자산 유용, 특정거래 남용 등의 감독 및 관리

5. 회계·재무보고의 적절성, 재무적 통제, 규정준수여부 등의 확인

6. 지배관행의 효과성 검토

7. 공시 및 의사소통에 대한 감독

E. 경여진과 독립하여 회사업무에 대한 객관적 판단

1. 충분한 수의 비상임이사 배정을 통해 재무관련 보고, 경영진 추천, 임원보수등 이해 상충가         능 사안에 대해 독립적으로 판단

2. 주요 경영정보에 대한 접근 확보

자료: 박영철 외(2000).

우리나라에서도 민간기구인 기업지배구조개선위원회가 1999년 8월 초안을 발표하고 이어 공청회를 거쳐 9월에 지배주주의 전횡을 막고 투명하고 민주적인 경영을 보장하는 내용의 □기업지배구조 모범규준□을 확정해서 발표했다. 모범규준은 주주, 이사회, 감사기구, 이해관계자, 시장의 경영감시 등 5개 부문의 원칙과 기준을 구체적으로 제시했다. 강제 규정은 아니지만 이를 준수하지 않는 기업에 대해선 신용등급 하향조정 등 불이익이 주어진다. 정부는 이를 따르도록 독려하기 위해 각종 법령을 개정할 방침이어서 모범규준은 사실상 기업의 의무사항으로 받아들여지고 있다. 이 모범규준의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.

이사회, 감사기구, 이해관계자, 시장의 경영감시 등 5개 부문의 원칙과 기준을 구체적으로 제시했다. 강제규정은 아니지만 이를 준수하지 않는 기업에 대해선 신용등급 하항조정 등 불이익이 주어진다. 정부는 이에 따르도록 독려하기 위해 각종 법령을 개정할 방침이어서 모범규준은 사실상 기럽의 의무사항으로 받아들여지고 있다. 이 모범규준의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 주주는 ① 권리로서 주주총회는 소액주주의 참석을 유도할 수 있도록 분산개최하고 서면과 전자투표에 의한 의결권을 행사하며, ② 공평한 대우는 의결권제한은 법률에 의해 제한적으로 이루어져야 하고, ③ 책임은 지배주주가 소유주식의 의결권행사나 이사로서의 경영참여 외에 기업경영에 영향력을 미치면 경영책임을 져야 함을 말한다.

둘째, 이사회는 ① 기능과 구성을 보면 이사회에 내부위원회 설치가능하고, ② 선임은 자산총액 1조 원 이상 대규모 공개기업은 적정한 수의 이사로 이사회를 구성하며, 금융기관과 대규모 공개기업은 전체 이사의 1/2 이상(최소한 3인 이상)을 사외이사로 구성하고, ③ 사외이사는 사외이사가 1/2 이상 포함된 이사후보추천위원회를 구성하고, 집중투표제의 채택 여부 공시, 이사후보 주주총회 3일 전 공시하고, 사외이사는 기업경영진 지배주주와 이해관계가 없다는 확인서를 제출하고 이를 공시 사외이사 과반수의 요청에 의해 회사 기밀사항울 제공하며, 사외이사만 참여하는 정기회의를 개최한다. ④ 운영은 이사회는 3개월에 1회 이상 개최하고, 이사회 회의록 또는 녹취를 의무화하며, ⑤ 의무는 기업비밀을 누설하거나 개인이익을 위해 사용해서는 안 되며,  ⑥ 책임은 이사가 법령이나 정관을 위반하거나 의무를 소홀히 하면 기업, 주주, 채권자에 손해배상책임을 지고, 기업비용으로 이사의 손해배상책임보험에 가입하며, ⑦ 평가 및 보상은 이사회 평가결과 공시를 하며, 스톡옵션기준을 공시한다.

셋째, 감사기구는 ① 내부감사기구로서 대규모 공개기업, 정부투자기관, 금융기관은 감사위원회 설치하고, 감사위원회는 3인 이상 이사, 위원장을 포함해 2/3 이상은 사외이사로 주주총회에서 감사위원을 지정한다. ② 외부감사인은 부주의한 회계감사로 발생한 손실의 배상책임을 지며, 감사대상 기업의 파산가능성을 보고서에 기재한다.

넷째, 이해관계자는 ① 권리보호로서 합병감자시 사전에 해당 채귄자에게 통보하고, ② 경영감시 참여하여 경영참가 활성화(종업원지주제, 성과급을 주식으로 지급 )한다.

다섯째, 시장에 의한 경영감시 ① 기업인수시장 활성화, ② 외국인지분 20% 이상인 기업은 영문공시를 추가하고, ③ 중요 사항 공시의 경우 참석이사와 표결결과를 공시하고, ④ 기업지배구조를 공시하며, ⑤ 실질적 지배주주의 특수관계인의 주식소유 변동현황을 공시한다.

여섯째, 권고사항은 ① 모범규준 준수기업에 대한 법적 우대조치 마련, ② 모범규준 준수 여부를 기업신용평가에 반영, ③ 주주 채권자 권리침해 해결을 위한 중재기관 설립, ④ 소액주주권 행사요건 완화, ⑤ 기관투자가의 적극적 주주권행사와 경영감시(주주권행사의 내부원칙을 제정·공표), ⑥ 사외이사의 책임완화 등이다.

<표Ⅳ-5>기업지배구조개선위원회 모범규준(안)

주요사항	제 도 내 용	외국인 사례
주총의결권 행사방식 개편	서면투표 또는 전자투표 방식	인터넷, 전화, 전자투표 도입추세
의결권 제한	특정주주의 의결권 행사제한	OECD:모든 주주의 동등한 대우
주주제안	주총일 3주전까지 가능(현재는 6주전)
공시제도강화	회계장부 열람권 행사요건 강화
지배주주 책임강화	지배주주의 실질적 책임 강화	미국:법원이 실질적 지배주주에게 법인격 부여 기피
이사수	대기업(순자산 1조원 이상) 8인 이상	미국:3인 이상 규정
사외이사 확대	금융기관, 대기업은 이사진 과반수 이상	프랑스:1/3이상 규정 미국:70%내외
후보선임 공정성 확보	사외이사 중심의 후보추천위원회에서 이사후보를 추천하고 이를 공시
집중투표제 유도	집중투표제 채택을 권유하고 공시	미국, 일본:정관상 배제가능
감사위원회 도입	업무집행에 대한 적법성 및 타당성 검사
이사회 내용	녹취(현재는 의사록만 기록)

자료: 박영철 외(2000).

민간전문가들이 5개월 여에 걸친 난상토론 끝에 내놓은 기업지배구조 □모범규준□에 대한 재계의 대체적인 평가는 □총론엔 찬성, 각론은 반대□이다. 정부의 향후 정책방향에 참고는 되겠지만 □권고안□의 수준을 넘으면 안된다는 부정적인 인식이 깔려있었다. 전경련관계자는 □기업지배구조개선안은 외국에서도 많은 논란을 불러일으킬 수 있는 부분□이라며 □기본적으로 기업이 주주총회에서 채택여부를 자율적으로 결정할 수 있어야 한다□고 주장했다. 무한경쟁시대의 효율적 지배구조는 기업 스스로 찾아야할 과제지 정부가 나서서는 곤란하다는 주장이다.

재계가 가장 민감하게 받아들이는 부분은 사외이사의 수를 절반으로 늘리는 것이다. 현재 등재이사의 25%수준인 사외이사 수를 절반으로 늘릴 경우 당장 재벌 총수들의 경영권이 위축될 것은 자명하기 때문이다. 전경련은 사외이사들이 위험을 감수해야 하는 정책사안에 대해 보수적인 결정을 내릴 가능성이 높고 의사결정 기간이 늘어나는 부작용을 불러올 것이라고 반박하고 있다. 그러나 로펌 관계자들은  등기부상 이사들은 기업의 거시적 의사결정을 책임지고, 실제 기업 의사결정은 비등재이사들이 담당하는 역할분담이 이뤄질 경우 문제를 상당부분 해결할 수 있을 것으로 전망하고 있다.

주요 그룹 계열사들은 지난해 초 사외이사 비중을 25%로 늘리는 과정에서 등재이사 수를 3, 4명 수준으로 하향 조정하였다. 이사들의 임기가 보장돼 있기 때문에 적대적 인수합병 세력이 지분을 늘리더라도 쉽게 경영권을 좌지우지하지 못하도록 안전장치를 만든 셈이다. 그러나 이번 개선안은 이사 수를 대기업의 경우 8명 이상 늘리도록 권고함으로써 사외이사 수도 늘어날 가능성을 높였다. 이에 따라 현재 1800명 수준인 상장사 사외이사 수가 4000명으로 늘게 돼 □구인난□이 심각해질 전망이다. 재계는 사외이사를 □조달□하는 과정에서 겹치기로 사외이사를 맡는 전문가들이 늘어나게 돼 결과적으로 기업비밀이 누출될 수도 있다고 주장한다. 또한 이밖에 재계는 감사위원회의 기능이 기업 경영의 타당성까지 심사할 경우 심각한 경영권 침해가 발생할 수 있다는 게 주요그룹의 우려이고, 소수주주가 이사를 선임할 수 있는 제도적 장치인 집중투표제의 도입에 대해서도 부정적 견해를 나타내 향후 상당한 논란이 예상된다.

한편 재정경제부는 □기업지배구조개선 모범규준□을 토대로 기업지배구조 선진화에 필수적인 내용을 뽑아내 법제화하기 위한 정부의 기업지배구조개선안을 확정하였다. 그 내용을 보면 기업지배구조개선위원회가 제시한 방안에 비해서는 상당히 완화된 내용이다. 개선위가 △사외이사 50% 의무화, △이사후보추천위원회 도입, △감사위원회 도입 등을 반드시 시행해야 하는 기업의 기준을 자산규모 1조원 이상의 상장기업으로 제시한 데 대해, 재경부는 자산규모 2조원 이상으로 확정했으며 실시시기는 당초 2000년 보다 1년 늦춘 2001년으로 정했다(증권거래법 2001.3.28 개정).

또한 이사후보추천위원회는 모범규준 초안처럼 전체 이사후보를 추천하는 것이 아니라 사외이사후보만 추천할 수 있도록 하고 사내이사후보는 최고경영자가 추천하도록 했다. 감사위원회의 감사범위도 초안에는 회계감사 및 경영행위로 돼 있었으나 정부는 이를 이사회가 정하도록 변경하였다. 이와 함께 기업지배구조 개선방안 적용 대상기업을 연차적으로 확대하려던 계획도 늦춘다는 입장이다. 한편 개선위가 권고사항으로 제시한 집중투표제의 경우 재경부는 □미국을 비롯한 선진국들도 실효를 거두지 못하고 있다□는 이유로 도입하지 않기로 하였으나 소수주주권 행사요건은 증권투신사에 한해 일반상장기업의 절반수준으로 완화하였다.

3. 기업지배구조 개선방안

과거와 같이 정부주도의 고도성장기에는 외부주주와 소유경영자 사이의 대리인문제나 부채로 인한 대리인문제는 심각하지 않았지만 현재와 같은 IMF관리시대의 경제위기나 증가하는 국민들의 경제민주화 요구를 감안할 때 대리인문제로 인한 폐해가 상당히 심각한 것으로 나타나고 있다. 그러므로 재벌의 경우 어떠한 형태로든 실질적인 기업경영을 감시할 수 있는 기업지배구조를 도입하는 것이 재벌개혁의 핵심이다. 기업경영에 대한 감시를 강화할 때는 이와 관련된 자본시장, 노동시장의 정비와 규제완화가 선행되어야 하고, 거래의 안정성이나 감시 및 정보생산의 코스트도 고려되어야 할 사항이다. 또한 기업지배구조의 적용은 공정하고 투명해야 한다. 즉 모든 기업과 사람들에게 똑같이 적용하고 똑같은 기준으로 평가해야 한다. 공정□투명성을 높이기 위해서는 모든 기업지배구조의 제도화와 법제화가 이루어져야 하고 이렇게 되어야만 자유시장경제도 창달될 것이다.

재벌의 정경유착, 총수의 경영전횡, 외부투자자의 재산권 침해 등 재벌의 대리인문제 해결과 IMF 권고사항의 조속한 이행은 재벌기업에 대한 기업지배구조를 얼마나 효율적으로 개선·운용하느냐에 달려 있다. 그러므로 재벌의 경우 어떠한 형태로든 실질적인 기업경영을 감시할 수 있는 기업지배구조를 도입하는 것이 재벌개혁의 핵심이다. 이것은 경제력집중의 억제라는 재벌규제가 목적인 재벌정책 차원이 아니라 시장을 보다 효율적으로 작동시키기 위한 경쟁정책의 일환으로 이루어져야 한다. 이를 위한 기업 지배구조 개선방안을 살펴보면 다음과 같다.

(1) 내부지배구조

1) 회계감사의 강화

한국재벌기업의 경영투명성 제고를 위해서는 무엇보다도 회계의 투명성이 강조되어야 하고, 이것이 제대로 지켜져야만 다른 기업감시 방법들의 효과가 극대화 될 수 있게 된다. 왜냐하면 기업들의 경영성과나 재무제표가 다른 기업감시제도들의 감시기준이 되기 때문이다. 회계감사를 통하여 생산된 회계정보는 투자자들의 투자결정의 정보로 이용되기 때문에 회계감사는 단순하게 회계장부상의 기록을 검증하는 것이 아니라 기업경영에 대한 객관적인 정보를 생산하는 과정이다.

기업들의 분식결산은 거의 관행화되어 있으며, 회계법인의 부실감사에 대한 책임을 묻는 장치가 미약한 현행의 제도에서는 회계법인의 독립적이고 신뢰할 수 있는 회계감사를 기대하기 어렵다. 부실한 회계감사는 경영진 감시에 필요한 정보를 제공하지 못하여 경영진의 부실경영의 책임을 묻기 어렵게 한다. 전직 대통령 비자금 사건과 한보사태 등도 재벌총수들이 임의적으로 수많은 비자금을 마련할 수 있는 회계의 불투명에서 비롯된 것이다. 우리 나라의 회계관행은 국제적으로 통용되는 회계기준과 현격한 차이를 보이는 관계로 투자자 및 채권자의 정확한 평가를 어렵게 한다. 또한 은행의 책임경영 결여와 경직적인 대출심사기준 및 심사와 평가기법의 낙후도 회계분식관행을 초래한 중요한 원인이 되고 있다. 따라서 기업경영정보와 재무회계의 투명성이 확보되지 않는 한 경영자의 부실경영방지와 투자자와 채권자의 신뢰회복은 달성하기 어렵다.

회계의 투명성을 위해서는 무엇보다도 회계감사기관은 현재와 같이 감사를 받는 기업이 임의로 선정할 것이 아니라 금융감독원 같은 제3의 독립기관이 지정토록 하는 대상기업을 확대함으로써 회계감사가 보다 엄정하게 이루어질 수 있도록 해야한다. 이러한 외부감사제는 증권거래법 제182조에 의거한 회계감사규정 및 □주식회사의 외부감사에 관한 법률(외감법)□에 근거를 두고 있다. 외감법이 제정되게 된 것은 기업공개와 상장시 투자자의 보호를 위하여 기업의 재무구조를 공시해야 하는데, 상법상의 감사에 의한 내부감사만으로는 객관성과 정확성을 얻을 수 없었기 때문이다. 그간 공인회계사에 의한 유가증권 분석을 의무화하다가 정기공시의 객관성과 정확성을 담보하고 아울러 일정규모 이상의 대규모기업에 대해서는 공공적 차원의 감시가 필요하다는 이유에서 외부감사인의 감사로까지 확대□의무화하고 있다. 다만 동제도는 기본적으로 투자자 등 외부 이용자에 대한 정보제공을 주목적으로 하고 있고 외감법이 개정되면서 외부감사 대상기업의 범위가 축소됨에 따라 경영감시제도로서 한계를 갖고 있다.

) 현행 외감법은 자산총액이 70억원 이상인 경우에는 반듯이 공인회계사나 회계법인 등 외부감사인을 통해 감사를 받도록 의무화하고 있다. 회계장부의 타당성 여부를 객관적으로 감사할 수 있는 외부인에 의해 검증을 받도록 해 회계의 투명성을 높이자는 취지다. 현재 외부감사인의 감사대상 기업은 8천 6백여 개에 이른다.

기업이 외부감사인과 감사계약을 맺는 것은 체결하는 과정에 존재하는 경쟁제한 요소를 완화하여 자유수임을 원칙으로 하지만 일정규모이상의 대규모 재벌그룹, 법률위반회사나 분식회계처리의 정도가 중대한 회사의 경우 등 일정요건에 해당하는 경우 증권선물위원회가 강제적으로 지정하는 외부감사인과 일정기간동안 감사계약을 체결해야 한다. 또한 외부감사인이 감사하기 위해 수임할 수 있는 기업의 총수를 제한하고 있는 □수임한도제□는 폐지하여야 한다. 다만 감사인 간의 과다경쟁을 방지하기 위해 상장법인에 대해서는 최소 감사계약기간을 현행 1년에서 3∼5년으로 연장하고 기업이 외부감사인 선정시 평가 가능한 자료가 제공될 수 있도록 감사인 공시제도를 시행해야 한다.

) 현재는 회사가 감사인 지정사유에 해당할 경우 증관위에서 당해연도(1년단위)에 한하여 외부감사인을 지정하고 있다.

투자자에 대한 회계법인 및 사원의 무한, 직접, 연대책임은 감사보수료와 배상금액을 비교해 볼 때 비합리적인 면이 있다. 또한 회계법인의 경우 배상책임을 회피하기 위해 이익을 사내유보나 재투자하지 아니하고 사외유출을 선호하고 있으므로, 회계전문업의 발전과 실질적인 투자자 보호에도 미흡하다. 우리 나라의 경우 일본과 같이 합명회사 형태의 회계법인만을 인정하고 있으나, 외국의 경우는 합명회사, 유한회사, 유한책임회사, 주식회사 등 다양한 형태의 회계법인을 인정하고 있어 손해배상책임에 있어서도 무한책임을 고수하지 않고 있다. 우리도 회계법인의 손해배상 책임을 유한책임으로 전환하여 책임수준의 적정화를 도모하되, 실질적인 손해배상능력은 향상될 수 있도록 보완조치를 마련하여 투자자 보호기능을 강화해야 한다.

) 투자자 보호기능 강화조치로 회계법인설립시 자본금요건 신설, 손해배상 적립금 사내적립 의무화, 한국공인회계사회에 손해배상공동기금 설치 의무화 등이 있다.

외부감사인의 내부심리기능이 강화될 수 있도록 증권선물위원회의 감리제도를 개선하고, 감리결과 조치수단을 다양화하여 실질적인 제재효과가 달성되도록 감리제도의 운용을 강화해야 한다. 표본추출에 의한 일반감리방식을 개선하여 부실감사 위험이 큰 재벌그룹이나 업종 및 특정감사인에 대하여 집중적인 감리를 실시토록 하여 감리의 효율성을 제고해야 한다. 또한 장기간 동일감사인으로부터 감사를 받은 기업이나 수임능력을 초과하여 수임한 감사인에 대해서는 우선적으로 감리를 실시토록 해야 한다.

감리결과 잘못한 기업에 대해서는 □임원에 대한 고발조치□를 신설하고 감사인 지정조치기간을 연장해야 한다. 부실감사 감사인에 대해서는 □손해배상 공동기금 출연금 추가납부 조치□나 □수임한도, 수임회사자산규모 제한□을 신설하고, 흑자분식 부실감사인의 처벌규정을 강화해야 한다. 또한 부주의한 회계감사로 발생한 손실에 대한 배상책임도 강화해야 한다. 공인회계사에 대해서는 □자체징계요구권□, □직무연수조치□를 신설하고, 벌점제를 도입하여 일정이상의 벌점을 얻은 공인회계사는 자동적으로 면허가 취소되도록 해야 한다.

다양한 이해관계자 간의 이해조정을 위해서는 우선 회사의 여러 가지 사항을 기록하며, 모든 사람들이 열람할 수 있는 기업내용의 공시가 의무화 되야 한다. 이의 목적은 교환경제의 안정성과 신용을 보강하는데 있으며, 기업경영의 투명성을 보장함으로써 의사결정 행위를 견제하는 역할을 하고, 나아가서 경제적 교환과정에 참여한 모든 이해관계자들의 권익을 보호할 수 있다. 그러나 현행 상법상의 공시제도 하에서는 주주총회와 관련하여 주주에게 제공되는 정보가 극히 제한되어 있다. 증권선물위원회가 1992년 합병관련 공시를 대폭 강화하는 등 주주의 권리행사를 돕기 위해 정보공시를 강화하고 있으나 상장법인이 아닌 경우에는 여전히 허점이 많다.

2) 사외이사제도의 활성화

그동안 우리 나라 이사회제도는 이사회와 경영진이 일치되어 업무를 집행하는 임원이 이사회를 구성하여 자신들의 경영활동을 자신들이 평가하는 모순 하에서 이사회가 경영감시기능을 원활히 수행할 수 없는 것이 문제점이다. 뿐만 아니라 이사회에서의 의사결정도 형식적인 요건만 갖추었을 뿐 민주적인 의결과정을 거치는 경우가 실질적으로 없었으며, 특히 총수의 사적 이익이나 그룹경영 차원의 의사결정을 할 경우에는 개별 계열사의 이사회가 독립적인 의사결정권을 갖지 못하는 경우가 일반적이었다. 이사회가 독립적인 기능을 갖지 못하는 이유는 경영진을 겸하고 있는 이사들을 대주주인 최고경영자가 추천하고 주주총회에서 형식적으로 승인하는 절차에 따라 임명되었기 때문이다.

그러나 앞으로는 재벌총수가 아닌 이사회가 기업경영을 책임지고 모든 주주들의 이익을 극대화하도록 해야 한다. 이와 관련하여 내부경영자, 특히 대주주에 의한 기업가치 유출을 방지하고 이사회의 독립성을 높이기 위해서는 사외이사의 감시기능을 강화해야 한다. 감사기구로서의 사외이사제도 도입은 영미의 감사위원회 방식을 채택하는 것으로서, 현행 감사제도가 이사회에 비하여 기능과 역할 면에서 뒤떨어지기 때문에 감사의 업무집행 감사는 크게 기대하기 어렵다는 인식에 바탕을 둔다.

미국의 이사회는 사내이사와 사외이사로 구분되어 있다. 사내이사가 회사 경영에 직접 참여하지만 사외이사의 권한이 더 커서 이사회는 사외이사 중심으로 운영된다. 1993년 미국 100대 기업의 이사 수는 평균 13명이며, 이 중 사외이사 수가 평균 10명이다. 3명 이상의 사외이사로 구성된 감사위원회가 이사회의 하부기구로 설치되는 것도 특징이다. 감사위원회는 감사인을 추천하고 외부감사의 범위를 검토하고 회사의 회계정책 회계실무 등의 적합성까지 검토한다. 반면 독일에는 감독이사회와 경영이사회라는 이중구조의 이사회 제도가 큰 특징이다. 감독이사회는 기업경영 정책을 결정하고 경영이사회는 기업경영의 책임을 지고 있어 권한과 책임이 엄격히 분리돼 있다. 감독이사회는 주주총회에서 선출된 감독이사와 종업원들이 선출한 감독이사로 구성된다. 주주의 대표뿐만 아니라 근로자, 은행 등의 채권자, 회사대표, 학자, 공익대표 등이 참가한다. 경영이사회는 감독이사회에서 선임된 경영이사의 보수를 결정한다. 주식시장보다는 은행을 통해 주로 자금을 조달하기 때문에 은행의 역할이 크다. 최근 들어 일본에서도 기업경영진의 독단경영을 막고 일반주주보호를 위한 방편의 일환으로 기업의 사외이사제도 도입을 의무화하는 법률을 추진키로 했다.

사외이사제도의 긍정적인 면은 경영자 견제기능 및 이사회의 권한강화로 기업통치권을 분산화 시키는 데 있다. 인사권 및 정보력을 이용해 독단적인 기업지배권을 행사할 수 있는 최고경영자 및 사내이사인 임원층과 주주의 권익을 보호하는 사외이사의 권한을 분리하여 견제와 균형을 효과적으로 수행하기 위한 것이다. 일반주주의 이익에 반하는 의사결정(신규투자, 합병, 매각)에 제동을 걸 수도 있어 주주권을 강화하는데 도움이 된다.

그러나 문제는 우리와 같은 소유자경영제도하에서 이러한 기능이 제대로 발휘될 것인가에 있다. 주주총회에서 선임된 이사로 구성된 이사회에 의하여 지배되는 기업이 아니라 실질적으로 총수에 의하여 지배되는 현행 재벌기업의 경영방식이 그대로 존속하는 속에서 사외이사 몇 명을 선임했다고 총수의 의사결정이 달라질 것이 없기 때문이다. 사외이사의 수를 증가시키고 선임방식 등에서 독립성이 유지될 수 있다면 의사결정에 있어서 어느 정도 긍정적인 역할을 할 수도 있을 것이다. 여하튼 총수가 직접 임명하는 사외이사는 무의미하다. 또한 사외이사가 주식소유 등으로 기업의 직접적인 이해관계자로 되지 않는 이상 경영감독권을 적극적으로 행사할 유인도  없으며 사외이사들은 기업내부에 관한 정보가 제한되어 있어(정보의 비대칭) 경영감시 효과를 기대하기 어렵다.

이러한 문제점들을 보완하고 실질적인 경영감시를 할 수 있는 사외이사제도를 정착시키기 위해서는 종업원과 주거래은행의 대표나 추천인사가 이사회의 구성원으로 참가하는 것이다. 최고경영자의 견제와 균형을 위하여 독일과 같이 종업원과 주주인 우리사주의 대표가 이사회나 감사기능에 참여할 필요가 있다. 이처럼 종업원의 대표가 이사회에 참석하게 되면 기존의 외부이사가 갖는 감독유인 문제나 정보비대칭의 문제가 해결될 수 있을 뿐 아니라, 종업원의 이해가 기업경영에 반영됨으로써 기업의 성과도 좋아질 수 있다.

한편 일반적으로 어떤 기업에 채권을 가장 많이 갖고 있는 주거래은행이 사외이사를 선임하여 경영에 참여할 수 있다. 이렇게 함으로써 은행의 대출심사기능으로서 일상적으로 상대회사의 정보를 접할 수 있기 때문에 정보비대칭의 제약이 적고 독립성도 보장된다. 이렇게 기업에 이해관계가 많은 종업원과 은행의 대표를 사외이사로 참여시킴으로써 이사회가 실질적인 기능을 수행하도록 할 수 있다. 이렇게 되면 재벌의 계열기업은 현재와 같이 총수를 중심으로 경영권이 집중된 상태에서 벗어나 기업별 독립경영 체제로 갈 수 있는 기반이 조성될 수 있다.

또한, 현행 이사회를 행동하는 집단으로 만들기 위해서는 우선 이사들에게 행동하지 않을 수 없도록 당근과 채찍을 동시에 부여하여야 한다. 계약상의 수탁자인 이사의 비리나 태만 때문에 위탁자인 주주가 경제적 손해를 입었을 때 그 배상을 경영자와 더불어 개인 이사들에게도 쉽게 청구할 수 있도록 제도와 관행을 바꾸자는 것이다. 일반주주의 단합을 용이하게 하고 회사장부 열람권을 강화하며 주주대표소송 내지 집단소송의 경제적 및 경제외적 비용을 줄여주면 경영자나 이사는 소송의 예방을 위해 주주(위탁자)에게 좀 더 충실한 의무감을 갖게 될 것이다. 그리고 당근으로는 사외이사들에게도 스톡 옵션을 부여함으로써 실질적인 인센티브를 주어야 한다.

현재 대규모 상장법인의 경우 2001년부터는 50% 이상을 사외이사로 선임토록 의무화하였다. 유가증권 상장규정에서 사외이사는 □이사로서 상무에 종사하지 않는 자□로 정의하고 있으며, 이는 경영에 참여하지 않는 이사를 지칭한다. 그러나 경영진이 사외이사를 추천하고 이를 형식적으로 주주총회에서 선출하기 때문에 이러한 규정들이 사외이사들의 독립성을 전혀 보장하지 못하고 있다. 사외이사는 경영에 참여하는 사내이사와 동일한 상법상의 권리와 책임을 가진다. 사내이사와 마찬가지로 선량한 관리자로서의 주의의무를 가지고 수행하여야 하며, 주의의무를 위반하여 회사 또는 제3자에게 손해를 발생시킨 경우 그 손해를 배상할 책임을 진다.

) 사외이사의 독립성을 유지하기 위하여 유가증권 상장규정(제48조의 5)은 사외이사가 될 수 없는 결격사유를 정하고 있다.

하지만, 사외이사의 자격요건을 분명히 하지 않았기 때문에 이들은 감시·견제 기능을 수행한다기보다는 장식용, 로비용에 지나지 않는 유명무실한 존재에 그치고 있다. 사외감사제 역시 권고사항으로 규제했기 때문에 재벌들 대부분이 받아들이지 않았고 선임한 경우에도 유명무실하다. 정부일각에서 검토하고 있는 대로 사외이사 등에게 정보제공 요구권을 부여하는 정도로는 크게 불충분하다. 사외이사·감사제도를 활성화하려면 총수의 그릇된 행동을 견제할 동기와 능력을 갖고 있는 은행 등 기관투자가, 우리사주조합, 소액주주 등이 추천한 인사를 임명하도록 법제화해야 한다. 또한 현재 거론되는 감사위원회를 보면 사외이사를 3분의 2이상으로 채워 감사위원회를 구성하더라도 독립기구가 아닌 이사회 내부기구로 남겨두면 사실상 감독기능을 수행할 수 없게 된다. 최고경영자 등이 이사회를 지배하는 한국적 현실을 감안한다면 실질적 경영감독을 위해 독자적인 감독기구를 설치해야 한다.

이사선임을 위한 현행 주주총회 의결방식은 이사 개인별 과반수 득표제이나 소수주주에 유리한 집중투표제(cumulative voting)의 실질적 도입이 필요하다. 이 제도는 현재의 재벌 소유구조를 변화시키지 않고서도 총수에 의한 일방적인 기업지배를 어느 정도 방지할 수 있는 제도이다. 집중투표제가 실시되면 소액주주들이 자기들이 투표할 수 있는 표를 모아서 소수 이사후보에게 집중적으로 투표함으로써 자기들이 원하는 이사들을 선임할 수 있다. 현재의 제도에서는 모든 이사를 총수가 원하는 대로 선임할 수 있지만 집중투표제가 도입되면 소액주주를 대표하는 이사들이 선임될 수 있기 때문에 총수의 권한은 그만큼 견제를 받게 되고 또 총수의 전횡은 줄어들 것이다. 현행 상법상 집중투표제는 도입되었고 증권거래법으로 보완책이 도입되었지만 정관으로 이를 배제할 수 있으므로, 일정 규모 이상의 상장법인의 경우는 이 제도를 강제규정으로 정해야 한다.

) 이 제도가 도입되면 60%의 지분을 가진 총수는 10명의 이사중 6명의 이사만 확보할 수 있고 나머지 4명은 40%의 지분을 가진 소수주주가 원하는 이사를 선임할 수 있다.

(2) 외부지배구조

1) 소액주주권 보호

우리 나라와 같이 재벌 총수가 경영전횡을 휘두르는 상황에서 기업의 구조조정을 원활히 하고 기업경영의 투명성을 제고시키기 위해서는 소액주주권의 보호가 중요하다. 왜냐하면 소액주주권의 보호는 주주가 기업의 주인으로서 자신의 권리를 행사하여 지배주주와 경영진을 감시·감독하고 이를 통하여 기업경영의 투명성을 높일 수 있기 때문이다. 소액주주권 보호문제는 다수결원리로 수용하지 못하거나, 이를 앞세운 다수파주주의 전횡으로부터 소액주주의 적정한 이익을 보호하고자 함에 그 근본취지가 있다. 그러나 이러한 권리 또한 남용되거나 그 정도를 지나치면 회사의 정상적인 운영을 저해하게 된다. 그렇기 때문에 소액주주의 지위남용방지를 위한 대책이 필요하다 하겠다.

그러나 우리의 주식회사 운영현실을 감안한다면, 현재로서는 그 남용의 위험보다는 이를 활성화시킴으로써 다수파주주의 독선을 견제하는 제도로 발전시키는 운영의 묘를 살릴 필요가 크다. 이를 위해서는 소액주주권의 보호를 현재보다 더욱 강화해야하고 소액주주권 사건만을 다루는 전담법원을 설립하고 전문가를 육성하여야 한다. 요즈음 미국에서 소송의 이익과 비용을 계산하여 소액주주권에 관한 소송을 제어해야 할 단계에 이르렀다는 주장도 있지만, 한국의 현 상황에서는 이를 장려함으로써 경영의 쇄신을 촉진할 수 있을 것으로 보인다. 소액주주권의 구체적인 보호방안을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 공시제도를 강화해야 한다. 모든 소액주주권의 효율적 행사는 용이하게 회사정보를 갖고 있을 때 비로소 가능하다. 하지만 영세한 소액주주는 과다한 비용때문에 스스로의 힘으로 거래정보의 불균형을 극복할 능력이 없다. 회사상태에 중요한 영향을 미칠 사항이 발견되는 경우 공시를 의무화시키고 상장사의 경우 구체적인 사업보고서를 분기별로 작성토록 해야 할 것이다. 이를 불성실하게 할 경우 주주의 손해를 추정하여 회사측에 입증부담을 줄 필요도 있고 부실공시에 대한 직접책임추궁이 가능하도록 할 필요가 있다.

우리 나라 현실을 감안할 때 기업인수시장의 활성화에 의한 경영감시가 제한적이지만 자본시장의 대외개방에 따라 소액주주와 외국인투자자의 영향으로 증권시장 기능에 의한 경영감시가 활발해 질 것으로 예상된다. 증권시장기능에 의한 경영감시를 위해서는 자본시장에서 기업정보가 투명하게 공개되고 기업의 경영성과가 주가에 적절히 반영되어 경영자에 대한 시장규율이 가능하여야 한다. 따라서 경영정보의 내용과 질적인 측면에서 기업정보의 공시제도가 보다 강화되고 시장기능을 통해 경영자의 경영행위가 견제될 수 있도록 소액주주의 권리를 보호하기 위한 제도개선이 이루어져야 한다.

둘째, 집단소송제도를 도입해야 한다. 최근 주주들의 대표소송요건은 대폭 완화되었으나 소액주주들의 무임승차 동기로 인해 대표소송을 제기할 인센티브는 그리 크지 않다.  따라서 1명 또는 수명의 소액주주들이 같은 입장에 있는 여타 소액주주들을 대신하여 직접 손해배상을 청구하고 소송비용과 배상을 배분함으로써 소액주주들의 무임승차문제를 극복할 수 있는 집단소송제도의 도입이 시급하다.  그동안 정부는 주주집단소송이 기업경영을 위축시킬 수 있다는 우려 때문에 도입시기를 미뤄왔다. 그러나 집단소송제도는 기업의 임원 뿐 아니라 회계감사인을 대상으로 할  수도 있어 부실감사를 방지하고 회계투명성을 높이는 데도 기여할 것이다.

집단소송제도는 분식회계, 허위공시, 내부자거래, 시세조종 등 각종 불법행위로 인하여 피해를 입은 대다수 투자자들을 보호하기 위한 가장 현실적인 방안으로서 반드시 도입되어야 한다. 수십만명의 피해자가 있음에도 불구하고 각자가 개별적으로 소송을 제기하거나 선정당사자를 선임해야 하는 현재의 소송제도로 인해 극히 일부만이 소송을 내거나 , 아예 소송자체가 제기되지 않고 있는 것이 현실이다. 또한 시세조종이나 분식회계에 가담하는 시장교란자들은 이러한 제도상의 헛점을 십분 이용하여 걸려도 벌금 얼마 내면 그만이라는 인식으로 일관하고 있다. 그러나 집단소송제도가 도입되면 투자자 한 사람이 소송을 해도 그 결과가 해당 모든 투자자들에게 돌아가기 때문에 비용 면에서나, 효과 면에서 실질적인 법적 권리의 구제수단이 될 수 있다. 또한 분식회계나 시세조종에 가담한 불법행위자들에게는 발각될 경우 투자자 전원의 손실을 배상해 주어야 하는 경제적 부담을 느끼게 함으로써 불법행위를 사전에 억제하는 효과가 있어 기업구조조정의 차원에서 획기적으로 경영투명성을 제고하게 될 것이다.

셋째, 단독주주권을 확대해야 한다. 현행 상법과 증권거래법이 소수주주권으로 하고 있는 권리 중에는 단독주주권으로 하는 것이 바람직한 경우가 있다. 대표소송의 경우 제기요건은 최근의 증권거래법 개정에 의해 6개월 이상, 0.01%의 지분보유로 낮추어졌으나 이를 더욱 완화하여 미국, 일본 등 선진국에서 실시하고 있는 1주 보유 주주라도 권한을 행사할 수 있는 단독주주권을 허용할 필요가 있다. 단독주주권이 허용되면 소액주주들을 규합하여 주주대표소송을 제기하고 있는 참여연대와 같은 시민단체의 소액주주운동이 활성화되고 그 비용도 감소될 것이다.

이외에도 □이사 및 감사의 해임청구권□과 □유지청구권□은 단독주주권으로 하는 것이 타당하다. 왜냐하면 이사해임청구를 이사의 부정 또는 위법행위가 □현저한□ 사실이라는 확정적인 요건하에서 가능하도록 규정하고 있어, 해임청구에 관한 분쟁이 장기화됨으로써 회사의 비용이 초래할 염려가 거의 없기 때문이다. 또한 유지청구는 이사의 위법행위로 인해 회사에 회복할 수 없는 손해가 발생할 것을 요건으로 한다. 이 요건에 해당되는 사태가 발생한다면 소유주식수에 관계없이 모든 주주가 결정적인 손실을 입을 것이므로 권리의 성질상 소수주주권으로 할 것이 아니라 단독주주권이 타당하다.  미국이나 일본에서도 이미 유지청구권은 단독주주권으로 하고 있다.

넷째, 소액주주권의 행사요건을 완화해야 한다. 그 동안 소액주주권의 행사가 저조했던 이유는 소수주주권의 행사여건이 비현실적이기 때문이었다. 이에 최근 몇 차례에 걸친 증권거래법 개정으로 주식보유요건은 상당히 완화하였지만 주식보유기간을 새로 도입하였다. 이것은 상당기간 주식을 소유하게 함으로써 소액주주권만을 행사하기 위하여 주식을 취득하는 남용사례를 예방하기 위한 것으로 생각된다. 그러나 소액주주권의 근본정신에 따라 소액주주권의 활성화를 위해서는 현재의 우리 주식시장의 규모나 분포로 볼 때 아직도 소수주주권 행사요건은 까다로워 이의 시급한 완화가 필요하다.

한편, 우리 나라에서도 소수주주권의 요건을 발행주식총수에 대한 일정한 비율만을 기준으로 할 것이 아니라, 이와 병행하여 일정한 주식수나 금액 혹은 주주수 기준으로 하는 방안을 마련하는 것이 필요하다. 예컨대 주주제안제도의 경우 미국에서는 액면으로 1,000달러 이상 주식을 소유한 주주로 제한하고, 일본에서는 300주 이상을 소유한 주주로 제한한다. 또한 영국에서는 주주의 소유주식수와 관계없이 200명 이상의 주주의 청구가 있을 때에는 특별검사인을 선임하여야 한다.

다섯째, 소송비용을 정비해야 한다. 현재 대표소송의 남용을 방지하기 위하여, 피고이사는 원고주주가 악의임을 소명하고 주주에게 손해배상책임을 확보하기 위해 상당한 담보를 제공하도록 명할 것을 법원에 청구할 수 있다. 그러나 우리는 제소권자가 소액주주이므로 제소권자를 단독주주로 하고 있는 미국, 일본과 달리 대표소송의 제기가 어려운데, 다시 소송남용의 폐해를 방지하기 위하여 담보를 제공토록 함은 문제가 있다고 할 것이다. 따라서 동 규정을 삭제하거나 제소주주의 보유주식으로도 담보가 가능토록 해야한다. 한편 우리도 소액주주 대표소송제가 활성화되기 위해서는 소송수수료를 소액으로 정액화하여야 한다. 대표소송은 원고주주가 승소해도 피고이사가 회사에 대해 손해배상을 하는 것이지 주주개인의 금전적 이익을 위하는 것이 아니므로 비재산권의 청구소송으로 간주하여 인지대비용의 정액화가 필요하다.

현재 대표소송에서 원고주주는 승소하여도 직접 이익을 얻는 것은 없고, 오히려 많은 비용을 부담하지 않으면 안된다.  현행법상 승소한 원고주주가 얻을 수 있는 것은 소송비용을 패소한 피고이사로부터 지급 받을 수 있는 이외에, 회사로부터 소송비용 외의 소송으로 인한 실비액의 범위 내에서 상당한 금액의 지급을 받을 수 있을 뿐이다.  그러므로 대표소송이 활용될 수 있도록 하기 위해서는 이와 같은 규정을 해석함에 있어서 가급적이면 원고주주에게 경제적 손실이 없도록 그에게 지급될 수 있는 금액을 넓게 인정하여야 하고, 제소주주에게 일종의 인센티브로서 일정액이나 청구액의 일정비율로서 보상금을 지급하는 것도 검토할 필요가 있다.

마지막으로 집중투표제를 실질적으로 도입해야 한다. 이사선임을 위한 현행 주주총회 의결방식은 이사 개인별 과반수 득표제이나 소액주주에게 유리한 집중투표제의 도입이 필요하다.  이 제도는 현재의 재벌기업 소유구조를 변화시키지 않고서도 총수에 의한 일방적인 기업지배를 어느 정도 방지할 수 있는 제도이다.  집중투표제가 실시되면 소액주주들이 자기들이 투표할 수 있는 표를 모아서 소수 이사후보에게 집중적으로 투표함으로써 자기들이 원하는 이사들을 선임할 수 있다. 현재의 제도에서는 모든 이사를 총수가 원하는 대로 선임할 수 있지만 집중투표제가 도입되면 소액주주를 대표하는 이사들이 선임될 수 있기 때문에 총수의 권한은 그만큼 견제를 받게 되고 또 총수의 경영전횡도 줄어들 것이다.

1998년말 개정된 상법에 □발행주식총수의 3%이상에 해당하는 주식을 가진 주주는 정관에서 달리 정하는 경우를 제외하고는 회사에 대하여 집중투표의 방법으로 이사를 선임할 것을 청구할 수 있다□는 제382조 2항을 신설하였다. 그러나 여기서의 발행주식총수 3%이상이라는 기준과 임의로 정관에 정하는 경우를 생각하면 이 신설규정은 실제 실행 면에서 아주 제한적일 수밖에 없다. 그러므로 집중투표제의 조속하고 실제적인 실시를 위해서는 행사요건의 완화와 예외규정의 폐지가 필요하다. 그리고 이 제도를 채택하더라도 다수파가 실효성을 상실시키는 것을 막기 위하여 시차제에 의한 이사의 선출을 금지하는 것이 필요하다.

2) 기업지배권시장 활성화

재벌의 지배구조를 개혁을 할 수 있는 가장 강력한 수단은 시장기능에 의한 경영진에 대한 견제로 적대적 인수·합병을 통하여 경영진을 교체하는 것이다. 경영진의 무능이나 경영실패로 인하여 기업의 수익성이 낮아지거나 또는 경영진이 자신의 사적 이익을 취하기 위해서 주주의 이익을 침해하는 경영을 할 경우에 경영진에 대한 책임을 묻는 가장 강력한 수단이 경영진의 퇴출이다. 그러므로 기업지배권시장(M&A시장)을 활성화시킴으로써 내부감시제도의 미비점을 보완해야 한다.

M&A시장 활성화의 궁극적인 효과는 현행 이사회, 감사 중심의 내부감시제도는 유명무실하므로 M&A활성화는 기업경영 감시효과 및 비효율성 제거의 신호역할을 하게되어 효율적 경영을 자극하게 된다. 또한 M&A시장의 활성화는 지금까지 기업경영권에서 소외되어 왔던 기관투자가와 소액투자가들이 경영에 대한 간섭을 통해 투명성을 요구함으로써 이들 이해관계자의 이익이 반영되는 효과를 가져온다. 소액주주들도 위임장 경쟁이나 공개매수에의 응모 등의 방법을 통하여 기존 대주주에 제동을 걸 수 있어 기존 경영진들이 기업경영상 소액주주들의 이익을 고려하도록 유인하는 역할을 하게 된다.

그러나 이제까지의 우리 나라의 M&A시장은 적대적인 기업인수보다는 우호적인 기업합병, 기업의 부분매각, 자산매각 등이 더 활발하게 전개되어 기업경영권 시장의 경영감시 역할이 아주 미미한 상태이다. 이러한 이유는 재벌을 비롯한 대기업의 소유구조가 계열기업들의 순환출자 등을 통해 복잡하게 얽혀있어 공개매수를 해서 과반수 주식을 매수하는 것은 거의 불가능에 가깝기 때문이며 경영권을 취득할 정도의 다수 주식을 사 모으기는 더욱 어렵다. 게다가 피인수기업이 가지고 있는 채무보증을 포함하는 채무부담과 피인수기업이 보유하고 있는 계열사 지원용 투융자 등의 채권·채무관계가 기업인수의 원활한 집행을 저해하고 있다.

1997년 1월부터 증권거래법 200조의 일반투자가들의 상장사 주식소유를 발행주식총수의 10% 이내로 하는 제한규정을 폐지하였다. 또한 적대적 M&A에 대한 제한규정인 주식공개매수제도와 외국인주식투자한도가 폐지되어 국내기업에 대한 외국인의 적대적 M&A가 완전 자유화되었다. 이에 따라 앞으로 증권시장에서의 기업인수 활동이 활성화되어 주식매입이나 공개매수 또는 위임장 경쟁을 위한 경영권 경쟁이 활발해 질 것으로 예상된다. 그간 동 규정은 기업소유주 및 대주주들에게 경영권의 안정을 가져다주고 공격적 기업탈취나 합병기도를 봉쇄할 수 있게 하였으나 한편으로는 일반투자자들에게 투자를 제한하여 선택의 여지를 배제하고 비효율적인 기업경쟁을 초래하였다.

한계기업 퇴출 등 재벌구조조정을 위한 M&A시장을 위한 계열기업간 상호지급보증을 금지시켰지만, 보다 많은 적대적 M&A를 활성화하기 위해서는 계열사들간의 상호·순환출자를 점진적으로 줄여 독립경영을 유도하고 경영권이전이 용이하게 해야한다. 한편으로는 기업의 소유구조가 복잡하여 경영권에 대한 거래가 쉽게 일어날 수 없음을 감안하여 기업구조조정 차원에서 지주회사의 설립과 전환을 용이하게 할 필요가 있다. 지주회사제도가 허용되면 사업부문별로 특성에 맞는 경영을 추진하여 경영의 유연성이 제고되고, 필요시 자회사 매각을 통한 기업구조의 재편성이 용이해 지는 장점이 있다. 또한 기업문화 등이 상이한 기업의 합병시 각 기업을 독립된 형태로 통합하는 순수지주회사 조직이 합병의 마찰을 최소화할 수 있는 장점도 있다. 그리고 1998년에 기업의 경영권방어 차원에서 자기주식취득 제한규정을 폐지하였는데, 이것은 적대적 M&A를 활성화에 역행함으로 특별한 경우 이외에는 예전처럼 자기주식을 취득할 수 있는 한도를 발행주식 총수의 10%로 하는 것이 바람직하다. 또한 경영권시장의 투명성 제고를 위하여 5%이상의 주식을 취득하는 경우 증권선물위원회에 그 내용을 공시해야 하는 공시의무규정을 강화하였다. 이것은 기업탈취형 기업인수를 억제하는 조항이나 정상적인 기업인수까지 억제할 수 있음에 주의하여 동일인이 확실한 경우에 한하여 본 조항을 적용토록 하는 것이 바람직하다.

3) 기관투자가 육성

현실적으로 50% 이상의 내부지분율을 보유한 재벌그룹의 지배주주를 감시할 만한 장치도 없고 또 있다고 하더라도 영향력 행사에 한계가 있다. 따라서 기관투자가를 지배주주의 카운터파트(counterpart)로 육성□조직화하는 것이 필요하다. 소액주주의 경우 경영감시 역할을 수행하려 해도 경영감시의 편익이 경영감시활동의 비용에 비추어 크지 않기 때문에 인센티브가 크지 않다. 그러나 기관투자가의 경우 투자의 규모가 커서 일반소액주주처럼 무임승차문제가 심각하지 않아 경영감시의 인센티브가 있다.

1998년 정부는 기업구조조정을 추진하는 과정에서 기업의 지배구조를 개선하기 위한 방안의 일환으로 은행 및 투자신탁회사가 신탁재산으로 보유하고 있는 주식에 대하여 의결권을 자유로이 행사할 수 있도록 기관투자가의 의결권 행사 관련제도를 개편하였다. 기관투자가의 역할 여하에 따라서는 기업경영의 투명성과 효율을 높일 수 있는 여건이 마련되고 있으나 우리 나라의 기관투자가는 아직 의결권을 포기하거나 위임하는 종래의 관행에서 크게 탈피하지 못하고 있어 기업 지배주주의 경영전횡을 방지하는 등의 기능을 기대하기 어렵다. 특히 최근에 들어 증시활황으로 간접투자상품시장이 급성장하고 주식보유자로서 기관투자가의 비중이 큰 폭으로 확대되고 있음에도 불구하고 기관투자가가 주주권행사에 매우 소극적인 이유는 대부분의 기관투자가가 산업자본의 소유·지배를 받고 있어 이들이 그 산업자본과 직·간접으로 관련되어 있는 기업의 경영을 감시하기 어렵기 때문이다.

현재 기관투자가에 대한 의결권 규제는 규제의 목적과는 달리 현실적으로 기관투자가에 투자한 수익자와 기업의 소액주주들의 이익을 희생하면서 다른 한편으로는 규제의 기회비용을 높이면서, 대주주의 경영지배를 보호하는 결과를 가져오고 있다. 한편 미국에서는 순수한 연금기관이 주요 기관투자가이지만 한국에서는 은행, 증권회사, 보험회사 등이 주요 기관투자가를 구성하고 있는 현실적 차이점이 또 다른 문제점들을 야기시킬 수 있다. 연·기금과 투자신탁회사와 같은 순수한 투자전업기관과는 달리 은행, 증권회사, 보험회사들은 기업들과 기관투자가 이외의 자격으로 쌍방적인 거래를 맺기 때문에 이해상충의 문제가 발행할 수 있다. 또한 다수의 증권회사와 보험회사가 재벌그룹의 계열회사이며 은행의 경우에도 재벌그룹이 대주주인 경우가 있기 때문에 재벌이 계열금융기관인 기관투자가를 통해서 다른 기업을 지배함으로써 경제력집중의 문제가 더욱 악화될 수도 있다는 것이다.

그러나 이러한 문제점들에도 불구하고 이들 기관투자가에 의한 감시는 앞으로 기업지배권시장 활성화에 따라 외부로부터의 불합리한 목적에서의 기업인수 시도를 방어해 주고, 내부감시기능의 결함을 보완해 주면서 장기적이고 안정적인 자금을 공급해 주는 안정주주로서의 역할 수행이 가능하다. 기관투자가가 안정주주와 관계투자가로서 경영감시역할을 수행할 수 있는 여건으로 가장 중요한 것은 기관투자가에게 장기관계투자가 가져오는 인센티브가 있어야 한다. 기관투자가 스스로도 투자대상기업에게 관계투자가로서 기업과 우호적인 파트너이며 기업의 경영권을 원하지 않음은 물론 기업의 성과가 기대수준 이상을 유지하는 한 외부의 경영권에 대한 위협에서 기업을 보호해 줄 수 있음을 확신시켜야 한다. 이를 위해서는 장기관계투자를 하는 기관투자가에게 세제상의 혜택을 주는 것도 고려할 수 있다.

그리고 기관투자가의 투자촉진 및 경영감시기능 강화방안이 강구되어야 한다. 이와 관련하여 가장 쟁점화 되고 있는 사항은 기관투자가들의 타회사 출자한도 규제완화 문제이다. 현재 증권선물위원회, 금융감독원 규정 등에 의거, 자산운영의 건전성 및 공익성 유지 차원과 제2금융권의 재벌 사금고화 저지 차원에서 유가증권 투자한도를 규제하고 있으나 대폭 완화해야 한다. 기관투자가의 주식에 대한 투자가 구미제국과 일본에 비하여 많이 낮은 실정이데 이를 더 제약하면 기관투자가의 경영감시역할을 기대하기 어려워진다. 경영지배를 위한 비생산적 자산운용은 당연히 규제되어야 하지만 정상적인 자산운용에 따르는 경영감시 효과마저도 상실할 수 있다. 비정상적 자산운용은 금융감독과 부당내부거래 차원에서 현 제도상으로도 얼마든지 규제할 수 있고 그렇게 하는 것이 합리적으로 보인다.

한편 그동안 관행적으로 의결권을 포기해온 기관투자가들이 주주총회 등에서 자기 목소리를 냄으로써 투명경영을 촉진하여야 한다. 기관투자가들은 소액주주의 입장에서 적극적으로 주주총회 의결에 참여함으로써 효율적 경영이 이루어지도록 하며, 만약 경영자의 무능이 발견되면 M&A가 원활하게 진행되도록 의결권을 행사해야 한다. 1998년에 중립적 투표제도가 폐지되었지만 자율적인 의결권대리행사, 의결권 신탁제도, 기관투자가의 연계도모를 통한 소액주주권익의 옹호 등은 기관투자가의 영향력을 제고시킬 수 있다. 의결권행사의 내용측면에서도 기관투자가들의 의결권 행사가 경영권 이전이 아닌 경영자문 및 경영감시 활동 등을 위한 경우에는 포괄적으로 허용해야한다.

그러기 위해서는 기관투자가의 의결권 행사방법의 개선이 필요하다. 적대적인 인수합병에 기관투자가들의 지분이 악용되는 것을 방지하기 위해 기관투자가에게 □중립적 투표(shadow voting)□를 하도록 규정화 하였다. 그러나 법안 취지와는 달리 중립적 투표는 실제 경영상황에서 악용될 가능성이 존재한다.  소액주주들에게 심각한 경제적 영향을 주는 사안이라는 것이 매우 광범위한 정의이므로 자의적인 해석으로 시비를 불러일으킬 가능성이 있다.  또한 중립적 투표는 기존 대주주가 절대적인 기업지배권을 행사할 수 있는 여건을 제공하기 때문에 기존의 경영지배구조를 고수하는데 본의 아니게 도움을 줄 가능성이 크다.

) 중립적 투표란 투자자들의 이익을 저해할 우려가 없는 안건에 대해서는 찬반비율로 의결권을 분할하여 투표함으로써, 기타주주들의 의사결정에 영향을 주지 않겠다는 의도의 투표방법이다.

따라서, 최근 정부는 대주주에 의한 기업지배를 완화하기 위해 투자신탁회사가 보유한 기업주식의 중립적 투표제도를  □계열관계에 있는 회사 등□을 제외하고는 폐지하였다. 이와 관련하여 의결권 행사에 아무런 제한이 없는 외국 기관투자자와의 역차별을 내세워 국내기업의 경영권을 보호하기 위해서는 계열소속 기관투자자의 자기계열기업에 대한 의결권 행사 금지조항까지 폐지하거나 일정비율의 소유주식에 대해서는 의결권 행사를 허용하자는 주장이 있다. 그러나 기업경영의 투명성과 공정거래의 틀이 확보되지 않은 상태에서 이를 폐지 내지 완화하는 경우 기업집단은 소속 기관투자자를 동원하여 경영권을 확장함으로써 경제력 집중이 심화되고 기업경영의 투명성과 거래의 공정성 또한 크게 저하될 우려가 있으므로 신중을 기해야 한다. 그러므로 금융기업의 지배 및 경영구조가 투명하게 정리되는 등 제반 여건의 성숙 정도에 따라 기업집단 소속 기관투자자의 계열기업에 대한 의결권 행사금지를 점차적으로 완화하든지 폐지하고, 불가피한 중립적 투표의 경우를 보다 구체적 사항으로 명문화하여 남용을 제한할 필요가 있다.

기관투자가는 주주제안제도를 적극 활용하여 활발하게 주주제안을 제시함으로써 기업경영의 효율성을 제고해야 한다. 이는 선진국들의 기관투자가들이 기업경영에 깊숙하게 참여하여 소액주주권을 보호하는 추세와 부합되며, 우리 나라 대주주들의 권력남용을 해소하는 데도 효과적이다. 또한 기관투자가는 대주주나 경영진의 권한남용, 부실감사로 발생한 손해에 대해 소액주주들을 대표하여 손해배상 소송을 진행시킬 충분한 인센티브를 가지고 있다. 대부분의 상장기업에 대해 기관투자가 단독으로 대표소송을 제기할 수 있으며, 다른 기관투자가와 연대시는 주요 상장기업들 대부분에 대해 소송제기가 가능할 것으로 예상된다. 그리고 주식매수청구권을 적극적으로 행사하여 기업의 잘못된 의사결정으로 인한 소액주주의 손실발생을 방지해야 한다. 보다 적극적인 전략으로 기관투자가들이 합병이나 영업양수·양도를반대하는 소액주주들과 연계하여 상당지분을 모음으로써 주주총회에서 경영진의 의사결정을 제지하는 위임장 대결방식이 바람직할 것 같다.

한편 대주주들이 정보를 공개하지 않고 각종 비리를 저지르는 현실을 해결하기 위해 회사장부열람청구권과 정보청구권을 주고 있다. 기관투자가들은 이를 적극적으로 이용하여 주요 상장기업에 대한 정보획득활동을 강화하여 주주들의 이익을 보호해야 한다. 또한 기관투자가들이 이사회의 구성원인 이사와 감사를 독립성, 자주성, 전문성이 보장되도록 선임할 수 있도록 해야 한다. 그리고 기관투자가들은 소액주주의 권익보호가 가능하도록 이사 및 감사의 부당행위에 대해 이사 및 감사의 해임청구권을 적극적으로 행사함으로써 책임경영을 도모하고 기업경영의 민주화와 선진화를 이룩해야 한다.

우리의 경우 금융기관이 중요한 기관투자가로 발전하고 있기 때문에 이들을 기업감시활동에 적극적으로 참여하도록 유도하여야 한다. 이를 위해서는 우리도 일본과 같이 실질적인 주거래은행제도를 도입하고, 기관투자가들이 사외이사로 직접 참여하거나 추천함으로써 기업감시역할을 수행하도록 해야 한다. 특히 은행이 기업주식을 보유하면 평상시에는 투자주식에 대한 수익을 높이기 위하여 은행이 기업경영을 감시할 필요가 생기고 비상시에는 은행이 주주인 동시에 주요 채권자로서 기업회생 또는 퇴출을 주도하게 하는 유인이 될 수 있으므로 기관투자가로서 은행의 역할을 강화할 필요가 있다.

<표Ⅳ-6> 기관투자가의 주식소유 및 의결권행사 제한

주) 1: 은행과 투신의 신탁재산에 대한 의결권 행사와 관련하여 종전에는 원칙적으로 중립적인 의결권행사(Shadow Voting)를 하도록하였다.  □98. 9월 및 11월 이를 개정하여 □계열관계에 있는 회사 등□을 제외하고는 의결권 행사를 자유로이 할 수 있도록 함.

* 대규모 기업 집단에 속하는 금융 및 보험회사는 취득 또는 소유하고 있는 국내 계열사 주식에 대하여 의결권을 행사할 수 없음.(독점규제 및 공정거래에 관한 법률)

자료: 강명헌(1999a)

기관명			소유제한 내용	동일종목 보유한도	의결권 행사 제한	비 고
은행		고유	자기자본의 100%이내(주식 및 만기가 3년을 초고하는 자체 포함)	총발행 주식의 15%이내	제한없음
		신탁	전월 신탁계정 평잔의 30%이내	"	주)1
보험			총자산의 30% 이내	총발행주식수의 10% 이내, 단, 계 열기업군에 속하는 보험회사의 경우 비계열사의 의결권 있는 주식수의 5% 이내	제한없음
증권			-		제한없음	특수관계인등의 발행주식 소유제한조항만 있음.
투자신탁	고유		상장주식: 자기자본 의 50%이내 수익증권: 주식투자 신탁 순자산총액의 5% 이내	동일인 발행주식총 수의 5% 이내	제한없음
	신탁		-	상장주식: 동일인 발행 주식총수의 20% 이내 펀드별 한도: 동일 인 발행주식 총수 의 10% 이내
종금사			자기자본의 100% 이내
신용금고			자기자본의 100% 이내	자기자본의 100%이내

또한, 제2금융권의 대부분 금융기관들이 재벌들의 계열기업인 우리의 현실을 감안할 때, 재벌과 확실한 독립기관인 연·기금과 외국기관투자가를 미국의 캘리포니아주 공무원퇴직연금기금(CalPERS)과 같이 실질적인 기업경영을 감시할 수 있는 기관투자가로 육성하여야 한다. 그러기 위해서는 우선적으로 정부가 연·기금의 경영과 자금운용에 개입하지 말아야 하고, 외국기관투자가의 안정적인 투자환경을 조성하고 차별적인 규제를 폐지해야 한다. 그러면 이들 기관투자가들은 자신들의 이해관계로 인해 자발적으로 주주제안제도와 의결권 등을 적극 활용하여 기업경영의 효율성을 제고하게 된다. 이는 선진국들의 기관투자가들이 기업경영에 깊숙하게 참여하여 기업을 감시하는 추세와 부합되며, 우리 나라 지배대주주들의 권력남용 해소와 기업구조조정 차원에서도 효과적이다.

한편으로 기업지배구조를 개선시키기 위해서는 금융기관과 연·기금이 안고있는 대리인문제를 해소할 필요가 있다. 이들 기관은 기업에 대해 상당한 영향력을 미칠 수 있는 기관투자가의 위치에 있으며, 기업을 규율해야 할 위치에 있는 이들이 자체의 문제를 안고 있는 한 효과적인 기업감시자의 역할을 수행하는 것은 기대할 수 없기 때문이다. 그러므로 기업경영을 규율하는 메커니즘이 실질적으로 활성화되기 위해서는 기업에 국한된 지배구조의 개혁만으로는 명백한 한계가 있으며, 기업뿐만 아니라 금융기관과 연·기금을 위시한 기관투자가의 지배구조가 서로 조화되는 방향으로 함께 개선되어야 한다. 어떤 의미에서 지배구조는 한 나라 전체의 사회 시스템으로서 정치, 경제, 행정 각 부문에서 균형적으로 개혁될 때 비로소 재벌개혁과 같은 부문별 개혁도 성공할 수 있다.

) 황인학(1999) 참조.

마지막으로 기관투자가의 기업경영 감시기능을 제고하기 위해서는 기업지배권시장을 활성화하고 기업주식의 분산을 촉진할 필요가 있다. 기업지배권시장이 활성화하는 경우 기관투자가는 기업성과가 우수한 기업에 대해서는 안정주주로서 경영진을 보호하지만 경영진의 능력부족 등으로 인해 성과가 부진할 경우에는 기업의 인수·합병 또는 경영진 교체에 호응함으로써 기업경영의 효율을 제고할 수 있다. 주식분산이 높은 기업에 대한 세제혜택, 엄정한 상속·증여세제의 적용 등을 통해 소유와 경영의 분리를 지속적으로 유도해 나가는 것도 기관투자가의 기능을 제고하기 위한 하부구조를 정비한다는 차원에서 중요하다.

Ⅴ. 부실기업정리

) 이 장은 주로 박영철 외(2000)와 최두열(2002)을 참조하였음.

재벌개혁과 더불어 부실기업 처리가 구조조정의 주요 과제로 추진되어왔다.  기업부실화-금융부실화의 고리를 차단하고 경제를 활성화하려면 부실기업들이 회생, 청산, 매각, 합병 등을 통해 정리되도록 해야 하는바, 이를 위해 기업인수□합병 및 도산 관련법제가 정비되고 기업개선작업이 시행되었다. 먼저 이를 위해 장애요소들을 제거하여 기업구조조정을 촉진하기 위한 법제의 개선이 이루어졌다. 1998년 2월에 공정거래법상의 출자총액제한제도가 구조조정을 저해할 수 있다는 판단에 따라 폐지되었고(2001년 4월 재시행 예정), 1998년 2월 증권거래법 개정에서는 25% 이상의 주식취득시 50%+1주를 공개매수하도록 한 의무공개매수제도가 폐지되었다. 합병차익에 대한 과세이연을 허용하는 등 다양한 세제지원 방안이 마련되었고 합병시의 이의제출기간 단축 등 인수□합병절차를 간소화하는 조치들도 취해졌다(신광식, 2000).

) 이 제도는 1997년 증권거래법 제200조(대량주식취득의 금지)의 폐지와 더불어 도입되었는데, 그 취지는 인수□합병시 경영권 프리미엄을 소액주주도 공유할 수 있도록 하려는 것이나 기업인수비용을 높여 인수 자체를 억제하게 된다.

정부는 채권금융기관 주도로 기업구조조정을 시행한다는 방침하에 회생 불가로 판단되는 부실기업을 퇴출시키고 회생 가능한 기업에 대해서는 금융기관과 기업이 협의하여 기업개선방안을 마련□추진하도록 하였다. 총 236개 금융기관이 기업구조조정 협약에 가입하여 워크아웃 대상기업을 선정하고 기업회생을 추진해왔다. 워크아웃 계획에는 원리금 상환유예, 이자감면, 단기대출의 중장기 전환, 채무면제, 지급보증 해소, 신규 자금지원, 대출금의 출자전환, 기업의 감자, 인수□합병, 자산매각 등이 포함된다. 퇴출대상 기업들은 매각, 합병, 분사, 법정관리, 청산 등의 방법으로 정리되었는데, 재벌 계열사들은 주로 관련 주력기업에 합병되었다.

1998년 6월에 55개 기업에 대해 퇴출판정조치를 단행한 이후 기업규모별로 차등화된 정책방향을 적용하였다. 5대 재벌에 대해서는 재무구조 개선약정을 중심으로 자율적인 구조조정을 촉구하고, 6대 이하 재벌은 워크아웃과 자율추진 독려 정책을 병행하였다. 1998년 하반기 이후 정부와 기업의 구조조정 노력과 저금리 기조가 지속되고 자산매각 등을 통한 구조조정이 성과를 거두면서 상당수의 기업들이 도산위기를 모면하였다. 그러나 워크아웃, 법정관리, 화의 중인 기업들의 정상화실적이 부진하고 일부 대기업의 구조조정이 지연되어 잠재부실에 대한 불안감이 재확산되었다.

이에 2000년 11월 3일에는 52개 정리대상 부실기업의 명단을 발표하는 등 부실처리를 위해 노력하고 있으나, 성과는 미지수이다. 부실징후 기업 287개사 중 52개를 청산, 법정관리, 화의, 합병 등으로 퇴출시켰다. 나머지 기업들 중 69개사는 조건부회생으로 분류하여 강력한 자구노력과 출자전환 등을 통해 회생시키기로 결정하였다. 그 밖의 28개사는 일시적 유동성 부족 기업으로, 135개사는 정상기업으로 분류하였다. 그러나 금융시장 불확실성의 원인이 되고 있는 대형 부실기업의 처리방향이 유보되고 청산 대상 기업 등의 숫자가 부풀려져 있어 신용경색과 금융시장의 불안감이 해소되지 못하고 있는 상태이다.

또한, 기업개선작업도 별다른 성과를 내지 못하고 있다. 1998년 7월 고합그룹을 대상으로 기업개선작업이 시작된 이래 모두 76개 업체와 기업개선약정을 체결하여 구조조정을 추진하였다. 그것은 대우그룹을 포함한 주채무재벌그룹 소속 41개사와 중견대기업 35개사이다. 2000년 5월에 76개사중 32개사에 대해 종료방침을 확정했으나 남은 44개 기업의 정상화는 부진한 상태에 있다. 조기종료한 32개사의 대부분은 중소기업이며 이중 경영성과가 우수하여 독자생존이 가능한 업체로 분류된 기업은 18개사 뿐이다. 또한 대우계열사를 제외한 전체 워크아웃기업의 1999년 이자보상배율은 0.51배로 시장에서 생존 가능성에 대한 의문이 제기되고 있는 상태에 있다.

76개사에 대해 약 86조원의 채무재조정과 4.5조원 신규여신을 지원하였으나, 채무재조정의 약 80% 이상이 이자부담을 경감시키거나 상환을 유예하는 방식으로 이루어져 새로운 형태의 부도유예협약이라는 비판이 제기되고 있다. 그리고 워크아웃기업의 자산매각과 계열사정리 지연으로 자구노력 실적도 부진하여, 2000년 3월말 현재 전체 자구계획 8.2조원 중 약 40%에 해당하는 3.4조원의 실적만을 보이고 있다. 워크아웃의 부진은 구조조정을 추진할 책임주체의 공백이나 채권단을 비롯한 이해관계자들 사이의 갈등 등에 기인하는 것으로 보인다.  기업구조조정의 노하우가 부족한 가운데 정부, 채권단, 해당기업 사이의 책임공방으로 인해 책임있는 경영상의 의사결정 시스템이 부재하였다. 과거와 달리 주주나 노동자의 권리의식이 향상되었으나, 갈등을 조정할 수 있는 기구도 결여되어 구조조정이 지연되고 있다.

<표Ⅴ-1> 외환위기 이후 부실기업정리 추진방향 요약

주요 정책	대 상 기 업
기업 퇴출판정	♤ 55개사에 대한 회생불가 판정 후 청산·매각·합병조치 -5大계열소속 20개사, 6∼64大계열소속 32개사, 非계열 3개사
재무구조개선약정을 통한 자체 정상화	♤금융기관 여신규모 2,500억원 이상인 계열기업군 대상 -5大계열 및 6∼64大계열 중 두산, 금호, 한솔 등 40개계열
기업개선작업(워크아웃)	♤6∼64大계열중 독자회생이 어려운 16개 계열기업군 -쌍용, 고합, 동아건설, 아남산업, 신호, 갑을, 동국무역, 거평, 우방, 벽산, 진도, 신원, 강원산업, 세풍, 신동방, 대구백화점 ※ 대우계열 12개사, 새한그룹 워크아웃 포함
법정관리 및 화의	♤6∼64대 기업집단중 워크아웃 탈락그룹 : 한일, 통일, 해태 등 ♤기업개선작업 실시 전에 부도가 발생한 15개 계열기업군 -기아, 한라, 한보, 삼미, 한신공영, 대농, 뉴코아, 수산중공업, 청구, 진로, 나산, 극동건설, 두레, 보성, 화승 등

자료 : 유용주 외(2000) 재편집

최근에 정부는 시장실패에 대한 특단의 조치로서 산업은행이 부실기업의 회사채를 인수해 주는 □회사채 신속인수제도□를 도입하였다. 그러나 이것은 사실상 현대그룹을 비롯한 유동성 부족을 겪고 있는 기업들에 대한 생명선을 연장해 주는 조치로서 근본적인 문제 해결책과는 거리가 멀다. 즉, 이것은 구조조정이 요구되는 산업이나 기업에 대한 특혜성 지원의 성격을 내포하고 있어, 그동안 정부가 주장해온 작년말까지의 구조조정을 포기하는 것과 같은 의미이다.

본 장에서는 기업구조조정 차원에서의 부실기업정리를 크게 사적기업구조조정 시스템인 기업개선제도와 법적기업구조조정 시스템인 기업퇴출제도로 구분하여 분석하고, 특히 기업퇴출제도는 회사정리제도와 화의제도를 중심으로 세분하여 현황 및 문제점을 분석하고 개선방안을 제시한다.

1. 기업개선작업

기업개선작업은 재무구조가 취약하여 단기적인 어려움을 겪고 있으나 회생이 가능하다고 판단되는 기업을 대상으로 한다. 기업개선작업 실시 기업으로 지정되면 채권금융기관의 대출금 출자전환·부채조정과 기업 스스로의 강력한 자구노력·모그룹의 손실분담을 포함하는 기업개선계획을 세운다. 기업개선작업의 궁극적 목적은 기업의 경쟁력 회복과 금융기관의 건전성 확보를 추구하는 것이다.

기업과 주채권은행간 기업개선작업 필요성을 협의·검토한 후 소집통보하며 통보 즉시 채권행사가 유예된다. 채권금융기관협의회가 개최되어 3/4이상이 찬성하면 기업개선작업이 진행되며 채권행사 유예기간은 최장 6개월이다. 개시결정 후 외부평가기관에 의한 실사결과를 토대로 부채조정, 자구계획, 지배주주 손실분담방안 등을 포함한 5년 내외의 개선계획을 마련한다. 이를 채권금융기관간 협상 및 채권단-당해기업 협상을 통해 확정한다. 실제적인 기업개산작업은 기업개선약정서(MOU)를 체결한 후 개시된다. 이 후 경영관리단 파견, 보고체계 구축·경영평가위원회 구성 등을 통해 경영을 감시한다.

) 이행의무와 미이행시의 제재조치(경영권 박탈, 기업개선작업 중단 등)를 담은 약정

워크아웃은 1998년 6월 25일 금융감독원의 주도로 □기업구조조정 촉진을 위한 금융기관협약□을 체결함으로써 시스템이 도입되어 2001년 12월 31일까지 존속하였다. 이 시스템은 부도유예협약의 경험을 바탕으로 만들어진 자율협약의 연장선에 놓여 있다. 그 구조는 부도유예협약과 유사하나 채권인정 대상을 보다 넓히고 협약의 내용도 단순한 채무유예에서 벗어나 법적인 시스템에 들어가기 전에 채권자인 금융기관들과 채무자인 기업에 협상과 조정을 통하여 채무조건의 완화라는 사적인 화의를 시도하자는 것으로서 부도유예협약보다 진일보하여 있다.

) 이 시스템은 초기의 시스템이었던 만큼 문제점이 많았고 그 운용과정에서 금융시장의 불안정을 증폭시켜 오다가 정부가 아닌 IMF의 권고에 의하여 투명하지 못한 제도라는 이유로 1997년 12월 폐지되었다.

워크아웃협약은 1997년 4월에 선을 보였던 부도유예협약의 수정판이라고 할 수 있으며 채권금융기관들의 채권행사 유예가 그 핵심이다. 구조조정협약은 부실징후기업 처리를 위해 일시적으로 채권행사를 유예하도록 했다는 점에서 부도유예협약과 유사하다. 그러나 채권금융기관협의회에 금융기관관계자들만 참여하도록 한 부도유예협약과는 달리 기업구조조정협약은 금융·기업 구조조정 전문가들로 구성하여 운영하도록 하였는데 이는 부실징후기업 처리에 있어 전문성과 중립성을 높이고자 한 취지이다.

'workout' 이란 말은 원래 영국에서 기업이 부실화된 경우 금융당국(영란은행)과 은행들이 주도가되어 기업의 구조조정을 통해 이를 회생시키는 일련의 과정에서 유래되었다. 국내에서는 참여하는 다수의 금융기관간 이해를 조정하기 위해 참여금융기관과 워크아웃 대상기업간 「기업구조조정협약」을 체결하고 동 협약에 따라 기업개선작업을 추진하고 있다. 기업구조조정의 주된 내용은 대출금의 출자 및 CB 전환, 대출금 상환조건(기간, 금리)의 조정, 보증채무의 해소, 신규대출 등 부채조정과 주주의 감자 및 신규증자, 자산매각 등 자구노력이 병행되고 있다.

기업개선작업은 회사정리제도 또는 화의제도와 같이 법원이 중심이 되어 기업정리작업을 진행하는 것과는 달리 채권금융기관이 중심이 되어 부실화 등으로 자본잠식이 우려되고 유동성 부족으로 장단기 채무의 상환에 문제가 있는 거래기업에 대해 채권회수를 잠정적으로 유보하고 대상기업의 회생여부와 추가적인 지원여부를 결정하는 일련의 과정을 의미한다. 결국 기업개선작업은 사업경쟁력은 있으나 과다한 부채로 금융비용부담이 과도하여 사업을 지속하기 어려운 기업이 그 대상이 되는데, 금융기관은 이를 회생시키는데 필요한 부채규모를 산출하여 이를 기업측의 자구노력과 이에 상응하는 금융기관의 대출금 출자전환 등의 금융지원으로 충당하게 된다.

이 경우 채권금융기관은 부채조정으로 당장은 손실이 발생하나 궁극적으로는 기업의 회생가능성이 높아져 채권회수비율을 제고할 수 있고 주주는 감자, 신규증자 등으로 손실을 분담하게 되지만 결국 주식가치가 높아져 수익을 얻을 수 있는 긍정적 효과를 기대할 수 있다. 또한 종업원 입장에서도 일부는 고용조정이 될 수 있으나 부실누적으로 인해 기업이 파산하는 경우에 비해서는 고용안정성이 오히려 높아질 수 있다는 이점도 있다.

기업개선작업과 기존 퇴출제도와의 가장 주된 차이점은 전자가 금융기관과 기업간 자율적 협정에 의해 진행되는 반면, 법정관리제도 또는 부도처리제도 등은 회사정리법, 파산법 등 법적 절차에 의해 진행됨으로써 진행주체가 법원이 된다는 것이다. 기업개선작업은 법정관리제도에 비해 채권금융기관의 적극적 협조를 유도하고 신속한 구조조정조치를 실시함으로써 기업의 회생가능성을 높일 수 있다. 반면에 채권금융기관간, 또는 채권금융기관과 기업간 이견이 발생할 경우 중재기능의 취약으로 구조조정이 지연될 수 있다는 단점을 갖는다. 채권금융기관간 이견 발생시 이를 중재할 기업구조정위원회의 조정은 법적 구속력이나 강제력이 없어서 채권금융기관이 위약금 부담을 감수하면서 법적 소송을 제기할 가능성도 있다.

(1) 진행현황

우리나라는 기업규모별 특성에 따라 구조개혁을 추진하였다. 즉, 5대 그룹은 자율적 사업구조조정(이른바 「빅딜」) 및 재무구조개선약정에 의해 자기손실부담원칙으로 추진하며 6-64대 그룹 및 중견기업은 기업개선작업(workout)을 중심으로 구조개혁을 추진하였다. 이에 따라, 1998년 6월 기업구조조정협약을 체결하고(총210개 채권금융기관 참여), 6-64대 기업과 중견대기업에 대한 기업개선작업에 본격적으로 착수하였다.

) 금융감독원, □기업개선작업(workout) 현황 및 향후 추진방향□, 1999.

한국경제가 위기에 빠지면서 새로이 도입하여 실행하고 있는 제도 가운데 한가지가 소위 □기업개선작업(workout)□ 이라는 것이다. 정부는 5대 재벌기업에 대해서는 빅딜 등을 통한 구조조정작업을 진행중인 반면 6대 이하 64대까지의 59개 그룹 가운데 쌍용, 고합, 동아건설 등 16개 그룹(차입금 기준 32.7%)에 대해서는 기업개선작업을 적용하였으며 대우그룹에 대해서도 기업개선작업을 적용하고 있다. 구조조정 초기에 6대 재벌이하의 기업에 대해서만 워크아웃제도를 적용한 이유는 상대적으로 이들 기업이 은행 등 채권금융기관의 주도하에 구조조정을 해 나갈 수 있는 규모를 가지고 있다는 것이며 이는 상대적으로 채권단이 우월한 입장으로 어느 정도 독자적인 판단에 의해 구조조정을 실시해도 경제에 미치는 충격이 과도하지 않을 것이라는 정책적 판단에 따른 것이다.

워크아웃은 기본적으로 금융기관에 의한 사적 구조조정 절차로서 채권금융기관들간의 자율협약으로서 주채권금융기관이 주도하고 협약 내에서 집단의사 결정방식은 채권총액 기준 75% 이상 찬성으로 의결하는 다수결 의사 결정방식을 채택하고 있다. 그동안 워크아웃의 결과를 <표Ⅴ-2>에서 보면 2001년 9월 현재 104개 대상기업 가운데 조기졸업과 자율추진 등으로 정상적으로 무사히 워크아웃을 마친 곳은 42개 업체로서 부도유예협약의 경우 보다는 높은 회생률을 보여주고 있다.

<표Ⅴ-2> 워크아웃 진행현황(2001년 9월 현재)

(단위 : 개)

워크아웃선정	시작전 탈락	워크아웃 적용기업				워크아웃 결과
		당초	회사분할	합병	계	졸업	중단	현재
104	8	96	4	17	83	42	15	26

주 : 졸업한 업체의 수치 속에는 자율추진도 포함

자료 : 금융감독위원회

(2) 문제점

기업개선작업이 6대 이하 그룹과 중견대기업의 구조조정을 추진하는 핵심수단임에도 불구하고 근본적으로 이 제도가 갖는 문제점을 지적하지 않을 수 없다. 무엇보다도 이 제도에 대해서는 퇴출되어야 할 기업을 금융지원을 통해 구제해주는 제도라는 부정적인 인식이 존재하였다. 특히 이는 1997년 경제위기발생 직전 기아, 한보 등 부실기업의 조기퇴출을 지연시켜 논란을 빛었던 부도유예협약과 그 성격이 비슷하다는 점에서 또 다시 정부개입을 통해 부실기업의 퇴출이 지연되는 문제점이 우려되었다. 이에 따라 워크아웃기업으로 선정되면 오히려 금융기관으로부터의 자금조달에 애로가 발생하기도 하며 이를 우려한 대상기업들이 부도직전까지 기다리다가 워크아웃신청을 해옴에 따라 부실규모가 확대되는 사례가 빈발하고 있다.

기업개선작업과정에서도 기업은 경영권보호에만 집착하여 사업전망을 과대하게 제시함으로써 채무조정을 충분히 받지 못하기도 하며, 일단 부도위기를 모면할 경우 이미 채권단과 합의한 구조조정 및 손실분담의 이행을 회피하는 사례가 발생하여 기업과 채권금융기관간 신뢰도를 해치는 일이 발생하기도 한다. 특히 채권금융기관의 경영목표 부과 및 기업지배구조 개선요구 등의 사후관리를 부당한 경영간섭으로 매도하는 경우도 관찰되었다.

기업개선작업을 주도해야 하는 금융기관의 경우에는 주채권은행이 불합리한 기업실사결과를 용인하거나, 경영실적 부진업체에 대한 조치를 게을리 하는 등 기업개선작업의 주체로서 책임의식이 결여되어 있으며, 대상기업에 대한 경영지도 및 감시 를 위해 파견되는 경영관리단을 자신의 인사적체 해소창구로 이용하기도 하였다.

이러한 제도실행과정상의 문제점은 보다 근본적으로 워크아웃이 갖는 제도적 문제점들에 기인하고 있다. 현재 시행되고 있는 워크아웃제도는 우선 대상기업선정기준이 불분명하고 스스로 구조조정을 겪고 있는 채권금융기관의 이해에 의해 대상기업의 선정이 좌우되는 문제점을 갖고 있다. 우선 금융기관의 입장에서는 경험부족과 이익극대화의 유인부족으로 적절한 대상기업선정을 기피하는 경향을 보이고 있다. 기업개선작업 대상기업의 채무조정으로 부실이 현재화하여 BIS비율이 하락될 것을 우려한 나머지 기업선정을 지연하기도 하고, 단기적인 손실을 축소하기 위해 과감한 채무조정을 못하여 기업갱생이 원활히 진행되지 못하는 문제도 발생한다. 특히 유동화수단이 부족하여 기업개선작업 대상기업의 채권을 금융기관이 오랫동안 보유할 수밖에 없어 이들의 자금부담을 높이고 있다.

) 금융감독원 여신건전성 분류기준에 의하면 워크아웃 대상기업에 대한 여신중 우대금리 이하로 대출한 부분은 '고정' 으로 분류되어 20%의 대손충당금을 적립하게 된다.

채권금융기관이 경영진에게 책임을 추궁할 수 있는 방법은 부채의 출자전환을 통하여 의결권을 확보하거나 채무조건조정을 활용하는 것이나 사후적 책임문제로 과감한 의사결정을 내리지 못하는 실정이며, 책임회피를 위해 의사결정을 유보한 채 의사결정을 구조조정위원회에 떠넘기는 문제점도 나타나고 있다. 또한 대상기업들의 복잡한 상호채무관계 및 채권금융기관간의 이해상충으로 보증채무 등의 해소가 어려워 책임소재 우려 등으로 기업개선작업 계획이 지연되기도 한다.

기업개선작업 대상기업 선정을 위한 실사기관인 회계법인이 해당기업의 로비 등에 의해 기업의 재무상태를 정확히 실사하지 않는 도덕적 해이 현상도 우려되고 있으며, IBRD로부터의 기술지원자금을 이용하여 대형시중은행에 배정된 외부자문그룹도 기업개선작업을 지원해 줄 수 있는 전문성이 부족하여 실무적으로 채권금융기관에 별다른 도움이 되지 않는 것으로 판단되고 있다.

이러한 문제점들을 인식하여 정부는 기업의 회계투명성을 제고하고 채권금융기관이 신용위험을 효율적으로 관리할 수 있는 체제를 마련하는 한편, 기업구조조정이 신속하고 원활하게 추진될 수 있도록 필요한 사항을 규정함으로써 시장기능에 의한 상시적인 기업구조조정이 촉진될 수 있도록 2001년 7월 기업구조조정촉진법을 제정하였다.

(3) 개선방안

우선 워크아웃기업의 선정기준에 있어 현재의 재무상태를 사용하는 단순기준보다는 향후의 현금흐름과 수익성이 보다 중요한 기준으로 사용되어야 할 것이다. 특히 현재의 일률적인 워크아웃기업 대손충당기준을 보다 합리화하기 위해 향후 사업전망 및 현금흐름에 기초한 채권상환능력 기준(forward-looking criteria)을 시급히 도입할 필요가 있다. 이제까지의 기업개선작업은 경제위기 상황에서 기업이 재무적 곤경을 벗어날 수 있는가에 초점을 맞춰 왔으나 경제위기 국면이 다소 완화됨에 따라 향후에는 기업의 종합적인 생존가능성에 더 큰 비중을 두고 보다 엄격히 대상기업을 선정하여 애초부터 적격업체만 선정되도록 유도할 필요가 있다. 기업이 기업개선작업을 신청하는 경우 외에도 채권금융기관이 주도가 되어 대상기업을 권유할 필요가 있으며, 상거래채권을 결제할 능력이 없거나 차입금 원리금상환능력이 없는 기업은 선정대상에서 제외함으로써 여타 적격신청기업에 대한 피해를 최소화하여야 한다.

IMF와의 협의를 통해 자산건전성 분류시 기업개선작업에 대한 유인이 주어지도록 하여 BIS비율 악화를 우려한 채권금융기관이 대상기업 선정을 회피하는 유인을 줄일 필요도 있다. 또한 채권은행이 기업개선작업이 필요한 기업의 선정을 기피하여 부실을 심화시키는 사례가 발생할 경우에는 채권금융기관 관계자에 대해서도 책임을 물을 수 있는 방안이 검토되어야 한다.

경영권에 집착하는 기업주의 책임추궁을 위해 채권단이 대상기업에 대해 외부 전문경영인을 임명할 수 있도록 허용하고 부채의 출자전환을 보다 적극적으로 유도하여야 한다. 이를 위해 금융기관의 주식보유제한 등의 규제를 완화하여 기업개선작업 대상기업의 경우에는 예외적으로 일정 기간 주식보유한도를 초과토록 허용하여 대출금의 출자전환을 원활히 한다. 또한 동일인 여신한도 규정, 전환사채(CB) 발행시 중권거래법상의 전환가격에 관한 규정 등을 신축적으로 적용할 수 있는 예외규정을 도입 할 필요가 있다.

이와 동시에 출자전환된 주식을 금융기관으로부터 매입하거나 그 주식의 관리를 위탁받아 해당기업의 구조조정작업을 직접 추진하여 기업주식의 가치를 높이는 업무를 수행할 기업구조조정전문회사(CRV: Corporate Restructuring Vehicle)의 설립도 활성화되어야 한다. 구조조정전문회사는 흔히 벌쳐펀드(vulture fund)라고도 불리우는데 이들은 부실화된 기업의 자산을 직접 매입하거나 또는 부실기업이 발행한 증권에 투자하여 기업회생시 가치증대로 이익을 얻으려는 기업을 말한다. 기업구조조정전문회사가 활성화되면 금융기관은 출자전환으로 취득한 주식을 매각하는 것으로 기업구조조정에 투입된 자금의 신속한 현금화가 가능하고 기업은 전문경영인에 의한 실질적이고 효과적인 구조조정을 진행할 수 있다. 또한 기업구조조정협약이 만료되더라도 이해당사자간 자율협의 및 상업적인 판단에 따라 기업구조조정이 지속적으로 추진될  수 있다.

) 국내에서 처음에는 「산업구조고도화 촉진법」에 규정되어 있었으나, 2002년 1월 개정으로 산업발전법에 독립된 장으로 기업구조조정전문회사가 규정되었다.

기업개선작업 과정에서는 철저한 사후관리를 필요로 하는데 자구노력을 소흘히 하거나 경영실적이 부진한 기업의 경영진에 대해서는 엄격히 경영책임을 추궁하는 한편 회생가능성이 현저하게 떨어지는 것으로 판단되른 기업은 기업개선작업 대상에서 과감히 제외하여 청산 등을 통해 정리한다. 또한 채권은행이 경영관리단을 부실하게 운영하는 등 경영감시 및 사후관리를 소흘히하여 부실화를 방조하는 사례가 적발될 경우 금융기관 실무자 뿐만 아니라 경영진까지 철저히 책임을 추궁하며 이를 통해 기업개선작업 대상기업의 회생률을 제고하여 기업개선작업은 기업회생이라는 인식이 금융시장내에 정착될 수 있도록 유도할 필요가 있다.

한편, 사전에 기업의 부실징후를 포착하여 기업개선작업 등 구조조정이 적기에 이루어길 수 있도록 하기 위해 채권금융기관의 여신심사기능을 강화한다. 감독기관의 경우 전체금융기관 차입금을 기준으로 거액여신 수혜업체에 대한 모니터링을 강화하고 재무상태나 경영활동을 관찰하여 문제의 소지가 우려되는 기업체를 별도로 집중관리하면서 주채권은행에게 필요한 정보를 제공하는 지원기능을 강화해야 할 것이다.

워크아웃제도는 제도자체의 개선만으로 그 소기의 목적을 달성 할 수는 없다. 기업퇴출이 경제적 논리보다 정치적 논리에 의해 이루어지는 환경에서 워크아웃제도는 오히려 기업과 금융기관간 불신의 벽만 높일 뿐이다. 특히 워크아웃의 주체인 금융기관의 경영행태도 변화될 필요가 있다. 금융기관은 자산의 건전화와 수익의 극대화를 주목표로 워크아웃을 주도해야 하며, 단기적인 부실자산의 증가에 대한 우려, 외형의 유지 등과 같은 부차적 목표에 집착하지 않도록 은행의 경영목표가 재조정될 필요가 있다. 이를 위해서는 은행의 소유지배구조의 개선이 근본적인 해결방안이 될 것이다. 궁극적으로 주주의 이익극대화를 목표로 은행의 모든 경영의사결정이 이루어질 필요가 있으며, 이를 위해서는 새로이 실시되고 있는 사외이사제도의 정착과 집단소송제도의 도입 등 소액주주권의 강화와 함께 정부의 경영간섭을 줄일 수 있는 제도적 및 관행적 개선이 시급하다.

2. 기업퇴출제도

기업구조조정은 기업의 재무구조개선, 사업구조개선, 소유 및 지배구조개선 등을 포함한 포괄적 작업으로서 소위 기업퇴출제도는 이의 핵심을 이루는 부문이다. 자본주의의 효율성 확보를 위해 기업의 원활한 퇴출제도는 진입제도 못지 않게 중요한 부문이나 우리나라에서는 과거 경제정책이 대부분 진입규제 중심으로 이루어져 퇴출제도는 별다른 관심을 받지 못하거나, 매우 비효율적으로 운영되어 온 부분이다. 현재 우리나라가 겪고 있는 경제위기 사태도 그 상당 부분이 기업의 퇴출, 또는 금융기관의 퇴출제도가 제대로 작동하지 못함으로 인해 관련경제주체들의 도덕적 해이 문제가 심각하였다는 것에 기인하고 있다고 평가해도 과언은 아닐 것이다

대기업일수록 부실화가 되더라도 산업합리화조치 등을 통해 금융, 세제 지원 등을 받아 다시 회생할 수 있는 기회가 제공되었고, 이것은 기업들로 하여금 무리하게 외형을 확장하는 유인을 재공하였을 뿐만 아니라 수익성에 비해 과도한 위험을 가진 투자사업들을 선호하게 만들었다. 금융기관도 퇴출이 보호되는 대기업을 선호하여 금융자본이 대기업중심으로 편중됨으로써 대기업의 확장적 경영전략을 됫받침하였으며, 금융기관 자신의 퇴출도 보호되고 있다는 점에서 여신운용과 관련된 위험관리에는 전혀 관심을 가지지 않게 되었던 것이다.

법원에 의한 기업의 구조조정 제도로서는 회사정리, 화의, 파산 등의 세 가지가 있다. 이들 제도는 채권자들의 채권회수 절차라는 측면과 기업회생 절차라는 측면을 동시에 가지고 있으나 기본적으로는 채권자들의 채권회수 절차에 있어서 기업가치의 극대화를 통한 채권회수액의 극대화보다는 채권회수에 있어서 공정함을 목적으로 하는 제도들이다. 회사정리 절차는 그 개시요건으로서 기업의 청산가치와 잔존가치만을 비교하여 잔존가치가 큰 경우에 회사정리 절차를 개시하도록 되어 있다. 따라서 기업의 외부효과나 기업의 고용 유지 등은 법원의 회사정리 절차개시 고려요인에 포함되지 않고 있다.

) 예를 들어, 대우자동차 부평공장의 경우 실사결과 청산 가치는 2조 2,000억원(부동산 가치는 2조)이나 존속가치는 900억원으로 알려지고 있다. 그럼에도 불구하고 정책당국이 대우자동차 부평공장의 존속을 주장하는 이유는 정책당국이 고용유지에 따르는 사뵈적 복지 후생이 청산가치를 초과한다고 판단하기 때문으로 보인다. 「부평공장 처리에 지켜야할 원칙」, 한국경제신문, 2001.

회사정리 및 화의제도의 절차는 크게 개념적으로 다음과 같은 3단계로 이루어져 있다. 우선 정리 대상 회사의 자산과 부채가 얼마나 있는가를 조사하고, 이러한 자산와 부채로 향후 어떻게 하겠다는 계획을 작성한 다음(회사정리의 경우는 정리계획, 화의의 경우 화의 조건의 작성, 파산의 경우 배당표의 작성 등), 이 계획을 그대로 실행하는 단계로 구성되어 있다. 또한 법적 기업구조조정 절차 세 제도 중 어느 제도를 선택할 것인가는 기본적으로 채무자인 기업 측의 의지에 달려 있다.

양 제도의 가장 중요한 차이는 회사정리는 회사정리 절차 내에서 강제적 주식소각 및 신주발행이 가능하여 지배구조에 대한 변경이 가능하나 화의제도는 주식소각 등이 불가하여 기업지배구조에 대한 변경이 불가하다는 점이다. 채권자의 권리행사 면에서 회사정리는 담보권이라 할지라도 정리계획에 의해서만 행사가 가능하지만 화의의 경우 담보권의 자유로운 행사가 가능하다. 또한 회사정리는 채권확정이 되면 면책효과가 발생하나 화의제도는 채권확정 절차 후 실권절차가 없어 면책효과가 없다. 그 밖에 회사정리는 신청할 수 있는 기업의 규모에 제한이 없으나 화의제도는 법원 실무상 화의를 신청할 수 있는 회사의 규모에 제한을 가하여 은행여신규모가 2,500억원 이상인 주채무계열기업군은 신청할 수 없도록 하고 있다.

) 본보고서에서는 논의의 범위를 좁히기 위하여 회사정리와 화의제도 중에서 기업회생에 관한 측면만을 고찰하기로 한다.

) 도산 관련법상의 면책이란 도산절차에 의하여 배당 변제되지 아니한 잔여채무에 관한 변제책임을 면제하는 것을 말한다.

) 화의법은 1998년 2월 24일 법개정에 의하여 제19조의2(주식회사의 신청기각에 대한 특례)를 신설하여 채무자의 자산·부채의 규모가 크거나 채권자 등 이해관계인의 수가 많은 등 제반사정에 비추어 화의절차에 의함이 부적합한때 신청을 기각하도록 규정하여 있다. 그런데 화의절차를 기각하여야 하는 기업의 규모 등 제반사정에 대해서는 구체적인 규정을 두고 있지 않고 있다. 다만 서울지방법원의 실무례에 의하면 금융감독원이 정하는 금융기관 여신이 2,500억원 이상인 계열기업군('주채무계열'을 의미함)에 대해서는 화의법 제9조2 제2호에 따라 화의절차에 의하는 것이 부적절하다고 판단하며 위와 같은 여신규모에 해당하지 않더라도 은행여신과 제2금융권 여신을 합친 부채규모가 현저히 많고 이해관계인이 많은 경우에 역시 화의절차에 의함이 부적절하다고 판단한다고 한다. 김용덕, 『화의법 파산법 해설』, 전경련 국제경영원 제2기 기업구조조정전문가과정 교재, 2001. 2.

(1) 기업부도의 현황

경제위기후 실물부문에서 관찰되는 가장 주된 현상은 국내기업들의 부도율이 급격히 증가하였다는 것이다. 어음부도율(전자결제액 조정전)이 1990년대 초에는 0.1% 내외를 기록하고 있었던 것에 반하여 1997년과 1998년에는 각각 0.5% 수준으로 상승하였으며, 부도업체수도 1996년까지 11,000개 내외 수준에서 1998년 15,868개로 증가하고 있다. 특히 1998년 2월중 부도업체수는 3,377개로 월별수치로 사상최대를 기록하는 등 IMF사태로 인한 기업부도는 통계상으로도 확인되고 있는 것이다. 다만, 1998년 하반기 이후 금리하락 등 기업자금사정의 개선 등으로 부도율과 부도업체수는 감소추세를 보이고 있으며 1999년의 경우 어음부도율(전자결제액 조정전)이 1월 0.16%, 2월 0.14%, 3월 0.14%로서 전년도에 비해 낮아진 상황이다.

이처럼 기업부도가 IMF사태를 전후하여 사상 최대치를 기록하면서 도산관련 제도의 이용도 급증하고 있다. IMF 지원금융을 신청한 1997년 12월 이후 1년동안 회사정리, 화의, 파산의 신청건수는 총 1천건을 상회하고 있는데 1998년중 회사정리신청은 149건으로 1997년의 1.6배, 화의는 690건으로 1997년의 3.4배, 파산은 283건으로 1997년의 9.4배에 달하고 있다.

특히 1997년 이후의 특징은 기업들의 화의제도신청 건수가 급증하고 있다는 것인데 이는 회사정리제도의 보다 엄격한 시행으로 구주주의 경영권 유지가 어려워진 가운데 화의제도하에서 경영권을 유지하려는 기업들의 선택을 반영하고 있다. 또한 금융기관을 비롯한 채권자의 입장에서도 기업부도로 인해 채권회수가 어렵게 되거나 부실채권이 증가할 것을 우려하여 화의를 허용하고 있는 경향을 나타내고 있다.

) 예를 들면 부실경영에 대한 구경영진의 경영참여 배제를 위해 회사점리법에 자본감소조항이 198l년에 도입된 것을 비롯하여 대법원 예규(1996)도 회사정리를 이용할 경우 구사주측 주식 전부를 무상소각토록 요구하고 있다.

<표Ⅴ-3>어음부도율, 회사정리, 화의신청건수

(단위 : %, 건)

	91	92	93	94	95	96	97	98
부도기업수	n.a.	n.a.	9,502	11,255	13,992	11,589	17,168	15,868
부 도 율	0.06	0.12	0.13	0.17	0.20	0.17	0.52	0.66
회사정리	64	87	45	42	77	52	132	149
화 의	0	0	0	0	13	9	322	690
파 산	16	14	26	18	12	18	38	283

자료 : 한국은행, 법원행정처

기업부도의 내용도 과거에는 중소기업 또는 특정 업종위주에 집중적으로 나타났으나 경제위기 기간중에는 기업규모나 업종의 구분없이 한계기업과 유동성 부족 기업들이 무차별적으로 부도에 처한 것으로 나타난다. 예를 들면, 대기업의 경우 1996년까지는 1년에 수개 기업만이 부도가 났으나 1997년 58개, 1998년 39개 등 부도업체수가 크게 증가하고 있다. 이것은 과거 일종의 규모프리미엄에 의해 퇴출이 보호되었던 대기업들도 본격적인 구조조정대상애 포함되고 있는 것을 의미하며 기업퇴출구조 자체의 변화 가능성을 시사하고 있다.

공식적 제도인 도산삼법(회사정리법, 화의법, 파산법)에 대한 불신이 아직 불식되지 않고 있고, 활용도도 여전히 비교적 저조한 실정이다. 경제위기 발발 이전에는 대기업이 도산삼법에 의해 처리된 사례가 적고, 위기 발발 이후에도 부실대기업은 법정관리보다는 주로 워크아웃(기업개선작업)을 통하여 처리되었다. 워크아웃의 경우 출자전환 이후 대주주가 된 채권금융기관들의 적극적인 주주권 행사 사례가 드문 실정이고, M&A 실적도 제한적이었다. 회사정리는 법원에서 실질적으로 경영권을 행사하는데 따른 비효율이 크고, 관리인에 대한 유인구조도 부적절한 부분이 존재하고, 화의는 소유지배구조의 변경을 수반하지 않았다. 손실분담원칙이 가미된 재무구조개선약정과 워크아웃 프로그램을 적용하도록 하였으나, 채권단의 합의도출 곤란과 부실처리 지연, 만연된 도덕적 해이로 실효를 거두지 못하고 있다.

(2) 한국의 기업퇴출제도

일반적으로 기업퇴출제도는 법절차에 의해 주로 법원에 의해서 주도되는 퇴출제도와 법제도 밖에서 이루어지는 퇴출제도로 구분할 수 있다. 전자의 예로는 법원 및 채권자의 주도로 기업을 정리하는 회사정리제도, 채무자의 주도로 기업을 회생시키는 화의제도, 법원이 자산을 매각하고 기업을 완전히 정리하는 파산제도, 자체적으로 정리하는 청산 등이 있다. 후자의 예로는 채권금융기관 주도로 부실기업을 구조조정 하는 빅딜, 워크아웃 및 현재는 사용되지 않고 있으나 경제위기 초기 시도되었던 부도유예협약 등이 있다.

이들 퇴출제도의 주요특징을 살펴보면, 첫째 회사정리제도는 법원이  선정한 관리인이 채권자를 대리하여 회사를 관리하며 7∼10년의 기간에 걸쳐 기업정리 절차를 밟는다. 법정관리로 불리우는 회사정리제도의 대상기업은 부실화가 상대적으로 심각한 기업들로서 경제적으로는 회사의 존속가치가 청산가치 보다 높은 경우에 적용된다. 일단 정리신청이 법원에 의해 받아들여지면 모든 채무가 동결되고 화의에 비해 채무탕감의 정도가 크기 때문에 회사의 갱생가능성을 높일 수 있다. 그러나 회사 자체의 갱생보다는 채권자를 위한 채권회수가 주목적이 되고 주식소각을 원칙으로 하고 있기 때문에 구주주의 경우 대부분 경영권을 잃게 되어 이를 기피하는 경향이 있다

반면에 화의제도하에서는 기존 경영인이 경영권을 유지 할 수 있지만 구조조정안에 대해 다수의 채권자 합의를 요하므로 채권자가 많은 대규모기업의 경우에는 실무적으로 적용하기 어렵다는 한계점을 갖는다. 특히 담보채권자는 화의절차기간중 언제든지 채권을 회수할 수 있기 때문에 기업입장에서는 기업갱생과정을 일사불란하게 진행할 수 없는 문제점도 안고 있다.

<표Ⅴ-4>회사정리, 화의, 기업개선작업(워크아웃제도)의 비교

	회사정리	화의	기업개선작업
관련법	회사정리법	화의법	채권단자율협약*
적용대상	자산 200억, 자본금 20억 이상의 기업	제한없음	6∼64대기업과중견대기업
적용조건	채무불능기업	채무불능기업	부실징후기업
신청주체	기업가, 주주, 채권자	채무자(기업가)	기업가, 주주, 채권자
경영주체	관리인	기업가	기업가
동의조건	-정리담보권자:채권총액 의 4/5이상 -정리채권자:채권총액의 2/3이상 -주주:의결권 주식총수의 1/2이상	출석채권자의 과반수 및 채권총액의 3/4이상의 동의	3/4이상의 채권을 보유한 채권금융기관의 찬성
채권동결	모든 채권 동결, 담보권 행사 불가능	일반채권 동결, 담보권 행사 가능	금융기관 채권행사유보 (법적구속력 없음)
장점	-기업을 법으로 보호 -추가지원금은우선변제권 보유로 자금지원원활	-짧은 변제기간(평균 5∼ 7년) -적용대상 무제한	신속한 구조조정(채무변제기간 평균 5년)
단점	-부실기업과 기업주에게 특혜우려 -법원의 비전문성 -장기간의 변제기간(10년 이상, 최장20년)	-화의조건의 이행을 강제 할수단 없음 -추가지원금에 대한 상환 보장 없음	이견발생시 조정기능 취약

주 : *  2001년 8월 기업구조조정촉진법이 제정되어 이것을 대체하였다.

자료: 박영철 외(2000)

1) 회사정리제도

회사정리법은 1962년 12월 12일 법률 제1214호로 제정되어 1963년 1월 1일부터 시행되었다. 이 법은 미국의 「연방파산법 Chapter10(reorganization)」(현 Chapter 11)과  일본의 회사갱생법에 근거를 두고 있다.

최초의 법 제정 이후 모두 5차례(1981년, 1984년, 1993년, 1996년, 1998년) 개정되었으나 기본 골격은 그대로 유지하고 있다. IMF 사태 이전의 법 개정은 주로 정리절차의 남용방지(1차 개정), 관련법 개정에 따른 보완(2-3차 개정), 정리계획안 가결요건 완화(4차 개정) 등이었다. 그러나 IMF 사태 이후 기업부도가 급증하면서 도산 기업의 효율적 처리를 위해 5차 개정을 실시하였다(1998년 2월 24일). 5차 개정의 주요 목적은 첫째, 회사정리절차 운영기준(개시기준, 주식소각기준 등)의 투명성제고, 둘째, 법원의 전문화를 통한 회사정리제도의 효율성 제고와 기업갱생률 제고, 셋째, 채권자의 정보접근권 보장과 의사반영의 기회 확대 등 채권자 지위강화 등이다.

회사정리는 개시결정까지의 절차와 개시결정 이후 절차 그리고 계획안 인가 후 정리계획의 수행과 종결/폐지의 세 단계로 나눌 수 있다. 첫 단계는 특정 기업이 정리절차개시신청을 하게 되면 법원은 보전관리인을 선임하여 기업 재산의 보전처분을 명한다. 이 후 조사위원을 선임하여 조사하면 정리절차개시를 결정 또는 기각하게 된다. 두 번째 단계는 관리인이 선임되어 정리계획안을 제출하고 이의 가결/부결을 결정한다. 마지막 단계에서는 계획안 인가 후 정리계획을 실제 수행하며 그 후 종결/폐지의 결과를 가진다. 아래의 <그림Ⅴ-1>은 회사정리제도의 절차를 기업개선작업의 절차와 비교한 것이다.

<그림Ⅴ-1> 회사정리와 기업개선작업의 추진절차

회사정리 추진절차                   기업개선작업 추진절차

2) 화의제도

화의법 제1장 제1조에서 화의를 다음과 같이 정의한다. □본 법에서 화의라 함은 파산을 예방하기 위하여 하는 강제화의를 말한다.□ 화의법은 법률 제5518호로 1998년 2월 24일 회사정리법, 파산법과 함께 개정되었다. IMF 사태 이전까지 화의법 개정은 전무하였다. 이는 화의법 이용이 극히 적었고 기업과 정책담당자의 인식이 부족한 것도 한 원인이 되었다. 그러나 IMF 사태 이후 화의제도의 남용으로 제도개선 필요성이 증대되어 1998년 2월 제1차 개정이 이루어졌다. 이 개정에서는 화의의 남용 방지와 화의조건의 이행가능성 제고에 초점을 두었다.

) 화의법에 의한 화의는 1985년부터 1995년까지 총17건(1985년 2건, 1989년 2건, 1995년 13건)이 법원에 접수되었다.

또한, 1997년부터 대기업의 경영권 유지 목적의 화의신청이 크게 증가하자 주식회사의 화의개시신청 기각사유를 신설하였다(화의법 제19조의 2). 기각 사유는 ① 주식회사가 부실경영으로 인하여 화의를 신청한 경우와, ② 자산·부채규모가 크고 이해관계자 수가 많은 대규모 주식회사가 화의를 신청할 경우는 채권자협의회와 관리위원회의 의견을 들어 기각이 가능하다.

3) 최근의 회사정리법 개정

정부는 기업의 원활한 갱생과 퇴출을 통해 산업구조조정을 지원한다는 방침아래 1998년 회사정리법과 화의법을 개정한 후 1999년 8월 다시 회사정리법, 화의법 및 파산법을 개정하였다. 금번 법개정 이전 우리나라의 기업퇴출관련 제도는 기업퇴출여부의 판단과 이의 실행이 매우 지연되어 기업의 부실화를 오히려 가속화시키고 기업퇴출제도의 이용을 꺼리게 만들며, 관련 주체간 채권우선순위가 지켜지지 않아 채권자의 감시유인감소 등 도덕적 해이의 문제를 유발하여 왔다. 또한 이를 관장하는 기관의 전문성이 떨어지는 한편 제도간 연계성 미흡으로 효율적인 기업퇴출기능이 작동하지 못한다는 문제점들을 갖고 있었다.

가. 회사정리법 개정내용

개정된 회사정리법(법정관리법)은 법정관리 절차를 신속히 진행하기 위해 현재 정리절차 개시신청후 5개월 이상 소요되던 개시결정을 1개월내로 하도록 법문화했다. 개시요건도 완화해 조사절차없이 형식적 요건만 검토한 후 개시여부를 결정함으로써 법정관리절차의 이용이 확대되도록 했다 만약 법정관리가 기각되면 바로 파산절차로 가되 이미 진행된 절차인 채권신고 등의 효력을 그대로 유지하도록 했다. 갱생가능성이 없어 정리절차폐지 또는 정리계획 불인가가 확정된 회사는 반드시 파산선고를 내리는 '직권파산선고'를 확대하고 항고공탁금제와 회사분할·분할합병제가 도입돼 기업구조조정이 촉진되게 된다.

일부 채권자에 의한 합의지연현상을 막기 위해 정리계획안 가결에 필요한 정리담보권자의 가결요건을 종전의 5분의 4 찬성에서 4분의 3 찬성으로 완화하고, 정리절차개시 신청단계에서 선임하던 조사위원을 개시결정 이후에 선임하되 법원이 필요로 하는 사항을 조사·보고할 수 있도록 역할을 강화했다. 또한 법정관리기업이 전문경영가를 고문으로 선임할 수 있는 근거규정을 마련해 관리인이 회사의 경영·영업양도·합병에 대한 전문가의 도움을 받을수 있도륵 했다.

일부 채권자에게 불리한 변제행위에 대한 재약을 무효로 할 수 있는 부인권 범위를 종전의 정리절차 개시 신청전 30일이내의 변제행위에서 60일이내로 확대하고 채권자에게도 부인권 신청자격을 부여하여 채권자사이의 공평성을 도모했다.

나. 화의법 주요 개정내응

화의절차를 신속히 진행하기 위해 개시결정 기간을 현행 3개월에서 1개월로 단축하고 자료만 검토한 후 개시여부를 결정하도록 했다. 화의절차가 실패해 파산절차로 가는 경우 종전에는 처음부터 절차를 다시 진행했으나 앞으로는 화의폐지, 화의불인가, 화의취소로 파산이 선고되는 경우에는 채권신고 등 이미 진행된 절차의 효력을 유지하도록 했다. 법정관리와 마찬가지로 화의를 남용하는 경우 법원이 항고인에게 보증금의 공탁을 명할 수 있고, 항고가 기각되어 파산절차에 들어가면 보증금은 파산재단에 속하도록 했다.

채권자에게 이익이 되는 경우에만 바꿀 수 있었던 화의조건도 앞으로는 채권자에게 불이익을 초래할 내용이라도 이행가능성이 높은 화의안을 작성하기 위해 필요하다면 법원의 허가를 받아 화의조건을 변경할 수 있도록 했다.

화의신청을 기각할 수 있는 특례기각사유를 '고의적인 부실경영' 이 있는 경우에서 고의성이 없더라도 '이사 등의 중대한 책임있는 부실경영으로 범위를 확대했다. 화의개시결정 후라도 경영진의 부실경영 또는 부채규모 과다 등 특례기각사유가 밝혀진 경우에는 절차를 폐지할 수 있도록 했다.

다. 파산법 주요 개정내용

간이절차에 따라 진행되는 소파산의 범위를 종전의 파산재단 재산액 50만원 미만에서 2억원 미만으로 확대해 소파산제도가 원활히 이용되도록 금액을 현실화했다. 파산절차에 의하지 않고 수시로 변제받을 수 있는 재단채권의 범위에 근로자의 급료, 퇴직금 및 재해보상금 등으 추가해 우선 지급받을 수 있도록 했다.

부인권의 대상도 파산신청전 30일내의 변제행위에서 60일내의 변제행위로 확대하고 파산관재인이 부인권행사를 게을리할 경우 채권자의 신청에 의해 법원이 파산관제인에게 부인권행사를 명할 수 있도록 했다. 이러한 제도개선안은 정리개시기간을 단축하여 회사정리절차가 보다 신속히 진행되고, 정리계획안 가결요건을 완화하여 소수채권자가 자신의 이익만을 위해 계획안의 채택을 지연하는 것을 어느 정도 방지할 수 있으며, 회사정리와 화의에서 갱생불가 판정을 받은 경우 파산이 강제적으로 선언되어 기업정리가 신속해지고, 경영전문가가 자문역에 응할 수 있도록 허용함으로써 기업갱생여부가 보다 합리적으로 결정되는 효과를 가져 올 것으로 예상된다.

(3) 개선방안

최근 2차에 걸친 제도개선에도 불구하고 우리나라의 기업퇴출제도는 여러 가지 보완되어야 할 점이 많은 것으로 판단되고 있다. 기간이 단축되기는 하였으나 여전히 정리절차가 1년 이상 소요되며, 채권변제기간도 회사정리의 경우 10년을 초과하는 경우가 많은 것으로 나타나고 있다. 특히 채권변제의 절대우선순위가 지켜지지 않아 담보채권자가 100% 변제받지 못하는 상황에서도 무담보채권자가 일부 금액을 변제받고 있으며, 화의제도에서는 채권자가 손해를 봄에도 불구하고 여전히 주주는 손실부담을 하지 않고 있다. 또한 파산의 경우 신청률이 매우 낮아 활용이 잘 안되고 있다는 것은 기존의 경영진이 과도하게 경영권에 집착하고 있으며 이는 다시 기업의 경영투명성이 낮아 경영진이 기업경영으로부터 과도한 사적 혜택(private benefit of control)을 누리고 있어 이를 잃기 싫어한다는 것을 시사하고 있기도 하다. 물론 기업퇴출신청의 지연은 사회적 비용을 높이고 전반적인 국가경쟁력 약화의 원인이 된다.

<표Ⅴ-5>기업정리 관련법 확정안(1999. 8)주요내용

회사정리법 개정안

○ 절차의 신속성 제고

-개시 여부 1개월내 결정: 형식적 요건만 검토한 후 개시결정

○ 절차간 이행 원활화

-파산 선고되면 이미 진행된 절차의 효력유지

○ 기업구조조정 촉진

-정리절차폐지·정리계획 불인가 결정 땐 반드시 파산선고

-항고 남용 금지(항고 공탁금 명령제 도입): 회사분할·분할합병제 도입

○ 정리계획 수행가능성 제고

-정리계획안 가결요건 완화(정리담보권자 3/4찬성): 조사위원 책임확대

-전문경영가 선임가능

○ 채권자 공평성 도모

-부인권60일내 변제행위로 확대, 채권자에게 부인 신청권

화의법 개정안

○ 절차의 신속성 제고

-개시여부 1개월내 결정: 자료만 검토해 개시 여부 결정

○ 절차간 이행원활화

-파산선고 땐 이미 진행된 채권신고 효력유지

-항고 땐 보증금 공탁명령

○ 채권자에게 불리해도 화의조건 변경가능

○ 고의성 없어도 중대한 책임있는 부실경영땐 화의신청 기각

○ 주식회사 화의신청 억제: 개시결정 후 부실판정 땐 화의절차 폐지

파산법 개정안

○ 근로자의 임금채권 우선 보호

○ 부인권 파산신청 전 60일 내 변제행위로 확대

○ 채권자에게도 부인 신청권 부여

○ 소파산 2억원 미만으로 확대

자료: 박영철 외(2000)

기업퇴출제도의 비효율은 제도자체의 문제점 뿐 아니라 이의 운영 및 전반적인 하부시스템의 미비에도 크게 기인하고 있다. 주채권자인 금융기관은 기업에 대한 신용평가능력이 미흡하여 원천적으로 부실채권을 양산하여 왔으며 일단 부실채권 정리과정에 들어가서도 소신있는 정리절차의 추진을 못하고 있는 실정이다.

법원 또한 업무효율성 및 전문성에 있어서 크게 낙후되어 정리신청의 허가여부를 판단하는데 많은 시간을 소요하여 부실규모를 확대시킴으로써 기업으로 하여금 적기에 정리신청을 제기할 유인을 축소하고 있다. 특히 이를 판단할 판사가 기업의 가치를 평가하는 능력이 절대로 부족함에 따라 합리적으로 정리신청 수락여부를 판단할 능력이 결여되어 있으며 관재인의 선정에 있어서도 많은 실수를 범하고 있는 것으로 평가된다. 무엇보다도 법, 제도 등을 포함한 명시적 기업퇴출제도가 존재하고 있는데도 정부와 정치권 등이 경제외적 논리 등에 의해 기업의 퇴출여부에 영향력을 행사하고 있는 것은 우리나라의 기업퇴출제도를 효율화하는데 가장 큰 장애요인으로 작용하고 있다.

이러한 점을 고려할 때 향후 검토되어야 할 주요 과제는 다음과 같다.

첫째, 기업 퇴출관련 법제를 하나로 통합하는 방안이 고려 되어야 한다. 현재 회사정리, 화의 , 파산 등으로 분산되어 있는 법제를 통합하면 절차간 선택의 여지가 없어지므로 기업은 고민없이 단일절차를 신청하게 되며 추후 법원 또는 채권자가 기업에 가장 적합한 절차 및 내용을 선택할 수 있다. 또한 정리신청절차를 보다 신속화하여 신청 즉시 정리절차를 개시하고 채권신고와 조사보고서 작성을 동시에 실시하도록 한다.

둘째, 미국의 자동채무동결제도(automatic stay)를 도입하여 퇴출절차 신청 즉시 자동적으로 재산보전처분이 내려지도록 하거나 이 기간을 단축할 필요가 있다. 이는 퇴출절차신청부터 보전처분까지의 기간중 발생할 수 있는 혼란을 방지할 뿐 아니라 기업에게 퇴출절차를 신속히 신청할 유인을 제공하는 효과를 가져 올것이다.

셋째, 절차신청이전에 채무자와 채권자가 사전에 기업갱생계획안에 합의하여 법원에 제출할 경우 법원이 이를 심사한 후 법적효력을 부과하는 미국식의 사전조정제도(pre-packaged deal)를 도입할 필요가 있다. 동 제도는 기업과 채권단간 사전 협의를 도출함으로써 양방에 의한 버티기(holdout) 문제와 미국의 회사정리제도(reorganization)에서 기업의 갱생이 지연되는 문제점을 방지한다는 장점을 가진다.

넷째, 회사정리 및 화의절차에서 채권변제의 절대우선순위(absolute priority)가 보다 엄격히 시행되어야 한다. 현재는 담보채권자가 모두보상받지 않은 상태에서 무담보채권자가 일부 보상을 받거나 심지어 주주들도 자산에 대한 권리를 주장하기도 한다. 이에 따라 채권변제율을 놓고 채권자간에 협상을 하고 불리하다고 느끼는 채권자는 계속 동의하지 않고 시간을 끄는 문제가 발생하게 된다. 절대우선순위가 엄격히 시행될 경우 후순위 채권자들은 기업의 부실화시 서둘러 채권을 회수하여 자금난으로 인한 부실화를 가속화하거나, 후순위 채권을 갖는 채권자들의 참여유인이 감소하여 처음부터 정리절차에 들어가지 못하는 경우도 가능하다. 그러나 과거 국내기업들이 자본구조결정에 있어 부도가능성의 증가와 같은 부채조달비용을 충분히 반영하지 않은 도덕적 해이가 심각했다는 점에서 절대우선순위 제도의 강화가 필요한 것으로 판단된다.

) 파산제도하에서는 절대우선순위가 지켜지고 있다.

) 최근 IMF사태에서 은행들이 주로 담보채권자인 반면 제2금융권 금융기관들이 주로 무담보채권자가 되어 부도유예협약에 참여하지 않으려하자 정책당국이 절대변제우선순위를 무시하도록 유도한 사례도 있다.

다섯째, 금융기관의 여신분류기준을 개정하여 회사정리 및 화의기업의 채무를 고정이하 여신이 아닌 요주의여신으로 분류하여 퇴출절차에 신속히 들어갈 수 있는 유인을 높여주어야 한다. 특히 잠재적 부실화 가능성이 높은 기업임에도 불구하고 현재의 재무상태에만 기초하여 관련 대출을 정상여신으로 분류하는 현행 부실채권분류기준을 개편하여 미래의 채권상환능력기준(forward looking criteria)에 근거한 부실여신기준을 정착시킴으로써 금융기관의 신속한 경영개입유인을 제고할 필요가 있다.

여섯째, 회사정리절차를 효율적으로 주관할 수 있는 전문법원을 설치하고 전문법률인을 양성해야 한다. 기업경영에 대한 비전문적 지식을 가진 판사가 단기간내에 기업의 퇴출여부를 결정한다는 것은 구조적으로 비효율적 일 수밖에 없는 제도를 유지하고 있는 것이며 이는 퇴출제도에 대한 기업과 채권자의 불신을 확대하여 퇴출제도를 기피하는 요인이 되고 있다.

Ⅵ. 공정거래정책

1980년대 초부터 재벌의 경제력과 그 정치적, 사회적 영향력이 커져감에 따라 재벌의 행태를 규율하였다. 대규모기업집단 지정제도는 재벌의 과도한 경제력집중을 막기 위해 1987년 공정거래법에 도입되었다. 무분별한 계열확장으로 인한 선단식경영, 지배구조의 왜곡 등을 시정하기 위해 상호출자 금지, 출자총액제한제도 등을 도입하였고, 금융자원의 독점 및 동반 부실화를 방지하기 위하여 채무보증을 제한하였다. 그러나 경제력집중 억제시책이 도입되었으나, 채무보증 제한 강화(200%이내에서 100%이내) 시도가 재계 등의 반대로 무산되는 등 외환위기 전까지는 그 실효성에 한계가 있었다.

그러나 외환위기 극복과정에서 공정거래위원회는 기업구조조정의 한 축을 담당함으로써 경제력집중의 심화를 방지하였다. 1998년부터 신규상호채무보증을 금지하고, 1997년 말 33.6조원에 달하던 상호채무보증을 2000년 3월말까지 완전 해소하였다. 출자총액제한제도는 1997년 말 이후 외환위기 극복을 위하여 외국인의 적대적 M&A를 전면 허용함에 따라 국내기업에 대한 역차별을 해소하고 경영권 방어수단으로 폐지되었다. 이후 무분별한 계열확장을 억제하고 핵심역량에 집중하도록 유도하는 등 구조조정 촉진을 위해서는 계열사간 순환출자를 억제할 필요가 있어 출자총액제한제도를 2001년 4월부터 다시 도입하였다.

한편 경기침체에 따른 규제완화의 필요성에 따라 30대 기업집단 일괄지정제도가 행태별 규율방식으로 전환되어 □대규모기업집단□의 용어가 삭제되고, 출자총액제한대상 기업집단은 자산규모 5조원 이상 기업집단으로 완화되는 공정거래법 개정안이 2001년 말에 통과되었다. 그러나 이것은 출자총액제한을 위반한 경우 과징금 및 초과출자해소의무도 없고 다만 의결권만 제한하고, 예외조항 및 적용제외를 늘리는 것으로 사실상 출자총액제한제도를 폐지한 것이나 다름없다. 그동안 출자총액제한제도의 도입, 강화, 폐지, 재도입, 사실상 폐지 등으로 이어온 과정을 보면 우리 공정거래제도 특히 경제력집중 억제시책에서 일관성의 문제가 심각하다는 것을 알 수 있다. 또한 적용대상보다 예외가 많은 조항은 이미 존재의의를 상실한 것이며 예외인정의 자의성 문제를 회피할 수 없다.

공정거래법 시행 후 20년이 지나고 경제력집중억제규제가 실질적으로 도입된 지 10년이 훨씬 지난 오늘날도 경제력집중은 우리 경제의 모든 부문에서 걸림돌로 일반국민과 전문가는 물론 공정거래당국에 의해서 조차 비난받고 있다. 이제까지의 경제력집중억제 시책이 충분한 효과를 얻지 못했던 근본적인 원인은 오직 재벌에게만 배타적으로 적용하는 재벌정책이 항상 경쟁정책에 우선되었기 때문이다. 재벌의 행동을 억제함으로써 경쟁을 촉진하려는 정부의 노력은 재벌을 규제하는 것에만 치중되었을 뿐 궁국적인 목표인 경쟁촉진에는 실패하였음을 의미한다. 이렇게 경쟁정책과 재벌정책을 혼용하여 사용한 것은 경쟁정책의 근거법인 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 □과도한 경제력의 집중을 방지□함이 추가되었기 때문이다.

1. 출자총액제한제도

출자총액제한제도는 간접적 순환출자방식에 의해 대규모기업집단이 무분별하게 확장하는 것을 막으려는 데 그 목적이 있다. 직접적 상호출자규제만으로는 순환적인 출자에 의한 기업집단의 팽창을 막을 수 없기 때문이다. 이 제도에 따르면 대규모기업집단의 소속회사는 순자산액 대비 법이 정한 일정비율 이상을 초과하여 다른 회사의 주식을 취득 소유하는 것을 금하고 있다. 이는 부채와 다른 계열사로부터 조달한 자금으로 자기 능력에 벗어나 무리하게 계열사를 확장해 가는 것을 막기 위함이다. 위반 시 공정거래법상의 시정명령이 행해지고, 의결권의 행사가 제한되며, 벌칙이 적용되어 과징금이 부과되는 등 상호출자금지를 위반할 때와 같다.

) 여기서 순자산액은 총자산에서 부채와 다른 계열회사로부터 출자 받은 금액을 공제하는 방식으로 계산되고, 다른 회사라 함은 계열회사뿐 아니라 비계열회사도 포함한다.

(1) 출자총액제한제도의 변천 및 문제점

1) 출자총액제한제도의 도입

1980년 말 새로운 독과점형성의 방지와 국민경제의 균형발전을 추구하는 「독점규제및공정거래에관한법률」이 제정되었다. 그러나 공정거래법 제정이후에도 재벌의 팽창은 지속되었고, 이에 따라 재벌의 경제력집중을 보다 효과적으로 억제할 수 있는 제도적 장치가 필요하게 되었다. 공정거래법이 제정된 지 6년이 경과한 1986년 말 마침내 정부는 제1차 공정거래법개정을 통해서 재벌의 출자를 규제할 수 있는 경제력집중억제시책을 도입하였다. 그 이전의 공정거래법에도 경제력집중 억제는 중요한 목표의 하나였으나 실제로 이를 구체화할 정책수단이 없었다. 경쟁제한적인 기업결합을 금지하는 조항이 있긴 하였으나 이는 독과점적인 시장구조의 출현을 방지하는데 목적이 있었던 것으로서 경제력집중의 규제에는 한계가 있었다. 경제력집중의 억제를 위한 제도적 도구는 크게 지주회사금지와 대규모기업집단의 출자규제로 나누어 볼 수 있다. 경제력집중은 대규모의 기업집단에서 볼 수 있는 현상이므로 출자규제가 입법의 초점이었으나, 지주회사가 기업집단의 형성수단이 된다는 이유에서 함께 규제하게 된 것이다.

공정거래법 제1차 개정에서 가장 중요한 부분은 경제력집중 억제를 위한 제도를 신설한 것이다. 우리나라의 경제력집중은 대규모기업집단들이 자기자본의 뒷받침 없이 부채에 의해 무분별하게 기업을 확장함에 따라 심화되어 왔다. 이로 인해 기업 재무구조가 매우 악화되었으며, 특정 대주주가 계열회사 전체를 사실상 지배하고 있어서 자본주의적인 건전한 기업활동 및 소유와 경영의 분리를 기대할 수 없었다. 따라서 1차 개정에서는 기업집단이 자기자본의 뒷받침 없이 기업을 확장하는 주요 수단을 제한하는 규정을 도입하였는데 이것이 출자총액제한제도이다.

출자총액한도는 이 제도가 새로 도입된 1986년에는 대규모기업집단 계열회사가 타회사에 출자할 수 있는 총액을 순자산의 40%로 제한하는 규정을 신설하였다. 이는 우리나라의 대부분의 기업집단들이 직접상호출자보다는 행렬형, 환상형 등 복잡한 형태의 출자구조를 갖고 있으므로 직접상호출자규제만으로는 간접상호출자에 의한 불합리한 기업확장을 억제하기가 곤란하기 때문이었다. 출자총액제한의 예외로는 공업발전법과 조세감면규제법에 의한 합리화계획과 기준에 의하여 주식을 취득한 경우, 신주발행·주식배당으로 주식을 취득한 경우, 담보권의 실행이나 대물변제의 수령에 의하여 주식을 취득하게 된 경우를 규정하였다.

2) 출자총액제한제도의 강화

□80년대 말 3저 상황으로 경상수지 흑자에서 1994년 경상수지 38억불 적자로의 전환은 중국과 동남아국가들이 1990년 이후 급부상해 일부 노동집약 분야에서 이미 한국을 앞질렀다는 것을 의미했다. 또한 1988∼90년 임금이 무려 78.9%나 상승했던 우리나라에서 너무나 당연한 결과였다. 지속적인 성장을 위해서는 경공업산업을 대체할 수 있는 수출산업이 필요했다. 따라서 산업구조의 고도화가 필요하다는 공감대가 형성됐고, 정부는 산업구조개혁에 나섰다. 그러나 우리나라 경제에서 절대적인 비중을 차지하고 있는 재벌의 개혁 없이 산업구조 고도화는 생각할 수 없었다.

재벌개혁은 두 방향으로 추진되었다. 하나는 문어발식 확장을 억제하고 전문화를 유도하기 위한 업종전문화시책이고, 다른 하나는 소유분산 및 재무구조 개선시책이었다. 업종전문화 시책은 산업자원부에 의해 주도되었는데 선단식 경영으로는 전문화된 세계적인 기업과 경쟁할 수 없다는 정책적 판단에서 추진되었다. 1994년 제4차 공정거래법 개정의 특징은 경제력집중 억제에 대한 정부의지를 부각시키면서 국가경쟁력 강화시책을 공정거래차원에서 뒷받침한 것이라고 할 수 있다. 경제력집중 억제시책이 공정거래법에 도입된 이래 30대 대규모기업집단이 차지하는 국민경제상의 비중이 점차 하락하였으나 만족할 만한 수준에는 이르지 못하였다.

또한 소수의 대주주가 직접 또는 계열회사를 통하여 높은 지분을 보유함으로써 기업의 소유와 경영을 지배하는 상태가 지속되고 있었다. 이러한 대규모기업집단을 중심으로 한 경제력집중 현상의 지속은 부의 편중에 따른 사회적 형평문제와 함께 자원의 비효율적 배분으로 국민경제 전체의 효율성을 저하시키는 결과를 초래하게 된다. 경제력집중에 따른 이러한 문제점뿐만 아니라 여신관리 규정상 기업투자 및 부동산 취득 승인제도가 10대 계열 기업군으로 축소되는 등 여신관리제도의 완화에 따른 경제력집중 심화가능성에 대비할 필요도 있었던 것이다.

제4차 개정은 이러한 정책적 방향과 그 궤를 같이 하였다. 경제력집중 억제시책을 지속적으로 추진하기 위해 대규모기업집단 소속회사의 타회사 출자한도를 순자산의 40%에서 25%로 인하하였다. 출자한도 초과분에 대해서는 1998년 3월말까지 해소 유예기간이 부여되었다. 소유분산 및 재무구조 개선을 위해서 소유분산 우량기업에 대해서 출자총액제한 규정을 배제키로 하였고, 산업의 국제경쟁력 강화를 위한 출자에 대해서는 예외인정기간이 부여되었다.

3) 출자총액제한제도의 폐지

1997년 12월 우리나라는 극심한 외환유동성 부족으로 인한 외환위기로 국제통화기금(IMF)의 구제금융을 받은 이후 한국경제는 가히 격변기에 접어들었다. 1998년에는 고금리와 기업 및 금융구조조정으로 소비와 투자가 위축되어 경제성장률이 마이너스 6.7%를 기록하였다. 특히 1인당 국민소득은 환율의 급등으로 1997년의 10,307달러에서 1998년의 6,742달러로 급감하였다. 실업자수는 1998년에 100만 명을 돌파하여 실업률이 6.8%로 급상승하였다. 한국은 IMF 관리체제라는 사상 초유의 경제위기 상황을 맞아 구조조정은 우리 경제의 사활이 걸린 절대과제로 부각되었다. 기업구조조정은 IMF나 정부의 정책적 요구사항이기에 앞서 생존을 위한 기업의 선택일 수밖에 없었다.

경제위기 이후 기업경영 전반에 걸친 구조개혁의 필요성이 제기되자, 정부는 재벌기업의 불투명한 경영구조와 차입에 의한 과도한 사업확장을 경제위기의 주요 원인 중 하나로 파악하였다. 한편 IMF와 외국의 투자가들도 금융지원의 전제조건으로 지배구조와 재무구조 개선을 비롯한 기업구조개혁을 요구하였다. 이러한 목표를 달성하기 위하여 정부와 재계는 1998년 1월에 재무구조 개선, 핵심부분 설정, 경영책임 강화, 상호채무보증 해소, 그리고 경영투명성 제고 등의 5개항을 개혁원칙으로 설정하였다. 특히 이러한 기업구조조정 원칙은 경제위기의 원인이 재벌총수의 독단경영에 의한 과잉투자 및 과당경쟁에서 비롯된 것이라고 판단했던 정책담당자에 의해서 제시된 것이었다.

이러한 판단아래 IMF 경제위기를 조속히 극복하고 경제재도약의 발판을 마련하기 위해서는 시장경제원리의 작동과 기업들의 강도 높은 구조조정이 요구되고 있었다. 이와 관련하여 결합재무제표의 조기도입, 기업경영의 투명성 제고 및 기업지배구조의 선진화 그리고 M&A 활성화 등으로 종래의 재벌에 의한 무분별한 사업다각화가 억제될 수 있는 여건이 조성되었다. 그러나 출자총액제한제도가 신규유망사업으로의 진출, 기업분할 등 기업들의 자율적인 구조조정에 장애요인으로 작용하고, 적대적 M&A에 대한 방어수단으로 외국기업에 비해 국내기업을 역차별하는 문제가 제기되어 출자총액제한제도에 대한 전반적인 재검토의 필요성이 대두되었다.

이에 따라 1998년 2월 공정거래법 제6차 개정으로 대규모기업집단 소속회사에 적용되고 있는 출자총액제한제도를 폐지하였다. 이는 출자제한으로 인해 인수□합병, 자산거래, 사업교환 등 기업구조조정이 제약되는 한편, 기업지배구조 개선, 금융감독 강화, 외국인투자 자유화, 적대적 인수□합병의 허용 등 개혁의 추진으로 차입금융에 의한 무분별한 사업확장이 어려워지고 국내기업의 경영권 방어, 사업전략 등이 차별적으로 제약된다는 판단에 따른 것이다.

4) 출자총액제한제도의 재 도입

출자총액제한제도를 폐지한 이후 재벌의 계열사간 출자가 증가하고 내부지분율이 크게 높아졌다. 30대 재벌의 출자액은 1998년 4월 17.7조원에서 1999년 4월 29.9조원으로 12.2조원이 증가하였는데 이는 전년 대비 68.9%가 증가한 것이었다. 특히, 계열회사의 유상증자에 참여한 것이 8.2조원으로서 출자총액 증가분의 2/3를 차지하였다. 이러한 계열사 유상증자 참여는 대부분 5대 재벌의 유상증자(7.9조원)에 기인하였다. 이에 따라 30대 재벌의 평균 내부지분율은 1998년 4월 44.5%에서 1999년 4월 50.5%로 급격히 높아지게 되었다.

특히, 동일인과 특수관계인의 지분율은 감소한 가운데 내부지분율이 높아짐으로써 동일인이 적은 지분으로 계열사간 순환출자를 통하여 많은 계열사를 지배하는 구조가 심화되었다. 또한, 외부에서 유입되는 실질적 자본의 증가 없이 부채비율을 형식적으로 감축하였으며, 계열회사 유상증자 참여를 통해 한계기업을 지원함으로써 구조조정을 저해하는 부작용이 발생하였다. 이러한 문제를 해소하고 무분별한 계열확장을 억제하며, 핵심역량에 집중하도록 유도하는 등 구조조정 촉진을 위해서는 계열사간 순환출자를 억제할 필요가 있어 불가피하게 출자총액제한제도를 다시 도입하게 되었다.

한편 1999년 8·15 대통령 경축사에서 기업구조개혁을 위한 3대 과제의 하나로 □계열사간 순환출자 축소 및 부당내부거래 방지□가 제시되었다. 연이어 1999년 8월 25일 대통령 주재「재계-정부-금융기관 간담회」에서 동 과제의 실천방안이 합의됨에 따라 공정거래법 개정을 추진하게 되었다. 재벌 계열사간의 지원□보조가 부실기업 퇴출을 지연시켜 그룹 전체의 부실화로 이어지고 공정경쟁을 저해한다는 판단 하에 독립경영 유도를 위해 순환출자를 억제하고 부당 내부거래를 차단한다는 방침이 설정되었다. 이에 따라 1999년 12월 공정거래법을 제8차 개정하여 2001년 4월부터 출자총액제한을 재 도입하였다.

) 3대 과제는 ①제2금융권 경영지배구조 개선, ② 순환출자 억제 및 부당내부거래 차단, ③변칙 상속 및 증여 방지이다.

) 「재계-정부-금융기관 간담회」의 관련 합의내용은 ① 공정거래법을 개정하여 출자총액제한제도를 도입하되 시행시기는 2001. 4월로 한다는 것과 ② 1∼10대그룹 계열회사의 대규모 내부거래를 이사회 의결사항으로 하고 이를 공시토록 하는 제도를 도입한다는 것이다.

30대 재벌에 속하는 회사(금융·보험회사, 지주회사 제외)는 당해회사 순자산액의 25%를 초과하여 국내 다른 회사의 주식을 취득 또는 소유할 수 없도록 하였다. 동 제도를 2001년 4월 1일부터 시행하되, 시행 당시 출자한도액을 초과한 회사와 시행 이후 대규모기업집단 소속회사로 편입된 회사로서 편입당시 출자한도액을 초과한 회사에 대하여는 1년 간 해소시한을 부여함으로써 기업들로 하여금 점진적으로 출자한도 초과분을 해소토록 하였다. 또한 금융□보험회사와 지주회사에는 적용되지 않으며, 기업구조조정의 촉진 등을 위한 다수의 예외가 인정되었다.

) 출자한도(순자산의 25%)는 제도의 실효성을 확보하고 전체 대규모기업집단의 순자산대비 출자총액 비중이 99년말 현재 32.4%인 점을 감안하여 결정하였다.

출자총액제한제도의 재 도입은 1987년 제도의 첫 도입시와는 다소 다른 배경과 취지를 갖고 있다. 당초 출자규제제도는 계열사 출자가 재벌확장의 핵심 수단이라는 인식 하에 과도한 기업확장을 막는다는 목적으로 도입되었다. 이에 대하여, 출자규제제도의 재 도입은 이 제도의 폐지에 따른 계열사간 출자의 증가가 재벌개혁의 장애가 되고 있다는 판단에 따른 것이다. 즉, 계열사간 출자가 재벌확장 외에 총수의 집단 전체에 대한 지배권 및 선단식 경영의 기반이 되는 만큼, 총수의 전횡적 지배□경영체제 청산, 핵심기업 설정, 독립□책임경영체제 확립 등 지배구조 개선차원에서 재벌개혁의 주요 원칙들을 실현하기 위해서 출자제한이 불가피하였다.

) 1999년 9월 공정거래법 개정(안)에서는 출자규제 재도입의 필요성을 다음과 같이 기술하고 있다: 제도폐지후 기업집단의 계열사간 출자가 증가하고 내부지분율이 크게 높아짐에 따라 동일인이 적은 지분으로 다수 계열사를 지배하는 구조가 심화되고, 일부 계열사의 부실이 전체 기업집단의 동반 부실화를 초래하는 등 선단식 경영의 폐해가 발생하며, 실질적 자기자본의 증가가 없는 부채비율 감축이 이루어지고, 유상증자 참여를 통해 부실계열사를 지원하는 등의 문제가 발생하고 있다.  이 문제들을 해소함과 동시에 무분별한 계열확장을 억제하고 핵심역량 집중을 유도하는 등 구조조정을 촉진하기 위해 동 제도의 도입이 필요하다.

5) 출자총액제한제도의 사실상 폐지

외환위기 이후 무분별한 차입경영으로 구조개혁의 대상자로 몰려 움츠러들었던 재벌들이 2000년 하반기부터 시작된 경기침체에 편승해 자기 목소리를 높이기 시작하였다. 대표적으로 전경련은 경제에 활력을 불어넣기 위해서는 각종 규제의 철폐 또는 완화가 필요하다는데 의견을 모으고 개선방안을 정부에 정식 건의하였다. 재계 요구시안을 한마디로 집약하면 기업정책을 경제력집중 억제논리 차원에서 벗어나 글로벌 기준에 맞춰달라는 것이다. 경영투명성이 강화돼 정부가 우려하는 비생산적인 지배목적 출자는 시장에서 충분히 견제된다며 출자 및 신규투자와 재무구조에 관한 결정권을 이젠 기업에게 돌려 줘야 한다는 논리이다.

즉, 경기회복을 위해서는  기업들의 투자심리의 회복 및 재벌에 대한 규제완화가 필요하다는 데는 공감대가 사회 전반에 걸쳐 형성돼 있었다. 공정위는 출자총액제한제도를 대폭 완화하여 계열사에 대한 출자는 무제한 허용하되 25%를 넘는 초과분에 대해서는 의결권을 제한하겠다는 주장인 반면, 재경부는 의결권 제한에는 동의하는 대신 출자총액제한제도의 예외규정을 상당 폭 늘릴 것을 주장하였다. 한편 재계는 초과분에 대한 의결권 제한은 □역차별□과 재산권 침해의 소지가 있고 제도개선 효과도 별로 없을 것이라고 이 방안들에 대해 매우 불만족스럽다는 반응을 보였다.

재벌규제완화 논의의 배경에 정부의 입장에서는 경기를 부양하고자 하는 의도가 있다는 점과, 재계가 완화 내지 폐지요구 논거의 하나로 일본의 사례를 원용하고 있다는 점이다. 즉, 최근 일본 공정거래위원회가 기업의 합병·인수(M&A) 등을 통한 업계의 구조조정을 촉진하기 위하여 대기업 주식보유규제를 금년부터 폐지하는 방안을 적극 검토 중이라는 것이다. 경단련 등 일본 재계는 1977년부터 시행된 이 제도가 자유로운 기업매수를  가로막아 국제경쟁력을 키우는 데 장애요인으로 작용한다며 폐지를 요구해왔다.

이러한 상황에 따라 공정거래법 개정안이 2001년 12월 21일  국회에서 통과되어 2002년 4월부터 시행되었다. 개정내용을 살펴보면 자산순위에 따른 30대 기업집단 일괄지정제도가 행태별 규율방식으로 전환됨에 따라 □대규모기업집단□의 용어를 삭제하고, 각각의 규제별로 규제가 적용되는 기업집단의 범위를 설정·운영하는 방식으로 개정하는 것이다. 예를 들면 상호출자 및 채무보증제한대상 기업집단은 자산규모 2조원 이상, 출자총액제한대상 기업집단은 자산규모 5조원 이상 기업집단(현행 17개)으로 하고 공기업집단도 규제대상에 포함시킬 예정이다.

출자총액제한제도의 개정내용을 구체적으로 살펴보면 기업구조조정의 원칙과 기본 틀을 유지하면서 현행 출자총액제한제도를 대폭 보완하는 것이다. 경쟁력 강화와 핵심역량 집중을 위한 출자는 자유롭게 허용하고, 지배력 확장과 관련이 적은 출자는 예외인정 대상으로 추가하는 것이다. 또한 증시물량 부담 등을 고려하여 한도초과 출자분은 매각하지 않도록 하되, 그 의결권 행사만 제한하는 방식으로 전환하는 것이다. 그러나 이것은 출자총액제한을 위반한 경우 과징금 및 초과출자해소의무도 없고 다만 의결권만 제한하고, 예외조항 및 적용제외를 대폭 늘리는 것으로 사실상 출자총액제한제도를 폐지한 것이나 다름없다.

(2) 제10차 공정거래법 개정의 내용과 배경

1) 10차 공정거래법 개정의 내용

출자총액제한제도의 존폐를 중심으로 한 대규모기업집단 규제제도에 대한 논의가 2001년 내내 계속된 끝에 2002년 1월 26일에 「독점규제및공정거래에관한법률」이 개정되기에 이르렀다. 개정 내용 중 출자총액제한제도에 관한 개정의 주요 골자는 다음과 같다.

첫째, 30대 대규모기업집단 일괄지정방식을 폐지하고 행태별 규율방식으로 전환하기 위하여 종래의 대규모기업집단을 상호출자제한, 채무보증제한 및 출자총액제한 대상 기업집단으로 구분한다.

둘째, 기업의 경쟁력강화 및 핵심역량의 집중을 위하여 사회간접자본시설에 대한 민간투자사업을 위한 출자, 공기업민영화 대상회사의 인수를 위한 출자 등에 대하여는 출자총액제한에 관한 규정을 적용하지 않도록 한다.

셋째, 기업구조조정의 촉진을 위하여 구조조정 관련 출자에 대한 출자총액제한 예외인정시한을 2001년 3월말에서 2003년 3월말로 2년간 연장한다.

넷째, 출자총액제한기업집단의 소속회사 또는 그에 편입된 회사가 지정일 또는 편입일부터 1년이 경과한 후에도 출자한도액을 초과하는 주식을 계속 소유하는 때에는 그 초과분에 대하여는 처분명령을 하는 대신에 의결권을 제한할 수 있도록 한다. 증시물량 부담 등을 고려하여 한도초과 출자분은 매각하지 않도록 하되, 그 의결권 행사만 제한하는 방식으로 전환한 것이다. 의결권제한대상 주식은 기업이 선정하여 공정위에 신고토록 하고, 의결권이 제한된 주식의 내역을 해당 기업이 공시토록 의무화하였다. 의결권행사 제한 규정 위반시 의결권행사 주식 취득가격의 100분의 10의 범위내에서 과징금 부과 근거규정 신설하였다.

2) 개정된 시행령의 내용

제10차 공정거래법 개정과 동시에 개정된 시행령 중 출자총액제한제도에 관련된 내용은 다음과 같다.

가. 출자총액제한기업집단의 범위설정

출자총액제한대상 기업집단은 자산규모 5조원 이상 기업집단으로 하고 공기업집단도 규제대상에 포함한다. 다만, 재무구조 건실화를 유도하기 위하여 결합재무제표상 부채비율이 100% 미만인 기업집단과 채권금융단에 의한 관리절차가 진행 중인 회사의 자산총액의 합계액이 기업집단 전체 자산총액의 50% 이상인 기업집단은 출자총액제한대상 기업집단에서 제외한다.

나. 출자총액제한의 예외 인정 및 적용제외 기준

출자총액제한의 예외인정대상인 국제경쟁력 강화를 위한 산업의 범위를 정보통신산업, 생명공학산업, 대체에너지 및 환경산업으로서 신기술을 기업화한 경우로 정하며, 출자총액제한의 적용제외대상인 동종 업종의 기준은 표준산업분류 중분류를 기준으로 한다. 그리고 동종업종은 출자회사 매출액의 25%(피출자회사의 경우 50%)를 넘는 업종만 그 회사가 영위하는 업종으로 규정하며, 밀접한 관련성은 판매, 유지, 관리, 보수, 생산, 부품공급 등에 50% 이상의 거래관계를 가진 경우로 규정한다.

다. 한도초과 미해소출자에 대한 의결권 제한의 구체적 방법

의결권행사 금지명령을 받은 회사는 금지명령을 통지받은 날로부터 10일 이내에 의결권행사 금지명령의 대상주식에 관한 내역을 공정거래위원회에 통지하도록 한다. 그리고 의결권행사 금지대상 주식을 공정거래위원회에 통지한 날 또는 공정거래위원회로부터 의결권행사 금지대상 주식을 통지받은 날로부터 5일 이내에 의결권행사 금지내역을 공시하며, 공정거래위원회는 공시와 관련된 업무를 증권거래법 제186조의 규정에 의한 신고수리기관에 위탁할 수 있다.

(3) 개선방안

기업이 전략적으로 결정해야 할 재무 및 사업구조 등에 대해 직접적으로 간섭하는 것은 시장경제 원리에 어긋난다. 그러나 현재와 같은 기업지배구조가 제대로 정착되지 못하고 황제경영과 선단식 경영이 존재하는 한, 이 제도들을 완전히 폐지하는 것은 시기상조이므로 단계적으로 규제완화를 하는 것이 현실적인 것으로 보인다. 장기적인 관점에서 보면 기업지배구조가 제대로 작동하여 시장에서 자동적으로 재벌을 견제□감시할 수 있으면 경제력집중억제 규제는 폐지하고, 대신 공정거래정책은 독과점규제에 전념함으로써 시장경쟁을 촉진하는 것이 바람직하다.

출자총액제한제도는 1986년말 경제력집중 억제차원에서 도입된 대기업집단지정제도의 일환으로, 계열사간 순환출자를 통한 가공자본의 형성을 막는 제도이다. 처음에는 40%였으나 이후 25%로 규제를 강화하였다가, 1998년초 외환위기때 역차별을 해소하고 적대적 M&A에 대한 경영권 방어수단으로 폐지되었다. 그러나 이후 2년간 순환출자가 대폭 늘어나는 등 부작용이 극에 달해, 무분별한 계열확장을 억제하고 구조조정 촉진을 위해서는 순환출자를 억제할 필요가 있어 금년 4월부터 재도입하기로 하고 1년간 유예기간과 다양한 예외를 인정하였다.

그런데 이 제도가 부활된지 얼마 안되고, 더욱 출자한도 초과분 해소 시한을 몇 달 앞두고 다시 이 제도를 사실상 폐지하는 쪽으로 정책을 바꾸자는 것은 아무리 작금의 경기침체를 고려하더라도 정책의 일관성이나 경제논리 면에서도 문제가 많다. 현 상황은 사업전망이 없어서 투자를 관망하거나 축소하는 것이기 때문에 경기부양을 위해 출자제한을 푼다는 것은 잘못된 생각이다. 특히 현재와 같이 유휴설비율이 20%가 넘는 상태에서는 출자제한을 푼다고 투자가 늘 수가 없다. 또한 이러한 재벌에 대한 규제완화는 경쟁촉진 면에서도 전혀 도움이 되지 안된다.

이번에 정·재계가 완화를 주장하는 규제들을 보면 시장규율이 제대로 작동되면 이런 제도들이 굳이 존재할 필요가 없다. 그러므로 앞으로의 공정거래정책은 순수한 경쟁촉진정책만을 대상으로 하고 재벌규제를 중심으로 하는 경제력집중억제시책은 제외하는 것이 바람직하다. 그러나 현재 우리 기업들의 경영투명성이나 지배구조는 최하위권으로 평가받고 있어 완전 폐지는 시기상조이므로, 규제완화를 단계적으로 추진하는 것이 바람직하다.

그런 차원에서 출자총액제한제도는 현재의 25% 기준을 규제가 처음 도입될 당시와 같이 40%로 완화하면서, 역차별과 재산권의 문제가 있는 의결권제한은 시행상의 어려움도 있으므로 안하는 것이 좋다. 또한 적용대상보다 예외가 많은 조항은 이미 존재의의를 상실한 것이므로 예외인정은 최소로 해야 한다. 한편 자산규모를 기준으로 택할 경우에도 경제성장률 등 경제여건 변화에 따라 지정기준을 수시로 변경해야 하므로, 정책대상을 15대 기업집단으로 축소·조정하는 것이 현실적으로 보인다.

정부는 정치논리나 부처 이기주의를 버리고 하루 빨리 출자총액규제와 같은 재벌규제안을 확정하여 기업들이 안심하고 경영에 전념할 수 있도록 해야 한다. 특히 일본의 경우와 같이 구조조정을 소홀히 한 채 경기부양책을 쓴 결과 장기불황에 빠졌음을 타산지석으로 삼아, 경기부양도 중요하지만 구조조정도 소홀히 해서는 안된다는 것을 명심해야 한다.

2. 부당내부거래

) 이 소절은 주로 신광식(2000)을 참조하였음.

경제위기 발생 이후 부당내부거래의 규제는 재벌개혁과 구조조정을 위한 핵심과제로 추진되어왔으며 궁극적으로 독립경영체제의 확립을 지향하고 있다. 특히 최근에 발표된 자료에 의하면 공기업의 부당내부거래 규모가 민간 재벌그룹들을 능가할 것이라고 밝혀져 부당내부거래에 대한 관심이 많아졌다. 내부거래에 대한 새로운 문제인식과 비판들이 수용되면서 규제의 대상이 상품□용역에서 자산□자금□인력 등으로 넓어졌고, 규제의 목적도 공정경쟁의 확보 차원을 넘어 기업구조조정 촉진과 독립경영 등으로 확대되었다. 여기에는 재벌들이 선단식 경영과 내부거래를 통해 비계열 독립기업들을 시장에서 배제하면서 확장해왔고 부실 계열사들을 존속시켜 우량기업까지 동반 부실화되는 결과를 초래한다는 인식이 깔려 있다.

재벌기업들은 다변화된 사업구조와 선단식 경영에 기초해 상품□용역□자산□자금□인력 등의 내부거래를 광범위하게 행하고 있다.  외환위기의 발생은 내부거래에 대한 새로운 문제제기의 계기가 되었다.  재벌의 선단식 경영과 계열사간 자본□재무□거래상 연계가 대규모 기업실패의 주요 원인으로 지적되면서 내부거래가 공정경쟁의 저해를 넘어서는 폐해를 초래하는 것으로 인식되게 된 것이다.  그룹내 우량기업들이 내부거래를 통해 부실계열사를 지원함으로써 기업집단 전체가 부실화될 우려가 있고 한계□부실기업이 유지되어 구조조정이 저해된다는 비판이 제기되고 있으며, 총수 중심의 지배구조하에서 내부거래가 지배주주의 사익추구 수단이 되고 있다는 점도 지적되고 있다.  내부거래에 대한 문제인식이 확대되면서 이에 대한 규제의 논거와 범위도 크게 넓어졌다.

) Goldman Sachs Investment Research에 의하면 1997년의 경우 내부거래가 30대 재벌 상장회사의 판매 및 구매의 1/4 가량을 차지하고 있고 일부 재벌의 경우에는 그 비중이 절반을 넘고 있다.  또한, 공정위가 30대 재벌의 □97.4.1∼98.3.31 중 자금□자산 내부거래를 서면조사한 결과 자금거래는 일평균 4조7천9백억원, 연간 자산거래는 33조4천4백억원으로 나타났다.

내부거래의 가능한 폐해로서 복합력 남용에 의거한 경쟁제한, 구조조정 저해 및 연쇄도산 위험의 증대, 소액주주 등 기업 이해관계자들의 피해 등이 거론된다. 그러나 내부거래의 경제적 동기와 효과는 매우 다양하다.  재벌그룹은 거래를 내부화하여 시장의 왜곡과 불완전성을 피함으로써 시장보다 낮은 비용으로 경제활동의 통합□조정을 이룰 수 있다. 이렇게 볼 때, 내부거래 규제에 있어 핵심 사항은 부정적 효과를 초래하는 내부거래와 효율을 창출□제고하는 내부거래를 올바로 구별할 수 있는 부당성 판단의 기준과 절차를 설정□적용하는 것이다.

(1) 현황

공정거래법에 의거해 부당 내부거래가 규제되기 시작한 것은 1993년부터이다. 1992년 7월에 □대규모기업집단의 불공정거래행위에 대한 심사기준□이 제정되어 상품□용역거래에 있어 □대규모기업집단 소속회사들이 자기 계열회사를 상호지원하기 위하여 기업집단의 일원으로서 행하는 특유의 불공정거래행위□들이 규제되게 되었다. 그후 부당내부거래의 규제범위는 제5차 법개정(1996년 12월)에 의해 자산□자금□인력의 거래로 확대되었다. 1997년 7월에는 □부당한 자산□자금□인력 지원행위의 심사지침□이 제정되었고, 1999년 2월 □부당한 지원행위의 심사지침□으로 개정되었다.

자산□자금□인력의 내부거래에 대한 규제법령과 심사지침이 마련된 상황에서 경제위기가 발생하자 부당 지원행위에 대한 규제가 본격화되었다. □대규모 기업집단의 불공정거래행위에 대한 심사기준□에 의거해 상품□용역의 내부거래가 규제되어 오다가, 외환위기 이후 규제의 초점이 자산□자금의 지원으로 전환된 것이다.  1998년에 5대 재벌에 대한 2차의 내부거래 조사가 있었고 6대 이하 그룹 중 5개 재벌(동양, 한화, 한진, 동부, 한솔)에 대한 조사도 이루어졌다.  자산□자금지원은 금융기관을 매개로 하는 경우가 많아 이를 효과적으로 규제하려면 금융거래정보가 필수적이라는 판단에 따라 제7차 법개정시(1999년 2월) 공정거래위원회에 2년간 한시적으로 금융거래정보요구권이 부여되었으며, 이를 활용하여 5대 재벌에 대한 3차 조사가 실시되었다.

) 1993년 5월부터 □부당한 자금□자산□인력 지원행위의 심사지침□이 제정된 1997년 7월 말까지 50대 기업집단을 대상으로 9차에 걸친 내부거래 조사가 이루어져 120개 기업의 274건의 위반행위가 적발되었다.

1999년 8월에는 □부당내부거래의 차단□이 재벌개혁의 과제로 추가 설정되었으며, 이와 관련한 조치로서 1999년 12월 공정거래법 개정을 통해 부당 지원행위에 대한 과징금 부과한도가 상향 조정되었다. 먼저, 종전에는 부당 지원행위를 위시한 불공정거래행위에 대한 과징금 부과한도가 매출액의 2%로 되어 있었는데, 개정법률에서는 부당지원행위의 경우에 최고 5%의 과징금을 부과할 수 있도록 하고 있다.  또한, 부당내부거래에 대한 이사의 책임과 외부감시기능을 강화한다는 취지에서 상위 10대 기업집단이 특수관계인을 상대방으로 하거나 특수관계인을 위하여 □대규모 내부거래□를 하고자 할 때에는 미리 이사회의 의결을 거친 후 이를 공시하도록 하였다.  이사회 의결 및 공시를 하지 않거나 허위공시를 한 경우에는 회사에 대하여 1억원 이하 그리고 관련자에 대하여 1천만원 이하의 과태료가 부과되게 된다.

1998년부터 총 9차례에 걸친 부당내부거래를 조사하여 총 29조 2천억 원의 지원성 거래를 적발하고 신문공포명령 등 시정명령과 함께 총 2,955억 원의 과징금을 부과하였다(<표Ⅵ-1>참조). 내부거래의 조사결과는 재벌 계열사간에 자산□자금거래가 활발히 이루어졌으며, 특히 계열 금융기관 및 주력기업들의 계열사 지원을 위한 거래가 많았음을 보여준다. 특히 그동안 성역이었던 공기업의 핵심역량을 주력사업부문에 집중토록 함으로써 공기업의 경쟁력을 제고하고 공정한 경쟁을 유도하기 위해 2차례에 걸쳐 조사를 실시하여 총 432억 원의 과징금을 부과되었다. 이에 대하여 해당 대부분의 재벌기업들은 부당성 판정근거로 채택된 정상가격이 상황에 따라 다를 수 있는데도 공정위가 이를 일률적으로 적용하였다면서 이의신청과 행정소송을 제기하였다.

)  부당 지원행위 조치건수 19건과 관련하여 18건의 이의신청과 11건의 소송이 제기되었다.

<표Ⅵ-1> 부당내부거래 조사결과 (1998. 5. 8∼2000. 12. 16)

구 분	5대 그룹	6∼30대	계열분리회사	공기업	소 계
조 사 횟 수	4	2	1	2	9
지원성거래 (조원)	20.3	6.5	1.1	1.3	29.2
과 징 금 (억원)	2,145	303	75	432	2,955

자료: 공정거래위원회(2001)

(2) 문제점

부당내부거래의 규제는 내부거래의 어떤 긍정적 효과보다도 부정적 효과가 크다는 판단에 따라 재벌의 내부거래에 대한 엄격한 규제가 시행되어왔다고 볼 수 있다. 그렇더라도 내부거래의 현행 규제기준과 방식을 장기간 적용하는 것은 여러 가지 의도하지 않은 문제와 부작용을 초래할 위험을 안고 있다. 또한 부당한 내부거래와 정당한 내부거래를 구별해주는 기준은 효율성과 경쟁성 양면으로 보아야 하지만, 부당내부거래의 현행 규제법제와 이론에는 이러한 분석방법과 기준이 미비되어 있는 것으로 보인다.

부당한 내부거래와 정당한 내부거래를 구별해주는 제1차적 기준은 효율창출□증진의 가능성이지만, 부당 내부거래의 현행 규제법제와 이론에는 이러한 분석방법과 기준이 미비되어 있다. 첫째, □심사지침□은 내부거래의 지원성 여부와 지원규모를 부당성 판단의 주요 기준으로 삼고 있다. 그러나 정상가격과의 괴리로 파악되는 지원 여부는 내부거래의 효율창출□제고 가능성과는 무관한 기준이기 때문에 내부거래를 구별할 수는 없다. 둘째, 경쟁제한, 기업구조조정 저해, 기업 이해관계자들의 이익침해 등 내부거래 규제의 각 논거가 시사하는 부당성의 기준과 요건은 다르다. 계열기업 지원에 의해 위법□부당한 목적이 달성되려면 여러 가지 추가적 요건들이 충족되어야 하며, 이러한 점에서 내부거래를 통한 지원은 부당성의 필요조건이 될 뿐 충분조건이 아니다.

(3) 개선방안

외환위기 이후 부당 내부거래의 규제는 계열사 지원에 의한 부실□한계기업의 존속을 막아 기업구조조정을 촉진하는 데 중점을 두고 있다.  경제위기에 처하여 기업부실의 확산을 막고 구조조정을 촉진하는 것은 무엇보다 중요한 과제인바, 이러한 상황에서는 내부거래의 어떤 긍정적 효과보다도 기업구조조정 저해 등 부정적 효과가 크다는 판단에 따라 재벌의 내부거래에 대한 엄격한 규제가 시행되어왔다고 볼 수 있다. 그렇더라도 내부거래의 현행 규제기준과 방식을 장기간 적용하는 것은 여러 가지 의도하지 않은 문제와 부작용을 초래할 위험을 안고 있다.

공정거래위원회의 부당 내부거래 조사결과 많은 기업들의 자금□자산거래가 부당 내부거래로 인정되어 시정명령과 함께 과징금이 부과되었는데, 이에 대하여 해당 대부분의 재벌기업들은 이의신청과 행정소송을 제기하였다. 이것은 공정위가 정한 부당 내부거래에 대한 정의가 불분명하기 때문에 이에 대한 정확하고 분명한 정의가 조속히 재계나 학계와의 합의하에 제정되어야 한다는 것을 의미한다. 따라서 부당 내부거래의 합리적 규제를 위해서는 규제의 논거에 따라 부당성의 기준 및 판단의 요건과 방법을 상세히 규정□적용하는 것이 필요하다.

그러나 소위 부당 내부거래를 규제함에 있어서 주의할 점은 외형상의 가격차별에 대한 과잉규제는 피하여야 한다는 것이다(이규억, 2000). 첫째, 재벌의 계열기업이 동일계열의 기업을 다른 기업에 비하여 가격·거래조건에서 유리하게 취급하는 □차별대우□를 무조건 부당하다고 하는 것은 계열기업의 경쟁자를 보호하는 효과는 가질 수 있지만 시장의 경쟁 자체는 오히려 저해할 수 있다는 가능성을 간과하여서는 안될 것이다. 계열기업간의 거래가 경쟁정책상 부당하게 되려면 그것을 통하여 혜택을 받는 계열기업이 자신의 경쟁자를 배제하거나 좀 더 유리한 입장에서 공급할 수 있되 소비자는 이로부터 별다른 이득을 얻을 수 없어야 일차적 조건을 만족하게 될 것이다. 가격차별을 내포하는 내부거래는 궁극적인 소비자후생의 증진과 장기적인 독점형성의 가능성 여부에 초점을 두어 평가하여야 할 것이다.

둘째, 은행의 대출시에도 위험도나 신용등급에 따라 이자율을 차등적용할 수 있듯이 계열기업 상호간의 장래성 등에 대한 판단이 제삼자의 판단과 다르다면 그에 상응하여 거래조건을 달리 할 수 있어야 한다고 주장할 수 있을 것이다. 불확실성과 위험이 존재하는 현실의 시장에서 신뢰재(trust good)는 매우 중요한 역할을 수행하며 따라서 그 경제적 가치가 존재하는 한 신뢰재의 가격만큼 거래가 성립하는 가격이 다르게 될 것이다. 그러므로 계열기업간의 호혜적 거래를 무조건 부당한 것으로 간주하는 것은 타당하지 않은 한편 계열기업과 다른 기업간의 가격차별이 부당한지 여부는 일반적인 가격차별의 부당성판단기준을 적용하면 될 것이다.

셋째, 기업의 독립성을 강조하여 □내부거래□를 규제하더라도 기업간의 네트워크 경제를 무시할 수 없다. 금후 기업경쟁력은 기업간의 다양한 제휴를 통하여 성장할 것이므로 기존의 재벌과 같은 경성조직을 유연화하여 시장과 조직의 논리가 상호침투하는「중간조직」의 장점을 살리면서 경쟁제한행위를 배제하는 것이 바람직할 것이다. 공정거래위원회는 기업활동의 복합화(conglomeration)를 부정적으로 보는 나머지, 모든 기업간 거래를 독립기업간 시장거래와 같은 논리와 양태로 이루어져야 한다는 시각에서 규제하는 경직성을 탈피하여 내부거래규제제도의 본래적 의도를 충실히 살리도록 하여야 할 것이다.

3. 채무보증

(1) 현황 및 문제점

재벌 계열사간의 채무보증이 재벌의 과다차입, 계열사 연쇄도산 및 부실기업의 퇴출 저해, 금융기관의 여신심사 저해 등의 폐해를 초래한다는 판단하에 1998년 2월 공정거래법을 개정하여 1998년 4월부터 신규 채무보증을 원칙적으로 금지하였고 기존 채무보증을 2000년 3월말까지 완전 해소토록 하였다.  5대 재벌에 대해서는 채무보증의 단계적 감축목표를 설정해 주거래은행과의 재무구조개선약정에 반영하도록 하였고, 금융기관에 대해서는 중복□과다보증을 해지하고 기업에게 채무보증을 요구하지 않도록 하였다.

과거 재벌그룹 계열사간의 채무보증은 세 가지의 문제점을 안고 있다. 첫째, 비효율적 퇴출의 문제이다. 막대한 규모의 채무보증이 퇴출장벽을 형성하여 한계계열사의 효율적 퇴출을 어렵게 만들었고, 피보증계열사의 도산이 전체 그룹의 연쇄도산으로 이어지는 문제를 야기하였다. 둘째, 금융실패의 문제이다. 개별기업의 실질적인 경쟁력이나 성장가능성에 근거한 신용평가가 이루어지지 않고 채무보증에 근거한 불합리한 여신이 이루어짐에 따라 금융실패가 발생한 것도 심각한 문제였다. 이는 재벌과 은행의 공동책임이다. 셋째, 지배구조의 실패가 여기에도 작용하였다. 기업경영이 투명하지 못한 상황에서 지배대주주의 의사에 따라 우발적 채무를 떠안게 되는 보증기업의 여타 주주들은 잠재적 손실을 경험하지만 지배구조를 통하여 이 문제를 해결하지 못하는 심각한 실패가 발생한 것이다(유승민, 2000).

이 세가지 문제의 심각성은 사실 경제위기가 오기 훨씬 이전부터 제기되었다. 특히 퇴출장벽의 문제점은 과거에도 잘 알려진 문제였고 이를 역이용한 재벌의 도덕적 해이와 무관하지 않았다. 이에 따라 1993년 □3년간 자기자본의 200%□라는 채무보증규제를 도입하였다가 1996년에 100%로 축소한 것은 당시의 과다하고 비합리적인 채무보증 때문에 재벌의 비합리적인 투자가 조장된 측면이 있었고, 부실계열사의 퇴출이 전혀 이루어지지 않는 등 구조조정의 장애요인이 예상되었기 때문이었다. 그러나 채무보증을 완만하게 해소하는 도중에 경제위기를 맞게됨에 따라 보다 강한 규제인 신규 채무보증이 원칙적으로 금지되고 기존 채무보증을 완전 해소해야 할 의무가 부과된 것이다.

채무보증 해소는 계획한 대로 비교적 순조롭게 시행되었다고 생각된다. 이 제도는 선진국에서는 허용되고 있고, 한국의 경우에도 내부금융시장을 완전히 제거해 버리는 데 대해 논란이 있을 수 있다. 한국에서 위기를 일으킨 것은 채무보증 같은 내부금융시장 제도가 아니라, 재벌총수에게 자본의 기회비용을 느끼게 하는 메커니즘이 결여되었다는 주장도 있다. 그러나 금융기관이 대출에 필요한 심사 감독 능력이 없고, 소액주주 및 투자가들이 경영자의 도덕적 해이를 감독하는 지배구조 문제가 해결되지 못하는 현상황에서 금융을 통한 도덕적 해이를 막기 위해서는 채무보증을 해소하는 것이 불가피하다고 생각된다. 그리고 이것은 IMF 요구사항으로 한국으로서는 선택의 여지가 없는 것이다.

채무보증제한제도는 대기업 편중여신 완화, 독립경영 확산, 부실기업 퇴출 원활화, 금융관행 개선 등의 취지로 도입되었지만 그 목적의 달성에 있어 한계를 노정하였다.  이 제도의 시행으로 30대 재벌의 제한대상 채무보증비율 자체는 1993∼99년 중에 자기자본의 342.4%에서 9.7%로 대폭 낮아졌지만(<표Ⅵ-2> 참조), 이들의 부채규모가 줄어들거나 재무구조가 개선되지는 않았으며 재벌그룹 전체의 도산도 빈발하였다(앞의 재무구조 참조).  이는 채무보증제한이 재벌의 채무보증을 통한 여신을 줄이는 데는 유효했으나 차입금융의 규모를 줄여 부채비율을 낮추는 데는 기여하지 못하였다는 것을 보여주는 것이다.

<표Ⅵ-2 > 30대 재벌의 채무보증 변동현황

(조원; %)

연도	자기자본(A)	채무보증액			채무보증비율
		총액(B)	금지(C)	예외(D)	B/A	C/A
1993.4 1994.4 1995.4 1996.4 1997.4 1998.4 1999.4	35.2 42.8 50.7 62.9 70.4 68.1 100.1	165.5 110.7 82.1 67.5 64.9 63.5 22.4	120.6 72.5 48.3 35.2 33.6 26.9 9.8	44.9 38.2 33.8 32.3 31.3 36.6 12.6	469.8 258.1 161.9 107.3 92.2 93.1 22.3	342.4 169.3 95.2 55.9 47.7 39.5 9.7

자료: 공정거래위원회, 신광식(2000)

채무보증은 재벌의 과도한 부채의 한 요인이나 또 다른 문제의 근원은 관치금융으로 인한 금융제도의 미발달과 후진적 금융관행에 있다. 채무보증이 부실기업 퇴출을 저해하고 일부 계열사의 부실을 다른 계열사로 확산시키게 되는 것은 재벌그룹 전체에 대하여 과도한 여신이 이루어져 보증기업의 채무상환능력이 실제로는 결여되어 있기 때문이다. 중요한 점은 채무보증이 아니라 정부의 금융통제와 보험자적 역할에 따른 기업과 금융기관의 도덕적 해이로 재벌들에 대하여 미래상환능력을 능가하는 과도한 여신이 이루어졌다는 것이며, 이는 채무보증이 금융기관의 대출결정에 있어 비실질적□형식적 요건에 불과하였다는 것을 시사한다. 채무보증으로 인해 금융기관의 심사기능이 저해되고 과도한 여신이 이루어진 것이 아니라 심사기능이 유명무실화된 결과 과도한 대출과 채무보증이 이루어진 것이다(신광식, 2000).

채무보증의 금지□해소조치로 계열사간의 채무보증관계가 사라지면 한계 계열사의 정리 등 구조조정이 쉬워지고 계열사 연쇄도산의 위험도 낮아질 것이다. 그러나 채무보증이 금지된다고 해서 기업의 경쟁력이나 성장잠재력에 근거한 대출이 이루어지고 자금이 효율적으로 사용될 곳으로 공급되는 것은 아니다. 후진적 금융행태와 은행부실화는 채무보증이 아니라 정부의 보험자적 역할에 따른 재벌과 은행의 인센티브 왜곡에 기인하는바, 이 문제를 해소하고 금융기관의 여신심사와 위험관리능력을 강화하지 않는 한 부적절한 대출과 비효율적 자금배분은 채무보증에 무관하게 발생할 수 있다.

(2) 개선방안

채무보증의 금지·해소로 계열사간의 채무보증관계가 사라지면 한계계열사의 정리 등 구조조정이 쉬워지고 계열사 연쇄도산의 위험도 낮아질 것이다. 그러나 채무보증은 비대칭적 정보 등 시장의 불완전성에 따른 금융거래의 위험과 비용을 낮추어 자금의 배분□활용을 촉진하는 기능을 발휘할 수 있으며, 이런 관점에서 직접적인 채무보증 규제는 예상치 못한 폐해를 초래할 수 있다는 반론이 제기되기도 한다. 그러므로 채무보증금지제도가 실효를 거두려면 자금수요자인 재벌그룹만이 아니라 자금공급자인 금융기관도 종래의 타성과 관행을 버려야 하며, 채무보증없이도 바람직한 양태로 자금이 흐를 수 있는 체제를 갖추어야 한다. 또한 1998년부터 채무보증금지의 적용제외 및 예외에 해당하는 채무보증액이 남아있는 금지해야할 채무보증액보다 커짐에 따라, 실제적인 채무보증금지의 효과를 거두기 위해서는 적용제외 및 예외의 인정을 가급적 줄이는 것이 필요하다.

채무보증금지제도의 실효성을 높이기 위해서는 다음과 같은 현실적 상황을 고려해야만 한다. 첫째, 계열기업의 채무보증금지만으로 기업집단의 한계기업에 대한 은행자금의 지원이 중단되고 그 대신 다른 건실하지만 금융시장에서 소외되었던 기업들이 자연적으로 더 많은 자금을 활용할 수 있을 것이라고 기대할 수는 없다. 둘째, 현재와 같은 상황에서 은행이 신용대출을 확대하고 기업의 투자사업의 기대수익성과 신용에 비추어 차별적 조건으로 자금을 공급할 경우 여전히 상당수의 재벌 계열기업들이 단독기업이나 중소기업보다 유리한 입장에 있게 되어 규제도입의 효과가 감소한다. 셋째, 금융기관이 채무보증없이도 바람직한 양태로 자금을 공급할 수 있는 체제를 갖추지 않는 한, 재벌 계열기업간의 채무보증만을 단기간내에 획일적·전면적으로 해소하도록 하는 것은 단편적 접근에 불과하다. 왜냐하면 계열기업간 채무보증이 없어지더라도 금융기관의 대출관행에 변화가 없는 한 재벌에 대한 자금공급의 총량과 배분양태에는 근본적 변화가 없을 것이다(이규억, 2000).

4. 공정거래정책의 개선방안

(1) 경쟁주창자로서 역할과 기능 제고

공정거래당국의 연간 처리건수가 선진국과 비교해서 너무 많아 과중한 사건처리부담으로 인해 엄밀한 경제분석에 의거한 법집행이 제약되고 있음을 알 수 있다(신광식·성소미, 2001). 결국 이것은 경쟁정책의 핵심이 아닌 중요성이 미미한 사건들의 과도한 처리라는 부작용을 낳아 정책의 실효성을 저해하는 결과를 초래하였다. 그러므로 앞으로 인력이나 예산 면에서 제약이 많은 공정위의 입장에서는 그동안의 사업자들간 시장지위나 교섭력의 차이에 따른 불공정행위를 규제하는 차원에서 벗어나 본연의 목적인 공정경쟁촉진을 위한 정책의 입안이나 집행에 매진함으로써 경쟁정책의 주창자로서 역할과 기능을 제고해야 한다.

공정거래제도의 실효성을 실질적으로 제고하기 위해서는 사소(私訴)의 활성화가 어느 정도 도움을 줄 수 있다. 공정거래법 위반으로 피해를 입은 자가 공정위를 거치지 않고서는 피해 구제를 받을 수 없으므로 공정위의 전속고발권을 유연하게 운용하여야 한다. 단순한 거래상 분쟁이나 경쟁자간 갈등의 해결을 위한 사건처리는 손해배상제도나 금지청구 등과 같은 사소의 활성화를 통하여 실현되도록 할 필요가 있다. 즉 사소가 활성화되면 위법행위에 대한 감시와 억제효과가 제고될 수 있고, 공정위의 단독 법집행에 따른 과중한 사건처리 부담이 경감되어 정책적 법집행이 이루어 질 수 있다.

한편 경쟁주창자로서 현행 경쟁정책 추진체계를 평가하고 국가경쟁정책을 조정하고 감독할 수 있는 기구의 설치 등 경쟁정책을 효과적으로 추진하기 위한 경쟁당국의 위상 제고방안이 필요하다. 경쟁정책을 국가의 중심정책으로 자리매김하기 위한 기본전략과 세부 추진전략을 설정하여 국가적 차원에서 경쟁정책을 추진할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 또한 국가경쟁정책의 일관성 및 중립성을 제고하기 위해 규제개혁위원회, 통신위원회, 전기위원회, 방송위원회 등과의 경쟁당국간 역할 재정립 방안의 검토도 시급하다.

국제규범의 확산, 정보화의 진전에 따라, 경쟁당국은 모든 정보의 장악을 통한 최적의 선택을 할 수 있다는 자만심을 버리고 일정한 리더십만을 보유하면서 경쟁의 큰 틀만을 정하는 경쟁주창자의 역할을 담당해야 한다. 즉 공정거래위원회는 엄정한 법 집행을 통해서 실질적으로 시장구조를 개선하고 공정경쟁을 촉진하는 데에 정책지원과 노력을 집중시켜야 한다. 현행 공정위의 경쟁주창 수단과 성과를 평가하고 외국사례와의 비교 등을 통해 경쟁원리가 범정부적인 차원에서 수용되도록 하는 방안을 모색해야 한다.

(2) 독과점 규제의 강화

우리의 경우 기업결합 신고규제를 위반하여 시정조치를 받은 경우는 다수 있으나, 기업결합규제에 의해 기업결합이 좌절된 경우는 극히 드물어 기업결합규제의 실효성에 많은 의문이 제기되어 왔다. 결국 기업결합을 규제하는 사례가 거의 없었다는 것은 규제기술상의 문제로 규제집행이 부진하였든지, 혹은 기업결합규제가 정책적 관심에서 벗어났기 때문인 것으로 보인다. 앞으로 우리 공정거래정책의 초점은 기업결합규제가 독점규제의 가장 중요한 수단이 되어온 미국의 경우처럼 시장의 독점화 방지에 맞추기 위한 기업결합규제가 정책수단의 중심이 되어야 한다. 그리고 효과적인 기업결합규제를 위해서는 수평결합뿐 아니라 수직 또는 혼합결합까지 적용될 수 있는 기준이 마련되어야 한다.

한편 미국의 공정거래법에서는 독점기업이 대상이 아니라 독점화 또는 카르텔화가 주요 대상이다. 따라서 카르텔을 규제하고자 할 때에는 카르텔 금지정책을 쓰는 것과 더불어 카르텔 형성을 지지하는 각종 보호·간섭규제를 폐지하는 것이 합리적인 방법이 될 것이다. 또한 현재와 같은 시정명령이나 그 이하의 규제수준은 카르텔의 억제에 전혀 도움이 되지 않으므로 카르텔행위의 처벌수준을 대폭 강화해야 한다. 그리고 재벌의 독점력 확장을 막기 위해 공정위가 법원에 해당기업의 분할 또는 계열분리를 청구할 수 있는 제도의 도입을 전향적으로 추진해야 한다.

그러나 기업결합(M&A)은 독과점 형성, 경제력집중 심화와 같은 역기능을 가질 수 있으나, 다른 한편 기업결합은 기업의 소유·지배·경영의 주체를 혁신하여 기업의 생산성 및 자원배분의 효율성을 제고함으로써 기업의 경쟁력을 강화하는 순기능도 있다. 따라서 기업결합의 순기능을 최대한 살리고 역기능을 최소화할 수 있는 규제장치 및 공정한 게임의 룰을 정하는 것이 필요하다. 특히 우리나라와 같은 상황에서는 재벌이 기업결합을 통해 새로운 업종에 진출하는 수단으로 활용될 수 있으며 이는 경제력집중을 심화시키는 작용을 하게 된다. 이러한 점을 감안하여 철저한 기업결합심사를 통한 시장구조의 독과점화 방지 및 투자자 보호의 양 측면의 조화를 고려한 유연하고 다양한 기업결합규제를 시행해야 한다. 예를 들어 기업결합 심사기준을 종전의 시장점유율 위주에서 시장특성을 감안한 실질적 경쟁제한 여부로 다양화해야 한다.

(3) 경제력집중 억제시책의 전면 재검토

재벌규제는 시장규율을 대체한다는 점에서 원래부터 한시적인 정책이다. 규제에 의해 시장을 대체하는 것이 아니라 시장기능을 보완·강화하는 방향으로 나가야 한다. 기업이 전략적으로 결정해야 할 재무 및 사업구조 등에 대해 직접적으로 간섭하는 것은 시장경제 원리에 어긋난다. 또한 현재의 경제력집중 억제시책은 인위적인 제도이고, 더욱 글로벌시대에서는 경제력집중 자체도 의미가 없는 것은 사실이다. 따라서 경제력집중 억제시책에 대한 전면 재검토가 필요하며, 이를 위해 공정위는 그동안의 재벌에 대한 직접규제 대신에 조정자로서의 역할을 위한 한 방안으로 협의체의 구성을 검토할 수 있다.

장기적인 관점에서 보면 기업지배구조가 제대로 작동하여 시장에서 자동적으로 재벌을 견제·감시할 수 있으면 경제력집중억제를 위한 직접규제는 폐지하고, 대신 공정거래정책은 독과점규제에 전념함으로써 시장경쟁을 촉진하는 것이 바람직하다. 그러나 외환위기 이후 상당수의 기업지배 관련 제도들이 도입되었지만, 현재까지는 도입된 제도들이 새로운 경기규칙으로 정착되지 못한 상태이다. 현재와 같은 기업지배구조가 제대로 정착되지 못하고 황제경영과 선단식 경영이 존재하는 한, 이 제도들은 제2의 한보, 대우, 현대사태 등과 같은 치명적 국가경제의 위험으로부터 구할 수 있는 최소한의 규제이다.

그러므로 앞으로는 경제력집중 억제시책을 한시적으로 유지하더라도 규모에 따른 재벌들의 획일적인 규제방식에서 행태에 따라 선별적으로 규율하는 경쟁정책으로 전환해야 한다는 접근방식의 변화가 필요하다. 경제환경 변화에 맞추어 주어진 시장 내에서의 기업 규모, 기업 수를 가지고 시장의 성과를 판단하는 경쟁정책을 지양해야 한다. 재벌의 직접적 규제는 장기간 지속되면 시장의 법·제도적 기반의 발전과 시장의 역할을 저해할 우려가 있다. 즉 공정거래정책이 추구해야 할 올바른 정책목표는 경쟁촉진을 통한 경제효율의 증대에 맞추어 정책의 일관성을 제고해야 한다.

또한, 공정거래위원회의 부당내부거래 조사결과 많은 기업들의 자금□자산거래가 부당 내부거래로 인정되어 시정명령과 함께 과징금이 부과되었는데, 이에 대하여 해당 대부분의 재벌기업들은 이의신청과 행정소송을 제기하였다. 이것은 공정위가 정한 부당내부거래에 대한 정의가 불분명하기 때문에 이에 대한 정확하고 분명한 정의가 조속히 재계나 학계와의 합의 하에 제정되어야 한다는 것을 의미한다. 따라서 부당내부거래의 합리적 규제를 위해서는 규제의 논거에 따라 부당성의 기준 및 판단의 요건과 방법을 상세히 규정□적용하는 것이 필요하다.

(4) 글로벌화와 디지털화에 대비

환경변화에 따라 동태적인 시장경쟁의 의미와 불확실성, 창조적 기업가의 새로운 의미를 발견하는 방향으로 경쟁정책이 역동적이 되어야 한다. 글로벌화로 세계시장의 단일화는 더욱 가속화되고, 디지털혁명으로 기존 경제질서는 크게 변하고 있다. 글로벌화에 따라 기업에 의한 경쟁제한행위도 개별국가의 범위를 넘어 국제적 차원으로 확대되는 경향을 보이고 있다. 이에 경쟁법의 국제적 운용, 역외적용 등과 같은 문제를 근본적으로 해결하기 위해 양자 및 다자간 차원의 다양한 노력이 전개되고 있다. 따라서 공정거래위원회는 국제규범화 논의를 우리의 제도와 정책을 개선하는 장으로 활용하는 한편, 향후 경쟁정책의 국제규범화 논의에서 주도적 역할을 해야 한다.

디지털시대가 되면서 산업화시대에 제정된 독점규제법(경쟁법)은 더 이상 맞지 않으므로 바뀌어야 한다는 주장이 자주 제기되곤 한다. 그러나 정보통신 기술혁명은 기존의 거래관계를 효율화함으로써 시장의 성과를 제고하는 측면도 있지만 동시에 시장을 집중화시키고 그 상태를 고착시키는 경향을 유발시킨다. 디지털혁명은 이 순간에도 진행되고 있는 미완의 혁명이기에 디지털경제가 어떠한 모습으로 자리잡게 될 것이고 정부의 역할이 어떻게 되어야 할 것인지, 특히 경쟁당국의 정책방향을 분명히 제시하는 것은 쉽지 않다. 그러므로 디지털경제의 특징, 경제주체의 역할 및 경쟁방식의 변화, 최근 선진국의 정책동향 등을 검토하여 경쟁정책의 나아갈 방향을 준비할 필요가 있다.

앞으로 기업결합이 시장진입의 주요 수단이므로 경쟁국들이 우리 경쟁법상의 기업결합절차와 심사기준의 투명성에 관심을 집중할 것에 대비해야 한다. 특히 기술혁신을 촉진하는 기업결합은 기업결합규제의 기준을 탄력적으로 조절하여 시장점유율에 대한 예외를 인정해야 한다. 세계시장의 메가 트렌드, 세계 주요국의 독점금지정책 변화, 즉 기업결합규제의 완화, 전략적 제휴 중심의 조직변화 등 추이에 주목하면서 정책 조화를 모색해야 한다.

한편 경제의 글로벌화로 기업의 경쟁 영역이 세계시장으로 확대됨에 따라 국내시장의 경쟁을 중시하는 경쟁정책은 실효성이 떨어진다는 비판이 존재하였다. 그러나 최근의 실증연구에 의하면(Porter, 2000), 글로벌 경제에서도 강력한 경쟁정책과 국내시장 경쟁은 기업의 경쟁력 향상과 국가의 지속적 경제성장을 위한 필수적 요소라는 것이다. 따라서 공정거래위원회는 경쟁정책이 국가 경제발전과 국민의 생활수준에 광범위하고 필수적인 영향을 미치는 점을 감안해서 글로벌화와 디지털화에 따른 환경변화에 맞는 경쟁정책을 수립·추진해야 한다.

)  일본의 경우 취약한 경쟁정책과 느슨한 경쟁법 집행, 합법적 카르텔, 정부지원에 의한 공동R&D사업 등의 전통에도 성공적 경제성장을 달성함으로써 강력한 경쟁정책의 필요성에 대한 부정적 증거로서 제시되어왔다. 그러나 Sakakibara & Porter(2001)의 최근 연구에 의하면 일본의 국제경쟁력은 정부개입에 의한 합법적 카르텔이나 담합이 아닌 국내시장의 경쟁이 동태적 혁신을 유발함으로써 발생한 것임을 입증하였다.

(5) 소비자정책의 강화

세계화·정보화 등에 따른 세계경제의 통합과 무한경쟁시대의 도래에 따라 앞으로는 전 세계 소비자의 선호를 만족시키지 못하는 기업은 시장에서 도태될 수밖에 없는 상황이 초래될 것이며, 이러한 시장상황의 변화에 따라 소비자의 역할도 크게 변화될 것이다. 시장에서는 소비자들이 경제적 주권을 가지고 있으며 소비자 주권의 실현은 소비자 후생 증대로 나타난다. 소비자 후생을 증대시키기 위해서는 소비자에게 실질적으로 도움이 되는 정책을 추진해야 한다. 경쟁정책의 목표도 결국은 경제효율을 극대화하여 소비자 후생을 증대하는데 있다. 따라서 앞으로의 공정거래정책은 이러한 소비자 위상변화에 맞게 소비자정책을 강화해야 한다.

불공정거래행위에 대한 감시와 제재를 강화하여 소비자의 권익을 보호하고 건전한 발달을 지원해야 한다. 시장질서를 해치는 행위에 대해서는 점차적으로 과징금 액수와 형사적 처벌의 강도를 강화해 나가는 것이 바람직하다. 특히 전자상거래 등 거래 방식의 다양화로 발생하는 신종 불공정거래행위에 대한 감시체제의 수립이 필요하다. 즉 기술개발이나 거래상의 경쟁제한행위에 대한 보편적인 경쟁법 적용이 가능하도록 현행법상 적용제외 규정을 개선·보완할 필요가 있다.

그러나 경제적 약자의 보호 차원에서 단순한 거래상 분쟁이나 경쟁자간 갈등에 관한 사건처리는 손해배상제도나 금지청구 등과 같은 사소의 활성화와 소비자보호원, 소비자단체 등의 기관을 통하여 해결되도록 해야 한다. 대신 공정거래위원회의 소비자정책은 단순한 소비자보호를 목적으로 하는 것이 아니라 소비자 후생을 제고시키면서 소비자에게 실질적으로 도움이 되는 소비자 정책기능을 강화해야 한다.

(6) 공정거래위원회의 독립성 및 전문성 강화

전 세계적으로 규제가 완화되고 시장이 지배하는 영역이 점차 확산되고 있다. 이에 따라 확대되는 시장에 올바른 시장경제질서를 정착시키는 일이 무엇보다 중요해지고 있다. 이것은 시장에서 경제주체들이 공정한 게임의 룰에 따라 경쟁할 수 있도록 하는 경쟁정책의 역할이 커지고 있는 것을 의미한다. 공정거래위원회는 시장경제의 파수꾼으로서 각 분야에 경쟁원리가 확산되고 뿌리내릴 수 있도록 경쟁주창기능을 활발히 수행해야 할 것이다. 이를 위해서는 무엇보다도 공정거래위원회가 다른 나라의 공정거래위원회처럼 실질적인 독립과 전문화가 이루어져야 한다.

공정거래위원장이 대통령에 의해 일반 장관과 같이 임명되고 국무회의에 참석하여서는 안 된다. 공정거래위원회의 위원장이나 위원들은 공익기관의 추천과 국회의 인준으로 임기제로 임명되어 실질적으로 정권과 독립됨으로써 소신을 가지고 경쟁정책을 수행해야 한다. 현재 공정거래위원회의 구성이 총 9인 중 4인이 민간인 비상임위원이고 나머지는 공무원인데, 독립성을 높이기 위해서는 공무원의 비중을 줄이고 민간인위원 비중을 과반수로 높여 상임으로 해야한다. 또한 위원들이 어떤 의견을 냈는지를 기록으로 남겨 공개하고, 대법원처럼 다수의견과 소수의견을 내도록 하면 위원장 마음대로 하지 못하고 위원들도 소신껏 자기 의견을 개진할 수 있다.

공정거래당국의 연간 처리사건 수가 과다하므로 변호사, 회계사 등 전문인력을 보강하고 처리 프로세스를 개선해야 한다. 경쟁법 집행의 전문성 확보와 집행 기능의 일원화를 위해서 법원의 역할을 강화하는 동시에, 분쟁 이전 단계에서는 업계 자율의 감시기구를 활성화해야 한다. 또한 글로벌화와 디지털화의 영향으로 새로운 유형의 경쟁법 관련 사건들이 계속해서 발생할 것에 대비하여 공정거래위원회 내부의 전문인력 보강은 물론 외부의 전문가풀제도를 활성화해야 한다. 특히 앞에서도 언급한 기업결합의 양면성을 인정하여 새로운 기업결합의 유형에 대한 소비자 후생차원에서의 면밀한 심사를 위해서는 외부전문가의 위원회 참여를 정례화 할 필요가 있다.

Ⅶ. 향후 개선과제

모든 기업구조조정은 기업 자신의 경쟁력강화를 위한 것이다. 따라서 정부의 재벌정책도 한국자본주의의 형평성과 건전성을 위한 특별한 이유가 있는 경우를 제외한다면, 모두 경쟁력에 초점을 맞추어야 한다. 다각화든 전문화든, 독립경영이든 그룹식 경영이든, 전문경영이든 오너경영인이든 경쟁력강화에 맞춰 결정되어야 한다. 이것은 시장에서 기업이 스스로 선택할 사항이다. 따라서 정부는 기업구조조정에 대해 자의적인 재량으로 개입하는 대신에 일관된 원칙과 투명한 정책운용을 통해 구조조정의 마찰비용을 최소화하는 역할을 담당하는 것이 중요할 것이다.

재벌의 경우 지금까지 투자자의 감독부재와 제도상의 문제점으로 점진적인 구조조정의 기회가 없었던 점을 감안하면 앞으로도 당분간은 계속해서 부실기업의 정리, 계열사 통폐합 등이 불가피할 전망이다. 구조조정을 둘러싼 이해관계자 사이의 갈등은 기업 차원의 노력으로만 해결될 수 없는 문제이다. 무엇보다도 그동안 관치금융에 따른 금융의 낙후와 기업지배구조의 부재가 오늘날 재벌의 문제점들을 양산하였고 이것이 기업구조조정을 지체시켰음은 주지의 사실이다. 따라서 기업으로서는 이해관계자와의 마찰에 따른 경영자원의 낭비를 줄이기 위해서라도 사업구조와 함께 경영구조 및 지배구조에 이르기까지 폭넓은 조정이 필요할 것으로 전망된다.

경제성장에 대한 재벌의 기여가 일정 부분 긍정적으로 평가받음에도 불구하고 최근 경제위기의 상황에서 재벌들이 위기의 주범으로 주목받고 개혁의 대상이 되고 있다. 그러나 재벌을 비롯한 기업구조조정에 대한 개혁이 5년 동안 꾸준히 추진되고 있으나 아직까지는 개혁이 성과를 거두고 있다고 보기 어렵다. 특히 한국경제의 건실한 발전을 위해 재벌의 개혁은 가장 시급하고 근본적인 것이나 지금까지 개혁과정을 살펴보면 아직 만족할 만한 수준이 아니다. 재벌개혁으로 빅딜만이 가시화 되었는데, 재벌개혁의 핵심은 빅딜이 아니라 경영투명성 제고를 위한 지배구조의 변혁에 있다.

외환위기이후 국민의 정부가 시행하여 온 재벌구조개혁은 부당내부거래 등 재벌그룹에 특유하였던 불공정 내지 경쟁제한적 행태를 본격적으로 제거하고 재무면에서 취약한 계열기업을 정리시키는 방향으로 진행되었다. 이것은 과거와 달리 재벌문제의 여러 측면을 동시에 개선한다는 점에서는 일단 긍정적으로 평가될 수 있다. 그러나 구조조정의 과정에서 발견되는 정책의 실패도 적지 않았다. 무엇보다 원칙의 일관성이 부족하여 정책효과를 국민이 제대로 느낄 수 없었음은 부정적으로 평가된다. 정책을 집행하다보면 서로 상충되는 요구들을 조정해야할 필요가 있다. 구조조정과 경기안정 중 무엇을 우선으로할 것인가가 한 예이다. 그간의 과정을 보면 단기적인 시장안정에 치중하다 구조조정이 지연되고 시장기능에 의한 구조조정이 미흡한 사례가 발생하였다.

제2금융권 구조조정과정에서 금융시장 혼란을 방지한다는 명목으로 예금보호 대상도 아닌 투신상품에까지 공적자금을 투입한 것이 대표적인 예이다. 한동안 개선된 것처럼 보였던 기업의 자금사정이 다시 악화된 이유는 금융 구조조정 정책 방식과 무관하지 않다. 재벌의 지배하에 있었던 투신사들이 은행을 대신해 자금공급을 맡았기에 한계기업이 생존을 연장할 수 있었다. 그가운데 가장 두드러진 정책실패는 대우가 발행한 회사채(대우채)를 정부가 공적자금으로 원금의 95%까지 대위변제해준 것이었다. 대우채는 일반기업이 발행한 채권이므로, 그런 채권을 사서 갖고있는 개인이나 기관이 부담할 위험이며 손해였다.

또한, 외환위기 직후 발행된 회사채 만기가 금년 상반기에 집중되는 등 자본시장 유동성 해결책으로 정부는 산업은행에서 부실기업 회사채 80%를 사주도록 결정하였다. 이와 같은 대우·현대사태 해결 등에 있어서의 정책실패가 국·내외 신인도의 급격한 하락을 이끌었고, 그것이 현재의 경제 위기감을 불러온 것으로 보인다. 이것은 또한 시장원리를 정면으로 거스르는 것이며, 정부가 스스로 기업구조조정을 포기하는 것과 같다. 정부가 앞장서서 부실기업들의 회사채를 사주는 것은 기업구조조정을 지연시키는 조치라는 게 전문가들의 공통된 시각이다. 또 부실기업에 상응한 구조조정을 요구하지 않고 채권을 일률적으로 80%씩 사주는 것은 □구조조정을 게을리하더라도 살아날 수 있다□는 선례를 남겨 도덕적 해이 현상이 빚어질 가능성이 높다는 지적도 나오고 있다.

현재까지 시행된 구조조정은 진정한 의미의 구조조정이 아니다. 이것은 그야말로 아무런 원칙, 방향, 계획없는 오히려 □역구조조정□이라고 할수 있다. 과잉인력과 설비로 인해 파산직전에 몰린 기업 노조가 구조조정을 거부하는 것은 시장경제에서는 있을 수 없는 일이다. 시장경제의 원칙이란 바로 이익을 내는 기업은 살고 이익을 내지 못하는 기업은 망한다는 아주 간단한 원리이다２그러나 그렇게 막대한 공적자금을 쏟아 부었는데도 우리는 아직도 이런 간단한 원리조차 깨우치지 못하고 있다. 공적자금이 투입된 부실은행을 금융지주회사로 묶고 또 부실기업 몇개를 퇴출시키는 것이 구조조정의 전부는 아니다. 구조조정이 이뤄지려면 기업조직을 유연화시킬 만큼 시장압력이 작용해야 한다.

우리 경제가 처한 절박한 현실과 '개혁피로'라는 현실정서를 감안한다 치더라도 불과 몇개월 안에 구조조정을 마무리짓겠다는 것은 구조조정의 본질을 이해하지 못한 발상이 아닐 수 없다. 경영투명성과 지배구조를 통한 실물부문과 금융부문간의 견제와 균형이 작동할 수 있는 시스템이 구축돼야 한다. 이러한 구조조정의 인프라가 갖춰지지 않은 상태에서 시장의 힘이 아닌 정부의 힘으로 구조조정을 주도했기 때문에 이벤트성 구조조정의 한계를 벗어나지 못했던 것이다. 뿐만 아니라 몰아치기식의 구조조정으로 충격의 수위를 조절하다보니 구조조정이 늘 미진해 시장의 신뢰를 얻는 데도 실패했다. 또한 개혁과정에서 반드시 나타나는 고통과 이익갈등에 대하여 엄정하게 법질서를 유지하겠다는 의지가 부족하여 결과적으로 이해당사자들의 도덕적 해이와 불법 집단행위를 양산하게 된 점도 부정적으로 평가된다.

그러므로 이제부터라도 정부는 정치논리가 아닌 경제논리로 구조조정에 대한 원칙을 분명히 하고, 불법행위에 대해 단호하게 대처함으로써 불필요한 집단갈등을 최소화해 구조조정을 하겠다는 확실한 정책의지를 국민에게 심어줘야 한다. 또한 이제까지의 구조조정은 재벌들의 무분별한 차입경영이 외환위기를 불러왔다는 인식아래 기업의 재무구조 개선에 주력했지만, 앞으로의 구조조정은 이익을 내는 기업만이 살아날 수 있다는 점에서 수익성 개선차원의 경쟁력 강화에 중점을 두어야 한다.

IMF 사태의 원인중 하나인 재벌에 대한 구조조정이 5년 동안 추진되고 있으나 아직까지는 구조조정이 성과를 거두고 있다고 보기 힘들다. 이것은 무엇보다도 정부 스스로가 시장원리를 정면으로 거슬러 기업구조조정을 포기한 결과이다. 과잉인력과 설비로 인해 파산직전에 몰린 기업에서 노조가 구조개혁을 거부하는 것은 시장경제에서는 있을 수 없는 일이다. 시장경제의 원칙이란 바로 이익을 내는 기업은 살고 이익을 내지 못하는 기업은 망한다는 아주 간단한 원리이다.  이러한 시장경제의 원칙을 지키면서 새로운 정부가 들어서서 수행해야 할 기업구조조정에 관한 과제들을 제시하면 다음과 같다.

1. 사업구조

사업구조 개편과 같은 구조조정은 정부의 힘이 아닌 시장의 힘에 의해 상시적으로 이루어지도록 해야 할 것이다. 공적자금과 관계된 일이 많아 어쩔 수 없는 측면이 있었지만 그동안 정부는 구조조정의 틀을 세우는 역할을 넘어서 시장에 직접 간여함으로써 민간의 자율을 침해하는 경우도 있었다. 이는 작은 정부의 원칙에도 배치되는 일이며 시장의 자생적인 조정기능을 저해한다. 그대신 정부는 감독체계를 쇄신하고 인력의 전문성을 갖추는 등 금융감독의 효율성을 높이도록 해야한다. 앞으로는 경쟁적인 시장환경을 조성함으로써 경쟁압력에 의해 경쟁력을 제고하는 차원에서 사업구조의 조정이 자연적으로 이루어지도록 역할의 변화가 있어야 할 것이다. 이를 위한 향후 재벌의 조직형태, 사업다각화, 재무구조 등에 관한 과제를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 향후 바람직한 한국 재벌의 형태는 현재의 소유구조를 인정하고 기업구조조정을 촉진하는 차원에서 경영책임을 물릴 수 있는 합리적인 지주회사를 양성화해야 한다. 그러나 지주회사가 총괄하는 계열사들은 상호출자, 상호지급보증, 내부거래 등의 금지를 통한 철저한 독립경영을 유도하되 계열사간의 시너지효과는 인정하는 독립기업들의 연합체가 바람직할 것 같다. 따라서 현재 재벌의 계열사 출자체계는 종적·횡적으로 얽혀 있어 각 계열사에 대한 경영지배권이 총수개인에게 집중되어 있는 바, 이러한 무질서나 비효율의 출자체계는 지주회사 중심으로 체계화함으로써 경영지배권을 지주회사 중심으로 조직화, 법인화하는 방향으로 개편되어야 한다. 그러기 위해서는 경영효율을 제고하고 원활한 기업의 자율적인 구조조정을 지원하고, 그룹조정본부와 계열사간의 경영책임이 좀더 명확해지도록 하려면 현재의 지주회사 설립요건을 완화하는 것이 바람직하다

둘째, 재벌의 다각화-전문화의 선택은 전적으로 자율에 맡겨져야 한다. 다만 다각화하는 재벌의 경우 각 전문분야 별로 독립경영이 이루어져야 하며, 각 전문분야 내의 재원은 다른 사업분야의 출자에 이용되어서는 안된다. 다각화의 이점이 많더라도 시장개방과 경쟁의 글로벌화, 재벌개혁에 대한 정치적 압력, 부당내부거래에 대한 규제 등을 고려한다면 다각화의 제반 비용은 이미 크다는 것을 알아야 한다. 따라서 정부강요가 없더라도 재벌들은 스스로 핵심업종 중심으로 사업구조를 재편하는 방향으로 사업구조조정을 추진해야 된다. 특히 재무구조 개선 압력을 받고 있는 기업인 경우 사업축소와 사업구조 단순화가 불가피하므로, 비주력업종의 처분과 핵심업종 위주로 사업구조를 단순화하는 것이 필요하다. 또한 과잉시설, 과당경쟁, 전문화, 재무구조 등 어떤 빅딜의 논거도 타당성이 없으므로, 향후에는 과거와 같은 정부주도의 인위적인 빅딜은 두 번 다시 없어야 한다.

셋째, 과거의 부채비율 감소와 같은 인위적인 재무구조 개선의 효과는 거의 전무하므로, 이제부터는 경영투명성과 지배구조의 개선을 통한 시장의 자율기능에 의한 재무구조 개선을 추구해야 한다. 이익이 나지 않는 기업은 자연적으로 도태되는 시스템하에서는 어느 기업도 살아남기 위해서라도 재무구조가 부실할 수가 없다. 그러므로 기업지배구조가 제대로 정착될 때까지는 출자총액한도제를 폐지하지 말고 존속시키고, 그대신 출자총액제한도 현재 시행하는 25%에서 점진적으로 완화해 나가는 것이 바람직하다.

2. 기업지배구조

기업지배구조에 대한 관심은 상대적으로 늦었지만 지난 5년 동안의 개선된 기업지배구조 관련내용을 보면, 단기간의 실적으로 믿기 어려울 만큼 상당한 변화가 있었다. 그동안 정부는 상법, 증권거래법, 외자도입법 등 관련 법률의 개정을 통하여 경영투명성을 비롯한 내부규율과 자본시장, 금융시장, 상품시장의 외부규율을 크게 강화하였다. 그러나 상당수의 제도들이 도입되었지만, 현재까지는 변화된 제도들이 새로운 경기규칙으로 정착되지 못한 상태이다. 이것은 신설된 제도들에 의해 기업에 대한 건전한 감독기능이 작동될 수 있는 여건이 미비한데서 오는 것이다. 즉, 금융기관이 구조조정을 추진중이며 자체의 지배구조문제를 안고 있어 기업들에 대한 경영감독 능력이 향상되지 못하고 있는 상태이다. 그러므로 이해관계자들 사이의 상호감독기능이 제고되지 못할 경우 형식적 제도개혁과 경제적 효과간의 괴리가 상당기간 지속될 가능성이 많다.

재벌의 정경유착, 총수의 경영전횡, 외부투자자의 재산권 침해 등 재벌의 대리인문제 해결과 IMF 권고사항의 조속한 이행은 재벌기업에 대한 기업지배구조를 얼마나 효율적으로 개선·운용하느냐에 달려 있다. 그러므로 재벌의 경우 어떠한 형태로든 실질적인 기업경영을 감시할 수 있는 기업지배구조를 도입하는 것이 재벌개혁의 핵심이다. 이것은 경제력집중의 억제라는 재벌규제가 목적인 재벌정책 차원이 아니라 시장을 보다 효율적으로 작동시키기 위한 경쟁정책의 일환으로 이루어져야 한다. 즉 시장압력이 작동할 수 있는 기업지배구조 개선이 이루어져야 한다. 이것을 통한 실물부문과 금융부문간의 견제와 균형이 작동할 수 있는 시스템이 구축되어 정부의 인위적인 힘이 아니라 시장의 힘에 의한 구조조정이 이루어져야 한다. 이를 위한 기업지배구조 개선방안을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 한국재벌기업의 경영투명성 제고를 위해서는 무엇보다도 회계의 투명성이 강조되어야 하고, 이것이 제대로 지켜져야만 다른 기업감시 방법들의 효과가 극대화 될 수 있게 된다. 왜냐하면 기업들의 경영성과나 재무제표가 다른 기업감시제도들의 감시기준이 되기 때문이다. 부실감사 감사인에 대해서는 □손해배상 공동기금 출연금 추가납부 조치□나 □수임한도, 수임회사자산규모 제한□을 신설하고, 흑자분식 부실감사인의 처벌규정을 강화해야 한다. 또한 부주의한 회계감사로 발생한 손실에 대한 배상책임도 강화해야 한다. 공인회계사에 대해서는 □자체징계요구권□, □직무연수조치□를 신설하고, 벌점제를 도입하여 일정이상의 벌점을 얻은 공인회계사는 자동적으로 면허가 취소되도록 해야 한다.

둘째, 사외이사제도를 활성화하여야 한다. 앞으로는 재벌총수가 아닌 이사회가 기업경영을 책임지고 모든 주주들의 이익을 극대화하도록 해야 한다. 이와 관련하여 내부경영자, 특히 대주주에 의한 기업가치 유출을 방지하고 이사회의 독립성을 높이기 위해서는 사외이사의 감시기능을 강화해야 한다. 이를 위해서는 총수의 그릇된 행동을 견제할 동기와 능력을 갖고 있는 은행 등 기관투자가, 우리사주조합, 소액주주 등이 추천한 인사를 임명하도록 법제화해야 한다. 기존의 외부이사가 갖는 감독유인 문제나 정보비대칭의 문제가 해결될 수 있을 뿐 아니라, 이들의 이해가 기업경영에 반영됨으로써 기업의 성과도 좋아질 수 있다.

또한, 현행 이사회를 행동하는 집단으로 만들기 위해서는 우선 이사들에게 행동하지 않을 수 없도록 당근과 채찍을 동시에 부여하여야 한다. 계약상의 수탁자인 이사의 비리나 태만 때문에 위탁자인 주주가 경제적 손해를 입었을 때 그 배상을 경영자와 더불어 개인 이사들에게도 쉽게 청구할 수 있도록 제도와 관행을 바꾸자는 것이다. 일반주주의 단합을 용이하게 하고 회사장부 열람권을 강화하며 주주대표소송 내지 집단소송의 경제적 및 경제외적 비용을 줄여주면 경영자나 이사는 소송의 예방을 위해 주주(위탁자)에게 좀 더 충실한 의무감을 갖게 될 것이다. 그리고 당근으로는 사외이사들에게도 스톡 옵션을 부여함으로써 실질적인 인센티브를 주어야 한다.

셋째, 우리나라와 같이 재벌 총수가 경영전횡을 휘두르는 상황에서 기업구조조정을 원활히 하고 기업경영의 투명성을 제고시키기 위해서는 소액주주권의 보호가 중요하다. 왜냐하면 소액주주권의 보호는 주주가 기업의 주인으로서 자신의 권리를 행사하여 지배주주와 경영진을 감시·감독하고 이를 통하여 기업경영의 투명성을 높일 수 있기 때문이다. 이를 위해서는 우선적으로 공시제도를 강화해야 한다. 모든 소액주주권의 효율적 행사는 용이하게 회사정보를 갖고 있을 때 비로소 가능하다. 경영정보의 내용과 질적인 측면에서 기업정보의 공시제도가 보다 강화되고 시장기능을 통해 경영자의 경영행위가 견제될 수 있도록 소액주주의 권리를 보호하기 위한 제도개선이 이루어져야 한다.

다음으로 1명 또는 수명의 소액주주들이 같은 입장에 있는 여타 소액주주들을 대신하여 직접 손해배상을 청구하고 소송비용과 배상을 배분함으로써 소액주주들의 무임승차문제를 극복할 수 있는 집단소송제도의 도입이 시급하다. 집단소송제도는 기업의 임원 뿐 아니라 회계감사인을 대상으로 할 수도 있어 부실감사를 방지하고 회계투명성을 높이는 데도 기여하므로 주식 관련 뿐만 아니라 모든 부문에서의 집단소송제를 즉시 도입해야 한다. 도덕적 해이를 범한 경영진에 대해 계좌추적권을 통해 숨긴 재산을 철저히 추적하여 공적자금의 회수에 노력해야 한다. 이렇게 함으로써 재벌총수의 경영전횡을 방지하고 나아가서는 경영책임과 경영투명성을 제고할 수 있다.

한편 현행 상법과 증권거래법이 소수주주권으로 하고 있는 권리 중에는 단독주주권으로 하는 것이 바람직한 경우가 있다. 대표소송의 경우 제기요건은 최근의 증권거래법 개정에 의해 6개월 이상, 0.01%의 지분보유로 낮추어졌으나 이를 더욱 완화하여 미국, 일본 등 선진국에서 실시하고 있는 1주 보유 주주라도 권한을 행사할 수 있는 단독주주권을 허용할 필요가 있다. 또한 소수주주권의 요건을 발행주식총수에 대한 일정한 비율만을 기준으로 할 것이 아니라, 이와 병행하여 일정한 주식수나 금액 혹은 주주수 기준으로 하고 소송수수료를 소액으로 정액화하여야 한다.

마지막으로 집중투표제를 실질적으로 도입해야 한다. 이 제도는 현재의 재벌기업 소유구조를 변화시키지 않고서도 총수에 의한 일방적인 기업지배를 어느 정도 방지할 수 있는 제도이다. 1998년말 개정된 상법에 집중투표에 관한 조항을 신설하였으나 실제 실행 면에서는 아주 제한적이다. 그러므로 집중투표제의 조속하고 실제적인 실시를 위해서는 행사요건의 완화와 예외규정의 폐지가 필요하다. 그리고 이 제도를 채택하더라도 다수파가 실효성을 상실시키는 것을 막기 위하여 시차제에 의한 이사의 선출을 금지하는 것이 필요하다.

넷째, 재벌의 기업지배구조를 개혁할 수 있는 가장 강력한 수단은 적대적 인수·합병을 통하여 경영진을 교체하는 것이므로 기업지배권시장을 활성화하여야 한다. 경영진의 무능이나 경영실패로 인하여 기업의 수익성이 낮아지거나 또는 경영진이 자신의 사적 이익을 취하기 위해서 주주의 이익을 침해하는 경영을 할 경우에 경영진에 대한 책임을 묻는 가장 강력한 수단이 경영진의 퇴출이다. 그러므로 기업지배권시장(M&A시장)을 활성화시킴으로써 내부감시제도의 미비점을 보완해야 한다. 한계기업 퇴출 등 재벌구조조정을 위한 M&A시장을 위한 계열기업간 상호지급보증을 금지시켰지만, 보다 많은 적대적 M&A를 활성화하기 위해서는 계열사들간의 상호·순환출자를 점진적으로 줄여 독립경영을 유도하고 경영권이전이 용이하게 해야한다. 한편으로는 기업의 소유구조가 복잡하여 경영권에 대한 거래가 쉽게 일어날 수 없음을 감안하여 기업구조조정 차원에서 지주회사의 설립과 전환을 용이하게 할 필요가 있다.

다섯째, 기관투자가를 육성하여야 한다. 현실적으로 50% 이상의 내부지분율을 보유한 재벌그룹의 지배주주를 감시할 만한 장치도 없고 또 있다고 하더라도 영향력 행사에 한계가 있다. 따라서 기관투자가를 지배주주의 카운터파트로 육성□조직화하는 것이 필요하다. 우리의 경우 금융기관이 중요한 기관투자가로 발전하고 있기 때문에 일본과 같이 실질적인 주거래은행제도를 도입하고, 기관투자가들이 사외이사로 직접 참여하거나 추천함으로써 기업감시역할을 수행하도록 해야 한다. 현재 증권선물위원회, 금융감독원 규정 등에 의거, 자산운영의 건전성 및 공익성 유지 차원과 제2금융권의 재벌 사금고화 저지 차원에서 유가증권 투자한도를 규제하고 있으나 대폭 완화해야 한다. 비정상적 자산운용은 금융감독과 부당내부거래 차원에서 현 제도상으로도 얼마든지 규제할 수 있고 그렇게 하는 것이 합리적으로 보인다.

한편 금융기업의 지배 및 경영구조가 투명하게 정리되는 등 제반 여건의 성숙 정도에 따라 기업집단 소속 기관투자자의 계열기업에 대한 의결권 행사금지를 점차적으로 완화하든지 폐지하고, 불가피한 중립적 투표의 경우를 보다 구체적 사항으로 명문화하여 남용을 제한할 필요가 있다. 또한 제2금융권의 대부분 금융기관들이 재벌들의 계열기업인 우리의 현실을 감안할 때, 재벌과 확실한 독립기관인 연·기금과 외국기관투자가를 미국의 캘리포니아주 공무원퇴직연금기금(CalPERS)과 같이 실질적인 기업경영을 감시할 수 있는 기관투자가로 육성하여야 한다. 그러기 위해서는 우선적으로 정부가 연·기금의 경영과 자금운용에 개입하지 말아야 하고, 외국기관투자가의 안정적인 투자환경을 조성하고 차별적인 규제를 폐지해야 한다.

3. 부실기업정리

재벌개혁과 더불어 부실기업 처리가 구조조정의 주요 과제로 추진되어왔다.  기업부실화-금융부실화의 고리를 차단하고 경제를 활성화하려면 부실기업들이 회생, 청산, 매각, 합병 등을 통해 정리되도록 해야 하는바, 이를 위해 기업인수□합병 및 도산 관련법제가 정비되고 기업개선작업이 시행되었다. 경제위기 이후 이러한 정부와 기업의 구조조정 노력과 저금리 기조가 지속되고 자산매각 등을 통한 구조조정이 성과를 거두면서 상당수의 기업들이 도산위기를 모면하였다. 그러나 워크아웃, 법정관리, 화의 중인 기업들의 정상화실적이 부진하고 일부 대기업의 구조조정이 지연되어 잠재부실에 대한 불안감이 재확산되었다. 법, 제도 등을 포함한 명시적 부실기업정리제도가 존재하고 있는데도 정부와 정치권 등이 경제외적 논리 등에 의해 기업의 퇴출여부에 영향력을 행사하고 있는 것은 부실기업의 정리를 효율화하는데 가장 큰 장애요인으로 작용하고 있다. 이러한 점을 감안하여 경제논리에 의한 시장경제의 원칙을 지키면서 기업구조조정을 원활히 하기 위한 기업퇴출제도를 제시하면 다음과 같다.

첫째, 퇴출제도의 정비가 시급하다. 부실기업의 퇴출을 효율화하는 정책은 우리 경제의 효율성과 형평성을 제고할 것이다. 당장은 위기를 이유로 정부가 지휘하는 은행관리인 워크아웃이 시행됨으로써 법정관리와 화의를 상당부분 대체하고 있지만, 법적 근거를 가진 효율적 퇴출제도를 마련하는 것이 중요한 과제로 남아 있다. 워크아웃의 대상기업들이 자원배분의 왜곡을 초래하지 않도록 희생가능성이 없는 기업은 과감하게 정리할 필요가 있다. 어떠한 퇴출방식이든지 은행이나 법원의 지배하에 기업을 오래 두는 것은 지배구조의 실패를 초래할 가능성이 높기 때문에, 가능한 한 매각방식을 적용하는 것이 효율성의 차원에서 바람직하다.

둘째, 부실기업의 퇴출원칙을 보다 명확히 정해야 한다. 당장은 경제위기를 이유로 은행관리인 워크아웃이 법정관리와 화의보다는 더 선호되지만 법적 근거를 가진 효율적 퇴출제도를 마련하는 것이 중요한 과제로 남아 있다. 워크아웃의 대상기업들이 자원배분의 왜곡을 초래하지 않도록 회생가능성이 없는 기업은 과감하게 정리할 필요가 있다. 어떠한 퇴출방식이든지 은행이나 법원의 지배하에 기업을 오래 두는 것은 지배구조의 실패를 초래할 가능성이 높기 때문에 가능한 한 매각방식을 적용하는 것이 효율성의 차원에서 바람직하다.

셋째, 부실기업의 퇴출을 신속하고 용이하게 처리할 수 있는 도산법제도의 정비가 시급하다. 신속하게 퇴출을 결정할 수 있는 파산법원 설립 등 법적 근거를 가진 효율적 퇴출제도를 마련하는 것이 중요한 과제이다. 도산삼법의 통합과 신속처리제도가 시급히 마련되어야 하고, 책임분담 및 관련자 처벌에 관한 조항이 엄정히 시행되어야 한다. 부실기업을 처리하는 도산제도는 건전한 자본주의 경제를 지탱하는 핵심적인 인프라이다. 당장은 위기를 이유로 정부가 지휘하는 은행관리인 워크아웃이 시행됨으로써 법정관리와 화의를 상당부분 대체하고 있지만, 법적 근거를 가진 효율적 퇴출제도를 마련하는 것이 중요한 과제로 남아 있다. 워크아웃의 대상기업들이 자원배분의 왜곡을 초래하지 않도록 회생가능성이 없는 기업은 과감하게 정리할 필요가 있다.

넷째, 상시구조조정 시스템 도입이 시급하다. 부실기업 퇴출 등의 문제에 있어서 정부는 퇴출 여부에 대한 정책적 판단만을 내려주고 나머지는 시장의 힘에 맡겨야 한다. 정책결정에 미적미적하다 적절한 타이밍을 놓치거나 시장이 해야될 역할까지 모두 다하려는 욕심을 버려야 한다. 이제까지와 같이 이벤트성으로 부실기업들을 퇴출시키는 것이 아니라 기업이 부실하면 항시라도 퇴출시킬수 있는 상시퇴출시스템을 구축해야 한다. 그러기 위해서는 금융기관들이 잠재부실에 대한 대손충당금, 부실여신 분류, 이상보상배율 등을 정기적으로 파악해 상시적으로 부실기업을 퇴출할 수 있도록 해야 하고, 또한 기업의 투명한 회계공시 등을 통해 부실기업에 대한 시장의 사전 모니터링 시스템을 강화해야 한다. 구조조정시장이 원활히 작동하지 않고 있는 상황에서 시장기능을 보완하는 기업구조조정 중개기구(restructuring intermediaries)의 역할이 무엇보다 중요하다. 구조조정 중개기구가 활성화되려면 M&A 시장, 자산시장, 청산시장 등과의 연계방안이 마련되어야 한다.

4. 공정거래정책

공정거래제도 20년의 역사는 정부주도 경제체제에서 시장중심 경제체제로 이행하는 역동적인 우리 경제발전사와 그 궤를 같이 한다. 우리 공정거래제도는 20년을 거쳐오면서 양적으로 확대되었을 뿐만 아니라, 질적으로도 성숙하여왔다. 이것은 공정거래제도가 사후적 처벌에서 사전적 예방으로, 한시적 처방에서 근원적 처방으로, 명령적 제재에서 시장 유인적 제재로 운용방식이 크게 바뀐 것을 의미한다. 공정거래제도의 가장 중요한 성과 중에 하나는 경제 구석구석에 경쟁원리를 확산시키고, 기업이나 국민에게 경쟁마인드를 확고히 심어주었다는 데 있다.

그러나 그동안의 공정거래제도의 성과를 평가해 보면 사업자간의 거래관계에서 우월적 지위의 남용을 막고 교섭력의 불균형을 시정하기 위한 노력에 치우쳐 공정거래법이 경쟁법으로서의 역할과 기능을 제대로 수행하지 못한 것으로 나타났다. 또한 이것은 우리의 공정거래제도가 사업자들간의 관계에서 경쟁을 촉진시키는 것보다는 경제적 약자의 이익을 보호해 주는 제도라는 인식을 널리 확산시켰다. 한편 경쟁법의 국제규범화에 대응하여 경쟁정책의 적극적 역할을 진작하면서 동시에 국제규범과 조화를 이루어 나가는 정책 운영이 부진하였다. 우리 공정거래법에 대한 IMD의 평가는 법률의 미비보다는 운영의 낙후성이 국가경쟁력에 부정적으로 작용하였다고 보고 있다. 이러한 평가를 감안하여 향후 우리 공정거래정책의 과제를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 인력이나 예산 면에서 제약이 많은 공정위의 입장에서는 그동안의 사업자들간 시장지위나 교섭력의 차이에 따른 불공정행위를 규제하는 차원에서 벗어나 본연의 목적인 공정경쟁촉진을 위한 정책의 입안이나 집행에 매진함으로써 경쟁정책의 주창자로서 역할과 기능을 제고해야 한다. 이를 위해서는 단독 법집행에 따른 과중한 사건처리 부담을 경감할 수 있는 손해배상제도나 금지청구 등과 같은 사소(私訴)의 활성화로 공정거래제도의 실효성을 실질적으로 제고하여야 한다.

둘째, 향후 공정거래정책의 초점은 기업결합규제가 독점규제의 가장 중요한 수단이 되어온 미국의 경우처럼 시장의 독점화 방지에 맞추기 위한 기업결합규제가 정책수단의 중심이 되어야 한다. 효과적인 기업결합규제를 위해서는 수평결합뿐 아니라 수직 또는 혼합결합까지 적용될 수 있는 기준이 마련되어야 한다. 그러나 철저한 기업결합심사를 통한 시장구조의 독과점화 방지 및 투자자 보호의 양 측면의 조화를 고려한 유연하고 다양한 기업결합규제를 시행해야 한다.

셋째, 경제력집중 억제시책에 대한 전면 재검토가 필요하다. 장기적으로 보면 기업지배구조가 제대로 작동하여 시장에서 자동적으로 재벌을 견제·감시할 수 있으면 재벌에 대한 직접규제는 폐지하고, 대신 공정거래정책은 독과점규제에 전념함으로써 시장경쟁을 촉진하는 것이 바람직하다. 앞으로는 경제력집중 억제시책을 한시적으로 유지하더라도 규모에 따른 재벌들의 획일적인 규제방식에서 행태에 따라 선별적으로 규율하는 경쟁정책으로 전환해야 한다.

넷째, 글로벌화와 디지털화에 따른 환경변화에 맞는 경쟁정책을 수립·추진해야 한다. 공정거래위원회는 국제규범화 논의를 우리의 제도와 정책을 개선하는 장으로 활용하는 한편, 향후 경쟁정책의 국제규범화 논의에서 주도적 역할을 해야 한다. 디지털혁명은 이 순간에도 진행되고 있는 미완의 혁명이기에 디지털경제의 특징, 경제주체의 역할 및 경쟁방식의 변화, 최근 선진국의 정책동향 등을 검토하여 경쟁정책의 나아갈 방향을 준비할 필요가 있다.

다섯째, 세계화·정보화 등에 따른 세계경제의 통합과 무한경쟁시대의 도래에 따라 앞으로는 전 세계 소비자의 선호를 만족시키지 못하는 기업은 시장에서 도태될 수밖에 없는 상황이 초래될 것이며, 이러한 시장상황의 변화에 따라 소비자의 역할도 크게 변화될 것이다. 따라서 앞으로의 공정거래정책은 이러한 소비자 위상변화에 맞게 소비자정책을 강화해야 한다. 그러나 공정거래위원회의 소비자정책은 단순한 소비자보호를 목적으로 하는 것이 아니라 소비자 후생을 제고시키면서 소비자에게 실질적으로 도움이 되는 소비자 정책기능을 강화해야 한다.

여섯째, 전 세계적으로 규제가 완화되고 시장이 지배하는 영역이 점차 확산됨에 따라 올바른 시장경제질서를 정착시키는 일이 무엇보다 중요해지고 있다. 이를 위해서는 무엇보다도 공정거래위원회가 실질적인 독립과 전문성이 이루어져야 한다. 공정거래위원회의 위원장이나 위원들은 공익기관의 추천과 국회의 인준으로 임기제로 임명되어 소신을 가지고 경쟁정책을 수행하도록 하고, 민간인 비상임위원의 비중을 과반수로 높여 상임으로 해야한다. 또한 대법원처럼 위원들의 의견을 다수의견과 소수의견으로 공개하여 소신껏 자기 의견을 개진할 수 있도록 해야 한다. 한편 공정거래당국의 연간 처리사건이 과다하므로 변호사, 회계사 등 전문인력을 보강하고 처리 프로세스를 개선해야 한다. 새로운 유형의 경쟁법 관련 사건들이 계속해서 발생할 것에 대비하여 공정거래위원회 내부의 전문인력 보강은 물론 외부의 전문가풀제도를 활성화해야 한다.

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