정 책 자 료 집

2001. 9.

재 정 경 제 위 원 회

머 리 말

IMF경제위기를 졸업한 한국경제는 지금 새로운 도약과 웅비를 위한 시점에 놓여 있습니다. 이러한 시점에서 우리는 지금 많은 과제들에 직면해 있습니다. 한국경제를 한 단계 더 발전시키기 위해서 앞으로 많은 과제들을 해결해 나가야합니다. 이러한 점을 감안하여 정기국회에 직면한 의원님들의 의정활동에 도움이 되고자 이 정책자료집을 마련하였습니다.

정책자료집의 내용은 한국 경제의 현황과 앞으로 나아가야 할 방향을 설정하는 데 참고가 될 현안들을 집중적으로 분석·검토하였습니다. 국가경쟁력이 강화되는 세계화시대에 우리경제가 나아갈 방향과 전략을 모색하기 위해서, 미국과 일본의 경제현황을 분석하고 문제점을 파악하면서 우리경제에 대한 시사점을 도출하려 시도하였습니다.  그리고 시급한 경제의 구조조정과 관련하여 기업구조조정의 추진현황과 개선방안을 강구해 보았으며, 금융감독체계의 개편방안에 관하여도 고찰을 하였고, 신금융제도로서 채권유동화에 대한 발전전략도 제시하였습니다.

현재 재정경제위원회에 계류되어 있는 법안과 관련하여 지역경제활성화와 이자제한법에 관하여도 연구를 하였으며 향후 은행법개정과 관련하여 은행의 소유·지배구조에 대해서도 분석하였습니다. 그리고 세무조사제도의 개선방향에 대하여도 검토하였습니다.

두 번째로 발간되는 정책자료집이 의원님들과 우리 나라 경제정책에 관심을 가지고 있는 많은 분들에게 다소나마 도움이 되기를 바라며, 정책자료집의 내용은 재정경제위원회의 공식적인 입장과 무관하다는 점을 밝혀 둡니다.

2001년  9월

재정경제위원회  수석전문위원

정 책 자 료 집

◐ 채권유동화제도의 문제점과 발전전략의 모색	1

◐ 기업구조조정의 추진현황과 개선방안	77

◐ 미국과 일본의 경제변화에 따른 정책 시사점	127

◐ 은행의 소유·지배구조와 은행법 개정 논의	189

◐ 지역경제활성화를 위한 정책방향과 추진과제	259

◐ 금융감독체계의 효율화 방안에 관한 연구	339

◐ 우리 나라 세무조사의 현황과 개선방향	385

◐ 이자제한 입법화에 관한 고찰	435

채권유동화제도의 문제점과

발전전략의 모색

재 정 경 제 위 원 회

전문위원  김 문 희

		≪ 목 차 ≫
Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 채권유동화제도의 의의와 도입과정 1. 채권유동화개념과 유형 2. 채권유동화 기대효과 3. 채권유동화제도의 도입과정 Ⅲ. 채권유동화제도의 실태와 문제점 1. 채권유동화제도의 실태 2. 채권유동화제도의 시행효과분석 3. 채권유동화제도의 문제점 Ⅳ. 채권유동화제도발전을 위한 전략의 모색 1. 법률·제도적측면 2. 금융시장의 측면 3. 자본시장의 측면 4. 채권유동화회사의 기능적측면 Ⅴ. 결 론 ※ 참고문헌

채권유동화제도의 문제점과

발전전략의 모색

Ⅰ. 서  론

우리는 미증유의 IMF외환위기를 맞아 BIS비율의 제고 등 자산건전성 유지가 금융기관의 중요한 현안과제로 대두되었으며 특히 금융기관 및 기업구조조정과정에서 누적되는 부실채권을 원활하게 소화할 수 있는 방안을 마련하기 위하여 □98년 8월에 자산유동화에관한 법률을 제정하여 자산유동화제도를 도입하게 되었다.

이 자산유동화제도는 주택저당채권유동화(MBS : Mortgage-Backed

Securities)를 포함한 것으로 유동화 전문회사가 운용자금을 조기에 회수하기 위하여 유동화증권(ABS : Asset-Backed Securities)을 발행 매각하여 자산보유자가 운용자금을 조기에 회수, 유동성을 높이는 데 그 목적이 있다. 그러나 동 법률에 의하여 설립되는 유동화전문회사는 서류상회사(Paper Company)에 불과하여 일반적으로 장기채권의 특성을 가지는 주택저당채권의 유동화촉진에는 여러 가지 미비점이 노정되어 왔다.

IMF 외환위기는 주택공급의 위축과 주택수요의 감소로 주택산업의 경기침체를 더욱 가속화 시켰고 자금조달이 어려운 입주예정자들은 분양을 포기하는 사례가 늘어 미분양의 적체는 증가하게 되었다. 정부는 이와 같은 주택금융재원이 절대적으로 부족한 상황에서 발생하는 주택자금의 만성적인 초과수요문제를 해소하는 데 주택저당채권 유동화제도가 주택금융재원확대에 유용한 수단이라는 점을 인식하여 별도의 법률인 주택저당채권유동화회사법을 제안하여 □98년 12월에 제정하게 되었으며 주택금융제도화를 위한 법률적인 기반을 갖추었다. 이 법에 의하여 채권유동화를 효율적으로 운영하기 위하여 한국주택저당채권유동화회사(KOMOCO)가 □99년 11월에 설립되어 자본시장과 주택금융시장의 연계하에서 대출채권을 기초로하여 주택저당증권을 2000년 말 현재 3차례 발행하였다.

현재 주택저당채권 유동화제도는 미국을 비롯한 외국에서 성공적으로 운용되고 있고 각국은 그들의 특성에 맞게 법률 및 금융제도를 채택하여 다양하게 시행하고 있다. 이들 채권유동화기관들은 주택저당채권 및 증권을 발행하여 자본시장에서 주택자금조달을 용이하게 하였고 주택산업을 선진화시키는데 커다란 기여를 해왔다.

외국에 비해 우리나라는 주택금융의 장기고정화로 주택금융의 후진성을 벗어나지 못하고 있어 주택자금공급을 확대하기 위해 오래전부터 주택저당채권 유동화제도도입을 추진하여 왔으나 법률적인 문제, 경제여건 등의 이유로 도입을 보류하고 있었으나 □97년 말에 불어닥친 IMF의 외환위기는 특히 주택금융의 마비와 주택건설업체의 침체를 초래하였고, 이러한 상황에서 □98년에 도입된 주택저당채권 유동화제도는 주택자금의 만성적인 초과수요문제를 해소하는데 중요한 모멘텀을 제공했다고 할 수 있다.

이 채권유동화 제도도입 후에도 유동화추진에 걸림돌이 되었던 근저당 양도특례규정을 신설하는 등 법률상의 개정작업이 이루어 졌지만 아직도 주택저당채권 유동화제도를 시행하는 데는 법률·제도상 보완의 필요성이 있을 뿐만아니라 경제여건이 성숙되어야 하는 등의 문제점이 많이 상존하고 있다.

본 연구는 채권유동화제도가 바람직한 방향으로 발전될 수 있도록 현행 동 제도의 시행상 효과 및 문제점을 분석하여 발전방안을 모색하는 데 있다.

Ⅱ.  채권유동화제도의 의의와 도입과정

1. 채권유동화개념과 유형

가. 채권유동화 개념

주택저당채권유동화는 주택저당채권유동화회사법 제2조규정에 의하여 채권유동화로 정의하고 있고, 이는 자산유동화라는 광의의 개념에 포함되는 것으로서 먼저 유동화 및 자산유동화의 개념을 살펴 볼 필요가 있다.

유동화(liquidating)란 보유하고 있는 자산의 변화를 통하여 자산의 유동성을 제고하는 방법이며, 자산유동화란 자산보유자가 운영자금을 조기에 회수하기 위하여 자신이 보유하고 있는 다수의 채권을 모아(Pooling) 제3자에게 직접매각하거나, 자산보유자 자신이 직접 증권화하는 방법 그리고 제3의 중개기관에 매각하여 이를 기초로 증권을 발행하여 투자자에게 분산 매각하는 것을 말한다.

) 자산유동화에관한법률제2조(정의)제1호에서는 자산유동화의 개념을 4가지 일련의 행위에 해당되는 경우라고 하여 구체적으로 기술하고 있다.

<그림1> 채권유동화의 기본구조

<그림1>은 채권유동화의 기본구조를 그림으로 나타내고 있다. 이 그림에 기초로 하여 채권유동화를 정의하면 은행 등 금융기관이 주택자금을 대출하고 취득한 주택저당채권(Mortgage)을 집합화하여 만기전에 투자자에게 단순매각하거나, 또는 주택저당채권에서 발생하는 일정한 현금흐름을 담보로 다양한 유동화증권을 발행하여 이를 투자자에게 매각하여 자금을 조달하는 것을 말한다. 이 법에서는 후자에 의한 채권유동화만을 의미하고 있다.

) Mortgage는 저당대출로서 부동산담보라는 의미가 내포되어 있으며 미국을 비롯한 선진국에서는 부동산 담보대출중에서 주택을 담보로 한 대출의 비중이 높았기 때문에 부동산 중에서 주택에 대해 Mortgage라는 용어를 사용하고, 주택을 기초로 하여 발행된 모든 채권을 의미하기도 한다.

채권유동화를 하기 위해서는 주택을 담보로 한 대출(Mortgage) 즉, 법률적으로 말해서 주택에 대해 저당권이 설정되어 있어야 하는 데, 이 저당권은 차입자가 원리금을 상환하지 않을 경우 은행 등 주택자금대출기관은 다른 채권자에 우선하여 대출금을 회수할 수 있는 권리로서 주택저당채권이라 하거나 주택저당증서로 표기한다.

) 이중희,「주택경제론」 (박영사,  1997), p.276.

채권유동화는 금융기관 등이 보유한 비유동성 주택저당채권을 판매가능한 형태의 유가증권(Marketable Securities)으로 변환시켜 이를 현금화하는 일련의 과정이라 할 수 있으며 주택저당채권보유자의 위험을 담보자산으로부터 완전히 분리하여 위험을 분산시키는 것이다.

채권유동화를 주택저당채권유동화회사법 제2조제1항제1호에서 규정하고 있는 정의에 의하면 ① 주택저당채권유동화회사가 금융기관으로부터 주택저당채권을 양도받아 이를 기초로하여 주택저당채권담보부채권을 발행하고 원리금을 지급하는 행위 ② 주택저당채권유동화회사가 금융기관으로부터 주택저당채권을 양도받아 이를 기초로 하여 주택저당증권을 발행하고 그 주택저당채권의 관리·운용 및 처분에 의한 수익을 분배하는 행위라고 하고 있다. 이 법에서는 채권유동화의 개념은 이법에 의해 설립된 채권유동화회사를 통하여 주택저당채권을 기초로 유동화증권을 발행하는 것에 한정하였고, 주택금융기관이 주택저당채권을 투자자에게 단순매각하거나 또는 자산유동화회사(SPC)를 통해서 발행하는 것은 상정하지 않고 있다. 자산유동화회사법에 의한 주택저당채권을 기초로 자산유동화회사(SPC)가 발행한 증권은 자산유동화 증권(ABS)이라 하며, <표1>에서 보듯이 채권유동화증권(MBS)과는 법적용에 있어 명확하게 구별된다. 채권유동화증권은 원리금 등의 지급기간, 주택저당채권의 상환위험에 대한 책임주체 등의 차이에 따라 주택저당채권 담보부채권(Mortgage-Backed Security)과 주택저당증권(Mortgage-Backed Bonds)으로 구분된다.

은행 등 주택금융기관은 주택을 담보로 주택수요자에게 1차로 주택자금을 융자해 주고 그 주택에 대하여 주택저당채권을 보유한다. 주택금융기관은 주택저당채권을 채권 유동화회사에 매각양도하고 양도받은 채권유동화 회사는 주택저당채권의 미래현금(차입자의 원리금상환)흐름을 담보로 하여 자본시장에서 2차로 채권유동화증권(주택저당담보부채권 또는 주택저당증권)을 발행·매각하게 되는 데 이 증권을 MBS(Mortgage-Backed Securities)라 부른다.

주택금융기관으로부터 주택을 담보로 주택자금을 대출받는 자금수요자와 주택금융기관으로 이루어지는 시장을 1차 저당시장(Primary Mortgage Market) 즉, 주택금융시장이라하며 주택금융기관으로부터 주택저당채권을 양도받아 MBS를 발행·매각하는 채권유동화회사와 MBS를 투자대상으로 매입하는 개인 또는 기관투자가들로 이루어지는 시장을 2차 저당시장 즉, 자본시장이라 부른다.

주택저당채권유동화회사법에 의한 채권유동화는 채권유동화회사가 금융기관으로부터 주택저당채권을 양도받아 이를 기초로 하여 주택저당채권 담보부채권을 발행하기 때문에 채권유동화의 대상자산은 주택저당채권이라 하겠다. 주택저당채권은 주택건설촉진법 제3조의 규정에 의한 주택의 구입 또는 건축에 소요되는 대출자금(주택의 구입 및 건축에 소요된 자금을 보전하기 위한 대출자금을 포함과 이 자금의 상환을 위한 대출자금이라고 하고 있다.

채권유동화대상이 되는 주택저당채권은 주택의 구입 및 건축에 소요된 자금을 보전하기 위한 대출자금도 대출채권에 포함하고 있다. 또한 주택저당채권은 1순위이든 후순위이든 채권유동화 대상에 모두 포함하고 있는 데 당초 정부 제정법안에서는 주택에 설정된 1순위 저당권에 의하여 담보되는 채권에 한정하려 했으나 국회재정경제위원회 심사과정에서 그 내용이 수정되었다.

) 이 법제정 당시에는 주택의 구입 또는 건축에 소요된 대출자금에 대한 채권에만 그 용도를 한정하였으나 1999년 12월에 개정된 법에서는 주택의 구입 및 건축에 소요된 자금을 보전하기 위한 대출자금도 주택저당채권의 범위에 포함하여 주택관련자금이 아닌 용도의 대출채권도 채권유동화의 대상이 되도록 그 범위를 확대하였다.

<표1> 자산유동화와 채권유동화의 비교

	자산유동화(ABS)	채권유동화(MBS)
유동화 증권	출자증권, 사채, 수익증권 기타의 증권 또는 증서	채권, 수익증권
유동화 대상	외상매출채권, 할부채권, 리스채권 등과 부동산 기타 재산권	주택저당채권(Mortgage)
양도특례	채권양도시 물권, 채권 양도특례 인정	좌동 (단, 부동산 특례는 불필요)
근저당권의 특례	근저당권의 담보채권 확정특례 인정	좌동
유동화 기관 ·회사형태 ·계속성 및 실체성 ·자본금	유한회사 1회업무에 한하며 실체가 없는 서류상회사 1,000만원 이상	주식회사 계속적 조직으로 실체를 가진 회사 250억이상
양도자 파산시 파산재단 구성여부	파산재단 구성하지 않음을 명확화	좌동
자산관리위탁	의무적으로 위탁	위탁여부는 임의적
채권발행 특례	상법상 유한회사임에도 불구하고 회사채 발행 허용	주택저당채권담보부채권 발행 절차 별도 규정 회사채 발행한도 자기자본 10배
지급보증	없음	자기자본 20배범위내에서 지급보증 가능
차 입	유동화증권 상환등에 필요한 자금 의 일시적 차입가능	자기자본 범위내에서 차입 가능
조세특례 ·특별부가세 감면 ·장기임대주택양도 소득세감면 ·등록세·취득세 및 농어촌특별세면제 ·부가가치세 면제 ·법인세 소득공제등 ·손금불산입규정 적용배제 ·주택저당대출이자 소득공제 ·증권이자소득공제	양도차익에 대한 100분의 50에 상 당하는 세액감면 양도발생소득에 대한 양도소득세 또는 특별부가세의 100분의 50에 상당세액감면 2001년 12월 31일까지 등기·취득 한 부동산에 대한 등록세·취득세 농어촌 특별세 감면 자산관리용역에 대한 부가가치세면제 법인세의 배당이익 소득금액 공제 부동산 취득·관리비용의 소득금액 계산에 손금불산입 적용배제 특례규정없음 특례규정없음	특례규정없음 특례규정없음 좌동 좌동 특례규정없음 특례규정없음 국민주택담보대출이자 일정금액 소득공제 MBB나 MBS매입시 이자소득 10% 과세

나. 채권유동화의 유형

주택저당대출채권의 유동화는 주택저당대출채권을 매각하는 방식에서 유동화중개기관이 주택저당채권을 매입하고 이를 담보로 증권을 발행하는 방식으로 발전해 왔다.

유동화제도의 본거지라 할 수 있는 미국에서 발행되는 MBS의 유형을 발전과정으로 대별하면, 주택저당채권 지분이전증권(mortgage pass-through security : MPTS),  채권담보부채권(mortgage-backed bond : MBB),  주택저당채권 원리금이체채권(mortgage pay-through bond : MPTB), 그리고 다계층 증권(collateralized mortgage obligation : CMO)으로 구분된다.

1) 주택저당채권 지분이전 증권(MPTS)

주택저당채권지분이전 증권은 저당대출(Mortgage) 담보집합에 의해 이루어지며, 채무자의 저당대출 담보로 지급되는 매월 원리금은 증권에 대한 현금흐름의 유일한 원천이다. 저당채권 지분이전증권 기초가 되는 저당대출담보집합에서 발생되는 매월 원리금이 저당대출권자로부터 증권투자자에게 증권발행자로부터 이전되기 때문에 pass-through라고 칭한다.

) Joseph Hu, Basics of Mortgage-Backed Securities, (Pennsylvania : Frank. J. Fabozzi Associates, 1997),  p.15.

) 한국주택은행, 「주요국의 주택저당채권 유동화제도」(1988), p.126.

주택저당채권 지분이전증권이란 일정규모의 주택저당채권을 담보로 하여 이 담보집합의 일정지분을 표창하는 유가증권을 의미하며 담보가 된 주택저당채권집합의 매월 수입된 원리금총액중 지분만큼 상환받게 되고 또한 담보의 중도상환시 지분만큼 중도상환받게 되기 때문에 지분이전증권이라 한다. 이 MPTS는 1970년 정부저당금고(GNMA)에 의해 처음 발행된 이래 현재 연방저당공사(FNMA), 연방주택금융저당공사(FHLMC) 및 민간기관에서 보증발행되고 있다.

) GNMA, FNMA 및 FHLMC은 정부기관(Agency)으로서 MBS발행이나 보증을 통해 유통시장에서의 역할이 큼. 실질적으로 정부기관이라 할 수 있는 것은 GNMA 뿐이다. [Diamond, B. Douglas/Lea, J. Michael, □Housing Finance in Developed Countries,□ Journal of Housing Research, vol.3, 1992, pp.156∼157.]

MPTS의 이자율은 채무자로부터 지급되는 대출이자율보다 낮으며 채무자로부터 수취된 원리금에서 관리수수료(주택자금대출기관의 원리금 수입, 연체독촉, 원리금이체업무등 수행수수료)와 발행기관의 보증료를 제외한 지분만큼 투자자에게 이전된다. 주택저당채권에 대한 지분권이 이전되므로 주택저당채권과 관련된 위험도 MPTS 투자자에게 이전된다. MPTS의 만기일은 주택저당채권의 만기 중 가장 늦은 만기일이 자동이체증권의 만기일이 된다.

예를들면, 주택자금대출기관의 대출이자율이 10%인 경우 관리수수료가 0.44%이고 원리금지급보증료가 0.06%라면 투자가에게 지급되는 지분이전은 9.5%가 된다. 이러한 관리수수료와 지급보증료는 주택저당채권의 형태나 발행기관 등에 따라 달라질 수 있다.

MPTS는 주택자금대출기관과 채권유동화 회사에 의해 발행될 수 있다. 주택자금대출기관이 MPTS를 발행하는 경우 통상적으로 특별목적회사를 통하여 발행하게 되는데, 주택자금대출기관은 주택저당채권을 집합하여 특별목적회사에 매각하고 특별목적회사는 이를 기초로 MPTS를 발행한다. 이 경우 투자자는 MPTS에 대한 투자의 불안전성으로 투자를 꺼리게 되므로 MPTS  투자수익률은 높아야하고 MPTS를 이용한 자금조달 비용을 크게 증가시키므로 유동화의 효율성은 낮아진다. 주택자금대출기관 발행 MPTS에 대한 원리금 적기지급보증을 채권유동화회사가 하게 되면 투자의 안전성도 제고될 수 있을 것이다.

채권유동화회사가 발행하는 경우 채권유동화회사는 주택자금대출기관으로부터 주택저당채권을 매입하고 이를 기초로 MPTS를 발행하게 된다. 이 경우 주택저당채권과 관련된 위험은 투자자에게 전가되므로 투자의 안정성은 다소 떨어진다. 이러한 투자의 불안전성을 보완하기 위해 채권유동화기관은 자신이 발행한 MPTS에 대해 원리금지급보증을 제공한다.

2) 주택저당채권담보부채권(MBB)

주택저당채권담보부채권은 발행기초가 되는 주택저당채권에 대한 소유권은 발행기관이 보유하면서 담보물인 주택저당채권의 가치와 발행기관의 신용을 기초로 발행되는 채권이다. 주택저당채권지분이전증권(MPTS)보다는 오히려 회사채와 가까운 형태로서 이자는 대개 6개월마다 지급되고 원금은 만기일에 일시 상환된다.

) 주택산업연구원, 「유동화 중개기관을 통한 주택저당채권유동화 방안」(1998), p.9.

주택저당채권담보부채권은 1974년 연방주택금융저당공사(FHLMC)가 보증대출저당증서 (guaranteed mortgage certificates)를 개발하여 최초로 발행되었다. 주택저당채권담보부채권은 발행기관의 부채로 발행되기 때문에 주택저당채권 관련위험이 여전히 발행기관에 집중되어 채권유동화를 통한 위험분산효과를 제고시키지 못한다. MBB발행에 따른 발행기관의 채무불이행 위험을 완화하여 투자의 안전성을 제고시키기 위해 MBB 액면가액이상의 가치를 가지는 담보물이 제공되어야 한다.

이러한 담보물은 제3의 신탁기관에 위탁·보관됨으로써 MBB발행기관의 이중발행을 방지하고 발행기관의 도산에 따른 파산자산에서 제외시켜 투자자의 투자안전성을 제고시킨다. 만약 발행기관이 채무불이행상태에 이르거나 최소한도의 담보수준을 유지하지 못하면 담보를 보관하는 수탁기관은 담보를 매각하여 채권을 상환하거나 또는 발행기관에 추가담보를 요구한다.

MBB는 주택자금대출기관에 의해 주로 발행되지만 채권유동화회사에 의한 발행도 가능하다. 주택자금대출기관이 MBB를 발행하는 경우 MBB에 대한 투자의 안전성을 보장하기 위해 초과담보의 규모가 크다. MBS발행시 담보의 형태, 발행기관의 신용상태 등에 따라 초과담보수준이 결정되며 보통발행액의 125%∼240% 정도이다.

) 한국주택은행, 「주요국의 주택저당채권 유동화제도」(1998), p.142.

채권유동화회사가 MBB를 발행하는 경우 채권유동화회사에 높은 공신력이 부여되므로 MBB발행을 위한 초과 담보규모가 크지 않고 채권유동화업무를 채권유동화회사가 집중관리함으로써 유동화관리비용도 감소한다. 채권유동화회사는 자본금을 기초로 MBB를 발행하므로 유동성 확보에 한계를 가진다. 채권유동화회사가 매입하는 주택저당채권의 원리금 전액회수에 장기간이 소요되는데 비해 이를 기초로 발행되는 MBB가 상대적으로 단기로 발행되는 경우 주택저당채권의 지속적인 매입자금을 마련하는데는 어려움이 발생한다.

3). 주택저당채권 원리금 이체채권(MPTB)

주택저당채권원리금 이체채권은 MPTS와 MBB의 성질을 결합하여 개발된 채권으로서 cash flow 채권이라고도 한다. 발행기관이 발행기초인 담보자산에 대한 소유권을 가지며, 담보자산으로부터 발생하는 현금흐름은 MPTB의 투자자에게 이전된다. MPTB가 발행기관의 부채로서 발행되는 점에서 MBB와 유사하고 담보자산으로부터 발생하는 현금흐름이 투자자에게 이전되는 점에서 MPTS와 유사하다.

담보자산으로부터 원리금수입시기와 원리금이체 채권에 대한 원리금지급시기가 다를 수 있지만 주택저당채권으로부터 발생한 현금흐름은 투자가에게 지급하는 원금과 이자보다는 많아야 하며 또한 현금흐름과 연결되기 때문에 담보의 원금이 중도상환되면 중도상환분은 채권투자가에게 이체된다.

MPTB는 주택자금대출기관이나 채권유동화회사에 의해 발행될 수 있다. 주택자금대출기관이 발행하는 경우 주택저당채권이나 MPTS를 발행기초로 하므로 양담보자산의 가치에 따라 MPTB의 발행금리는 차이가 나며 주택자금대출기관의 신용상태에 따라 MPTB의 발행금리도 다양하다. 원리금지급보증이 있는 MPTS를 기초로하면 투자의 안정성이 보장되므로 MPTB의 발행금리는 낮아진다.

MPTB를 채권유동화회사가 발행하는 경우 주택저당채권과 MPTS가 발행기초가 되고 양 담보자산의 가치에 따라 MPTB의 발행금리도 달라진다. 채권유동화 회사가 MPTS의 원리금에 대해 자신이 직접 지급보증을 하면 주택저당채권을 기초로 하는 경우보다 MPTB의 발행금리는 낮아진다.

4) 다계층 증권(CMO)

다계층증권은 복수만기를 가진 주택저당채권 원리금이체 채권(multiclass pay-through bond)으로서 주택저당채권 또는 MPTS를 기초로 하여 발행기관의 채무로서 발행되며 담보자산의 현금흐름은 투자자에게 이전된다. 주택저당채권지분이전시장의 급격한 발전에도 불구하고 지분이전에 의한 현금흐름의 특징은 투자자들의 욕구를 충족시키지 못했다. 다양한 투자자들의 범위를 확대하기위해 다양한 만기와 조기상환할 수 있는 구조화된 저당대출담보제도가 생성되었다.

) Salomon Smith Barney, Guide to Mortgage-Backed Securities (1999), p.37.

CMO는 발행기관의 부채인 점에서 MBB와 동일하고, 현금흐름이 투자자에게 이전되는 점에서 MPTS와 동일한 반면 투자자의 조기상환위험부담의 크기에서는 CMO는 MBB 및 MPTS와 다르다.

MPTB가 단일의 만기(1개계층)를 가지는데 CMO은 복수만기 형식으로 되어있어 MPTB 투자가는 담보가된 주택저당채권의 원금의 중도상환시 일정비율을 상환받게 되지만 CMO의 투자가는 원금상환이 순차적으로 이루어짐으로써 후순위계층투자가는 선순위계층에 대한 원금상환이 완료된 뒤에야 원금상환을 받게된다.

주택저당증권(MBS)에 대한 투자자의 투자결정은 일반적으로 조기상환위험(prepayment risk)의 크기에 따라 달라진다. 조기상환위험의 크기는 MBS의 발행기관 및 종류에 따라 상이하며 MBB가 MPTS 및 MPTB보다 상대적으로 작다. CMO는 조기상환위험으로 발생하는 투자자의 부담이 MBB보다는 크지만 MPTS 및 MPTB보다는 작은 새로운 형태의 파생상품이다.

CMO는 다양한 만기구조를 가지는 일련의 계층(class or tranche)으로 구성되어 발행되고 만기구조별 위험에 따라 수익률이 결정되므로 만기가 장기일수록 미래현금흐름의 불확실성이 증가하여 상대적으로 높은 수익률이 주어진다.

CMO는 주택자금대출기관이나 유동화중개기관에 의해 발행될 수 있다. 주택자금대출기관이 발행할 경우 주택저당채권 또는 MPTS를 기초로 할 수 있다. 주택자금대출기관이 CMO발행을 위해 주택저당채권을 기초로 하는 경우와 MPTS를 기초로하는 경우 발행금리에 차이가 있다.

주택저당채권을 기초로하는 경우 채무자의 채무불이행이 발행할 때 채무완제까지 시간 및 금전면에서 많은 비용이 소요된다. MPTS를 기초로하고 원리금에 대한 적기지급보증이 있는 경우 채무불이행이 발생하여도 MPTS에 대한 보증기관이 원리금을 지급하고 보증기관이 채무자에게 구상권을 행사하기 때문에 투자자의 원리금회수 비용이 절감된다.

채권유동화 회사가 CMO를 발행하는 경우 주택저당채권과 MPTS를 기초로 할 수 있다. 주택자금대출기관이 발행하는 경우처럼 채권유동화회사가 원리금지급보증이 있는 MPTS를 기초로 할 때 CMO의 발행금리가 낮아져 자금조달 비용이 상대적으로 저렴할 수 있다. 원리금지급보증은 다른 공신력있는 기관이 할 수도 있고 높은 공신력있는 채권유동화회사가 할 경우 자금조달비용은 더욱 낮아 질 수 있다.

2. 채권유동화 기대효과

가. 채권유동화 기대효과

현재 금융기관이 주택수요자에게 자금을 대출함으로써 발생하는 대출채권은 비유동성자산으로 장기적으로 자금이 고정되어있고 이자율위험 등 각종 위험이 내재해 있는 한편 주택재원 조성에 한계가 있다.

그러나 주택저당채권을 유동화할 경우 금융기관의 자산건전성제고를 위한 주택금융과 관련된 위험을 회피(hedge)하고 주택저당채권을 기초로 한 다양한 형태의 유동화증권인 투자상품을 제공하여. 주택금융시장의 건전한 발전을 도모할 수 있다.  이러한 유동화의 기능은 주택금융시장과 자본시장의 경제주체인 자산보유자, 투자자, 차입자, 채권유동화회사등에 대하여 여러 가지 측면에서 경제적이익을 주거나 효과를 미친다.

1) 금융기관에 대한 효과

주택자금수요자에게 자금을 대출한 금융기관은 주택저당채권을 채권유동화기관에 매각하여 금리 및 유동성 위험을 회피하고 수익성·건전성을 제고하는등 다음과 같은 효과를 기대할 수 있다.

첫째, 주택저당채권유동화는 금융기관의 재무구조를 건전화시킨다. 주택저당채권을 보유하고 있는 자산보유자는 주택자금을 대출한 금융기관이다. 이러한 금융기관은 주택저당채권을 채권유동화기관에 매각하거나 양도하여 자금을 조달하는 것으로 주택저당채권과 관련하여 발생할 수 있는 여러 가지 위험 즉 유동성위험, 차입자의 채무불이행위험, 차입자의 원리금 납입연체위험, 이자율위험, 차입자의 원리금 조기상환위험, 권원하자위험, 재난위험 등을 채권유동화회사, 투자자 등 유동화 참여자에게 분산할 수 있다. 금융기관은 위험자산을 개별적으로 보유하는 것보다 주택저당채권의 유동화를 위해 매각하여 조달된 자금은 대차대조표 이상의 부채로 기록할 필요는 없으며, 자산매각분을 대차대조표의 자산에서 공제할 수 있다. 따라서 재무구조를 개선하고 국제결제은행자기자본비율(BIS)을 제고할 수 있다. 현재 주택저당채권은 자산위험 가중치가 50%이므로 이를 매각하여 현금으로 가지고 있는 경우 현금의 위험가중치는 0%이므로 금융기관이 자산구성에서 고위험자산의 비중은 줄어들고 주택저당채권의 매각대금으로 MBS를 받는 경우 자산위험가중치가 20%이므로 종전보다 자기자본비율이 제고될 수 있다.

) BIS(Bank for International Settlement) 기준은 은행의 건전성과 안정성을 확보할 목적으로 은행으로 하여금 위험자산에 대해 최소한 8%이상의 자기자본을 보유토록하는 기준이다.

) 은행감독시행세칙<별표2> 위험가중자산에 대한 자기자본비율 산출기준<표1>의 대차 대조표 자산의 위험가중치 내용을 살펴보면 특별법에 의한 특수공공법인으로 정부출자(출연)비율이 50%이상인 기관의 채권, 동기관이 발행 또는 보증한 증권에 의해 담보된 채권은 위험가중치는 20%이다.

둘째, 주택저당채권 유동화는 금융기관에게 주택금융을 확충하게 한다. 주택은행과 국민주택기금대출을 제외한 일반금융기관은 주택자금대출의 장기성으로 주택금융취급을 기피해 왔으나 채권유동화제도의 시행은 주택자금의 장기고정화 현상을 회피할 수 있기 때문에 일반금융기관의 참여가 활성화됨으로써 주택금융기반을 확대한다. 주택금융기관은 보유 주택저당채권을 매각함으로써 자본시장에서 조달된 자금으로 신규저당대출을 운용하며, 대출자금의 승수효과를 통하여 주택자금의 조성 및 공급을 확대한다.

셋째, 자산보유자인 금융기관은 자산관리자의 역할을 대행함으로써 채권유동화 회사에 매각한 대출채권의 원리금 상환등과 관련된 부대업무를 처리하는 대가로 수수료 수익의 증대를 도모한다.

네째, 채권유동화규모의 대형화 및 주택저당채권의 표준화를 통한 규모의 경제실현으로 유동화에 따른 거래비용을 최소화함으로써 저리의 주택자금을 공급할수 있다.

2) 주택자금수요자(차입자)에 대한 효과

주택자금을 필요로하는 차입자(oblizer) 입장에서는 채권유동화로 주택자금의 차입기회(access to credit)가 증대되고 주택가격에 대한 융자비율(LTV)증가로 개별가구의 대출한도가 확대된다. 그러나 직접적 효과는 당장 기대 할 수 없으나 간접적 효과는 기대된다. 채권유동화로 금융기관의 건전성 및 유동성이 제고되는 경우 금리의 하락으로 저리의 차입이 가능하고, 금융기관(대여자)과 투자기관간에 존재하는 위험(기한전 상환위험등)을 회피(hedge)할 수 있다.

) 윤승환, 「자산유동화의 이론과 실무」(삼일세무정보주식회사, 1999), p.98.

주택을 구입하거나 주택을 건축하려는 주택자금수요자는 금융기관으로부터 주택자금을 금융기관으로부터 주택의 구입 또는 건축을 위해 자금을 차입하면서 저당권을 설정하게 된다. 금융기관은 대출자금을 담보로 보유한 주택저당채권을 채권유동화회사에 매각하고, 채권유동화회사는 MBS를 발행함으로써 금융기관의 주택자금공급이 증대되고 장기적으로는 주택자금대출금리가 하락하여 차입자의 원리금 상환부담이 경감될 수 있을 것이다.

) 건설교통부의 보도자료에 따르면 주택저당채권 유동화제도가 정착되어 주택금융이 활성화되면 선진국과 같이 주택구입자가 집값의 30% 안팎의 비용만 부담하고 나머지는 금융기관으로부터 대출받아 장기간에 걸쳐 비교적 낮은 이자율로 상환할 수 있게되어 내집마련이 용이하다고 본다.

우리나라의 경우 주택가격에 대한 융자비율(LTV)이 30% 조금 넘는 수준으로 미국·영국 등 선진국에 비해 훨씬 낮으며 주택가격도 소득수준에 비해 매우 높은 실정이다.

미국 등 선진국에서 유동화제도를 도입하게 된 배경을 살펴보면 금융긴축기나 금리상승기 주택자금수요자의 부담을 완화하기 위한 것으로 채권유동화제도의 시행으로 금융기관의 주택자금공급이 확대될 경우 다른 주택수요자들도 대출을 쉽게 받을수 있고 LTV도 향상되어 개별가구의 대출한도도 확대될 수 있으므로 주택구입의 초기부담이 크게 완화될 수 있다.

3) 채권유동화회사에 대한 효과

채권유동화회사는 유동화제도를 효율적으로 운용하기 위하여 설립된 주식회사로서 주택금융시장과 자본시장을 연계함으로써 주택금융시장에 대한 자금공급을 원활하게 하는 기능을 수행하는 중개기관으로서 자산보유자, 차입자, 투자자들이 경제적효과를 극대화 하는데 그 설립목적이 있다. 자산보유자인 금융기관은 주택자금대출을 확대하고 BIS기준 자기자본비율을 제고시키며 주택저당채권 표준화에 따른 유동화비용을 절감시키는 한편 채권유동화회사의 원리금 적기지급보증을 통하여 채권유동화 증권의 신용도를 안전하게 유지하여 MBS에 대한 외국 투자자를 유치할 수 있는 기반을 제공해 주고, MBS 시장의 조기정착을 가능하게 한다.

) 주택산업연구원, 전게서, pp.54∼56.

채권유동화회사는 자본시장의 투자자와 금융시장의 금융기관과의 연결시키는 중개기능을 수행함으로써 상대적으로 주택금융의 비중이 낮은 시중은행등의 주택금융시장 참여하도록 유인하며, 주택은행과 국민주택기금으로 대표되는 과점형태의 주택금융시장에서 완전경쟁형태의 주택금융시장에서 완전경쟁형태의 주택금융시장으로 변환시킨다.

채권유동화회사는 그기능에 따른 장·단기적인 효과를 기대할 수 있다. 단기적으로는 대규모인 주택저당채권의 집중으로 규모의 경제를 실현하고 금융기관의 신용도가 하락되어 있는현 금융환경하에서 채권유동화기관의 지급보증효과를 극대화 하여 자본시장에서 발행증권이 원활하게 소화 될 수 있도록 촉진한다. 장기적으로는 주택금융시장과 자본시장을 연계함으로써 주택금융시장에 대한 자금공급을 확대시킬 수 있는 여력을 확보하게 하고 채권유동화에 따른 거래비용을 최소화하여 저리의 주택자금이 공급되도록 한다.

채권유동화회사를 통하여 채권유동화제도가 정착될 경우 채권유동화회사의 매입기준에 따른 주택저당증권의 표준화는 MBS의 지급보증에 따른 위험을 감소시키고 발행비용등 유동화비용을 절감시킴으로써 이 회사의 수익은 증가될 것이고 이 회사에 투자한 정부, 주택은행, 국민은행, 외환은행, 삼성생명, 국제금융공사(IFC)등 지분은 점차 확대될 것이다.

4) 투자자에 대한 효과

MBS는 투자자의 입장에서 볼 때 주택저당채권 또는 주택저당채권 담보부증권에 투자함으로써 얻을 수 있는 높은 수익과 안정성을 제공할 수 있는 매력있는 신금융상품이기 때문에 투자대상의 확대라는 점에서 투자자에게 유용한 수단을 제공한다. 주택저당채권을 기초로 발행하는 유동화증권은 자산위험가중치가 20%로서 유동성 위험률은 낮은 대신에 수익률은 국채와 회사채의 중간 수준으로서 운용되기 때문에 다양한 형태의 유동화증권이 자본시장에 공급될 경우 자본시장의 투자상품이 다변화되어 투자자의 선택의 폭이 넓어진다.

여유자금이 있는 투자자의 입장에서는 주택저당채권유동화의 기대효과는 채권유동화상품이 수익성이 높을 뿐만아니라 안정성도 높기 때문에 중장기적인 투자에 매우 적합하여 투자기회를 확대한다는 것이다. 장기투자상품이 전무한 우리나라는 만기 및 금리구조가 보다 다양한 채권유동화 상품이 제공될 경우 국내외 기관투자자 뿐만아니라 개인투자자에게도 매력있는 투자상품으로 투자수익증대 및 효율적인 자금운용이 가능해 진다.

<그림2> 미국에서의 MBS와 재무성 채권의 총수익률비교(1986∼1995)

자료 : Merrill Lynch Global Index System[Joseph Hu, Basics of

Mortgage-Backed Securities, (1997), p.125.]

미국의 경우 <그림2>에서 보듯이 최근 MBS와 재무성채권의 총수익률 비교를 해 보면 1986년 1월부터 1996년 6월까지의 MBS의 수익실적은 9.11% 였으며, 재무성 채권보다도 매년 40basis가 높았다. 이로써 투자가에게 수익을 보장해주는 MBS 투자의 가치를 여실히 증명하고 있다.

) Joseph Hu, op.cit., p.125.

5) 국가경제의 효과

채권유동화제도는 정부의 주택경기조절 등 국가경제의 효율성측면에서 긍정적인 영향을 준다. 주택경기는 주택금융과 밀접한 연관관계를 갖고 있기 때문에 정부는 2차 저당대출시장 중개기관을 통해 주택경기가 침체국면에 있을 경우 MBS의 매입을 확대함으로써 주택경기를 억제하는 등 주택경기를 조절할 수 있는 유효한 정책수단을 갖게 된다.

) 이중희, 전게서, p.289.

채권유동화는 장기고정화된 대출채권을 유동화함으로써 자금의 회전이 빨라지고 경제전체의 효율성이 제고됨으로써 주택산업의 육성을 간접적으로 지원한다. 주택자금의 조달 및 운용 결정의 주요한 요소는 금리이며 이를 매개변수로 하여 금융시장과 자본시장이 연결되어 있기 때문에 결국은 자동적인 주택생산의 조절 및 가격안정에도 기여한다.

채권유동화 증권의 발행으로 주택자금의 조성과 공급이 확대되어 주택금융시장의 풍부한 유동성자금은 소비자의 주택수요를 촉진하며 결국은 주택산업을 활성화하는 효과가 있다. 또한 주택저당채권 및 주택저당채권담보부증권의 다양한 투자상품은 안전성이 보장되어 장기채 자본시장발달에도 기여할 수 있다.

3. 채권유동화제도의 도입과정

채권유동화제도의 도입은 현행 주택금융제도의 문제점 및 한계에서 비롯된 것으로 주택자금을 원활히 공급하게 하는 새로운 주택금융의 하나라고 할 수 있다.

1990년대 들어와서 국가주도하의 경제성장은 한계에 도달하였고 시장기제의 취약성에 따라 우리나라의 경제성장은 악화되었다. 각 기업들의 구조조정과 관련하여 실업이 증가하였고, 내수부족을 초래하였다. 수요불안으로 주택시장도 장기간 침체를 벗어나지 못하였다. 1997년 12월 3일 발생한 외환위기는 IMF에 구제금융지원을 요청하게 되었고 시장금리가 급등하면서 주택시장은 커다란 충격을 받았다. 신규주택시장의 미분양증가와 주택건설업체의 부도가 계속되었고, 재고주택시장에서도 주택가격과 전세가격이 급락하는 현상을 보였다.

정부는 1998년초부터 침체의 악순환을 거듭하고 있는 주택경기를 살리기위해 주택공급기준을 개정하고, 국민주택기금운용계획을 변경하는등 주택관련제도 개선 및 규제완화를 추진하면서 주택자금대출을 늘여왔다. 그러나 단기적으로 주택경기를 살려보겠다는 처방으로서의 규제완화책은 또다른 주택문제를 초래하게 되었을 뿐만아니라 기존제도금융에 의존한 주택금융정책으로는 주택자금수요에 대한 주택자금공급에 상당한 한계가 있음을 인식하게 되었다. 기존의 주택정책과 일시적인 처방위주의 규제완화책으로는 주택문제를 해결하는 데는 효율적으로 기능할 수 없는 상황이었으므로 새로운 장기적인 주택지원정책이 절실이 요구되었다.

우리나라의 1999년도 주택보급률은 93.3%로 선진국에 비해 저조하며 아직도 많은 주택공급과 그에 따른 주택금융지원을 필요로 하고 있다. 그러나 주택금융의 특성이 장기고정화로 회전율이 둔하고 금리가 낮기 때문에 주택금융을 취급하는 금융기관이 한정될 수밖에 없었다. 이러한 기존의 주택금융하에서 주택자금재원을 늘리는 데는 한계에 봉착하게 되었다. 자금재원부족을 근본적으로 해결할 수 있는 방안이 절실하게 요구되어 주택저당채권을 유동화하는 제도를 도입하는 입법적 대응이 불가피하게 되어 1998년 9월에 주택금융을 법률·제도적으로 지원하기 위해 주택저당채권 유동화회사법이 새로이 제정하게 되었다.

) 2000년 주택통계편람(대한주택공사)에 의한 국가별주택보급률을 살펴보면, 미국 111.2(□97년), 일본 113.3(□98년), 이탈리아 125.5%(□91년), 영국 105.6%(□96년), 홍콩 99.2%(□92년), 한국 93.3%(□99년), 상가포르 89.5%(□85년)로서 비교기준년도는 다르지만 한국은 외국에 비해 낮은수준임을 알수 있다. [대한주택공사,「주택통계편람」(2000), p.889.]

정부의 주택정책목표는 주택보급율을 제고시킴으로써 국민의 주거안정을 도모하는 것이었다. 이러한 목표를 달성하기 위하여 주택건설촉진법과 임대주택법 등의 입법적인 수단을 통하여 지금까지 주택금융을 정책적으로 운영해 왔다.

그러나 우리의 주택정책은 분양가 규제·공급규모제한 등 정부주도하에 이루어진 규제위주로 운영되어왔기 때문에 다른 부문에 비해 주택금융부문은 상대적인 낙후성을 면하지 못하고 있었다.

낙후된 주택금융으로는 주택정책을 효과적으로 추진할 수 없는 것은 자명한 사실이다. 주택금융의 재원조달이 경기에 의존함으로써 자금조달이 불안정하고, 자금운용이 강제신용할당방식에 의해 자금운용이 제한적이며, 신용보완기능의 발달이 미흡하다는 문제점을 유발시켜 주택금융체계를 발전시키는데 커다란 걸림돌이 되었다.

) 주택산업연구원,「주택금융활성화를 위한 주택저당채권 유동화제도 연구」(1998), p.137.

외환위기이후 주택시장 침체와 주택공급기반이 붕괴되고 미분양주택은 속출하였으며 이에 따른 주택건설업체의 부도수는 외환위기전에는 월 평균 15개였으나 그 후는 월 50개업체가 부도를 당하는 등 증가일로에 있었다. 이러한 근본원인은 IMF체제하의 기업 및 금융구조조정에서 금융기관의 무차별적 대출금회수와 신규대출중단으로 인한 주택자금경색에서 비롯되었고 이를 극복하기 위해서는 주택자금의 재원이 확대되어야 했으며 이를 위한 수단으로서 채권유동화제도의 도입필요성이 제기되었다.

채권유동화제도의 추진경위를 살펴보기 위해서는 선행단계로 추진된 자산유동화에 관한법률의 추진경과를 먼저 살펴볼 필요가 있다. 1998년 4월 14일 제4차 경제대책조정회의에서 금융·기업구조개혁추진방안의 일환으로 기업보유부동산의 매각을 촉진하기 위하여 자산담보부증권(ABS : Asset-Backed Securities) 발행을 위한 특별법제정을 발표하였고, 동년 6월에는 법률안요강에 대한 공청회를 통해 전문가 및 관계기관의 의견을 수렴하였다. 자산유동화에관한법률안은 그동안 건설교통부에서 별도 입법으로 추진되어오던 주택저당채권의 유동화문제로 이법률안이 추진되어 오는 과정에서 이에 통합하는 것으로 하여 1998년 8월 8일에 국회에 제출되었으며 국회의 소관 상임위원회인 재정경제위원회의 심사를 거쳐 제196회 임시회 본회의를 통과하여 동년 9월 16일 정부공포로 제정되었다.

채권유동화제도는 자산유동화에관한법률에 의해 도입되었으며 유동화전문회사를 통하여 유동화할 수 있는 법적근거를 마련하였다. 그러나 동 법률에 의해 설립되는 유동화전문회사는 직원이 없는 명목상의 회사(Paper Company)에 불과하여 지속적으로 전문적으로 주택저당채권을 유동화할 수 없는 한계를 지니고 있기 때문에 일반적으로 장기채권의 특성을 가지는 주택저당채권의 유동화를 촉진하는 데는 법률상의 많은 불비한 점이 발견되었다. 정부는 주택저당채권유동화회사법안을 1998년 12월 2일에 국회에 제출하여 동년 12월 3일에 회부되었고 동년 12월 23일에 국회재정경제위원회에서 심사·수정통과되었고 동년 12월 29일 국회 본회의 의결을 거쳐 1999년 1월 29일에 전문 26조 부칙으로 이루어진 주택저당채권유동화회사법이 공포되고 1999년 4월 1일부터 시행하게 되었다.

Ⅲ. 채권유동화제도의 실태와 문제점

1. 채권유동화제도의 실태

1999년 채권유동화제도 시행이후 처음으로 여신전문금융기관인 뉴스테이트캐피탈(NewState Capital)이 유동화중개기관(SPC)을 통하여 MBS를 발행하였다. 뉴스테이트캐피탈은 1차에 590억원, 2차에 211억원, 3차에 105억원으로 총 906억원의 유동회사채를 발행하였고, 우리주택할부금융이 410억원의 유동화사채를 발행하였다.

) 뉴스테이트캐피탈(주)와 우리주택할부금융(주)는 자산유동화에 관한 법률에 근거하여 명목회사(Paper Company)인 유동화 중개기관(SPC)을 통하여 유동화사채를 발행하였다.

한편, 한국주택저당채권유동화주식회사(KoMoCo)가 1차에 3,976억원, 2차에 5,000억원, 3차에 3,813억원으로 총1조 2,789억원 규모의 주택저당증권(MBS)을 발행 하였다.＿<표2>참조ａ 2000년 9월말 현재 주택자금의 대출잔액 65조 3,026억원중 MBS 발행규모는 1조 4,105억원으로서 채권유동화비율은 2.2%에 불과한 실정이다.

) 한국주택저당채권유동화주식회사(KoMoCo)가 1999년 9월 21일 법인설립등기를 하여 동년 10월 22일에 인가를 받았다. 설립당시 출자기관과 출자금액을 살펴보면, 건설교통부 451억원(45%), 주택은행 150억원(14.27%), 국민은행 150억원(14.27%), 외환은행 150억원(14.27%), 삼성생명 100억원(9.51%)으로 정부와 4대금융기관이 주주로 구성되어 있었으나 2000년 10월 31일에 정부의 지분 중 9.51%(100억원)를 국제금융공사(IFC), 9.51%을 기술자문기관인 메릴린치에  각각 매각하여, 2000년 12월 31일 현재 정부의 지분은 45%에서 28.64%로 줄어들어 KoMoCo는 미국의 Fannie Mae와 Freddie Mac과 같은 정부후원기관(Government-Sponsored Agency)이 되었다.

<표2> 주택저당채권유동화 규모

(단위 : 억원)

구분	계	KoMoCo	New State Capital	우리할부금융
계	1조 4,105	1조 2,789	906	410
선순위	1조 3,135	1조 2,160	645	330
후순위	970	629	261	80

채권유동화증권발행실태를 살펴볼 때 주택저당채권유동화회사법에 의하여 설립된 실체가 있는 유동화 중개기관인 KoMoCo가 국민주택기금대출채권을 기초로하여 발행한 MBS형태와 자산유동화회사법률에 의하여 설립된 Paper Company인 유동화중개기관(SPC)이  뉴스테이트캐피탈 및 우리할부금융주식회사의 대출채권을 기초로 발행한 MBS형태로 크게 대별 할 수 있다.

가. 한국주택저당채권유동화회사의 MBS 발행실태

건설교통부가 보유하고 있는 국민주택기금의 대출채권을 양도받은 한국주택저당채권유동화주식회사(KoMoCo)는 국민주택기금의 주택저당채권을 기초로 수익증권형태의 주택저당증권을 1차 3,976억원, 2차 5,000억원, 3차 3,813억원 등 총 1조 2,789억원을 공모 및 사모로 발행하여 농협중앙회, 국민은행, 외환은행, 신한은행, 삼성생명, 제일생명, 삼성생명투자신탁의 7개 금융기관에 매각하였으며 이 매각자금은 다시 국민주택기금의 재원으로 조성되어 중·저소득층을 위한 분양 및 임대 주택건설 지원자금으로 사용된다.

KoMoCo의 제1, 2, 3차 MBS 발행 내역인 <표3>에 의하면, 주택저당증권발행 총액  1조 2,789억원중 선순위 발행액은 1차 3,690억원, 2차 4,790억원, 3차 3,680억원이고 후순위발행액은 각각 286억원, 210억원, 133억원이다. 선순위채권에 대해서는 KoMoCo가 적시 지급을 보증하며 AAA신용등급을 받았다.

) 유동화증권은 발행할 때 선순위증권과 후순위증권으로 구분하는데 선순위증권은 취득한 투자자들은 후순위증권을 취득한 투자자들에 비해 원리금지금에 우선권을 갖으며, 후순위증권투자자들이 손실위험을 부담하게되므로 선순위증권투자자들보다 상대적으로 높은 수익을 보장받고 있다.

상환방식은 만기 5년 이하는 6개월 단위의 9∼10개 만기구조(tranche)로 나누어 일시상환, 5년이상 MBS는 균등분할 상환이다. 선순위 MBS의 예정배당 수익률은 기준금리인 3년 만기 국고채금리에 가산금리(spread)를 더한 것으로 만기에 따라 차등화되어 있다. 1차 발행의 경우 기준금리는 8.99%, 가중평균 발행금리는 9.66%이었으며, 2차 발행의 경우는 기준금리가 7.79%, 가중평균 발행금리는 8.41%이었다.

) tranche란 저당채권의 풀(Pool)로부터 발생하는 원본상환의 현금흐름을 최단기로부터 최장기까지 여러 가지 만기구조로 분할해 놓은 일종의 증서이다.

채권유동화 대상자산은 금리가 연 9%이고 1순위 저당권이 설정되어 있는 국민주택기금 보유주택저당채권중에서 연체가 3∼6개월이하이고 만기까지 잔존기간 19개월∼138개월 이하인 총24만 4,465건이었다. 제 1, 2, 3차 선순위발행액 1조 2,160억원 중 은행이 67.2%, 생명보험이 25.7%, 투자신탁이 3.8%를 매수하였다. 그리고 후순위 629억원은 국민주택기금 자체에서 전액 매수하였다.

<표3> 국민주택기금 제 1,2,3차 MBS발행 내역

구분	KoMoCo MBS 2000-1				KoMoCo MBS 2000-1				KoMoCo MBS 2000-1
총발행 금액	3,976억원				5,000억원				3,183억원
선순위 MBS	3,690억원(KoMoCo지급보증부)				4,790억원(KoMoCo지급보증부)				3,680억원(KoMoCo지급보증부)
	일시 상환		9개 Tranche (2년이하 6개월단위)		일시 상환		10개 Tranche (5년이하 6개월단위)		일시 상환		10개 Tranche (5년이하 6개월단위)
	분할 상환		없음		분할 상환		1개 Tranche (7.5년 만기)		분할 상환		2개 Tranche (7.6년, 10년 만기)
							5년 6개월 거치 5회 균등분할상환				5년 균등분할상환
	콜옵션부		6년만기		콜옵션부				콜옵션부
	"AAA"신용등급 취득, 거래소 상장, 공모발행				□AAA"신용등급 취득, 거래소 상장, 공모발행				□AAA"신용등급 취득, 거래소 상장, 공모발행
후순위 MBS	286억원				210억원(콜옵션부)				133억원(콜옵션부)
	기금이 매입,보유(사모발행)				기금이 매입,보유(사모발행)				기금이 매입,보유(사모발행)
예정배당 수익률	선순위	기준금리(국고채3년) ±스프레드 1)			선순위	기준금리(국고채3년) ±스프레드 2)			선순위	기준금리(국고채3년) ±스프레드
유동화 대상자산	국민주택기금 보유 주택저당채권 82,570건				국민주택기금 보유 주택저당채권 103,528건				국민주택기금 보유 주택저당채권 58,367건
	대출잔액			3,976억원	대출잔액			4,985억원	대출잔액			3,812억원
대상자산 선별기준(선정 기준일 기준)	금리(연 9%), 1순위 저당권, 3개월 이하 연체 잔존만기 (36개월 이상 84개월 미만)				금리(연 9%), 1순위 저당권, 6개월 이하 연체 잔존만기 (25개월 이상 10개월 이하)				금리(연 9%), 1순위 저당권, 6개월 이하 연체 잔존만기 (19개월 이상 138개월 이하)
채권 관리자	주택은행				주택은행				주택은행

주: 1) 기준금리 = 8.99%, 가중평균 발행금리 = 9.66%,

2) 기준금리 = 7.79%, 가중평균 발행금리 = 8.41%

자료 : 김경환, □MBS제도 도입의 경제적 효과와 발전방향,□「주택저당채권 유동화제도의 발전방향」(한국주택저당채권유동화(주), 2000), p.7.

한편, KoMoCo가 1차에 3,976억원 규모의 MBS를 발행하는데 소요된 비용은 16억3,000여만원으로서, 증권인수수수료, 대출채권실사비, 전자기록작성비용, 신용평가수수료, 내용증명우편료 등이다. [<표4>참조]

<표4> 제1차 주택저당증권 발행비용 내역

(단위: 원)

구 분		금 액	부 가 세	합 계
인수수수료		708,000,000	-	708,000,000
실사비용		137,000,000	13,700,000	150,700,000
전자기록 작성비용		100,000,000	10,000,000	110,000,000
신용평가 수수료*				328,416,000
	한기평 한신정	149,280,000 149,280,000	14,928,000 14,928,000	164,208,000 164,208,000
법률자문수수료		60,000,000	6,000,000	66,000,000
상장수수료		11,200,000	-	11,200,000
채무자 통지비용				246,040,355
	통지문 인쇄비 창봉투 제작비 발송 용역비 주민등록전산자료비 내용증명 우편료 반송우편료	5,736,300 1,912,100 10,516,550 508,560 217,023,350 8,531,000	573,630 191,210 1,051,655 - - -	6,309,930 2,103,310 11,568,205 508,560 217,023,350 8,527,000
총 계				1,620,356,355

주) *  신용평가수수료 산출내역(신용평가기관당)

기본수수료 : 30백만원

발행수수료 : 양도가액*3/10000

자료 : 한국주택저당채권유동화주식회사 내부자료.

KoMoCo가 MBS를 발행하는데 소요된 기간은 81일로 2000년 1월 24일 대상자산확정이후 4월 7일에 주간사인 대신증권, 한화증권, 현대증권을 통해 주택저당증권을 매각완료하였다. 그리고 주택저당증권의 발행의 기초가 된 주택저당채권에 대한 주관리자는 KoMoCo가 되어 주택저당채권 풀(Pool)에 대한 관리를 하며, 주택은행이 채권관리기관으로 원리금수납 및 채권관리업무를 담당한다.

이번 국내 최초로 발행한 주택저당증권(KoMoCo MBS 2000-1)에 한국기업평가주식회사와 한국신용정보주식회사로부터 최고의 신용등급인 트리플에이(AAA)를 획득하였으며, 금융감독원에서는 관련규정을 개정하여 이 회사가 발행한  MBS·MBB에 대해 BIS 자기자본비율 산출시 적용하는 위험가중치를 20%로 낮게 설정하였다.

현재 KoMoCo가 발행한 MBS는 증권거래소에 상장되어 있으며 유통시장에서 거래된 규모는 총 1,573억원으로 아직 활성화는 되어있지 않다.

나. 자산유동화법률에 의한 유동화사채 발행현황

뉴스테이트캐피탈이 보유하고 있는 아파트 및 다세대주택 등의 주택저당채권을 양도받은 퍼스트모기지 유동화전문회사의 MBS 발행 내역인 <표5>에 의하면 1차 590억원, 2차 211억원, 3차 105억원등 총 906억원이었으며, 이중 선순위 MBS 발행액은 1차 430억원, 2차 135억원이고 후순위 채권은 각각 160억원, 76억원이었다. 1차 발행시에는 주택은행 80억원의 신용공여가 있었으나 2차 발행시에는 신용공여가 없었다.

<표5> 뉴스테이트캐피탈회사의 발행내역

종류		만기구분	발행금액 (억원)	발행금리	이자 지급방법	원본 지급방법
1차	선순위 (공모)	1년	100	고정 10.13%	3개월이표채	만기일시
		3년	100	고정 10.63%	□	□
		5년	100	변동 11.35%	□	□
		10년	130	변동 12.60% Call option*	□	□
	후순위 (공모)	10년	160	고정20%	만기일시	만기일시
2차	선순위	3년	50	고정 8.5%	3개월이표채	만기일시
		7년	85	고정 9.2%	□	□
	후순위	8년	18	변동 10%	만기일시지급	만기일시
		9년	12	변동 11%	□	□
		10년	46	변동 15%	□	□
3차	선순위	5년	65	7.7%	3개월이표채	만기일시
		7년	15	12%	만기일시	□
	후순위	10년	25	13%	만기일시	만기일시

주) 3년이후 SPC잔액이 선순위잔액의 20%초과시 초과분의 50%로 원금상환

자료 : 뉴스테이트캐피탈 내부자료.

상환방식은 선순위 MBS의 경우 3개월마다 이자를 지급하고 원금은 만기에 일시 지급하도록 하며, 후순위 MBS는 원리금을 만기에 지급하도록 하였다. 선순위·후순위 MBS의 금리는 만기에 따라 차등화되어 있다.

유동화대상자산은 금리가 연 8.99%∼15%이고 1, 2순위 저당권이 설정되어 있는 주택저당채권중에서 잔존기간이 3개월 이상이고 10개월∼352개월 이하인 주택저당채권은 총 2,772건 이었다. 제1, 2차, 3차 선순위 MBS 발행액 645억원은 생명보험, 화재보험 등에서 매수 하였고, 후순위 MBS는 뉴스테이트 캐피탈에서 매수하였다. 자산유동화법률에 의해 발행되는 MBS의 자산위험가중치는 50%이다.

퍼스트모기지 유동화전문회사가 매입한 대출채권을 기초로 1차 유동화사채를 발행하는데 자산양도와 관련 소요된 기간은 40일로서, 자산실사에 21일, 양도통지 15일, 계약서등 전자기록작성 4일이 소요되었으며 대우증권을 통해 주택저당채권 담보부채권을 매각완료하였다. 이번 국내 최초로 발행한 채권은 한국신용평가주식회사로부터 종류별로 AA 또는 A／를  획득하였으며, BIS 자기자본비율 산출시 이 채권에 적용되는 위험가중치는 50%로 설정된다.

뉴스테이트캐피탈회사는 대출채권을 유동화전문유한회사(SPC)에 양도한 후에도 자산관리자로서 유동화전문회사를 대신해 대출자산을 관리하게되며, 주택은행은 수탁기관으로서 백업서비스 및 자산관리자 위탁 사항을 제외한 업무를 전담한다.

한편, 우리주택할부금융주식회사는 아파트 및 다세대주택등의 주택저당채권을 양도받아 2000년 9월에 주택저당채권을 담보로 선순위 및 후순위유동회사채 410억원의 MBS를 발행하였다. [<표6>참조] 발행금리는 선순위채권의 경우 만기 5년, 제1종 국민주택채권 금리+145bp의 변동금리이고 후순위채권은 만기5년, 20% 고정금리이다. 신용보강구조는 뉴스테이트캐피탈의 경우와 동일하다.

<표6> 우리할부금융주식회사 발행내역

종류	만기구분	발행금액(억원)	발행금리	이자지급방법	원본지급방법
선순위	5년	330	변동 제1종 국민주택채권 금리+145bp	3개월이표채	만기일시
후순위	5년	80	고정 연20.0% 복리	연단위복리채	만기일시

자료 : 우리할부금융주식회사 내부자료.

2. 채권유동화제도의 시행효과분석

채권유동화제도가 도입되어 시행한지는 불과 1년여밖에 지나지 않았지만 금융기관의 구조조정으로 인한 금융 및 자본시장의 불안정, 미국, 일본 등 세계경기의 침체 등 국내외 경제의 어려운 여건하에서도 지금까지 1조 4,105억원에 이르는 규모의 MBS를 발행했다는 것은 미미한 실적이라 할 수도 있겠지만 무엇보다도 우리의 전통적인 금융시장에서 선진금융제도를 뿌리를 내릴 수 있는 지 그리고 금융시장 및 자본시장에 어떠한 효과를 가져올 것인지 많은 사람들의 관심사항이었다.

채권유동화제도의 시행은 앞절에서 논의했듯이 주택저당채권을 보유하고 있는 금융기관의 수익성, 건전성을 제고할 수 있고, 주택수요자에 대한 주택자금공급확대 및 서비스를 향상 시키며, 주택저당채권유동화 회사의 수익을 증가시키는 한편 투자자의 안정성 및 수익성 상품에 대한 투자범위를 확대하고 주택공급자금융 및 주택산업의 활성화, 주택가격안정등 국가경제의 긍정적 효과 등을 기대할 수 있다.

채권유동화제도 시행기간이 일천하고 발행규모가 적음에도 불구하고 제도시행으로 인한 효과를 파악하여 분석한다는 것은 쉬운과제는 아니지만 향후 이 제도를 발전시키는 데 필요한 것으로 판단되기 때문에 나름대로 정리하고자 한다.

먼저, 금융기관의 측면에서 보면 뉴스테이트캐피탈과 우리주택할부금융주식회사는 장기로 묶여 있어야 할 주택저당채권 1,210억원 유동화함으로써 자본시장에서 자금을 조달하여 자금운용의 효율성을 향상시켰다고 본다.

또한 이 두 금융기관의 경우 회사채 만기 또는 금융기관의 차입으로 인한 원리금 상환등 유동성부족상태를 해결할 수 있었고, 전통적인 차입방식에 의한 자금조달방법에 비해 자본비용을 절감할 수 있었다고 본다.

그리고 추가적인 채권을 발행하기 보다는 기초대출자산을 이용한 자금조달방법을 통해 금융기관의 재무건전성을 재고할 수 있다. 이 두 금융기관들은 유동화중개기관(SPC)에 보유대출채권을 매각함으로써 BIS비율 위험가중치가 50%인 대출채권대신 위험가중치가 0%인 현금으로 자산을 구성할 수 있기 때문에 재무건전성이 제고되는 효과가 발생하였다고 볼 수 있다.

둘째, 주택자금수요자 측면에서 보면 새로이 자금이 조성되지 않은 후순위 MBS발행액 970억원을 제외한 KoMoCo의 선순위 MBS발행액 1조 2,160억원과 2개할부금융에서 1,315억원 총 1조 4,105억원의 대출채권 유동화를 통해 자금이 조성되었기 때문에 주택수요자에게 그 자금이 이미 공급되었거나 공급될 것으로 본다. 이 자금이 얼마나 많은 주택자금수요자에게 유리한 조건으로 융자기회가 주어지고 LTV가 제고되었는지는 정확하게 확인할 수는 없지만 무주택자들과 규모가 큰 주택을 구입하고자 하는 유주택자들에게 주택자금이 유입되었을 것이다.

그리고 국민주택기금의 재원조성액은 1조 2,789억원으로 이 기금의 대출한도가 2,500만원정도이므로 단순하게 산술적으로 계산하면 주택 5만 2천호를 건설할 수 있는 지원금액이다. 그리고 KoMoCo가 발행한 MBS의 만기구조(Tranche)는 14가지로 7년 6개월 만기가 총 1조2,160억원 중 20.6%인 2,530억원으로 비중이 가장 높고, 10년 만기규모는 970억원으로 8.0%에 그치고 있음은 장기채시장 형성에는 크게 기여하지 못했다고 본다.

) 국민주택기금에서 공공분양의 경우 청약저축가입자에게 호당 전용면적 60□이하에 한하여 1년까지 거치후 19년 상환으로 2,500만원을 융자하고 있다.

또한 선순위 MBS 1차 발행시 최장 만기가 6년, 2차 7년 6개월, 3차 10년으로 만기가 늘어난 것은 MBS발행에 대한 노하우가 축적되어 가고 있다는 것을 보여준다.

셋째, 국민 주택기금이 보유하고 있는 주택저당채권을 담보로 하여 발행한 MBS의 발행조건을 볼때 국민주택기금의 역금리문제가 해소되었다는 점이다. KoMoCo MBS의 기준금리인 국고채 3년만기 수익률이 하락함에 따라 MBS의 가중평균 발행금리는 1차 9.66%, 2차 8.41% 였으나 3차의 경우는 8.04%로서 하락하였다. 특히 3차 발행의 경우 가중평균 금리 8.04%로 각종비용 0.871%를 감안하더라도 국민주택기금 대출금리 9%보다 0.089%가 낮아 역금리 부담은 해소되었다.

) 오규택외, □MBS제도 활성화를 위한 자본시장 발전방향,□「주택저당채권유동화제도의 발전방향」(한국주택저당채권유동화(주), 2000), p.11.

넷째, 투자자측면에서 보면 국민주택기금 대출채권을 기초로하여 KoMoCo가 발행한 <표7>의 MBS 주요투자기관을 보면 6개 은행이 MBS의 67.2%를 매수하였고, 그 다음으로 4개 보험사가 25.7%, 3개 투자신탁사가 3.8%를 매입하였다. 한편 뉴스테이트캐피탈이 보유하고 있는 대출채권을 기초로 First Mortgage 유동화 전문회사가 발행한 MBS는 삼성생명보험, LG화재보험, 제일생명보험, 대한생명보험이 매입하였다.

<표7> KoMoCo MBS의 주요투자기관

(단위 : 억원)

구 분	MBS 2000-1	MBS 2000-2	MBS 2000-3	수요처 비율
은 행	3,170	3,060	1,940	67.2%
생명 및 화재보험	440	1,430	1,260	25.7%
투자신탁	80	300		3.8%
신용협동조합			400	3.3%
합 계	3,690	4,790	3,680	100%

자료 : 한국주택저당채권유동화(주)의 주택저당증권판매 내역자료를 재정리.

국민주택기금이 보유하고 있는 대출채권을 유동화하면서 KoMoCo가 지급보증을 하였고, 뉴스테이트캐피탈이 보유하고 있는 대출채권을 유동화하면서 주택은행이 신용공여(1차 80억원)를 하였으므로 투자가들에 대한 MBS원리금 상환문제는 다양한 신용 보강으로 안정성을 확보한 것으로 보이며 수익성 부분도 동일 신용등급 회사채보다 높은 금리를 얻을 수 있는 것으로 판단된다.

KoMoCo가 발행한 MBS의 경우 각 만기형태의 발행금리는 국고채 3년물을 기준으로 금리차이가 결정되는 방법을 취하고 있으나 자본시장에서 실제소화된 금리를 보면 MBS의 1·2차 발행금리는 한전채보다 다소 낮아  3차에서는 한전채보다 다소 높음으로써 결과적으로 한전채의 금리와 비슷하게 형성되었다.

또한 KoMoCo의 MBS는 BIS비율 위험가중치 20%이고 퍼스트모기지가 발행한 MBS는 BIS비율 위험 가중치가 50%로서 투자기관의 자산건전성이 일반 회사채에 투자한 것보다는 향상된 것으로 본다. 이미 발행된 MBS의 상품을 보면 상품에 따라 상환방식, 금리조건등이 다르게 다양하게 증권이 발행되었기 때문에 투자자들의 투자수요에 적합한 상품을 선택할 수 있는 투자대상이 넓어졌다. 단지 MBS발행규모자체가 적어 MBS를 매입한 기관의 수가 14개이고, 농협, 국민은행, 삼성생명을 제외하고는 기관별 매입금액규모가 적다는 점을 볼 때 MBS를 수요로 하는 투자가들의 저변이 확대되었다고 볼 수는 없다. 미국의 경우 MBS를 1980년대부터 다양한 투자가 및 투자기관에게 투자대상상품으로서 중요한 비중을 차지하고 있다. <그림3>은 미국채권시장에서 MBS에 대한 투자자들의 보유현황을 보여주고 있다. 이는 은행, 생명보험회사, 연기금, 개인투자가 등 다양한 투자자들이 MBS에 투자하고 있음으로써 우리의 경우와는 달리 투자자들의 저변확대가 이루어지고 있음을 실증하고 있다.

) Salomon Smith Barney, op. cit., p.6.

<그림3> 미국 MBS의 투자기관별 보유현황(1998년)

(단위 : 10억불)

$500
$400
$300
$200
$100
$0

자료 : Salomon Smith Barney, Guide to Mortgage-Backed Securities, 1999. 3, p.6.

다섯째, 채권유동화제도의 가장 중요한 효과로는 제도시행의 기간이 일천하였음에도 불구하고 주택저당채권유동화회사법에 의하여 설립된 한국주택저당채권 유동화주식회사가 복잡한 발행구조 및 미성숙된 채권시장여건하에서 국민주택기금 대출채권을 기초로 1조 2,789억원의 MBS를 발행하여 전액이 소화되었다는 것을 들 수 있다. 또한 <표8>은 MBS의 유통거래실적을 보여주고 있는 데, 2000년 9월부터 2001년 3월까지 MBS의 유통시장의 거래량은 1,573억원으로 발행시장의 거래량에 비하면 아직도 미미한 형편이다.

그러나 채권유동화회사는 공공기금인 국민주택기금의 주택저당채권에만 한정하여 유동화를 시행한 것은 집합화하기 용이한 주택저당채권을 대상으로 하였다는 소극적인 측면을 반영한다. 반면 주택은행 등이 보유하고 있는 주택저당채권의 유동화를 서두르지 않는 것은 우량은행이라는 이유로 고객들의 예금이 집중됨으로써 당장 재원조달의 필요성이 없었다는 점으로 판단되지만 주택금융을 활성화하기 위해서는 민영주택금융기관의 주택저당채권도 적극 유동화하는 노력이 있어야 할 것이다.

<표8> MBS 유통거래실적

(단위 : 억원)

구 분	2000. 9	2000. 10	2000. 11	2000. 12	2001. 1	2001. 2	2001. 3	계
거래실적	288	402	220	203	240	200	20	1,573

자료 : 한국증권거래소 내부자료

3. 채권유동화제도의 문제점

채권유동화제도가 1998년 입법화되어 1999년부터 시행되었으나 실질적인 시행은 주택저당증권(MBS)를 발행하기 시작한 2000년부터라 할 수 있다. MBS를 발행한 기간이 일천하기 때문에 제도의 효과면에서도 그다지 크지 않는 점도 있지만 채권유동화제도가 안고 있는 근본적인 문제점을 분석하여 개선하는 것이 채권유동화제도의 효과를 확산시키는 데 중요한 과제라 생각한다. 여기서는 채권유동화제도의 문제점을 법률·제도적 측면, 금융시장의 측면, 자본시장의 측면, 채권유동화회사의 기능적 측면에서 접근하고자 한다.

가. 법률·제도적 측면

1) 채권유동화 대상자산의 범위설정문제

채권유동화대상 주택저당채권은 주택저당채권유동화회사법 제2조제1항2호에 의하면 주택건설촉진법 제3조의 규정에 의한 주택의 구입 또는 건축에 소요된 대출자금과 이 자금의 상환을 위한 대출자금에 대한 채권이라 하여 채권유동화대상 자산의 범위를 제한하고 있다.

그러나 주택저당채권을 보유하고 있는 대부분의 금융기관들이 자금의 용도가 주택의 구입·건축용인 지 구분하지 않을 뿐만 아니라 주택신용보증기금에 대한 출연을 회피하기 위해 주택대출을 일반대출로 처리하고 있는 실정이다.

) 근로자의주거안정과목돈마련지원에관한법률제13조의 규정에 의하여 주택신용보증기금은 정부의 출연금, 주택금융기관의 출연금, 보증료수입 등으로 조성되고 있고, 주택금융기관의 출연금은 주택금융기관이 출연기준대출금의 월중 평균잔액이 연율 0.1%에 해당하는 금액으로 이루어 진다.

금융기관들이 동일한 용도의 대출금을 주택자금대출과 가계자금대출로 혼용하여 취급하고 있으므로 금융기관의 여신심사과정에서 보다 엄격한 자금용도 절차를 기대하기는 어렵다. 따라서 국민주택기금에 의한 주택대출자금은 자금용도가 명확하기 때문에 별 문제는 없지만 일반금융기관에서 주택을 담보로 대출하는 경우 용도 구분이 불명확하여 채권유동화 대상자산을 별도로 집합화하는 데는 문제가 있기 때문에 채권유동화에 장애요인으로 작용한다.

2) 채권유동화에 따른 조기상환등 위험발생문제

주택금융기관은 단기로 자금을 조달하여 차입자에게 장기주택자금을 대출해주고 주택저당채권을 보유하게 되는 데 이러한 자금운용과정에서 차입자에게 경제상황의 변화 또는 돌발적인 재난의 발생으로 주택금융기관은 각종 위험에 직면하게 된다. 이러한 위험들의 주요유형을 살펴보면 유동성위험, 채무불이행위험, 조기상환위험, 재난위험 등이 있다. 채권유동화제도가 시행되지 않는다면 주택자금을 대출한 금융기관이 이러한 모든 위험을 안게 된다. 채권유동화 제도시행으로 각종 위험은 채권유동화에 참가하는 주택금융기관, 채권유동화기관, 투자자 등 참여자에게 각각 분담하게 된다.

채권유동화기관은 이와 같은 위험들이 있는 주택저당채권을 유동화하기를 꺼려할 뿐 아니라 유동화된다 하더라도 투자자들에게 위험이 전가되기 때문에 이를 기초로 발행한 MBS에 대한 투자수요는 감소될 것이다.

유동성위험은 주택금융기관에서 단기의 자금을 장기로 운용함에 따른 자산과 부채의 만기가 불일치 할 경우에 발생하고, 권원하자위험은 담보의 목적물인 주택의 권리관계가 변동되는 경우에 발생하게된다. 특히, 권원하자위험은 현재 우리 민법에서는 등기의 공신력이 인정되지 않기 때문에 저당권과 피담보채권을 취득한 자가 채권의 변제확보를 위한 담보권인 저당권이 제3자의 권리주장으로 상실될 수 있다면 누구도 저당권 관련증권을 취득하려고 하지 않을 것이며 결과적으로 채권유동화가 달성될 수 없을 것이기 때문이다.

) 윤부찬, □주택저당채권 유동화제도 도입을 위한 법적인 문제검토,□ 새정치국민회의 정책위원회,「주택저당채권 유동화제도 도입방안」, (1998), p.40∼41.

재난위험은 담보목적물인 주택이 화재 등 재해로 자산가치가 손실되는 경우, 채무불이행위험은 대출자금에 대한 원리금을 상환하지 않는 경우, 조기상환위험은 현재의 금리가 대출받은 자금의 금리보다 낮아지거나 여유자금이 발생하여 만기이전에 원리금을 상환하는 경우 등에 발생하게 된다.

권원하자위험과 재난위험은 그리 빈번히 발생되지는 않겠지만 보험에 들어 있지 않을 경우는 주택저당채권을 유동화하는 데 장애요인으로 작용할 수 있다. 그러나 권원하자위험 또는 재난위험은 보험을 통하여 회피(hedge)할 수 있다. 채권유동화 기관이 주택금융기관이 보유하고 있는 주택저당채권을 매입하게 되면 그 위험들은 주택금융기관에서 채권유동화회사로 전가되고 채권유동화회사가 이를 기초로 발행된 MBS를 투자자가 매입하게 되면 이러한 위험들은 투자자에게로 분산된다.

이러한 위험부담의 정도는 채권유동화회사가 발행하는 MBS의 유형에 따라 각각 다르다. 특히 조기상환은 차입자가 만기이전에 남아 있는 원금을 한꺼번에 갚을 때 유동성 위험이 발생한다. 조기상환의 위험은 장기채권시장이 안정되어 있지 않은 우리의 경우 이자율 변동위험으로 인해 발생할 가능성이 높다.

주택저당대출의 차입자가 대출당시의 이자율보다 현재의 이자율이 현저히 낮아 재대출의 비용을 제하고도 차입자에게 금전적인 이윤이 있거나 주택가격이 크게 상승하여 시장가격을 기준으로 한 LTV 등 대출관련요소가 크게 변하였을 때는 차입자는 기존의 대출을 조기에 상환하고, 대신 저당대출에 대한 이자율, 만기 등 유리한 대출조건으로 재대출을 받는다. 최근에 대출금리가 하락하는 추세에 있기 때문에 조기상환위험이 발생할 소지가 높다. 그리고 금융기관으로부터 주택을 담보로 하여 주택자금을 대출받은 채무자가 필요에 의해 주택담보물을 처분할 경우 조기상환의 위험이 발생할 수 있다.

미국의 경험으로부터 도출할 수 있는 定性的(Qualitative) 결론은 채무불이행 위험과 중도상환위험을 통제하여 투자자가 선호하는 동급의 MBS를 내놓는 2차 저당대출시장의 혁신으로 주택자금공급이 확대되었다는 점이다.

) 조 만, □시장지향적 주택금융제도,□「주택금융」 제205호 (한국주택은행, 1997), pp.113∼114.

3) 근저당권 양도절차의 복잡성과 불명확화

민법제 361조에서 □저당권은 그 담보한 채권과 분리하여 타인에게 양도하거나 다른 채권의 담보로 제공하지 못한다□라고 규정하고 있어 저당권의 유동화를 제한하고 있다. 채권유동화 대상이되는 주택저당채권은 주로 근저당권으로 설정되어있기 때문에 주택저당채권의 양도에 따른 복잡성과 규정의 불명확화로 채권유동화의 효율성을 떨어뜨리고 있다.

그러나 보통 저당권은 담보범위를 해당채권의 확정된 현재의 단일 채무로 제한하고 있어 채권유동화 하는 데 큰 문제가 없지만 근저당권을 양도할 경우 피담보채권액을 채무자와 채권자가 합의하여 확정한 후 해당 근저당권을 양도할 수 있도록 하고있기 때문에 주택저당채권의 부종성의 문제가 제기 되어왔다.

이러한 문제해결을 위해 주택저당채권유동화회사법에서는 주택저당채권이 근저당에 의하여 담보된 채권인 경우 금융기관이 채무자에게 근저당권에 의하여 담보된 채권(일반적으로 채권액의 130%)의 금액을 정하여 추가로 채권을 발생시키지 않고 그 채권의 전부를 양도하겠다는 의사를 기재한 통지서를 내용증명으로 발송하도록 하고 있어 법률상의 논쟁여지가 해소된 것으로 본다. 그러나 채권유동화 대상자산은 대부분 근저당권으로 근저당권을 양도하는데 비용과 많은 시일이 소요되기 때문에 채권유동화 하는 데 많은 장애가 되고 있다.

이와 같은 근저당권 양도절차의 복잡성과 규정의 불명확화로 인하여 채권유동화 과정에서 다음과 같은 문제가 초래되어 채권유동화의 효율성을 크게 저하시키고 있다.

) 김문희, □채권유동화제도 시행에 따른 주택금융정책의 변화연구□「중앙행정논집」제14권제2호(중앙대학교 국가정책연구소, 2000), p.202.

첫째, 근저당권을 유동화하기 위한 사전 단계로서 금융기관이 채무자에 대하여 채권양도의 대항요건 절차와 피담보채권확정 절차를 각각 시행하도록 하고 있고 내용발송 횟수도 2회 이상으로 하고 있어 신속성을 요하는 채권유동화 제도의 시행에 많은 시간과 비용이 발생하고 있다.

둘째, 금융기관의 채권은 채무자에게 채권금액이 결정된 통지서를 발송한 날의 다음날 확정된 것으로 보고 있으나 실제는 통지를 발송한 후 10일이내 채무자가 이의를 제기하지 않아야 확정된다. 따라서 유동화계획 등록시에 근저당권에 의한 채권이 확정되었다는 것은 채무자가 이의가 없을 경우이므로 통지후 10일간은 근저당권의 피담보채권의 양도여부가 미확정된 상태에 있다.

셋째, 통지 후 채무자에 대한 피담보채권 양도여부에 대한 이의 제출기간의 기산일을 통지서를 발송한 시점인지 도달한 시점인 지에 대해 명확하게 규정하고 있지 않기 때문에 논란의 소지가 있다.

4) 세제적 측면

채권유동화제도는 1998년에 도입되었으나 실질적 시행은 2000년에 시작되어 갓 1년이 지난 초기단계로서 이 제도를 조속히 정착시키기 위해서는 유동화과정에 참여하는 차입자, 주택금융기관, 채권유동화회사, 투자자들에게 제도적인 지원책이 마련되어야 하는 데 그 중에서도 세제적 지원은 매우 중요하다.

현재 차입자에 대한 세제적 지원현황을 살펴보면, 주택저당대출이자에 대한 소득공제는 장기주택저당대출의 원리금을 제외한 이자분에 대해서 300만원 한도내에서 이루어 지고 있다. 주택자금대출금리가 9%라고 가정할 경우 대출규모 3,333만원에 대한 이자가 연간 300만원으로 소득공제 최고의 한도에 해당된다.  이러한 소득공제를 통하여 상환부담을 경감하는 효과는 미흡하고 주택수요자의 주택취득에 실질적인 도움이 되지 못하고 있다.

채권유동화제도의 시행이 본격화되면 은행권을 비롯한 금융기관의 저당대출이 활발히 이루어 질 것이며 주택저당대출 상품이 다양하게 개발·공급되겠지만 주택수요자가 필요로 하는 대출금규모는 소득정도에 따라 제약된다. 현재 우리나라는 주택가격의 자가취득에 따른 원리금 상환부담은 과중하다. 그 상황에서 채권유동화로 인하여 금융기관의 주택자금대출여력이 증가하지만 소득에 비해 상환부담이 과도할 경우 채권유동화제도의 실효성을 확보하기는 어려울 것이다.

다음으로 채권유동화회사에 대한 세제적 지원현황을 살펴보면, 외상매출금·대여금 기타 이에 준하는 대손충당금을 손금으로 처리시 특례가 적용되고 채권유동화회사가 수입한 금액에 대해서 법인세의 원천징수가 면제된다. 그리고 채권유동화회사가 주택저당채권을 관리·운용·처분하기 위해 등록하는 경우와 주택을 취득하는 경우에 등록세와 취득세가 2001년 12월 31일까지 면제되고 농어촌 특별세가 비과세된다.

채권유동화회사의 경우 등록세·취득세 등의 면제시한이 채권유동화업무가 본격적으로 시행되기 전에 종료되는 등 세제상의 지원이 현실성이 없거나 그 효과가 미미한 정도이다.

나. 금융시장의 측면

1) 주택자금대출제도의 비합리성

현행 주택자금대출제도는 사전저축 및 계약저축의 유형에 따라 대출기간과 대출규모가 결정되며, 대출실행시에는 자금용도별, 주택규모별, 대출기간별로 차등금리를 적용한다.

국민주택기금에 의한 주택자금대출에 대한 금리는 13평이하 7.5%, 15평이하 8.0%, 18평이하는 9.0%의 금리체계로 운영되고 있고, 주택은행의 민영주택자금은 최저 7.5%에서 최고 8.85%로서  주택기금 대출금리와 비슷한 비율로 운영되고 있다. 주택할부금융사의 주택자금과 일반상업은행의 주택자금대출은 주택대상면적의 제한없이 시장금리수준으로 운영되고 있다. 그러나 HSBC와 시티은행은 주택자금대출금리를 7.9%로서 파격적인 금리로 대출상품을 세일하고 있다.

국민주택기금의 경우는 공공주택금융이라는 특징을 가지고 운영되기 때문에 차입자의 신용등에 의해 대출자금을 결정할 수 없는 저소득층의 복지차원에서 지원되기 때문에 대출규모 대출기간·금리 등을 정부가 획일적으로 정하고 있다.  그러나 주택은행의 민영주택자금과 주택할부금융사의 경우 대출결정시 부분적으로 차입자의 신용을 고려한다고는 하지만 자금용도별, 주택규모별, 대출기간별로 금리를 차등하게 적용하면서 자금을 운용하고 있다.

그리고 주택기금자금은 별개로 하더라도, 주택은행의 민영주택자금, 일반 상업은행 등의 주택자금은 주로 신규주택을 대상으로 지원하고 있다. 지금까지 주택은행을 비롯한 은행들은 대출금리 보다는 주택규모, 대출가격 및 대출금액 등 대출조건에 의해 주택자금을 할당해 왔다. 그 결과 주택대출에 소요되는 비용과 위험이 대출금리에 제대로 반영되지 못함으로써 주택자금의 효율적 배분이 저해되는 결과를 초래하였다. 또한 이러한 비합리적인 대출제도는 대출체계의 시장기능을 저하시키고 주택시장이 경직되는 결과를 초래하고 있다. 개인의 신용정도, 소득상황, 신규주택여부, 주택의 실질적 평가등 대출심사에 있어 고려해야 할 사항들이 객관적 기준에 의해 적용되지 않고 형식적으로 적용되고 있는 현행 비합리적인 대출제도하에서는 LTV 비율이 다른 외국보다 낮아질 수 밖에 없고, 결국은 주택자금수요자에 대한 자금공급이 제한됨으로써 채권유동화할 수 있는 대상자산과 범위가 줄어들어 채권유동화기반이 취약하게 된다.

) 이중희, □주택은행의 민영화와 주택금융의 발전방향,□「주택금융」제205호 (한국주택은행, 1997), pp.142∼143.

2) 주택자금대출과 자금조달금리와의 역금리현상

채권유동화제도의 성공적인 정착은 채권유동화회사가 발행되는 MBS 상품이 다른 금융상품들에 비해 금리에 있어 수익성이 보장될 만큼 매력있는 투자상품으로 선호됨을 필요로 한다. 그리고 MBS의 발행과 유통이 원활하게 이루어져야 한다.

그런데 주택자금대출금리가 시장의 채권수익률보다 낮을 경우, 자금조달금리가 자금운용금리보다 높은 역금리 문제가 발생하게 된다. 이러한 역금리 구조에서는 채권유동화회사가 MBS의 금리를 운용함에 있어서 두가지 문제가 발생하게 된다.

) 주택산업연구원, 전게서, pp.176∼177.

첫째, 채권유동화회사는 자본시장의 채권수익률 수준과 관계없이 주택자금 대출금리보다 낮게 MBS금리를 책정할 경우, MBS수익률이 다른 채권수익률보다 낮아 채권시장에서 소화가 불가능하게 된다.

둘째, 채권유동회회사는 MBS의 금리수준을 자본시장의 채권수익률 수준으로 운용할 경우 자금을 고리로 조달하여 저리로 운용해야 하므로 MBS의 운용에 따른 손실이 발생하게 된다.

우리나라의 경우 국민주택기금과 주택은행의 대출금리가 주택금융의 복지적 성격 때문에 자금조달 금리수준으로는 3년만기 회사채 유통수익률 보다 낮게 유지하여 운용하고 있는 반면에 국민은행 등 상업은행, 주택할부금융사, 생명보험회사 등은 시장금리를 반영하여 주태금융금리체계를 운용하고 있다.

따라서 채권유동화제도가 제대로 기능하려면 주택자금대출금리가 자금조달금리인 채권수익률보다 높아야 한다. 정책금리를 적용하고 있는 공공금융의 형태인 국민주택기금과 주택은행의 민영주택대출자금이 전체주택자금 대출의 80%를 차지하고 있는 데 이들 대출자금이 시장금리보다 낮게 운영되어 대출금리보다 조달금리가 높은 역금리 문제로 이들 기관이 보유하고 있는 주택저당채권은 유동화하기에는 부적합한 채권유동화 대상자산이다.

주택할부금융사와 일반상업은행의 경우에는 MBS 발행시 역금리 문제는 발행하지 않지만 주택저당대출의 규모가 작다는 한계가 있다. 그러나 주택시장의 침체 및 주택자금의 수요부족으로 2000년도부터는 주택금융시장에서의 주택자금대출금리가 떨어지고 있어 역금리문제는 다소 완화되고 있는 실정이다.

각 금융기관에서 취급하는 주택대출자금의 만기 및 금리 등에 대한 현황 파악은 향후 채권유동화정착에 중요하게 작용한다. <표9>에 따르면 2001년 주택자금대출상품의 경우 주택은행등 일반은행의 금리조건은 보통 7.4%에서 12.39%이고 대출기간은 단기 3년이내에서 장기 33년 이내로 다양하게 운영되고 있다.

주택담보대출의 경우 주택은행등 일반시중은행의 금리조건은 7.5%에서 12.39%이고 대출기간은 단기 3년 이내에서 장기 33년 이내로 대출조건을 정하고 있고, 삼성생명 등 보험사의 경우 금리조건은 8.0%∼10.0%, 대출기간은 5년∼30년이내로 운용되고 있어 일반은행과 유사한 만기형태를 가지고 있으나 금리수준은 일반은행보다 낮게 책정되어 있다.

한국은행에서 발표한 주요경제지표에 따르면 3년만기 회사채금리는 2001년 1월 7.8%로서 전년대비 2.5%가 하락한 상태이고 1년이상 2년미만 정기예금금리는 7.1%, 1년이내 일반대출금리가 8.5%이기 때문에 현재의 낮은 금리수준하에서 MBS를 발행하여 운용하는 데는 가장 좋은 여건인 것으로 보인다.

) 한국은행, 「통화신용정책보고서」(2001), pp.126∼127.

특히 대출금리가 상대적으로 높은 주택할부금융기관 및 보험회사의 주택자금대출 금리는 상업은행의 시장금리수준과 같거나 높게 주택자금을 운용하기 때문에 주택저당채권의 유동화가 일반 시중은행보다 유리하다.

그리고 국민주택기금과 주택은행의 경우 채권유동화 대상규모는 크다고 할 수 있지만 저금리 대출로 인한 역금리체계를 유지하고 있기 때문에 현재 시장금리의 인하추세로 MBS발행금리상의 문제는 해소되고 있지만 시장금리가 인상되는 추세가 지속될 경우 채권유동화에 또 다른 한계에 직면하게 된다.

<표9> 금융기관 주택대출자금 금리현황(2000∼2001)

(단위 : %)

금융기관	대출명	한 도	금 리(%)		대출기간
			2000	2001
주택은행 국민은행 조흥은행 서울은행 농 협 하나은행 한미은행 외환은행 한빛은행 신한은행 제일은행 평화은행 삼성생명 교보생명 대한생명 삼성화재 동양화재	주택담보 에이스주택 주택담보 홈스위트 가계일반 뉴밀레니엄 주택담보 주택담보 예스주택 스피드아파트 그린홈 주택담보 주택담보 아파트담보 주택담보 아파트담보 아파트담보 주택담보 아파트담보	제한없음 제한없음 담보평가액 70% 3억원 5억원 3억원 제한없음 3억원 5억원1,000만원이상 5억원 감정가 70% 담보범위 담보범위 5억원 10억원 없음 없음	9.75∼11.75 9.75 최저 9∼9.5 최저 9.25 9.75∼13.25 9.25∼10.25 9.55 9.75∼10.75 최저 9.75 9.7510.50 최저 9.3 최저 9.75 9.75∼11.75 9.99.7 9.7∼10.2 9.8∼10.5 10.7(변동) 9.5∼10.5	7.5∼8.85 8.75∼10.5 7.17∼9.5 8.17 8.0∼8.5 8.3∼10.3 7.18∼8.48 8.2∼8.5 8.08∼9.3 7.99∼12.39 8.75∼9.5 8.4∼9.3 8.6∼9.6 8.3∼10.0 8.0∼9.0 7.4∼8.5	33년이내 3년이내 30년이내 3년이내 3년이내 5년이내 10년이내 20년이내 10년이내 3년3∼30년 30년이내 30년이내 5년이내 30년이내 10, 15, 20년 5, 10, 20, 30년 10년이내 5, 10, 20년 -

주) 상기금리는 시장금리에 따라 변동되고 있음.

자료 : 매일경제, 대출금리내리기 □대전□, 2001년3월5일 50면

매일경제, 금융기관주택, 전세자금대출, 2001년1월18일 27면.

현재 국민주택기금 및 주택은행이 총 주택자금대출잔액(2000년9월기준) 65조 3,026억원의 88.2%인 57조 5,952억원으로 대부분을 차지하고 있고, 일반시중은행은 10.4%, 주택할부금융(여신전문금융회사)은 1.4%를 차지하고 있어, 주택은행을 제외한 민영금융기관의 주택대출잔액규모가 작아 채권유동화 활성화에는 한계가 있다.

2000년도에 KoMoCo가 3차례에 걸쳐 발행된 MBS의 경우 7.5%∼9.5% 금리인 국민주택기금의 대출채권으로 유동화하였기 때문에 국고채의 기준(bench-marking) 금리(1차:8.99%, 2차 : 7.99%)와 비교할 때 여전히 역금리로 인한 손실은 발생했다고 볼 수 있다.  또한 채권유동화에 소요되는 부대비용인 판매대행수수료, 신용평가수수료, 양도등록수수료, 자산실사 및 평가비용 등을 고려할 때 채권유동화를 통한 자금조달 비용은 더욱 커질 수 밖에 없다.

주택자금대출금리가 불안정하여 일정한 기간을 통하여 확대·변동될 경우 채권유동화제도의 정착에 상당한 걸림돌로 작용하게 된다.  최근의 추세와 같이 대출금리가 하락할 경우 금리가 높은 기존의 대출자금을 상환하고 금리가 낮은 대출상품을 선호하기 때문에 중도상환 위험이 발생하게 되어 결국 MBS의 상품에 대한 투자가치가 떨어질 가능성이 있다.

다. 자본시장의 측면

1) 장기채권시장의 미성숙

채권시장은 주요채권의 발행기관 및 근거법을 보면 정부, 기업, 금융기관등이 장기의 안정적인 자금을 투자자로부터 직접조달할 수 있는 시장으로서 주식시장과 더불어 자본시장의 양대축을 이루고 있는 중요한 시장이다. [<표10>참조] 활성화된 채권시장은 기업에게 안정적인 장기산업자금의 조달을 원활하게 하여 금융비용을 절감시킴으로써 기업의 경쟁력을 제고해 주며, 전체 금융시장 측면에서는 은행을 통한 간접금융에 대한 의존도를 완화시켜 금융시스템의 안정성을 제고해 준다.

이와같이 채권시장을 통한 자금조달이 금융기관을 통한 자금조달보다 기업에게 자금을 안정적으로 공급해 주고 있지만 그 나라가 처해 있는 경제상황 및 금융여건에 따라 채권시장의 발전정도를 가늠할 수 있다.

<표10> 주요채권의 발행기관 및 근거법

채 권 명	발행기관	발행근거법	발행한도
국고채권	정부	국채법	국회동의를 받은 한도 이내
제1종국민주택채권	〃	주택건설촉진법	〃
통화안정증권	한국은행	한국은행법	총통화(M2)의 50% 이내
사채권(社債券)	주식회사	상법	자기자본의 4배이내
산업금융채권	한국산업은행	한국산업은행법	자본금 및 적립금의 30배 이내
한국전력채권	한국전력공사	한국전력공사법	자본금 및 적립금 이내
자산유동화증권 (ABS)	특수목적기관 (SPC)	자산유동화에관한법률	제한없음
주택저당증권 주택저당채권담보부채권	한국주택저당채권 유동화회사	주택저당채권유동화 회사법	자본금규모 및 지급보증배율에 의해 제한될 수 있음

한국에서 2차 저당대출시장의 형성을 가로막는 장애물로는 흔히 채권시장의 미발달이 거론되고 있는 데, 주택자금을 조달하기 위한 수단으로 증권화를 이용하는 데는 채권시장의 발달이 선결요인으로 작용한다.

) 조 만, 전게논문, p.129.

현재 채권유동화제도가 안고 있는 중요한 문제는 우리나라 채권시장이 미성숙 하다는 것이다. MBS는 채권시장에서 소화되기 때문에 발달된 채권시장이 필요하다. 채권유동화제도를 시행하고 있는 미국 등 선진국들은 채권발행 및 유통규모가 크고 채권시장이 잘 발달되어 있다. 우리 국내시장은 기업 및 개인부문의 포트폴리오구성의 변화로 채권 수요가 증가하고 있고, 회사채 발행을 통한 기업 자금조달이 확대됨에 따라 유통량이 늘고 있으며, 특히 국채의 발행규모가 증가되고 거래 비중이 커지고 있고 전체 채권거래액에서 국채가 차지하는 비중도 2000년초에는 20%수준이었으나 최근에는 35%수준으로 높아지고 있다.

이와 같이 우리나라의 채권시장은 정부당국의 자본시장육성책과 경제규모의 확대에 따라  국채의 발행규모 및 유통량이 확대되고 있고, 외형적인 면에서 괄목한 성장을 보여주고 있지만 발행채권의 대부분이 자발적인 인수·소화구조가 구축되지 않음으로써 후진성을 면치 못하고 있다. 그리고 <표11>의 2000년 만기별 채권발행현황을 보면 만기 3년 이하의 채권이 81.5%를 차지하고 있어 채권의 만기구조가 여전히 단기화되고 있다. 일부국채 및 자산유동화증권(ABS)을 제외하고는 대부분 3년미만의 단기채로 발행되고 있어 장기채권의 시장 기반은 아직도 취약한 실정이다.

이러한 현상은 투자자들이 장기금융상품보다 단기금융상품을 선호하고 있는 것으로 장기채시장의 형성에 한계로 작용한다. 2000년도에 발행된 선순위 MBS의 경우 10년만기 장기채 비중은 8%로 발행액 총 1조 2,160억원의 970억원은 미미한 실적이며 장기금융상품에 대한 투자수요가 저조하다는 것을 보여주고 있다.

우리나라 채권시장의 가장 핵심적인 문제점은 채권의 수요기반이 취약하는 점이다. 채권시장은 채권수요의 80% 이상이 투신사(회사채), 은행(국공채) 위주로 편중되어있어 수요기반이 매우 취약하며 투신이나 은행신탁의 수탁고가 감소할 경우 대체수요가 없어 채권거래가 위축되고 금리(채권가격)가 불안정하게 되는 등 시장심도가 매우 낮은 문제점을 안고 있다.

) 변영환, □채권시장활성화방안,□ 「증권」제102호 (한국증권거래소, 1999), p.29.

<표11> 2000년 만기별 채권발행 현황

(단위 : 10억)

구분	1년이하	1년초과 2년이하	2년초과 3년이하	3년초과 5년이하	5년초과 7년이하	10년	합계
국채	4,650		9,175	10,837		800	25,462
지방채	-			1,035	400		1,435
통안채	72,609	27,236					99,845
특수채	30,057	8,357	19,414	14,140	11,369	797	84,134
(MBS)	111	155	184	375	19	350	1,194
회사채	12,851	18,454	17,089	4,757	3,114	2,814	59,079
(ABS)	11,051	14,064	4,916	4,430	3,104	2,662	40,227
합계	120,167	54,047	45,678	30,769	14,883	4,411	269,955

주) 특수채와 회사채는 각각 MBS 및 ABS 포함 금액임.

자료 : 한국증권거래소, 「채권시장의 현황 및 활성화 방안」(2001), p.2.

한국주택저당채권유동화회사(KoMoCo)는 만기 20년이상의 장기주택대출채권을 기초로 하여 10년이상의 장기 MBS를 발행해야 하는 데, 이러한 미성숙된 채권시장과 장기채권에 대한 투자수요기반의 취약성은 채권유동화제도의 발전에 부정적인 요인으로 작용하게 된다. 채권시장의 미성숙은 MBS제도가 활성화될 수 있는 시장기반이 형성되어 있지 않다는 것을 의미한다. 현재 증권거래소에 1조1,940억원 규모의 MBS가 상장되어 유통시장에서 거래가 이루어지고 있으며, 2001년3월말 기준으로 1,573억원의 유통거래실적을 보이고 있다.

2) MBS투자수요기반의 취약성

MBS의 특성을 미국의 사례에서 찾아보면 투자의 안정성, 장기성, 수익성이라 할 수 있으므로 MBS의 만기가 장기구조로 발행할 경우 장기로 운용되는 연금·기금, 생명보험사, 투자신탁기관, 투자금융회사 등 국내기관과 외국인투자자가 잠재적인 투자자가 될 것이다.

현재 KoMoCo가 발행한 MBS는 회사채나 다른 ABS가 BIS 위험가중치를 50%를 적용하는데 비해 BIS 위험가중치를 20%로 낮게 적용하는 상황에서 증권투자신탁법 및 증권투자회사법에서 동일인 투자한도가 10%로 제한되어 있으나 KoMoCo가 발행한 MBS에 대해서는 30%까지 투자할 수 있도록 허용하고 있다. 또한 2001년 7월 1일부터 시행될 부동산투자회사법에 의한 부동산투자회사(REITs)의 동일인에 대한 유가증권투자한도 5%를 MBS에 대해서는 적용하지 않고 그 한도를 확대하고 있고 국민연금기금과 사학연금기금의 투자대상에도 MBS가 포함되어 있다.

이와 같이 정부에서는 MBS에 대한 투자확대를 위한 입법적인 노력을 기울이고 있으나 KoMoCo가 발행한 MBS에 대해 앞에서 살펴보았듯이 인수기관수가 13개 금융기관으로 투자수요기관이 적다는 점과 연기금의 투자참여가 이루어지지 않고 있는 점은 MBS가 자본시장에서 투자가들의 수요저변이 취약하다는 것을 증명하고 있다.

현재 주택저당증권 발행규모가 적어 투자수요기반이 취약한 점도 있으므로 발행규모의 확대에 대비한 투자수요기반이 확충될 수 있도록 MBS에 대한 은행 등 금융기관의 투자확대를 위한 장애요인이 제거되어야 할 것이다.

라. 채권유동화회사의 기능적측면

1) MBS에 대한 지급보증한도상의 문제

채권유동화회사는 자본금 250억원이상의 주식회사로서 금융기관으로부터 주택저당채권을 양도받아 이를 기초로 유동화증권을 발행·판매하고 당해 자산관리·운영에 의한 수익을 투자자에게 배분하는 역할을 한다. 채권유동화회사는 주택저당채권유동화회사법에 의하면 복수로 설립할 수 있도록 하고 있으나 현재 한국주택저당채권유동화 주식회사 한개만이 설립되어 있다.

이 회사는 주택저당채권의 양도·양수 및 신탁회사로서의 수탁, 주택저당채권을 담보로 주택저당증권(MBB) 또는 주택저당채권담보부 채권(MBS)의 발행·보유·매매, 이에 대한 지급보증(자기자본의 20배), 채권원리금의 추심·이전지급 또는 이 업무의 대행 등의 기능을 수행하고 있다. 또한 자기자본의 10배의 범위안에서 회사채를 발행하고 자기자본의 범위안에서 자금을 차입할 수 있으며 주택저당채권 인수기준의 표준화 등을 위한 업무도 수행하고 있다. 이러한 업무를 법률에서 부여한 것은 채권유동화회사를 통하여 채권유동화를 시행할 경우 유동화비용이 절감되면서 이 제도가 원활하게 운영될 수 있다는 것이다.

) 미국의 연방저당공사(Fannie Mae)와 연방주택저당공사(Freddie Mae)는 MBS 보증잔액의 0.45%에 해당하는 자기자본을 보유함을 의미하므로 보증배수는 자기자본의 222배로서 KoMoCo 보증배수의 10배에 해당된다.

채권유동화회사가 수행하는 중요한 기능의 하나는 MBS에 대한 지급보증기능이다. 금융기관으로부터 주택자금을 대출받은 채무자가 원리금을 변제하지 못할 경우 채권유동화 회사가 채무불이행에 대하여 투자자에게 대위변제를 하게 되는데 이를 위하여 지급보증을 하게 된다.

이 법에 의한 채권유동화회사는 한국주택저당채권유동화주식회사(KoMoCo)로서 자본금은 1,051억원이고 2001년 3월말 현재 국민주택기금이 보유한 주택저당채권을 인수하여 1조 2,789억원의 MBS를 발행하였으며 이 중 선순위 MBS발행액 1조 2,160억원에 대하여 원리금 지급보증을 실행하였다. MBS의 원리금지급보증은 금융기관으로부터 대출받은 채무자의 채무불이행에 대한 대위변제력이다.

KoMoCo가 원리금지급보증할 수 있는 한도는 자본금의 20배인 2조 1,020억원으로 이미 1조 2,789억원이 소진되었고 향후 지급보증여력은 8,231억원이다. 그런데 2001년도 발행계획을 보면 국민주택대출채권에서 1조 5,000억원, 민간금융기관 대출채권에서 3,000억원으로 총 1조 8,000억원중 지급보증없는 후순위 MBS발행액을 제외할 경우에는 약 1조원 정도는 지급보증을 할 수 없게 된다.

현재 한국주택저당채권유동화주식회사가 지급보증할 수 있는 추가적인 여력은 8,231억원에 불과하므로 이를 개선하지 않고는 채권유동화업무를 계속 수행할 수 없을 뿐만 아니라 제도의 발전은 기대할 수 없는 형편이다.

2000년 9월말 현재 국민주택기금, 주택은행, 농협, 국민은행 등의 주택자금대출잔액은 65조605억원이며, 전액이 채권유동화 할 수 있는 자산은 아니지만 이중 20%인 13조억원를 채권유동화한다고 추정할 때 KoMoCo의 현 자본금 1051억원은 채권유동화 하기에는 절대적으로 부족한 규모이다. 이 규모로는 KoMoCo가 채권유동화업무를 안정적으로 수행하는데는 상당한 어려움이 예상되므로 지급보증한도를 확대할 수 있는 방안이 마련되어야 한다.

2) 채권유동화회사의 주택저당채권의 매입·보유 허용문제

현재 KoMoCo가 금융기관으로부터 주택저당채권을 매입할 경우 채권유동화계획에 명시된 기간이내에 매각하도록 규정하고 있고, 유동화증권의 발행을 전제로 하지 않는 주택저당채권 매입·보유에 대해서는 명확한 규정이 없어 해석상에 혼란을 초래하고 있다. MBB 발행의 경우 부분적으로 주택저당채권의 매입·보유가 허용된다고 볼 수 있으나 MBS의 경우에는 원칙적으로는 허용하고 있지 않다고 보아야 할 것이다.

따라서 채권유동화회사가 주택금융을 활성화하는 데 필요한 채권유동화 업무를 수행하는 데 장애요인으로 작용하고 있을 뿐만 아니라 영업범위가 상당히 제한되어 있다.

KoMoCo가 주택저당채권을 매입·보유 기능을 활성화할 경우 금융기관의 유동성 압박 및 재원조달을 경감시킴으로써 금융기관을 통한 주택대출이 활성화되어 주택자금의 안정적 공급에 기여하는 한편, 주택저당채권의 매입 규모 및 주택저당증권의 발행규모를 조절하고 금융기관의 주택저당채권 매각 수요와 투자자의 유동화 증권에 대한 투자수요간의 시차를 조절할 수 있어 주택경기의 안정화 등에 기여하게 되는 긍정적인 측면이 있다.

미국의 주택저당채권 유동화전문기관인 Fannie Mae, 홍콩의 주택저당공사는 주택저당채권을 수시로 매입하여 고유계정에 보유하고 필요에 따라 이를 기초로 유동화 증권을 발행하고 있다.

따라서 채권유동화회사의 주택저당채권 매입·보유를 허용함으로써 채권유동화 도입 목적인 주택금융활성화를 도모할 수 있는 방향으로 개선될 필요가 있다고 본다.

3) 주택저당채권의 대출기준표준화 미비

채권유동화제도가 도입된지 2년이 경과하고 있으나 금융기관과 한국주택저당 채권유동화회사의 미성숙된 금융기법과 제한된 자료구축으로 주택저당채권에 대한 특성을 제대로 파악하지도 못하고 있으며, 이러한 결과로 채권유동화기관은 유동화 대상이 되는 주택저당채권을 집합화하는 데 필요한 인수기준이 체계적으로 정비되지 않고 있다.

한국주택저당채권유동화회사가 2000년도에 국민주택기금의 주택저당채권만을 인수하여 MBS를 발행한 것은 주택할부금융회사가 보유하고 있는 주택저당채권의 규모가 적은 데도 그 원인이 있지만 다양한 대출채권에 대한 표준화된 인수기준이 마련되어 있지 않은 데 있었다고 본다.

우리나라의 경우 금융기관의  대출심사기준은 기관마다 고유한 기준을 설정하여 대출을 시행하고 있어 채권유동화회사가 채권유동화 대상자산인 다양한 대출채권을 매입하기 위한 기준을 설정하는 데는 상당한 시간과 비용이 소요될 것으로 본다.

채권유동화회사가 설립된지 5개월이 지난 2000년 4월 MBS의 첫 발행을 시작으로 지금까지 1조 2,789억원의 MBS를 발행하였다. 향후 본격적인 시행을 위해서는 각 금융기관에서 실행하고 있는 주택저당채권에 대한 인수기준의 표준화 작업은 유동화관련비용을 절감하고 MBS에 대한 신용도를 제고할 수 있다는 점에서 조속히 마련되어야 한다.

Ⅳ. 채권유동화제도발전을 위한 전략의 모색

1. 법률·제도적측면

가. 주택저당채권범위확대

주택저당채권유동화회사법 제정 당시에는 주택저당채권의 유동화 대상범위를 주택의 구입 또는 건축에 소요된 대출자금에 대한 채권으로 한정하였다. 그러나 1999년 법개정으로 주택의 구입·건축에 소요된 자금을 보전하거나 상환하는 대출자금도 유동화대상의 범위에 포함하여 확대하고 있지만, 주택의 구입 또는 건축에 소요된 자금의 보전 또는 상환대출자금과 가계자금대출과의 자금용도 구분이 어려운 상황에서 채권유동화의 효율성 확보를 위해서는 채권유동화대상자산을 자금대출용도와 관계없이 주택에 설정된 저당권 또는 근저당권에 의하여 담보된 대출채권으로 개념정리하는 것이 필요하다.

나. 채권유동화에 따른 위험해소대책

채권유동화제도가 안정적으로 발전하기 위해서는 채권유동화로 발생하는 유동성위험, 채무불이행위험, 조기상환위험, 재난위험 등 각 종 위험은 가급적 발생되지 않아야 한다. 왜냐하면 이러한 위험들은 채권유동화를 정착하는데 필요한 현금흐름을 막기 때문이다. 그러나 채권유동화를 시행하다 보면 현실적으로 불가피하게 이러한 위험들이 발생할 수 있기 때문에 주택금융기관, 채권유동화회사, 투자자들에게 손실부담이 전이되지 않도록 이를 사전에 회피(hedge)할 수 있는 방안이 마련되어야 한다.

저당목적물인 주택이 보험에 가입되어있지 않아 권원하자위험과 재난위험에 노출되어 있는 경우에는 채권유동화에 참여한 채권유동화회사와 투자자들에 상당한 손실을 입히기 때문에 주택은 보험에 가입되어 있어야 한다. 미국에서는 저당대출채권이 유동화되기 위해서는 저당대출보험 또는 보증이 있고, 저당대출채권 권리관계를 나타내는 권한이 보증되어야 한다.

권원하자위험은 3자의 권리주장으로 저당담보물인 주택의 권리관계가 변동되는 경우에 발생되는 것으로서 권원보험(title insurance)에 가입함으로써 권원의 하자로 인하여 피보험자가 입게되는 손실을 전보받게 되고, 저당권자의 손실을 보충하여야 한다.

) 권원보험제도는 물권공시의 불완전성을 보완하여 물권거래의 안전성을 확보하기 위한 제도로서 권리자가 취득하고자 하는 부동산권원자체를 취득할 수 있도록 해주는 것이 아니고 그러한 권원을 취득하지 못하게 될 경우에 권리자가 입게 될 손해를 배상해 주는 제도라는 점이다. 이 점에서 권원보험제도는 저당권의 유통성을 확보하는데 매우 유용한 제도라고 할 수 있다.

재난위험은 주택저당채권의 장기간 존속으로 화재 등 재해로 인하여 저당목적물의 담보가치가 훼손되거나 멸실된 경우로서 담보가치의 손상은 저당권 실행시 저당권자에게 손실을 끼친다. 이러한 손실을 보전받기 위해서는 화재보험 등 재난보험에 가입할 수 있도록 제도적인 개선이 이루어져야 한다.

앞절에서 논의하였듯이 조기상환의 위험은 종전의 높은 금리로 대출받은 차입자가 대출금리 인하로 인하여 대환대출을 통해 원리금을 조기에 상환하거나 채무자의 저당목적물 처분하는 경우에 발생한다. 조기상환이 이루어질 경우 투자자의 장기고정수익과 현금흐름의 안정성이 보장될 수 없게되어 결국 채권유동화제도의 기본적인 틀을 유지할 수 없게 된다. 따라서 채권유동화대상이 된 주택저당채권에 대해서는 일정기간 동안 조기상환을 금지하고 이 기간동안 발생하는 조기상환에 대해서는 잔존년수와 잔존대출금액을 기준으로 일정한 과징금을 부과하는 방안과 신규주택자금대출시 조기상환을 원천적으로 금지하는 방안이 검토되어야 한다. 아울러 주택저당채권을 매각한 주택금융기관이 환매하거나 교체할 수 있는 법적인 조치가 마련되어 조기상환위험이 최소화되어야 한다. 미국에서는 1996년에 저당대출에 조기상환과징금이 시행되었고, 1997년초에 Fennie Mae는 저당대출에 조기상환과징금이 부과된 MBS가 발행되었는 데, 이 과징금 부과의 목적은 금리 인하시 조기상환 위험을 차단하는 것이었다.

) 미국의 경우 30년 고정금리대출의 경우 조기상환기간은 평균 약 10년으로 알려져 있다. 특히, 연방주택금융저당공사(FHLMC)의 30년제 저당대출의 가중평균만기는 약 8.5년, 15년제 저당대출의 가중평균만기는 약 6년으로 추정되고 있다. 말레이시아의 경우 미국 생명보험회사(AIA)가 1994년부터 말레이시아에서 최초로 만기 15∼25년의 장기 고정이자율 대출을 실시하면서 대출이후 처음 6년 사이에 발생하는 조기상환에 대해 과징금을 부과하였다. 과징금은 처음 6년중 잔존년수에 대해 연 0.25%를 부과하였다.

) Frank J. Fabozzi and Chuck Ramsey, Collateralized Mortgage Obligations : Structures and Analysis, (Frank T. Fabozzi Associates New Hope, Pennsylvania, 1999), p.15.

미국의 경우 채무불이행의 위험발생을 막기위해 주택저당채권에 대하여 보증 또는 보험에 가입되어 있기때문에 주택수요자들의 자금대출이 용이해지고 특히 주택저당채권에 대한 정부보증은 투자자들의 투자수요를 끌어들이고 있다.

) Fabozzi Frank J. and Modigliani Franco, Mortgage and Mortgage-basked Securities Markets, (Harvard Business School Press, 1992), p.16.

현재 한국주택저당채권 유동화회사가 MBS에 대한 원리금지급보증을 하고 있는 관례로 채권유동화에 따른 각종 위험들을 회피할 수 있어 투자손실이 없지만, 이러한 위험들이 발생할 경우 이 유동화회사의 손실초래와 함께 대내외 신인도는 추락하게 될 것이므로 이러한 위험해소대책이 마련되어야 한다.

현재 뉴스테이트캐피탈 주택할부금융의 경우 주택저당물에 대해서는 화재보험에 가입하도록 하여 재난으로 인한 위험을 부분적으로 회피하고 있다.

미국처럼 LTV 비율이 높지 않기 때문에 주택저당채권에 대한 보증·보험제도의 도입의 필요성은 크게 느끼지 않겠지만 LTV 비율이 향상될 경우 차입자(주택저당권 설정자)로 하여금 보증 또는 보험의 가입을 의무화하는 방안도 고려할 수 있을 것이다.

다. 근저당권 양도절차의 단순화와 규정의 명확화

주택저당채권유동화회사법 제6조제2항의 근저당권에 대한 특례규정에 의하면 금융기관에서 근저당권 피담보채권액을 확정하기 위하여 채무자에게 내용증명서의 통지 후 10일간의 이의기간을 부여하여 피담보채권액에 대한 승낙을 얻도록 하고 있는 것은 채권유동화대상이 되는 피담보채권액이 확정되지 않는 상태에서는 채권유동화를 할 수 없기 때문에 이러한 절차규정을 두어 근저당권 양도에 따른 채권자와 채무자와의 법적인 분쟁을 사전에 해소하여 채권유동화를 원만하게 시행하려는 데 있다.

저당권인 경우에는 동 법 제6조에 의한 채무자에 대한 채권양도의 대항요건을 갖춘 절차만을 필요로 하나 근저당권인 경우는 피담보채권액 확정절차를 추가로 갖추어야 하는 번거로움이 있지만 채무자의 권익보호 측면에서 취해진 절차라고 본다. 그러나 근저당권 양도에 따른 피담보채권을 확정하는 데는 비용과 많은 시일이 소요되어 채권유동화의 효율성이 저하되고 있다는 문제점이 제기되고 있어 이에 대한 보완책이 다음과 같이 마련될 필요가 있다.

첫째, 저당권과 근저당권이 채권유동화 대상자산인 경우 금융기관이 채무자에 대하여 채권양도의 대항요건절차와 피담보채권액 확정절차를 각각 시행하도록 하고 있으나 이를 통합하여 시행하도록 하고 채권양도의 대항요건절차에 필요한 내용증명 발송횟수도 2회이상에서 1회로 완화하여 채권유동화의 신속성을 확보해야 한다.

둘째, 근저당권이 채권유동화할 경우 채무자에 대하여 피담보채권액의 내용증명 통지 후 다음날에 확정토록 하고 있으나 10일이내에 이의를 제기하면 무효가 될 수 있으므로 통지 후 10일내에 이의가 없을 경우 피담보채권액이 확정되는 것으로 개선되어야 하고, 통지 후 기산점이 도달주의인지 발신주의인지 명확하게 규정되어야 한다. 채권유동화의 신속성과 실효성 측면에서는 발신주의가 보다 부합된다.

셋째, 채무자로부터 피담보채권액이 확정되어 채권유동화회사에 양도된 후 주택저당채권의 하자담보책임으로 환매 또는 교체된 경우 이미 확정된 효력을 무력화시켜야 할 경우 이에 대한 처리방안도 모색되어야 한다.

넷째, MBS발행시 채무자에게 채권채무 이전사실을 내용증명 등 우편을 통해 통지하는데 비용과 시일이 소요되므로 신규대출 실행시 대출약정서에 채권양도 및 피담보채권 확정에 대한 채무자의 사전승인이 가능하도록 하는 방안이 검토되어야 한다.

다섯째, 주택금융기관의 저당권을 양도할 경우 해당 양도채권의 피담보채권액을 채무자와 채권자가 합의하여 확정한 후 채권유동화회사에 해당 근저당권을 양도할 수 있도록 하고 있는 데 피담보채권이 확정되지 않고도 근저당권이 양도될 수 있도록 특례제도를 획기적으로 개선하는 방안도 고려할 필요가 있다.

라. 세제지원강화

채권유동화제도를 조기에 정착시키기 위해서는 이 제도에 참여하는 주택자금수요자인 차입자, 채권유동화회사, 투자자 등에게 세제 등의 지원이 강화되어야 한다.

차입자의 경우에는 주택자금수요를 확대하기 위해서는 주택대출상환부담을 경감시켜 수요자의 실질소득을 늘려주는 방안이 필요할 것이다.

현행 제도로서는 주택수요자의 주택취득에 실질적인 도움이 되지 못하므로 저소득계층의 자가취득을 촉진하고 주택대출상환금에 대한 소득효과를 높이기 위해 현행 소득공제에서 세액공제로 전환하는 세제개편이 이루어져야 한다.  세액공제를 통한 소득효과를 높이기 위해서는 대출기간 초기 상환부담을 크게경감하고, 대출기간이 경과하면서 낮은 공제율을 적용하여 수요자의 소득증가와 보조를 맞추도록 한다. 이러한 세제개편은 채권유동화제도를 간접적으로 지원하는 측면이 있지만 결국은 채권유동화제도의 효과를 극대화시킨다. 또한 선진국의 경우처럼 주택자금대출에 따른 상환이자분 전체를 소득공제하는 방안도 정책적으로 검토할 필요가 있다고 본다.

) 신동수, □주택대출원리금 상환부담경감방안,□「주택포럼」제1호 (주택산업연구원, 2000),  p.164.

채권유동화회사의 경우에는 MBS에 대한 투자수요를 촉진하고 발행비용의 최소화를 도모할 수 있는 세제상의 지원이 이루어져야 한다. 현재 채권유동화회사가 주택저당채권을 관리·운용·처분하기 위해서 등기하는 경우와 주택을 취득하는 경우에는 2001년 12월 31일 까지로 하여 등록세와 취득세를 면제하고 있으나 채권유동화회사의 경영상의 어려움을 완화한다는 측면에서 시한은 연장되어야 할 것이다.

투자자의 경우에는 세금우대종합저축을 통해 MBS에 투자하는 경우 이자소득에 10% 저율의 과세는 그 효과면에서 미흡하다. 투자자가 도입 초기 MBS에 대한 투자를 촉진시킬 수 있는 유인책으로서 투자자에 대한 이자소득세감면 등의 조치를 고려해 볼 수 있다. 특히 외국인 투자를 촉진하기 위하여 유동화중개기관이 발행한 외화표시 MBS로부터 발생하는 이자소득에 대한 소득세 및 법인세를 면제하는 방안도 적극 검토할 필요가 있다고 본다.

2. 금융시장의 측면

가. 주택자금대출제도의 개선

우리나라의 주택자금대출기준은 국민주택기금과 민영주택금융기관이 대출자금목적에 따라 상이하게 정하고 있다. 즉, 재고주택보다는 신규주택을 선호하고, 주택면적에 따라 대출금액 및 금리를 달리하고 있으며 주택금융기관마다 서로 다른 대출기준을 설정하여 운영하고 있다. 은행의 대출심사항목은 대출금액 및 대출금리 등 대출에 관한 사항, 주택유형 및 주택가격 등 주택에 관한 사항, 소득규모 및 직업 등 대출자의 신상에 관한 사항 등으로 다양하게 심사하지만 우리의 경우 LTV비율이 낮기 때문에 대부분 주택가치에만 치중하고 있는 실정이다. 채무자의 채무불이행이 발생할 경우 주택저당담보권 실행으로 유동성의 위험은 해소되기 때문이다.

대출기준에 따른 주택자금 대출심사항목이 다양하게 설정되어 있지만 주택자체의 가치에 대한 실질적 평가외에는 형식적으로 대출심사가 이루어지기 때문에 LTV비율은 낮을 수 밖에 없다고 생각한다. 주택자금의 공급이 확대되기 위해서는 LTV비율이 향상되어야 하므로 이를 위해서는 주택담보물 가치보다는 채무자의 고용과 소득의 안정성에 의한 상환능력을 중요시하는 합리적인 대출기준이 마련되어야 한다. 이러한 작업은 유동화비용을 절감시키며 결국 채권유동화 제도를 정착시키는데 기여할 것으로 본다.

미국의 경우 대출신청의 수락, 거절에 대한 의사결정은 내부적으로 개발했거나 2차저당  대출시장의 매입자들(GSEs, Ginnie Mae 및 민간중개기관)이 요구하는 대출 결정지침(underwriting guideline)에 의해 이루어 지는데 대출여부 결정은 3가지 유형의 위험을 조사하도록 하고 있다.

) 3가지 유형은 차주위험, 상품위험, 담보위험인데 차주위험은 차입자의 대출상환  능력과 의사이고, 상품위험은 신청한 대출상품이 대출종류, LTV, 소득대비원리금 상환비율 등의 관점에서 채무 불이행위험의 정도가 수용가능한 지의 여부이며, 담보위험은 신고한 담보주택의 매입가격이 자산의 공정한 시장가치를 반영하고 있는지의 여부 등이다.

주택자금대출기관은 채권유동화회사의 유동화계획을 차질없이 추진하기 위해서는 다양한 규모 및 종류의 저당목적물에 대한 대출시 자금수요자에게 대출조건에 대한 표준화 즉 일정한 기준을 설정하여 유동화로 인하여 발생할 수 있는 여러 가지 위험을 주택자금의 대출단계에서 해소되어야 할 것이다.

나. 주택대출자금과 조달자금의 역금리해소방안

MBS발행시 대출금리보다 높은 금리로 자금을 조달할 경우 역마진이 발생하여 MBS발행의 의미는 상실하게 된다. 역금리체계하에서 유동화제도를 도입하기 위해서는 역금리를 지양하여 정상적인 금리구조체제하에서 채권유동화제도를 도입하거나 현행 역금리체제를 유지하면서 채권유동화제도를 도입하는 방안을 고려할 수 있다.

□99년도에 국민주택기금으로 지원되는 주택자금대출현황을 살펴보면 분양주택건설자금은 금리 7.5%∼9%, 대출기간은 20∼25년, 주택구입자금은 금리 7.75%∼9%에 대출기간은 13∼15년으로 일반은행의 금리조건에 비해 1.5%∼4% 낮게 설정되어 있다.

국민주택기금과 주택은행의 민영주택자금에 대한 역금리를 지양하는 문제는 정부의 주택자금지원정책과 상층되는 부분으로서 현실적으로 어려움이 예상된다. 공공적인 국민주택기금은 제외하더라도 주택은행의 민영주택자금, 일반은행, 보험, 금고, 할부금융사 등에 대해서는 역금리가 해소되어야 한다. 주택은행의 대출금리를 정책금리로 운영하지 않고 소매시장의 시장금리수준인 일반시중은행의 대출금리수준으로 운용하여 MBS의 금리가 자본시장의 채권수익률 수준이 되도록 시장메카니즘에 맡겨야 한다.

역금리체계를 유지하면서 주택저당채권을 유동화할 경우 금리차이로 인한 손실을 채권유동화회사가 감수하므로 이를 정부지원으로 상쇄시키는 조치가 요구된다. 채권유동화회사의 손실분을 정부재정으로 보전하거나 채권유동화회사에 대한 조세감면조치가 필요하다. 일본·영국 등 선진국의 경우 중저소득층의 주택구입을 활성화시키기 위하여 주택자금 대출금리를 저금리로 운용하는 대신 주택금융기관에게 재정을 지원하거나 법인세를 감면하는 등 지원을 하고 있다.  따라서 우리의 경우에도 주택금융기관에게 금리차이 부분을 보전해 주거나 채권유동화회사에 금리차이인 손실분을 정부재정에서 지원하는 방안이 강구되어야 할 것이다.

3. 자본시장의 측면

가. 채권시장의 육성

우리나라의 채권시장은 정책당국에게는 간접통화관리 정책수단의 제공, 기업에게는 자금조달수단의 제공, 개인들에게는 투자 및 저축수단의 제공 등 그 경제적 효용성이 지대함에도 불구하고, 채권시장 및 장기자본시장이 성숙되지 못한 실정이다.

채권시장이 미성숙된 여건에서 채권유동화제도가 뿌리를 내리기에는 어려우므로 채권시장이 성숙화되도록 여건을 조성하는 것이 채권유동화제도 발전의 선결과제로 부각된다.

채권유동화제도를 발전시키기 위한 채권시장의 활성화는 지표금리의 형성, 국채발행규모의 확대, 채권수요기반확대, 채권시장인프라 확충 등을 통해 가능하다.

현재 우리 채권시장에서는 3년만기 무보증회사채(A+등급) 수익률이 지표금리의 역할을 수행하고 있다.  2000년도 발행된 국채규모는 25조 7,000억원으로서 1995년 9조원에 비해 2.6배가 증가되었으나 2000년도 채권시장에서 차지하는 국채의 비중은 7.0%로서 미국 38.7%에 비하면 아직도 취약하며 국채가 지표금리로서 역할은 하지 못하고 있는 실정이다. 2000년도부터 10년만기 국채를 발행하기 시작했지만 아직도 미미한 실정이므로 10년이상 장기국채에 발행비중을 높이는 등 정부의 적극적인 국채관리 정책을 통하여 국채시장의 효율성과 유동성을 제고하여야 한다.

채권시장이 발전된 외국에서는 지표금리를 신용위험이 없는 국채수익률이 사용되고 있으므로 우리도 조속히 정부가 발행하는 국채가 채권시장의 중심지표로서의 기능을 할수 있도록 하기 위해서는 현재 1년·3년·5년물에 거의 국한되어있는 발행방식을 국제적 표준물인 10년물 이상의 장기국채 비중이 강화되는 발행방식으로 전환되어야 한다.

또한 국채공급물량을 확대하고 통합발행제도(Fungible Issue)를 도입하여야 한다. GDP대비 국채시장의 비중을 보면 미국 40.0%, 일본 54.7%, 영국 33.0% 인데 비해 우리나라는 14.3%로서 국채발행물량이 소규모임을 알 수 있다. 그리고 통합발행제도를 통하여 일정기간안에 발행하는 국채의 표면금리와 만기일을 같게 함으로써 발행시기가 다른 채권이 하나로 뭉쳐 거래되기 쉽도록하여 국채의 유동성을 제공시키는 데 있다.

) 한국은행, 「국채시장의 발전방향과 추진과제」(2000), p.3.

그리고 채권수요기반이 확충되어야 한다. 현재 개인투자자들의 채권거래 비중은 낮으므로 개인투자자의 채권직접투자기반을 확충하고 외국인에게도 채권투자를 촉진할 수 있도록 채권시장인프라를 확충하여 채권시장을 활성화할 수 있도록 채권수요기반을 확충하여야 한다. 채권 및 장기자본시장의 발달은 장기자산에 대한 투자가들에 의하여 결정되기 때문에 장기자산에 대한 투자가 많을수록 채권유동화제도는 성공적으로 운용될 수 있다.

나. MBS투자수요의 기반확충

채권유동화제도가 활성화하기 위해서는 채권유동화 중개기관이 발행한 MBS를 매입할 수 있는 투자수요기반을 확대하는 것이 중요하다. 이를 위해 현재와 같은 MBS외에 MBB 등 다양한 상품을 개발하여 투자자들을 유인하여야 한다. 미국의 경우 MBS는 어느 다른 채권보다도 고수익, 신용보완, 상품의 다양성, 높은 유동성, MBS평가분석기법개발 등의 이유로 단기간에 인기있는 투자상품이 되었다. 정부저당금고(Ginnie Mae), 연방저당공사(Fannie Mae), 연방주택금융저당공사(Freddie Mac)과 같은 연방정부지원기관들은 MBS의 발행으로 주택저당채권의 흐름을 활성화시켜 새로운 주택저당대출을 창출하는데 충분한 자금을 마련했다. 채권유동화제도가 활성화되면 주택금융을 확충시키는 효과가 크기 때문에 주택금융시장에서 소외된 많은 주택자금 수요자들에게 주택금융기회가 확대된다. 따라서 MBS에 대한 투자수요를 촉진시킬 수 있는 정책적 지원이 강화되어야 한다.

) Salomon Smith Barney, op. cit., pp.6∼8.

KoMoCo가 발행한 MBS는 회사채에 비해 BIS위험 가중치가 20%로서 낮게 설정되어 있으며, 발행금리는 국채 3년물 금리보다 높고 회사채 3년물보다 낮으므로 수익성이 보장되는 안정성투자 상품이라 할 수 있다. 그러나 2000년도에 발행된 MBS의 투자수요기관은 10개 내외로서 수요기관이 적다는 것과 연·기금이 전혀 투자되지 않고 있다는 점은 투자수요기반이 취약한 것으로 해석된다. 1999년 4월 주택저당채권유동화회사법이 제정된 이후 KoMoCo는 3차례에 걸쳐 총 1조2,789억원의 발행에 불과하다. 미국의 채권시장의 경우 <표12>에서 보듯이 MBS발행규모는 정부채 다음으로 높은 비중을 차지하고 있고, 투자기관도 <그림3>에서 같이 다양한 금융기관에서 MBS에 투자하고 있어 우리의 경우와는 발행규모와 수요기반에 있어 상당히 대조를 이루고 있다.

<표12> 미국의 채권별 발행잔액 비교

(단위 : 조, 미달러)

정부채	MBS	ABS	회사채
3.65	2.95	0.9	1.94

자료 : SSB Citi Asset Management Group, U.S Fixed Income opportunities-overview of  the MBS and ABS Sectors October, 2000, p.11.

따라서 MBS에 대한 투자수요기반을 확충하기 이해서는 다음과 같이 금융기관들의 투자비율 등이 확대될 필요가 있다고 본다.

첫째, 현재 공공 및 민간기금의 수가 62개이고 기금의 총 조성규모는 246조원이고 운용규모는 197조원에 이르고 있음을 감안할 때 투자수요여력은 충분한 것으로 판단되므로 MBS에 대해 연기금을 투자대상으로 제약하고 있는 현행 제도를 개선하여 장기 투자수요를 확대하고 금융기관이 보유하고 있는 신탁자산의 수익증권 편입비율도 상향조정 되어야 한다.

둘째, 투자신탁회사가 MBS전용펀드를 만들 수 있도록 허용하여 미국과 같이 국내에도  MBS의 수요기반 확충을 위해 MBS전용펀드가 설립되어야 한다.

) 오규택외, 전게논문, p.34.

셋째, 현재 은행법에서 은행이 3년을 초과하는 유가증권에 대해 투자할 경우 자기자본의 100분의 60에 해당하는 금액을 초과하는 투자를 금지하고 있는 데 국채와 통안증권에 대해서는 이 투자비율 적용을 배제하고 있는 예와 같이 MBS에 대해서도 적용배제를 적극적으로 검토해야 한다.

) 은행법제38조제1호및은행법시행령제21조의2

4. 채권유동화회사의 기능적 측면

가. MBS에 대한 지급보증 한도확대

채권유동화회사는 주택금융기관이 보유하고 있는 주택저당채권을 양도받아 지급보증을 통해 MBS를 발행하기 위해서는 충분한 자본금 규모 및 지급보증비율을 갖추어야 한다. 왜냐하면 채권유동화회사의 자본금규모는 채권유동화 계획에 따른 주택저당채권의 규모에 의해 결정되기 때문이다. 그리고 원리금 적시지급보증규모에 상응하는 자본규모는 지급보증에 따른 대위변제를 위하여 유동성이 높은 자산으로 운용·보유할 필요가 있다.

채권유동화회사의 MBS에 대한 원리금의 지급보증은 발행기관의 대외신인도가 높아지고 위험프리미엄을 감소시켜 결국은 가산금리 즉, 자금조달비용이 작아진다.

채권유동화 회사는 주택금융시장과 자본시장을 연계시킴으로써 채권유동화제도를 정착·발전시키는데 중추적인 역할을 하는 중개기관이기 때문에 앞에서 기술한 다양한 업무를 원활히 수행하기 위해서는 대외신인도와 함께 높은 공신력도 확보하여야 한다. 이는 MBS의 신용등급 결정에 중요한 영향을 미치기 때문이다. 한국주택저당채권유동화회사의 경우 채권유동화 시행의 초기임을 고려할 때 정부로부터 출자지원이 현재보다 강화되어야 공신력도 제고될 수 있다.

미국의 MBS제도가 잘 운용된 것은 연방정부와 같거나 비슷한 수준의 공신력을 가진 유동화기관이 있었기 때문이다. 즉, 주택도시개발부 산하의 정부기관인 Ginnie Mae, 그리고 현재 민영화되었지만 아직도 정부후원기관으로 인정받고 있는 Fannie Mae와 Freddie Mac이 그것이다.

) 이중희, □MBS제도의 현황과 과제,□ 「주택포럼」제1호 (주택산업연구원, 2001),     p.24.

현재 한국주택저당채권유동화회사(KoMoCo)의 자본금은 1,051억원이고 지급보증배율은 자본금의 20배인 2조 1,020억원이다. 이 회사가 2001년 3월말 현재 1조 2,789억원의 MBS를 발행하였으므로 향후 지급보증여력은 8,231억원에 불과하다.

KoMoCo가 2001년에 계획하고 있는 채권유동화 규모는 1조 8천억원이며 지급보증여력 8,231억원을 제하면 약 1조원에 대한 지급보증은 할 수 없게 된다. 이 회사의 자본금 규모 및 지급보증 배율의 개선이 절실히 요구된다 하겠다. 그런데 2000년 9월말 현재 국민주택기금, 주택은행 등 주택자금 대출잔액은 65조 3,028억원으로 이중 10%인 6조 5,302억원을 채권유동화 한다고 가정할 때 자본금 규모는 3,265억원이다.

이미 발행된 MBS가 만기가 되면 지급보증이 해제되어 그 만큼의 지급보증 추가여력이 발생한다고는 하지만 현재 자본금규모는 채권유동화제도를 활성화 할 경우 절대적으로 부족한 규모로서 자본금 규모를 확대할 경우 유동성 위험에 대비할 수 있고 투자자들의 투자안전성은 제고된다.

따라서 한국주택저당채권 유동화회사에 당면한 가장 중요하고 시급한 문제는 지급보증한도가 소진되고 있으므로 자본금 규모의 확대 또는 지급보증배율의 증가를 통한 지급보증한도를 확대하는 방안이 강구되어야 한다.

단기적인 측면에서는 현행 자본금규모를 향상시키기 위해 정부의 추가출자, 국내의 금융기관의 출자 등 증자하는 방안을 고려할 수 있으나 정부재정의 어려움, 국내외경제의 침체 등으로 실현가능성은 없다. 따라서 주택금융신용보증기금에서 지급보증하는 방안을 검토하거나 주택저당채권유동화회사법을 개정하여 현행 자본금의 20배 배율을 향후 유동화규모를 고려한 배율로 상향 조정할 필요가 있다.

) 미국의 연방저당공사(GNMA), 캐나다의 캐나다 저당주택공사(Canada Mortgage and Housing Corporation)같은 연방정부 산하기관이 MBS를 발행하고 지급보증업무를 수행하고 있다.

주택신용보증기금은 주택금융에 대한 풍부한 보증경험을 바탕으로 전문지식과 노하우를 보유하고 있고 국가신용도에 준하는 공신력을 보유하고 있다는 점에서 지급보증업무를 담당할 수도 있다.

장기적인 측면에서는 채권유동화할 수 있는 주택저당채권규모를 정확히 파악하여 증자를 통하여 현행 자본금을 안정적인 수준으로 확충하는 방안이다. 2000년 9월말 현재 주택자금대출잔액은 65조3,026억원인데 이중에는 전세자금지원대출, 임대주택자금지원대출등 채권유동화할 수 없는 자금도 포함되어 있으므로 이를 공제한 주택저당채권규모의 총액과 연도별 채권유동화 계획을 감안한 적정 자본금규모를 면밀히 추정하여 자본금의 안정성을 유지하여야 한다. 끝으로 KoMoCo의 MBS가 미국의 MBS처럼 국채와 같은 신용도를 유지할 수 있도록 하기 위해서는 정부 또는 국내외 금융기관의 출자를 확대시키는 것이 가장 바람직 하다고 본다.

나. 채권유동화회사의 주택저당채권 매입·보유 허용

채권유동화회사는 금융기관이 보유하고 있는 주택저당채권을 매입하여 이를 기초로 MBS와 MBB을 발행할 수 있도록 하고 있다.

채권유동화회사가 MBS 발행을 전제로 주택저당채권의 매입·보유가 가능한 지에 대해서는 명확한 규정이 없기 때문에 채권유동화회사의 채권유동화 업무를 수행하는 데 혼란을 초래할 수 있다.

채권유동화는 장기고정화되어 있는 대출채권을 유동화하여 주택자금을 새로이 공급함으로써 주택금융을 활성화하는데 그 목적이 있기 때문에 채권유동회회사가 채권유동화를 시행하는 데 걸림돌이 되는 요인은 제거되어야 한다.

KoMoCo에 주택저당채권의 매입·보유 기능을 허용함으로써 얻을 수 있는 효과를 살펴보면,

첫째, KoMoCo의 영업범위 확대를 통하여 금융기관의 유동성 압박 및 재원조달부담이 경감되고 이를 바탕으로 주택금융기반의 확충이라는 적극적인 기능을 수행할 수 있고,

둘째, 지급보증수수료 및 수탁수수료에 한정되어 있는 KoMoCo의 영업수익원을 안정적으로 확대할 수 있으며,

셋째, 주택저당채권의 양도시점 및 증권 발행시기를 구분함으로써 증권발행시장의 상황변화에 효율적으로 대처가 가능하다.

지금 KoMoCo는 채권유동화제도를 정착시키는 데 중추적인 역할이 요구되는 상황에서 채권유동화 실적이 크지 않고 시행한 기간도 짧기 때문에, KoMoCo가 적극적으로 채권유동화 업무를 수행할 수 있도록 하기 위해서는 법적·제도적 측면에서 개선되어야 한다.

따라서 미국의 Fannie Mae와 같이 KoMoCo가 주택저당채권을 매입·보유할 수 있도록 법적인 근거를 마련하고 매입·보유 업무의 효율성을 저해할 수 있는 주택저당채권유동화회사법상의 관련사항 즉 저당권 이전에 관한 등기특례, 자본차입한도 등의 개정이 수반되어야 할 것이다.

다. 주택저당채권 인수기준의 표준화

우리나라의 경우 주택자금 대출시 주택금융기관의 대출심사기준은 기관마다 기준을 설정하고 있기 때문에 채권유동화회사가 주택저당채권의 집합화를 용이화할 수 있는 인수기준을 표준화하는 데는 어려움이 있다. 하지만 MBS주택금융기관의 주택저당채권의 매입에 따른 인수기준(underwriting guideline)을 사전에 표준화함으로써 채권유동화 과정을 투명화하고 시간과 비용을 절감하며 투자자에게 투자의 안정성을 제고시킬수 있다. 또한 주택저당채권의 인수기준은 채권유동화를 원활히 수행하는데 중요한 역할을 하게 되고 향후 주택금융기관의 대출심사기준에 대한 좋은 모델을 제시하게 된다.

우리나라보다 선진금융기법으로 운영하는 미국의 Fannie Mae는 투자적격 대출(investment-quality loan)의 조건을 2가지 측면에서 파악하는데, 첫째는 주택저당대출차입자의 차입금 상환의사 및 능력, 둘째는 주택저당대출금의 상환에 대한 안전성을 보장하는데 충분한 정도의 담보이다. 아울러 매입대상이 되는 적격주택저당채권이 갖추어야할 3가지 조건으로 주택저당채권측면, 채무자측면, 담보주택측면을 구체적으로 제시하고 있다.

) 김상렬, "금융의 신조류:자산유동화의 전망과 과제," 「한국자산유동화연구회 창립기념 세미나」(한국자산유동화연구원, 1999), pp.8∼11.

우리나라의 GDP대비 주택자금액, LTV비율, 연소득 대비 주택가격비율(PIR)이 미국과의 그것과 상당한 차이가 있다는 점에서 미국이 사용하고 있는 인수기준을 획일적으로 적용할 수는 없겠지만 이러한 선진기준을 고려하면서 우리의 주택시장 및 금융시장의 현실에 적합한 인수기준의 표준화가 이루어져야 한다.

Ⅴ. 결  론

주택금융을 활성화하고 주택경기를 부양시키기 위해 도입된 채권유동화제도는 주택금융기관이 주택대출채권의 증권화를 통해 주택자금의 공급을 확대시킬 수 있는 새로운 주택금융정책의 하나로서 주택자금의 만성적인 초과수요를 해소할 수 있는 전기를 제공했다고 할 수 있다.

그러나 채권유동화제도를 시행한지  2년을 경과하고 있지만 주택저당채권증권을 발행한 지는 불과 1년 남짓하여 이 제도시행으로 주택시장 및 주택금융시장에 미치는 영향은 미미한 실정이다. 시행기간의 일천한 점도 있겠지만 그 보다는 제도시행에 걸림돌이 되고 있는  법률·제도적 측면, 금융시장의 측면, 자본시장의 측면, 채권유동화회사의 기능적 측면에 있어서의  많은 문제점이 이 제도의 발전과 확산을 저해하고 있다.

이와 같은 많은 문제점을 해소하여  제도를 확산시키고 효과를 극대화시키기 위해서는 다음과 같은 방향으로 개선되어야 한다.

첫째, 법률·제도적 측면에서는 채권유동화대상자산인 주택저당채권의 범위를 확대하고, 차입자의 주택대출자금의 조기상환에 따른 과징금을 부과하는 한편 주택저당목적물에 대한 보험의 가입을 의무화하고 채권유동화의 효율성을 확보하기 위해 근저당권 양도절차의 단순화 및 주택대출자금에 대한 세제상의 지원이 강화되어야 한다.

둘째, 금융시장의 측면에서는 주택자금대출제도에 대한 합리적인 기준이 마련되어야 하고, 주택대출자금 및 조달자금의 금리체계에 있어 역금리현상을 해소되어야 한다.

셋째, 자본시장의 측면에 있어서는 장기채권시장이 성숙되어야 하고 MBS투자수요기반이 확충되어야 한다.

넷째, 채권유동화회사의 기능적 측면에 있어서는 채권유동화회사의 공신력확보를 위해 지급보증한도가 확대되어야 하고 채권유동화회사의 영업범위확대를 위해 주택저당채권을 매입 보유할 수 있어야 하며 주택저당채권의 적정한 인수기준이 마련되어야 한다.

미국 등 선진국에서 이미 정착, 제도화되어 있는 채권유동화제도를 취약한 경제적 상황에 있는 우리의 주택금융풍토에 뿌리를 내릴 수 있도록 정부 등 정책당국은 이러한  취약점과 문제점을 인식하여 적극적으로 대응해야 하는 정책적인 의지가 요구된다.

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기업구조조정의 추진현황과 개선방안

재 정 경 제 위 원 회

입법심의관 이 한 규

		≪ 목 차 ≫
Ⅰ. 문제의 제기 Ⅱ. 기업구조조정에 대한 이론적 고찰 1. 기업구조조정의 개념과 필요성 2. 기업구조조정 지연시 예상되는 문제점 Ⅲ. 기업구조조정제도 운용현황 1. 정부감독하의 재무구조개선약정체결제도-기업주도 2. 워크아웃(기업개선작업)제도 - 은행주도 3. 법정관리·화의·파산제도 - 법원주도 Ⅳ. 기업구조조정제도의 문제점 1. 정부감독하의 재무구조개선약정체결제도의 문제점 2. 워크아웃(기업개선작업)제도의 문제점 3. 법정관리·화의·파산제도의 문제점 Ⅴ. 기업구조조정제도의 개선방안 1. 기업구조조정제도개선의 기본방향 2. 기업구조조정제도 유형별 개선방안 3. 기업구조조정촉진법의 제정을 통한 개선방안 Ⅵ. 미국GE와 일본SONY의 기업구조조정 사례 분석 1. 미국GE의 기업구조조정 2. 일본SONY의 기업구조조정 3. 미국GE와 일본SONY의 기업구조조정 사례분석을 통한 시사점 Ⅶ. 결 론 ※참고문헌

기업구조조정의 추진현황과 개선방안

Ⅰ. 문제제기

우리 나라 기업은 외환위기를 계기로 차입·외형중심의 경영관행의 문제점이 누적되어 기업부실이 급증하였다. 그 동안 비경제적 논리에 의한 금융지원에 의존하여 양적 성장위주의 경영전략을 추진한 기업의 구조적 취약성이 노정되었다. 수많은 기업들이 법정관리·화의·기업개선작업에 직면하였다. 이에 따라 기업구조조정이 당면과제로 대두되었다.

) 정부와 재계간에 1998년 1월 13일 5대 기본과제, 즉, ① 기업경영의 투명성 제고 ② 상호지보 해소 ③ 재무구조의 획기적 개선 ④ 핵심부문 설정 ⑤ 지배주주 및 경영진의 책임강화를 설정하고 이를 신속하게 추진할 것을 합의하였다.

과거의 기업구조조정은 정부가 개별기업이나 개별업종을 중심으로 직접적인 개입을 통하여 전문화정책에 의해 인위적으로 추진되었다. 1969∼71년에 진행된 기업합리화조치, 1972년 8·3조치와 병행한 산업합리화조치, 1980년 전후 중화학공업투자조정정책, 1990년대 들어 추진된 주력업종제도 등이 그 사례이다. 또한 1970년대부터 1990년 초반까지 부실기업을 정리하는 과정에서 한은특융·특정기업 및 특정산업에 대한 조세감면을 시행하여 「기업손실의 사회화(socializing of firms’costs)」과정을 밟았다. 정부주도의 구조조정은 제도와 시장환경 등 기업환경에 대한 개혁보다는 과다차입, 다각화, 대주주경영을 규제하는 가시적인 부분에 집중되었다. 이와 같이 IMF 이전 정부주도의 업종전문화정책이나 구조조정은 기업에 대하여 진입장벽(Entry Barrier)으로 작용하였다. 이에 따라 경쟁부재와 독과점의 심화로 기술개발이나 경쟁력 향상의 동기나 유인을 약화시켰다.

) 1960년대는 섬유산업, 1970년대는 중화학공업, 1980년대는 자동차 및 철강산업, 1990년대에는 전자 반도체 산업을 중점적으로 육성하였다. 이를 위하여 정부는 대내적으로는 금융을 통제하고, 대외적으로는 수입규제 등에 의한 산업보호정책을 정책수단으로 활용하였다. 민간기업은 외형확장 경쟁에 치중하여 투자의 효율성보다는 양적 성장에 중점을 두었다. 재무구조 개선이나 기술개발을 통한 생산성 제고 노력이 미약하였다. 결과적으로 중복과잉투자가 초래되어 국가자원이 낭비되고 생산성과 경쟁력이 약화되는 주요원인이 되었다. 김갑수, □기업구조조정과정상의 전경련의 이익표출활동 연구□, 부산대행정대학원 석사학위논문, 1999, 35∼36면 참조.

그러나 IMF 이후 기업구조조정은 이해관계자인 기업과 은행의 자율적인 합의에 의해 추진되는 것을 원칙으로 한다. 현재 대기업을 중심으로 한 기업구조조정의 내용은 주로 ① 적자 및 한계사업의 정리 ② 계열사 통폐합 ③ 부동산 등 보유자산 매각의 추진 ④ 고부가가치산업으로의 진출 등이다.

기업구조조정은 기업의 어떤 측면을 대상으로 하느냐에 따라 자산측면과 재무측면으로 구분된다. ① 자산측면의 기업구조조정은 자산을 확대하는 방향과 축소하는 방향으로 다시 구분된다. 자산을 확대하는 구조조정방안으로는 M＊A, 합작투자, 영업의 양수도 등이 있다. 자산을 축소하는 방안으로는 분할매각(Divestiture), 분리설립(Spin-Off), 분할공개(Equity Carve-Out) 등이 있다. 자산의 확대나 축소와 달리 기업간에 사업자체를 교환하는 사업교환(Business Exchange)도 자산측면의 구조조정방안의 하나이다. ② 재무측면의 기업구조조정은 기업의 최적자본구조를 설정하고 여러 가지 방법을 통해 이를 달성하는 것이다. 부실기업이나 부실징후기업의 경우에는 재무구조의 개선 즉, 부채비율의 감소에 주력한다. 부채감소방법으로는 부채탕감(Debt Forgiveness), 부채회수(Buy Back), 증권화(Securitization), 장·단기 부채교환(Maturity Swap) 등이 있다.

) M＊A(Merger and Acquisitions)는 기업인수합병이다. 기업의 외적성장을 위한 발전전략으로 특정기업이 다른 기업의 경영권을 인수할 목적으로 소유지분을 확보하는 제반과정이다. M＊A의 발전배경은 기존 기업의 내적 성장한계를 극복하고 신규사업 참여에 소요되는 기간과 투자 비용의 절감, 경영상의 노하우나 숙련된 전문인력 및 기업의 대외적 신용확보 등 경영전략적 측면에서 찾을 수 있다. 미국을 비롯하여 일본에서도 이미 본격화되어 있다. 우리 나라에서도 1994년 증권거래법 제200조(주식의 대량소유의 제한 등)의 폐지를 골자로 한 증권거래법개정안의 시행에 즈음하여 많은 기업들이 M＊A에 관심을 기울이고 있다. 증권거래법 제200조는 그 동안 기업주가 소유권 침해에 대한 걱정 없이 기업경영에 전념하게 한 긍정적인 측면도 있었으나 일반투자자의 주식매매자유를 제한하고 대주주의 방만한 기업운영과 소액주주의  권익침해를 유발하는 등 자본시장의 발전에 좋지 않은 영향을 미친 것도 사실이었다. 그러나 IMF사태  이후 외자유치를 위해 대폭적으로 규제를 완화함으로써 내국인간의 적대적 M＊A는 물론 외국인들의 국내기업 매입의 활성화를 위한 기반을 구축하였다. 보다 자세한 내용은 손종학, □구조조정을 위한 M＊A의 기능과 법적 규제□, 《산은조사월보》 제512호, 1998 ; 이동호, □M＊A 활성화 방안-기업구조조정과 관련하여-□, 《상사법연구》 제17권, 1998, 참조.

) 분리설립(Spin-Off)은 일명 분사화라고 일컬어진다. 구조조정대상이 되는 사업부문을 자회사로  독립시키는 것을 말한다. 이는 복합사업을 영위하는 기업이 일부 사업을 분할시켜 자산규모와 조직규모를 축소하고자 하는 방법이다. 특정 사업부문이 기존사업과 전략적 시너지나 업무적 연관성이 없을 경우 또는 사업의 전략적 중요성이 약하여 본사내에서 직접 통제할 필요가  없는 경우에 본사의 슬림화를 위해서 이용된다. Spin-Off는 사업규모 축소보다는 독립적인 자율경영을 통해 분리된 사업의 가치가 크게 증대되고 결과적으로 규모가 확장될 수도 있으므로 해당 사업을 성장시키고자 할 경우 빈번히 활용되는 방법이다. 이에 반하여 Split-Off는 먼저 자회사를 설립하고 모회사의 주주 중에서 신설된 자회사 주식을 소유하고자 희망하는 주주에게 자회사를 양도하는 기업분할방식이다. 이는 Spin-Off와는 달리 기업분할이 완결되면 자회사는 완전히 분리되므로 실질적인 기업구조조정의 방법이다. 즉, 기존의 모회사의 입장에서는 사업범위를 축소하고자 할 때 이용되기도 하지만 더 큰 목적은 개별사업들의 전문성과 사업간 시너지 여부를 고려한 기업단위를 설정하여 경쟁역량과 기업가치를 제고하기 위한 데 있다. 이원철, □기업구조조정에 대한 전략적 방안 연구□, 영남대경영대학원 석사학위논문, 1998, 8∼9면 참조.

) 김통우, □워크아웃제도에 관한 연구- J기업의 사례를 중심으로-□, 서강대경영대학원 석사학위논문, 1998, 18∼19면 참조.

이와 같은 기업구조조정은 경쟁압력에 의해 기업 스스로가 제품 및 시장을 조정하고, 이에 따라 조직의 개편, 인력의 재배치 및 감축, 아웃소싱(outsourcing) 등을 통해 경쟁력을 강화하는 노력이 수반되어야 한다. 기업구조조정정책의 목표는 기업이 자율적으로 그리고 능동적으로 구조조정을 추진할 수 있는 여건 조성이어야 한다. 따라서 기업구조조정이 효과적으로 추진되기 위해서는 정부주도경제의 철폐, 부실금융기관의 정리 및 자율성 확보, 기업의 과감한 구조조정을 동시에 달성해야 한다. 아울러 정부는 기업이 구조조정을 원활하게 추진할 수 있도록 제도를 개혁하는 등 기업경영환경을 조성해야 한다. 제도개혁은 정부주도의 산업정책이나 산업개편이 아니라 기업감시체제의 개선, 경쟁정책의 강화, 구조조정을 저해하는 제도를 개혁하는 방향으로 추진해야 한다.

이러한 당위성에도 불구하고 기업구조조정을 위한 정부정책에 대하여 다음과 같은 비판이 제기된다. 즉, ① 기업구조조정제도가 표면적으로는 시장원리를 표방하고 있으나 실제로는 과거 정부가 실패했던 산업정책을 답습하고 있다. ② 단기간내에 기업구조조정의 성과를 가시화하기 위해 정부개입의 한계를 벗어나 기업자율성을 저해하는 사례가 많다. ③ 기업구조조정을 위해서 기업환경을 근본적으로 재편하려는 노력이 미흡하다. ④ 부처간에 서로 다른 정책을 발표하는 등 경제정책의 일관성 결여로 기업경영에 혼선을 초래하고 있다. ⑤ 정부가 발표한 시책의 실행지연으로 인하여 정부정책에 대한 불신이 상존한다.

) 김우일, □한국기업의 구조조정과 재무개선에 관한 연구-IMF체제의 관련 정책을 중심으로-□, 인천대박사학위논문, 2000, 2면 참조.

현재 정부의 기업구조조정은 세 가지로 추진되고 있다. ① 정부감독하의 재무구조개선약정체결제도에 의한 기업구조조정 ② 은행주도의 워크아웃(기업개선작업)제도에 의한 기업구조조정 ③ 법원주도의 법정관리·화의 및 파산제도에 의한 기업구조조정이다.

본고에서는 이러한 기업구조조정제도의 유형별 추진현황과 문제점 및 개선방안을 고찰한다.

Ⅱ. 기업구조조정에 대한 이론적 고찰

1. 기업구조조정의 개념과 필요성

기업구조조정은 경쟁압력에 의해 기업 스스로가 제품 및 시장을 조정하고, 이에 따라 조직의 개편·인력의 재배치 및 감축·아웃소싱(outsourcing) 등을 통해 경쟁력을 강화하는 노력이라고 정의할 수 있다. 다시 말하면 기업의 성장 또는 생존을 위하여 기업의 자산구조(asset or business structure) 또는 재무구조(financial structure)를 조정하는 일련의 과정이라고 정의할 수 있다.

) 산업연구원, □기업구조조정 및 파산관련제도 연구□, 1997.8, 3면 참조.

기업의 구조조정은 각기 다른 목적과 수단을 가진다는 점에서 산업구조조정과 차이가 있다. 기업구조조정은 개별기업의 생존과 경쟁력 강화를 목적으로 하므로 경영자의 판단과 경영전략을 주요수단으로 한다. 이익추구라는 기업 본연의 목적은 국민경제적 목적, 즉 효과적인 자원분배와 반드시 부합된다고 볼 수 없다. 이에 반해 산업구조조정은 수익성이 높은 산업분야를 장려하고 수익성이 낮은 산업을 정리함으로써 국민경제 전체의 효율성을 제고하는 것을 목적으로 하므로 이를 위해서는 정부의 직접적인 개입이 필요하다는 점에서 차이가 있다.

) 성기전, □기업구조조정의 효율적 추진방안□, 성균관대석사학위논문, 1999, 4∼5면 참조.

이와 같은 기업구조조정의 필요성은 첫째, 경쟁력 강화에 있다. 우리 나라 기업은 그 동안 정부의 경쟁 제한적 내수시장 보호정책에 안주하였다. 과도한 차입금 조달로 기업규모를 확대하는 외형위주의 경영을 추구하였다. 이에 따라 비효율적인 자본투자와 과도한 금융비용 부담으로 인해 기업의 경쟁력이 저하되었다. 과거 고도성장기의 관행에 따라 생산성 향상을 위한 기술개발이나 자동화설비에 대한 투자보다는 단순히 설비확장에 주력한 결과 과잉설비와 업체간 중복투자가 빈번하였다. 유형고정자산의 회전율이 낮아 설비자산의 생산성이 저조하였다. 특히 자본이 비효율적으로 운영되었다. 또한 세계적 일류기업들의 업종 전문화 추세와는 달리 우리 기업들은 사업다각화라는 명분아래 자신의 핵심역량과는 무관한 비전문적인 분야에까지 무분별하게 진입하였다. 이로 인해 반도체, 자동차, 석유화학, 조선 등의 분야에서 과잉중복투자를 유발하였다. 필요한 자금을 내부 조달보다는 금융기관의 차입에 의존하였다. 이것은 기업규모가 대형화할수록 도산하기 어렵다는 대마불사(大馬不死)의 사고가 팽배했기 때문이다. 과도한 차입과 미국이나 일본보다 2∼3배 높은 차입금리 그리고 경쟁국들에 비해 현저하게 저조한 매출액 이익률은 기업경영을 더욱 악화시켰다. 대기업의 차입경영은 계열사간 상호지급보증으로 가능하였다. 그러나 계열사간 방대한 상호지급보증으로 인해 한 계열사의 부도가 전 그룹의 연쇄부도로 이어지게 되어 한계기업의 정리를 매우 어렵게 만드는 취약한 구조를 갖고 있다. 이와 같이 우리 경제는 기업경영에 있어서 구조적인 취약점을 안고 있으며 이러한 취약점을 해결하기 위해 기업구조조정이 요구된다.

) 차입경영의 문제점은 다음과 같이 7가지로 요약할 수 있다. ① 기업 및 경제의 불안정성 증가   ② 소유경영자와 채권자간 이해상충문제 야기 ③ 소유경영자의 도덕적 해이(moral hazard)로 인한  자금 사외유출 등 불법행위 유인 제공 ④ 편중여신과 경제력 집중 증가 ⑤ 퇴출 곤란과 차입유인 증가의 악순환 ⑥ 경영구조상의 문제와 자본시장 발달의 저해 ⑦ 금융기관 및 기업의 경영자율성 제약이다. 김우일, 전게논문, 6∼7면 참조.

) 우리 제조업의 금융비용부담율(금융비용의 매출액 대비율)은 9.0% 수준으로 일본의 0.9%, 대만의 2.2% 수준에 비해 매우 높은 수준이다(1998년 기준). 한국은행, □기업경영분석□, 참조.

둘째, 기업환경변화의 적응을 위한 시스템적 접근의 필요이다. 대외적으로는 저임금에 의존하였던 중저가품목 중심의 대량수출 전략이 불가능하게 되었다. 국내적으로는 고임금시대로 전환되었다. 가격면에서는 중국 등 후발개도국에, 기술면에서는 일본 등 선진국에 뒤지는 입장에 직면하게 되었다. 또한 국내산업보호정책의 추진이 더 이상 불가능하게 되었다. WTO체제 출범과 우리 나라의 OECD가입을 계기로 제조업 등 상품거래와 금융서비스, 용역 등 모든 면에서 개방과 국제적 스탠다드(global standard) 적용을 요구받고 있다. 즉, 국제적인 탈규제화와 경제의 범세계적 통합화 현상이 급속히 진행되고 있다. 또한 세계시장의 소비 및 수요패턴의 급속한 변화에 따른 신종 정보처리기술의 발달로 산업분야와 서비스 업종 및 생활패턴에도 획기적 변화가 초래되고 있다.

셋째, IMF 구제금융 수혜에 따른 개혁요구이다. 1997년 11월 22일 정부는 외환위기 극복을 위하여 IMF에 구제금융을 요청하였다. 이에 따라 IMF는 금융지원과 함께 국내 경제 및 기업 등 관련제도의 획기적인 개선을 요구하였다. IMF 요구사항의 이행이 외환위기 탈출의 최우선과제가 됨에 따라 그 주요내역이 정부정책의 기본방향이 되어 재정, 금융, 기업, 노동시장 등 제 분야에 걸쳐 구조조정정책을 추진하게 되었다. 즉, 정부는 IMF와 1997년 12월 3일 이후 1998년 5월 2일까지 5차례에 걸쳐 □경제프로그램에관한의향서(Letter of Intent)□에 합의하였다. 1998년 5월 2일 합의된 5차의향서를 분기점으로 정부의 경제정책기조는 외환위기를 극복하는 종전의 정책우선순위에서 금융구조개혁과 기업구조조정개혁에 정책의 주안점을 두는 방향으로 전환되었다. 특히 □IMF자금인출승인에관한협약□에서 기업구조조정은 시장경제원리에 따라 진행되는 것을 원칙으로 천명하였다. 즉, 정부의 간섭을 배제하고 채권은행단이 자발적으로 기업의 회생여부를 판단하여 기업구조조정을 추진해야 한다는 것이다.

) IMF요구사항은 다음과 같이 3가지로 대별된다. ① 긴축정책을 통한 안정적인 거시경제 구축 : 성장률 2.5∼3%, 경상수지 : GDP의 1%이내 경상적자, 물가 : 5%이내, 재정 : 균형 내지 흑자재정 ② 금융구조조정을 통한 대외신인도 회복 : 부실종금사 업무정지, 감독기관 통합, 외국 금융기관 진입 허용, BIS자기자본비율 유지 의무화 등 ③ 재무구조개선 등 기업구조조정 추진 : 기업경영 투명성 제고, 기업집단의 결합재무제표 작성 의무화 및 공시 철저, 계열회사간 상호채무보증 조기 해소, 기업 M＊A 규제 대폭 완화, 외국인 직접투자 허용 등 자본자유화, 국제적인 회계기준 도입 등, 전국경제인연합회, □경제구조개혁간담회□, 1999, 3면.

) 장형수·왕윤종, □IMF 체제하의 한국경제 : 현황 및 전망□, 《소비자문제연구》 제21호, 1998, 10면.

) 김우일, 전게논문, 4∼8면 참조.

2. 기업구조조정 지연시 예상되는 문제점

기업구조조정이 지연될 경우 예상되는 문제점은 다음과 같다.

) 성기전, 전게논문, 18∼19면 ; 한국 개발연구원, □경제위기극복과 구조조정을 위한 종합대책□, 1998, 305면 참조.

첫째, 경기침체의 장기화가 우려된다. 단기적으로 실업율 상승을 우려하여 부실기업 및 부실금융기관 정리가 지연될 경우 자본의 효율적 배분을 억제한다. 경제전체의 생산능력을 축소시킬 가능성이 있다. 금융기관의 자본구조개선이 지연될 경우 협조융자 등 인위적인 부도억제 노력에도 불구하고 대출능력의 위축에 따라 기업부도가 오히려 가속화된다. 동시에 투자부진이 지속될 가능성이 높다. 따라서 부실채권 정리 및 기업구조조정이 지연될 경우에 공급능력 축소에 따라 장기적으로도 경기침체가 지속될 가능성이 높다.

둘째, 성장률은 중장기적으로 2∼3% 수준에서 정체가 예상된다. 금융기관의 대출여력이 회복되지 않는 한 대규모의 기업부도가 지속되면서 성장률이 마이너스로 추락할 우려가 있다. 한정된 재정자금을 금융산업구조조정이 아닌 실업대책 등에 사용하더라도 경기부양 효과는 미약할 것으로 전망된다. 금융의 자원배분기능이 왜곡될 경우 성장잠재력은 침하될 가능성이 크다.

셋째, 실업률은 8% 상회가 전망된다. 단기적으로 실업율 억제를 위하여 구조조정을 지연하더라도 금융불안이 해소되지 않는 한 협조융자 및 중소기업대출 만기연장이 한계에 이르고 대규모의 기업도산이 발생하면서 실업이 증가한다. 구조조정의 지연은 금융불안을 장기화하고 투자회복 및 신규고용의 창출을 저해한다. 중장기적으로 실업율이 낮아질 수 있는 가능성을 차단한다. 이에 따라 대규모 장기실업이 지속적인 사회문제로 비화될 가능성이 높다.

넷째, 경상수지 흑자폭이 단기적으로 확대되나 외환시장 불안의 지속이 예상된다. 구조조정이 지연될 경우 외채상환압력이 지속됨에 따라 환율이 크게 상승될 전망이다. 성장잠재력이 침하됨에 따라 경상수지 흑자규모가 감소되는 축소성장의 구조가 형성될 우려가 있다.

다섯째, 소비자물가상승률이 10%를 상회할 것으로 예상된다. 내수침체 및 자산가격 하락이 장기화되면서 디플레가 발생할 우려도 상존한다. 환율불안이 지속됨에 따라 국내물가도 불안정한 상황이 지속된다.

여섯째, 환율과 이자율의 불안정 지속으로 금융·외환시장이 불안해지면서 환율이 일시적으로 폭등하는 외환위기기 재발할 가능성도 배제할 수 없다.

Ⅲ. 기업구조조정제도 운용현황

정부의 기업구조조정제도는 크게 세 가지로 분류된다.

첫째, 정부가 가이드라인을 제시하고 이 기준에 맞추어 기업 스스로 재무구조를 개선토록 자발적으로 유도하기 위하여 주채권은행과 해당기업이 재무구조개선약정을 체결하여 약정내용대로 이행여부를 점검하는 제도이다.

둘째, 해당기업과 금융기관이 자율협상을 통해 추진하되 적극적인 중재자를 두는 □런던식추진방식□에 의한 워크아웃제도이다.

) 세계 각국의 워크아웃추진방식은 정부개입에 의한 추진방식(Centralized Approach), 민간자율  추진방식(Decentralized Approach), 런던식추진방식(London Approach) 등 3가지로 구분된다. 이중 런던식추진방식은 해당 기업과 금융기관의 자율협상에 의해 구조조정을 추진하되, 주채권은행이 적극적인 중재자역할을 수행하는 방식이다. 기업구조조정과 관련하여 1990년대 초반 영국에서 대규모 기업부도사태가 발생하였을 때 영란은행이 주도한 방식이다. 영란은행은 금융기관들과의 밀접한 관계를 바탕으로 부실기업처리에 이미 1970년대와 1980년대초부터 관여하였다. 금융기관의 신뢰를 바탕으로 영란은행이 공평한 중재작업을 통해 이해관계자의 합의점을 도출하는 방식을 언론매체에서 1990년대에 런던식추진방식(London Approach)으로 명명하였다. 영란은행은 협상 과정에서 부실기업에 대해서는 재무구조개선안을 제시하고, 채권은행에게는 워크아웃의 장기적 수익성 강화라는 장점을 내세워 워크아웃에 합의할 것을 설득하였다. 이 과정에서 영란은행은 법적인 강제력이 없었으며, 억압적인 중재를 하지 않았다. 중재자의 역할을 충실히 수행하여 워크아웃과 관련된 이견을 조정함으로써 채권자와 채무자 모두의 상호이해와 협조를 바탕으로 기업 회생에 대한 결정이 이루어지도록 하였다. 이정호, □기업구조조정에서 출자전환의 역할□, 연세대경영대학원 석사학위논문, 2000, 22∼23면 참조.

) 워크아웃제도가 도입되기 전에는 갱생의 수단으로 주로 법정관리제도가 이용되었다. 1997년 중반 이후에는 화의제도가 활용되었다. 한시적인 구제수단으로 부도유예협약제도가 운영되었다.

셋째, 법정관리·화의·파산제도이다.

상기 세 가지 제도의 중요한 차이점은 첫째 제도인 재무구조개선약정체결은 기업이 주체이고, 둘째 제도인 워크아웃제도는 은행이 주체이며, 셋째 제도인 법정관리·화의·파산은 법원이 주체이다라는 점이다. 이러한 정책은 개별적으로 추진되기도 하며, 순차적으로 진행되기도 한다. 이를 구체적으로 개관하면 다음과 같다.

) 은행의 순기능은 ① 개인투자가에 비해 정보수집 및 기업분석능력이 월등하다. ② 주식보유가 널리 분산되어 있는 경우 은행은 기업경영에 영향력을 행사할 수 있을 정도의 지분을 보유할 수 있으므로 경영자 또는 대주주의 전횡을 방지함으로써 기업경영의 효율을 제고하는 기능을  수행할 수 있다. ③ 기업의 불합리한 사업다각화나 무리한 M＊A의 추진 등을 견제하여 기업이 부실화되는 것을 방지한다. ④ 유능한 경영진의 영입을 이사회에 촉구함으로써 간접적으로  기업의 경영성과 제고에 기여한다. 은행의 역기능은 ① 은행과 기업의 여타 주주간에 이익상충이 초래될 우려가 있다. 즉, 은행이 보유주식 발행회사에 대하여 주주인 동시에 채무자(예금, 보험  가입 등)인 관계에 있는 경우 충실한 기업경영 감시보다는 당해 회사와의 거래관계 유지를 위해 여타 주주의 이익에 반하는 주식발행회사 경영진의 의도를 추종할 가능성이 있다. ② 은행이 산업자본의 지배하에 있는 경우 경제력 집중이 심화될 수 있다. ③ 기관투자가가 M＊A를 통한 주식가치 극대화에 주력할 경우 경영권 보호를 위해 기업이 과다한 비용을 지출하게 되어  기업경영이 오히려 부실해질 수 있다. 이준석·박태진·조정원, □기업의 지배구조로서의 은행의 역할에 관한 연구□, 《기업경영연구》 제13집, 2000, 89∼90면 참조.

) 김우일, 전게논문, 10∼19면 참조.

1. 정부감독하의 재무구조개선약정체결제도 - 기업주도

정부감독하의 재무구조개선약정체결제도는 금융기관과의 재무구조개선약정을 체결하여 부채비율을 축소하는 방법과 공정거래법을 통하여 계열회사간 채무보증을 규제함으로써 차입을 억제하는 방법을 통하여 추진된다. 국내기업들의 부실원인을 과다한 차입과 그에 따른 금융비용 증가로 인식한다. 정책의 골간도 기업들의 부채비율 축소에 집중한다.

대기업과 중소기업간에 구조조정을 추진할 수 있는 역량이 차이가 있는 현실을 감안하여 기업규모별 특성에 따라 구조조정추진방식을 차별화하여 적용한다. 즉, 5대그룹의 경우 자율적 사업구조조정(이른바 빅딜) 및 재무구조개선약정에 의해 자기손실부담원칙을 바탕으로 구조조정을 추진한다. 6대이하 64대그룹 및 중견대기업의 경우 주주·경영진·채권금융기관간에 공정한 손실분담원칙하에 기업개선작업을 핵심적인 수단으로 구조조정을 추진한다. 4만여개의 중소기업의 경우는 □우선지원□과 □조건부지원□ 및 기타 등 3단계로 분류하고, □우선지원□과 □조건부지원□기업에 대하여 대출만기연장조치 등으로 적극적인 금융지원을 시행함으로써 중소기업의 자금난을 해소시키고 건실한 기업의 회생을 도모하는 방식을 활용한다.

) 김우일, 전게논문, 21∼75면 참조.

첫째, 재무구조개선약정 체결 및 부채비율축소이다. 금융감독원은 금융기관여신이 2,500억원이상인 53개 기업집단에게 주거래은행과 부채비율감축을 통한 재무구조개선계획 등 재무구조개선약정을 체결하도록 하였다. 부채비율감축계획, 차입금상환계획, 기업지배구조개선계획을 주거래은행에 제출하고 매년 2월과 8월에 이행상황을 보고하도록 하였다. 약정 불이행시에는 채권은행의 여신회수, 신규여신 취급중단 등 불이익처분을 한다. 금융감독위원회는 1999년말까지 부채비율을 200%이하로 감축하는 계획을 3월말까지 제출하여 재약정을 체결하도록 지시하였다. 자산재평가나 계열사간 전환사채 발행 후 상호교환 등 실질적 자본증가가 없는 증자는 부채비율개선으로 인정하지 않았다. 재무구조개선약정 이행이 미흡할 경우 동일계열 여신한도를 현재의 45%에서 25%로 축소하며 계열분리를 촉진한다는 것이다. 금융감독원은 5대그룹에게 9월말까지 주채권은행에 재무구조개선계획을 재제출하도록 지시하였다. 불이행시는 채권은행단 공동으로 여신중단과 회수 등 공동대응을 하기로 하였다.

둘째, 기업경영의 투명성 제고 및 상호채무보증의 해소이다. 공정거래법상 30대 대기업집단에 대하여 결합재무제표를 1999년 사업연도부터 도입하여 기업회계기준을 국제기준에 부합하도록 하였다. 상장법인 및 30대그룹 계열사에 대하여는 소액주주와 채권자 대표로 구성되는 외부감사인 선임위원회를 의무화하였다. 1998년 4월부터 30대 대기업집단 계열사에 대하여 신규채무보증을 금지하였다. 기존 채무보증도 2000년 3월까지 해소를 의무화하였다.

) 결합재무제표는 공정거래위원회가 정한 30대그룹이 작성해야 하는 재무제표로 모든 국내외계열사들의 매출액과 손익, 자본금과 자산, 부채 및 내부거래 사정을 일목요연하게 작성해야 한다. 과거에는 계열사간에 통합해 단일 대차대조표와 손익계산서로 만든 연결재무제표 방식을 사용하였다. 그러나 이 방식은 대상 기업의 범위가 작고 누락되는 계열사가 있어 그룹 전체의 재무상태나 경영성과를 제대로 파악할 수 없었다. 지배회사와 종속기업의 지분율만을 감안했기 때문이다. 이에 반해 결합재무제표는 회사 간의 출자지분 비율만으로 작성대상을 선정하지 않는다. 실질적인 지배력을 기준으로 한다. 이러한 문제점과 함께 IMF 사태 이후 결합재무제표를 도입하여 기업회계 정보의 투명성을 제고하라는 요청이 잇따르자 정부는 결합재무제표의 전격적인 도입을 추진하여 1999 사업연도부터 30대그룹에 한하여 작성을 의무화하였다. 기업들이 작성해야 할 재무제표는 전체 계열사와 금융업 및 비금융업 등 3개 부문이다. 그 종류는 대차대조표, 손익계산서, 현금흐름표와 결합자본변동표 등 4가지이다. 그리고 계열사간 내부 지분율과 상호채무보증 현황 및 계열사간 담보제공과 상호자금 대차관계를 매트릭스 형태의 표로 작성하여 일목요연하게 정리해야 한다. 그러나 국외계열사 지분총액과 매출·매입 거래는 총액만을 표시하면 된다.

셋째, 지배주주 및 경영자의 책임강화이다. 상장법인은 1인이상 사외이사 선임을 의무화하고, 1999년부터 사외이사 비중은 4분의 1이상으로 확대하였다. 대규모 상장법인에 대해 사외이사의 비중을 2001년부터 총이사수의 2분의 1로 확대하고, 감사위원회, 사외이상추천위원회 도입을 의무화하였다. 소액주주의 권한을 강화하기 위하여 대표소송 등 소액주주권 행사요건을 완화하였다.

) 대표소송권을 6개월이상 0.01%(종전 1%)이상 보유주주로 완화하였다.

2. 워크아웃(기업개선작업)제도 - 은행주도

워크아웃은 재무구조가 취약하여 단기적인 어려움을 겪고 있으나 회생이 가능하다고 판단되는 견실한 기업을 대상으로 한다. 채권금융기관의 대출금 출자전환·부채조정 등과 함께 기업에게 자구노력·모기업의 손실분담을 포함하는 기업개선계획을 수립·추진하게 한다. 이에 따라 기업의 경쟁력 회복과 금융기관의 건전성확보를 동시에 추구한다.

) 대출금 출자전환(debt-equity swap)은 은행이 기업에 빌려준 대출금을 그 기업의 주식으로 상호 교환하는 것이다. 대출금을 주식으로 전환하면 은행은 채권자에서 주주로 위상이 변하게 된다. 1980년대에 남미국가에서 일부 시도되었다. 대출금 주식전환의 목적은 은행 부채가 너무 많아 재무상태가 취약한 기업의 재무구조를 개선하는 데 있다. 은행이 기업의 일정 지분을 소유함으로써 소유를 분산시키는 효과도 있다. 또 은행이 기업의 주주가 되어 기업경영정보 등을 공유할 수 있어 대출심사 등 은행본연의 기능을 제대로 수행할 수 있는 장점도 있다. 대출이나 출자 모두 해당기업이 어려워지면 은행이 부실화되는 것은 마찬가지이지만 주주일 때 부실에 따른 피해가 더 크다는 단점이 있다.

워크아웃에 의한 기업구조조정은 1998년 6월 25일 210개 금융기관들이 상호간의 이해를 합리적으로 조정하고 공조체제를 유지하기 위하여 ‘기업구조조정협약’을 체결하였고, 이 협약을 근거로 하여 기업구조조정을 추진하는 주요수단의 하나로서 기업개선작업이 채택되었다. 기업개선작업은 협약에 가입한 채권금융기관과 당해 기업이 자율협의에 의해 사업개선계획을 마련하고 추진하되, 채권금융기관간에 이견이 발생하는 경우 기업구조조정위원회가 중재한다.

) workout과 bailout의 개념에는 차이가 있다. bailout은 회생가능성이 없어 퇴출되어야 할 기업을 정부 또는 금융기관이 지원해 줌으로써 기업의 생명을 단순히 연명시켜 주는 것을 말한다. 이러한  지원은 기업측의 손실분담이나 자구노력이 수반되지 않는 것이 일반적이다. 통상 비공개적으로 밀실에서 결정된다. 이에 반해 workout은 회생가능기업에 대하여 채권금융기관이 기업과 긴밀한 협조관계를 유지하면서 회생을 지원해 주는 절차를 말한다. 투명하고도 공정한 절차를 거쳐 객관적으로 회생가능성을 판단하여 기업개선계획을 마련하고, 전문성에 입각하여 지원 여부 및 지원방안을 결정하므로 지원형태가 다양하다는 특징이 있다.

) 워크아웃의 추진원칙은 ① 손실최소화의 원칙 : 구조적인 이유로 도산에 직면한 기업을 워크아웃  대상으로 선정하는 사례가 없어야 한다. 부실징후 초기단계에 있는 기업을 대상으로 선정하여야 한다. 또한 채권행사유예조치를 담고 있는 협약은 채권금융기관의 공조체제를 유지하는 수단으로만 활용되어야 한다. 부도를 유예하는 수단으로 악용되어서는 안 된다. ② 손실분담의 원칙 : 주채권은행과 채권금융기관은 이자감면, 만기조정 등 금융기관의 손실에 상응하는 자구계획을 기업에 요구하며 ,부실경영에 책임이 있는 대주주는 보유주식 매각 또는 증자를 통해 차입금을 상환토록 하고, 필요시에는 경영에서 물러남으로써 이해관계자에게 공평한 손실분담이 이루어지도록 해야 한다. ③ 공평성의 원칙 : 워크아웃 추진과정에서 모든 채권금융기관은 보유채권액을 기준으로  공평한 대우를 받아야 한다. 이는 기업채무구조조정과 관련된 손실분담시에도 마찬가지이다. 워크아웃 전과정에서 관련 정보는 모든 채권금융기관에서 공유되어야 한다. 이에 대한 책임은 원칙적으로 주채권은행이 부담한다. 기업구조조정위원회, □기업개선작업해설□, 1999, 37∼40면 참조.

워크아웃의 추진방법과 추진일정은 기업의 규모 및 기업별 특성에 따라 다르게 진행된다. 금융감독위원회가 발표한 워크아웃 대상기업의 5가지 기본원칙을 보면 다음과 같다.

) 김통우, 전게논문, 19∼20면 참조.

첫째, 채권금융기관협의회에서 구체적인 개선방안이 확정되기 전까지 당해 기업에 대한 협조융자의 제공이 금지된다. 이는 회생을 위한 재무구조 개선방안이 준비되지 않은 상태에서 무조건적인 자금이 지원되는 것을 방지하기 위함이다.

둘째, 기업개선작업이 추진되기 전에 채권금융기관에 의한 자금지원이 이루어질 경우 경영주는 경영권이나 주식을 포기하는 각서를 제출하여야 한다. 이는 기업구조조정의 목적이 기업주 개인을 위한 것이 아니므로 부실경영에 대한 책임을 경영주에게 부과한다는 의미이다.

셋째, 기업개선작업의 대상기업으로 선정되기 위해서는 상업어음의 결제능력이 있고, 실현가능성이 있는 구조조정계획을 마련할 수 있는 회생가능한 기업이어야 한다. 이는 워크아웃이 기업을 퇴출하기 위한 목적이 아니라 한시적으로 일정한 지원을 받을 경우 회생할 수 있는 기업을 지원하는 제도이므로 경제여건으로 인해 도산하는 것을 막기 위한 목적임을 의미한다.

) 상업어음(Commercial Bill)은 기업들이 상거래를 할 때 대금결제를 위해 발행하는 어음을 말한다. 자금조달을 목적으로 발행하는 융통어음과 구별되며 흔히 진성어음이라고 한다. 상업어음의 종류는 상품을 구입한 사람이 판매자를 수취인으로 해서 발행하는 약속어음과 판매자가 매수인을 지급인으로 하고 자신을 수취인으로 해서 발행하는 환어음 등 두 가지가 있다. 상업어음은 반드시 물품이 오고 가는 상거래를 수반하기 때문에 은행 등 금융기관의 할인대상이 된다. 어음지급기간도 30일 내지 90일로 단기인 것이 보통이다. 한편 중소수출업체 등의 자금사정을 돕기 위해서 그 동안 정부에서는 해당 적격업체가 발행한 상업어음을 은행이 할인해주면 이를 다시 한국은행에서 재할인을 해주는 제도를 운영해왔는 데, 1995년 7월부터 이 제도를 폐지하고 은행들이 기존 방식을 일부 변경한 할인우대업체제도를 도입했다.

넷째, 손실은 해당 기업의 대주주, 소액주주, 후순위채권자, 일반채권자 순서로 부담하는 것으로 한다.

다섯째, 실사를 통해 추가적인 자금지원이나 부채탕감, 대출금 출자전환 등이 이루어질 경우 기업주의 경영권과 소유권은 전부 또는 일부가 박탈되는 것으로 한다.

이러한 5대기본원칙하에 각 은행의 은행장 직속으로 설치된 기업개선작업 전담팀(Work Team)이 금융기관간 체결된 기업구조조정협약에 의거하여 기업개선작업을 추진한다. 이러한 워크아웃은 다음과 같은 절차에 따라 추진된다.

) 김통우, 전게논문, 14∼16면 참조.

① 주관은행의 선정이다. 기업구조조정협약에 의해 주관은행은 주채권은행 또는 여신최다은행이 담당한다. 6대이하 64대 그룹계열의 경우에는 주채권은행이 주관은행을 맡는다. 주채권은행이 지정되어 있지 않은 여타 계열 및 중견기업은 여신최다은행이 주관은행의 역할을 한다.

② 대상기업의 선정이다. 주관은행은 기업의 신청에 의하여 또는 주관은행이 적절한 대상기업을 정하여 기업개선작업 추진대상으로 선정할 수 있다. 이외에도 기업구조조정협약에서는 주관은행이 아닌 채권금융기관이 단독 또는 복수로 채권총액의 4분의 1이상이 될 경우 주관은행으로 하여금 기업개선작업의 대상기업을 지정하여 선정할 수 있게 규정하고 있다.

③ 채권금융기관협의회 소집의 통보이다. 기업개선작업 대상기업이 선정되면 주관은행은 기업구조조정위원회와 사전 협의를 거쳐 채권금융기관협의회 소집을 통보한다. 주관은행은 소집통보 당일에 채권금융기관들과 조율을 한다. 대상기업으로서의 적격여부에 대해 이견이 있는 경우 채권금융기관협의회에서 대상기업으로 선정하게 된 경위를 해명한다.

④ 채권금융기관협의회 개최이다. 주관은행은 채권금융기관협의회 소집을 통보한 날로부터 10일이내에 채권금융기관협의회를 개최한다. 채권총액 기준 4분의 3이상의 찬성으로 기업개선작업 추진대상으로 가결되는 경우 기업개선작업을 추진한다. 이와 동시에 기업실사가 필요한 경우 기업실사 용역기관의 선정방법과 그에 따른 채권행사 유예기간을 정한다.

⑤ 기업실사작업이다. 대부분의 경우 채권금융기관협의회의 결의에 의해 기업실사가 이루어진다. 주관은행은 기업실사 용역기관으로부터 제안서를 받아 실사의 범위와 일정을 규정하는 기업실사계획서를 마련한다. 실사기간 중에 주관은행은 외부자문기관들의 도움을 받아 기업개선계획안을 마련한다.

⑥ 기업개선계획의 확정이다. 기업개선계획안이 마련되면 채권행사 유예기간이 만료되기 전에 채권금융기관협의회를 개최하여 총채권액 4분의 3이상의 찬성으로 기업개선계획을 확정한다. 주관은행은 기업개선계획안을 채권금융기관협의회에 상정하기 전에 여러 차례 운영위원회와 사전 협의를 거쳐 채권금융기관간에 이해관계를 조정한다.

⑦ 기업개선약정을 체결한다. 기업개선계획안이 확정되면 이를 기초로 주관은행은 해당기업과 기업개선약정(MOU : Memorandum of Understanding)을 체결한다. 기업개선약정에는 대상기업의 바람직한 사업구조개편의 방향 및 기업과 주주가 이행할 수 있는 자구노력의 수준이 정해진다. 채권금융기관간의 채무조정안이 구체화된다. 주주와 경영진 및 종업원 등 내부 이해관계자가 감수해야 할 손실부담의 수준이 결정된다.

) 기업개선약정의 체결시 고려사항으로는 ① 기업개선작업대상기업의 적격성 여부 ② 재무제표 추정의   신뢰성 여부 ③ 기업실사 후 부적격 요인 검토 ④ 구체적인 실행대책과 비상대책 마련 등이다.

기업개선약정의 내용은 사업구조조정, 재무구조조정, 기업지배구조조정 등 세 가지 핵심분야로 구분된다. 채권금융기관들이 이행해야 할 사항과 해당기업이 이행해야 할 자구계획 및 제반 구조조정 이행약속 등이 반영된다. 미이행시의 제재조치 즉, 경영권 박탈, 기업개선작업중단 등을 담은 약정체결로 본격적인 기업개선작업이 개시된다.

⑧ 사후관리이다. 기업개선약정이 체결되면 주관은행은 관리단을 구성하여 해당기업에 파견한다. 정기적인 보고체계를 구축하고, 사외이사나 사외감사를 선임한다. 경영평가위원회를 구성한다. 경영진을 평가하거나 대상기업의 약정 이행사항을 면밀히 파악하는 등 모니터링 기능을 수행한다.

3. 법정관리·화의·파산제도 - 법원주도

현행법상 기업이 부도가 나거나 날 위험성이 있는 경우 기업의 갱생 또는 정리를 위한 법적 제도로는 회사정리법에 의한 회사정리절차, 화의법에 의한 화의절차, 파산법에 의한 파산절차 등이 있다.

) 일반적으로 회사정리라고 하면 기업을 청산·정리하여 소멸시킨다는 의미로 해석될 소지가 있어 언론 등에서는 회사정리라는 표현 대신에 법정관리라는 표현을 사용하고 있으나 정확한 법률적 표현은 회사정리절차이다.

) 이규건, □화의와 법정관리, 어떻게 다른가□, 《국회보》 제378호, 1998.4, 128∼129면 참조.

회사정리법상 회사정리절차는 주식회사에 한하여 인정되는 제도이다. 경제적으로 갱생의 가치가 있는 회사에 대하여 법원의 감독 아래 채권자·주주·기타 이해관계인의 이해를 조정하여 회사의 갱생을 도모하기 위하여 채권자들이 집회를 통하여 채무의 변제조건 등 자신들의  권리를 변경한 내용과 주식회사의 자본을 감소시키는 등의 내용을 정리계획으로 정하여 법원의 인가를 받아 그에 따라 정리절차를 진행함으로써 기업의 경영정상화를 도모하는 제도이다. 회사정리절차는 화의절차에 비하여 기업갱생측면에서 담보가 설정되어 있는 채권도 변제조건의 조정이 가능한 점 등 채무상환조건 등이 유리하므로 대기업의 경우에 활용될 수 있는 제도이다.

화의법상의 화의절차는 부실화된 기업이 파산의 원인이 발생하거나 발생할 염려가 있을 때 파산을 예방하기 위하여 법원의 관여하에 채권자와 채무자간에 채무변제의 조건에 관하여 집단적인 합의를 도출하도록 하는 제도이다. 채권·채무관계가 비교적 단순한 중소기업의 경우에 활용될 수 있는 제도이다.

양제도는 법원에 의해 기업의 경영정상화를 추진한다는 점에서 유사하다. 그러나 회사정리제도는 주식회사를 대상으로 계속 존속시킬 가치가 큰 경우에 한하여 인정된다. 정리계획 인가 후 그 이행과정에서 상당 기간 동안 법원의 엄격한 사후감독을 받는다. 사주는 경영권과 회사재산에 대한 관리처분권을 상실한다. 부실경영에 중대한 책임이 있는 구주주측의 주식을 무상소각한다. 화의제도에서는 그 대상기업에 대한 심사기준이 상대적으로 엄격하지 않다. 회사정리제도에 비하여 화의제도가 선호되는 이유로는 ① 법원의 직접적 관리감독을 받지 않고 ② 구사주의 경영권 및 회사재산에 대한 관리·처분권이 상실되지 않으며 ③ 화의개시결정이 나면 부도가 나더라도 당좌거래를 계속할 수 있는 이점 외에 은행 등 채권자입장에서 볼 때도 법정관리보다 변제조건 등이 유리하기 때문이다.

Ⅳ. 기업구조조정제도의 문제점

1. 정부감독하의 재무구조개선약정체결제도의 문제점

정부감독하의 재무구조개선약정체결제도의 문제점은 다음과 같이 네 가지로 대별할 수 있다.

첫째, 추진과정에서 시간적 여유의 부족이다. 정부는 53대그룹과 주거래은행간에 재무구조개선약정을 체결하게 하는 과정과 부채비율 200%이내 감축계획 제출요구시 각 그룹들의 향후 5년간의 재무구조개선계획을 1주일이내의 기간에 수립·제출케 하였다. 이에 따라 졸속시행에 대한 불만과 그 실효성에 대한 의문이 야기되었다. 또한 5대그룹 257개사의 자산실사를 1개월이내의 기간에 외부회계기관이 동시에 실시하도록 하여 실사내용의 충실여부와 신빙성 여부가 의문시되었다.

둘째, 부채비율 축소정책의 문제점이다. 선진국의 경우 300%대의 부채비율이 150∼200%수준으로 감소되는 데 일반적으로 14∼17년이 소요된다. 반면에 우리 나라의 경우 재무구조개선약정 지침에 의할 경우 2년이내 부채비율을 200%로 축소해야 하는 과도한 부담을 져야 한다. 우리 나라의 금융시장은 간접금융위주로 구성되어 있다. 직접금융시장은 취약하여 차입비중이 높을 수밖에 없는 여건이 지속되어 왔다.

) GDP 대비 상장주식의 시가총액을 살펴보면 우리 나라가 21.7%인데 비하여 미국 77.7%, 일본 42.4%, EU 49.6%로 우리 나라의 자금시장구조와 상이하다. 김우일, 전게논문, 66면.

셋째, 결합재무제표 작성시 실무상 애로 및 비용부담 과중이다. 결합재무제표 작성시 실무상 문제점으로는 계열사간 결산기 및 회계기준의 일치화, 결산항목의 일치화 및 전산코드 등 사전준비, 해외법인 포함시 외화표시 재무제표의 원화 환산, 회계감사 미실시 법인의 회계감사실시 등이다. 이로 인한 추가비용과 업무부담이 크게 가중될 전망이다. 내부거래의 정확한 측정을 위해서 매일 발생하는 모든 내부거래를 별도로 관리하여야 한다. 특성에 따라 회계과목이 상이하고 발생건수도 과다하여 내부거래를 정확히 기록정리하기 위한 인력, 시간, 비용의 부담이 과중하게 발생될 것으로 전망된다.

) 1980년대에 은행보다 제2금융권의 금융규제가 상대적으로 완화되었다. 제2금융권의 비중이 급속히 증가하였고, 재벌들이 제2금융권에 진출함으로써 제2금융권이 재벌의 사금고화되었다. 이에 따라   재벌의 내부거래가 급증하게 되었다. 재벌소유 금융기관들은 계열사에 대한 자금공급원의 역할을 하였다. 주력기업의 유휴현금흐름을 다른 계열사에게 중계하는 역할을 하였다. 이에 따라 재벌 내부 자본시장 체계를 강화시켰다. 외부투자자의 견제기능을 약화시키는 중요한 역할을 하였다. 재벌소유경영자가 계열사간의 부당 내부거래를 통해 사익을 추구하는 것은 최근 소수주주권 강화와 공정거래위원회 감시에 의해서 어느 정도 견제될 수 있다. 그러나 재벌소유경영자가 과도한 유휴현금흐름을 내부에 유보하려는 경향을 소수주주권 강화와 공정거래위원회의 감시만으로 견제하기 힘들다. 소수주주와 공정 거래위원회 감시는 법적으로 명백하게 부당한 경영행위만을 제재할 수 있기 때문이다. 자본 시장통제가 발달한 영국과 미국의 경우 이 문제는 주로 적대적 M＊A를 통해서 해결된다. 즉, 유휴현금흐름이 비효율적으로 사내에 유보되는 경우 기업의 시장가치는 잠재가치를 하회하게 되어 M＊A의 대상이 되는 것이다. 그러나 우리 나라 재벌의 경우 내부지분율이 49%를 상회하는 상황이고 더욱이 최근 출자총액제한이 폐지되었고, 자사주 취득  한도도 완화되어 적대적 M＊A를 막기위해서는 내부지분율을 제고할 수 있으므로 M＊A를 통해서 소유경영자를 견제하기 매우 어려운 상황이다. 성기전, 전게논문, 48면 참조.

) 5대그룹의 경우 1일 300건이상으로 추정된다.

넷째, 사업구조조정을 유도하기 위한 세제지원 등 관련제도 정비의 미흡이다. 사업교환 또는 구조조정시 발생하는 자산양도차익에 대한 법인세, 특별부가세, 취득세, 등록세 등에 대한 검토가 필요하다. 기업구조조정과 관련된 조세체계는 기업이 영속적으로 수행하여야 할 기업구조조정에 관련된 조세특례사항들이 한시적으로 운영되는 조세특례제한법에 규정되어 있다는 기본적인 문제점을 가지고 있다.

) 전통적 세제에 있어서 어떤 자산의 가치가 오른 경우 이를 바로 과세소득에 포함시키지 않고, 그 자산을 매각하는 등 일정한 계기가 있어야 비로소 이를 과세한다. 이러한 계기를 실현(Realization)이라 부른다. 문제는 무엇을 과세계기로 삼을 것인가에 있다. 자산이 매각되어  가치상승액이 현금으로 변한 경우에는 이를 실현으로 보아 양도소득을 과세해야 함은 분명하다. 매매의 대가가 현금 내지는 변제가 확실한 금전채권이 아닌 경우에는 입법론상 이를 실현으로  보아야 하는 지 여부가 애매하다. 갑이라는 토지를 가지고 있다가 다른 토지와 교환한 경우에 과세할 것인 지 여부, 보유하고 있는 토지를 회사에 현물출자하는 경우 미실현이득을 과세할 것인 지 여부, 개인기업을 운영하다가 법인으로 전환하기 위해 동 영업자산을 전부 법인에  현물출자한 경우의 과세여부, 어느 회사가 특정 부문의 영업재산 전부를 현물출자하여 자회사를 설립하면 미실현이득을 과세할 것인 지 여부, 주주가 갑회사의 주식을 보유하고 있다가 을회사의 주식과 교환한 경우는 갑주식의 가치상승액을 과세할 것인 지 여부, 갑회사가 을회사를 흡수합병하여 을의 주주가 부득이 을주식을 내어놓고 갑주식을 받는 경우 을주식의 가치상승액을 과세할 것인 지 여부 등이 기업구조조정의 전형적인 경우이다. 이창희, □기업구조조정과 미실현이득 과세□, 《서울법학》 제38권 제3·4호, 1997, 250∼251면 참조.

) 김종철, □기업구조조정 관련 세법의 주요 문제점과 개선방안 연구□, 홍익대세무대학원 석사 학위논문, 1999, 30면.

2. 워크아웃(기업개선작업)제도의 문제점

워크아웃(기업개선작업)제도의 문제점은 다음과 같이 여섯 가지로 대별할 수 있다.

첫째, 계속가치와 청산가치에 대한 공정성 결여이다. 은행, 당해회사, 회계법인 등 이해관계인이 실사에 참여함으로써 향후 5개년 추정재무제표에 근거하여 계속가치를 높이려는 경향이 있다. 이는 왜곡된 기업가치로 퇴출되어야 할 기업이 워크아웃 적용을 받아 존속되는 모순이 발생할 가능성이 높다.

둘째, 선정기준의 부재이다. 현재 금융기관들이 독립적인 선정심사위원회를 통해 선정하고 있다. 그러나 내부적으로 선정과 관련한 정형화된 시스템과 확실한 선정기준을 구비하지 않은 상태에서 대상기업을 선정하고 있다. 이에 따라 이를 둘러싼 분쟁이 발생하고 있는 실정이다.

셋째, 기업회계의 투명성 미흡이다. 기업개선작업 추진과정에서 대상기업을 실사한 결과 상당한 회계분식과 오류가 발견되고 있다. 따라서 기업회계의 투명성 제고 없이는 외국인 투자유치 및 올바른 기업개선안 작성이 곤란하다.

넷째, 시간상의 제약이다. 현행 구조조정협약에 의하면 최장 6개월까지 채권유예가 가능하다. 동기간에 기업개선작업안이 채권금융기관협의회에서 통과되어야 한다. 기업의 규모, 업종, 특수상황을 무시하고 일률적으로 시간적 제한을 두고 진행하도록 되어 있다.

다섯째, 협의제도의 문제점이다. 현재 기업개선작업은 채권금융기관협의회에서 4분의 3의 동의만 받으면 확정된다. 그러므로 소외된 소액채권자들의 불만 증대로 플랜확정 후 실행단계에서 협조가 잘 이루어지지 않고 있다.

여섯째, 채권단수의 과다이다. 기업개선작업 대상업체의 채권금융기관협의회 구성기관수가 6대이하 64대 계열의 경우 평균 40∼50개로 합의 도출이 어렵다. 또한 구조조정의 추진 주체가 채권금융기관과 기업이므로 소외된 소액 일반채권자, 주주, 종업원, 노조 등의 이견시 문제발생의 소지가 많다.

기타 제기되는 문제점은 다음과 같다. ① 합리적으로 이해조정을 해 나가는 시장관행이 부족하여 채권금융기관간 자율적인 합의를 도모하기가 어려운 점 ② 구조조정과정에 참여하여 손실을 함께 분담하기보다는 자신의 채권만을 회수하려는 무임승차(Free-Riding) 경향 ③ 기업의 부실위험을 조기에 인지하고 정상화의 가능성이 없는 기업을 신속히 정리하는 사전·사후 관리체제가 미흡한 문제점 등이다.

3. 법정관리·화의·파산제도의 문제점

법정관리·화의·파산제도의 문제점은 다음 두 가지로 요약할 수 있다.

첫째, 회생가능성이 없는 기업이 퇴출되지 않고 연명하는 문제점이다. 부실기업들은 부도가 나면 무조건 법정관리나 화의를 신청한다. 채권금융기관들도 단기적으로 부실이 늘어나는 것을 막고 책임추궁을 회피할 목적으로 이에 동의하는 경향이다. 이에 따라 은행순여신이 100억원 이상인 부실기업중 법정관리나 화의에 들어가지 못하고 청산된 경우는 5%미만인 것으로 나타났다. 퇴출시켜야 할 부실기업들은 법정관리나 화의중인 기업뿐만 아니라 현재 워크아웃이 진행되고 있는 기업중에도 적지 않다.

둘째, 기업퇴출법제가 비효율적이다. 이러한 문제점을 예시하면 ① 절차가 1년이상 소요되며, 채권변제기간도 회사정리의 경우 10년으로 장기간 소요되는 점 ② 채권변제의 절대우선순위가 지켜지지 않아 담보채권자가 100% 변제받지 못함에도 불구하고 무담보채권자가 일부 금액을 변제받는 불합리 ③ 화의에서는 채권자가 손해를 봄에도 불구하고 여전히 주주는 손실부담을 하지 않고 있는 점 ④ 파산의 경우 아직도 신청율이 저조하여 활용이 잘 안되고 있는 점 등이다. 또한 비효율은 법 자체의 문제점뿐만 아니라 제도운영 및 경제시스템의 미비점에 기인한다. 금융기관은 기업에 대한 평가 및 분석능력을 구비하지 못하여 부실대출을 양산하고 있다. 회사정리 및 화의사건에서도 자신의 의견을 제대로 개진하지 못하고 있다. 법원은 업무효율성 및 전문성을 보강하였지만 아직도 부족한 실정이다. 또한 정부와 정치권은 거대기업의 경우에 경제적 분석이 없이 지역적 영향 또는 산업정책적 판단으로 회생을 위해 간접적 영향을 미치기도 한다.

) 자세한 내용은 이경욱·강호정, □우리나라 법정관리제도의 효율성에 관한 연구□, 《한국방송통신대 논문집》 제28집, 1999 ; 양석완, □기업회생을 위한 회사정리(법정관리) 절차와 문제점□, 《법과정책》 제4호, 청주대, 1998 참조.

) 회사정리절차는 신청부터 절차개시까지 약 6개월이 소요된다. 그후 계획인가까지 최대 1년  6개월까지 소요될 수 있다. 정리기간은 최대 10년까지 허용하고 있다. 화의제도는 절차개시까지 최대 4개월이 소요된다. 화의기간은 보통 5년 내지 7년 정도 소요된다. 이성욱, □기업퇴출관련제도의 개선방향□, 《수원대사회과학논집》 제10집, 1998, 313면.

) 채권변제 우선순위는 다음과 같다. ① 주택임대차 보증금 채권 ② 최종 3개월 임금·최종   3년간의 퇴직금·재해보상금 ③ 국세(토지초과이득세·상속세·증여세·재평가세)와 가산금 ④ 질권·저당권에 의하여 담보도는 채권(담보채권) ⑤ 최종 3개월분 이외의 임금채권 및   근로채권 ⑥ 일반조세 ⑦ 공과금(산업재해보상금·의료보험금) ⑧ 일반채권자의 채권(무담보채권·어음·신용대출 등) ⑨ 주식, 이성욱, 전게논문, 315면.

) 김우일, 전게논문, 75면 ; 구본천, □기업퇴출의 경제분석과 개선방안□, 한국개발연구원, 1999, 3면 참조.

Ⅴ. 기업구조조정제도의 개선방안

기업구조조정제도의 개선방안을 기본방향과 세부 정책별로 구분하여 검토하면 다음과 같다.

) 성기전, 전게논문, 84∼92면 ; 김우일, 전게논문 76∼97면 참조.

1. 기업구조조정제도개선의 기본방향

기업구조조정제도개선의 기본방향을 법적·제도적 관점과 조세지원 관점에서 고찰하면 다음과 같다.

첫째, 법적·제도적 관점에서의 개선방안이다. 기업구조조정제도는 경영시스템과 기업지배구조의 개선에 역점을 두고 상법·증권거래법 등 회사법제 전반에 걸쳐 제도를 정비해야 한다. ① 정부는 IMF와의 합의에 따라 30대기업집단에 결합재무제표의 작성을 의무화하였다. 결합재무제표는 재벌기업의 회계투명성을 제고하기 위하여 도입하였으나 외국에서도 아직 사용되지 않는 제도이다. 그룹의 실질적인 계열사를 포함하고 경영정보를 투명하게 공개하는 수준에서 합리적으로 회계기준을 만들어야 한다. ② 소액주주의 권한강화나 감사 및 이사제도의 보완 등은 대주주 권한의 견제에 도움이 된다. 그러나 회사법은 기본적으로 표준계약서의 제공이라는 의미를 가진다. 즉, 회사의 모든 당사자, 주주, 이사, 채권자들이 회사라는 계약의 집합체를 만들기 위하여 자발적으로 합의한 내용과 조건을 수록한 것이다. 이런 관점에서 정부가 상법·증권거래법 등 기업법제를 탄력적으로 운용하는 것이 요망된다. 특히 단독주주권제도나 집단소송제도 등은 도입에 앞서 그 부작용을 충분히 검토해야 한다. 아울러 기업개선작업은 필연적으로 기업소유와 지배구조의 변화를 초래한다는 점을 감안하여 기업은 사외이사제도, 경영평가제도, 외부감사제도 등의 도입으로 경영의 투명성을 제고해야 한다.

) 단독주주권은 개인 주주의 지위를 강화하기 위하여 1주의 주식을 보유한 주주라도 아무런 제한 없이 행사할 수 있는 권리를 말한다. 소수주주권과 함께 공익권에 속한다. 단독주주권에는 의결권, 설립무효판결청구권, 신주발행유지청구권, 정관·재무제표·영업보고서의 열람권 등이 있다. 이에 대해 소수주주권은 대주주의 횡포를 막고 회사의 이익을 확보하기 위해 일정비율 이상의 주식을 보유한 주주에게 부여한 권리를 말한다. 소수주주권으로는 주주총회소집청구권(5%), 회사의 해산판결청구권(10%) 등이 있다.

) 집단소송제도(The Group Litigation System)는 특정 주주가 회사를 대상으로 손해배상을 제기했을 때 동일한 사안으로 피해를 입은 다른 주주들도 그 판결의 혜택을 받을 수 있도록 하는 제도이다. 피해자가 별도의 제외신고를 하지 않는 한 판결의 효력이 피해자 전체에 미치도록 하는 제도이다. 이러한 집단소송의 사례 중 대표적인 것으로 미국을 중심으로 전개되고 있는 담배피해소송과 고엽제소송 등이 있다. 증권분야에서는 특히 주가조작이나 내부거래, 회계조작 등으로 인한 투자자들의 피해가 문제시된다. 이는 피해자가 불특정 다수이기 때문에 보상의 대상이 불분명하지만 그 피해규모는 천문학적이라는 데 있다. 집단소송제도하에서는 이런 경우 피해자 중 1인이 소송을 제기하여 승소하면 주식투자로 손해를 본 다른 피해자들 모두에게 손해배상을 해야 한다.

) 이사회는 기업의 지배구조상 가장 중요한 기관이다. 이들 기관의 기능과 역할이 훌륭한 경영성과로 결실을 맺기 위해서는 이사회를 구성하는 이사들의 전문성과 독립성이 요구된다. 미국기업의 이사회에서 이사의 독립성을 보장하기 위해서 채택하고 있는 제도가 사외이사제도이다. 사외이사제도란 이사회구성원(Board Member)의 일부를 회사와 독립성을 갖는 외부인사로  선임하는 제도이다. 여기서 독립성을 갖는 외부인사는 회사와 특수관계를 가지지 않는 자로서 회사와의 거래가 있는 자는 물론 회사의 전·현직 임직원, 회사와 관련이 있는 법률회사, 금융기관, 경영컨설팅회사의 관련자 등은 제외된다. 사외이사들은 다양한 재능과 경험 및 배경을 가진 사람들로 정보기술, 마케팅, 재무, 영업부문 등의 전문지식이 있는 사람들로 구성되는 것이 일반적이다. 보다 자세한 내용은 손종학, □기업지배구조와 사외이사제도의 개선방안□, 《산은조사월보》 제524호, 1999, 참조.

③ 적대적 인수합병(M＊A)의 활성화는 비효율적 경영에 대한 효과적인 압박수단이라는 점에서 바람직한 개선방안이라고 사료된다. 정부는 적대적 인수합병을 제한하던 규제를 대폭 완화하였다. 외국인이 기업을 인수할 경우 이사회의 동의를 받지 않고 취득할 수 있는 지분한도를 10%에서 33%로 상향조정하였다. 또한 증권거래법에서는 주식의 의무공개매수제도를 폐지하였다. 이에 따라 경영권 인수에 따른 부담을 완화하였다. 경영권을 유지하면서 기업갱생을 도모하는 화의요건을 강화하여 기업퇴출이 보다 가속화되도록 하였다. 대기업의 화의신청은 기각 당할 가능성이 높아졌다. 대기업도 경제성 기준이 미달되는 경우 신속하게 정리절차를 거치게 된다.

) 과거에 우리 나라에서 성사된 M＊A의 대부분은 부도와 경영난 등으로 인해서 경영권이   우호적으로 인수되는 형태를 취하였거나 재무구조를 개선하기 위한 계열기업간 합병의 형태를  취하였다. 1960년대에는 남선전기, 경선전기, 조선전기 등이 합병하여 한전이 설립되는 등 30여건의 M＊A가 있었다. 1970년대에는 서울신탁은행의 합병 등 80여건, 1980년대에는 부실기업 정리차원과 재벌그룹의 조직개편 차원에서 M＊A가 활발하게 이루어졌다. 1990년대 중반까지는 부실기업정리, 재벌의 사업확장을 위한 인수 등 대기업과 공기업이 중심이 된 정부주도형   M＊A이었다. 그러나 1990년대 후반부터 M＊A에 대한 관심이 고조되기 시작하였다. 특히 1998년도에는 벤쳐기업이나 소규모 유망중소기업의 M＊A가 증가하였다. 김종근, □주요 산업별 해외 M＊A사례와 국내기업의 대응방안□, 대외경제정책연구원, 1999, 107∼108면 참조.

둘째, 조세지원 관점에서의 개선방안이다. 정부는 기업의 자산매각이나 처분이 용이하도록 각종 세금을 경감하였다. 기업구조조정을 지원하기 위해 부동산 및 자산처분, 사업교환(빅딜), 지배주주 자산의 법인출연 등에 부가세를 비롯한 각종 세 부담을 감면하거나 과세이연을 허용하고 있다. 그러나 이와 같은 조세지원이 아직도 미흡하므로 다음과 같이 개선이 이루어져야 한다. ① 현행 기업구조조정을 지원하는 조세특례의 상당부분이 조세특례제한법에 한시적인 성격으로 규정되어 있다. 기업구조조정 작업은 기업이 존속하는 한 지속적으로 추진되어야 하므로 일반적인 세제지원내용은 일정 기간에 걸쳐 적용되는 한시법이 아니라 지속적으로 적용되는 일반법인 법인세법 등에 규정되어야 한다. ② 기업재무구조개선을 위해 기업이 부동산을 매각하여 은행차입금을 상환하는 경우 특별부가세를 면제하는 조세특례는 조세체계의 기본이념인 공평과세 원칙에 위반된다는 문제제기가 있다. 또한 기업의 투자위축을 초래할 수 있다는 우려도 제기된다. 그러므로 부동산을 매각하여 그 매각대금으로 시설투자를 하는 경우 세제혜택을 주는 방안 등을 포함한 개선방안의 강구가 요망된다.

) 과세이연은 기업의 자금 운용에 여유를 주기 위해 세금 납부 시점을 연장해 주는 것을 말한다. 예를 들어 A그룹 계열사와 B그룹의 계열사는 맞바꾸기 위해 지배주주가 갖고 있는 주식을 교환한다면 이것은 표면상 빅딜차원의 물물교환처럼 보인다. 그러나 실질적으로는 주식매매에 따른 일정분의 소득이 발생한다. 이에 대한 납세기한을 연장해주는 것이 과세이연이다.

) 김종철, 전게논문, 61∼63면 참조.

2. 기업구조조정제도 유형별 개선방안.

가. 정부감독하의 재무구조개선약정체결제도 개선방안

정부감독하의 재무구조개선약정체결제도 개선방안은 다음과 같이 다섯 가지로 대별할 수 있다.

첫째, 부채비율의 축소를 위해 기업회계관련제도의 개선과 부채비율 관리지표의 변경의 검토가 필요하다. 부채항목 중에는 차입금, 매입채무, 충당금 등이 있는 데 매입채무는 업종의 성격에 따라 또는 상거래 관행에 따라 좌우되는 부분이다. 충당금은 적립 성격이므로 재무구조를 악화시키는 요소라고 보기 어렵다. 따라서 기업의 재무구조 개선을 목적으로 한다면 부채비율보다는 차입금 의존도나 차입금 배수와 같은 지표를 기준으로 해야 한다는 의견을 긍정적으로 검토할 필요가 있다.

둘째, 우리 나라 기업지배구조의 특성을 감안하여 경영자 및 지배주주에 대한 통제를 강화하는 방향으로 기업지배구조가 개선되어야 한다. 이를 위해 이사선임에 있어서 지배주주나 경영자의 영향력을 축소하고 이사회의 독립성을 실질적으로 보장하여야 한다. 지배주주가 선임한 경영자의 독단적 경영을 통제하는 제도적 장치를 강구해야 한다. 주식분산추세에 부응하여 소액주주의 권익을 보호하는 소액주주운동을 활성화해야 한다. 주식시장에서의 불공정거래, 미흡한 공시제도 등 공정한 주가형성을 저해하는 요소를 제거하고 기업신용평가의 질을 제고해야 한다. 시장규율기능을 강화하여 시장을 통한 기업경영의 평가기능을 제고해야 한다.

셋째, 차입금 상환이 없더라도 사업구조조정을 위해 필요한 자금을 조달하기 위하여 자산을 매각하는 경우 특별부가세 감면의 검토가 필요하다. 부동산 이외의 자산매각의 경우에도 구조조정을 위한 경우 법인세, 특별부가세, 취득세, 등록세 등의 면제를 긍정적으로 검토할 필요가 있다.

넷째, 사업포괄양수도시 자산과 부채 및 자본금의 분리기준 그리고 이에 따른 양도차액과 초과인수채무의 평가기준, 채무 및 이월결손금 승계에 따른 조세문제 등 세부적인 사항에 대한 정비가 요망된다. 아울러 구조조정시 사업포괄양수도를 용이하게 추진할 수 있는 제도적 장치의 강구를 검토해야 한다.

다섯째, 합병절차문제이다. 피합병법인의 이월결손금을 합병회사가 승계하여 기존 손실에 대한 세제감면혜택을 받게하는 방안의 강구가 요망된다. 부실기업 합병에 따른 부담을 최소화해야 한다.

나. 워크아웃(기업개선작업)제도의 개선방안

워크아웃(기업개선작업)제도의 개선방안은 다음과 같이 세 가지로 대별할 수 있다.

첫째, 부실징후기업을 사전에 파악하기 위한 장치의 강구이다. 현재 운용되고 있는 기업부실판별모형은 이미 발표된 과거의 재무제표를 사용하여 판별함수를 추정하고 이를 기준으로 미래 상황을 예측하는 기법이다. 기업가치에 영향을 미치는 비회계적 자료를 고려하지 못하고 있다. 또한 표본기업들간에 회계처리방법이 상이하여 판별함수의 예측력이 감소한다. 이와 같은 문제점을 개선하기 위하여 부실징후기업을 사전에 파악하기 위한 장치를 강구해야 한다. 이러한 판별모형은 분석대상기업의 재무변수를 개별적으로 검토하는 것이 아니라 여러 재무변수를 동시에 고려하는 종합적인 재무분석기법이어야 한다. 또한 많은 기업을 대상으로 동일한 기준으로 동시에 평가하는 분석으로서 분석자의 주관이 개입되지 않도록 해야 한다. 이와 같이 부실징후기업을 사전에 파악하기 위한 장치의 강구를 위해 미국에서 개발하여 운용하고 있는 여러 가지 기업부실판별모형에 대한 검토·분석이 요망된다.

) 금융감독원은 금융기관과 거래하는 기업이 부실인 지 아닌 지를 가려낼 수 있는 □부실기업예측모형□을 개발했다. 이 모형은 최근 2∼3년치 재무제표를 분석하면 부실여부를 자동적으로 가려낸다. 변별력이 80%에 이르는 것으로 평가된다. 김우일, 전게논문, 85면.

) 미국에서는 Z-Score 모형, Z'-Score 모형 및 Zeta모형을 개발하여 운용하고 있다. Z-Score 모형은 알트만(Altman EI)이 1946년부터 1965년 사이에 파산한 미국의 33개 제조기업과 이들 기업과 업종 및 규모 등이 유사한 정상적인 33개 제조기업을 추정표본으로 하여 개발한 모형이다. 이 모형에 의한 변별력의 정확도는 도산 1년 전 자료인 경우 95%, 도산 2년 전 자료인 경우 74%에 달한다. Z'-Score 모형은 비상장기업의 부실예측을 위하여 Z-Score 모형을 약간 변형한 것이다. 이 모형에 의한 변별력의 정확도는 도산 1년 전 자료인 경우 부실기업은 90.7%, 건전기업은 97.0%이다. Zeta모형은 알트만, 할드만(Harldeman), 나라야만(Narayaman)이 1997년에 Z'-Score 모형보다 우수한 모형으로 개발한 것이다.

둘째, 부실징후기업 사전 모니터링을 실시해야 한다. 기업부실이 심화되기 전에 부실징후를 포착하여야 한다. 사전 모니터링을 강화하고 재무상태를 면밀히 관찰·검토하여야 한다. 최근에 부실화된 원인을 살펴보면 크게 두 가지로 대별된다. 하나는 과거 2∼3년간 무리한 업종 계열사들의 확장과 경영실패로 무너지게 된 부류이며, 다른 하나는 시장을 낙관하고 과도하게 증설투자를 해서 부실화된 경우이다. 이들 기업에서는 ① 계열사간의 무리한 확장으로 인해 총자산이 급증한 경우(최근 3개년간 총자산증가율이 100%이상) ② 무수익 계열사로 인해 총자산회전율이 저하된 경우(최근 연도의 매출액 대비 총자산회전율이 0.7회전이하) ③ 사업성이 없어 만성적인 적자인 경우(최근 3개년도 이상 경상적자를 시현) ④ 영업활동을 통한 운전자금 조달능력이 미흡한 경우(최근 3개년간 누적 영업활동 조달현금이 마이너스 상태) ⑤ 부족자금에 대한 단기차입금의 조달비중이 높은 경우(최근 3개년간 누적자금 조달액중 단기차입금 비중이 50%이상) ⑥ 영업과 관련이 적은 투자자산이 급증한 경우(최근 3개년간 총자산 증가분 대비 투자자산 증가분의 비중이 총자산의 25%이상) ⑦ 재무구조가 악화된 경우(최근 결산연도의 자기자본비율이 10%미만에 도달) ⑧ 영업을 통한 수익으로 금융비용을 부담하지 못하는 경우(최근 3개년도 평균이자보상배율이 1.0배이하)와 같은 고질적인 재무구조상의 문제점이 발견되었다. 따라서 부실기업판별모형에 의해 사전 모니터링을 실시하는 것이 매우 긴요하다.

) 자기자본비율규제란 은행의 건전성과 안정성을 확보할 목적으로 은행으로 하여금 위험자산에  대해 일정비율 이상의 자기자본을 보유토록 하는 것이다. 1988년 국제결제은행(BIS, Bank for International Settlements)은 ‘BIS기준’이라 부르는 자기자본비율규제안을 발표하였다. 이는 은행의 신용위험을 중심으로 한 자기자본비율규제안이다. 은행이 거래기업의 도산 등으로   부실채권이 갑자기 늘어나 경영위험에 빠져들게 될 경우 이를 대처해 나가기 위해서는 최소한 8%의 자기자본을 가지고 있어야 한다는 것이다. 그러나 금융시장의 급변으로 인해 은행보유자산의 시장위험이 증대하자 BIS는 1995년 시장위험도 자기자본비율의 규제대상에 포함시켜야 한다는 인식하에 은행의 신용위험뿐만 아니라 시장위험에 대해서도 일정비율이상의 자기자본을 보유토록 하는 ‘신자기자본비율규제안’을 발표하였다. 1993년말부터 우리 나라는 BIS기준으로 산출된 자기자본비율이 8%에 미달될 경우 금융감독원장이 경영합리화조치나 경영개선조치 등 시정조치를 취할 수 있도록 하였다. 또한 이를 배당 및 은행영업소 신설에 대한 은행간 차등화 지표로 활용할 수 있도록 하였다. 이에 따라 국내은행에도 중요한 관심사항이 되었다. 그리고 1996년 5월 주가지수선물제도의 도입 등으로 파생상품에 대한 거래가 활성화됨에 따라 1997년부터 증권회사들에도 자기자본비율규제를 도입해 증권회사의 무분별한 자산운용을 사전에 방지하고  있다. 1997년말 IMF와의 협상과정에서 IMF측은 우리 나라 은행의 자기자본의무비율은 8%로 제시하였다. 이는 1998년 퇴출은행 선정시 중요한 기준이 되었다.

) 김우일, 전게논문, 88∼89면 참조.

셋째, 계속가치와 청산가치의 정확한 추계이다. 청산가치는 현재 기업의 자산과 부채를 시가 평가하여 청산시 회수되는 가치를 산정하므로 거의 정확한 추계가 가능하다. 그러나 계속가치는 향후 5개년 사업계획상의 자금유통(cash flow)을 추정하는 예상치이므로 실사자의 자의적인 재량에 좌우된다. 따라서 기업을 존속시키려는 해당회사의 영향력에 의해 가치가 왜곡될 우려가 있다. 청산가치가 계속가치보다 높아 퇴출되어야 할 기업이 오히려 계속가치의 상향조정으로 워크아웃이 적용되어 존속되는 불합리가 발생한다. 실사 회계법인은 당해 회사의 제출자료에 국한되지 말고 동종업계, 국제적인 산업동향, 여건 등을 충분히 고려하여 공정하고 타당한 기업가치를 계산하여야 한다.

다. 법정관리·화의·파산제도의 개선방안

법정관리·화의·파산제도의 개선방안은 전문법원의 설립과 통합법의 제정으로 요약할 수 있다.

첫째, 전문법원의 설립이다. 기업구조조정과정에서 회사정리·화의·파산사건의 수가 급증하고, 회사갱생 가능성 여부의 판별에 전문성이 더욱 필요해졌다. 현재와 같이 지방법원의 1개 재판부가 도산사건을 전담처리하고, 판사나 직원들이 순환근무하는 관행하에서 전문성 강화를 통한 사건의 신속·공정한 처리라는 제도의 목적을 달성하기 어렵다. 그러므로 전문법원의 설립이 긍정적으로 검토되어야 한다. 이를 통해 경제·경영·회계·세무·금융·노동·경제법 분야의 전문지식을 구비한 전문가와 회사정리 전담판사의 전문성이 발휘될 수 있게 해야 한다. 유사한 회사정리사건의 전문화를 통해 규모의 경제효과를 거양해야 한다.

) 미국과 프랑스는 파산전담법원을 운용중에 있다. 미국의 경우 일반법원(District Court)과는 별도로 파산법원(Bankruptcy Court)이 있다. 파산법원의 관할권은 일반법원의 관할권과 동일하다. 일반법원의 판사는 대통령이 임명하고 임기는 무기한이다. 파산법원의 판사는 순회법원(Circuit Court of Appeals) 판사들이 임명되며 임기는 14년이다. 이동호, □M＊A 활성화 방안- 기업구조조정과 관련하여-□, 《상사법연구》 제17권제2호, 1998, 24면 참조.

둘째, 통합법의 제정이다. 현재는 도산관련법이 파산법·회사정리법·화의법으로 분산되어 있다. 이러한 복수절차의 장점은 ① 신청인에게 선택권이 있으므로 자신이 원하는 절차를 신청할 수 있고 ② 절차진행에 대하여 신청인 및 관련자에게 어느 정도 예측가능성이 주어지므로 계획수립이 원활하며, 재건 및 청산이 신속하게 진행될 수 있고 ③ 구별된 절차에 맞추어 각각 적합한 규정을 자세히 설정할 수 있다는 점이다. 그러나 특정 절차를 신청한 후 법원에서 받아들여지지 않을 경우 다른 절차를 신청해야 한다. 이때 추가적인 비용과 시간이 소요된다. 파산·화의·회사정리절차에 있어서 제도간의 조화가 원활하게 이루어지고 있다고 보기 어렵고, 제도의 경직성으로 인하여 구체적 타당성 도모에 지장이 있다는 문제제기가 있다. 통합법의 장점은 ① 신청인의 선택에 구속되지 않고 채권자나 법원 또는 관리자가 가장 적절한 절차를 선택할 수 있고 ② 신청시부터 재건 또는 청산 여부를 별도로 구분할 필요가 없어 신속히 신청할 수 있다는 점 등이다.

) 미국은 1898년에 Bankruptcy Act를 제정하여 퇴출과 관련하여 하나의 법을 운용하였으며, 1978년의 개정을 통하여 회사정리와 화의를 하나의 재건절차로 통합하였다. 독일은 1970년대 후반부터 도산법 개정작업에 들어가 1994년에 기업갱생제도를 도입한 통합도산법을 제정하여 이를 1999년부터 시행하고 있다. 영국은 회사법 및 도산법(Insolvency Act)에 각각의 기업 재건절차를 운용하고 있고, 일본도 회사정리제도, 회사갱생제도 및 화의제도를 별개로 운용하고 있으며 현재 단일화를 검토하고 있다. 이성욱, 전게논문, 311면 참조.

) 이성욱, □기업퇴출관련제도의 개선방향□, 《수원대사회과학논집》 제10집, 1998, 311면 참조.

) 이병기, □기업구조조정촉진을 위한 도산법제에 관한 연구□, 홍익대학교대학원 석사학위논문, 1998, 82면 참조.

3. 기업구조조정촉진법의 제정을 통한 개선방안

기업구조조정촉진법이 많은 논란 끝에 제223회 국회 임시회에서 심의·의결되어 2001년 9월부터 발효되게 되었다. 기업구조조정촉진법은 현재 시행중인 ‘기업구조조정협약(일명 워크아웃협약)’에 있는 내용의 대부분을 법제화한 것이다. 또한 시장기능에 의한 상시적 기업구조조정이 관행으로 정착되기까지 5년간 적용되는 한시법이다.

) 자세한 내용은 이한규, □기업구조조정촉진법에 대한 고찰□, 《국회보》, 2001.8, 128∼131면 참조.

가. 기업구조조정촉진법의 주요내용

기업구조조정촉진법의 주요내용을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 기업부실위험을 조기에 발견할 수 있도록 제도적 장치를 강구하였다. 즉, 기업에게는 내부회계관리제도를, 채권금융기관에게는 기업신용위험평가제도를 각각 운용하도록 하였다.

먼저 7,000여개에 달하는 자산총액 70억원이상의 기업은 회계장부의 작성·보고 및 변경에 관한 내부관리규정을 마련하여야 한다. 또한 이를 관리할 조직을 구비해야 한다. 기업의 대표자는 내부회계관리제도의 운영을 책임진다. 내부회계관리자는 매반기마다 이사회 및 감사에게 당해 기업의 내부회계관리제도 운용실태를 보고하여야 한다. 감사는 운영실태를 정기적으로 평가하여 이사회에 보고하여야 한다.

채권금융기관은 거래하는 기업의 신용위험을 정기적으로 평가하고 적절한 사후관리조치를 취해야 한다. 이를 위하여 금융감독위원회가 제시하는 바에 따라 수익성·성장성·건전성 및 안정성 등의 경영지표가 포함된 기업신용위험의 상시평가 기준 및 사후관리기준을 마련하여 운용하여야 한다. 기업신용위험의 상시평가 기준 및 사후관리기준을 거래하는 기업에게 알려주어야 한다. 이러한 기준에 따라 채권금융기관과 기업은 외부전문기관의 실사와 신용평가 등을 실시한다. 이와 같이 객관적인 평가기준을 마련하여 금융기관의 재량권을 최소화하는 이외에 기업신용위험을 상시적으로 평가함으로써 관치금융의 방지와 부실여신의 억제 및 부실의 대형화 방지 등의 효과를 거양할 수 있도록 하였다.

둘째, 주채권은행을 중심으로 기업구조조정을 추진하도록 하였다.

주채권은행은 기업에 대한 평가 결과 경영정상화가능성이 있다고 판단되는 경우에는 기업회생절차에 들어가야 한다. 즉, 채권금융기관 공동관리, 채권은행 공동관리, 주채권은행에 의한 은행관리, 회사정리법에 의한 회사정리절차, 화의법에 의한 화의절차 중 하나에 해당하는 관리절차에 들어가거나 절차에 들어갈 수 있도록 법원에 신청 또는 당해 기업에 신청을 요구하는 등 조치를 취하여야 한다.

채권단협의회가 소집되면 일정 기간 채권행사가 유예된다. 즉, 주채권은행이 채권금융기관 공동관리를 위해 채권단협의회를 소집하는 경우에는 금융감독원장은 채권금융기관에 채권단협의회가 소집 통보된 날부터 1차 협의회가 소집되는 날까지 채권행사를 유예하도록 요청할 수 있다. 채권금융기관은 대상기업의 규모, 채권금융기관의 수 등을 감안하여 소집 통보된 날부터 7일이내에 소집되는 1차 협의회에서 채권행사의 유예기간을 유예개시일로부터 1월(자산부채의 실사가 필요한 경우에는 3월)을 초과하지 않는 범위내에서 정하되 1회에 한하여 1월의 범위내에서 연장할 수 있도록 하였다. 이와 같은 채권행사의 유예는 채권단협의회가 구성되어 신규자금 지원 등 경영정상화계획을 추진할 지라도 채권단협의회에 참가하지 않은 채권금융기관이 자기채권만을 회수하는 무임승차(Free-Riding)의 문제점을 개선하기 위한 것이다.

셋째, 채권단협의회의 책임성을 강화하고 합의기능을 보완하였다.

채권단협의회는 주채권은행 또는 전체 채권액의 4분의 1이상을 가지고 있는 채권금융기관의 발의로 소집되어 4분의 3이상 동의로 의결하도록 하였다. 채권단협의회에는 관련된 모든 채권금융기관이 참여하도록 의무화하는 한편 의결에 반대하는 채권금융기관은 채권단협의회에 채권의 매수를 요구할 수 있도록 하였다. 채권단협의회 참가 여부가 채권금융기관의 자유의사에 위임되어 있어 채권단협의회 구성 자체가 어려웠던 문제점을 해결하였다.

자율합의가 어려운 채권금융기관간 이견을 조정하기 위하여 금융전문가·변호사·회계사·학계의 민간전문가로 구성된 채권금융기관조정위원회를 설치하여 운용하도록 하였다.

넷째, 구조조정대상기업에 대한 채권금융기관의 사후관리를 강화하였다.

채권금융기관 중심의 구조조정 추진시 채권금융기관의 신용공여액이 500억원이상의 기업과 경영정상화계획의 이행약정(MOU : Memorandum Of Understanding)을 체결하도록 의무화하였다. 기업은 경영합리화·재무구조개선 등을 위한 구조조정계획을 포함한 경영정상화계획을 채권금융기관에 제출해야 한다.

채권금융기관은 경영정상화를 위하여 유동성 지원이 필요하다고 인정하는 경우 채권재조정이나 신규신용공여를 할 수 있다. 주채권은행은 경영정상화계획을 분기별로 점검하고, 외부전문기관에 경영정상화 가능성을 2년에 1회 이상 평가·의뢰하여야 한다.

다섯째, 법정관리·화의·파산 등 도산3법에 의한 구조조정 절차를 보완하였다.

법정관리시 채권단과 기업이 약정한 경영정상화계획을 회사정리법상 사전계획안으로 간주하여 법정절차의 단축을 도모하였다.

법정관리·화의기업에 대해서 매년 1회이상 정상화의 가능성을 평가하여 법정절차의 장기화를 방지하였다. 주채권은행은 회생가능성이 없는 기업을 즉시 파산절차를 통해 퇴출하도록 하여 부실 심화를 방지하였다.

주채권은행은 법정관리·화의 또는 파산 등을 추진하기 전에 담보 또는 출자전환 등으로 취득한 주식을 제3자에게 매각하여 기업의 경영정상화를 추진할 수 있도록 하였다.

나. 각계의견 수렴내용

기업구조조정촉진법은 심의과정에서 각계로부터 많은 의견이 개진되었다. 부실기업에 대한 구조조정의 원활화를 도모한다는 필요성에 대하여는 대부분 공감하는 의견이었다. 다만, 세부적인 절차에 있어서 사적자치의 원칙에 반하고, 재산권이나 평등권을 침해하는 위헌소지가 있다는 문제제기가 있었다.

이러한 문제제기에 따라 동법의 심의과정에서 재정경제위원회는 공청회를, 법제사법위원회는 간담회를 개최하여 금융·기업·법조계 등 기업구조조정을 둘러싼 이해관계군의 의견을 광범위하게 청취하고 타당한 내용은 이를 법에 반영하였다. 재정경제위원회에서의 심의과정과 법제사법위원회의 체계·자구심사과정에서 수정된 내용은 다음과 같다.

첫째, 채권은행은 거래기업의 신용위험을 평가한 결과 부실징후기업이 될 가능성이 큰 기업에 대해서 자구계획 등 경영개선을 취할 필요가 있다는 권고를 하도록 의무화하였다.

둘째, 기업경영인에게 구두 또는 서면으로 의견을 개진할 수 있는 기회를 부여하여 경영인을 배제한 상태에서 채권금융기관이 일방적으로 기업구조조정을 추진하는 문제점을 해소하였다.

셋째, 반대채권자의 채권의 매입·상환의 가격을 확정하기가 곤란한 경우에는 잠정가격으로 우선 지급하고, 협의된 가격과 잠정가격과의 차액을 사후에 정산하게 하였다.

넷째, 채권단협의회의 소집으로 채권행사가 유예되는 것은 개인의 재산권 침해라는 위헌소지가 있으므로 금융감독원장이 채권행사 유예를 요청할 수 있도록 하였다.

다섯째, 신규신용공여의 우선변제를 인정하되, 회사정리절차가 개시된 경우에는 회사정리법에 의한 절차에 따르도록 함으로써 채권자간에 형평성을 도모하였다.

여섯째, 신용공여액을 기한내에 신고하지 못한 채권금융기관의 의결권을 제한하는 것은 재산권을 침해할 우려가 있으므로 신고 기한후에 신용공여액을 신고하는 자는 동금액이 확정된 날로부터 의결권의 행사를 허용하였다.

일곱째, 채권금융기관 임직원에 대한 면책제도는 채권금융기관의 주주나 고객이 가지는 손해배상청구권을 침해하는 것이며, 임직원이 최선의 경영판단을 회피하는 도덕적 해이를 초래할 우려가 있다는 문제제기에 따라 이를 삭제하였다.

마지막으로 채권금융기관조정위원회의 조정결과에 불복하는 채권금융기관이 법원에 변경결정을 청구할 수 있도록 재판청구권을 보장하였다.

Ⅵ. 미국GE와 일본SONY의 기업구조조정 사례 분석

미국GE와 일본SONY의 기업구조조정 사례를 분석하면 다음과 같다.

) 성기전, 전게논문, 54∼79면 ; 이학종, □GE의 변신전략□, 《연세경영연구》 제31호, 1994 ; 김동기·강석진(역), □GE혁명 당신의 운명을 지배하라□, 21세기북스, 1994 ; 하합충, □전략적 조직혁신□, 유각, 1996 ; 이병기, □외국기업의 구조조정과 시사점□, 산업연구원, 1998 참조.

1. 미국GE의 기업구조조정

가. GE의 경영현황

GE는 1970년대 매출액 87억 6,000만달러, 종업원 39만 7,000명의 초대형기업이었다. 그러나 매출증가에 비하여 이익이 매우 낮은 것이 문제이었다. 조직도 종신고용에 익숙하여 비능률이 노정되기 시작하였다. 1970년대말까지 GE의 경영상태는 근본적인 회복이 어려웠다. 1980년 당시 GE는 종업원 40만 2,000명, 매출액 250억달러, 순이익은 15억달러로 구조조정 이전에도 상당한 경쟁력을 구비한 우수회사이었고, 최대 전기기기회사이었다. 각 분야에서 세계를 주도하는 기업의 하나로 인식되었지만 1980년초에 일부 시장에서만 선두를 차지하고 있었다. GE의 매출액 중 3분의 2는 성장률이 저조하거나 정체되어 있는 사양산업에서 나오고 있는 상태이었다.

1982년 GE의 Welch회장은 사업구조전반을 개혁하기 시작하였다. 수익이 나지 않거나 선두를 달리지 못하는 사업부문을 매각하거나 철수하였고, 성장에 필요한 사업은 과감히 매수하였다. 이러한 사업구조개편으로 많은 사업분야가 감축되었다. 종업원수는 1980년에서 1990년 기간에 40만 2,000명에서 29만 8,000명으로 감축되었다. 구조조정 이후 1991년 GE는 매출액 602억달러, 순이익 26억 4,000만달러, 종업원은 28만명 수준이 되었다. 최근 GE는 매출액이나 순이익면에서 빠른 증가를 시현하고 있다. 1997년의 경우 매출액은 908억달러, 순이익은 82억달러를 넘고 있다.

나. GE의 사업구조조정

Welch회장은 취임 이후 다음과 같은 기본전략을 수립하여 기업구조조정을 단행하였다. 첫째, 각 사업에서 세계 1위나 2위를 달성한다. 둘째, 수익성이 높은 사업은 적극적으로 매수합병한다. 1위나 2위를 할 수 없는 사업은 매각하는 사업재구축과 다각화를 추진한다. 셋째, 21세기의 성장을 주도할 첨단기술분야의 전략사업을 강화한다는 것 등이다. GE는 사업구조를 핵심사업·서비스사업·기술사업으로 크게 구분하여 구조조정을 단행하였다.

이와 같은 GE의 구조조정은 몇 가지 시사점을 주고 있다.

첫째, GE는 경쟁력을 향상하기 위해 사업구조조정을 지속적으로 단행하였다. 둘째, 성장가능성이 높은 첨단기술분야와 서비스분야로 자원이동이 이루어졌다. GE내에서 금융·보험산업이 매우 그 비중이 증가하고 있다. 셋째, 전통적인 대표사업이라 하더라도 이익이 실현되지 않는다면 과감히 매각·철수·폐쇄하였다. 민생용 전기제품의 비중이 크게 감소하였다.

여기에서 지적할 수 있는 것은 GE가 민생용 전기제품을 프랑스의 톰슨사와 사업교환한 것이다. 이 거래로 GE는 톰슨이 유럽에 기반을 두고 있는 의료용 진단화상 사업인 CGR(Computer Graphic Recording)을 취득하고, 톰슨은 GE의 민생용 전자사업을 취득하였다. 이 사업교환으로 GE는 의료시스템사업을 강화하고 GE에 있어서 전략적으로 중요하지 않은 사업을 처분하는 효과를 거양하였다. 민생용 전자부문을 전략적으로 중요하다고 판단한 톰슨사는 해당사업에서 세계적으로 경쟁할 수 있는 능력을 강화하게 되었다.

다. GE의 조직구조의 변화

Welch회장은 계층수가 적고 변화에 민첩하게 대응하는 □Lean and Agile□조직을 선호하였다. GE는 가능한 한 감독직책을 제거함으로써 각자의 작업을 통제할 수 있는 더 많은 권한을 주고자 하였다. 1980년대 GE의 조직구조는 매우 복잡하고 다단계적인 계층구조이었다. 부서→사업부문→사업그룹→사업단→CEO(Chief Executive Officer)로 이어지는 복잡한 내부조직체계를 갖추고 있었다. GE는 관리직 삭감을 통해 CEO와 사업부문의 책임자가 직접 연결되는 조직구조로 개편되었다. 1981년과 1992년 기간 동안의 GE의 조직구조 변화는 관료주의를 해소하기 위한 탈계층화이었다. GE의 사업부문 리더는 모두 CEO인 사장과 부사장의 직속으로 재편되었다. 1990년대초에 사업단이 폐지되었다. 사업단은 CEO와 13개 주요사업책임자들 사이에 중개역할을 하는 수석부사장 계층이 맡고 있었다. 이러한 조직개편으로 GE의 방만한 다각화의 약점이 극복되었다. CEO의 의사가 조직전체에 일사분란하게 전달되는 통합된 조직으로 변화되었다. GE의 조직구조 변화를 보면 중간관리층의 감소나 책임경영을 확실히 하는 방향으로 조직개편이 이루어졌다.

) 김동기·강석진(역), 전게서, 83면.

라. 기업구조조정의 성과

1980년대말 GE의 기업구조조정 성과가 가시적으로 실현되기 시작하였다. 1981년에 비해 1989년에는 경영실적이 호전되었다. 순이익이 39억달러로 증가된 것이다. GE의 기업구조조정이 평가받기 시작한 것은 1990년대의 일이다. 1990년대 세계경제가 저성장기로 접어들고 있었음에도 불구하고 GE의 경영성과는 대폭 개선되었다. 생산성 제고는 GE 기업구조조정의 바탕이 되었던 핵심요소이었다. GE의 연간 생산성 증가율은 1981년 2%이하 수준에서 지속적으로 상승하여 1989년에는 최고치인 6%를 기록하였다. 1990년에서 1992년까지 불경기에도 불구하고 GE는 4∼5%의 성장률을 시현하였다.

2. 일본SONY의 기업구조조정

가. SONY의 경영현황

SONY는 일본내에서 가장 미국적인 일본기업으로 평가받을 정도로 효율적인 기업이지만 1980년대에 들어와서는 어려움에 봉착하게 되었다. 첫째 원인은 1990년대 들어 세계적인 경기침체이다. 해외지역에 대한 매출비중이 70%를 넘는 SONY는 해외시장의 수요부진과 엔화의 가치상승으로 불리한 환경에 직면하였다. 둘째 원인은 무리한 사업확장에 따른 차입금의 증가이다. SONY는 하드웨어부문과 소프트웨어부문을 결합하여 미래 발전적인 산업을 창출하기 위하여 1987년과 1989년에 CBS레코드사와 콜롬비아영화사, 트리니트사 영화제작소를 매입하였다. 이로 인하여 차입금이 증대되어 하드웨어부문에서 적자가 나기 시작한 것이다. 순이익은 1993년 이후 급격히 감소하였다. 1995년에는 2,930억엔의 적자를 시현하였다. 그러나 기업구조조정의 결과 1996년 이후 순이익이나 매출액이 증가하기 시작하여 1998년에는 순이익이 약 2,200억엔에 이르렀다.

나. SONY의 사업구조조정

SONY는 전자부문·오락부문·금융부문으로 구성되어 있다. 1988년부터 1990년 기간에 사업구조조정을 적극적으로 전개하였다. 1987년말 미국 CBS레코드사, 1989년도에는 미국 제5위의 콜롬비아영화사를 매수하였다. 비디오 부문과 음향기기 부문의 비중이 감소하는 대신에 영화·보험·금융부문의 비중이 점차 증가하였다. 비디오 부문은 1991년에는 전체의 24.6%를 점유하였으나 1997년에는 14.4%로 대폭 축소되었다. 음향기기 부문도 동기간 중 23.9%에서 18.3%로 그 비중이 감소하였다. 영화부문은 동기간 중 7.0%에서 9.5%로 증가하였고, 보험·금융부문도 비중이 2.3%에서 4.3%로 증가하였다.

다. SONY의 조직구조 변화

SONY는 1982년 후반부터 큰 폭의 이익감소가 나타나기 시작하였다. 1983년부터는 연결재무제표상으로 전년도의 실적을 하회하였다. 이에 따라 SONY는 1980년대초의 사업본부제와 1990년대초의 컴퍼니제를 통해 이러한 문제를 극복하고자 시도하였다.

) 연결재무제표는 상호 독립적인 법인격을 갖고 있으나 경제적으로는 하나의 기업과 같은 종합적·유기적 관계에 있을 때 이런 회사를 일괄해 하나의 기업으로 보고 작성한 재무제표이다. 연결대차대조표와 연결손익계산서로 구성된다. 우리 나라는 1999년 회계연도까지 1992년에 개정된 연결재무제표 기준에 따라 하나의 회계단위로서 기업집단 전체의 재무상태와 경영 성과의 보고를 위해 종속회사들과의 연결재무제표를 작성하였다. 이에 따라 투자자들은 연결재무제표에서 나타나는 연결이익이 단독이익보다 훨씬 많거나 자회사의 성장성이 현저한 모기업에 주목할 필요가 있었다. 어떤 회사가 연결대상 종속회사인가 아닌가는 대개 그 회사의 의결권주의 과반수 이상을 모회사 또는 다른 자회사가 직접 또는 간접으로 소유하느냐에 따라  결정된다.

) 하합충, 전게서, 64면 참조.

첫째는 1983년 사업본부제를 중심으로 하는 조직개편이 단행되었다. 이러한 경영방식의 목적은 권한이양에 의해 각 사업본부가 주체적인 동시에 적극적으로 사업을 발전시킬 수 있도록 한 것이다. 사업본부제를 중심으로 하는 조직의 개혁과 부품의 외부판매로의 전환으로 SONY는 급성장하기 시작하였다.

둘째는 1994년과 1995년에 컴퍼니제가 실시되었다. 1994년에 실질적인 사내분사화인 제1차 컴퍼니제가 실시되었다. 컴퍼니는 일정 이상의 매상규모를 유지한 사업기반이 확립된 3개의 그룹컴퍼니(Group Company)와 현재는 작지만 미래 성장을 기대할 수 있는 5개의 디비젼컴퍼니(Division Company)의 두 형태로 구성되었다. 컴퍼니내 조직은 부문·부·과의 3단계로 플랫화하였다. 본사는 그룹전체의 경영전략을 담당하고 본사연구소에는 R＊D를 중심으로 한 작은 본사를 실현하는 것 등이다. 이러한 제1차 컴퍼니제 도입에도 불구하고 경영상의 부진이 지속되었다. 그 이유는 컴퍼니제 도입에 따른 조직분리로 신규사업의 진출문제 등과 같은 회사전체의 경영목표설정에 있어서 요구되는 통합력과 통제기능이 약화되었고, 그룹전체의 시너지효과와 협력의 효율성이 저하되었기 때문이다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 1995년에 제2차 컴퍼니제를 도입하였다. 제2차 컴퍼니제의 특징은 성장분야를 개척하기 위해서 8개에서 10개의 컴퍼니로 재분류되고 본사기능과 연구개발체제를 강화한 것이다. 컴퍼니제의 도입은 단순히 기업권한의 분산만이 아니라 사업부간 장벽을 해소하였다. 관료주의를 해소하고 SONY 전체의 신속한 의사결정을 가능하게 하였다. SONY가 도입한 컴퍼니제는 경영의 책임을 명확히 하고 의사결정을 신속히 하기 위한 새로운 형태의 사업부제라고 할 수 있다.

3. 미국GE와 일본SONY의 기업구조조정 사례분석을 통한 시사점

미국GE와 일본SONY의 기업구조조정 사례분석을 통한 시사점을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 사업영역의 조정측면에서 살펴보면 GE는 사업영역의 조정의 일환으로 채산성 없는 사업부문을 분리·매각하였다. 핵심사업부문의 매수합병을 적극적으로 추진하였다. GE의 구조조정은 사업구성을 수익성이 낮은 사업으로부터 높은 사업으로 기업구조를 재편성하는 것이다. 첨단기술사업, 서비스사업, 핵심사업은 계속 비중을 제고하되 그 이외의 사업은 과감히 철수하는 전략을 사용하였다.

SONY의 경우에도 사업구조의 변경을 도모하였다. 전통적으로 전자부문에 주력하던 SONY는 1980년대 후반 콜롬비아영화사 인수, CBS 레코드사를 인수하여 새로운 사업분야로 진출하였다. SONY는 영화·금융사업의 비중이 증가하고 있으며, 수익이 급격히 감소하는 상황에서도 여전히 R＊D 투자비중을 높게 유지하고 있다.

둘째, 책임경영과 경영투명성 측면에서 고찰하면 미국 GE의 이사회는 7개의 위원회 체제로 구성되어 있다. 감사위원회와 경영개발·보수위원회는 전원이 사외이사로 구성되어 있다. 여기에서 GE의 중요한 정책과 간부임원의 보수책정 및 임명 등 중요한 의사결정이 이루어진다. 객관적인 시각을 가지고 있는 사외이사들이 의사결정을 한다. 객관적인 시각을 가지고 있는 사외이사들의 의사결정권의 비중이 지대하다. 이사회는 경영진과 분리되어 운영된다.

SONY의 경우 일반이사에서 회장으로 이어지는 계층조직으로 된 일본 고유의 이사회제도에서 탈피하였다. 사업과 경영의 분리를 시도하였다. 사업집행은 각 컴퍼니의 President가 하고 사외이사를 선임하고 있다. 사내이사가 사업집행의 일정부분을 관여하는 방식을 취하고 있다. 즉, SONY 전체의 전략적인 의사결정이나 업무집행의 감독은 이사가 하고 개개 업무집행의 책임은 집행임원이 담당하고 있다.

GE와 SONY는 기업경영의 투명성 확보를 위해 모두 연결재무제표를 작성하여 □연차보고서(Annual Report)□ 등에 이를 보고하고 있다. 동일 그룹 내의 기업들이 포함된 하나의 연결재무제표를 작성하여 공시함으로써 그룹들의 경영투명성을 확보할 수 있도록 하였다.

셋째, 사내 관료주의의 극복을 위하여 GE와 SONY의 조직은 슬림화되고 플랫화되었다. GE의 조직구조개편의 목표는 계층수가 적고 변화에 민첩하게 대응하는 조직을 구성하는 것이다. 이를 위하여 사업단, 사업부문, 스탭부서 등 상부조직을 제거하는 탈계층화를 실현하였다. 사내관료주의의 해소와 신속한 의사결정을 가능하게 하였다.

SONY는 제1차 컴퍼니제와 제2차 컴퍼니제를 도입하여 권한을 분산하고 관료주의의 해소를 도모하였다. SONY 전체의 신속한 의사결정을 가능하게 하였다.

넷째, 고용조정측면에서 검토하면 GE는 사업구조조정과정에서 대량감원과 임원감축 등 비용절감수준을 사업부에 제시하는 방법으로 생산성을 향상하였다. 사업재조정과 매각, 공장폐쇄 등을 단행하여 비용을 절감하고 대량감원을 단행하였다. 1980년에 약40만명이었던 종업원수는 1994년 약 22만명으로 절반수준으로 감축되었다. 기업생산성은 급격히 상승하였다. 1981년 2% 수준의 생산성 증가율은 1989년에 6%까지 상승하였다.

) 미국의 고용조정법(1992년)에 의해 100인이상을 고용한 기업들은 60일전에 사전통지함으로써 해고가 가능하다. 전반적인 노동시장의 유연성 확보로 기업구조조정 과정에서 노동력의 해고율이  대폭 증가하였다.

SONY는 종신고용을 전제로 한 일본의 노사문화 때문에 급격한 고용감축을 하지 않았다. 종신고용을 전제로 한 일본기업의 풍토 때문에 생산성 향상을 위한 SONY의 선택은 고용조정이 아니었다. 해외생산의 확대와 국내공장의 생산체제를 개선하는 방식으로 구조조정을 추진하였다. 일본의 종신고용제와 사업의 매각과 처분 등을 원활히 추진할 수 있는 기업의 매수·퇴출시장이 발달하지 못하여 일본의 기업구조조정은 미국의 경우에 비하여 매우 불리한 상황이다.

Ⅶ. 결  론

기업구조조정의 궁극적인 목적은 우리 경제의 경쟁력 강화에 있다. 기업의 구조조정은 금융구조조정, 노동시장의 유연성 및 공공부문의 개혁 등과 더불어 국가생존전략 차원의 절대절명의 실천과제이다. 이러한 과제는 국내경쟁에 국한할 것이 아니라 개방화에 역점을 두어 세계시장에서 경쟁우위를 확보할 수 있는 차원에서 추진되어야 한다. 기업구조조정에 있어서 글로벌 스탠다드(global standard)에 부합하도록 기업지배구조의 개선을 위한 지속적인 노력이 필요하다. 기업을 주주·채권자·경영인·근로자 등 이해관계가 서로 복잡하게 얽혀있는 경제실체로 인식하고 다수관계인들 간에 상충되는 이해를 민주적으로 조정하는 한편 기업의 투명성 확보 및 책임경영을 위한 제도적 기반을 구축해야 한다.

이를 위해서 첫째, 재무구조의 결정주체는 기업이며 정부의 역할은 기업환경을 정비하는 것이라는 점을 인식해야 한다. 정부의 역할은 기업구조조정의 장애요인을 제거하는 것이다. 상품시장의 개방확대, M＊A활성화, 기업분할 및 합병제도 정비, 구조조정 중개기능 확충, 기업구조조정 과정의 거래비용 인하를 도모하기 위한 법제의 정비 등 기업구조조정의 환경조성에 역점을 두어야 한다.

둘째, 기업의 가치극대화를 제약하지 않으면서 최적 재무구조 달성을 유도하는 정책은 금융시장의 기능을 제고하고 실물시장의 경쟁을 강화하는 것이라는 점이다. 금융시장의 기능제고를 위해 정부의 금융시장 및 은행경영에 대한 개입을 철폐해야 한다. 정부는 실질적 이자율 자유화를 통해 금융시장의 기능을 보장해야 한다. 은행의 경영과 여신결정에 개입하지 않아야 한다. 부실금융기관들에 대한 보호를 폐지해야 한다. 금융기관들은 여신심사 및 신용평가를 강화하고 신용도에 따른 이자율 차등화를 실시해야 한다. 기업에 대한 감시·견제기능을 강화해야 한다.

셋째, 기업구조조정은 궁극적으로 기업의 체질을 개선함으로써 경쟁력을 높이는 한편 자원배분의 효율성을 도모하는 것이다. 기업구조조정으로 관련산업의 경쟁력이 향상되면 그 산업에 속한 개별기업들의 경쟁력도 향상된다. 따라서 진정한 기업구조조정은 개별기업의 구조조정으로 끝나서는 안되고 산업부문의 구조조정으로 확산되어야 한다. 아울러 기업내부의 비효율성을 제거하려는 노력이 필요하다. 조직의 플랫화, 슬림화를 통해 관료주의를 극복하는 것도 중요한 기업구조조정 과제 중의 하나이다.

최근 10년간 기업의 성장내용을 토대로 SRI(Stanford Research Institute), NRI(Nomura Research Institute) 등 경영관련 연구원과 전문가가 추천한 초우량 기업들을 대상으로 분석한 결과, 이들 기업의 공통점은 ① 적시에 성장 잠재력이 높은 산업 및 고부가가치의 업종선택 ② 환경변화에 대응한 능동적이고 지속적인 경영혁신과 적절한 사업구조의 구축 ③ 과감한 R＊D 투자 ④ 경쟁력을 제고하기 위한 지속적인 노력 ⑤ 다국적 이익을 창출하기 위한 국제화의 추진 ⑥ 고객과 종업원을 중시하는 문화를 창출한 것으로 나타났다. 그리고 향후 10년 후 예상되는 경영환경을 고려한 기업의 성공조건을 분석한 결과 역시 현재의 초우량기업이 지니고 있는 성공요인들이 더욱 심화·확대되는 형태로 나타났다. 즉, 21세기 초우량기업이 되기 위한 전제조건으로 ① 급변하는 환경변화에 대응한 신속하고 유연한 대응능력 ② 부가가치가 높은 창조적 지식을 개발할 수 있는 능력 ③ 핵심역량 간의 시너지 창조능력 ④ 지역사회와 함께 살아가는 공생화 차원의 국제화 능력 ⑤ 가능한 모든 이해관계자의 만족을 위한 외부로부터 열린 경영능력이 제시되었다. 아울러 무엇보다 중요한 것은 이러한 능력을 유지·발전시키기 위한 기업의 구조적인 뒷받침이 곧 기업의 성공여부를 좌우하는 핵심요소로 제시되었다. 따라서 우리 기업도 21세기 선진기업이 되기 위해서는 이러한 성공조건들에 초점을 둔 경영활동을 수립·전개해야 할 필요가 있다. 특히 이러한 조건들은 기업구조조정의 추진과정에서 중시되어야 할 사항이다.

) 이학희, □경영환경 변화와 기업구조조정 : 바람직한 사업과 조직구조□, 《산학연구》 제18권제2호, 1998, 66면 참조.

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미국과 일본의 경제변화에 따른

정책 시사점

재 정 경 제 위 원 회

입법조사관 이 진 호

	《목 차》
Ⅰ.서 론 Ⅱ. 미국경제의 장기호황과 최근 경기둔화 현황 1. 1990년대 장기호황 요인 2. 최근 미국경제의 경기둔화 실태 3. 미국경제의 향후전망 4. 미국경제논의의 시사점 Ⅲ. 일본경제의 장기불황 원인과 최근 현황 1. 일본경제의 장기불황 원인 2. 일본경제의 최근 현황과 전망 3. 일본경제논의의 시사점 Ⅳ. 미·일 경제비교 1. 금융부문의 구조조정과 도덕적 해이 2. 정부 및 중앙은행의 정책 Ⅴ. 미·일 경제변화에 따른 정책 시사점 1. 강력한 정치적 리더쉽의 구축 2. 지속적인 구조조정 추진 3. 강소국의 지향 4. 지역경제에 적극적 참여 Ⅵ. 결 론

미국과 일본의 경제변화에 따른

정책 시사점

Ⅰ. 서  론

지난 1990년대부터 시작된 일본의 헤이세이(平成) 경기침체는 11년이 지난 현시점에도 회복의 기미가 보이지 않고 있다. 경기침체의 원인으로는 지가와 주가의 동반 하락에 따른 금융기관의 부실채권확대, 그리고 각 경제주체의 도덕적 해이, 정책당국의 감독시스템미비 및 정책실기 등 버블경제의 붕괴과정에서 나타난 여러 요인이 복합적으로 작용한 것으로 분석되고 있지만, 보다 근본적인 원인은 1990. 10 독일통일 이후 대두된 세계화(Globalization) 조류에 신속하게 적응하지 못하였고 버블경제붕괴, 세계화조류에 적절하고 신속하게 대응할 수 있는 정치적 리더쉽의 부재, 1945년 이후 계속되어온 소위 호송단식 경제체제의 한계노출 등에 있다는 주장이 설득력있게 받아 들여지고 있다.

) 사이토 세이치(신한종합연구소 번역), 『일본경제 왜 무너졌나』, 1999, 119∼122면 참조.

일본은 이러한 경제의 근본적인 변화에 적극적으로 대응하지 못하고 케인즈방식의 재정·금융정책을 통하여 그때 그때의 위기를 넘긴 결과 국가부채는 2000년말 현재 GDP의 110.3%(약 650조엔)를 넘어섰고, 금리는 제로수준에 접근해 있는 상태이고, 무역수지흑자도 감소세로 돌아서고 있다. 제조업분야에서 세계최고의 경쟁력을 자랑하던 일본이 왜 이토록 경기침체에서 벗어나지 못하고 있는지, 그 원인과 현황을 파악해 보는 것이 일본과 유사한 정부주도형 경제성장정책을 추진하여 온 우리 나라에게 주는 정책시사점이 크리라고 본다. 특히 일본의 경우처럼 우리 나라도 금융기관의 부실채권처리문제, 경제주체의 도덕적 해이문제 등 유사한 어려움에 직면하여 있기 때문에 일본을 反面敎師로 활용하여 우리의 경제정책을 펴나간다면 많은 도움이 되리라 본다.

) 한국은행, 「최근 일본경제의 동향 및 전망」, 《한은정보》, 2001. 4, 100면 참조.

일본의 경우와는 대조적으로 미국의 지난 1990년대에 고성장-저물가 기조의 장기활황세를 구가하여 이러한 미국의 경제호황을 소위 신경제라 할 수 있는가 하는 논쟁까지 제기된 바 있다.  미국의 경제는 2000년 4/4분기의 GDP성장율이 1.4%에 그치고 2001년 1/4분기에는 1.2%로 더욱 감소하여 미국 연방준비제도이사회(Federal Reserve Board)에서는 2001. 6. 15 연방기금금리를 0.25% 또 다시 인하하여 경기회복을 꾀하고 있지만 미국의 장기호황에 대한 분석에서 많은 정책시사점이 도출되리라 본다.

1990년대 미국의 장기호황의 원인에 대하여 미국이 세계화 추세에 적극적 대응하여 자본거래 및 교역을 확대시키면서 개방형 경제체제로 이행한 점, 금리자유화와 금융개혁을 지속적으로 추진한 점, 시장수요의 변화에 따라 제조업에서 서비스업으로 산업구조의 변화를 시도한 점, IT(Information Technology)산업성장에 따라 생산성이 증가한 점을 들 수 있을 것이다. 그러나 장기호황의 보다 근본적인 배경은 제1차 석유파동으로부터 비롯된 고물가-저성장의 경제체제를 극복하기 위하여 1970년대 후반부터 시작한 규제개혁이 있다고 할 수 있다. 그리고 1980년대에 들어서 레이건 정부가 공급측 경제학(Supply-side economics)이라는 틀을 바탕으로 기업의 부담을 줄이기 위하여 조세감면과 규제개혁을 적극적으로 실시한 것과 클린턴 정부에서도 공공개혁의 규제개혁을 강력하게 추진한 것이 원인의 하나라고 볼 수 있다. 그리고 레이건 정부 당시 인플레이션을 진정시키기 위한  고금리 정책으로 인하여 미국 국내 한계기업이 수없이 도산하였는데 이 때문에 미국기업의 경쟁력이 제고된 것도 한 원인이라고 할 수 있겠다.

) 윤덕용, 「과연 미국은 일본식 경기침체를 겪을 것인가」, 《KIEP동향분석속보》, 2001. 4, 4면 참조.

즉 1990년이후 시작된 세계화조류에 미국은 지속적으로 추진해 온 규제개혁정책과 제고된 기업의 경쟁력을 바탕으로 IT산업 성장에 힘입어 1990년대에 장기호황을 구가한 반면, 일본은 선단식 경영체제, 관치금융 등 기존체제를 고수함으로써 지가와 주가의 동반하락에 따른 금융기관의 부실채권 확대 등 버블경제붕괴에 신속하게 대응하지 못한 것이 경기가 장기침체에 빠진 원인이라고 볼 수 있다. 본 논문에서는 미국과 일본의 경제정책 운용방향을 분석하고 우리 경제가 당면한 문제해결을 위한 시사점을 도출하고자 한다.

Ⅱ. 미국경제의 장기호황과 최근 경기둔화 현황

미국경제는 1991년 이후 2000년 2/4분기(115개월)까지 고성장-저물가 기조를 유지한 가운데 대부분의 경제분석 및 예측 전문가들의 예상을 넘어선 장기활황세를 지속한 바 있다. 일반적으로 필립스곡선으로 대변되는 실업율과 물가상승률간의 상충관계(trade-off)가 1990년대 미국의 장기호황경제는 나타나지 않아서 소위 신경제(New Economy) 논쟁이 전개된 바 있다.

신경제는 □정보통신기술의 발달에 따른 경제구조의 변화□라는 의미로 광범위하게 사용되고 있으며 보다 구체적으로는 □정보기술(IT : Information Technology)의 발달로 인한 생산성의 파급효과가 전산업분야로 확대되면서 생산원가는 낮아지고 경쟁력은 높아지지만 물가는 오르지 않는 현상□을 의미하는데, 신경제는 인플레이션을 유발하지 않는 건실한 성장(strong non-inflationary growth), 낮은 실업률(low unemployment), 빠른 속도로 이루어지는 정보통신기술의 역할증대(a rapidly increasing role for information and communications technology), 주로 신기술부문에 의해 주도되는 높은 주식가격(still-high stock-market valuations, particularly in the hi-tech sector), 기업과 시장에서의 지속적인 구조조정(restructuring of enterprises and markets)을 그 특징으로 한다.

) 김영진, 「신경제논의와 시사점」, 《재정포럼》, 2001. 2, 29면 참조.

신경제는 기존의 필립스곡선에 의한 실업율과 물가상승율간의 상충관계로 설명할 수 없는 저물가하의 고성장이 10년 가까이 진행되자 이를 설명하기 위하여 대두된 신이론이라고 할 수 있는데, 2000년 3/4분기부터 미국경제의 성장세가 둔화됨에 따라 지금은 미국경제가 연착륙(soft landing)에 성공할 것인지에 관심이 집중되고 있다. 본 논문은 과연 신경제가 실제로 존재했으며, 존재했다면 그 이론적 배경은 무엇인지가 분석의 초점은 아니지만 장기호황의 원인을 분석하는데 필요한 만큼만 이를 언급하고자 한다.

1. 1990년대 장기호황의 요인

미국경제는 1960년대와 1980년대에 이어 세번째로 1991년부터 2000년까지 115개월 동안 사상 최장의 팽창세를 지속한 바 있다.

) 이러한 장기호황은 1960년대(1961∼69, 106개월간)와 1980년대(1982∼90, 92개월간)에 이어 세 번째로 2000년 10월 현재 115개월 동안 사상 최장의 팽창세를 지속하고 있다.

이와 같은 미국경제의 팽창세는 국제통화기금(IMF : International Monetary Fund)의 추정 GDP증가율인 3.25%를 훨씬 웃도는 수치이며 미국경제 성장의 원동력은 민간의 소비지출 및 투자 등 국내 수요의 지속적인 팽창이라고 볼 수 있다. 그러면 이렇게 고성장-저인플레이션의 성장이 장기적으로 지속되는 원인들로 지적되는 사항들에 대해 살펴보자. 여러 가지 원인이 지적되어 왔지만 대별하면 다음의 7가지 정도로 요약할 수 있을 것이다.

) 강문성, 「미국경제 전망과 신경제」, 『대외경제 현안브리핑』, 대외경제정책연구원, 2000. 12, 625면 참조.

) 김영진, 전게논문, 33-41면 참조.

가. 미국경제의 세계화

1990. 10 독일통일을 시점으로 소련의 붕괴, 공산주의의 몰락 등 냉전(Cold War)이라는 국제정치구조가 와해되면서 세계경제는 소위 세계화(Globalization)라는 새로운 조류를 맞이하게 되었다. 1945년 2차대전이후 자유진영, 공산진영, 제3세계로 구분되어 소수의 국가들이 제한적으로 경쟁하던 시대에서 이제는 지구상의 모든 국가가 경제경쟁에 나서는 무제한의 대경쟁시대(Mega Competition)를 맞이하게 된 것이다.

세계화는 베를린장벽의 붕괴를 계기로 공산주의 위협이 사라지자 미국은 개발도상국에 대한 영향력 행사를 중지하였고, 붕괴한 소련도 더 이상 세계에 공산주의를 수출할 필요가 없어져 위성국가에서 철수함에 따라 이들 나라가 민주화되고, 국민의 요구에 따라 경제개발에 전력함에 따라 나타난 현상이다. 냉전하에서 경제적 강자로 자부하던 일본이 거품경제 붕괴로 경기침체에 빠지고, 독일도 통일의 휴유증으로 애로를 겪고 있는 가운데 미국은 이러한 세계화 조류에 가장 먼저 적극적으로 대응하였다.

미국은 자본 및 무역자유화라는 대외경제의 환경변화를 적극적으로 활용하여 1990년대 들어 자본거래 및 교역을 확대시키면서 점차 개방형 경제로 이행하였다. 표에서도 나타나듯이 1989년에서 1997년까지 10년이 되지 않는 기간 동안 미국경제에서 수출과 수입이 GDP에서 차지하는 비중은 각각 2.5%p와 2.3%p 상승하였다. 또한 재화와 서비스의 이동보다는 자본의 이동이 이 기간 동안 더 활발하게 이루어진 것을 알 수 있다. 미국기업의 해외직접투자가 GDP에서 차지하는 비중은 1989년의 15.3%에서 1997년의 22.1%로 크게 증가하였다. 한편 외국인 직접투자가 GDP에서 차지하는 비중도 2배 이상 늘었다.

이러한 자본자유화는 미국기업의 해외투자를 증대시켰을 뿐만 아니라 선진금융기법을 갖춘 미국의 금융기관이 해외로 진출할 수 있는 기회를 넓힘으로서 미국금융산업의 급속한 팽창과 더불어 금융산업의 수익성을 향상시켰으며, 국내시장에도 다양한 금융상품을 공급하는 계기가 되어 금융자원 배분의 효율성을 제고시키는 결과를 초래하였다. 이 외에도 대외거래규모의 확대로 미국경제는 국내경쟁의 강도가 약한 자존형경제에서 개방형경제로 변모하면서 대외경쟁이 불가피해짐에 따라 국내산업을 재편성하게 되었고 이는 다시 효율성 증가로 이어져 국내산업의 경쟁력이 급속히 향상되는 계기로 작용하였다.

이러한 대외경쟁의 격화로 인해 국내산업에서 미국기업의 가격결정력(Pricing Power)은 과거에 비해 상당히 위축되었고 이는 1997년 이후 일어난 물가안정의 주요 원인으로 지적되고 있다.

미국경제의 개방도 변화 추이

(단위 : GDP 대비 %)

	1989	1998
수출(재화 및 서비스) 수입(재화 및 서비스) 미국 기업의 해외직접투자(시장가치) 외국인 직접투자(시장가치)	9.4 10.8 15.3 9.8	11.9 13.1 22.1 20.0

자료 : OECD

나. 금리자유화와 금융개혁

1970년대 후반부터 꾸준히 지속되어온 금리자유화 노력과 1990년 초 S&L(Savings & Loan)사태 이후 금융개혁의 진전으로 미국경제는 1990년대 들어 명실공히 시장경제원리가 충실히 작동하는 경제체제로 변모했다고 볼 수 있다. 이러한 금융개혁과 금리자유화 등으로 미국 금융기관의 경쟁력이 제고되었으며, 일반국민이 주식·채권·사채 시장에 참여할 수 있는 각종 금융상품(Mutual Fund)이 개발됨으로써 기업에 공급될 수 있는 자본의 규모와 효율성이 증가되었다.

다른 한편으로는 기관투자가들의 역할이 강화되면서 기업지배구조 역시 개선되는 효과를 가져왔다. 즉 기관투자가들은 자신이 투자한 기업의 경영상태를 감독하면서 수익성이 낮거나 주주의 권리 및 이득을 침해하는 기업활동에 대해 책임을 묻고 강력한 제재조치를 취함으로써 건전한 경영을 유도하였다.  이러한 금융개혁이 미국자본의 흐름을 원활하게 하였다는 점에 대해서는 반론의 여지가 거의 없다고 볼 수 있다. 금융부문은 국제적으로 볼 때도 미국경제에서 가장 경쟁력이 갖추어진 부분이며 금리자유화와 금융개혁의 진전은 국내금융자원배분의 효율성을 극대화시켜 미국경제의 경쟁력향상에 기여하였다.

다. 시장수요변화에 의거한 산업구조변화

1980년대 이후 제조업부문의 경쟁력은 하락하였으나 서비스업이 경쟁력이 상실한 부문을 적절히 대체하는 데 성공하면서 미국경제의 성장세가 지속되고 있다. 표에서 볼 수 있듯이 1989년부터 1997년 사이에 금융과 서비스업이 GDP에서 차지하는 비중은 각각 1.8%p, 2.6%p 높아진 반면 제조업의 비중은 1.6%p 줄어 들었다. 이러한 제조업의 위축과 서비스업의 확대 현상은 1960년대 이후 지속되어 온 것으로 1990년대 들어 가속화된 것은 아니다.

또한 제조업의 위축과 서비스업의 확대가 미국경제의 장기호황세를 지속시키는 요인이라고는 하지만 서비스업에서 혁신적인 성장성과가 나타났었던 것은 아니라는 사실에 주목할 필요가 있다. 그보다 제조업의 위축은 제조업의 몰락이 아닌 시장수요구조의 변화에 따른 자연스러운 결과이며 시장의 신호(Market Signal)에 신속하게 대응할 수 있는 미국경제의 탄력적인 체질을 시사하는 한 예라고 볼 수 있을 것이다. 제조업부문의 고용감소는 서비스업으로 노동력이 이동하면서 발생한 현상이며, 현재 제조업부문의 이윤율은 오히려 서비스부문보다 높은 상황이다. 또한 통신서비스 등 일부 서비스업은 인력부족현상을 보이고 있으므로 상당히 높은 임금을 지급하고 있지만 대다수의 서비스직종은 과거 제조업관련 직업보다 낮은 임금을 지급하고 있는 실정이다.

주요산업의 GDP비중변화 추이

(단위 : %)

	1차산업	2차산업				3차산업
		전체	광업	건설업	제조업	전체	운송 및 유틸리티	도소매	금융,보험 및 부동산	서비스
1959 1969 1979 1989 1997	4.0 2.9 2.9 1.9 1.6	34.9 32.5 30.0 24.9 22.6	2.5 1.7 2.8 1.8 1.5	4.7 4.9 4.9 4.5 4.1	27.7 25.9 22.3 18.6 17.0	48.7 50.2 52.4 59.5 63.8	8.9 8.4 8.6 8.5 8.3	16.8 16.6 16.3 15.6 15.7	13.5 13.9 14.5 17.6 19.4	9.5 11.3 13.0 17.8 20.4

자료 : Council Economic Advisers

라. 규제개혁

미국은 제1차 석유파동으로부터 비롯된 고물가-저성장의 경제체제를 극복하기 위해 1970년대 후반부터 규제개혁을 시도하였다. 우선 앞서 언급한 금융개혁은 전반적으로 금융시장의 효율성을 향상시켰다는 평가를 받고 있다. 레이건 정부는 공급측 경제학(Supply-Economics)이라는 틀을 바탕으로 기업의 부담을 줄이기 위해 조세감면과 규제개혁을 적극적으로 실시하였으며 클린턴 정부에서도 공공분야의 규제개혁을 강력하게 추진하여 고어 부통령이 직접 이를 담당하도록 하였다.

OECD의 미국규제개혁보고서는 미국이 1980년대 초 규제개혁을 실시한 산업의 규모는 미국 총생산의 5%밖에 되지 않지만 1980년대와 1990년대 미국의 노동생산성증가율을 높은 수준으로 유지시키는 데 큰 역할을 하였다고 평가하고 있다.

마. 재정정책과 통화정책

1993년 이후 지속적으로 추진되어 온 재정수지적자의 축소노력은 재정부문의 건전성확보와 투자지출의 활성화를 통해 장기호황국면을 촉발시킨 측면이 있다. 특히 미국 정부는 1980년대에 누적되어 온 만성적인 재정적자의 해소를 위해 1993년 이후 적극적으로 재정지출을 억제하여 왔으며 이러한 노력으로 1998회계년도부터 흑자로 전환되었다. 이는 곧 국내자본시장에서 민간투자에 필요한 자금의 공급이 증가되었다는 것을 의미하여 직접적으로 투자지출증대로 직결될 가능성을 열어 주었다. 미국 정부는 과도한 재정적자가 가지는 제반 역기능, 즉 구축효과로 금융시장의 금리가 상승되어 민간투자가 위축되고, 정부채무누적과 금리상승에 따른 정부의 이자지급부담 증대로 인한 불건전한 재정구조의 고착화경향을 우려하여 재정건전화에 힘을 기울였던 것이다. 표에서도 볼 수 있듯이 1980년대 중반에 GDP 대비 5.1%까지 이르렀던 정부의 재정적자규모는 1998년에 흑자로 돌아선 이후 1999년에는 흑자규모가 GDP의 1.4%로 증가되었다. 이에 따라 1980년에는 GDP 대비 33%정도이던 정부부채비율이 1996년에는 GDP 대비 67.3%까지 이르렀지만 1999년에는 61.5%로 크게 줄어든 것으로 나타났다.

현재에도 공공부문의 비중을 축소한다는 정책기조 아래 재정적자를 감축하기 위한 법적·행정적 노력이 지속되고 있다. 재정적자의 축소는 민간기업이 조달할 수 있는 대부자금의 공급을 증가시킴과 동시에 금리를 낮추어 기업의 투자를 촉진함으로써 생산능력 증대와 생산성향상의 기반을 제공하여 지속적인 성장의 견인차역할을 담당하였다고 평가된다. 이로써 1993년 이후 총 1조달러 규모의 자금이 민간투자재원으로 전용된 것으로 추정된다.

통화정책도 인플레이션 없는 장기호황에 큰 역할을 했다는 평가를 받는다. 1970년대 말과 1980년대 초에 걸친 제2차 석유파동을 전후해서는 물가상승률이 10%를 상회했었다. 1980년대 초반 당시 Volker FRB(Federal Reserve Board)의장은 이러한 인플레이션을 막기 위해 강력한 긴축통화정책을 시도한 바, 당시 이자율은 1981년 최고 14%를 기록하였다. 이러한 긴축통화정책과 그에 대응한 기업구조조정으로 실업률은 10%를 넘기도 했으며 미국은 1930년대의 대공황이래 가장 심각한 경제침체를 겪었다. 그렇지만 긴축통화정책과 그로 인해 촉발된  미국기업들의 구조조정, 그리고 규제개혁 등으로 인하여 노동시장의 유연성이 제고되는 결과를 낳았다.

GDP 대비 재정수지 및 정부부채비율 추이

(단위 : %)

	1980	81	82	83	84	85	86	87	88	89
재정수지 비중 총부채 비중	-2.7 33.3	-2.6 32.5	-4.0 35.2	-6.0 39.9	-4.8 40.7	-5.1 43.9	-5.0 48.2	-3.2 50.4	-3.1 51.9	-2.8 53.0
	1990	91	92	93	94	95	96	97	98	99
재정수지 비중 총부채 비중	-3.9 55.9	-4.5 60.7	-4.7 64.3	-3.9 66.3	-2.9 66.8	-2.2 67.2	-1.4 67.3	-0.3 65.6	0.8 63.4	1.4 61.5

자료: Council of Economic Adviser.

이에 따라 일부 노동자, 특히 미숙련노동자들은 직업의 안정성을 가장 중요하게 인식하게 되었고 1980년대 중반부터는 1970년대에 비교해서 임금상승률, 특히 미숙련노동자의 임금상승률이 상당히 낮아졌으며 이러한 현상은 1990년 후반까지 지속되었다. 이와 같은 극심한 경기침체로 1980년대 중반 이후 국민의 높은 물가상승에 대한 기대가 완화되어 미국경제는 비교적 낮은 이자율을 유지할 수 있었고, 낮은 이자율은 주식시장 및 투자의 활성화, 미국연방정부의 국채부담 감소 등의 결과를 가져 왔다. 일부 학자와 공화당관련자들은 이러한 물가상승 기대의 파괴와 기업의 구조조정이 미국의 생산성을 향상시키고, G7 국가 중 가장 높은 생산성수준을 유지시켜 주는 데에 큰 몫을 하였다고 주장하고 있다.

바. 자산시장의 활성화

1980년대 이후 지속되어 온 기업차원의 구조조정 및 경영합리화 노력과 첨단산업에 대한 투자, 그리고 1993년부터 시작된 재정적자축소 등으로 생산성이 향상되고 투자지출이 확대되면서 기업의 수익성이 향상되었다. 그 결과 미국경제를 낙관적으로 전망하는 분위기가 확산되어 증시의 활황세가 지속되었다. 현재 미국의 주가는 1991년에 비해 3배 이상 상승한 상태이다. 주식시장의 활황세는 1995년 이후 가속화되어 주가는 지난 4년간 연평균 26.4%의 증가율을 기록하였으며 아시아 경제위기와 국제금융시장의 혼란이 극심했던 1998년에도 16.7%의 증가율을 달성한 바 있다. 현재 미국의 주가 총액은 명목 GDP의 1.4배에 달하는 막대한 규모로 주식시장의 활황세지속은 투자지출과 소비지출의 지속적인 팽창을 가져 왔다.

) 베이비붐세대의 뮤추얼펀드와 같은 증권화자산 선호경향 역시 미국 증시의 활황에 견인차 역할을 하였는데 현재 미국인 주식투자자는 뮤추얼펀드, 연금 등을 통한 간접투자자까지 합하여 8,500만명으로 추산하고 있다. 그뿐만 아니라 인터넷 보급확산으로 인해 온라인거래가 활성화되고, 정보기술발달에 의해 금융기법이 개선되고 수수료가 인하되는 등 기술발전이 신세대들의 투자열풍을 불러오면서 주식투자인구가 급속히 증가하였다.

즉 자본시장의 활성화는 다음의 두가지 경로로 장기호황을 뒷받침했던 것이다. 총수요 측면에서는 □증시의 활황 → 주가상승 → 개인자산의 증대 → 부의 효과 → 소비지출의 확대□라는 선순환을 주도했으며 공급측면에서는 □기업투자확대 → 생산성 향상 → 실적 호전 → 주가상승 → 기업투자 증가□라는 선순환을 이끌어 냈다. 표에서 보듯이 정보통신주를 주축으로 한 나스닥시장의 활황은 1990년대 전반에 걸쳐 두드러지게 나타났다. 나스닥 주가지수는 1991년에서 1995년 사이에 2배 가까이 올랐으며, 1995년과 1998년 사이에도 불과 4년 동안 2배 이상 상승하였다.

미국의 주가동향

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
다우존스 S&P 500 나 스 닥	3,168.83 417.09 586.34	3,301.11 435.71 676.95	3,754.09 466.27 776.82	3,834.44 459.27 751.96	5,117.12 615.93 1,052.14	6,448.27 740.74 1,291.03	7,908.25 970.43 1,570.35	9,181.43 1,229.23 2,192.69

사. IT산업의 성장

최장기간의 경기호황을 지속시키면서 물가상승을 억제하고 있는 가장 핵심적인 요인으로 생산성의 증가추세를 들 수 있다. 미국 상무부는 이와 같은 현상에 대한 원인으로 IT(Information Technology)산업의 성장에 의한 □자본의 심화(Capital deepening)□를 지적하고 있다. 즉, IT산업의 성장으로 인해 노동시간당 IT산업(특히 컴퓨터 하드웨어부문)의 자본스톡이 1995년 이후 급속히 늘어났다는 것이다. 미국 상무부는 노동시간 대비 컴퓨터 하드웨어 자본스톡의 비율이 1991∼95년까지의 기간 동안 연평균 16.3%가 증가하였으며 1996년부터 1999년에는 33.7%나 증가하였다고 추정하였다.

정보·통신부문의 투자가 활성화되면서 신생기업들이 대기업으로 성장하기도 했다. 이러한 기업들은 고부가가치의 창출을 통해 직접적으로 경제성장에 기여하는 한편 지나친 비대화로 효율성이 저하된 기존 대기업에 경영혁신을 비롯한 적극적인 변화를 불러 일으켜 결과적으로 미국경제 전체의 효율성을 제고시키는 역할을 하였다. 비주거용투자 중 정보·통신산업의 투자가 차지하는 비중은 1990년대 들어 급상승하는 추세를 나타내고 있다. 정보처리설비 및 소프트웨어에 대한 투자는 1991년에서 1999년 사이 3.6배가 증가하였으며, 컴퓨터 및 주변장치에 대한 투자는 같은 기간 동안 14배 이상, 소프트웨어에 대한 투자는 3배 가량 각각 증가하였다.

한편 미국 상무부는 실질경제성장률과 IT 및 여타 전체산업이 성장률에 미치는 기여도를 산출하고 1994년부터 1999년까지 IT산업이 실질경제성장에 기여한 비중을 추정한 바 있는데, 그 결과는 표에서 제시된 대로 1999년에 IT산업이 실질경제성장에 약 1/3 정도 기여한 것으로 나타났다. 1995년 이후에는 IT산업이 실질경제성장률에 미치는 기여도가 30% 가량으로 꾸준히 유지되었는데 이는 장기호황기간 중 IT산업의 성장이 경제전반의 성장에 미치는 영향이 적지 않았음을 보여주는것이다.

실질경제성장에 대한 IT산업의 기여도

(단위 : %)

	1994	1995	1996	1997	1998	1999
실질경제성장률(A)	4.2	3.3	3.5	4.7	4.8	5.0
IT산업의 기여도 변화율(B)	0.8	1.0	1.2	1.3	1.3	1.6
여타 전체산업의 기여도 변화율	3.4	2.3	2.3	3.4	3.5	3.4
IT산업의 실질성장률에 대한 비중 : (B)/(A)	19	30	34	28	27	32

IT산업의 급성장은 이렇게 경제성장에 직접적으로 기여한 것 외에도 지속적인 기술의 진보를 통해 컴퓨터 및 IT 관련제품의 가격하락을 촉진하였으며 이는 미국의 전체인플레이션을 억제하는 효과를 가져오는 역할을 한 것으로 분석되고 있다. IT제품의 가격은 1994년 약 1%, 1995년 5% 하락한 데 이어 1996년부터 1998년까지의 기간 동안에는 연평균 약 8%의 하락을 보였다. 특히 컴퓨터 및 반도체부문의 가격은 1995년 이후 1998년까지의 4년간 30%에 육박할 정도로 급격히 하락한 것으로 나타났다. 이러한 IT제품의 가격급락은 1990년대 들어 지속적인 활황과 저실업률이 유지되는 가운데 물가상승압력을 해소하는 요인의 하나로 작용하였다.

미국 상무부의 분석에 따르면 IT제품의 가격하락은 1998년의 GDP디플레이터증가율을 1963년 이후 최저인 1.2%로 억제하는 데 기여하였는데, 만약 IT제품 가격이 하락하지 않았다면 실제 GDP디플레이터 증가율은 1.8%까지 상승하였을 것으로 추정되었다고 한다. 미국행정부의 경제자문회의가 작성한 대통령경제보고서(Economic Report of the President)와 기타 연구결과에서도 IT부문의 자본심화 및 기술진보가 1990년대 중반 이후 생산성증가에 크게 기여하였다는 분석이 나오고 있다.

IT제품의 가격하락으로 인한 인플레이션 억제효과

(단위 : %)

	1994	1995	1996	1997	1998
IT제품의 가격증가율	-1.4	-4.5	-8.1	-7.1	-8.0
GDP디플레이터 증가율(IT산업 제외)	2.3	2.5	2.5	2.3	1.8
GDP디플에이터 증가율(IT산업 포함)	2.1	2.1	1.8	1.9	1.2

최근까지도 컴퓨터를 비롯한 IT산업이 생산성에 얼마나 기여했는가에 대한 의문이 제기되어 온 것이 사실이다. 그러나 IT산업이 생산성에 미치는 효과 및 기여도에 대한 활발한 연구 결과, 1995년 이후 IT산업이 생산성의 향상에 크게 기여하였다는 주장이 상당한 설득력을 얻기 시작하고 있다.

2. 최근 미국경제의 경기둔화실태

지난 10여년 동안 장기호황을 누려오던 미국경제가 2000년 하반기부터 둔화되기 시작하였다. 2000년 미국경제는 연간 5.0%의 성장률을 달성하였으나, 3/4분기에 이어 4/4분기 실질GDP증가율이 1.0%로 급속히 둔화됨으로써 미국경기의 경착륙에 대한 불안감이 증폭되고 있다. 이처럼 미국 경제가 2000년 3/4분기에 이어 4/4분기에도 경제성장률이 큰 폭으로 떨어진 것은 국내수요(소비지출 및 기업투자), 수출 등 경제활동이 전반적으로 위축되었기 때문이다. 이와 같이 국내 총수요가 위축된 것은 연방준비제도이사회(FRB, 이하 연준리)가 지난 1999년부터 시행한 고금리의 긴축통화정책이 효과를 나타내기 시작하였으며, 주식시장의 침체로 인한 투자부진과 부의 효과(Wealth Effect) 축소 등으로 개인소비지출 및 고정투자의 증가세가 둔화하였기 때문이다.

) 미국 경제의 잠재성장률이 3∼3.5%인 것을 감안할 때, 미국경제의 연간성장률이 2∼3% 수준에 머무른다면 연착륙(Soft Landing)에 성공한 것으로 볼 수 있으며, 1% 미만으로 떨어진다면 경착륙(Hard Landing)으로 간주할 수 있다(1∼2% : Rough Landing).

또한 경기둔화의 속도가 예상보다 빠르고 일부 현상은 일본의 장기침체 직전과 비슷하다는 지적이 대두되면서 미국 경제에 대한 관심이 증가하고 있는 실정이다. 이러한 현상은 버블(Bubble)의 발생과 그 붕괴과정에 초점이 맞추어져 있다. 버블이란, 적정한 기초경제여건(Fundamentals)과 괴리된 비정상적인 자산가격의 상승을 의미하며, 광의의 버블은 자산의 한계수익에 대한 투자가의 과도한 낙관적 기대로 인하여 발생한다. 이러한 자산버블의 발생은 자산효과에 의한 소비에의 영향, 담보가치와 순자산가치의 변동에 의한 외부자금조달비용의 변화를 통한 투자의 영향이라는 경로를 통해 경제활동에 영향을 미친다. 나아가 자산가격변동이 거시경제에 미치는 악영향은 상승국면보다 하락국면에서 비대칭적으로 심각하게 나타나는 특징을 지닌다.

) 윤덕룡, 전게논문, 1∼3면 참조.

일본경제는 1980년대 후반부터 지가 및 주가상승으로 인해 자산가치가 지속적으로 상승하고 이에 대한 기대심리가 형성되어 버블경제현상이 발생하였다. 이러한 버블경제가 1990년대 들어 지가 및 주가의 급락으로 자산가치 역시 급락하게 되었으며, 이로 말미암아 금융시스템의 불안정성이 크게 증대되면서 장기침체로 접어들게 되었던 것이다. 미국의 경우에도 1990년대 후반부터 일기 시작한 주식투자붐과 신경제에 대한 기대심리 등이 복합적으로 작용하면서 주식시장이 활성화되기 시작하였다. 그러나 정보기술(IT)산업을 중심으로 한 투자가 과열기미를 보이면서 주식시장에 거품이 생기기 시작하였다. 1991∼2000년 동안 연평균 GDP성장률이 3.63%인데 반하여 미국 주식시장은 Dow Jones지수의 경우 동기간 연평균 성장률이 15.40%, NASDAQ의 경우 25.15%를 기록하였다. 그러나 2000년 상반기부터 주가가 급락하기 시작하자 버블붕괴와 그에 따른 경기침체를 우려하는 목소리가 커지기 시작하였다. 이 곳에서는 현재의 미국 경기둔화실태를 분석하고, 이에 따른 경제전망을 예측하고자 한다.

) 일반적으로 경기침체(Recession)를 경기둔화(Slowdown)와 구별하여 실질 GDP성장률이 2분기 연속 마이너스를 기록한 경우로 정의하고 경기둔화는 경제성장률의 감소를 지칭한다. 따라서 이 정의에 의하면 현재 미국경제는 경기침체가 아닌 경기둔화를 겪고 있다고 분석한다.

최근 미국의 주요지표 증가율추이

(단위 : %)

	1999	2000	1999. 3/4	1999. 4/4	2000. 1/4	2000. 2/4	2000. 3/4	2000. 4/4
실질GDP 개인소비지출 비주택고정투자 수 출 수 입 정부소비지출 GDP디플레이터	4.2 5.3 10.1 2.9 10.7 3.3 1.5	5.0 5.3 12.6 9.1 13.6 2.8 2.0	5.7 5.0 11.8 10.2 16.9 4.8 1.1	8.3 5.9 9.5 10.3 10.7 8.5 1.6	4.8 7.6 21.0 6.3 12.0 -1.1 3.3	5.6 3.1 14.6 14.3 18.6 4.8 2.4	2.2 4.5 7.7 13.9 17.0 -1.4 1.6	1.0 2.8 -0.9 -6.4 -1.2 2.9 2.0

자료 : 미 상무부 경제분석국

가. 가계와 기업의 부채 증가

미국경제는 1990년대의 장기호황에도 불구하고 일부 요소의 경우 일본경제가 장기침체로 접어들기 직전의 상황과 유사한 징후가 나타나고 있는데, 가장 우려되는 현상은 가계와 기업의 부채증가이다. 표에서 나타난 바와 같이 1998년부터 가계와 기업의 부채가 크게 증가하고 있는 실정이다. 가계부채의 경우 5% 내외의 증가율을 보이다 1994년부터 7%를 넘어 지난해 8.7%를 기록하며 그 규모가 7조 1,691억 달러에 이르렀다. 기업부채 역시 1995년 이후 꾸준히 증가하다 1998년 이후 두 자리수의 증가율을 보이며 지난해 6조 5,108억 달러를 기록하였다. 가계부채의 증가는 소비지출의 증가와 밀접하게 연관되어 있는데, 최근 미국가계의 저축률이 마이너스를 기록하고 있다는 사실에서도 유추될 수 있다. 또한 기업부채의 경우 주식시장에서 자사주매입에 대부분 사용되거나 경영진의 스톡옵션지급 등에 이용되었다.

) 윤덕룡, 전게논문, 6면 참조.

미국의 가계 및 기업부채의 증가추이

(단위 : 전년대비, 기간 말 기준, %)

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
가 계 기 업	5.1 -2.2	4.8 0.3	5.5 1.1	7.6 3.5	8.0 6.6	7.3 5.7	6.5 8.9	8.6 11.3	8.9 11.4	8.7 9.7

물론 미일 양국의 부채는 아시아 국가들의 외채부담과는 달리 자국환으로 이루어져 있기 때문에 외환위기로 이어질 가능성은 없다. 그러나 지가 및 주가 급락에 따른 금융부문의 부실이 일본경제를 장기침체로 이끌었듯이 미국 역시 최근 불안한 면을 보이고 있다. 즉 주식시장의 침체가 장기화되어 금융부문의 긴장이 극대화된다면, 부채흐름(Debt Flow)이 한순간 붕괴하게 되고 미국경제가 □부채함정(Debt Trap)□에 빠질 가능성이 높다는 우려가 대두되고 있다. 최근 미국경제의 둔화는 금융시장에 기인하는 측면이 강한 바, 현재 미국의 경기둔화와 이전의 경기둔화를 비교해 보고 최근 주식시장의 영향을 분석하고자 한다.

나. 최근 경기둔화 및 주식시장의 특징

최근의 미국경제와 같이 경기과열이 경기둔화로 이어진 경우는 1990년대에 두 번(1990년, 1994∼95년)이나 있었다. 경제성장 및 소비지출의 증가세가 지속적으로 진행되면 어느 시점에서 총수요의 증가가 생산부문의 증가세를 압도하게 되어 총수요와 총공급 사이에 불균형이 발생하게 된다. 이에 인플레이션의 압력이 발생하게 되며, 중앙은행은 이를 해결하기 위해 이자율을 인상하고 유동성을 긴축시켜 총수요를 진정시키려고 한다. 이 과정에서 지나친 긴축정책이나 총수요둔화의 가속 등으로 경기가 급속히 둔화되거나 침체에 빠지기도 하는데, 1990년과 1994∼95년의 경기둔화가 이러한 과정에서 발생한 것으로 평가된다.

1999년 하반기부터 2000년 상반기의 경기과열도 이러한 고전적인 경기순환과정과 유사해 보인다. 이 기간 동안 연준리는 연방기금금리를 1.75%포인트나 인상하였는 바, 이에 따라 실질GDP증가율은 2000년 3/4분기부터 급속히 둔화되기 시작하였다. 그러나 이전과 다른 점은 주식시장을 비롯한 금융시장의 불안이다. 1990년대 후반부터 정보통신기술에 대한 투자과열현상이 일어났으나 2000년 이후 기술주를 중심으로 한 거품논쟁과 취약한 인터넷기업의 수익모델 등으로 과열현상이 사라지고 이에 따라 NASDAQ을 비롯한 미국주식시장은 침체되기 시작하였다. 이러한 주식시장의 침체는 기업들로 하여금 투자자금확보에 어려움을 겪게 하였으며 최근 일부 지역에서는 신용경색현상까지 나타나 신경제의 핵심이었던 지속적인 투자 기조가 훼손되고 있는 실정이다.  IT부문에서의 투자침체는 다른 산업으로 확산되기 시작하였으며, 미국주식시장의 침체는 유럽과 아시아 등 세계로 확산되고 있는 실정이다.

따라서 최근 미국의 경기둔화는 연준리의 지속적인 고금리정책, 주식시장침체에 따른 투자부진 등으로 설명될 수 있다. 비록 현재 미국경제를 그나마 지탱하고 있는 것은 개인소비지출이지만, 앞서 지적한 바와 같이 주식시장의 침체는 개인소비지출에도 영향을 미쳤다. 1990년대 말부터 일어난 미국의 주식투자열풍으로 미국의 주식투자자는 뮤추얼펀드, 연금 등을 통한 간접투자자까지 합해 8,500만 명에 이르는 것으로 추정되는 바, 주식시장이 침체됨에 따라 2000년 한 해 동안 이로 인한 부의 효과 감소 규모는 3.5조 달러에 이르는 것으로 분석되었다. 미국가계는 주식가치의 2.5%를 소비지출하는 것으로 추정되는데 2000년 한 해 동안 주식시장 침체는 소비지출을 875억달러 감소시킨 것으로 추정된다. 따라서 미국주식시장을 비롯한 금융시장의 불안이 지속되고 1990년대 후반 생성된 주식시장의 거품이 붕괴된다면 미국 경제도 일본과 같이 장기침체에 빠져들 가능성도 있는 것이다.

3. 미국경제의 전망

최근 미국경제는 지난해 3/4분기 이후 IT투자의 급격한 위축, 증시침체, 소비·투자심리의 악화 등의 영향으로 1992년 이후 2000년까지 장기간 지속된 3.7%의 고성장 추세가 꺾이면서 경기가 급속히 둔화되고 있다. 2000년 연평균으로는 5.0%의 경제성장률을 달성하였으나, 3/4분기부터 성장률이 2.2%로 둔화되고 4/4분기에는 1.0%로 둔화되어 1995년 2/4분기(0.8%) 이후 가장 낮은 성장률을 기록하였다.

) 정택환, 「미·일 경제둔화와 우리의 수출경쟁력」, 《나라경제》, 2001. 5, 26면 참조.

미국의 경제성장률 추이

(단위 : 전기대비 연율, %)

	1998	1999	2000
					1/4	2/4	3/4	4/4
실질GDP 민간소비 민간투자	4.4 4.7 12.5	4.2 5.3 6.6	5.0 5.3 10.3		4.8 7.6 5.1	5.6 3.1 21.7	2.2 4.5 1.8	1.0 2.8 -4.1

자료 : 미 상무부

GDP의 약 3분의 2를 차지하고 있는 민간소비는 그동안의 금리인상과 고유가 그리고 주가하락에 따른 부의 자산효과(Negative Wealth Effect) 등으로 소비심리가 위축되면서 10월 이후 빠르게 둔화(2000년 1/4분기 7.6% → 4/4분기 2.8%)되는 모습을 보였다. 설비투자도 기업의 수익성 악화, 향후 경기의 불투명 등으로 증가세가 급격히 둔화되었으며, 특히 신경제(New Economy)의 핵심인 IT분야에 대한 투자증가율은 약 25% 이상의 높은 수준을 유지하다가 지난해 3/4분기에는 16.8%, 4/4분기에는 10.6%로 둔화되었다.

산업생산은 지난해 10월 이후 5개월 연속감소세를 나타내면서 올해 2월에는 전월 대비 -0.6% 감소하였으며, 경상수지는 수출호조에도 불구하고 원유·반도체·자동차 등을 중심으로 수입이 더 크게 늘어나 지난해 연간 적자폭이 4,353억달러에 달하여 사상최대치를 기록하였다. 그러나 미국경제는 최근의 실물경제둔화에도 불구하고 그동안의 IT투자 확대로 생산성향상추세가 지속되고 재고관리가 전산화됨에 따라 경기변동에 따른 재고조정시차도 줄어들고 있다는 점과, 미행정부의 감세정책 및 연준리의 금리인하에 의한 경기부양시차 등을 고려할 때 점차 회복가능성이 있는 것으로 전문가들은 보고 있다.

금리인하의 경우 미국연방준비제도이사회(Ferderal Reserve Board)가 지난 6월 27일 연방기금금리를 0.25% 포인트 인하하기로 결정하여 금년초 6.5%이던 연방기금금리는 6개월 동안 2.75%나 인하되어 3.75%를 기록하였는데 이는 1994. 4(3.75%)이후 가장 낮은 수치이다. 금리인하 배경은 제조업을 비롯한 실물부분의 경기가 아직 회복되지 않고 있으며 올 4월의 실업율 역시 4.5%로 지난해 11월의 4.0% 이후 가장 높은 수준을 기록하는 등 실업문제 역시 악화되어 경기둔화에 대하여 보다 적극적으로 대응할 필요성이 대두되었기 때문이다.

금리인하효과의 정책시차는 6∼9개월임을 고려할 때 하반기 이후 금리인하의 효과가 나타날 것으로 기대된다. 그리고 올해 5월 26일 11년간 총 1조 3,500억 달러 규모의 세금을 감면하기로 한 감세조정합의안이 상·하의원에서 통과되었다.  최근 10년 사이에 경기조절은 주로 금리정책에 의해 이루어 졌는데, 이번에는 대규모 감세를 포함한 재정정책까지 동원되어 금리인하와 함께 강력한 경기부양효과가 나타날 것이라는 분석이다. 구체적인 경기회복시기와 형태에 대해서는 미국에서도 U자형·V자형 등 다양한 회복전망이 팽팽하게 맞서고 있는 상황이며, 무엇보다도 IT산업의 투자위축과 수익성 저하가 단기적 조정현상인가, 아니면 그동안의 과열투자로 인한 거품을 제거해 나가는 구조적 문제인가에 따라 경기회복시기가 결정될 것으로 보인다.

4. 미국경제논의의 시사점

앞에서 미국경제의 장기호황의 원인에 대하여 살펴보았다. 미국경제가 세계경제와 우리경제에 미치는 영향력을 생각해 볼 때, 이상의 논의에서 우리는 많은 정책적 시사점을 얻을 수 있다고 본다.

가. 정책의 일관성 유지

먼저 미국의 장기호황으로부터 얻을 수 있는 정책적 시사점을 찾아보면 일관성 있고 예측가능한 정책을 선택하는 것이 제일 중요하며, 그러한 정책의 효과가 장기적인 파급효과를 갖는다는 것을 정책선택과정에서 반드시 고려하여야 한다는 점이다. 현재 장기호황에 기여한 것으로 보이는 정책들은 레이건 행정부의 감세정책, 인플레이션 억제조치, 클린턴 정부가 강력히 추진한 재정건전화 노력 등이다. 만약 레이건 행정부에서 취한 조치들이 1990년대 장기호황의 원인이 될 수 있었다면 이는 단기적으로 효과를 거둘 수 없는 정책이라도 일관성 있게 추진될 경우 장기적으로 경기호황에 커다란 도움을 줄 수 있음을 설득력 있게 보여주는 한 예라 할 것이다.

물가안정을 위한 통화정책은 높은 이자율을 수반하기 때문에 시급한 경기부양대책은 될 수 없다. 그렇지만 장기적으로 경제주체들에게 미래에도 높은 물가상승은 없으리라는 기대를 심어주는 데 성공했고, 이러한 물가안정을 바탕으로 본격적인 경기부양정책을 실시할 수 있었던 것이다. 이는 지나치게 경기변동을 의식하는 정책보다는 경제주체들에게 안정감을 줄 수 있는 정책이 장기적으로는 더 효과적일 수도 있음을 보여주는 것이다.

감세정책의 경우 레이건 행정부 당시의 거대한 재정적자상황에서는 그 효력을 발휘할 수 없었지만 이후 클린턴 행정부에서 취한 재정건전화노력과 맞물려 민간기업의 투자를 촉진하고 생산증대에 기여했다. 이 역시 정책의 효과가 단기간에는 가시적으로 나타나지 않을지라도 꾸준히 추진될 경우 장기적으로 보다 더 큰 효과를 얻을 수 있음을 보여주는 예일 것이다. 장기호황기와 그 이전 미국정부의 정책은 경제의 불확실성에 대응하여 일관된 기조를 유지하는 것이 필요하다는 점을 시사해 준다.

나. 신경제와 IT산업

신경제와 IT산업의 관계에 관련된 논의들 중에서 다음의 두가지 점에 주목할 필요가 있을 것이다. 하나는 아직까지 IT산업에 의하여 미국기업의 생산성이 크게 증가하였다거나 미국경제에 구조적인 변화가 발생하였다는 결정적인 증거가 없는 상태라는 사실이다. 따라서 IT산업에 의한 경기호황은 일종의 거품(Bubble)현상일 가능성도 배제할 수는 없는 상황이다. 결국 진정한 생산성향상을 수반하지 않는다면 IT산업의 미래도 보장된 것은 아니라고 볼 수 있다.

두 번째로는 신경제가 IT산업에 의해 주도되고 있는 반면 다른 부문에서도 이에 상응하는 생산성향상이 이루어지고 있는지는 아직 미지수라는 점이다. 즉 IT산업의 파급효과가 다른 산업부문에도 충분히 전파되기 전까지는 신경제의 도래를 자신 있게 주장할 수 없을 것이다. 따라서 IT산업에 대한 투자와 지원 못지 않게 중요한 것은 IT산업의 파급효과를 극대화할 수 있도록 해주는 여타 산업부문의 노력이라고 할 수 있다.

다. 세계경제체제의 변화

다음으로는 미국경제가 호황을 지속하느냐의 여부와는 관계없이 세계의 경제체제가 바뀌고 있음을 인식해야 할 것이다. 미국경제의 호황을 주도했던 것으로 여겨지는 IT산업의 중요성에 대해서는 이미 세계 모든 국가들이 인식하고 있으며, 이에 따라 IT산업에 대한 집중적인 육성과 투자가 경쟁적으로 이루어지고 있는 실정이다. 이러한 새로운 세계적 경쟁체제에서 생존하자면 우리나라의 경제도 IT산업에 기반을 둔 진정한 지식기반경제로 전환해야 할 것이다. 소득이 낮은 국가들이 소득이 높은 국가를 따라 잡으리라는 보장은 없으며 그 차이는 더욱 벌어질 수 있다는 실증연구결과들은 이러한 의미에서 우리에게 경각심을 심어준다.

한편 미국의 경기호황이 모든 면에서 바람직한 결과만을 낳고 있는 것은 아니라는 점도 염두에 두어야 할 것이다. 성장이냐 분배냐를 둘러싼 해묵은 논쟁에서도 항상 등장하는 명제이지만 경제성장이 곧 후생의 증가를 의미하지는 않을 수도 있다. 미숙련노동자의 저임금 현상으로 인해 미국의 빈부격차와 사회문제가 증가하였다는 비평도 있음을 인식할 필요가 있다.

Ⅲ. 일본경제의 장기불황과 최근 현황

일본은 지난 1990년 이후 10여년이 넘도록 소위 헤이세이 경기침체(平成 Recession)에서 벗어나지 못하고 있다. 1990. 1 주가가 폭락하고 1991 가을부터 지가까지 폭락하면서 지난 80년대 후반기에 형성된 거품경제가 붕괴하자 은행 등 금융기관은 많은 부실채권을 안게 되었고 그동안 주가 등의 평가익에 의존해온 금융기관은 주가하락에 따라 자기자본비율이 크게 악화되었다. 자기자본비율의 악화로 은행들은 기대출상환, 신규대출기피 등 방어적 경영형태를 취하게 되었다. 버블경제로 사라진 자산은 총자산의 10%에 달하는 약 100조엔의 규모로 이로 인하여 지난 10여년간 16개의 은행이 파산하였다.

) 일본경제는 최근 10년간(1989∼1999) 장기침체에 빠진 결과 동기간중 국민총생산은 25% 증가에 그쳤는데, 이는 동기간중 미국의 성장률 80%, 한국의 130%에 비하여 매우 낮은 수준이다.

) 이우광, 「잃어버린 10년, 일본의 교훈」, 《CEO Information》 288호, 2001. 3, 6면 참조.

어느 나라에서도 금융기관의 부실채권은 발생할 수 있는 것이지만, 일본은 공적자금을 제때에 투입하여 부실채권을 정리하고 이에 따른 금융개혁을 신속히 처리하지 못한데 장기경기침체의 원인이 있다고 본다. 일본의 주가와 지가의 폭락으로 부실채권의 급격히 증가하기 시작하였으나 금융기관의 도산은 1997. 11에서나 시작되었고, 일본의 은행감독당국은 부실채권규모를 1998년부터 발표하는 등의 사실에서 볼 수 있듯이 일본정책당국은 사태대응에 매우 미온적이었다. 여기에다 정치권은 지지율하락을 우려하여 적기의 공적자금투입에 소극적이었고, 경기침체의 가속, 금융시스템의 불안, 실업증가 등을 우려하여 부실기업정리에 소극적이었던 것이 원인이라고 볼 수 있다.

) 허찬국·남광희, 「일본경제의 구조조정경험과 정책시사점」, 《정책보고서》, 한국경제연구원, 2001. 4, 24면 참조.

1. 일본경제의 장기불황 원인

일본정부가 새로운 경제위기에 직면하여 부실기업 및 금융기관 부실채권의 신속한 처리, 이에 따른 금융개혁과 구조조정 등 정공법을 택하지 아니하고 금리인하 및 재정지출확대 등 기존 케인즈식의 재정·금융정책 등 미봉책으로 일관한 것이 오늘날 장기불황을 초래하였다고 볼 수 있다. 본 논문에서는 일본의 장기불황에 대한 원인을 먼저 경제적인 측면에서 접근하고자 한다.

) 김운지, 「일정부, 구조적 문제해결을 위한 추가 긴급경제대책 발표」, 《KIEP주간세계경제분석》, 2001. 4, 18면 참조.

가. 부실채권처리 실패

지난 1980년대 말 과잉유동성, 재테크붐으로 발생한 버블경제가 1991년 금융긴축과 부동산에 대한 규제강화로 인한 주가·지가의 동시하락으로 붕괴되면서, 버블관련업종인 부동산건설업, 유통업 등에 대한 대출에서 부실채권이 다량 발생하기 시작하였다. 이러한 경기침체와 주가·지가의 하락이 1990년대 내내 계속되면서 부실채권의 규모는 계속 증가하였는데, 이에 따라 지난 10년간 16개의 은행이 파산하였다. 일본은행의 부실채권(리스크관리채권)은 2000. 9 현재 31조 8,000억엔이고 부실채권화할 가능성이 높은 분류여신은 64조엔으로 추정된다.

) 신보성, 「위기의 일본경제」, 《일본경제정보》, 2001. 4, 5면 참조.

일본의 부실채권 현황

(단위 : 조엔)

구 분	Ⅰ. 건전채권	Ⅱ. 요주의채권	Ⅲ. 위험채권	Ⅳ. 회수불능채권	리스크 관리채권	분류여신 (Ⅱ∼Ⅳ)
규 모	4,671	61.2	2.7	0.014	31.8 (6.4%)	63.9 (12%)
대손충당금 비 율		15%	70%	100%

자료 : 일본 금융감독청

※ 리스크관리채권은 분류여신 중에서 파산, 3개월이상 연체, 대출조건완화여신을 구분하여 부실채권으로 간주함.

부실채권 규모를 확정할 수 없는 것은 Ⅰ. 건전여신, Ⅱ. 요주의 여신이 계속 부실화되기 때문이다. 실제로는 요주의 채권, 위험채권, 회수불능채권의 합계인 분류여신이 사실상 부실채권으로 볼 수 있기 때문에 일본은행의 부실채권의 규모는 64조엔으로 보는 것이 현실적이라고 하겠다.

지난 10년간 일본은행은 업무순이익 등을 재원으로 하여 90조엔의 부실채권을 정리하였으나 아직까지도 완전히 정리가 안된 상태인데, 이는 일본은행들이 주가하락과 신용등급강등을 우려하여 부실채권노출과 공적자금요청에 소극적이었기 때문이다. 어느 나라에서도 부실채권이 발생할 수 있으나, 일본의 경우 정치권이 지지율하락을 우려하여 공적자금투입에 소극적이었던 것과 은행감독당국이 금융시스템 충격에 따른 신용실추를 우려한 나머지 부실채권에 대한 검사를 소홀히 하여 부실채권 처리가 지연된 것이 원인이라고 볼 수 있다.

일본은행의 주가하락에 따른 평가익 소멸과 초저금리에 따른 순이익감소로 현재와 같은 예금증가의 정체, 기대출금의 부실화, 주가·지가하락이 지속되면 부실채권정리에 앞으로도 10년이 더 소요될 것으로 전망하고 있다.

나. 구조조정의 지연

1980년대에 제조업에서 세계최고의 경쟁력을 가진 일본기업이 1990년대에 들어서는 경쟁력이 저하되면서 세계시장에서 점유율이 하락하였다. 자동차의 경우 1991∼1998년에 세계시장점유율에서 한국은 0.5%p, 미국은 2.9%p 상승하였으나 일본은 오히려 6.1%p 하락하였고, NEC는 독자적인 컴퓨터 OS를 고집하다가 마이크로 소프트사의 윈도우에 밀려 포기하였고 아날로그 고화질HDTV도 미국의 디지털TV에 밀려 추진이 중단된 바 있다. 일본기업의 경쟁력이 저하되는 원인은 1980년대까지의 제조업 성공에 안주하여 기존의 일본식 경영방식을 고수한 데 있다. 1990년대에 들어와 제조업은 공급과잉상태가 되었음에도 불구하고 일본기업은 부실기업 및 사업을 정리하기 보다는 공동감산으로 대응하였고, 구미선진국에서 일반화되어 있는 합병, 전략적 제휴, 사업통합 등에 소극적이었다.

) 이우광, 전게논문, 10∼11면 참조.

일본정부 역시 경기침체의 가속, 금융시스템의 불안, 실업증가를 우려하여 부실기업정리에 미온적이었을 뿐 아니라, 경제위기 때마다 대량도산에 따른 피해를 줄이기 위하여 특별신용보증제도 등으로 도산해야 할 부실기업마저 지원하여 경제의 비효율성을 키워왔다. 기업의 구조조정을 신속히 추진하기 위해서는 유연한 노동시장이 전제되어야 하나 일본식의 종신고용제와 같은 노사제도가 이에 장애가 되고 있으며, 품의제와 같은 공동의사결정 관행 등 경영책임의 소재가 불분명한 경영문화 역시 구조조정에 걸림돌이 되고 있다. 일본정부도 금융산업의 경쟁력을 강화하기 위하여 금융지주회사법을 제정하여 금융지주회사제도를 추진 중이나 금융기관간의 부실채권 분담, 감축대상지점수 조정, 전산시스템 통합문제로 추진에 어려움을 겪고 있다.

다. 정치적 리더쉽부재와 정책실패

1993년 자유민주당 단독정부가 붕괴한 이후 지금까지 7명의 수상이 교체되고, 다수당인 자유민주당 내에서도 파벌정치로 인하여 정치적 리더쉽 발휘에 한계가 노출하고 있어 수상직선제까지 제안되고 있는 실정이다. 정권획득을 위하여 정당간에 연립정부구성을 반복함에 따라 정책결정에 정당간 이해대립이 심할 뿐 아니라 자유민주당 내부에서도 정책결정을 둘러싼 대립양상마져 나타나고 있다. 수상의 정치적 리더쉽 실종으로 경제위기에 신속하게 대응하지 못하는 점도 경기침체의 원인으로 지적되고 있다. 빈발하는 정치인의 부정부패가 경제의 발목을 잡고 있다는 시각도 있다. 실제로 유력한 정치가들이 지방건설업자와 관료와 결탁하여 나눠먹기식으로 예산을 배정하고 공공사업을 확대하여 국가재정을 낭비하였다는 지적도 있다.

) 사에키 게이시(김희진 번역), 「국민의 경제학을 만들어라」, 《Emerge 새천년》, 2001. 4, 62면 참조.

) 이우광, 전게논문, 13∼15면 참조.

라. 관료의 보수성과 조직이기주의

전후 일본경제가 전쟁의 폐허에서 경제대국으로 성장한 배경에는 정부주도의 경제개발개획을 주도한 관료들의 노력이 있었다는 사실에는 공감하지만, 아시아의 경제위기 이후에는 오히려 관료가 경제위기의 장본인이라는 시각이 대두되고 있다.

자유민주당의 일당지배체제가 끝난 후에 정치권의 세력이 약화되면서 관료와 정치권간의 세력균형이 깨어져 대장성을 중심으로 한 관료들의 세력이 비대해지고 그 폐해도 증대하였다. 일 예로 하시모토내각의 행정·재정개혁이 연립3당의 합의로 실시되었으나 집행과정에서 관료들의 반발로 지체된 바 있다. 그리고 고질적인 낙하산 인사관행으로 금융기관에 대한 정부감독기능이 마비되었고 로비가 성행하게 되었다. 일례로 주택전문회사인 住專처리에 있어서 주전간부의 상당수가 대장성출신이였기 때문에 감독이 소홀해져 부실이 커졌고 공적자금투입의 공정성과 효과도 훼손되었다는 지적을 받고 있다. 그 외에 오부치내각 당시 항구감세안에 대하여 대장성은 세수감소를 우려하여 반대했던 반면, 통산성은 경기부양과 산업활성화를 위하여 찬성하는 등 정부부처간 업무영역을 둘러싼 대립이 심각한 실정이다.

마. 세계적 변화거부

일본은 1980년대 이전까지는 외부변화에 대하여 민감하게 대응하였으나, 1990년대에 접어들면서 변화를 거부한 채 현실에 안주하고 있다고 비판받고 있다. 일본은 1·2차 오일쇼크를 거치면서 중후장대형 산업구조에서 경박단소형 산업구조로 전환하는데 성공하였지만 세계화(Globalization)의 조류에는 신속하게 적응하지 못하였다.

) 쿄텐 토미오(김희진 번역), 「경제학자여 캠퍼스로 돌아가라」, 《Emerge 새천년》, 2001. 4, 51∼52면 참조.

이 원인은 1970∼80년대 초반까지 일본이 미국을 추월하면서 가지게 된 일본식 시스템에 과도한 자신감과 정치권·관료의 보수주의에 있다고 볼 수 있다. 스위스의 국제경영개발원(IMD)의 경쟁력보고서는 일본이 개방성과 세계화의 측면에서 여타 선진국보다 뒤쳐져 있으며, 공식적인 경제제도 이외의 문화, 의식, 관행 등에서 개방성이 낮다고 평가하고 있다.

개방성(Openness)에서의 일본의 경쟁력 랭킹

항 목	일 본	1위 / 2위 국가
높은 세계화	35위	네덜란드 / 핀란드
개방적 국민문화	43위	네덜란드 / 룩셈부르크
좋은 해외 이미지	28위	싱가포르 / 아일랜드
낮은 수입장벽	38위	룩셈부르크 / 네덜란드

자료 : IMD

경제위기 이후에는 일본형 발전모델을 개혁하자는 주장에 대하여 불만스럽게 여기는 사회분위기가 팽배하여 있으며, 장기불황에 따른 지지율하락을 회복하기 위하여 정치권은 민족주의와 보수주의로 우익화하는 경향이 생겨났다. 민족주의자인 이시하라 신타로(石原愼太郞)가 동경도지사에 당선된 것이나, 고이즈미 준이치로(小泉純一郞)총리가 한·중 인접국가의 반대를 무릅쓰고 신사참배를 강행한 것도 이러한 일본내의 조류를 반영하는 것이다.

) 이시하라 신타로는 「NO라 말할 수 있는 일본」의 저자로 차기총리에도 물망에 오르고 있는 인물이며, 그가 동경도지사에 당선된 것은 일본국민의 폐쇄적이고 보수적 민족감정을 상징하는 사건이라 볼 수 있다.

현재 논란이 되고 있는 역사교과서 왜곡사건도 일본의 우경화경향에서 비롯된 것이다. 일본정부는 2차대전당시 미국정부가 하와이에 거주하는 일본인을 미본토수용소에 이주시킨 것에 대해 미국정부로부터 보상을 받았음에도 불구하고, 2차대전 당시 한국과 중국 등 인접국가에 저지른 엄청난 만행에 대하여 피해보상은 커녕 사실인정조차 거부하고 있어서 이율배반적인 모습을 보이고 있다. 이러한 일본의 태도는 독일이 2차대전 당시 나치정권이 인접국가 국민에게 저지른 만행에 대하여 진심으로 사죄하고 충분한 보상을 한 것과 좋은 대조를 이루고 있다.

일본은 전후 세계 제2위의 경제대국을 이루었음에도 불구하고 이에 걸맞는 국제적인 의무이행을 제대로 하지 않고 원조에 인색하여 경제적인 동물(Economic Animal)로 불린 사실에서 볼 수 있듯이 아직까지 일본인은 미성숙된 역사의식을 가지고 있으며 정치권은 하락된 지지율회복을 위하여 이를 악용하고 있는 것이 문제라 할 수 있다.

2. 일본경제의 최근 현황과 전망

일본경제는 버블경제붕괴 이후 1996년 1997년 전후 사상 유례없는 마이너스 성장을 기록한 후 1999년 이후 다시 회복세로 전환되어 1999년과 2000년도에는 플러스성장을 기록하였다. 그러나 미국경제의 둔화, 주가의 하락, 금융시장의 둔화, 수출감소로 인하여 다시 어려움을 겪고 있다. 특히 주가의 하락세는 일본경제의 회복을 더디게 하는 걸림돌로 작용하고 있는 데, 닛케이주가는 최근 지속적인 하락세를 보이다가 2001. 7 심리적 마지노선인 12,000엔대를 깨고 16년전 수준으로 내려 앉았는데, 지금까지 보유주식처분으로 대손충당금의 확보나 채권포기의 손실을 상쇄해 온 일본은행은 주가하락으로 부실채권처리가 곤란해져 2002. 3까지 완료하기로 한 부실채권처리가 지연될 것으로 전망된다.

) 김양희·이홍배, 「최근 일본경제 위기의 실태와 전망」, 《대외경제정책연구원 자료》, 2001. 3,  1∼2면 참조.

엔화가치가 약세화되어 있어 국제금융시장의 불안요소로 대두되고 있다. 엔화는 2000. 11 이후 2001. 1 중순까지 107∼119엔대를 기록하면서 지속적인 약세를 보여오다가 2001. 2. 15을 기점으로 한때 완만한 강세로 전환되었으나 3월 들어서는 주가하락과 3월 위기설, 미국의 나스닥주가 하락 등으로 다시 약세로 돌아섰다. 현재 내수가 극히 침체된 상황에서 그나마 수출을 통한 경기부양에 기대를 걸고 있는 만큼 적정수준의 엔화약세는 용인될 전망이다.

) 한화증권, 「3월 하반월 중 주요여건 전망」, 《본드브리프》, 2001. 3, 26∼27면 참조.

최근 일본경제에 대한 전망을 보면, 2001년 1/4분기의 GDP성장율이 -0.2%로 나타나 다시 경기침체가 시작되었다는 주장이 나오고 있다. 일본경제의 침체원인은 내외적으로는 미국경제 둔화의 여파라고 할 수 있겠으나, 일본의 장기불황에 대한 보다 근본적인 처방에 대하여 호르스트 쾰러 IMF총재는 일본경제의 회복을 위해서는 금융개혁을 포함한 포괄적인 구조조정이 필요하고, 로렌스 린스 미국대통령 경제보좌관은 파탄위험에 직면한 기업에 대한 재정투입을 중단하여야 한다고 주장하고 있다. 경제전문가들은 금융부문이 일본경제를 침몰시킬 수 있는 잠재적 핵폭탄이라고 하는데, 많은 공적자금을 투입했음에도 불구하고 은행의 부실채권은 줄어들지 않고 오히려 늘어나는 현상은 이들의 주장이 맞았음을 반증해 주고 있다. 대부분의 경제전문가들은 일본의 장기불황의 원인은 구조적인 문제에 있는 것이므로 이에 대한 근본적인 문제해결 없이 단기적인 경기부양책을 쓸 경우 일시적으로 경기가 호전될 수는 있으나 경기부양의 효과가 없어지면 다시 불황으로 수렴할 것이라는 데 의견이 일치하고 있다.

신임 고이즈미 준이치로(小泉純一郞) 총리는 일본경제를 회복시키기 위해서는 경제구조개혁이 선행되어야 한다고 주장하면서, 성역없는 구조개혁을 약속하며 1, 2년간 마이너스 성장을 각오하더라도 개혁을 마무리하겠다고 공언했다. 그러나 구조개혁이 본격적으로 추진되면 실업이 증가하고 체감경기가 악화되는 등 국민의 불만이 증폭되고 이 것이 선거의 패배를 불러와 고이즈미내각의 해체를 가져올 것이고 결국 개혁이 마무리되지 못할 것이라는 우려의 목소리가 나오고 있다. 결국 일본국민은 보다 나은 미래를 위하여 구조조정이라는 희생을 감수할 것인가, 아니면 잠시의 고통을 회피하기 위하여 지난 10여년간 지속되온 미봉책을 계속 선택할 것인지 기로에 서 있다고 할 수 있다.

3. 일본경제 논의의 시사점

앞에서 일본경제의 장기침체의 원인과 현황에 대하여 살펴보았다. 일본경제가 우리경제에 미치는 영향을 고려해 볼 때 이상의 논의에서 많은 정책시사점을 얻을 수 있을 것이다. 먼저 미국·영국 등 구미선진국이 지난 1980년대에 강한 구조조정을 추진한 것과 달리 1990년대 일본은 버블경제붕괴에 따른 경기침체에 대응하여 강한 구조조정을 추진하기 보다는 고전적인 재정·금융정책으로 경기를 부양하여 온 점에서 큰 차이가 난다. 본 장에서는 앞에서 일본경제의 장기불황원인으로 지적된 경제적 원인외에 우리경제에 필요한 정책적인 시사점을 도출할 수 있도록 사회·문화적인 문제점 등을 포함하여 보다 포괄적이며 근본적인 문제점을 분석하고자 한다.

가. 호송선단체제의 한계

전후 일본의 경제체제는 소위 호송선단체제로 불리는 협조형 기업 시스템의 구조로 일관되어 왔다. 자본주의제도의 근간이 되는 시장경쟁의 원리는 적자생존의 원칙이 지배되어 효율성이 높은 기업만이 생존하고 효율성이 낮은 기업은 자연스럽게 도태되어 경제체제의 효율성이 자연스럽게 유지되는데 비하여, 호송선단체제에서는 비록 비효율적인 기업이라도 도태되지 아니하고 생존하게 된다.

즉 효율성이 떨어지는 기업이라도 시장에서 도태되지 않음으로써 기업도산에 따르는 실업자의 증가와 금융기관의 부실채권확대를 방지할 수 있으므로 경제안정을 가져올 수 있게 된다. 비효율적인 기업이 시장에서 퇴출되지 아니하고 생존할 수 있었던 것은 바로 일본의 관주도경제체체 때문이었다. 일본의 대장성을 중심으로 한 엘리트 관료집단, 자유민주당, 재계가 삼위일체가 되어 소위 일본사령탑으로서 모든 경제를 규제하고 조정하였기 때문이다. 이러한 관주도형식의 경제체제가 사회주의 경제체제의 계획경제와 달리 성장을 지속할 수 있었던 것은 계획경제하에서는 정부가 일방적으로 경제체제를 주도하여 경직화된 반면에, 일본의 경우는 정부와 정치권 그리고 민간경제주체가 서로 협조하에서 경제를 이끌어 왔다는 점에 있었다.

일본이 1980년대 말까지 지속적인 고도성장을 이룩하여 미국에 이어 세계 제2위의 경제대국으로 성장하자 구미선진국은 호송선단체제를 배우고자 노력까지 한 경우도 있었다. 그러나 1990년대 시작된 주가·지가의 동반하락은 호송선단체제의 한계를 노출시키게 하였는데 이는 호송선단체제를 유지하여 주었던 전제조건자체가 붕괴되었기 때문이다. 일본의 전후경제의 지속적인 성장견인차 역할을 해 왔던 금융시스템이 제기능을 못하게 된 것이다.

일본의 금융기관은 주로 토지를 담보로 잡고 대출을 해왔는데, 이 토지의 가격이 계속 상승하였기 때문에 설사 기업이 부실화되어도 금융기관은 대출원리금회수가 100% 보장되어 부실채권은 발생하지 않았다. 금융기관이 보유한 주식의 가격 또한 계속 올라갔기 때문에 이 두가지가 위험흡수장치(risk absorber)로 역할을 해 와서 일본의 금융기관은 구미선진국의 금융기관과 달리 리스크관리에서 자유로울 수 있었던 것이다. 그러나 1990년대에 들어와 주가·지가가 동시에 폭락하는 경제상황하에서는 이 신화는 붕괴되었고 금융기관은 엄청난 부실채권을 안게 되었던 것이다.

나. 세계화(Globalization) 경제조류에 부적응

전후 동서냉전체제하에서 세계는 세 개의 경제권으로 나누어졌는데, 그 첫번째 경제권은 미국을 맹주로 하는 자유경제체제이고 그 실질적인 구조는 자유무역을 추진하는 GATT(General Agreement on Tariffs and Trade : 관세와 무역에 관한 일반협정)와 국제통화를 안정시키기 위한 IMF(International Monetray Fund : 국제통화기금)에 의하여 유지되었다. 이 경제권에 참가한 국가는 대략 OECD국가(Organization for Economic Cooperation and Development : 경제협력개발기구)와 일치한다.  두번째는 소련을 중심으로 하는 사회주의 경제체제이며, COMECON (Council for Mutual Economic Assistance : 동유럽 경제상호원조회의)을 축으로 호혜적인 경제 관계를 맺고 있었다. 세번째는 개발도상국이며, 일반적으로 □남□으로 총괄되는 □가난한 경제지역□을 말한다. 유엔의 UNCTAD(유엔무역개발회의)가 이 국가들의 이익을 주장하는 국제적인 연대기구로 활동했다.

제2차세계대전이 끝난 후 1980년대 말까지 세계경제는 이렇게 세 개의 경제구조로 분단되어 있었다. 여기에서의 자유경쟁은 두가지 의미에서 한정적이었다. 하나는 참가국이 소수의 선진경제국에 한정되어 있었다는 점이다. 다른 하나는 치열한 냉전체제에서 미국을 중심으로 한 서방국가들은 소련의 위협 때문에 상당한 경제자원을 군사면으로 돌려야 했고, 그만큼 경제적인 경쟁력 강화에 제약을 받을 수 밖에 없었다는 점이다. 그런 의미에서 전후의 세계경제구조는 일본의 입장에서는 소경쟁시대였다. 전후 평화헌법과 미·일 안전보장조약 아래서 일본경제는 미국을 비롯한 다른 서방국가에 비해 국제경쟁력에서 상대적으로 유리한 위치에 있었다. 일본은 이러한 유리한 국제경제환경하에서 정부가 주체가 되어서 20세기 전반 미국에서 이미 확립된 기술을 도입하고 개량하여 지속적인 경제성장을 이룩할 수 있었다.

1990. 10 독일이 통일되고 이어서 소연방이 해체되는 등 전후 국제정치구조가 와해되자, 그동안 세계경제의 주변자적 위치에 있었던 공산주의국가, 제3세계의 국가가 모두 함께 경쟁에 참여하는 시대가 도래하게 되었다. 이러한 세계화 조류를 맞이하여 세계각국은 기존의 경제체제에 대한 변화를 시도하였다. 90년대 들어 냉전에서 승리한 미국은 □93년에 클린턴 행정부가 등장한 것을 계기로 국가전략의 중심을 대소군사전략에서 자국경제의 재건으로 전환하였다. 소련의 붕괴로 이미 공산주의의 위협이 사라졌기 때문이다. 클린턴 행정부는 세가지 재창조전략을 내걸고, 미국경제를 21세기 선두주자로 세울 주도권을 확보하고자 하였는데 그 내용은 금융 시스템의 재건, 기업경영의 BPR(Business Process Reengineering : 리엔지니어링), 그리고 정부에 의한 미래지향적 경제·기술 전략의 제시였다.

1990년대에 미국경제는 장기호황국면을 맞이하여 신경제론까지 대두하기에 이르렀다. 자동차, 기계, 유통은 물론이고 다양한 분야, 특히 첨단분야에서 미국의 국제경쟁력은 회복되었고, 기업체질의 쇄신도 눈부셨다. 냉전하의 군사비부담이라는 중압에서 풀려난 덕택에 미국은 자원을 전면적으로 경제발전에 투입했고, 새로운 기술혁신을 토대로 하는 21세기형 기술패러다임의 구축에 도전했다. 그 상징이 IT혁명의 주도권 확립이다. 그 첨병이 마이크로소프트와 인텔, 선 마이크로 시스템이고, 고어 부통령의 □정보 고속도로 전략□과 □전기통신법 개정□ 등이었다.

다음으로 EU(유럽연합)도 명확한 일정 아래서 경제·통화통합을 향해서 본격적으로 움직였다. 냉전종식 후인 □91년 12월에 EC(EU의 전신)정상들은 네덜란드의 마스티리히트에 모여 역사적인 회담을 열었다. EC(유럽공동체)는 1968년에 로마조약 아래서 6개국으로 발족했지만, 그 후 확대를 거듭해서 1986년에는 12개국으로 이루어진 확대 EC가 되었다. 1990년에 냉전이 종식된 것을 계기로 EC는 통화, 경제, 정치를 통합한다는 기본적인 인식 아래 로마조약을 개정하여 새로운 EC헌법으로서 마스트리히트조약을 맺었다. 이렇게 해서 1993년에 EC는 EU(유럽연합)로 명칭을 바꾸고, 다시 3개국을 받아들여 가맹국이 총 15개국이 되었다. 지금 EU는 마스트리히트조약 아래 1999년 1월에 단일통화유로(EURO)를 창설하여 □유럽통화연맹(EMU)□을 구체화하기 위해 움직이고 있다. 나아가 동유럽과 중유럽 국가들과 가입협상을 적극적으로 전개하여, 21세기형 경제통합체를 추구하고 있다.

EU내에서는 국경이 사라지기 시작하면서 규모경제의 이점이 나타나고 있으며, 미국에 대한 대항의식 때문인지 앵글로색슨형 시장원칙을 채택하고 공기업의 민영화를 추진하고 있다. 전통적인 유럽경제의 경제활동 방식이 근본적으로 바뀌어가고 있는 중이다.

세계경제 지각변동의 세번째 진원지는 개발도상국 및 구사회주의 국가들이다. 냉전종식은 엄청난 인구를 거느린 채 장기적인 경제정체에 빠져 있던 개발도상국과 사회주의 이데올로기에 묶여 피폐한 경제에 신음하던 사회주의국가에게 □해방의 포성□이었다. 빈곤에 시달리던 30∼40억의 인구가 냉전의 속박에서 깨어나 경제자립을 향하여 일제히 일어섰다. 이로써 90년대에 갑자기 세계 각지에서 신흥시장(Emerging Market)이 대두하게 되었다.

대부분의 신흥경제국가들은 냉전하에서의 미국과 소련의 개입에서 벗어나 정치의 민주화를 대대적으로 추진했다. 냉전하의 미국은 공산주의가 침투하는 것을 경계하여 독재정권과 군사정권 등도 지원했다. 소련도 사회주의 위성국가들이 자본주의화되는 것을 막기 위해서 동유럽 국가와 아시아, 아프리카 국가에 군사·정치·경제적으로 개입하거나  꼭두각시 독재정권을 만들어냈다. 그러나 1990년 10월에 일어난 베를린장벽의 붕괴를 계기로 공산주의의 위협이 사라지자 미국은 개발도상국에서 손을 뗐다. 붕괴한 소련도 더 이상 세계에 공산주의를 수출할 필요가 없어져 위성국가에서 철수했다.

이제 세계경제는 세개의 경제권으로 구분되어 제한된 소경쟁을 하던 시대에서 대경쟁시대(Mega Competition)로 접어들었으며, 적자생존의 시장원리가 세계 모든 곳에 무차별적으로 적용되게 되었다. 각 나라는 앞에서 본 바와 같이 이러한 세계화 조류에 발 빠르게 대응한 데 비하여 냉전체제하에서 경제적 강자로 자부했던 일본은 아직까지 과거 경제체제를 고수하여 10여년째 불황의 늪에서 헤어나지 못하고 있는 실정이다.

다. 정책당국의 판단오류

일본경제가 90년대에 들어와 장기침체의 늪에 빠지게 되었는데 특히 1992년서부터 1994년까지 3년 연속 제로성장을 기록하자 먼저 일본은행은 공정할인율을 인하하였다. 1991. 7부터 1995. 9까지 8차례 금리인하를 단행하여 금리를 0.5%의 초저금리 수준으로 낮추었고 정부는 1992. 8 종합경제대책을 시작으로 사업비베이스로 총액 65조엔이 넘는 공공사업을 위한 재정지출을 단행하였다.

특히 1995. 9에 실시한 총액 14조엔이 넘는 추가재정지출은 2차세계대전이후 최대규모의 경기부양책이었다. 경기회복을 위한 일본의 재정금융정책은 매우 적극적이었지만, 그 효과는 일시적이었다. 일본정책당국은 세계화라는 변화의 조류에 적절하게 대응하지 못하고 호송선단경제체제에 안주한 결과 경기불황이 장기화 되었음에도 불구하고 고전적인 케인즈방식의 재정·금융정책으로 사태의 악화를 막는 미봉책으로 일관했다. 미국·영국 등 구미선진국에서는 이미 1980년대부터 경기활성화를 위하여 각종규제를 혁파하고 감세를 통하여 기업의 부담을 경감하고 제조업에서 첨단정보통신산업으로 정책의 우선순위를 변경하는 등 경쟁력을 키워왔는데 일본만은 이러한 노력을 등한시 해 온 것이다.

일본은 90년대초부터 발생한 주가와 지가의 동반하락현상 즉 거품경제의 붕괴현상을 단순히 경기순환과정으로 보고 이를 심각하게 고려하지 않은데 오류가 있었다. 일본의 거품경제는 1985년 플라자합의에서 초래되었다고 볼 수 있다. 1985. 9 미국 뉴욕 플라자호텔에서 열린 G5(Group of 5 : 선진 5개국 재무장관·중앙은행 총재회담)에서 엔·마크르화의 평가절상과 달러화의 평가절하를 내용으로 하는 외환협조로 인하여 일본경제는 1달러당 240엔에서 1달러당 120엔으로 엔화가치가 급상승하는 엔高시대를 맞이하게 되었다. 일본정책당국은 엔화가치의 급격한 상승에 따르는 디플레이션압력에 대응하기 위하여 금융완화조치와 대형긴급재정조치를 시행하였으며, 이에 따라 1987년 봄이후에는 경기가 상승하는 □엔고경기□의 양상을 나타나게 되었다.

) 한국은행, 「일본경제 장기불황의 원인과 향후과제」, 《해외경제》, 2001. 4, 5면 참조.

이렇듯 일본경제가 불황에서 호황으로 빠르게 전환할 수 있었던 원인은 금융재정정책의 대대적인 실시외에 사상 유례없는 엔고의 충격에 대응한 일본기업의 철저한 경영합리화 노력에 있었다고 볼 수 있다. 이러한 위협적인 엔고충격을 무사히 극복한 일본경제는 자신감이 흘러넘쳤으며, 이 때문에 주가와 지가가 급격히 상승하는 자산인플레이션경제 즉 버블경제에 대하여 경계심리를 가지지 않았으며, 그리고 이 기간동안 수입물가의 대대적인 하락추세에 의하여 물가상승율이 마이너스를 기록한 것도 버블경제를 방관한 원인이 되었다.

그렇다면 일본의 정책당국은 왜 10여년이 넘도록 경기침체의 원인을 제대로 파악하지 못하고 고전적인 케인즈방식의 재정금융정책으로 일관하게 되었을까? 그것은 일본의 경제체제를 이끌어온 정부주도형 경제발전모델에서 찾을 수 있을 것이다. 전후 일본은 미국과의 경제수준격차가 너무나 컷기 때문에 엘리트인 관료와 정치가가 중심세력이 되어 지시적계획(Indicative planning)으로 경제성장을 이루어왔으며, 일본의 경제는 시장경제의 원리에 의하여 발생되는 실업증가, 기업도산 등 사회적인 불안정을 회피하기 위하여 정부의 규제와 행정지도로 도태와 탈퇴가 없는 공존적인 경제체제를 유지하여 왔다. 그러므로 기업들은 서로 경쟁대상이 아닌 정부의 규제와 행정지도에 의하여 구분지워진 독자의 영역에서 활동하는 상호협조자였고 금융기관은 끊임없이 상승하는 지가와 주가로 인하여 채권리스크를 걱정할 필요가 없이 현실에 안주하고 있었다. 그러한 보수적이며 상호호혜적인 경제체제는 세계화라는 새로운 조류에 적응하기 매우 어려운 특성을 가지게 되는 것이다.

경제관료가 퇴직후 대부분 금융기관이나 관련기업체의 간부로 취임하는 낙하산인사의 관행때문에 비록 경제가 침체되어 금융기관이나 관련기업체가 파산에 직면하게 되었어도 관료들은 같은 이익집단에 속한 이들을 위하여 계속적인 구제금융·확장적인 경제정책으로 일관하게 되었다. 그 결과 2000년말 현재 일본의 국가부채는 일본의 GDP의 110.3%에 해당하는 650억엔에 달하였고 금리는 제로수준에 이르게 되었던 것이다.

Ⅳ. 미·일 경제의 비교

지난 10여년 동안 장기호황을 누려오던 미국경제가 2000년 하반기부터 둔화되기 시작하였다. 2000년 미국경제는 연간 5.0%의 성장률을 달성하였으나, 3/4분기에 이어 4/4분기 실질GDP증가율이 1.0%로 급속히 둔화됨으로써 미국경기의 경착륙에 대한 불안감이 증폭되고 있다.

이처럼 미국경제가 2000년 3/4분기에 이어 4/4분기에도 성장률이 큰 폭으로 떨어진 것은 국내수요, 수출 등 경제활동이 전반적으로 위축되었기 때문이다. 이와 같이 국내 총수요가 위축된 것은 연방준비제도이사회가 지난 1999년부터 시행한 고금리의 긴축통화정책이 효과를 나타내기 시작하였으며, 주식시장의 침체로 인한 투자부진과 부의 효과(Wealth Effect) 축소 등으로 개인소비지출 및 고정투자의 증가세가 둔화하였기 때문이다. 또한 경기둔화의 속도가 예상보다 빠르고 일부 현상은 일본의 장기침체 직전과 비슷하다는 지적이 대두되면서 미국 경제에 대한 관심이 고조하고 있는 실정이다.

일본 경제는 1980년대 후반부터 지가 및 주가상승으로 인해 자산가치가 지속적으로 상승하게 되고 이에 대한 기대심리가 형성되어 버블경제현상이 발생하였다. 이러한 버블경제가 1990년대 들어 지가 및 주가의 급락으로 금융기관의 부실채권이 급격히 증가되었고, 이로 말미암아 금융시스템의 불안정성이 크게 증대되면서 장기침체로 접어들게 되었던 것이다.

미국의 경우에도 1990년대 후반부터 일기 시작한 주식투자붐과 신경제에 대한 기대심리 등이 복합적으로 작용하면서 주식시장이 활성화되기 시작하였고 정보기술(IT)산업을 중심으로 한 투자가 과열기미를 보이면서 주식시장에 거품이 생기기 시작하였다. 1991∼2000년 동안 연평균 GDP성장률이 3.63%인 데 반하여 미국 주식시장은 Dow Jones지수의 경우 동기간 연평균 성장률이 15.40%, 나스닥의 경우 25.15%를 기록하였다. 그러나 2000년 상반기부터 주가가 급락하기 시작하자 버블붕괴와 그에 따른 경기침체를 우려하는 목소리가 커지기 시작하였다.

본 장에서는 현재 미국의 경기둔화상태를 일본의 장기침체직전인 1980년대 말과 비교함으로써 미국과 일본경제의 차이를 비교하고 정책적 시사점을 도출하고자 한다.

1. 금융부문의 구조조정과 도덕적 해이

일본의 버블경제상에 있어서 가장 큰 문제점은 왜곡된 금융자유화 과정과 자산가격의 상승심리라고 볼 수 있다. 특히 일본경제의 버블은 왜곡된 금융자유화과정에서 구조적으로 발생한 것으로 보이는데, 금융자유화과정이 은행의 경쟁력을 강화하는 데 실패하였으며 오히려 도덕적 해이를 조장하였다. 즉 금융자유화로 가는 이행과정에서 일본금융기관들은 신용평가를 소홀히 하였고, 부동산관련융자로 금융활동이 집중되는 과정에서 도덕적 해이 현상이 나타나 문제를 악화시켰다.

) 강문성·김양희, 「최근 미국의 경기둔화 원인과 전망 : 일본과 비교를 중심으로」, 《세계경제》, 대외경제정책연구원, 2001. 4, 13∼16면 참조.

이에 반하여 미국의 경우, 주가상승 및 신경제에 대한 기대심리가 있었던 것은 분명한 사실이나, 1990년대 후반에 생성된 주식시장의 버블이 어떤 구조적 요인에 기인한다고 볼 수는 없다. 이 기간 동안 일어났던 주식투자붐은 IT발전에 따른 주식투자의 용이성, 주식투자정보의 급증 및 접근의 용이성, 주식투자서비스의 개선 등에 기인한 것으로 분석된다. 이와 같은 양국의 차이는 주로 금융부문에서 발견되는 바, 금융부문에 대한 미·일 비교에서 가장 주목받는 부문은 미국의 금융부문에 있어서 지속적인 구조조정이다. 미국의 금융부문은 1980년대 발생한 저축대부조합(Savings & Loans Association, 이하 S&L) 부실사태 이후 지속적으로 구조조정을 단행한 결과, 금융부문의 효율성과 경쟁력이 제고되었다.

1980년대 S&L의 고수익·고위험 추구경영은 부동산경기의 침체로 말미암아 S&L의 재무상태를 악화시켰으며 이로 인해 S&L의 보험기구인 연방저축대부공사가 지급불능상태에 이르게 되었다. 이에 1989년 8월 제정된 금융기관개혁구제법에 따라 S&L의 보험업무는 연방예금보험공사가 맡게 되고 한시적인 파산처리전문기관을 설립하여 총 744개의 도산 S&L을 처리하였다. 이때 정리된 부실채권 규모는 S&L업계 총자산의 25%인 4,560억 달러에 이르고 이 중 87%가 회수되었다. 그러나 1990년대 들어서 금융부문의 구조조정은 민간주도로 진행되었으며, 특히 금융기관간의 합병 및 인수(M&A)를 통해 금융부문의 통합(Consolidation)이 활발히 진행되고 있다. 이러한 과정은 은행업체의 숫자를 줄이고 있는 데, 은행업체간의 M&A가 금융기관 전체 M&A에서 차지하는 비중은 60%이며 자산가치 측면에서는 70%를 웃돌고 있다. 흔히 이러한 금융부문의 통합과정은 은행업의 집중도를 높이는 경향이 있지만, 미국의 경우 G10 국가중 은행업의 집중도가 낮은 수준인 것으로 분석되고 있다.

) 일본이 미국이 S&L처리사례와 같은 방식으로 부실채권을 처리할 경우 소요비용이 미국(1,600억 달러 소요)의 10배를 넘어설 것이라는 분석이 있음. 또한 부실화된 미국의 저축대부조합의 자산규모가 전체 금융기관자산의 5%에 불과하였고 나머지 95%는 건전한 자산이었기 때문에 큰 문제가 없었으나 부실채권비율이 높은 일본의 경우는 더 큰 충격이 예상된다.

) 윤덕룡, 전게논문, 13면 참조.

이는 미국의 금융부문이 유연하여 경쟁이 치열함을 의미하는 바, 2000년 한 해 동안 3개 은행이 파산한 반면, 10여개 은행(지방은행 포함)이 새로이 설립되었다. 이와 같이 경쟁과 유연성은 미국금융시장의 효율성을 제고시켰으며, 금융부문의 통합과정을 통해 주요금융기관의 규모를 키우는 데 성공하였고 이들 금융기관들은 세계화를 통하여 수익률을 향상시켰다. 또한 민간주도의 금융부문 구조조정이 활성화된 배경은 IT발달에 따른 금융기법의 개선, 금융부문의 규제완화, 금융시장의 세계화, 재무구조개선에 대한 주주의 압력강화 등으로 요약될 수 있다. 이러한 추세는 최근의 경기둔화 움직임에 영향을 받을 것이나 기본적인 방향은 훼손되지 않을 전망이다. 특히 IT발전은 금융서비스의 비용을 인하하였고 금융서비스의 범위를 확대시킴으로써 금융기법 및 상품의 개발에 크게 공헌하였는 바, 기업 역시 IT를 효율적으로 이용할 수 있도록 기업구조를 변화시키는 데 노력하고 있다.

이러한 구조조정과정에서 더욱 중요한 것은 금융기관의 부실상태와 일부 금융기관관련자들의 형사법 위반혐의가 발견되었을 경우 미국정부가 취했던 태도이다. 일반적으로 금융기관은 예금자와의 사이에 존재하는 비대칭적 정보(Asymmetric Information)를 이용하여 수익을 확대하려는 도덕적 해이경향을 가지고 있다. 특히 부실화된 금융기관의 경우 고수익·고위험의 투자를 통해 한번에 회생하려는 경향이 더욱 강하다. 이러한 도덕적 해이는 금융기관이 자신의 행동에 전적으로 책임을 지지 않는 경우에 발생하는 데, 이로 인하여 금융기관의 안전성과 건전성을 크게 해칠 가능성이 높다. 미국의 경우 S&L사태 이후 금융기관 대상범죄에 대한 형사처벌은 관련법의 제정에 의해 강화되었으며, 실제로 이를 강력히 시행하였다. 이는 금융기관의 도덕적 해이현상을 근본적으로 차단하는 역할을 하였으며 사후적인 처벌을 통해 문제를 조기에 해결하고 추가적으로 부실이 발생하는 것을 방지하는 역할을 하고 있다.

2. 정부 및 중앙은행의 정책

미국의 경우 1990년대 후반부터 일어난 주식투자열풍으로 인하여  1999년부터 거품논쟁을 야기시켰다. 이는 급속한 자산가치 상승의 위험성을 간과하였던 일본의 경우와는 반대되는 것인 바, 부실채권이 생성되는 시점은 오히려 경제가 별문제가 없는 호황기라는 점을 미국정책당국은 잘 인식하고 있었던 것이다. 금융기관에 의한 기업신용조사 역시 도덕적 해이를 보이고 있지 않은 것으로 평가되고 있다. 오히려 연준리에서 최근 우려하는 것은 지나친 신용조사가 최근의 경기둔화와 맞물려 신용경색을 야기하지 않을까 하는 점이다. 이러한 우려는 최근 현실화되고 있는 데, 뉴욕, 리치몬드, 애틀랜타, 세인트루이스, 달라스, 샌프란시스코 등지의 금융기관들은 신용평가기준을 상향조정하였고 기업대출 및 부동산대출 관련 채무자들에 대한 관리·감독을 강화하였다.  또한 기업대출에 대한 질적 평가 역시 안정적인 것으로 나타나 금융기관의 부실화로 이어질 가능성은 낮다. 오히려 최근의 경기둔화에 따른 전반적인 경제활동위축으로 기업 및 가계의 대출신청이 급격히 감소하고 있는 실정이다.

2000년 3/4분기이후 미국경제가 보여준 경기둔화과정은 고전적 포스트버블(Post-bubble) 패턴이었다. 투자과열에 의한 자본형성 거품은 버불붕괴와 동시에 자본지출의 둔화로 나타났다. 지난해 1/4분기 21%를 나타내었던 자본지출증가율은 4/4분기에 -0.6%로 급격히 감소하였다. 이에 대응한 적절한 정책은 이자율 인하인 바, 연준리는 올 들어 6개월 동안 2.75%포인트 연방기금금리를 인하하였다.

하지만 지난 12월 이미 금리인하를 단행했어야 했다는 비판이 대두되고 있으며, 현재의 금리(3.75%) 역시 긴축적인 수준에서 중립적인 수준으로 인하한 것에 불과하다는 지적이 나오고 있다. 그러나 전체적으로 지금까지의 연준리 대응은 적절하고 충분히 공격적이라 평가된다. 6개월 동안 2.75%포인트 금리를 인하한 것은 매우 이례적인 일이기 때문이다. 그러나 아직도 금리수준이 높은 상태이므로 보다 강력한 경기부양책이 나와야 한다는 비판도 많은 실정이다. 결국 주식시장의 버블에 대한 지금까지의 정책당국의 대응과정에서 큰 잘못을 발견하기는 어려우나, 최근의 경기둔화가 아직도 진행중이므로 좀더 시간을 두고 지켜보아야 할 것이다.

거품경제와 관련하여 가장 우려되는 사안은 버블의 존재가 정책입안자에게 잘못된 정보를 제공하며 이로 인한 정책실기가 야기될 가능성이 높다는 점이다. 이는 일본경제에서도 나타난 바 있는데 자산가치의 지속적인 상승과 엔고불황에 대한 잘못된 인식이 정책실기를 야기하였던 것이다. 이를 달리 표현하면 일본정부와 중앙은행의 위기관리능력이 부족하다고 할 수 있다. 먼저 일본은행의 정책목표가 물가와 환율관리에 국한되어 있다 보니 급속한 자산가치상승이 장기적인 물가안정뿐만 아니라 금융시스템의 안정성을 심각하게 저해할 수 있다는 가능성을 사전에 충분히 숙지하고 이를 방지하기 위한 조치를 취하지 못했다는 점이다.

또 하나는, 일본은 엔고불황을 지나치게 우려하여 이를 타개하기 위한 신용완화정책을 무리하게 감행한 결과 역으로 버블경제 발생을 부채질하게 되었다는 점이다. 오히려 버블발생 초기에는 엔高로 인하여 수출이 부진한 상황이었으므로 국내건설경기붐이 엔고불황의 타개에 도움이 된다고 판단하여 관계당국은 적극적인 시정에 나서지 않았다.

일본이 이와 같은 정책실기를 범하게 되는 배경은 거시경제운용상 상반된 정책목표가 존재하기 때문이다. 하나의 정책목표가 실물경제와 금융부문에 상반되는 효과를 초래하는 경우도 다반사이어서 양 부문을 모두 만족시킬 만한 정책을 추진하기란 용이하지 않았다. 일본은행은 신용완화정책이 실물경기회복에 기여할 것이라고 판단하였을 뿐, 그 것이 초래할 자산버블에 대해서는 심각하게 생각하지 못하였다. 또 다른 예로, 은행이 1980년대 후반 자금운용난에 처해 부동산투기로 돌아선 원인에는 긴축재정으로 인한 국채발행의 감소도 있었다. 대기업의 은행이탈로 곤경에 처해 있던 은행의 입장에서 국채발행감소는 자금운용난을 더욱 가중시키는 요인이 되었기 때문이다. 나아가 개방경제체제하에서는 일국의 거시경제정책이 국내적 요인뿐 아니라 대외적 요인에 의해서서도 크게 좌우될 수밖에 없는데 일본의 금융완화정책은 국내적으로 불황타개의 목적도 있었으나 국제적인 정책공조의 틀 속에서 운신의 폭이 좁았다.

Ⅴ. 미·일 경제변화에 따른 정책시사점

우리 경제는 97년 외환위기에서 벗어나 최근 빠른 경제성장을 실현하였으나 2000년 4/4분기부터 경기가 둔화되기 시작하였으며 2001년에 들어와서도 미국경제의 예상보다 늦은 회복, 엔-달러환율 상승에 따른 원-달러환율의 상승, 국제유가상승 등 요인으로 올해의 경제성장율은 당초 목표치인 5.3%에서 3.8% 수준으로 낮아질 전망이다. 이러한 경기둔화로 인하여 우리나라가 외환위기 이후 지속적으로 추진해 온 구조조정작업에 어려움이 가중될 것으로 예상되나, 경기둔화로 인하여 구조조정 작업을 지연시킬 경우 일본의 경우에서 보았듯이 더 큰 어려움에 직면하게 되므로 우리의 구조조정작업은 계속 추진되어야 할 것이다. 정부도 상시 구조조정체제로 전환하되 다만 경기둔화과정에서 구조조정을 추진할 경우 발생할 수 있는 기업의 도산, 실업의 증가 등의 충격을 완화하기 위한 제한적 경기부양정책을 고려하고 있는 것은 이러한 맥락에서 바람직하다고 본다. 본 장에서는 그 동안 논의되온 미국·일본의 경제변화에 따른 경험에서 우리 경제가 취사선택하고 나가야 할 방향을 정리해 보기로 한다.

) 한국은행, 「한국경제전망」, 《주간해외경제》, 2001. 4, 6면 참조.

1. 강력한 정치적 리더쉽의 구축

일본은 지난 1993년 자유민주당 단독정부가 붕괴된 이후 지금까지 7명의 수상이 교체되는 등 강력한 정치적 리더쉽이 실종되어 일관성있는 경제정책을 펴올 수 없었다. 그리고 잦은 선거에 승리하기 위하여 시세영합적이며 단기적인 경기부양정책으로 대처해 오다가 부실을 심화시켰고 그 결과 엄청난 국가채무를 양산하게 되었다. 이러한 정치현실로 인하여 총리직선제를 주장하는 사람들이  있는 데, 그 나라의 정치수준은 그 나라 국민의 정치의식수준에 의하여 결정된다고 볼 때 총리직선제가 현재의 문제를 궁극적으로 해결할 수 있는 방안은 아니라고 본다.

같은 내각책임제국가이지만 영국은 지난 1979년 마가레트 대처총리의 보수당이 집권한 이래 국영기업의 민영화, 노동시장의 구조개선, 규제완화, 정부기능축소 등 지속적으로 구조조정을 추진하였고 이러한 구조조정작업은 1997년 집권한 노동당의 토니 블레어총리에게로 이어졌다. 토니 블레어총리는 비록 정권이 바뀌었음에도 불구하고, 규제철폐와 자유시장기능확대, 노조의 과도한 활동규제 등 보수당보다 오히려 더 대쳐리즘(Thatcherism)적인 정책을 일관성있게 추진하였다. 그리고 이 과정에서 노동조합측이 반발의 기미를 보이자 블레어 총리는 노조와 관계 단절불사를 시사하기도 하였다. 이처럼 영국의 경우는 정권이 바뀌었음에도 국익에 도움이 되는 정책을 일관성있게 추진하여 경제재건에 성공하였으나 일본의 경우 같은 내각책임제이지만 정치적 리더쉽의 부재로 고전을 못면하고 있다.

우리나라의 경우 지난 1997년말에 닥친 외환위기에는 온 국민이 일치단결하여 위기를 단시일내에 극복하였으나, 1999년 이후 경기가 다시 상승하면서 사회 각부분에서 개혁에 대한 피로감이 노출되고, 부실기업의 처리과정에서 도덕적 해이(Moral hazard)로 인하여 부실채권의 처리가 지연되고 있으며, 극단적인 노사대립으로 외국인이 투자를 기피하는 지경에까지 이르게 되었다. 소위 정치적 경기변동(Political business cycle)에 의하면 집권정당은 재집권을 위하여 선거직전에는 경기확장정책을 쓰고, 선거후에는 그 확장정책으로 인하여 야기된 물가상승을 억제하기 위하여 경기축소정책을 쓴다고 한다. 우리의 경우도 내년에 대통령선거와 지방선거가 있어 여당의 입장에서는 기업도산, 실업증가 등 국민에게 고통을 안겨주는 구조조정의 추진보다는 당장은 효과가 나타나는 경기부양정책을 선호하게 될 경향이 있는데 지금처럼 경기둔화기에는 그럴 가능성이 더욱 높다고 볼 수 있다.

이미 재계에서는 경기부양정책을 정부에 건의하고 있는 데, 기본적으로 구조조정과정에서 발생하는 기업의 도산, 실업증가 등의 충격을 완화하기 위하여 제한적인 경기부양정책은 불가피하다고 하더라도 일본에서와 같이 대규모 경기부양정책은 당장은 국민에게 고통을 완화할 수 있었으나 더 큰 문제를 야기할 수 있으므로 신중을 기하여야 할 것이다. 결국 영국과 같이 정권이 바뀌어도 국익에 도움이 되는 정책을 강력히 추진할 수 있는 정치적 리더쉽이 존재할 때 우리의 경제는 선진국경제로 진입이 가능할 것으로 본다.

2. 지속적인 구조조정의 추진

우리나라는 외환위기 이후 1998년의 극심한 경기침체에도 불구하고 1998∼2000년의 3년간 GDP성장율은 연평균 4.4% 소비자물가상승률은 연평균 3.5% 기록하였고, 경상수지도 1996∼1997년의 대규모 적자에서 1998년이후 대규모 흑자를 기록하는 등 경제여건이 크게 개선되었다. 기업 및 금융구조조정 과정에서 상당부분의 경제부실이 공개되는 등 경제가 보다 투명화됨에 따라 외국화평형기금채권의 가산금리도 크게 하락하고 국가신용등급이 상향조정되는 등 대외신인도가 제고되었다. 그러나 2000년 4/4분기 이후 경기가 둔화되면서 국민의 누적된 개혁피로감이 분출하고 구조조정의 속도가 감소되면서 정부의 개혁의지가 약화되지 않았나 하는 우려의 목소리가 나오고 있으며, 더구나 내년에 지방선거와 대통령선거가 있어서 이 주장의 설득력을 더해주고 있다. 우리나라의 구조개혁은 크게 금융·기업·노사·공공부분 등 4개부분에 걸쳐서 진행되고 있는데 구조개혁 중 재정경제위원회와 관련이 있는 금융구조조정 그리고 그중에서 중요한 은행구조조정을 중심으로 논의를 진행시키고자 한다.

) 경상수지는 1996∼1997년의 대규모 적자에서 1998년 406억 달러, 1999년 250억 달러, 2000년 100억 달러의 흑자로 전환하고, 자본수지도 2000년 11월 112억 달러의 흑자를 기록하는 등 외화유동성이 크게 개선되었다. 우리나라 GDP 대비 경상수지 비율은 1996년 -4.6%에서 2000년 2.2%로 상승하여 여타 아시아 국가에 비해 국제수지가 균형으로 접근하고 있는 것으로 판단되며, 자본수지는 외환위기 전에는 대규모의 경상수지 적자를 보전하기 위해 큰 폭의 흑자를 기록하였으나, 1998년에는 32억 달러 적자, 1999년에는 20억 달러의 흑자를 시현하였다.

) 한국금융연구원, 「외환위기 이후 한국경제의 성과와 향후과제」, 2001. 2, 6면 참조.

정부는 외환위기 이후 크게 떨어진 금융산업에 대한 신뢰를 회복하기 위하여 다수의 부실금융기관을 정리하고 대규모의 공적자금을 사용하였으며 관계법령의 정비를 통해 금융시스템의 선진화를 도모하였다. 이에 따라 금융기관의 부실이 상당부분 정리되고 재무구조가 개선되었다. 또한 금융기관에 대한 적기시정조치제도, 자산건전성분류기준(FLC : Forward looking criteria)에 의한 금융기관의 자산건전성분류, 사외이사제도, 부분예금보장제도, 회계 및 공시제도의 선진화 등 금융기관의 건전성을 제고하고 금융기관에 대한 외부감시를 강화할 수 있는 여러 가지 제도가 도입·시행되고 있다. 이러한 노력으로 금융기관의 □자율과 책임□의 원리가 작동할 수 있는 틀이 마련되어 가고 있으며 금융기관에서는 책임경영을 기반으로 하는 체질강화가 진행중에 있다. 그러나 미국의 신용평가기관인 무디스가 분석한 결과에 의하면 우리나라 은행들의 재무건전성 등급은 평가대상국 77개국 중 71위, 신용등급은 52위로 개발도상국수준에 머무르는 것으로 나타났다.

) 적기시정조치제도는 금융기관의 자본충실도 등 재무건전성 비율이 일정 기준이하로 떨어질 경우 임직원 징계·증자 및 감자·자산매각·조직축소·영업정지·합병·제3자 인수·영업양도 등의 사전에 정해진 조치를 의무적으로 권고, 요구 또는 명령하는 제도로서 금융권별로 보면 은행·종금사·상호신용금고의 경우 BIS자기자본비율이, 증권사의 경우 영업용 순자본비율이, 보험사의 경우 지급여력비율이 가장 중시되는 지표로 대두되게 된다.

) 자산건전성분류기준(FLC)의 도입에 따라 금융기관은 차주의 신용등급을 차주의 현재 재무상태보다는 미래채무상환 능력에 의해 결정하게 되며, 차주의 신용등급에 따라 여신상환대책을 마련하며 차주의 신용등급이 하락하는 경우 대출 한도축소와 상환계획을 요구하게 된다.

) 재정경제부, 『경제백서』, 2001. 4, 72면 참조.

현재 국내은행의 총자산수익율(ROA)는 1997년부터 2000년까지 4년 연속 마이너스를 기록하였는데, 1990∼1999년의 국내은행의 ROA는 평균-0.15%로 국내에서 영업하고 있는 외국은행지점(1.64%)에 비해서도 크게 낮았다. 은행의 신용등급에 있어서도 무디스는 국민·주택·신한·산업은행에 대해서만 투자적격(Baa3)등급을 부과했으며, 신용평가기관인 스탠다드앤드푸어스(S&P)는 1997년말 시중은행의 신용등급을 모두 투기등급으로 하향조정한 뒤 최근 신한은행만을 투자적격으로 상향조정한 바 있다. 1997년 외환위기 이후 은행권은 11개 은행정리·43,000여명의 인원감축·1,200여개의 점포정리·80조7,000억원의 공적자금이 투입되었음에 불구하고 재무건전성이나 신용등급에 획기적인 개선이 이루어지지 못하고 있는데 그 원인은 고비용에 수익구조가 취약한 은행경영구조에 있다고 볼 수 있다.

) 2000년중 일반은행 ROA와 ROE가 각각 △0.57%, △11.90%로 1997년 이후 대규모 적자 상태를 지속하고 있다.

먼저 고비용구조인데, 은행예금중 연 1%로 낮은 요구불예금의 비중이 1999년말 현재 5.1%로 1992년(10.1%)에 비하여 절반수준으로 낮아져 대출 등에서 벌어들인 이자수입에서 예금자에게 지급하는 이자비용의 비중이 74%로 높아졌는데, 이는 미국은행의 경우 48%는 물론 같은 한국에서 영업하고 있는 외국은행지점의 64%에 비해서도 크게 높은 수준이다. 즉 예금에서 이자율이 낮은 요구불예금의 비중이 낮아져 은행의 경영구조가 조달금리가 상승하는 고비용구조로 전환하게 된 것이다. 둘째, 취약한 수익구조이다. 높은 지불준비율과 현금보유성향으로 이자수입이 없는 현금과 중앙은행예치금이 은행전체자산에서 차지하는 비율이 10.3%가 되는데, 이는 미국의 4.0% 독일의 1.8%보다 매우 높은 수준이다. 셋째, 위험관리능력의 부족이다. 은행의 무수익여신의 비율이 6.6%로 1997년대 말 11∼12%에 비하면 많이 낮아졌으나 미국 1.16% 독일 1.3% 일본 4.54%에 비하여 높은 수준이다.

그리고 이러한 외형적인 이유외에도 은행의 개혁피로증후군과 도덕적 해이 그리고 담보위주의 대출관행이 금융구조조정에 장애가 되고 있다는 주장이 있다. 4년째 지속되는 은행구조조정과정에서 조직구성원의 업무부담·신분불안가중 등 개혁피로도가 극에 달해 은행원이 세금을 횡령하는 사건이 발생하고 있으며, 과거의 안전위주의 담보대출관행으로 인하여 신용대출에 필요한 위험관리체제가 형식화하고 있다는 것이다. 금융구조조정에 따라 조직이 정비되고 선진금융기업이 도입되었으나 아직까지 우리의 금융기관의 종사자의 업무능력이나 의식수준은 별로 나아지지 못한 것이 금융구조조정을 지연시키는 근본적인 원인이라고 볼 수 있겠다.

) 금융구조조정과정에서 발생한 도덕적 해이의 원인은 구조조정방식이 시장경제의 원리를 무시한 집단주의 방식에 있다는 주장이 제기되고 있음. 집단주의적 특성의 사례로는 은행에 대한 BIS 자기자본비율 8%의 무차별 적용, 대기업에 대한 일률적인 부채비율 200% 준수의 적용, 상장사에 대한 사외이사제의 의무적 도입 등이며, 이러한 집단주의적 처방은 옥석을 가려서 강자를 생존시키고 약자를 퇴출시킨다는 구조조정의 기본원칙을 훼손하는 결과를 초래하였다고 볼 수 있음. 금융기관에 대한 공적자금 투입의 경우도, 예금자 보호용으로만 활용되어야 함에도 불구하고 공적자금을 오히려 부실은행의 자본확충용으로 사용한 결과, 부실금융기관을 청산하지 못하고 도적적 해이만 초래하고 있다.

따라서 앞으로의 금융구조조정은 금융인력의 업무전문성제고, 의식개혁 등 실질적인 소프트웨어의 개혁을 통해 금융기관의 수익성과 국제경쟁력을 제고하는 데 역점을 두어야 할 것이다. 금융기관이 스스로 신용평가 역량을 갖추고 리스크관리에 관한 내부통제시스템을 확립함으로써 잠재부실을 최소화하고 성과위주의 경영문화를 정착시켜 수익성 있는 기업으로 변모해야 하며 이를 통해서 금융기관에 대한 신뢰도가 완전히 회복될 수 있도록 해야할 것이다.

) 김현욱, 「우리나라 금융산업의 현황과 문제점」, 『국회정무위원회 전문가간담회자료』, 29∼30면 참조.

3. 강소국의 지향

우리나라는 1960년대 경제개발을 시작한 이후부터 경제모델을 미국·일본으로 삼아 그들을 모방하고 따라가는 데 전념하였다. 우리나라뿐만 아니라 일본 역시 전후 냉전체제하에서 미국의 핵우산하에서 미국을 모방하고 따라가는 경제발전계획으로 경제번영을 이룩하였다. 그러나 1990년 독일통일이후 대두된 세계화시대(Globalization)에서는 단순히 선진국을 모방하고 따라가기만 해서는 경제발전의 한계가 있다는 것이 일본의 예에서도 증명되었다. 더욱이 우리나라는 일본과 미국 같이 인구가 많고 국민소득이 높은 강대국이 아니기 때문에 그 나라의 경제모델을 따라 백화점식 경제 패러다임을 택할 경우 모든 분야에서 경쟁력을 확보할 수 없는 것은 명약관화한 일이다.

일반적으로 국민소득 2만달러 이상의 국가를 强國, 1만∼2만달러를 中國, 1만달러미만을 弱國으로 분류하고 인구 1억명 이상의 국가를 大國, 5,000만∼1억명을 中國, 5,000만명 미만을 小國으로 규정한다면 우리나라는 국민소득으로는 弱國, 인구로는 小國이므로 弱小國에 속하게 된다. 결국 우리나라는 통일이 되기전에는 당분간 인구가 小國의 수준으로 머물 것이므로 지향하는 모델은 국민소득 2만달러 이상 인구는 5,000만명 이하의 强小國이 되어야 할 것이다. 강소국에 속하는 나라로서는 네덜란드·핀란드·스위스·싱가포르가 있는데, 이들 나라는 작은 내수시장과 국토·자원·생산력의 열세에도 불구하고 부국으로 성장하였다. 우리나라가 강소국으로 발전하기 위한 전략에는 어떤 정답이 있는 것은 아니지만 이들 강소국의 성경배경에는 몇가지 공통점이 발견되므로 이를 참고하여야 할 것이다.

) 한국일보, 「선택과 집중이 살길」, 2001. 6. 18.

우선 과감하고 집중적인 투자의 선택이다. 이러한 예는 핀란드의 노키아(Nokia)에서 볼 수 있다. 노키아는 세계 휴대폰시장의 1/3을 점유하는 이동통신의 혁명을 주도하는 통신업체이다. 그러나 노키아도 원래부터 경쟁력이 있던 기업은 아니었다. 노키아는 1865년 제지회사로 출발해 고무·전산분야로 사업을 넓혀 갔으며 1970년대까지 목제·고무·금속·전선·화학·전자·통신 등 20여개 계열사를 거느린 전형적인 문어발 기업이었다. 확장일변도의 사업노선이 핀란드의 경제상황이 어려워짐에 따라 한계에 봉착하자 1992년 노키아는 120년간 노키아를 이끌어온 전통사업을 완전히 포기하고 모든 역량을 이동전자단말기와 정보통신에 선택·집중하는 사업구조조정을 단행하여 오늘의 위치에 이르게 된 것이다.

둘째는 최적의 기업환경조성이다. 세계 500대 기업 가운데 네덜란드는 14개, 스위스는 11개를 보유할 정도로 강소국들은 기업하기 좋은 환경을 가지고 있다. 그렇다고 이들 나라가 처음에서부터 좋은 기업환경을 가진 것은 아니었으며 정부의 과감한 규제개혁, 노사정의 협력 등의 노력이 이러한 결과를 가져왔다고 볼 수 있다. 네덜란드의 경우 지난 1980년대 초 오일쇼크와 과도한 사회보장비지출과 이로 인한 노동기피로 정부재정이 통제불능상태에까지 이른 바 있었다. 이에 네덜란드 정부는 경제회생을 위해 기업규제를 완전 철폐하고 기업의 진입 및 퇴출장벽을 완전히 제거하였고, 외국기업에 대해서도 자국기업과 똑같은 경영여건을 제공했다. 경직된 노사관계는 노·사·정 합의를 통해 풀어갔는데 82년 노·사·정 대표가 체결한 □바세나 협약□은 네덜란드 경제개혁의 시발점이 되었다. 네덜란드의 경제개혁 프로그램인 폴더 모델(Polder model)은 시장기능 강화, 공기업 민영화, 사회보장제도 개혁 등을 골자로 하였는데, 이러한 노력의 결과 20년이 지난 지금 네덜란드는 스웨덴, 핀란드 등과 함께 유럽의 대표적인 강소국이 됐다.

포브스가 발표하는 □사업하기 좋은 나라□순위에서 우리나라는 아시아의 경쟁국에 비하여 사업하기 어려운 나라로 분류된 바 있으므로 강소국으로 되기 위해서는 더 많은 노력이 경주되어야 할 것으로 보인다. 우리 기업의 창업비용은 GDP의 15.6%로 영국의(0.6%), 미국(1%), 핀랜드(1.2%)에 비하여 매우 높았으며, 창업에 소요되는 기간은 46일로 호주(3일), 미국(7일)에 비하여 길었으며, 자본접근도에서는 17위에 머물러 아시아권인 홍콩(3위)과 싱가포르(5위)에 비하여 매우 낮았다.

우리나라가 강소국으로 진입하기 위해서는 앨빈 토플러가 「21세기 한국비전 보고서」에서 제시한 바와 같이 지난 날 우리나라가 추구했던 산업화시대 경제모델을 버리고, 신경제시대에는 선진국을 모방하는 것 보다는 자국실정에 맞는 적합한 모델을 스스로 개발하여야 하며, 산업발전의 원동력이었던 수출의 전략을 바꾸어야 할 것이다. 즉 현재와 같은 공산품위주의 양적 확대보다는 고부가가치품목과 서비스 등 무형자산중심의 질적 전환을 꾀하여야 할 것이다.

4. 지역블럭에 적극적 참여

오늘날 탈냉전 상황에서 세계경제는 미국을 중심으로 유럽과 동북아시아 등의 경제권이 각축을 벌이는 단일다극체제(Uni-multi Polar System)으로 해석할 수 있다. 세계 최대경제대국인 미국은 세계무역기구(WTO)로 상징되는 다자주의를 주도했으나, 세계각국의 이해관계대립으로 그 한계를 절감하고 우선 미주대륙부터 자유무역지대로 지역블럭 형성을 추진중이다.

미국은 지난 4월 캐나다 퀘벡에서 FTAA(미주자유무역지대)발족선언식을 하였는데, 이는 남·북미지역 34개 국가를 포함한 자유무역지대를 구성하기 위한 것이다. FTAA이 예정대로 2005. 12 발효될 경우 인구 8억명 국내총생산 12조달러로 세계최대의 단일시장이 형성될 것이다. FTAA는 북미자유무역협정(NAFTA)를 확대하는 형식을 취하고 있는데, 이는 미국이 NAFTA로 인하여 많은 이익을 얻었기 때문이다. NAFTA의 경우 90년부터 99년까지 미국 캐나다 멕시코 역내 3국간의 역내수출은 11%나 증가하여 역외 수출증가율 5%를 크게 앞질렀다. 현재 중남미 국가의 평균관세율은 10%이상으로 미국의 평균관세율 2∼3%보다 훨씬 높아 FTAA의 시행으로 중남미국가의 미국에 대한 관세율이 대폭 인하되면 미국의 수출은 크게 늘어나게 될 것이다. 물론 이 경우 중남미국가의 국내산업기반이 크게 잠식될 것이지만 전문가들은 세계화 추세에 불가피한 비용으로 보고 있다.

) 매일경제, 「알래스카에서 케이프 혼까지」, 2001. 6. 26.

유럽국가는 이미 1957년 유럽경제공동체(EEC)를 출발시켜 단일국가 형성을 위한 수순을 착실히 밟아 왔으며 현재 15개국, 인구 3억8,000만명에 8조5,000억달러의 단일경제시장을 이룩하였다. 2004년까지 헝가리와 폴란드 등 동유럽에 이어 발칸반도의 루마니와와 터키 등 12개국을 끌어들여 유럽합중국(United State of Europe) 구축하기 위한 노력을 계속하고 있다. EU의 확장은 여기서 멈추지 않고 역외국가까지 범위를 넓혀 브라질과 농업협정을 체결한 데 이어 멕시코와도 자유무역협정을 추진중이다.

이와 같이 유럽과 아메리카지역국가들은 지역블럭을 적극적으로 추진하고 있으나 동아시아 지역은 아직까지 소극적인 자세를 보이고 있다. 그 이유는 이 지역은 유럽국가에 비하여 자유민주주의가 정책되고 있지 않고 나라마다 경제발전의 수준이 격차가 커서 지역통합에 장애가 많기 때문이다. 그리고 동아시아지역에서는 경제대국이며 자유민주주의의 오랜 경험이 있는 일본이 경제통합에 주도적인 역할을 하여야 하나, 일본은 2차대전 당시 한국, 중국 등 주변국에 끼친 피해에 대한 보상은 물론 사실인정까지 거부하여 주변국과의 갈등이 심한 결과, 이 역할을 제대로 못하고 있다. 독일의 경우 2차대전 당시 주변국에 대한 전쟁범죄에 대하여 사과와 이에 따른 응분의 보상을 하여 유럽국가와 유대관계를 돈독히함으로써 유럽의 평화와 번영에 큰 기여를 한 것과 좋은 대조가 된다. 뿐만 아니라 일본은 지난 97년 동아시아지역에 불어닥친 외환위기 때 경제대국에 걸맞는 역할을 하지 못하여 아시아의 리더로서 나설수 있는 기회를 상실하였다.

아시아지역에서는 경제강국으로 급부상하고 있는 중국이 주도권을 확보하기 위하여 다각적으로 노력을 기울이고 있다. 중국은 2003년 발족예정인 아세안자유무역협정(AFTA)에 참여하고자 노력중인데, 중국의 입장에서는 아세안의 자원과 시장을 이용하는 한편 아세안이 중국에 대응하는 블록으로 성장하는 것을 미연에 방지하고자 하는 것이다. 이러한 상황에서 한국은 아직까지 어느 나라와도 자유무역협정을 체결하지 못하고 있는 등 지역블럭화에 소극적인 입장이다. 대외경제정책연구원의 연구결과에 의하면 미주자유무역지대(FTAA)가 출범할 경우 한국의 중남미수출은 12%가량 감소하고 외국인 직접투자도 심각하게 감소된다고 하므로 이에 대한 대책이 시급한 실정이다. 아직까지 중국과 일본의 주도권경쟁으로 아시아의 지역블럭화나 아시아통화기금(AMF)이 당장 실현될 가능성은 없지만 우리나라는 이들의 중간자적 입장에서 적극적으로 변화를 주도할 수 있을 것이다.

그리고 EU가 석탄과 철강산업을 바탕으로 유럽공동체의 기틀을 형성한 예를 참고하여 한·중·일 철강공동체나 에너지공동체를 창설하여 이를 기반으로 동북아경제협력체를 형성해 나가자는 주장도 제기되고 있다. 이러한 점진적인 통합방법은 아시아 각국이 처한 경제상황이나 정치체제의 차이를 극복하고 궁극적으로 지역경제블럭으로 갈 수 있는 실현가능성이 높은 방법이라고 하겠다. 이러기 위해서는 먼저 우리나라는 기존의 개발도상국형 통상모델을 선진국형 개방통상모델로 바꾸고 현재 추진중인 칠레와의 자유무역협정을 조속히 타결하고 일본 등과도 협정체결을 추진하여야 할 것이다.

) 한국금융연구원, 전게논문, 50면 참조.

Ⅵ. 결  론

미국은 지난 1990년대에 고성장-저물가 기조를 유지한 가운데 대부분의 경제분석 및 예측전문가들의 예상을 넘어선 장기활황세를 지속한 바 있다. 일반적으로 필립스곡선으로 대변되는 실업율과 물가상승율의 상충관계가 1990년대 미국의 장기호황경제에는 나타나지 않아서 소위 신경제논쟁이 야기된 바 있다. 미국경제가 지난 2000년 후반기부터 성장세가 둔화되면서 신경제논쟁은 잠잠해졌으며, 과연 미국의 경제가 다시 회복될 것인가 하는데 관심이 집중되고 있다. 본 논문에서는 지난 1990년대에 미국이 저물가하에서 장기호황을 이룰 수 있었던 원인을 분석하여 우리가 취할 정책시사점을 도출하고자 하였다.

먼저 1990년대 미국의 경우 세계화(Gobalization)의 조류에 적극적으로 대응하고 금융개혁과 규제개혁정책을 일관성있게 추진하여 경제에 활력을 불어 넣은 것과 IT산업의 성장으로 생산성이 증가한 것이 장기호황에 원동력이 되었다 볼 수 있겠다. 그러나 1990년대의 장기호황은 이미 1980년대 레이건 행정부에 의해서 그 기초를 다졌다고 볼 수 있다. 레이건 행정부 당시의 감세정책과 인플레이션 억제조치 등이 미국의 산업경쟁력 강화에 큰 힘이 되었다는 것이다. 인플레이션 억제조치는 장기적으로 경제주체들에게 미래에도 높은 물가상승이 없으리라는 기대감을 심어주었고 감세정책의 경우 레이건 행정부 당시의 거대한 재정적자하에서는 그 효력을 발휘할 수 없었지만 이후 클린턴 행정부에서 취한 재정건전화정책과 함께 민간기업의 투자를 촉진하고 생산증대에 기여하였다.

이 역시 정책의 효과가 단기간에는 가시적으로 나타나지 않을지라도 꾸준히 추진될 경우 장기적으로 보다 더 큰 효과를 얻을 수 있음을 보여주는 예일 것이다. 미래는 항상 불확실한 것인데, 미국의 정부는 1980년대의 경제침체기나 1990년대의 장기호황기에서나 일관된 경제정책을 추진하였고, 이러한 일관된 경제정책이 기업, 가계 등 경제주체에게 정부정책에 대한 신뢰감을 심어주었고 예측가능성을 높여 경제의 불확실성을 감소시켰던 것이다.

미국이 1990년대 장기호황을 누린 것과는 반대로 일본은 1990년대에 소위 헤이세이 리세션(平成 Recession)이라는 장기불황을 겪었으며 2001년 후반기가 시작된 이 시점에도 결코 경기가 회복될 기미가 보이지 않고 있다. 일본의 경제 불황의 원인은 1990년대초 버블경제붕괴에 따른 자산가치하락으로 인한 기업의 도산 증가, 금융기관의 부실채권증가 등 구조적 불황에 일본정책당국이 구조개혁을 강력히 추진하지 아니하고 전통적인 케인즈식의 재정금융정책으로 경기를 부양한 데 있다고 볼 수 있다. 그러나 보다 근본적인 원인은 첫째, 일본이 세계화조류에 적극적으로 대응하지 못한데 있다고 볼 수 있다. 과거 전후 냉전체제하에서 일본은 미국의 핵우산하에 과도한 국방비부담 없이 제한적인 국제경쟁하에서 높은 경제성장을 이룩하였으나, 이제 탈이데올로기 시대하에서 세계 모든 국가가 경쟁에 참여하는 세계화시대에는 과거 일본이 취했던 정부주도의 경제성장방식은 한계에 도달하게 된 것이다. 일본이 이러한 변화에 빠르게 대응할 수 없었던 이유는 소위 말하는 호송선단식 경영체제에 있다고 할 수 있다. 경제의 효율성 보다는 경제안정을 우선시키는 이 제도하에서는 비효율적인 기업마저도 도산시키지 아니하고 함께 경제활동에 참여하게 하기 위하여 관료는 각 기업의 업무영역을 규제하고 지도하였다.

그리고 일본의 금융기관은 기업의 부동산을 담보로 대출하는 것이 관행이었는데, 부동산가격은 끊임없이 상승하였기 때문에 금융기관은 기업의 수익성이나 미래가치분석 등 신용평가를 할 필요없이 안이하게 경영에 임했던 것이다. 그러나 이러한 경영체제는 부동산가격이 끊임없이 하락하는 버블붕괴경제나 경제의 효율성이 최우선가치가 될 수 밖에 없는 세계화시대에는 경제성장에 장애가 되는 것이다. 일본은 자유민주당 단독정권이 붕괴된 지난 1993년 이후 고이즈미내각에 이르기까지 7명의 총리가 바뀌면서 구조개혁을 근본적으로 단행하지 못하였으며, 경기가 침체될 때마다 경기부양정책을 써서 현재 이자율은 제로수준에 있고 과도한 재정지출로 인하여 국가부채는 2000년말 현재 GDP의 110.3%에 달하게 되었다.

일본 일각에서는 장기불황의 원인이 결국 강력한 정치적 리더쉽의 부재에서 비롯되었다는 것을 인식하고 총리직선제를 주장하기도 하지만, 그 나라의 정치적 리더쉽은 어떠한 정치체제를 채택하느냐 보다는 그 나라 국민의 정치의식수준에 의하여 결정된다고 할 수 있기 때문에 정치제도를 바꾼다고 문제가 해결될 수 없다고 본다. 영국의 경우도 일본과 같은 내각책임제의 정치형태를 가졌지만, 1997년 정권교체후 집권한 노동당정권은 1979년이래 지속되온 보수당의 구조개혁정책을 더욱 계승·발전시켜 지속적인 경제성장을 이루어 나가고 있다. 그러므로 일본의 장기불황의 원인은 내각책임제라는 정치제도에 있기보다는 비록 당장은 고통이 수반되더라도 장기적으로 국가발전에 도움이 되는 정책을 지지하고 그런 정책을 추진할 수 있는 지도자를 선택할 줄 아는 국민의 성숙한 정치의식이 일본사회에서는 아직 찾아볼 수 없다는 데 있다고 본다. 이상 상반된 미·일 경제의 경험에서 우리 경제가 취사선택하여 나가야 할 방향은 크게 강력한 정치적 리더쉽의 구축, 구조조정의 지속적인 추진, 강소국의 지향, 지역경제에 적극적 참여 등으로 볼 수 있겠다.

먼저 정부는 지난 2000년 4/4분기부터 경기가 둔화되고 있지만 그 동안 추진해 온 4대부분 구조조정 즉 금융·기업·노사·공공부문의 개혁을 지속적으로 추진하여 시장의 불확실성을 제거하고 국가경쟁력과 국제신인도를 제고하여야 할 것이다. 상당수의 국민에게 개혁피로감이 누적되어 있고, 각 분야에서 집단이기주의가 발호하여 구조개혁의 속도가 외환위기 직후에 비하여 다소 지연되고 있으나, 구조개혁은 현정권은 물론 차기정권이후에서도 지속적으로 추진되어야 할 것이다. 그리고 최근 미주지역의 FTAA, 유럽지역의 유럽합중국 태동 움직임 등 미주와 유럽지역에서는 지역경제블럭을 적극적으로 추진하고 있는데 비하여 아시아지역은 각국의 정치체제의 차이, 경제발전수준의 격차 등으로 소극적인 입장이다. 현재 아시아지역에서는 중국이 지역내 지도국가로서 자기매김하기 위하여 적극적인 자세를 보이고 있는데 우리나라도 이에 적극적으로 참여하여 아시아지역에서의 위치를 확고히함은 물론 미주지역과 유럽지역국가와의 자유무역협정의 체결을 서둘러야 할 것이다.

끝으로 우리나라는 인구도 적고 아직까지 국민소득도 낮은 약소국으로서 인구가 많고 국민소득수준이 높은 미국·일본과 같은 강대국을 경제모델로 삼아서는 안되며 인구가 적으나 국민소득수준이 높은 네덜란드·스웨덴·핀란드 등과 같은 강소국을 모델로 삼아 경제정책을 추진하여야 할 것이다. 그러기 위해서는 백화점식의 경제발전계획을 지양하여 정보통신산업 등 부가가치가 높고 미래발전적인 소수의 산업에 국력을 집중하는 선택과 집중전략을 추구하여야 할 것이다.

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은행의 소유·지배구조와

은행법 개정 논의

재 정 경 제 위 원 회

입법조사관 이 권 우

		≪ 목 차 ≫
Ⅰ. 검토배경 Ⅱ. 우리나라 은행의 소유·지배구조 1. 은행소유구조 2. 은행지배구조 3. 현행제도의 문제점 Ⅲ. 주요국 은행의 소유·지배구조 1. 소유구조 2. 지배구조 3. 외국인에 대한 진입규제 Ⅳ. 은행법 개정논의 1. 은행 소유구조의 국민경제적 의미 2. 동일인 지분소유 제한완화(산업자본의 은행지배 허용) 3. 소유주체로서 금융주력기업 또는 은행투자 펀드의 형성 4. 한도초과 보유시 사전·사후 적격성심사 강화 5. 대주주에 대한 금융감독 강화 6. 은행지배구조의 개선 (은행경영진 선임 자율화 및 경영감시 강화) 7. 기타 최근에 제기된 문제들 Ⅴ.개정시 고려할 사항들 ※참고문헌

은행의 소유·지배구조와

은행법 개정 논의

Ⅰ. 검토배경

우리나라 은행법은 사전적으로 은행지분의 소유를 제한함으로써 은행을 산업자본으로부터 분리해 왔으며 은행이 경제성장의 자금조달원천으로서 역할을 수행해 왔다. 은행소유에 대한 엄격한 규제는 그 동안 금융감독체제가 취약하여 대주주가 은행경영에 관여할 경우 효과적인 감독이 어려울 것이라는 우려를 감안한 것이다.

) 한상일, 「은행 소유제한규제의 방향」, 국회재정경제위원회 전문가 간담회 발표자료, 2001. 8, 1∼3면 참조.

□80년대 이후 금융자율화와 개방화라는 상황에서 은행산업의 경쟁력제고와 은행의 합리적인 책임경영체제 확립을 위해서는 은행에 대한 동일인 소유한도 철폐를 통해서 해결해야 한다는 주장이 끊임없이 제기되어 왔다.  즉 □주인없는 은행□이 경쟁력을 약화시키고 관치금융의 폐단을 가져오므로 은행의 주인찾기가 필요하다는 것이다. 이와 함께 경쟁력 집중과 재벌의 사금고화 등을 우려하는 반대견해 또한 만만치 않았다.

) 송원근, 「은행 소유한도완화 논란」, 국회도서관 입법전자정보실, 입법정보, 2001. 8, 1∼3면 참조.

그런데 1997년 외환위기 이후 외국인 투자자에 대해서 한도초과 보유를 허용함으로써 은행소유 및 지배구조에서 근본적인 변화가 발생하고 있다.  즉 '97년 12월 IMF와의 합의에 따라 외국금융기관의 국내은행주식 한도초과 취득을 허용하면서 내국인은 외국인 지분율 범위내에서만 한도를 초과하여 은행주식을 취득할 수 있도록 제한하였다.  이에 따라 기존의 소유제한 규제의 효과가 약화되었음은 물론이다.  이러한 외환위기상황에서 불가피하게 도입된 내국인 차별을 시정하고 외국인에게 편중된 은행소유구조의 균형회복이 필요하다는 주장도 제기되고 있다.

) 소유구조(ownership structure)는 공개기업에서 의결권이 있는 주식을 누가 얼마만큼 점유하고 있는가를 나타내는 주식소유 분포상황을 말한다. 소유구조는 기업경영에 대한 지배력의 척도로 간주된다.  소유지분에 비례한 의결권행사로 인해 지분이 많은 대주주일수록 기업지배력이 커지기 때문에 경영에 대한 영향력이 높아진다. 특히 경영자나 대주주 1인 및 그 가족들에 의한 주식소유의 집중정도에 따라 기업에 대한 영향력이 달라진다.  따라서 소유지분에 의한 영향력이 누구에 의해 어떻게 행사되는가가 기업경영성과를 좌우하는 요인이 되기 때문에 기업지배형태는 기업성과를 결정하는 핵심요소의 하나이며, 나아가 국가경제 전체의 성장발전에도 지대한 영향을 미치는 것으로 인식되고 있다.

) 지배구조(governance structure)의 정의는 기업이 의사결정을 하고 또 결정된 내용을 집행하고 집행과정을 통제하는 등의 경영과정을 규율하는 기업내부의 조직구조가 있고 기업외부에 자본시장의 감시기능이 있는데 이를 통틀어서 기업지배구조라고 한다.

지배구조에 대한 논의는 주로 주주의 권리를 중심으로 전개되어 왔고, 법적으로도 주주에 대해서만 의결권을 부여하고 있다. 따라서 지배구조의 관심은 주로 주주와 경영자간의 대리인문제에 초점을 두고 있다. 대리인문제의 핵심은 소유와 지배의 분리문제이며, 투자자의 자금이 불합리하게 투자되지 아니 하도록 하기 위한 제도적 장치를 마련하는데 있다.

세계각국은 자국의 고유한 경제환경에 따라 소유규제정책을 시행하고 있으며 소유비율만을 규제하는 나라는 많지 않다.  은행의 책임경영체제가 확립되어 있는 주요 선진국의 경우 은행주식 소유한도규제와 관계없이 동일인의 은행주식 소유비율은 높지 않으며 대부분 투자목적으로 보유하고 있다.

우리나라는 그 동안 은행의 책임경영체제를 정착시키기 위해 제도보완을 꾸준히 추진해 왔으나 소유한도에 대한 엄격한 사전적 규제는 소유구조의 경직성을 초래하여 시장원리에 따른 책임경영체제의 구축을 저해한 것으로 평가되기도 한다. 즉 책임경영을 구현하는 지배구조의 개선이 더딘 가운데 경영진을 감시할 수 있는 대주주의 부재는 경영권 행사의 책임소재를 불분명하게 하여 거액부실 발생 등의 원인을 제공한 측면이 있다.  또 은행장 선임과정에서 외부영향력을 배제하기 위한 은행장후보추천위원회제도의 도입은 지배구조의 투명성 제고를 통한 책임경영체제의 확립을 추구해 왔으나 그 효과는 아직 미지수라 할 것이다.

이러한 상황에서 금융기관의 경쟁력 강화문제가 중요한 과제로 떠올랐고, 이와 관련하여 은행산업의 경쟁력 강화를 위한 소유규제의 철폐와 산업자본의 진출 허용문제가 주요 쟁점으로 부각되고 있다.

사실 은행 소유지배구조와 산업자본의 은행진출문제에 대한 논의는 □90년대 들어 꾸준히 제기되어 왔다.  이러한 요구는 특히 □80년대 후반 3低 호황시기를 기점으로 기존 개발경제 시스템하의 정부의존적 축적체계로부터 벗어나 독자적인 축적체계를 구축하고자 하는 대기업집단, 즉 재벌들의 요구로부터 이어져 왔다. 학계의 다수와 정부의 입장은 은행소유제한 철폐와 산업자본의 은행진출 허용에 대해 부정적이었던데 비해, 일부 학계인사들과 재벌을 대변하는 전경련, 한국경제연구원, 특히 자유기업센타 등에서는 소유제한 철폐와 산업자본의 진출허용을 강력하게 요구하여 왔다.

) 홍영기, 「은행의 소유지배구조와 산업자본의 진출」, 국회도서관 입법조사분석실, 현안분석 제183호, 1998. 12, 1∼3면 참조

소유규제 철폐와 산업자본진출 허용을 주장하는 논자들은 우리 나라 은행의 비효율적 경영이 책임지고 경영을 주도할 □주인의 不在□에서 비롯된 것이고 따라서 □은행의 주인찾기□를 핵심적인 과제로 내세운다.  그리고 현재 우리의 경제여건상 주인의 역할을 효과적으로 수행할 수 있는 주체는 산업자본, 즉 재벌밖에 없으며, 재벌의 은행지배에 따른 부작용은 여신규제나 감독강화를 통해 충분히 방지할 수 있다고 주장하고 있다.  또 국민경제의 안정성 유지, 경제력 집중 및 사금고화 방지 등을 이유로 산업자본의 은행진출에 부정적이었던 정부도 소유규제완화와 산업자본의 은행진출 허용을 내용으로 하는 「은행법」개정방침을 천명하였으나 반대여론에 밀려 개정을 연기한 상태이다.

이러한 가운데 정부는 지난해 8월, 은행소유한도 등의 정책방향에 대한 의견수렴을 위해 금융발전심의회 은행분과위원회에 자문을 구한 바 있다.  정부는 금융발전심의회의 답신을 토대로 은행소유제도에 대한 구체적인 개선방안을 마련 금년 하반기중 은행법개정안을 국회에 제출할 예정으로 있다.

이러한 상황하에서 우리나라 은행소유지배구조에 대한 현황과 주요선진국의 제도에 대해 알아보고 금년 정기국회에서 논의될 은행법 개정시의 주요예상 이슈에 대해 점검해 보고자 한다.

Ⅱ. 우리나라 은행의 소유·지배구조

1. 은행소유구조

가. 변천과정

우리나라는 □80년대초 은행경영의 효율성제고를 위해 은행민영화를 추진하면서 대기업의 사금고화를 방지하기 위해 동일인의 은행주식 보유한도제(8%)를 도입하였다.  종전에는 「금융기관임시조치법」에 의거, 의결권행사만 10%로 제한하여 왔다.  이후 1992년까지는 시중은행의 경우 동일인 보유한도를 8%, 지방은행의 경우 20∼25%로 하였으나, 1992년 시중은행의 경우 동일인 보유한도를 8%, 지방은행의 경우 15%로 제한한 것을 제외하고는 산업자본의 금융산업에의 진출에 대한 특별한 제약이 없었다.  그러나 산업자본이 여러 가지 방법으로 상당한 정도의 주식을 보유하고 있다는 지적이 있어 은행법상 동일인의 개념을 공정거래법상의 동일인으로 개념을 확대하였다.

) 1990년 1월 개정된 □독점규제및공정거래에관한법률□ 제2조는 □기업집단□을 동일인이 다음 각호의 구분에 따라 대통령령이 정하는 기준에 의하여 사실상 그 사업내용을 지배하는 회사의 집단으로 규정하고 있다.  한편 1994년 12월 개정된 □은행법□ 제17조의3에서는 동일인을 지주 1인과 그와 대통령령으로 정하는 특수관계에 있는 자로 정의하고 있다.

또 산업자본의 은행 지배시에 발생할 수 있는 경제력집중문제를 방지하기 위한 목적으로 1994년 12월 은행법개정을 통해 시중은행의 경우 동일인 소유지분한도를 의결권있는 주식의 4%로 제한하였다.   단, 예외적으로 ① 정부의 은행주식소유, ② 외국과의 합작투자에 의해 외국인이 대주주인 경우, ③ 지방은행(15% 상한), ④ 금융전업기업가(12% 상한), ⑤ 은행지배를 목적으로 하지 않는 기관투자자(8% 상한), ⑥기타 □합병및전환에관한법률□에 따라 투금사에서 은행으로 전환한 경우(8% 상한) 등에는 예외로 하였다.

이는 금융전업자본이 은행의 안정적 경영주체가 될 수 있도록 금융전업가제도를 도입(보유한도 12%)하고, 금융전업가이외의 동일인 주식보유한도는 8%에서 4%로 축소한데 그 의의가 있다.  지방은행의 경우 제한적이나마 산업자본의 은행지배를 허용하였다.  그 이유는 첫째, 시중은행에 비해 영업지역이 제한되어 있으며 둘째, 자산규모가 상대적으로 크지 않기 때문에 대기업이 경영권을 행사한다 하더라도 대기업의 경제력 집중이 심각하지 않았기 때문이다.  동일외국인 지분이 4%를 초과하는 합작은행의 경우는 외국인 대주주 지분율을 한도로 국내 대주주의 지분보유를 허용하였다.  이는 외국 대주주를 견제하기 위해 국내 지분참여자들에게 소유상한 규제의 예외를 인정한 것이다.  결과적으로 은행의 설립성격에 따라 차별적인 규제가 부과됨으로서 우리나라 은행은 다양한 형태의 소유구조가 형성되어 왔다.

) 은행법 제17조의4에 의하여 도입된 금융전업가제도의 취지는 은행의 소유지분 한도를 엄격히 규제함에 따라 실질적인 주인이 등장할 수 없어 책임경영체제가 확립되지 않고 있으며 이로 인해 은행의 생산성, 경쟁력이 약화되고 있다는 주장이 제기됨에 따라 이러한 은행주식의 4% 소유제한에 따른 책임경영체제의 약화문제에 대응하기 위한 것이다. 자격요건은 30대 계열기업 및 특수관계인을 배제한 금융업만을 영위하는 개인으로서 금융기업가 본인은 전체 소유지분의 2/3이상을 소유하며 자기자금으로만 관련은행주식을 매입하며, 타금융기관이나 비금융업 영위회사의 의결권있는 주식의 1/100을 초과하여 보유할 수 없도록 하였다.

외환위기 이후 산업자본의 은행지배를 방지하면서 외자유치를 통한 은행의 자본활동을 지원하기 위해 □98년 4월 은행법 개정을 통하여 외국금융기관에게 4%초과 주식보유를 허용하였다.  즉 외국인에 대해서는 10%까지는 금융당국(금융감독위원회)에 신고하도록 하고, 10%, 25%, 33% 초과시 마다 금융감독 위원회의 승인을 얻도록 하였다.  내국인에 대하여는 외국인 대주주가 있는 경우에만 4%초과 보유를 허용하였다.

) □97년 12월 IMF와의 합의에 따라 외국금융기관의 국내은행주식 한도초과취득을 허용하면서 내국인은 외국인 지분율 범위내에서만 한도를 초과하여 은행주식을 취득할 수 있도록 제한하였다.

이러한 엄격한 소유제한에 따른 경영진 구성의 어려움을 보완하기 위해 현재까지 은행장후보추천위원회제도를 운용하고 있다.  또한 30대 계열 대규모 기업집단이 4% 한도초과(지방은행은 15%)하여 보유할 수 있는 은행의 수를 1개로 엄격히 제한하고 있다.

나.  현행제도

동일인의 은행주식 보유한도를 시중은행 4%(지방은행은 15%)로 제한하고 있으며, 예외적으로 「금융산업의구조개선에관한법률」에 의하여 전환한 은행(하나은행)은 8%, 합작은행(한미은행)은 설립당시 승인받은 한도를 허용하고 있다.

그러나 외국금융기관에 대해서는 앞서 설명한 바와 같이 일정 자격요건 충족시 한도초과를 허용하고 있으며 외국인에 대해서는 외국인의 한도초과 신고·승인한도의 범위내에서 신고·승인이 가능하도록 하고 있다.

) 현행 한도초과 승인·자격요건은 다음과 같다.

ㅇ 외국인

- 은행업 또는 금감위가 정하는 금융업을 영위하는 금융기관 또는 그 지주회사일 것

- 총자산이 금감위가 정하는 규모이상이고 국제적 신인도가 높을 것

- 당해 외국의 금융감독기관으로부터 최근 3년간 영업정지조치를 받은 사실이 없을 것

- 신용불량자가 아닐 것

- 최근 3년간 BIS 자기자본비율이 8% 이상이거나 기타 이에 준하는 것으로 금감위가 정하는 기준에 적합할 것

- 대주주여신한도를 충족할 것

- 당해 외국의 금융감독기관으로부터 경영·재무상태가 양호하다는 확인과 주식보유에 대한 동의 또는 그 주식보유가 당해 외국의 법령 등에  위반되지 않는다는 확인이 있을 것

- 금융기관의 지배주주로서 적합하고 당해 금융기관의 건전성과 금융산업의 효율화에 기여할 수 있음을 확인할 수 있을 것

ㅇ 내국인-개인

- 주식취득자금이 금융기관으로부터의 차입금이 아닐 것

- 신용불량자가 아닐 것

- 대주주여신한도를 충족할 것

- 금융기관의 지배주주로서 적합하고 당해 금융기관의 건전성과 금융산업의 효율화에 기여할 수 있음을 확인할 수 있을 것

ㅇ 내국인-법인

- 계열 자기자본비율이 금감위가 정하는 수준 이상일 것

- 주식취득자금이 최근 1년 이내에 유상증자·보유자산 처분 등을 통하여  조달한 자금 등 차입금이 아닌 자금으로서 금감위가 인정하는 범위이내일 것

- 신용불량자가 아닐 것

- 대주주여신한도를 충족할 것

- 금융기관의 지배주주로서 적합하고 당해 금융기관의 건전성과 금융산업의 효율화에 기여할 수 있음을 확인할 수 있을 것

현행 은행주식 所有限度制度의 특징은 산업자본의 은행지배로 인한 부작용을 방지하기 위하여 산업자본의 은행주식 소유한도를 엄격하게 규제하고 있고, 외국인에게는 자본 및 선진경영기술의 도입이라는 차원에서 완화된 국내은행 주식소유한도를 적용하고 있다는 것이다.  이러한 제도적 특징에 의하여 최근 외국인의 국내은행 소유가 급증하였고, 공적자금을 투입하여 은행의 부실자산을 정리하는 과정에서 정부의 은행 출자지분이 급격히 증가하였다.

그러나 은행소유에 있어서 외국인에 대한 내국인의 逆差別이 국내은행의 외국금융기관과의 경쟁을 제한할 수도 있고, 향후 은행의 부실이 정리되면서 수익성을 최우선시하는 운영면에서의 구조조정시 현행 은행소유규제가 걸림돌이 될 소지가 있으며, 정부출자 은행의 민영화과정에서 다양한 인수주체를 확보한다는 측면에서도 은행소유규제 제도개선의 필요성이 제기되고 있다.

) 이동걸·김대식, 「은행산업의 과거·현재·미래」, 한국금융연구원 세미나 발표, 2001, 41∼42면 참조.

참고로 2001년 4월 현재의 은행별 대주주 주식보유현황과 외국인 지분율은 다음<표-은행별 대주주 주식보유 현황>와 같다.

◐ 시중은행

(단위: 억원, %)

구분	자본금 (우선주)	주요주주(1% 이상 대주주)	외국인 지분율
조흥	33,954	예금보험공사(80.045), 현대그룹(2.767), 현대자동차(1.006)	0.221
한빛	27,644	우리금융지주회사(100)	-
제일	9,806	NEWBRIDGE(미국: 50.989), 예금보험공사(45.915), 정부(3.095)	50.989
서울	6,108	예금보험공사(100)	-
외환	18,509 (7,400)	COMMERZBANK AG(독일: 31.624), 수출입은행(16.244), 한국은행(15.916)	33.501
국민	16,981 (2,000)	GOLDMANSACHS(미국 : 11.073), 정부(6.477), 대한투신(3.047), 현대(2.464), 한국투신(1.990), THE GOVERNMENT OF SINGAPORE (싱가폴: 1.875), GIS-PRUDNTIAL ASSURANCE(영국: 1.600), 삼성(1.441), 국민연금관리공단(1.271)	58.145
주택	8,418 (2,965)	정부(14.500), ING INSURANCE INTERNATION(네덜란드 : 9.999), 현대투신(2.059), 한국투신(1.954), GIS-PRUDENTIAL ASSURANCE (영국 : 1.906), CMB-TEMP FDS /TEM WLD(미국 : 1.834), 국민연금기금(1.284), 대한투신(1.277), 삼성생명(1.107)	66.445
신한	15,990 (2,925)	CMB-CAP RE EM GTH FD (미국 : 3.779), 삼성(1.791), 대교(1.463), CMB-EUROPAC GROWTH FD(미국 : 1.449), 현대(1.414), 한국투신(1.353), CMB-ADIA(미국 : 1.210), 증권시장안정기금(1.073)	49.358 (재일교포 : 27.37)
한미	11,233 (3,080)	JP Morgan & Co. Inc(KAI Limited, 미국 : 17.90), 삼성(16.830), 대우(4.76), CHADWICK(말레이지아: 3.96), FREEWAY (말레이지아: 3.96), 아메리카은행(미국: 3.33), SCARLET (말레이지아: 3.68), CMB-CAP RE EM GTH FD(미국: 3.95), KAB INVEST(말레이지아 : 2.85), 국민연금(319), EAGLE (말레이지아: 2.72), GABLE(말레이지아: 2.03), 대한전선(1.82), MADDEN(말레이지아: 1.29), KORANDO(1.11)	47.40
하나	9,572 (3,354)	Allianz AG(네델란드 : 12.458), 코오롱(6.143), 신도리코(5.436), 동원증권(5.162), 두산건설(3.891), 포항종합제철(3.570), 동부화재해상 보험(3.221), IFC(2.786), 삼성생명보험(2.757), 국민연금기금(2.573), THE GREAT (싱가포르 : 2.003), CITIBANK N.A.(미국 : 1.739), 효성(1.561), MATHEWS INTL FUND(미국: 1.283), LG투자증권(1.148), 현대투신(1.055)	32.168
평화	2,730	우리금융지주회사(100)	-

* 동일인 주식보유한도 : 시중은행 4%, 하나은행 8%, 지방은행 15%

* 자료 : 재정경제부

◐ 지방은행

(단위: 억원, %)

구 분	자본금 (우선주)	주요주주(1% 이상 대주주)	외국인 지분율
대구	6,021	삼성생명(8.076), 교보투신(6.845), 국민연금기금(2.657), 증시안정기금(2.512), 동일산업(1.318)	0.786
부산	4,752	롯데제과(14.146), 교보생명보험(6.990), 김진기(4.228), 이병걸(2.119), 증시안정기금(2.030), 한국철강(2.008), 권홍사(1.051)	7.023
광주	1,704	우리금융지주회사(100)	-
제주	531	예금보험공사(100)	-
전북	1,653	삼양사(10.913), 한아름종금(4.876), 증시안정기금(3.334), 호남식품(2.756), 김광수(2.566), 이종덕(1.994), 세풍(1.058),	0.053
경남	2,590	우리금융지주회사(100)	-

* 자료 : 재정경제부

정부출자은행의 민영화는 公的資金의 회수뿐만 아니라 은행산업이 시장 경쟁원칙에 의거하여 자율적인 경영기반을 구축하는 데도 필요하다.  정부도 2002년 말까지 정부출자 은행의 지분을 매각하여 民營化를 추진하겠다는 계획을 대외적으로 공표한 바 있다.

2. 은행지배구조

가. 변천과정

은행에 대해 주식소유한도를 부과하는 동시에 주주들의 경영참여와 관련된 지분권행사도 제한하였다.  정부는 은행경영개입에 대한 비난을 축소하고 은행의 책임경영체제를 강화하기 위해 1993년 □은행장추천위원회제도□를 도입하였다.

) 김경식, 「은행의 소유·지배구조에 관한 연구」, 중앙대학교 대학원 연구논집 제18집,

249∼251면 참조.

은행장추천위원회는 전임행장 3명, 주주대표 4명(대주주 2명과 소액주주 2명), 고객대표 2명등 총 9명으로 구성되며, 은행장추천위원회에서 행장후보 1명을 추천하여 이사회에서 선임하게 되어 있다.  은행장후보를 외부에서 추천하는 경우 주주총회에서 일단 임원으로 선임한 후 이사회에서 은행장으로 선임한다. 은행감독원은 선임절차상에서 두가지의 통제장치를 갖고 있다. 첫째, 은행장추천위원회의 구성을 은행감독원으로부터 승인받도록 하고 있으며, 둘째, 선임된 은행장이 은행감독원의 자격기준에 적합하지 않으면 은행감독원이 해임요구를 하도록 되어 있다.

은행장추천위원회방식은 첫째, 선임방식이 정부의 개입이 가능했던 종래의 비공식적인 제도에서 투명성을 가진 공식적인 제도로 변화를 시도하였고,  둘째, 은행의 이해관계주체인 주주와 고객이 은행장의 선임에 개입할 수 있는 제도적 장치를 마련하였다는 점에서 그 의의를 지닌다.

) 그러나 은행장추천위원회제도는 다음과 같은 문제점이 지적되었다.

첫째, 은행장 선임에 현 은행장의 영향력이 과도하게 작용할 가능성이 있다. 이는 추천위원 9명중 소액주주 대표 2명과 고객대표 2명을 현 은행장이 선출하도록 되어 있기 때문이다. 둘째, 추천위원회가 정부나 현 은행장의 의도를 은행장 선임과정을 통해 모양만 갖추어 주는 기구에 그칠 우려가 크다.  셋째, 추천위원회와 이사회간의 역할분담과 관계에 문제가 있다.  특히 은행장의 임기말에 추천위원회가 은행장에 대해 경영책임을 묻는 기능을 담당함으로써 이사회의 역할이 모호해졌다.

그후 정부는 1996년 □확대이사회제도□를 도입하여 은행 이사회구성을 외부이사가 과반수 이상을 차지하도록 제한하였다.  즉 전체 이사의 수는 은행납입자본금이 5,000억원 미만이고 총자산 30조원 미만은 7-15명, 은행납입자본금이 5,000억원 이상이거나 총자산 30조원 이상은 11-25명으로 구성한다. 외부이사의 구성은 대주주대표 추천 50%, 소액주주 대표 30%, 이사회추천대표 20%로 구성한다. 내부이사의 임기는 3년, 주주대표 추천 외부이사의 임기는 1년, 이사회 추천 외부이사의 임기는 2년이다. 확대이사회제도에서 주주대표로서 여신기준 5대 재벌기업 및 특수관계인의 참여를 제한함으로써 경쟁력집중문제에 대응하고 기관투자자(연기금 제외), 기업은행 등 특수은행의 참여를 제한하였다.

이어서 □97년 1월 비상임이사제도를 도입하여 동 이사회에서 후보를 추천하도록 하였다.  비상임이사의 구성비율은 대주주대표 추천 50%, 소액주주대표 추천 30%, 이사회 추천 20%이다.  이 제도는 대주주·소액주주대표의 구분으로 비상임이사의 주주대표성이 미흡했다는 평가를 받았다. □98년 1월에 비상임 이사회 구성비율을 조정하여 대주주대표와 소액주주대표를 구분하지 않고 주주대표로 일원화하여 주주대표 70%, 이사회 30%로 하였다.

나. 현행제도

2000년 1월 개정된 현행 은행법에서는 금융기관은 社外理事를  3인이상 두도록 하고, 사외이사 수는 전체이사수의 반이상이 되도록 하였다.  전체 사외이사중 70%는 주주대표가 추천하고, 나머지 30%는 이사회가 추천하도록 하였다.  한편 사외이사가 될 수 없는 자를 ① 금융기관으로부터의 신용공여규모가 1위부터 5위까지인 동일계열기업군 소속기업체의 임원 및 준임원 ② 계열주(계열기업군을 지배하는 자) ③ 계열주와 특수관계에 있는 자로 규정하였다(이상 법 제22조).

) 금융기관의 상무에 종사하지 아니하는 이사로서 과거의 비상임이사에 해당한다. 그러나 다음의 경우에는 사외이사 선임제도의 적용을 배제하고 있다.

① 10% 초과주주가 있는 은행 : 국민, 하나, 한미, 외환, 제일

② 동질적 주주집단이 지배하는 은행 : 신한

③ 공적자금 투입은행 : 한빛 등

따라서 현재 주택, 부산, 대구, 전북은행만 사외이사 선임제도가 적용되고 있다.

) 상위 지분율 순으로 1인씩 추천한다.  또한 주주대표의 자격을 제한하여 ① 기관투자가(정부, 한은, 예금보험공사, 금융기관 등) ② 5대 계열기업군 (이 경우는 사외이사 취임도 금지됨) 및 계열주 ③ 신용불량자 ④ 계열주와 특수관계에 있는 자는 제외하였다.

또한 이사회에 감사위원회를 설치하고 감사위원회 위원수의 3분의 2이상을 사외이사로 구성하도록 하였다(법 제23조의2). 이와 함께 금융기관의 임원 및 직원이 직무수행상 따라야 할 내부통제기준을 마련하고, 이를 점검하는 준법감시인을 1인이상 두도록 하였다(법 제23조의3). 은행장후보 및 감사위원회의 위원후보는 사외이사 전원으로 구성된 후보추천위원회에서 추천하고 재적 사외이사 3분의 2이상의 찬성으로 의결하도록 하였다(법 제24조).

이상 본 바와 같이 현행 은행법은 사외이사제도의 정비, 내부통제기준의 설정 및 준법감시인제도의 도입, 사외이사 전원으로 구성된 은행장 및 감사위원후보추천위원회제도의 도입 등을 통하여 은행의 경영구조개선을 위한 제도변화를 시도하고 있는 것이 그 특징이다.

3. 현행제도의 문제점

현행제도는 은행주식의 사전적 소유제한을 통하여 주주간 견제를 도모하지 않는 대신, 소유권의 뒷받침이 없이도 경영권을 행사할 수 있는 경영구조를 마련하도록 한 것이 그 특징이라 하겠다.  그러나 다음과 같은 문제점을 내포하고 있다.

) 이러한 문제점 분석은 지난 2001. 8. 3. 재정경제위원회 전문가 간담회에서 한국금융연구원 한상일 연구위원의 발표를 정리한 것이다.

첫째, 현행의 은행소유 제한제도는 산업자본이 은행의 대주주가 될 경우 경영성과의 극대화보다는 경제력집중을 위한 자금조달 창구로서 은행을 지배하는 현상을 방지하는데 주안점을 두고 있다.  이는 또한 산업자본의 은행지배시 예상되는 도덕적 해이(moral hazard)를 금융감독을 통하여 통제하기 어렵다는 감독장치의 불완전성을 전제로 하고 있다.

둘째, 은행주식보유제한은 기존 은행을 적대적 인수·합병으로부터 보호하여 은행 경영진들이 영업환경의 급속한 변화에 대해 신속하고도 능동적으로 대처할 유인을 감소시킬 수 있다.  또한 은행주식보유제한에 따라 재벌은 비은행 금융기관을 소유함으로써 은행소유제한 정책은 전체 금융시장의 효율성 제고에 이바지한 면이 약했던 것으로 판단된다.

셋째, 은행장후보추천위원회는 주식보유제한으로 인한 경영권행사 주체가 불투명한 점을 보완하기 위하여 도입되었으나, 책임경영체제 확립에 기여한 효과는 미미하다.  즉 이 제도는 은행의 경영진을 선임하는 과정에서 외부영향력을 배제하고 주주들의 의사를 반영하는 방안은 되지만, 책임경영체제를 확립하기에는 불충분하다.

넷째, 은행주식보유에 대한 내국인 역차별로 외국인 대주주가 등장하지 않는 한 내국인 대주주의 출현이 불가능한 구조로 되어 있다.  즉 은행경영에 필요한 적절한 자격을 갖춘 내국인이라도 외국인이 보유한 지분의 범위를 넘어설 수 없어 내국인에 의한 책임경영체제 확립이 원천적으로 불가능하다.

다섯째, 현재의 4% 보유한도는 정부출자은행 주식매각의 원활한 추진에 걸림돌이 될 우려가 있으며, 예외적용 등으로 4%한도의 실효성도 크게 약화되어 있다.

Ⅲ. 주요국 은행의 소유·지배구조

1. 소유구조

미국, 영국, 독일, 일본 등 주요 선진국의 경우 대부분 제도적으로 은행의 주식소유에 대해 비교적 엄격한 규제를 가하고 있다.  또 현실적으로도 은행주식의 소유는 기관투자가와 개인 등을 중심으로 광범위하게 분산되어 있다.

상대적으로 대주주인 기관투자가 및 법인의 지분율도 비교적 낮은 수준에 머무르고 있다.  또한 은행과 기업간의 일정한 거리두기 관계를 특징으로 하는 미국뿐만 아니라 독일, 일본 등 대부분의 국가에서 은행의 소유지배구조로부터 산업자본의 분리가 관철되고 있다. 주요국가의 경우 은행주식소유에 대하여 별도의 소유한도를 정하고 있지는 않지만 지분율이 일정수준 이상인 경우에는 일반적으로 감독당국에 신고하거나 승인을 얻도록 하고 있다.  구체적인 규제내용은 다음 <표-주요 국가의 은행주식소유 규제제도>와 같다.

) 영기, 「금융개혁과 은행의 소유지배구조 - 산업자본의 은행지배 허용론에 대한 비판적 검토」, 1999, 경제발전연구 5, 88∼90면 참조

) 홍영기, 전게서, 88면

	금융감독당국 승인대상
미 국	· 동일인(개인 또는 법인)의 지분율이 25% 이상인 경우 단, 최대주주인 경우에는 지분율이 10% 이상이면 승인을 받아야 함 · 은행지주회사가 은행 또는 여타 은행지주회사의 주식을 5%이상 취득할 경우
독 일	· 최초 취득시 동일인의 지분율이 10% 이상인 경우 · 주식추가취득으로 지분율이 25%, 33% 또는 50%에 도달하거나 초과할 경우 · 금융기관의 개별회사에 대한 투자한도 자기자본의 15%이내, 총액투자한도 자기자본의 60% 이내
영 국	· 동일인이 5%∼15% 범위의 주식을 취득한 경우 7일 이내 신고 · 동일인이 15% 이상의 지분을 취득하거나 주식추가취득으로 지분율이 50% 및 70%를 초과하는 경우 각 단계별로 사전승인
프랑스	· 동일인의 지분율이 5%를 초과할 경우 사전신고 · 동일인이 10% 이상의 지분을 취득하거나 주식추가취득으로 지분율이 20% 및 33%를 초과하는 경우 사전승인
일 본	· 독점금지법에서 일반회사의 금융기관 주식 취득 제한. · 경쟁을 실질적으로 제한할 경우 주식취득 금지. 단, 경쟁제한여부는 공정거래위원회가 시장상황 등을 종합적으로 고려하여 판단 · 금융기관의 타 금융기관 주식취득은 원칙적으로 50% 이내(보험사는 10% 이내)로 제한

가. 미  국

미국의 경우 동일인(개인, 법인)이 은행 또는 은행지주회사의 의결권있는 주식을 25%이상 보유하고자 할 경우, 특히 동일인의 지분율이 10% 이상으로 최대주주가 될 경우에는 60일 전에 금융감독당국에 신고하여 허가를 받아야 한다.  또한 은행지주회사가 은행 및 타 은행지주회사 주식의 5%를 초과하여 소유하고자 할 경우에는 사전승인이 필요하다. 특히 산업자본의 은행소유 움직임이 나타날 경우 그때 그때 법 제정 등을 통해 방지함으로써 현재까지 은행과 산업자본의 분리원칙을 유지하여 오고 있다.

) Glass-Steagall Act(1933)도 은행과 증권업의 분리를 통해 은행과 산업자본의 결합소지를 제거하는 것을 핵심으로 하고 있었고, 은행지주회사법(Bank Holding Company Act)에서도 은행지주회사의 주식을 소유하고자 하는 자는 비은행업 회사의 주식소유를 금지함으로써 산업자본의 은행업 진출을 원천적으로 금지한 바 있다. Glass-Steagall Act를 폐지하고 2000년에 새롭게 탄생된 금융서비스 현대화법(Financial Services Modernization Act)의 논의 과정에서도 글래스스티걸법 이래 나타난 불필요한 규제의 철폐를 강조하면서도 은행과 산업자본의 분리원칙을 재확인한 바 있다.

미국의 경우 대형은행 주식의 대부분은 은행지주회사가 보유하고 있으며 은행지주회사의 대주주는 투자회사, 보험회사, 연금기금 등 주로 기관투자가들이다.

주요 은행지주회사의 소유현황을 보면 최대주주의 지분율은 3∼8%이며, 지분율이 5% 이상인 대주주는 없는 경우가 많으며, 지분율이 1% 이상인 대주주는 10∼15개이다.

미국 주요 은행지주회사의 대주주 분포1)

(개, %)

	지분율 5% 이상	지분율 3∼5%	지분율 1∼3%	계
Citicorp	-	2 ( 7.5)	9 (14.7)	11 (22.2)
BankAmerica Corp	-	1 ( 3.3)	12 (19.7)	13 (23.0)
J.P.Morgan & Co Inc	1 ( 7.8)	1 ( 3.3)	8 (15.5)	10 (26.5)
Chase Manhattan Corp	-	1 ( 4.2)	13 (23.9)	14 (28.1)
Bank One Corp	-	1 ( 4.0)	10 (17.0)	11 (21.0)
Wells Fargo Corp	-	3 (12.0)	12 (19.7)	15 (31.7)

* 주    : 1) 지분율 1% 이상인 대주주의 수(개).  (   )은 해당 주주의 지분율 합계(%)

* 자료 : 한국은행 뉴욕사무소

나. 영  국

영국의 경우 은행주식에 대한 동일인 지분율이 5∼15%에 달할 경우 영란은행에 신고해야 한다.  또 15%, 50% 및 75% 초과 취득할 경우에는 승인이 필요하다.  대형은행 대부분이 광범위한 소액주주들에 의해 소유되어 있어 특정주주가 은행경영에 영향을 미칠 가능성은 거의 없는 상황이다.

주요 은행주식의 소유는 은행, 투자신탁회사 등 기관투자가들을 중심으로 광범위하게 분산되어 있다.  기관투자가가 은행주식의 약 80% 이상을 소유하고 있으며 이들 은행의 주주수는 5∼15만명이다.

영국 주요 은행의 주주 구성1)

(%)

	개 인	Nominee company2), 은행, 투신 등	보험 회사	연금 기금	병원, 지자체 등	기타 회사	계
Barclays	10.1	83.2	1.5	1.5	-	3.7	100.0
Natwest	10.0	84.1	1.0	1.4	2.5	1.1	100.0
Bank of Scotland	12.8	82.5	1.3	0.1	0.5	2.7	100.0

* 주 : 1) 소유자별 은행주식의 분포(%)

2) Nominee company란 은행이 대출담보로 고객으로부터 취득한 주식을 관리하기 위해 별도로 설립한 회사를 말함.

* 자료 :  한국은행 런던사무소

다. 독  일

독일의 경우 겸업은행(universal bank)이 거래기업에 강력한 영향력을 행사하는 가운데 전형적인 은행중심의 금융시스템이 구축되어 있으며, 산업자본의 은행지배에 대한 우려는 없다고 할 수 있다.  이러한 상황에서 금융기관의 의결권있는 주식을 10%이상 취득하거나 20%, 33%, 50%에 도달 또는 초과하여 보유하고자 할 경우 연방은행감독청과 독일연방은행의 승인이 필요하다.  감독당국이 부적격하다고 판단하는 경우 취득주식을 처분하게 하거나 의결권의 행사를 금지할 수 있다.  독일 3대 은행(Deutsche Bank, Dresdner Bank, Commerzbank)의 경우 주식이 국내외 주주들에게 광범위하게 분산되어 주주수가 20∼40만명에 이른다.  최대주주의 지분율을 보면 Deutsche Bank, Commerzbank 등은 3∼5% 불과한 반면, Dresdner Bank의 경우에는 20%를 상회하지만 지분율이 1%이상인 대주주는 3대 은행 모두 2∼4개에 불과하다.  지분율이 1%미만인 소액주주는 동 은행직원이 대종을 이루고 있다.

) Deutsche Bank의 주식은 동 은행직원이 20.3%를 소유하고 있는 등 개인주주가 36.4%를 소유하고 있으며, Commerzbank의 주식은 동 은행직원(27.0%)을 비롯한 개인주주가 49.0%를 소유하고 있다.

독일 주요 은행의 대주주 분포1)

(개, %)

	지분율 5% 이상	지분율 3∼5%	지분율 1∼3%	계
Deutsche Bank	1 ( 5.0)	-	1 ( 1.5)	2 ( 6.5)
Commerzbank	-	1 ( 3.4)	2 ( 2.7)	3 ( 6.1)
Dresdner Bank	3 (43.5)	-	1 ( 2.3)	4 (45.8)

*  주 1) 지분율 1% 이상인 대주주의 수(개).  (   )은 해당 주주의 지분율 합계(%)

*  자료 : 한국은행 프랑크푸르트사무소

그러나 어느 은행이든 은행주식을 보유하고 있는 대다수의 소액주주 등으로부터 주식보관을 수탁하여 少額株主의 의결권을 대리행사(proxy voting)할 수 있다.  따라서 자행에 의한 의결권 행사비율이 35∼47%에 달하므로 안정적인 경영권 확보가 보장된다고 할 수 있다.

라. 일  본

일본에서는 메인뱅크시스템하에서 은행과 기업들이 밀접한 상호관계를 형성한 가운데 「독점금지법」상의 일반적인 주식취득 제한규정외에 은행에 대한 동일인 소유지분한도가 법적으로 규제되지는 않는다.

일본의 경우 大型銀行이라도 주주수가 많게는 6∼8만명, 적게는 1∼2만명(1997년말 현재)으로 다른 나라에 비해 적은 편이나 은행주식이 기관투자가를 중심으로 분산·소유되어 있다.

대형 都市銀行의 최대주주는 생명보험회사로서 지분율이 3∼6% 수준이며 지분율이 1% 이상인 대주주의 수는 9∼20개, 이들의 지분율 합계는 21∼41%이다.

일본 주요 도시은행의 대주주 분포1)

(개, %)

	지분율 5% 이상	지분율 3∼5%	지분율 1∼3%	계
□□□銀行	-	3 (10.5)	6 (10.7)	9 (21.2)
住友銀行	1 ( 5.6)	2 ( 7.7)	16 (23.7)	19 (37.0)
三菱銀行2)	1 ( 5.8)	4 (14.0)	8 (11.7)	13 (31.5)
富士銀行	-	1 ( 4.9)	15 (21.7)	16 (26.6)
東京銀行2)	2 (11.1)	1 ( 4.9)	17 (25.1)	20 (41.1)
第一勸業銀行	-	2 ( 8.4)	10 (16.0)	12 (24.4)

* 주   :  1) 지분율 1% 이상인 대주주의 수(개).  (   )은 해당 주주의 지분율 합계(%)

2) 1996년 三菱銀行과 東京銀行이 합병하여 東京三菱銀行이 됨.

* 자료 :  한국은행 동경사무소

다만, 6대 계열소속 대형 도시은행의 경우 동일계열 소속의 금융기관 및 기업체들이 총 20% 내외의 지분을 소유하고 있다.

일본 6대 계열의 동일계열 소속 도시은행 소유현황

(개, %)

계열명	동일계열 도시은행명	동일계열 소속 기업의 지분율 합계	최대주주 (지분율)
三井系	□□□銀行	16.5	三井生命保險 (3.5)
住友系	住友銀行	18.5	住友生命保險 (5.6)
三菱系	三菱銀行	25.4	明治生命保險 (5.8)
芙蓉系	富士銀行	26.2	安全生命保險 (4.9)
三和系	三和銀行	25.3	日本生命保險 (4.5)
一勸系	第一勸業銀行	20.7	朝日生命保險 (4.6)

* 자 료 : 한국은행 동경사무소

마. 프 랑 스

프랑스의 경우에도 의결권부 주식 5∼10% 취득시 사전에 금융감독위원회에 신고해야 하고, 10%, 20%, 33% 초과취득시 및 은행에 대한 경영권을 확보 또는 상실하는 경우 사전 승인이 필요하다.  역시 BNP등 국영은행의 민영화과정에서 경영안정을 목적으로 일정한 대주주그룹을 형성하였을 뿐 이들을 제외하고는 5%지분 미만의 소액주주가 광범위하게 분포되어 있다.

2. 지배구조

은행의 지배구조는 이사회구성 및 최고경영자인 은행장의 선출을 핵심으로 한다.  그리고 이 문제는 주식소유 분포와 주주의 성격, 금융감독당국의 개입형태 등에 의해 좌우된다.  외국의 주요은행들의 경우 이사회구성 및 은행장선출은 각국의 제도적 차이와 독특한 조직문화를 반영하고 있어 다양한 형태로 이루어지고 있다.

주요 선진국 은행의 지배구조를 보면 어느 나라든 행장 및 이사의 선임은 형식상 株主總會에서 결정하지만 행장선임시 전임행장의 영향력이 매우 크다. 이사(외부이사 포함)의 선임도 대부분 행장 또는 이사회 의장의 의사에 따라 이루어질 뿐만 아니라 은행소유 持分率도 높지 않으므로 산업자본이 은행 지배구조에 관여하기는 어려운 것으로 보인다.

가. 미  국

미국의 경우 대형은행 이사회는 13∼26명으로 구성되어 있는데 이중 외부이사가 9∼21명으로 약 70∼80%의 비중을 점하고 있다. 일반적으로 最高經營者인 행장이 이사회 의장으로서 내부이사는 물론 외부이사의 선임에도 영향력을 행사하여 이사회를 지배하고 있다.  행장은 이사회의 行長選任委員會에서 지명하나 실질적으로는 전임행장의 영향력이 가장 크며, 행장이 이사회 의장을 겸임하는 경우가 많다.

이사는 대부분 외부이사로서 구성되는 推薦委員會의 추천을 거쳐 주주총회에서 선임되지만 이사회 의장 또는 행장이 실질적인 영향력을 행사한다.

) 이사의 자격에 대해 은행법 및 은행정관에 엄격하게 규정되어 있다. 특히 National Banking Act에서는 이사가 은행의 자본금 규모가 25,000달러 이상인 경우 1,000달러 이상, 25,000달러 이하인 경우 500달러 이상의 해당은행 주식을 보유해야 함을 명시하고 있다.

한편 기업체 임원이 은행의 외부이사로 선임되는 경우가 있는데 이 경우에는 해당 은행도 그 기업에 임원을 파견함으로써 상호협조를 통해 경영권을 안정적으로 유지하고 있다.

미국 주요 은행의 이사회 구성

(명)

	CMB	Citicorp	J.P.Morgan	Bank of America	Bank One
이사수	23	18	15	26	13
내부이사	5	4	6	5	4
외부이사	18	14	9	21	9
(기 업)	(13)	( 9)	( 6)	(16)	( 7)
(학 계)	( 3)	( 3)	( 2)	( 1)	( 2)
(언론계)	( 1)	( -)	( 1)	( -)	( -)
(변호사)	( 1)	( -)	( -)	( 4)	( -)
(공익기관)	( -)	( 2)	( -)	( -)	( -)
이사추천위원회1)	6	6	3	5	-

* 주1) Citicorp를 제외한 다른 은행들은 전부 외부이사들로 구성되어 있음

* 자료 : 한국은행 은행감독원(1996)

나. 영  국

영국의 경우 미국과 비슷한 이사회 제도를 운영하고 있으나 외부이사의 비중(약 50∼70%)은 다소 낮으며 행장과 이사회 의장이 동일인이 아닌 경우가 많다.

행장은 형식상 이사회 또는 行長選任委員會에서 선출되나 실질적으로는 행내에서 자연스럽게 부각된 인물이 선임되며 내부이사와 더불어 일상적인 업무집행에 관한 주요 결정을 담당한다.

이사는 이사회의 추천에 의해 주주총회에서 선임하는데 선임 또는 해임시 14일 이내에 金融監督廳(Financial Services Authority)으로부터 인가를 받아야 한다.  금융감독청은 이사등의 정직성, 판단의 건전성 등을 고려하여 인가하며 이러한 인가권을 감독수단의 하나로 활용하고 있다. 주요 은행의 이사회는 통상 15명 내외의 이사로 구성되며, 이중 외부이사는 10명 내외로 주로 전직 관료, 회계사, 변호사 등으로 구성된다.

영국 주요 은행의 이사회 구성

(명)

	Barclays	Lloyds	Natwest	Midland	Bank of Scotland
내부이사	5	11	6	8	5
외부이사	7	12	9	7	10
계	12	23	15	15	15

* 자료 : 한국은행 런던사무소

다. 독  일

독일의 경우 은행의 이사회는 기업과 마찬가지로 주주 및 종업원 대표로 구성되는 監督理事會(Aufsichtsrat)와 감독이사회에서 선출된 이사로 구성되는 經營理事會(Vorstand)로 이원화되어 있다.  경영이사회는 경영집행에 대한 책임을 지고 경영정책 및 경영실적 등을 감독이사회에 정기적으로 보고할 의무를 진다.

) 은행직원은 공동결정법(Mitbestimmungsgesetz; Codetermination Act)에 따라 종업원감독이사회에 참여하는데 공동결정법은 종업원 500명 이상인 모든 유한책임회사에 대해 적용된다.  공동결정법에 따르면 종업원수 500명 이상 2,000명 미만의 기업의 감독위원회는 주주대표 2/3, 종업원대표 1/3로 구성된다. 한편 종업원수 2,000명 이상인 기업의 감독위원회는 주주대표 1/2과 종업원대표 1/2로 구성된다.

3대 은행의 경우 감독이사는 21∼22명, 경영이사는 11∼15명으로 구성되어 있다.  이중 감독이사의 50%는 외부이사로 구성된다.  또한 감독이사회 의장은 경영이사회의 추천으로 주주총회에서 선임되는데 전임 경영이사회 의장이 맡는 경우가 많다.   경영이사회 의장은 행장으로서 대내외를 대표하는데 감독이사회에서 선임되며 경영이사도 감독이사회에서 선임된다.

주주를 대표하여 감독이사회에 참여하는 외부이사의 경우 대부분 경영이사회 출신이며 여러 회사의 감독이사를 겸직하는 것이 일반적이다.  한편 은행은 이사의 임면을 聯邦監督廳 및 聯邦銀行에 신고해야 하며 신뢰성 및 은행업무에 관한 충분한 이론적·실무적 지식과 경영경험 등 이사의 자격요건을 충족하지 못할 경우 연방감독청이 은행인가를 취소할 수도 있다.

독일 주요 은행의 이사회 구성원 수

(명)

	Deutsche Bank	Dresdner Bank	Commerzbank
감독이사회	21	22	21
경영이사회	12	15	11
계	33	37	32

* 자료 : 각 은행 연차보고서(Annual Report)

라. 일  본

일본에서도 상대적 대주주인 생보사가 은행에 대해 구체적인 지배력을 행사하기 보다는 안정주주로서의 역할에 그치기 때문에 비교적 은행장을 중심으로 한 전문경영진의 자율적인 경영이 가능한 상태이다.  대부분의 주요 은행은 이사회 의장과 행장이 다른 경우가 많으나 대체로 이사회 의장에 전임행장이 선임되며 외부이사는 거의 없다.

대형 도시은행의 이사회는 38∼52명의 이사로 구성되어 있는데 주요 의사결정은 이사회 의장 또는 행장이 중심이 된 常務會(또는 經營會議)에서 이루어지며 이사회의 결의는 형식적인 절차에 불과하다.  행장은 형식상 이사회에서 선임되지만 전임행장이 주도적으로 결정한다.  전임행장은 사전에 형식적으로 동일계열 소속 사장단과 비공식적으로 협의하지만 실질적으로는 행내에서 자연스럽게 부각된 인물을 차기 행장으로 선임하는 것이 관례이다(ranking system).  이사는 주주총회에서 선임되나 행장이 이사 선임에 절대적인 영향력을 행사한다.

) 상무회(또는 경영회의)는 은행마다 그 구성원이 다소 다른데 이사중 상무이사 또는 전무이사 이상으로 구성되는 반면 이사회는 모든 이사로 구성된다.

일본 주요 도시은행의 이사회 구성원 수

(명)

	사꾸라 銀行	住友 銀行	三菱 銀行	富士 銀行	三和 銀行	第一勸業 銀行
이사회	52	42	38	38	42	41
(상무회)1)	(12)	(11)	(18)	(16)	(12)	(20)

* 주 1) 사꾸라銀行, 住友銀行, 三和銀行은 전무 이상이 참석하며 나머지 은행은  상무 이상이 참석

* 자료 : 한국은행, 은행감독원(1996)

이상 언급한 것처럼 은행지배구조의 내용은 여러 요인에 의해 다양한 형태로 나타난다.  그러나 대부분의 외국 주요은행은 전문경영진의 자율적 권한이 비교적 안정적으로 확보되어 있다는 점, 건전성감독 이외에 정부의 지배구조에 대한 직접적인 개입은 없다는 점, 기관투자가들은 투자목적을 우선하거나 또는 안정주주로서 경영권보호에 그친다는 점, 낮은 은행 소유지분 및 각종규제로 인해 산업자본의 은행지배는 불가능한 상태라는 점등을 공통된 특징으로 갖고 있다.

3. 외국인에 대한 진입규제

대부분의 주요 국가에서는 외국은행의 자국 은행산업 진입과 관련하여 엄격한 심사와 감독제도를 갖고 있다.  특히 상당수의 국가에서는 외국인의 자국은행 주식 취득에 대해 일정한 제약을 가하고 있다.

미국에서는 은행의 동일인 소유지분제한에 대한 일반적인 규제이외에도 미국내에 지점이나 대리점을 설치한 외국은행이 미국계 은행(또는 은행지주회사)의 의결권부 주식을 5%이상 취득하고자 할 경우에는 미국연방준비위원회의 인가를 얻어야 한다는 규정을 두고 있다.  또 외국은행이 미국계 은행 또는 비은행 자회사를 인수하고자 할 경우에는 자산건전성 및 자금출처 등에 대하여 미국은행과 동일한 기준을 적용하여 심사받도록 하고 있다.

캐나다의 경우에는 자국의 은행산업을 사실상 지배하고 있는 6개 은행(Schedule I 은행)에 대해서 외국인의 주식취득한도를 25% 미만으로 규제하고 있다.

호주에서는 동일인의 은행주식소유한도가 10%(재무부장관의 승인이 있는 경우 15%)로 되어 있는 가운데 외국은행의 호주계 은행 인수에 대해서는 사안별로 허용되지만 호주의 4대 은행에 대한 외국은행의 주식취득은 금지되어 있다.  물론 외국은행이 설립한 현지법인에 대해서는 100%까지 주식소유가 가능하다.

은행주식에 대해 별도의 소유지분 규제가 없는 일본에서는 특수한 상호 주식 보유구조하에서 안정주주의 존재로 인해 외국인(기관)의 일본계 은행 인수가 현실적으로 불가능한 상황이고, 배타적 영업관행으로 인해 외국은행의 시장접근도 용이하지 않는 상황이다.

싱가포르의 경우 외국인은 상장된 은행주식 중 전체지분의 40%로 제한된 외국인 지분만을 취득할 수 있으며 동일인 소유지분한도도 5%로 제한되어 있다.

이밖에도 다음 <표-각국의 외국은행에 대한 내국민 대우현황>에서 볼 수 있듯이 각국은 자국 은행산업에서의 주도권을 유지하기 위하여 외국은행에 대해 소액예금 취급제한 및 소매금융 제한, 자국내 자산점유비중 제한 등 영업에 대한 여러 가지 규제를 실시하고 있다.

미국	·진입규제 : 지점 또는 현지법인 설치허용 - Riegle/Neal 주간영업법에 의해 타주에서도 영업가능 - 통화감독청, 州은행국 인가외에 FRB의 사전승인 필요 · 인가기준 - 신청은행이 미국외에서 은행업을 직접 영위할 것 - 신청은행이 모두 감독당국에 의해 연결기준에 의한 포괄적 감독을 받고 있을 것 - FRB심사에 필요한 서류를 충분히 제공할 것 ·영업규제 - 외은지점은 10만달러 이하의 소액예금 취급금지
캐나다	·진입규제 : □80년 이후 현지법인에 한해 설치 허용 - 외국은행 현지법인의 국내총자산점유율을 12%로 제한, 현지법인이 지점을 설치할 때 재무부장관 인가 필요(NAFTA에 의거 미국계 은행은 예외) · 외국인 은행주식소유한도 - Schedule I 은행 : 25%(NAFTA에 의거 미국계 은행은 예외인정) - Schedule Ⅱ 은행 : 제한없음 ·영업규제 - 현지법인 이사의 절반 이상을 캐나다인으로 구성 - 비거주자인 母은행이나 관련회사로부터 자금을 차입할 경우 차입자금의 이자에 대해 원천징수 - 모든 은행은 예금보험 가입, 보험금한도는 6만 캐나다 달러
일본	· 외국인 은행주식소유한도 - 별도의 제한은 없으나 기업집단내 상호주식소유 구조로 인해 사실상 은행인수 진입 불가능 · 영업규제 - 배타적 영업관행으로 시장 접근이 곤란
싱가포르	· 진입규제 - 외국은행에 대해 국내영업이 가능한 신규지점 설치 20년간 불허 · 외국인 은행주식소유한도 - 상장된 은행주식중 전체지분의 40%로 제한된 □외국□ 지분만을 매입할 수 있으며 동일인(특수관계인 포함) 한도는 5%로 제한 · 영업규제 - 예금보험제도 없음 - 외국은행의 소매금융 불가, 한정은행과 역외은행의 국내금융업무 제한

호주	· 진입규제 - □84년부터 현지법인 설립 허용, □92. 2월 지점설치 허용 - 비은행 금융기관을 설립하고자 하는 외국은행은 현지법인을 설립해야 하나 인가는 불필요 (단, 증권업과 외환딜링업은 인가 필요) · 인가기준 - 지점 설치시 母은행이 건전성 규제기준(BIS 자기자본비율 등) 충족, 경영능력이 양호하고, 내부통제제도를 구비하고 있어야 함. · 외국인 은행주식소유한도 - 동일인의 주식소유한도 10% (재무부장관의 승인 받은 경우 15%) - 외국은행의 호주 4대 은행 주식취득은 금지 ·영업규제 - 외은지점은 개인으로부터 25만 호주달러 이하의 예금취급금지 - 외은지점의 본지점 차입이자에 대해 원천징수(현지법인은 제외)

* 자료 : 한국은행(1996, 1999), 「각국의 외국은행에 대한 내국민 대우현황」

Ⅳ. 은행법 개정 논의

2000년 하반기 이후 은행의 수익성제고와 경쟁력강화가 필수적이며 이를 위해서는 그간 미결과제로 남아있던 은행소유구조에 대한 정책방향이 명확히 정립되어야 할 필요성이 제기되어 왔다.

이에 따라 정부는 각계의 의견수렴을 위해 금융발전심의위원회(은행분과위원회)에 자문을 요청하였고, 동 자문결과(2000.12.14)와 정부출자은행 주식 매각일정(2002년 하반기 이후) 등을 감안하여 2001. 1월 다음과 같은 은행소유구조개선 추진방향을 발표하였다.

즉 은행소유제한 완화는 기본적으로 바람직하나, 은행의 사금고화등 부작용을 최소화하기 위한 감독을 강화할 필요가 있다.  다만, 추진시기는 금융·기업구조조정 진전상황 등을 감안하되, 정부출자은행 민영화가 본격적으로 추진되기 전에 추진한다는 것이다.

이러한 입장은 지난 몇 년간 지배구조개선 등 기업경영에 대한 내·외부 통제제도가 대폭 강화되고, 선진국수준의 금융감독 제도도입 등 제도적 기반이 마련되었다는 점을 감안한 것으로 보인다.

)  한상일, 전게발표자료, 4∼6면 참조

이러한 점을 바탕으로 최근 은행소유제한에 대한 정부의 입장은 은행의 책임경영체제를 확립하고, 정부출자은행의 매각을 순조롭게 진행하는 한편, 내국인에 대한 역차별적인 측면을 해소하기 위하여 은행소유제한 완화를 전향적으로 검토하는 것으로 정리되고 있다.  최근(2001. 8. 28) 한국금융연구원 주최 은행법 개정방안 공청회에서 발표된 자료(발제자 강종만 연구조정실장)는 상당한 부분에 걸쳐 재경부와 사전 조율을 거친 것으로 파악되는 바, 이를 통해 정부의 추진방향을 가늠해 볼 수 있다고 할 것이다.  정부의 대체적인 추진방향은 다음 <표-정부가 검토중인 은행소유제한등 개선방안>과 같다.

(2001년 8월 현재)

구 분	현행제도	정부 검토안
동일인의 소유지분	·내국인 은행지분 한도(4%) (지방은행 15%) ·외국인 10%까지는 금감위 신고후 취득가능, 10%이상은 금감위 승인	· 1인 은행지분한도 10%로 상향 조정(지방은행은 15% 유지) · 내국인도 금감위 승인받으면 초과지분 취득가능 (한도초과 보유시 사전·사후 적격성심사 강화)
산업자본 (30대기업) 의 은행지배	·4%이상 지분초과 취득금지 ·대기업의 은행 경영활동 금지	· 산업자본은 4%한도 유지 · 산업자본이 2년이내에 비산업자본으로 전환시 은행지분 초과취득 및 은행경영가능 · 연기금, 뮤추얼펀드 등 기관투자가의 은행지분 취득 활성화 · 대기업의 은행투자펀드 참여 유도(4%한도 이내)
감독문제	·은행감독규정에 준함	· 은행대주주, 계열기업에 대한 감독 대폭 강화 · 은행경영진 선임 자율화 및 경영 감시 강화

* 자료 : 송원근, 국회도서관 입법전자정보실, 입법정보, 2001. 8, 1∼2면

강종만, 은행법 개정방향, 한국금융연구원 공청회 자료, 2001. 8. 10∼21면 참조

이러한 정부의 검토안은 향후 은행민영화와 공적자금 조기회수를 위한 사전 포석으로 해석할 수도 있다.  또한 과도한 규제에 대한 비판 분위기에 편승하여 출자총액제한 등에 대한 규제완화를 요구하는 국내 재벌, 미국이나 IMF등의 □은행 조기민영화□ 요구 등의 압력이 존재하고 있는 것도 그 배경의 하나로 볼 수 있을 것이다.

) 민영화 대상은행과 정부지분율(2000년말 기준)은 다음과 같다.

서울(예금보험공사 100%), 조흥(예보 80.1%), 제일(예보 49%), 한빛·평화·광주(우리금융 지주회사 100%)

다른 한편 이번 개편안에 대하여 □은행의 책임경영 확립과 효율적인 공적자금 회수□라는 정책목표를 달성하는데 역부족일 것으로 보는 견해도 있다.  이는 정부가 □산업자본의 은행지배 금지□라는 명분론과 □효율적인 은행지분 매각□이라는 현실론과의 사이에서 어정쩡한 절충안을 내놓았기 때문이라는 것이다.

참고로 정부의 이번 개편방향의 토대가 된 금융발전심의회(은행분과위)의 답신내용은 아래와 같다.

<금융발전심의회 은행분과위 답신(□00.12.14)>

ㅇ 은행소유규제를 완화하는 경우 책임있는 주주의 출현을 유도하여 책임경영체제를 확립할 수 있는 여건을 마련하고,

- 은행소유에 있어 내국인에 대한 역차별을 해소하며,

- □97년 이후 경제위기에 따라 정부가 은행부실을 해소하기 위해 공적자금을 투입한 결과 상당수의 은행주식을 정부가 직접 소유하게 되었는데, 정부보유 은행주식의 민간 매각도 용이하게 할 것으로 기대

ㅇ 그러나 일반기업과 은행의 소유관계 밀착은 다음과 같은 경제적 문제를 유발할 가능성

- 산업과 금융의 결합으로 인해 은행이 기업의 사금고로 전락할 우려가 있으며, 경제력집중 및 불공정 경쟁문제 심화

- 은행경영권 및 인사권에 대한 산업자본의 영향력 증대로 경쟁기업에  대한 대출 제한, 부실 자회사 내지 관련회사에 대한 무리한 대출, 금융기관이 수집한 정보의 부당한 이용 등 은행소유기업과 은행간의 이해상충 문제 발생

- 또한 현재 우리나라는 산업자본이 여러 비은행 금융기관을 소유함에 따라 부작용의 우려가 있음을 감안할 때, 은행소유규제의 완화는 이들 문제점들을 추가적으로 가중시킬 우려

ㅇ 따라서 우선은 대주주의 금융기관 소유에 따른 부작용을 해소하기 위해 사전인가기준(적격성 심사)과 사후감독 체계를 강화하는 것이 중요

- 일정 지분을 초과하여 주식을 소유하는 대주주에 대하여는 엄격한 적격성 요건을 갖추도록 규정

- 동일인·동일계열 신용공여 한도, 거액신용공여 총액한도 등 편중여신에 대한 감독기준을 강화

- 은행의 안전과 건전성에 잠재적 위험요인이 된다고 판단할 경우 계열기업 등 은행관련기관에 대해 은행에 준하는 엄격한 검사를 실시

ㅇ 소유제한의 완화와 동시에 지배구조 제도도 정비하여 소유권에 바탕을 둔 경영권행사가 가능한 여건을 마련하되, 대주주의 무리한 전횡을 견제할 수 있는 장치를 강화

ㅇ 결론적으로 책임경영체제를 구축하려는 정부의 정책방향은 올바르다고 판단되나, 금융감독제도의 정비과정, 금융지주회사의 설립·운영과정 및 금융·기업구조조정과정 등을 감안하여 정부가 제시한 은행소유규제 완화 방안을 추진하는 것이 바람직

- 그러나 정부출자은행의 민영화 추진에 걸림돌이 되지 않는 충분한 기간 전에 은행소유규제 완화 방안을 추진

1. 은행 소유구조의 국민경제적 의미

대부분의 국가에서 동일인의 은행주식의 소유와 산업자본의 은행주식보유가 제한되어 있는 것이 일반적이다.  이에 대한 이유로서는 첫째, 예금자를 보호하기 위한 것이다.  둘째, 국민경제의 화폐적 안정성을 확보하기 위해 규제가 가해진다.  셋째, 효율적이고 경쟁적인 금융제도를 유지하기 위한 것이다.  넷째, 소비자보호의 관점에서 은행주식보유를 제한하고 있다.

) 이 부분은 김경식의 전게논문 「은행의 소유·지배구조에 관한 연구」에서 발췌·정리한 것이다.

우리나라의 경우 소유구조에 대한 규제의 이유는

첫째, 은행법상 동일인의 주식소유제한규정은 산업자본의 은행지배를 방지하는데 목적이 있으며, 이는 은행의 소유집중에 대한 국민적 반감을 반영한 것이다.  즉 은행이 자금배분을 통하여 국민경제의 운영에 중대한 영향을 미치는 기관이므로 경영권이 소수대주주의 통제하에 있다는 것을 우리 국민의 정치적, 경제적인 정서에서는 받아들이기 어렵다는 것이다.

둘째, 경제개발체제에서의 은행의 역할 때문이다.  1961년 군사혁명 정부는 시중은행의 재벌소유주식에 대해 국유화조치를 취했으며 이후 경제개발체제에서 은행은 개발정책의 추진을 위한 국내자원의 동원과 배분의 경로로서 중요한 역할을 수행하였다.  그러나 경제개발 체제에서 은행의 기업성과 공공성은 상당히 상치되는 측면을 가지고 있었다. 공공성의 측면에서 개발투자에 필요한 장기의 대출 수요와 투자성과가 불확실한 부문에의 대출수요를 충족할 필요가 있었다.  반면에 기업성의 측면에서 은행이 이런 높은 위험을 감당하기 어렵다.  한편 공공성의 측면에서 낮은 금융비용으로 금융서비스가 국민경제에 공급되어야 하나 은행산업의 발전이 미흡한 상태에서는 금융서비스를 낮은 비용으로 생산할 수 있을 만큼 은행경영의 효율성을 확보하기 어렵다.  따라서 경제개발에 최우선의 가치를 두는 경제개발체제에서 은행 기업성의 희생이 불가피하고 이는 은행을 국유화하거나 또는 정부의 강력한 통제하에 두는 이유가 되어 왔다.

1980년대 이후 경제규모의 확대와 구조적 변화로 인해 정부주도 경제체제에서 금융시장의 가격기능에 의해 경쟁적인 자원배분이 이루어지는 민간주도 경제체제로의 전환문제가 대두되었다.  그러나 금융자본이 축척되지 않은 상황에서 은행의 민영화는 대기업에게 은행소유를 허용하고, 이것은 대기업의 경제력 집중문제를 심화시키는 결과를 초래한다.  대기업의 금융지배우려는 대기업들이 민간주도 경제체제에서 자신들의 증대되는 영향력을 국민경제의 총체적인 이익과 가치에 부합하게 행사할 것이라는 국민적 신뢰를 얻기 어렵다.  이런 이유로 은행의 대기업 관련주주들은 주주로서의 역할을 거의 하지 못했으며, 정부는 은행민영화 이후에도 은행경영에 영향력을 계속 행사하는 명분을 가질 수 있었다.

민간주도 경제체제에서 은행의 소유구조가 가지는 국민경제적 의미는 다음과 같다.  첫째, 민간주도 경제체제하에서 금융기관의 의사결정은 정부주도 경제체제와는 다른 영향을 국민경제에 미친다는 것이다.   즉 정부가 기업과 은행에 대하여 직접적인 통제력을 행사하지 않는 체제에서는 기업과 은행과의 관계가 국민경제의 자원배분을 결정하는데 지배적 영향을 미치게 될 것이다.  또한 기업과 은행과의 관계에서 소유관계가 고객관계에 영향을 미친다면 은행의 신용배분기능은 왜곡되거나, 형평성을 상실할 우려가 크며 그러한 신용배분은 국민경제에 유해한 결과를 초래할 것이다. 둘째, 은행의 소유구조가 경영의 효율성을 결정하는 중요한 요소로 작용한다는 것이다. 일반적으로 기업의 소유구조는 자본조달구조, 의사결정체계, 경영감독 등에 영향을 미침으로써 총체적으로는 경영의 효율성에 영향을 미친다.

2. 동일인 지분소유 제한완화(산업자본의 은행지배 허용)

현재 정부는 동일인의 소유지분한도를 현행의 4%에서 10%로 상향조정하고, 내국인도 금융감독위원회의 승인을 받으면 외국인과 마찬가지로 초과지분 취득이 가능하도록 추진하고 있다.  또 산업자본의 은행지배문제도 일부 완화하여 산업자본이 금융감독위원회의 승인을 얻어 2년 이내에 금융자본(비산업자본)으로 전환할 경우 은행지분의 초과취득 및 은행경영이 가능하도록 할 방침이다.  한편 이러한 소유제한완화를 전제로 은행대주주 계열기업에 대한 사전 적격성 심사와 사후 감독체계를 대폭 강화하고 금융기관의 지배구조도 일부 정비할 예정으로 있다.

이러한 소유제한완화 방침에 대하여는 찬성론과 반대론이 상당히 대립되어 있다.  그간의 은행부실화는 상당부분 책임경영체제가 확립되지 못한 데에 기인한다는 점에 대해서는 동의하면서도, 책임경영체제가 확립되지 못한 이유에 대해서는 대립된 입장이 병존하는 것이다.

<소유제한완화 찬성론>

① 상업적 원리에 의한 경영성과의 실현을 저해한다.  즉 소유지분에 대한 엄격한 규제는 경영에 책임을 지는 대주주의 출현을 원천적으로 제약하여 경영권 창출을 어렵게 하고 경영감독기능의 공백을 초래한다.

② 국제기준에 비해 지나치게 경직적이고 내국인을 차별하는 문제가 발생한다.

③ 자본시장의 모니터링이 약한 경우 현재의 소유구조하에서 책임경영이 가능한 지배구조개선에는 한계가 있다.

<소유제한완화 반대론>

① 소유제한 완화는 현실적으로 산업자본의 은행지배를 초래함으로써 은행을 기업의 사금고화할 위험이 크다.

② 대주주의 존재가 경영성과를 향상시킨다는 실증적 증거가 없을 뿐 아니라, 선진국의 경우에도 은행주식소유는 광범위하게 분산되어 있다.

③ 현실적으로 막대한 은행차입을 안고 있는 산업자본에게 은행의 대주주 지위를 허용하기 곤란하다.

이러한 소유제한완화에 대한 찬·반 논의에 앞서 현실적으로 기업이 은행의 주식을 보유하고자 하는 이유를 분석해 볼 필요가 있다.  그 이유는

) 김경식, 전게논문, 234∼237면 참조

① 자본의 보다 나은 활용수단으로서 은행업을 원할 수 있다.

② 기업의 고유사업과 은행업을 결합으로서 시너지효과를 기대할 수 있다.

③ 은행업이 가지는 특전(예금자보호와 지불제도에의 직접 접근)을 향유할 수 있다.

④ 기업이 은행의 주주임을 이용하여 고객으로서 유리한 위치를 기대할 수 있다.

⑤ 은행의 공신력을 이용하여 기업의 사회적 위치와 소비자의 신뢰성을 제고하는 효과를 기대할 수 있다는 것이다.

한편, 산업자본의 은행지배 허용시 예상되는 긍정적 효과는 첫째, 책임경영 체제가 강화된다.  둘째, 은행과 비은행 금융기관간 시너지효과가 존재한다.  셋째, 은행산업의 구조조정이 촉진된다.  즉 금융산업의 구조조정 일환으로 은행의 대형화가 촉진될 것으로 기대된다.

산업자본의 은행지배 허용시 예상되는 부정적 효과는 첫째, 경제력집중문제와 자원배분효율성이 저하될 가능성이 있다.  둘째, 금융제도의 안정성이 저하된다.  즉 기업경영이 악화될 경우 계열금융기관을 통한 불법적 자금조달유인이 높아지므로 궁극적으로 은행의 경영부실과 파산가능성을 높이고 결국 금융제도의 안정성을 헤친다.  셋째, 이해상충문제가 발생할 가능성이 있다.  즉 금융기관이 우월한 정보를 이용하는 형태, 계열금융기관간 금융상품의 끼워팔기 형태 등으로 인한 이해상충문제가 발생한다.

이러한 이해상충의 완화방안으로서 다음과 같은 의견이 제시되고 있다.  첫째, 은행의 대주주가 되고자 하는 기업 또는 기업집단에 대해서는 일정한 재무적 기준을 충족하는 경우에만 허용하도록 하는 등의 자격규제를 실시해야 한다.  둘째, 일정지분 이상을 취득한 주주기업(또는 기업집단)은 일정수준 이상의 재무적 기준을 유지하도록 하고, 이의 준수여부를 매년 심사하여 기준이 충족되지 않은 경우에는 은행주식의 의결권을 제한하고, 일정기간 내에 주식을 매각하도록 한다.  셋째, 계열기업 및 계열기업집단에 대한 대출을 은행 자기자본의 일정비율 이내로 제한한다.  미국의 경우 계열기업에 대해서는 은행자기자본의 10%, 계열기업들 전체에 대해서는 20%의 여신한도를 설정하고 있다.  넷째, 현재의 이사선임 방식에 대한 규제를 폐지하는 한편 비상임이사의 독립성에 관한 규정을 신설하여, 이들이 경영진에 대한 견제역할을 할 수 있도록 해야 한다.  다섯째, 소수주주들이 이사회에 참여하거나 그들의 대표를 이사회에 파견하여 대주주를 견제하는 것이 가능하도록 은행법에 의해 누적투표제를 의무화하는 것이 바람직하다.

) 정광선, 「기업경쟁력과 지배구조」, 한국금융연구원, 1994

여기서 산업자본의 은행진출을 허용하자는 주장의 논거들을 정리해 보면 다음과 같다.

) 홍영기, 「은행의 소유지배구조와 산업자본의 진출」, 국회도서관 입법조사분석실, 현안분석 제183호, 1998.12, 11∼17면 참조.

첫째, 은행소유지분한도의 엄격한 적용 등 은행 소유지배구조상의 불합리한 제도 및 정책적 문제점으로 인해 은행의 경쟁력 저하가 초래되었으며, 특히 그것은 상황변화에 따라 요구되는 구조조정을 어렵게 하는 문제점을 갖고 있다는 주장이다.  이러한 은행업의 낙후성의 기저에 소유지배구조의 문제가 깔려 있다는 것이다.  즉 소유규제와 지배구조로부터 산업자본 배제 등은 불필요한 규제이고 이는 필연적으로 정부의 과도한 개입을 초래하게 되어 결과적으로 상업적 관점에서 극히 비효율적 경영을 가져오게 된다고 주장한다.

둘째, 금융시장 및 금융산업의 대외개방에 따른 국내외 금융기관간 역차별 문제이다.  외환위기 이후 외국인(금융기관)의 M&A 등을 통한 국내 금융산업 진출이 가능해진 상황이다.  그런데 현재의 제도하에서는 은행에 필요한 적절한 자격을 갖춘 내국인이라도 외국인이 보유한 지분의 범위를 넘어설 수 없도록 함으로써 내국인의 역차별이 이루어지고 있다는 것이다.

) 일부에서는 자금여력이 회복되는 경우 국내 재벌이 해외에 설립한 금융기관의 자회사형태로 국내에 현지법인 형태로 은행을 설립할 경우 소유지분 제한 문제가 제도적·정책적으로 불투명하며, 합작은행의 대주주가 철수할 경우 국내지주의 기존 지분처리문제도 대두한다는 점을 지적하기도 한다.

셋째, 금융의 겸업화가 진행되는 가운데 은행과 비은행 금융기관간 업무영역상의 차이가 점차 축소됨에 따라 은행에만 소유지분을 제한하는 데에는 제도운영상 뿐만 아니라 형평성 차원에서의 문제가 있다는 주장이다.  특히 금융의 증권화가 확대됨에 따라 전체금융부문에서 차지하는 전통적인 은행업무의 비중이 점차 축소되고 있고, 현실적으로도 비은행금융기관이 전체 금융산업에서 차지하는 비중이 점차 증가하는 가운데 대기업재벌의 진출이 이미 활발하게 이뤄진 상황하에서 은행소유만을 제한하는 것은 제도운영상의 유효성을 가져오기 힘들다는 것이다.

넷째, 현행 소유지배구조 관련제도 자체의 비일관성도 문제로 지적된다.  일반 시중은행과 지방은행, 합작은행간의 제도적 차별성이 불필요하게 복잡하고 근거도 희박하다는 것이다.

) 예를 들면 지방은행의 절대적 규모가 증가하고 있고 향후 지방은행에 대한 영업제한이 폐지되면서 시중은행과 지방은행간의 제도적 차이가 사라질 것으로 보이는데 반해 지방은행에 대한 소유지분 제한의 비엄격성으로 인하여 시중은행만큼 지방은행에 대한 감시·견제기능이 작동하지 않을 경우 오히려 산업자본과 은행연계에 따른 폐해문제가 상대적으로 더욱 클 수도 있다는 것이다.  합작은행의 경우에도 외국합작선과 국내대주주간의 견제기능이 가능하리라는 전제로 외국인대주주 지분율을 한계로 국내대주주의 지분보유를 허용하고 있으나 실제로는 은행경영에 있어 대출 등 자산운용과 관련하여 경우에 따라 오히려 외국대주주의 견제가 효율적으로 작용하기 어려울 수 있다는 것이다.

다섯째, 현행 소유지분 규제는 이미 실효성을 상실했다는 지적도 있다.  실제로 강력한 소유지분 규제에도 불구하고 이미 오래전부터 대기업들은 직접 혹은 기업소유 보험회사 등을 통하여 은행의 주식을 이미 상당규모 소유하고 있는 상황이다.  은행의 경우 기업집단에 의한 은행의 지분참여가 활발하며 10대주주의 지분이 30%이상을 차지하여 규제당국의 의도와는 달리 소유분산이 효과적으로 이루어지지 않고 있는 실정이다.

) 주요재벌의 시중은행 주식보유 현황을 보면 현대가 2001년 4월말 현재 조흥(2.77%), 국민(2.46%), 신한(1.41%), 하나(1.06%) 등을 보유하고 있으며, 가장 활발한 삼성은 국민(1.44%), 주택(1.11%), 신한(1.79%), 한미(16.83%), 하나(2.76%), 대구(8.08%) 등을 보유하고 있다.  여타 재벌들도 이보다는 낮지만 상당규모의 은행주식을 보유하고 있다.  특히 임직원 보유 등을 통한 위장  분산 가능성 등을 고려하면 대기업집단의 은행주식 소유비중은 이보다 훨씬 높은 것으로 추정된다.  비교적 소유지분규제가 약한 비은행권 금융기관의 경우, 산업자본의 진출은 더욱 활발한 상태이다.

은행소유제한완화 반대론자들은 다음과 같은 논거를 제시하고 있다.

)  홍영기, 전게논문, 현안분석 제183호, 29∼43면 참조.

앞서 외국의 사례에서 알 수 있듯이 주요국의 경우 배타적인 지배대주주의 은행지배를 결코 방임하지 않고 있으며 실질적으로 지배대주주가 형성된 경우도 거의 없다.  특히 산업자본과 은행업의 분리원칙은 엄격하게 지켜지고 있다.  외국의 주요 은행들은 광범위하게 주식소유가 분산된 가운데 주주들의 지배구조참여가 일정 정도 보장되어 있으며, 이해관계자들 상호간의 견제와 합의에 기초한 합리적인 지배구조 형성을 통해 책임경영체제를 확립하고 있다.  지배대주주, 즉 주인이 있어야만 책임경영이 가능하다는 논리는 외국의 사례에 비춰봐서도 설득력이 없다는 것이다.  동일인 소유지분 제한완화와 산업자본의 은행진출 허용이 은행 책임경영 체제확립의 필요조건이 될 수는 없는 것이다.

구체적으로 다음과 같은 이유에서 우리나라의 경우 산업자본, 즉 재벌의 은행장악은 결코 효율적인 책임경영체제를 가져올 수 없을 것이고 오히려 많은 폐단을 가져올 가능성이 크다고 주장하고 있다.

첫째, 은행소유지분 규제의 근거를 은행산업의 특수성에서 찾아야 한다는 주장이다. 즉 은행산업은 산업의 일종이지만 다른 제조업 일반, 그리고 다른 금융산업과는 상당히 차별되어 있으며 또 중요성을 갖고 있다는 것이다.  이에 따라 다른 산업 일반과는 구별되는 소유규제가 필요하게 된다는 것이다.  우선 국민경제의 화폐적 안정성 확보차원에서 은행산업은 중요한 위치를 차지하고 있다.  은행은 통화정책의 유효성 확보와 지불제도의 안정성 확보를 위해 감독당국으로부터 통제를 받으며 지불제도의 안정성 확보와 관련하여 유사시 최종대부자의 기능을 하는 중앙은행으로부터 보호를 받게 된다.  바로 이점 때문에 은행을 특정인이 지배할 경우 은행소유자가 은행의 결제기능을 이용하여 중앙은행 안정장치의 보호를 받게 될 가능성이 있으며, 이러한 위험을 방지하기 위해 소유구조 통제는 반드시 필요하다고 할 것이다.  만약 산업자본의 은행지배가 이뤄질 경우 중앙은행의 안정장치는 특정기업의 보호벽으로 작용할 수도 있는 것이다.  그리고 일반 산업기업의 경우 기업의 경영정책 결정에 따른 위험부담자는 주주인 반면, 은행의 경우에는 민간은행이라 할지라도 이처럼 정부의 지불결제제도 보호를 위한 안정장치의 보호를 받고 있으므로 정부도 역시 위험부담자의 위치에 있다고 볼 수 있다.  이런 측면에서도 정부는 은행을 통제감독하고 소유구조가 은행의 안정성에 영향을 미칠 우려가 있다면 소유지분을 규제할 수 있다는 것이다.

) 김동원, 「은행의 소유구조와 경영권 창출」, 한국경제연구원, 1994, 16∼17면 참조.

또한 은행업에 있어 예금자는 다른 상품이나 서비스거래의 소비자와는 달리 은행의 예금에 대한 자신의 이익을 직접 보호하는 것이 어렵게 되어 있다.  이러한 상황에서 소유규제는 은행소유자가 은행경영에 미칠 수 있는 영향력의 크기와 범위를 제한함으로써 예금자의 이익이 은행의 소유지배구조에 의해 손상되지 않도록 보호하는 장치라고 할 수 있다.  현실적으로 금융기관의 소유집중은 잠재적으로 예금자의 이익을 손상할 위험을 갖고 있다는 것이 확인되어 온 것이다.  한편 은행은 여타 산업기업과의 관계에 있어서도 비대칭적 위상을 갖기 때문에 소유집중이 이루어질 경우 정보의 독점 등을 통한 많은 폐단이 우려된다는 점 또한 소유규제 필요성의 근거로서 중요하다.  은행은 기본적으로 다양한 산업에 걸쳐 다양한 기업과 직접관계를 갖게 되며 업무의 성질상 다양한 산업기업의 각종 정보를 수집하는 특별한 존재이다. 따라서 은행은 기업과의 관계에 있어 상호의존적이면서도 차별적인 비대칭적 위상을 갖고 있다고 할 수 있다.  바로 기업-은행간 관계에 있어 상호견제와 비대칭성이라는 이러한 구조적 제약조건에 기초하여 은행의 헤게모니적 지배가 가능하다는 점에 주목해야 한다고 주장한다.

) 구체적으로 보면, 주식대량취득, 거액의 융자시 은행은 상대기업의 경영실태 및 경영 계획을 상세히 조사하고, 산업기업측에서도 신제품진출, 해외투자, 대규모 설비투자, 합병계획시 은행으로부터의 자금제공을 받기 위해 경영상태 및 계획관련 자료를 금융기관에 제출한다.  또한 산업기업의 당좌계정이 개설된 은행은 매일 매일 자금의 흐름을 통해 산업기업의 경영상태를 정확히 파악할 수 있다.

따라서 은행업이 특정 산업자본에 의해 지배되지 않도록 소유규제를 실행하는 것은 매우 중요하다.  특정 지배대주주가 존재할 경우, 그것이 특히 산업자본일 경우 이러한 헤게모니적 지배에 의해 이해상충의 문제 등 많은 부작용을 초래할 수 있기 때문이다.  이처럼 은행산업의 경우 효율적인 책임경영체제의 구축에 있어 단지 상업적 효율성뿐만 아니라 이러한 특수성을 고려한 공공적 효율성에 대한 충분한 배려가 필요하며 이러한 측면에서 산업자본과 은행산업의 분리를 근간으로 하는 일정정도의 소유규제는 불가피한 것이라고 주장한다.

둘째, 금융개혁에 있어서의 은행의 역할을 강조하는 주장이다.  외환위기 이후 우리나라 금융시스템의 재편성, 금융개혁은 기본적으로 IMF 이행조건이라는 제약조건하에 전개되고 있다.  IMF의 이행조건은 시장중심의 개방적인 경제 시스템의 구축을 요구하고 있다.  따라서 금융시스템에 있어서도 자본시장에 의해 기업을 규율하고 자금동원과 배분의 기능적 효율성을 확보하는 시장중심시스템으로의 전환을 의도하는 것으로 보여진다.  그러나 우리나라의 제조건을 고려할 때 다음과 같은 점에서 급작스런 시장중심시스템으로의 전환은 많은  부작용을 야기할 것으로 우려되고 있다.  우선 재벌들이 아직까지 계열주식 소유, 상호채무보증 등에 의해 폐쇄적인 집단을 형성하고 있어 적대적 매수가 어렵다는 점, 그리고 자본시장의 규모가 적고 비효율성이 크게 존재한다는 점 등이 문제가 된다.  또한 주식 및 채권시장의 급속한 대외개방으로 자본시장이 국제투기자본의 공략에 취약한 상황이 될 가능성이 크다는 점도 시장중심시스템이 불안정하게 되는 요인으로 작용할 것으로 보인다.  이에 따라 당분간 은행 중심의 금융시스템 구축이 경제시스템 전반에 안정성과 효율성을 부여할 수 있을 것이라고 한다.

) 홍영기, 「IMF 체제하 금융개혁과 은행-기업간 관계」, 입법조사연구 제251호, 1998, 208∼210면 참조.

건전성 규제와 감독기능의 강화에 따라 정부의 과도한 금융행정이 축소된 가운데 자율성을 확보한 은행을 중심으로 관련기업과의 지속적 관계를 통해 금융부문이 독자적인 감시역할을 수행하고 자금동원과 배분의 기능적 효율성을 담보하게 되는 것이다.  즉 기존 개발모델하의 정부-은행간, 그리고 정부-기업간 수직적 관계를 완화시키는 가운데 건전성 감독기능 강화와 은행-기업간 수평적 협력관계의 형성을 도모하여야 한다는 것이다.  여기에서 은행의 자율적이고 합리적인 책임경영체제의 확립, 그리고 독립적이고 효율적인 모니터링시스템의 구축이 핵심적인 요소가 된다.  바로 이러한 맥락에서도 은행의 산업자본, 재벌로부터의 독립과 은행이 재벌을 감시·견제할 수 있는 역량의 확보는 매우 중요하며, 그렇기 때문에 은행과 산업자본의 분리원칙 고수는 현 시점에 있어 중요한 의의를 갖는다고 할 수 있다.  은행의 소유지분 제한 철폐와 그에 따른 산업자본의 은행지배 허용은 이러한 향후 금융시스템의 재편성과 관련하여 치명적인 문제를 야기할 수 밖에 없다고 보고 있다.

) 산업자본의 은행진출이 허용될 경우 재벌에 대한 금융부문의 감시·견제기능은 급속히 저하할 수 밖에 없다.  과거 경제개발과정에서 자금조달경로, 정책수단으로 금융기관이 활용됨에 따라 규모, 경영자원, 사회적 영향력, 경험축적 등에서 재벌들이 은행 등 금융기관에 비해 우월적 위치를 확보하고 있는 것이 우리의 현실이므로 더욱 그러하다고 한다.

셋째, □은행의 주인찾기□가 바로 책임경영으로 연결되는 것은 아니라는 주장이다. 산업자본의 은행진출 허용문제와 관련하여 가장 많이 제기되는 것이 이른바 □주인찾기□의 문제이다.  즉 우리나라 은행은 지배적인 경영주체, 즉 주인이 없는 상태이고 이에 따라 책임을 지고 경영을 효율적으로 이끌어갈 수 있는 주체가 부재한 상태에서 경영이 비효율적으로 이루어지게 되고 은행경영이 정부의 입김에 의해 좌우된다는 것이다.  그리하여 효율적 책임경영이 이루어지기 위해서는 주인이 필요하고, 주인의 형성을 위해 지배적 대주주의 등장이 가능하도록 소유지분제한을 철폐하여야 하며 현실적으로 산업자본의 진입을 배제해서는 안된다는 것이다.

그런데 이러한 주장들은 다음과 같은 몇 가지 점에서 근거가 빈약하다고 할 수 있다.  첫째, 지배대주주가 없으면 정부의 개입이 필연적인가 하는 문제이다.  이것은 단순히 경영권의 공백과 금융감독권의 남용이라는 차원이 아닌 전체 금융시스템 차원의 문제이고 경영운영에 있어 정부의 역할이라는 차원에서 보아야 한다는 것이다.

) 과거 우리 은행의 경우 정부가 실질적인 주인의 역할을 한 것은 정부주도적 경제발전 과정에서 산업자금의 원활한 조달과 정책적 배분을 도모하는 한편, 취약한 금융산업의 안정성을 유지하기 위해 각종 규제와 경영개입이 불가피했던 측면에도 기인한다고 주장한다.  또 □80년대 초반까지 대부분의 시중은행이 사실상 국유화된 상태였으므로 소유지배구조상 이러한 상황은 당연한 것이라는 견해도 있다.

둘째, 지배대주주, 즉 주인이 존재하는 경우에만 효율적 경영이 가능하다는 논리에도 문제가 있다.  우선 앞에서도 살펴보았듯이 외국의 유수한 주요은행들에 있어 특정 지배대주주가 존재하는 경우는 거의 없었다.  오히려 광범위한 주식분산 상태에서 전문경영진에 의한 자율적 경영이 이루어지는 것이 일반적이었다. 물론 다양한 형태로 주주의 영향력행사가 이루어지지만 특정 대주주가 배타적인 지배력을 행사하는 것은 아니었다.

효율적 책임경영을 위해서는 지배대주주가 반드시 필요하다는 논리의 반증은 국내 금융산업의 예에서도 나타난다.  우리나라에서 상대적으로 경쟁력있는 은행으로 평가되고 있는 S은행, H은행 등은 특정 지배대주주가 없는 상태에서도 전문경영인에 의해 비교적 효율적인 경영을 전개하여 왔다.  특히 이들 은행은 후발 시중은행으로서 상대적으로 정책당국의 규제와 개입으로부터 자유로웠다는 점에서 정부의 과도한 정책적 개입으로부터 자율적 경영권을 확보할 수만 있다면 산업자본 등 지배대주주의 형성없이도 주식분산의 상태에서 얼마든지 은행의 효율적인 책임경영체제를 확립할 수 있다는 실례로 볼 수도 있을 것이다.

셋째, 산업자본의 은행지배가 과연 실제로 은행경영의 효율성 향상을 가져올 수 있을 것인가에도 많은 의문이 제기되고 있다.  지금까지 산업자본의 은행 진출이 효율성 향상을 가져오기 어려울 것으로 관측한 실증분석의 사례가 많이 있다.  한편 금융지주회사의 경우에도 소유구조는 모회사-자회사간의 관계에서 발생하는 것이지 모회사 자체의 소유구조와 관련된 문제는 아니라고 한다. 금융그룹에서 핵심적인 역할을 하는 모회사에 주인이 꼭 필요한 것은 아니다.  즉 모회사(지주회사)의 합리적인 지배구조가 형성되고 이를 바탕으로 모회사가 자회사에 대하여 실질적인 지배력을 확보하는 것이 중요하다고 한다.  따라서 금융기관의 효율적인 책임경영체제 확립문제에 있어 □주인찾기□는 핵심적인 관건이 아니다. 오히려 현재 우리나라 은행의 소유구조는 정부출자은행을 제외하고 비교적 효과적인 소유분산이 이루어졌다고 평가할 수 있다고 한다.

) 이러한 실증분석에 의하면 우리나라에 있어 제조업과 은행업의 결합에 따른 규모의 경제가 존재하는지의 여부가 명확하지 않고, 산업자본과 은행결합에 따른 기대효과가 폐해를 상쇄하는지의 여부도 불투명하며, 최대주주의 지분율이 높을수록 은행의 경영성과가 좋아진다는 뚜렷한 상관관계가 존재하지 않는다고 한다.  이러한 연유에서 이들은 산업자본의 은행진출에 부정적인 견해를 제시하고 있다.

) 송원근, 「은행소유한도 완화 논란」, 국회도서관 입법전자정보실, 입법정보 제13호, 2001. 8, 10∼12면 참조.

넷째, 재벌의 은행지배시 나타나는 현실적 폐해에 주목하고 있다.  산업자본, 즉 재벌의 은행진출은 은행의 대형화, 겸업화 등 은행산업의 구조조정을 촉진할 수 있다는 점등에서 부분적으로 긍정적인 효과도 기대할 수 있겠지만 그보다는 경제력 집중, 금융제도 안정성 저하, 이해상충의 문제 등 더 많은 부작용들이 예상된다고 한다.

우선 산업자본의 은행진출은 재벌기업과 계열은행간 상호보조에 의해 경쟁제한과 경제력 집중문제의 심화가 우려된다.  즉 다음 <표-은행과 산업간 상호보조형태>에 나타난 은행의 계열 기업에 대한 다양한 지원이 예상되는 가운데 은행의 사금고화, 부실한 계열기업에 대한 무리한 대출, 경쟁기업에 대한 대출억제, 대출과 연계한 제품판매 강요, 은행이 수집한 정보의 부당한 이용 등의 문제가 발생할 소지가 충분하다.

은행의 계열기업 지원	계열기업의 은행 지원
- 대출, 어음할인등 우선적 자금지원 - 모기업 관련회사 발행어음의 우선적 할인 - 계열기업 부도위험시 긴급자금 지원 - 경쟁기업 관련 정보제공 - 경쟁기업에 대한 자금지원 통제 - 계열기업 주가관리 - 대주주 지분관리 - 계열기업 발행 유가증권의 신탁계정 편입 또는 보유주식의 주가관리 - 대출과 연계된 계약기업 상품판매 - 계열 금융기관에 대한 우선적 거래	- 장단기 운영자금 등 금융거래업무의 자회사 은행 우선 배정 - 계열직원의 예금계좌 이용 - 옵션등을 이용한 계열금융기관간 또는 펀드간 이익의 대체 및 보전

더구나 외국의 경우에는 기업과 은행간 차단벽(fire wall)을 통해 불공정 거래의 가능성을 낮추고 있으나 우리나라와 같이 제도적 규칙의 엄격한 적용보다는 인적관계에 의해 영향을 많이 받는 경우 은행경영층이 모기업의 부당한 요구를 무시하기는 어려울 것이다.  무엇보다도 우리나라의 재벌들이 차입경영에 익숙하여 자기자본 비율이 매우 낮은 취약한 자본구조를 가지고 있다는 점도 산업자본의 은행지배시 사금고화의 우려를 크게 하고 있다.

또한 재벌의 은행지배를 통해 은행의 사금고화가 현실화 될 경우 결국에는 해당은행의 경영부실과 파산 가능성을 높이게 될 것이고 궁극적으로 금융제도의 안정성마저 위협하게 될 가능성이 크다고 할 수 있다.  현실적 투자수단으로서 은행의 수익성이 높지 않은 데도 불구하고 재벌이 줄기차게 은행진출 허용을 요구하는 것에는 바로 이러한 측면이 작용하고 있으며 여기에는 앞에서 지적한 은행지배를 통해 얻을 수 있는 이득과 잠재적인 안전망에 대한 기대가 반영되어 있다고 볼 수 있을 것이다.

이 외에도 재벌기업의 은행진출이 허용될 경우 계열기업이 이미 진출한 증권, 보험 등의 금융기관과 결합됨에 따라 이들 금융기관과 고객간의 이해상충의 문제가 더욱 확대될 가능성이 있다.  앞에서도 언급했듯이 외국의 경우에는 이러한 이해상충 문제의 해결을 위해 관련기관간에 차단벽(chinese wall 또는 fire wall)을 설치하고 있지만 우리는 아직 제도적 장치가 미약하고 운용상의 어려움도 예상되므로 문제가 심각해질 가능성이 있다고 하겠다.

) chinese wall은 고객보호를 위해 설치한 금융기관 내부의 은행부문, 신탁부문, 기타 증권관련부문 등 사이의 정보 차단벽을 의미하며, fire wall은 은행을 포함한 계열 자회사간의 차단벽을 의미하는 것으로 금융기관의 안정성과 건전성에 초점을 맞춘 것이다.

한편, 현재의 강력한 소유규제에도 불구하고 주요 재벌그룹은 은행업에 활발하게 진출함으로써 지분한도 범위에서 다수 은행의 상당한 규모의 주식을 소유하고 있다.  이에 따라 국내 일반은행의 경우 외국의 주요은행에 비해 다음 <표-우리나라와 주요국의 은행 소유구조 집중도 비교>에서 보는 바와 같이 상대적으로 높은 소유집중도를 나타나고 있다.

) 송원근, 전게자료, 12∼13면 참조.

	한 국			미국	독일	일본
	시중 은행	지방 은행	평 균
최대주주의 지분율 평균(%)	11.3	12.2	11.8	4.8	10.1	5.0
지분율 5% 이상 평균 은행당 주주수(개) 은행당 지분율 합계(%)	1.9 23.5	1.3 15.6	1.6 19.6	0.2 1.3	1.3 16.2	1.5 3.8
지분율 1% 이상 평균 은행당 주주수(개) 은행당 지분율 합계(%)	10.9 41.0	6.3 26.5	8.6 33.8	12.3 25.4	3.0 19.5	14.8 30.3

* 주 : 1) 한국은 정부 및 예금보험공사의 지분율이 70%를 넘는 4개 시중은행을 제외한 7개 시중은행 및 6개 지방은행 등 13개 일반은행을 대상으로 함(1999년 말 기준).

2) 미국은 □98년 말 현재 주요 은행지주회사, 독일은 □97년말 3대 은행, 일본은 □95년말 주요 은행을 대상으로 한 수치임.

현재의 소유규제에 대한 재벌들의 한도완화 요구에도 불구하고, 현재 재벌들은 은행에 대한 다수 과점적 지배를 통하여 금융자본을 사실상 지배하고 있다. 뿐만 아니라 현재 재벌들은 소유규제가 없는 제2금융권에 대한 출자를 통하여 금융권에 대한 지배력을 행사하고 있다.  이에 대한 제도적 보완장치가 없는 상황에서 은행소유한도 완화를 통하여 재벌의 은행진출이 이루어지고 상대적인 다수 지분을 확보할 경우에는 재벌의 금융지배와 사금고화를 초래할 것은 비교적 명약관화할 것으로 보는 견해가 많다.  이처럼 정부의 은행소유제한 완화 방침에 대하여 대부분의 학자들은 반대 견해를 밝히고 있다.

여기에서 정부당국자의 발언등을 통해 정부의 의도를 파악해 볼 필요가 있겠다.

진념 부총리겸 재정경제부 장관은 지난 6월 14일 은행소유한도를 10%로 확대할 계획이라고 발언한 바 있다.  또 6월 한 포럼에서 □산업자본과 금융자본의 분리원칙 아래 은행에 대한 동일인 소유한도규제를 완화하는 방안을 전향적으로 검토하겠다□고 밝혔다.  이를 통해 내·외국인간 역차별을 해소하고 주주에 의한 경영감시강화를 통해 은행을 수익성을 추구하는 영리기업으로 거듭나게 하겠다고 덧붙였다.

진 부총리는 □그러나 은행소유규제완화로 대주주가 될 산업자본(재벌)에 의한 경영권 전횡과 사금고화를 방지할 수 있도록 동일인 여신한도 제한 등 대주주에 대한 자산운용규제를 강화하겠다□고 강조했다.  재벌의 은행소유를 허용하되 그 부작용을 철저히 차단하겠다는 전향적 입장으로 받아들여진다.  하지만 재경부 금융정책국장은 □재벌의 은행소유와 이를 통한 재벌의 은행지배를 허용한다는 뜻이 결코 아니다□라며 □산업자본의 금융지배를 차단하기 위해 재벌의 은행경영지배와 통치를 절대로 허용하지 않을 방침□이라고 밝혔다.

) 내외경제신문, 2001. 6.19일자 참조.

이어 지난 7월 9일 진념 부총리는 □금융주력기업의 은행경영을 허용하겠다□고 발언하였다.  이에 대하여 재정경제부 고위 관계자는 □은행소유한도를 확대하고 금융전업기업에 은행소유를 허용하는 방안을 적극 검토하기로 함에 따라 자칫 발생할지 모르는 도덕성 해이현상(moral hazard)에 대비, 은행금융감독을 대폭 강화하는 문제도 고려하기로 했다□고 밝혔다.  이 관계자는 □은행 대주주의 책임성과 건전성 및 투명성을 강화하는 조항을 은행법개정안에 포함시킬 계획□이라며 □예를 들어 공적자금이 투입된 금융기관의 대주주는 은행을 소유할 수 없도록 하는 방안 등이 강구될 수 있다□고 말했다.  그는 □30대 기업집단 등 재계순위와 은행소유간에는 관련이 없을 것이며 일정한 기준을 갖춘 금융자본이면 은행을 가질 수 있도록 한다는 뜻□이라고 덧붙였다.

) 매일경제신문, 2001. 7. 11일자. 3면 참조.

한편 KDI 강봉균 원장은 한 인터뷰에서 최근 논란이 되고 있는 재벌의 은행소유제한과 관련해 □은행에 주인이 있어야 책임과 권한을 갖고 경영을 할 수 있다□며 □이제는 재벌의 은행소유도 허용해야 한다□고 밝혔다.

이어 그는 금융구조조정과 관련하여, “금융기관이 부실기업을 상시 퇴출시킬 수 있는 능력을 갖출 때 금융구조조정은 평가를 받을 것이다.  그러나 정부가 대주주로 있는 금융기관이 책임과 자율경영을 할 수 있느냐 하는 점에서 의문이 있다.  궁극적으로는 은행에 주인이 있어야 책임과 권한을 갖고 경영을 할 수 있다.  일부에서는 재벌이 은행을 소유해서는 안된다고 말하지만 현실적으로 30대 재벌을 빼고 은행을 소유할 수 있는 곳은 없다.  따라서 재벌이 은행을 소유할 수 있도록 하되 문제가 된다면 4대 재벌은 제외한다든지 하는 방법이 있을 수 있다.   또 큰 산업체를 갖지 않은 금융전문 재벌이 은행의 주인이 될 수 있을 정도의 지분을 갖도록 하는 것도 한 방법이다”라는 입장을 밝혔다.

) 강봉균, 「인터뷰」, 뉴스메이커, 2001. 7.

또한 지난 7월 12일 열린 금융발전심의회에서도 이 같은 정부의 입장을 추인했다. 금발심은 올 가을 정기국회에서 은행법을 고쳐 현재 4%(지방은행은 15%)로 묶여 있는 은행의 동일인 주식소유한도를 10%까지 풀기로 했다.  소유한도가 완화되면 경우에 따라서는 산업자본도 은행의 주인이 될 수 있다는 것이다.  이러한 정부의 방침 이면에는 다음과 같은 의도가 깔려 있다는 분석이 있다.

) 김현욱, 「[이슈] 재벌은행 탄생, 눈앞에 다가왔다」, 뉴스메이커, 2001. 7.

『정부가 최근 들어 새삼 은행소유한도 완화방안을 들고 나오면서 내세우고 있는 명분은 은행의 경쟁력 강화와 역차별 해소다.  소유한도완화를 통해 은행의 주인을 찾아 주고 이를 통해 금융산업전반의 경쟁력을 높이겠다는 것이다.  또한 은행의 경우 소유지분한도가 현재 내국인은 4%인 반면, 외국인은 10%까지로 돼 있어 재계가 주장하고 있는 역차별 논란을 해소하겠다는 포석도 깔려 있다.  기업지배구조 개선 등 구조조정이 어느 정도 성과를 거뒀다고 자평하고 있는 정부로서는 이 같은 역차별 논란에 대해 크게 항변할 논리가 희박한 것이 현실이다.  하지만 한 꺼풀만 더 벗겨 보면 다른 목적이 숨어 있다.  바로 은행민영화와 공적자금 회수다.

정부는 IMF와 2003년까지 구조조정 과정에서 국가 소유인 은행을 민영화하기로 약속했다.  1998년 말까지만 해도 어느 정도 시간적 여유가 있었지만 이제는 별로 시간이 많지 않은 것이 현실이다.  정부가 2003년까지 균형재정을 실현하겠다고 밝힌 약속을 지키기 위해서라도 은행민영화를 통해 공적자금 회수를 서두를 수 밖에 없다.

민영화 방법은 여러 가지가 있다.  하지만 살 사람이 많지 않은 것이 문제다.  그동안 정부가 유력한 방안으로 생각해 온 것은 외국인 투자자에게 매각하는 것이다.  서울은행도 현재 외국인 투자자에게 파는 방안이 논의되고 있다.  그러나 외국인 투자자들이 선뜻 국내은행 매입에 나서지 않는 데다 외국에 은행을 내다 파는 것에 대한 거부감도 확산되고 있다. 바로 무분별한 외자유치론에 대한 반대논리가 강하기 때문이다.  특히 15조원이 넘는 막대한 공적자금을 쏟아 부은 제일은행이 □모범적인□ 모습을 보여 주지 못하면서 해외매각에 대한 부정적 시각이 확산되고 있어 정부로서는 마땅히 지분을 팔 상대방을 찾지 못하고 있는 상황이다.

결국 현재로서는 정부의 은행지분을 살 수 있는 것은 산업자본밖에 없다.  때문에 정부의 은행소유한도 완화추진은 이 같은 현실논리에서 출발한다.  H 그룹 관계자는 □정부가 내년 하반기의 은행 민영화와 공적자금 조기회수를 위해 사전 정지작업을 벌이고 있는 것으로 볼 수 있다□고 해석했다.』

그런데 산업자본에 은행 경영참여를 허용하는 방안은 크게 두가지로 모아진다.  우선 현재는 제조업 위주로 사업을 하고 있지만 금융을 주력산업으로 바꾸는 □금융산업 주력가□에게 금융업 직접 진출을 허용하는 방안이다.  정부는 30대 그룹이라도 금융업에 전념할 경우 은행소유를 허용하는 방안을 검토중이다.  즉 재벌그룹이라 하더라도 제조업 계열사를 매각하고 금융업에 전념한다면 허용할 수 있다는 것이다. 정부관계자는 □현재로서는 산업자본과 재벌을 어떻게 정의하느냐가 관건□이라고 말했다.

) 현재 정부는 □산업자본□을 비금융회사의 자본비중과 자산규모를 기준으로 정의하면서, 산업자본의 은행 우회지배를 방지할 수 있도록 산업자본이 일정비율이상 투자한 뮤추얼펀드도 산업자본으로 간주한다는 구상을 가지고 있다. 산업자본의 구체적인 정의는 다음과 같다.

① 동일인이 영위하는 비금융회사의 자기자본비중*이 25%이상이거나 비금융회사의 총자산합계가 2조원**이상인 자 또는

② ①이 4%를 초과하여 투자한 증권투자회사(뮤추얼펀드)

그런데 은행주식보유비율의 산정시 ①,②의 보유지분을 합산하도록 하고 있다.

*  비금융회사 자기자본/전체회사 자기자본

** 최근 3년간 30위 기업집단의 비금융회사 자산합계 평균 : 2조4,780억원

또 다른 방안은 기업들이 컨소시엄을 구성해 은행주식을 소유할 수 있도록 하는 방안이다.  기업들이 일종의 은행 투자펀드를 만드는 것이다.  기업 컨소시엄이 은행의 지분을 소유하되 경영은 전문경영인이 맡도록 하는 방안이다.

이에 대하여 전문가들은 은행소유규제완화에 앞서 감독기법과 각종펀드의 은행주식 편입한도 조정등이 선행돼야 한다고 지적한다.

) 내외경제신문, 2001. 6. 19일자

최흥식 한국금융연구원 부원장은 □감독정책의 낙후성 때문에 은행의 소유한도 폐지를 걱정하고 있는 상황인 만큼 소유한도를 완화하기 전에 다양화·고도화되는 금융기법을 추적할 수 있는 감독정책의 선진화와 연·기금이나 투신권의 각종 펀드가 은행주식을 자유롭게 사들일 수 있는 길을 열어야 한다□고 말했다.  기관을 통한 시장감시기능을 강화함으로써 감독정책의 한계를 극복해야 한다는 주장이다.

한정태 대신경제연구소 연구원은 □토종 은행의 주인찾기, 공적자금 투입은행의 민영화, 내·외국인간 역차별 해소를 위해 소유한도 완화가 임박한 느낌□이라며 □완화에 따른 안전장치 마련이 병행돼야 한다□고 주장한다.

이동걸 한국금융연구원 연구위원도 □감독체계를 정비하고 금융시장이 안정된 다음에 은행의 소유한도완화를 추진하는게 바람직하다□면서 □정부출자은행과 외국은행의 과도한 은행지배를 견제할 수 있는 방안이 마련돼야 한다□고 강조하고 있다.

한편 서울대 정운찬교수는 정부의 방침에 대해 다음과 같이 신랄하게 비판하고 있다. 『정부는 또 다시 그리고 슬며시 은행의 동일인 소유한도의 제한을 완화하려는 움직임을 보이고 있다.  그 이유는 세가지를 들고 있다.  하나는 현재와 같은 4% 소유상한으로는 경영을 꼼꼼하게 감시하고 적극적으로 수익을 창출하려는 의욕을 가진 주주가 생기기 어렵다는 것이다.  둘째는 외국인들에게만 소유상한을 적용하지 않는 것은 내국인들에 대한 역차별로 여겨질 수 있기 때문이라고 한다.  셋째는 IMF로부터 구제금융을 받은 이후 정부는 많은 은행에 대규모 공적자금을 투입하여 지배주주가 되었으나 여건이 조성되는 대로 은행들을 민영화하는 것이 바람직하다고 생각하는데 성공적인 민영화를 위해서는 은행소유한도는 완화되어야 한다는 것이다.  은행소유상한 완화를 추진하는 이들의 면모를 살펴 보면 위에 내건 것 말고도 다른 이유들이 많이 있지 않나 하는 의심이 든다.  그러나 이런 심증을 차치하더라도 겉으로 내건 이유 역시 설득력이 별로 없다.

) 한겨레신문 시평, 「은행소유 상한완화 안돼」, 2001. 7. 3일자

미국의 예만 보더라도 작은 은행은 몰라도 커다란 은행에서 4%를 넘는 지분을 가진 대주주는 찾아보기 힘들다.  경영을 꼼꼼하게 감시하고 적극적으로 수익을 창출케 하는 것은 소유지분의 문제가 아니라 은행경영진의 자질과 은행활동의 투명성을 보장하는 각종 제도적 장치에 더 많이 의존한다.

은행소유 상한설정이 내국인에게 역차별이라는 논리도 받아들이기 힘들다.  현재도 그렇고 앞으로도 그럴 것이지만, 한국의 은행시장에 진출한 외국인들은 대부분 포트폴리오 투자를 위해 왔지 경영에 관여하러 왔다고 보기 힘들다.  반면 내국인들 중 은행의 대주주가 될 수 있는 힘을 가진 거의 유일한 집단인 재벌은 은행경영에 참여하여 자신에게 유리한 의사결정, 특히 대출에 관한 의사결정을 할 가능성이 높다.  1997년의 금융위기가 다른 여러 이유와 함께 1980년대 초의 투자금융회사(후에 종금사로 됨)의 난립과 □90년대 중반의 무리한 업무영역확장에 기인한 것임을 잊어서는 안된다.  그리고 종금사를 비롯한 제2금융권의 금융기관들이 대부분 재벌소유였던 것을 잊어서는 안된다.  중복과잉투자를 초래한 것이 실물부문의 재벌 본체였다면, 이것을 금융적으로 가능케 한 것은 재벌의 별체인 제2금융권이 아니었던가?

재벌들에게 은행을 소유하게 하되 경영에 간섭하지 못하게 하여 사금고화를 막겠다는 발상은 은행에 주인을 찾아주어야 경영이 효율화된다는 정부 스스로의 논리와 정면으로 충돌할 뿐만 아니라 실제적인 의미에서도 20년 또는 30년간 경제 부처에서 일한 사람들의 견해치고는 참으로 순진하다 못해 유치한 것이다.

공적자금 투입으로 국유화된 은행을 궁극적으로 민영화 한다는데 반대할 명분은 없다.  그러나 중요한 것은 어디까지나 경영이지 소유가 아니다.  만약 지금이라도 정부가 은행에 대한 부당한 개입을 중지하고 훌륭한 경영자에게 충분한 권한을 주어 일할 여건을 조성해 준다면 국유은행의 경영도 효율적으로 이루어질 수 있을 것이다.  정부는 민영화 이데올로기에 집착하여 실질적으로 국유화된 은행들의 지분을 서둘러 매각하려 할 것이 아니라 은행 경영진에게 올바른 유인체계를 마련하는데 더 많은 주의를 기울여야 한다.□

고려대 김균교수도 마찬가지로 강하게 비판하고 있다. 『사실 정부는 공적자금을 회수하는 수단을 해외매각에 의존해 왔고, 정부의 금융구조조정결과 우리 금융시장은 이제 외국금융자본의 지배에 놓이게 되었다 해도 지나친 말이 아니다.  우리 금융지주회사로 편입된 한빛은행 등 몇몇 예외를 제외한다면, 주요 금융기관의 대다수는 현재 외국인이 지배하거나 외국인의 영향 아래 놓여 있다.  주식시장은 말할 나위도 없다.  이 점을 정부도 내심 고민했을 것이다.  이렇게 볼 때, 정부가 내국인의 은행소유한도를 완화한다는 것은 그나마 남아 있는 국유화 은행을 국내자본에 팔아 공적자금을 회수하겠다는 의도로 읽을 수도 있다.  법적으로 회수 시한이 정해져 있어 관료의 처지에서는 공적자금 회수가 무엇보다도 화급한 마당에, 손쉬운 해외매각을 제쳐두고 국내매각을 위한 순서로 은행소유 한도완화를 추진하는 것은, 정부 역시 외국인의 국내금융 지배를 더 방치할 수 없다는 의지를 내비치는 간접적인 증거라고 믿고 싶다.

) 시사저널 제615호, 경제시평 , 「누구를 위한 소유한도 완화인가」, 2001. 8.

이렇게 정부의 의도를 해석한다고 전제하면 은행소유 한도완화 조치의 기본 발상은 충분히 긍정적이다.  그러나 여전히 남는 문제가 있다.  재벌이 은행을 지배하는데 대한 우려이다.  산업과 금융융합이 초래하는 경제력 집중과 불공정 경쟁의 폐해는 이론적으로도 명백하고, 현실에서도 이미 충분히 증명되었다.  국제통화기금(IMF) 위기를 직접 초래한 뇌관은 재벌에 지배되던 제2금융권의 과도한 해외차입이었다.  더구나 현재 4대 재벌의 제2금융권 지배는 자산기준 45%를 넘어서고 있어, 재벌들은 제2금융권에서 거의 독과점적 지위를 누리고 있다.  이런 판국에 은행마저 4대 재벌 수중으로 넘어간다면, 그 동안의 재벌개혁은 무위에 그칠 뿐더러, 재벌이 우리 경제를 다시 한번 망치리라는 것은 불 보듯 뻔한 일이다.

국민의 돈인 공적자금을 회수하는 것이 중요한 만큼, 국민의 돈을 가치있게 효율적으로 써서 제대로 된 금융개혁을 이루어내는 것도 그에 못지 않게 중요하다.  어쩌면 더 중요할지도 모른다.  그렇기 때문에 지나치게 서두를 일이 아니고, 재벌의 금융지배를 차단할 다양한 수단을 강구하면서 시간을 두고 천천히, 신중하고 지혜롭게 국유화 은행의 국내매각을 추진해야 할 것이다.』

3. 소유주체로서 금융주력기업 혹은 은행투자 펀드의 형성

현재 정부는 산업자본의 범위를 엄격히 규정하면서 은행투자펀드 등 기관투자가를 비롯한 비산업자본에 대해서는 문호를 개방(이른바 □네거티브 시스템□)할 예정으로 있다. 그러나 산업자본의 은행 우회지배를 방지할 수 있도록 산업자본이 일정비율 이상 투자한 뮤추얼펀드도 산업자본으로 간주하는 방안을 검토중이다.

) 송원근, 전게자료, 9∼10면 참조.

) 강종만, 「은행법 개정방안」, 한국금융연구원 공청회 자료, 2001. 8. 10∼13면 참조.

이에 대해서는 이미 금융지주회사법이 지난 2000년 10월 제정됨으로써 금융전업자 형성의 토대를 마련하였고 앞으로 이들의 은행소유가 가능해질 것으로 보인다.

) 이 법에서 □금융지주회사□는 □주식의 소유를 통해 금융업을 영위하는 회사(금융기관) 또는 이와 밀접한 관련이 있는 회사를 일정한 기준에 의해 지배하는 것을 주된 사업으로 하며, 1이상의 금융기관을 지배하는 회사로서 금융감독위원회의 인가를 받은 회사□로 정의하고 있다.  또 □금융전업자□란 □금융업만을 영위하거나 영위하고자 하는 개인으로서 금융감독위원회의 인가를 받은 자(즉 금융전업기업가)□ 또는 □증권투자회사로서 금융감독위원회의 인가를 받은 증권투자회사(즉 금융전업증권투자회사)□를 말한다.

금융발전심의회가 제안한 바 있는 금융주력기업의 기준인 □부채비율 200% 이하, 3년내 계열사 자본금의 50% 이상 금융업 투자기업□이라는 기준에 의하면 현재 동양, 동부, 대신, 교보 등이 금융전업가가 될 가능성이 높으며 이들은 주식인수를 통한 은행소유가 가능한 상태로 본다.  그러나 이들의 자금동원 여력이 문제다.  한편 비산업 자본으로서 연기금, 뮤추얼펀드 등 기관투자가들의 은행지분매입으로 예상되는 은행경영 감시와 지배구조 개선효과는 현재 우리나라 연기금 등 자본시장의 발달수준에서는 다소 시간이 걸릴 것으로 전망된다.  또 외국계 자본의 경우에도 정부 매각 은행주식을 선뜻 매입할 수 없을 것으로 보여, 결국 은행민영화를 해결할 수 있는 기업은 재벌밖에 없다는 시각이 있다.

정부의 개편안에 포함될 것으로 보이는 재벌소속 대기업들에 의한 공동의 은행투자펀드(뮤추얼펀드)의 조성은 비록 정부의 계획대로 재벌(산업자본)의 펀드 투자비율을 4%이내로 제한한다 하더라도 결국 은행소유완화를 통하여 재벌기업에 의한 은행의 과점적 지배를 가져올 것으로 보인다.

4. 한도초과 보유시 사전·사후 적격성심사 강화

정부는 향후 10%(합작은행 등의 경우 산업자본은 4%)를 초과하여 은행주식을 보유하고자 할 경우 사전에 주식매수계획을 제출하고, 금감위가 이를 심사·승인하도록 할 계획이다.  또한 승인 이후에도 정기적 또는 필요시 자격유지여부를 사후심사(dynamic fit and proper test)하여 부적격자를 배제하겠다고 한다.  이 경우 구체적인 조치로서는 자격미달시 한도초과지분의 의결권 제한, 일정기간 이내 시정명령(미이행시에는 일정기간이내 처분명령) 등을 들 수 있겠다.

한편 은행의 건전성을 저해할 부적격자가 대주주가 될 위험을 방지하기 위하여 현행 사전 자격심사·승인요건을 강화할 계획으로 있다.  즉 과거 부실책임여부 등의 경력, 재무건전성 요건 등을 추가하겠다는 것이다.  사전 자격심사요건의 구체적 내용은 다음 <표>와 같다.

공  통  요  건

현 행	개 선
- 지배주주로서의 적합성, 대주주 여신한도 충족, 신용불량자가 아닐 것	(좌 동)
<신 설>	- 산업자본의 특수관계인이 아닐 것 - 최근 5년간 부실금융기관의 부실책임주주*가 아닐 것 - 최근 3년간 내부자·불공정거래로 처벌을 받은 자가 아닐 것

* 최대주주·10%이상 주주 및 특수관계인(단, 법원판결, 금감원의 부실원인조사 결과 직·간접적인 부실책임이 없다고 인정된 자는 제외)

개  인  요  건

현 행	개 선
- 취득자금이 금융기관 차입금이 아닐 것	(좌 동)

금 융 기 관 요 건

현 행	개 선
<신설>	- 업종별 건전성감독기준의 최저비율* 충족 및 업종평균 이상

* 증권사(영업용 순자본비율 100%), 보험사(지급여력비율 100%) 등

비 금 융 법 인 요 건

현 행	개 선
- 계열자기자본비율이 결합대상 기업집단의 평균 이상 - 자기자금(유상증자·자산처분등)으로 당해법인의 자기자본이내에서 취득	- 부채비율 200% 이하 · 기업집단 소속인 경우 당해집단의 비금융회사 부채비율*도 200% 이하 (좌 동)

* 결합재무제표 작성대상집단은 결합기준, 여타는 개별 재무제표 합계 기준

뮤 추 얼 펀 드 요 건

현 행	개 선
<신설>	- 산업자본의 펀드 투자비율 4%이내 - 산업자본계열 자산운용사에 자산운용·의결권위탁 금지

* 일반펀드에 적용되는 동일종목(펀드의 10%)·동일회사(회사주식의 10%) 투자  한도는 적용 배제

5. 대주주에 대한 금융감독 강화

정부는 은행소유완화시 대주주가 될 산업자본의 전횡을 방지하기 위하여 동일인 여신한도 제한 등 대주주에 대한 규제를 강화할 계획이다. 대주주 등 은행관계자에 대한 여신은 통상적인 동일인에 대한 여신관리 이상의 주의를 요구하는 것이다.

)  송원근, 전게자료, 13∼15면 참조.

미국의 경우 대주주에 대한 여신은 이사회의 승인을 얻도록 하고 있다.  또 독일의 경우 대주주에 대한 대출이 비정상적인 조건으로 제공될 경우 책임자기자본에서 차감하는 등 대주주의 은행에 대한 영향력을 감소시키려는 제도적 장치들이 있다.  주요국의 대주주등에 대한 여신제한 장치는 다음<표-주요국 은행 대주주 등에 대한 여신제한>과 같다.

구 분	미 국	독 일	영 국	프랑스	일 본
은행관계자1)에 대한 여신	주주에 대한 여신조건은 일반인에 대한 조건보다 유리하게 적용할 수 없음 ·Bank of America는 대주주에 대한 여신은 이사회의 승인을 얻도록 정관에 규정	지분율이 10% 이상인 주주에 대한 여신은 이사회 전원일치의 결의와 감사의 명백한 승인이 필요	주주에 대한 별도의 여신규제장치는 없음	-	주주에 대한 별도의 여신규제 장치 없음 ·다만, 이사에 대한 여신은 이사회 승인필요 ·이사의 과반수가 출석하고 출석이사 2/3의 찬성필요
동일인2)에 대한 여신한도3)	자기자본의 15% 단, 담보가 확보된 경우 자기자본의 25%	자기자본의 50%	·자기자본의 25%초과시 : 사전보고 ·자기자본의 10%초과시 : 사후보고	자기자본의 40%	·여신한도 : 자기자본의 30% ·대출한도 : 자기자본의 20%

* 주 : 1) 은행관계자는 ①당해은행의 임직원 ②당해은행 의결권부 주식의 10% 이상을 소유 또는 지배하는 개인 ③상기 관계자에 의해 지배되는 회사 ④상기관계자에게 혜택을 주고 있다고 판단되는 정치단체를 말함.

2) 동일인은 ①의결권의 25% 이상을 직·간접적으로 보유하고 있는 자 ②공동지배를 통해 상호의존적인 관계가 있는 자 ③경영진의 선출권을 지배하고 있는 자 ④경영정책에 직·간접적으로 영향을 미치는 자 등임.

3) 여신한도는 대출 + 지급보증임.

우리나라의 경우 제2금융권을 대상으로 소유규제가 없는 대신 동일인 여신한도를 제한하는 방법을 통해 산업자본의 금융지배를 차단하려 하였으나, 결과는 제2금융권 시장에서 재벌 지배력의 강화로 나타났다.

이번에 정부가 구상하고 있는 대주주(특수관계인 포함)에 대한 금융감독강화 방안은 다음과 같다.

① 대주주의 범위확대

현행 10%초과 보유주주뿐만 아니라 4∼10% 보유주주도 최대주주 또는 은행경영에 대한 영향력 행사시 대주주에 포함시킨다는 것이다.

) 영향력 행사기준의 예시로는 이사총수의 25%이상을 추천한 주주, 경영전략·조직변경 등 주요 경영결정에 사실상의 영향력을 행사하는 주주 등이다.

② 대주주에 대한 사전감독 강화 (대주주 신용공여규제 강화)

현행의 경우 대주주(10%초과)에 대한 신용공여한도는 (은행자기자본×25%)와 (은행자기자본×지분율)중 적은 금액으로 하고 있다.

) 한도수준은 동일차주 신용공여한도(통상 은행자기자본의 25%)와 동일하게 운용하는 선진국보다 강화된 수준이다.

개편안은 전체 대주주 총신용공여한도(은행자기자본의 50%) 제도를 신설하고, 대주주 신용공여한도 규제회피를 목적으로 하는 타은행 대주주와의 교차여신(cross-lending) 금지제도도 신설할 예정이다.

또한 은행(신탁계정 포함)이 계열확장 등에 이용되지 않도록 대주주 계열사 주식취득을 제한하는 제도로서 취득한도(은행자기자본의 3∼5%)를 설정하고 취득한도 이상의 주식에 대해서는 의결권을 제한하는 방안을 검토하고 있다.  한편, 은행의 인사·경영에 대하여 대주주가 부당한 영향력을 행사하지 못하도록 하기 위하여 은행이 보유한 미공개 정보(경쟁기업 영업정보 등)의 제공요구, 경쟁기업에 대한 부당한 거래제한 요구 등을 금지하고, 반대급부 제공을 조건으로 하는 타주주와의 담합을 금지할 예정이다.

③ 대주주와의 거래에 대한 은행내외의 절차적 감시·통제

대주주와의 모든 거래에 대해 이사회(감사위원회)의 사전승인(재적 2/3이상 찬성으로 의결)을 요하도록 하고, 일정규모(예 : 10억원) 이상 거래시 금감원 보고 및 공시제도를 도입할 계획이다.

④ 위법행위 사전적발 및 위반자 처벌 강화

금융감독원에 대주주의 위법행위 확인 등을 위한 자료제출요구권을 부여하고, 대주주 계열회사의 재무구조 악화시 은행에 리스크가 이전되지 않도록 당해 은행의 동 계열회사와의 거래중단 등 감독조치 발동 등의 차단장치를 마련할 예정이다.

또한 대주주관련 법규위반에 대해 과징금제도 도입, 형벌의 강화 등 금전적·형사적 처벌을 강화할 계획이다. 이는 법규위반정도에 비례하여 금전적 제재 등을 부과함으로써 불법행위에 대한 동기유발을 억제하기 위한 것이다.

) 구체적 내용으로는 위반행위의 경중에 따라 과징금 부과금액을 차등화(예 : 대주주 신용공여한도 초과시 초과금액의 20%이내에서 과징금을 부과)하고, 현재 건전성관련 법규정 위반시 □1년이하 징역 또는 1천만원이하 벌금□으로 되어 있는 벌칙을 □3∼5년이하 징역 또는 1∼3억원 이하 벌금□ 등으로 강화하는 것이다.

6. 은행지배구조의 개선 (은행경영진 선임 자율화 및 경영감시 강화)

정부는 은행소유완화를 전제로 한 은행지배구조 개선의 일환으로 과도기적으로 도입된 현행제도를 폐지하는 대신 상법·증권거래법의 관련규정에 따라 자율적으로 경영진을 선임할 수 있도록 하는 방안을 검토하고 있다.

) 현재 은행의 사외이사들의 주주대표성이 취약하고 적극적인 활동에 대한 인센티브 부여가 미약한 실정이며, 자율적인 은행장선임제도의 정착이 미흡하고 최고 경영진에 대한 평가 및 보상체계가 부실한 실정이다.  따라서 이러한 은행지배구조 개선을 위한 조치들은 우리나라 상황에서는 현행의 소유제한 제도개선 방안과 함께 고려되어야 효과적일 수 있을 것이다.

구체적으로는 은행장후보추천위원회 의무화규정을 폐지하여 각 은행의 특성에 맞게 추천절차를 정관 등에 규정하여 자율적으로 운용하도록 한다는 것이다.

또 사외이사 선임방식의 특례규정을 폐지하여 증권거래법(제191조의16)에 따라 사외이사후보추천위원회(사외이사가 위원의 1/2이상)의 추천을 거쳐 주주총회에서 선임하도록 변경할 계획이다.  그러나 최소 사외이사수(3인), 사외이사 비율(이사총수의 1/2 이상) 규정은 존치시킬 예정이다.

한편 은행의 경영감시기능 강화를 위해 소수주주권 제기요건을 완화하여 회계장부열람권 및 이사의 위법행위유지청구권의 경우에도 대표소송권, 이사해임청구권, 주총소집요구권 등과 마찬가지로 상장법인의의 소수주주권 제기요건의 1/2 수준을 유지하도록 할 계획이다.

7. 기타 최근에 제기된 문제들

한국금융연구원이 최근(2001. 8.28) 개최한 공청회에서 발표된 내용중 아래 두 가지 사항은 극히 최근에 와서 논의가 되고 있는 것으로 향후 정부안에 반영될 가능성이 클 것으로 보인다.  따라서 이에 대해서도 대강의 윤곽을 파악해 볼 필요가 있어 발표내용을 정리해 본다.

가. 은행의 타은행주식 보유 허용

현재 은행간 부실전염 등 시스템 리스크 방지를 위하여 은행의 타은행 주식보유를 금지하고 있으나(은행법 제38조제9호), 자산운용상 과도한 규제라는 점 등의 문제가 제기되고 있다.

) 무의결권주, 주식배당, 담보권 실행, 합병·전환 등에 따른 주식보유의 경우에는 예외를 인정하고 있다.  그러나 6월 이내에 처분하도록 하고 있다.

참고로 외국의 경우,

미국은 은행의 타은행 직접지배는 금지하되 지주회사를 통한 병렬적 결합은 허용하고 있다.  일본은 타은행 주식보유는 투자목적(5%)에 한정하고 있다. 한편 독일, 프랑스, 영국, 캐나다 등은 은행의 타은행 직접지배를 허용하고 있다.  다만, 母은행이 子은행의 부실에 대한 법적 또는 사실상의 책임을 부담하도록 하고 있다.

이에 대한 개선방안으로서 2가지 방안이 검토되고 있다.

제1안은 투자목적의 타은행주식 보유를 일정한도(예 : 4%) 허용하는 방안이다. 이 방안은 자산운용규제를 완화하되, 은행간 수직적 자본결합에 따른 부실전염 등 시스템 리스크를 방지하기 위한 것이다.  그런데 뒤에 설명하는 자산관리은행(Bad Bank)제도 도입시 자산관리은행의 지배는 허용한다는 것이다.

제2안은 은행의 타은행주식 보유제한을 원칙적으로 폐지하고, 부작용 방지를 위한 보완장치를 마련하자는 방안이다.  즉 동일인 주식보유한도까지 보유를 허용(한도초과시는 금감위 승인)하되, 시중은행의 지방은행 주식보유는 투자목적(예 : 4%)에 한정하고, 子은행의 母은행주식 보유 금지 및 孫子은행 금지등을 그 내용으로 하고 있다.  현재 금융지주회사법 제19조에서도 은행지주회사의 자회사인 은행의 손자은행 보유는 금지되어 있다.

이 방안은 합병·지주회사방식 이외의 자회사방식에 의한 대형화·겸업화 통로를 마련한다는 점에서 의의가 있다고 할 것이나, 모자은행간 부실전염 위험과 이해상충, 소형은행의 경영권 불안 등 부작용도 우려되고 있다.

나. 자산관리은행(Bad Bank) 제도 도입

자산관리은행이란 기존은행의 부실채권을 이관받아 설립되어 제한적인 은행업무를 영위하면서 부실채권의 관리·회수만을 전담하는 은행을 말한다. 부실채권이 분리된 은행(Good Bank)은 신속히 클린뱅크로 전환되도록 함으로써 대외신뢰도를 제고하고 정상영업에 주력하여 수익성 개선을 도모하도록 한다.  한편 자산관리은행(Bad Bank)은 부실채권을 전문적·효율적으로 관리하고 회생가능기업에 대한 원활한 금융지원 등으로 기업가치를 제고하여 회수율을 제고하자는 취지에서 나온 발상이다.  그 현실적 이유를 보면, 회생가능기업이 영업활동을 계속하기 위해서는 원활한 거래관계 유지가 필요하나 기존은행은 충당금 적립부담 등으로 자금지원에 애로가 있고 특히 한도성여신(당좌대출, 할인어음, D/A 등), 지급보증 등은 CRV, CRC 등 여타 부실채권 정리기구에 이전하기 곤란하는 점 등을 들고 있다.

) 외국의 사례를 살펴 보면,  미국은 □88년 멜론은행이 Bad Bank인 GSNB를 설립하여 부실채권 매각손 보전을 위한 멜론은행의 증자 및 GSNB의 부실자산 매입자금을 시장에서 조달한 바 있다.  미국의 경우 여신 또는 대출 등 일정한 은행업무에만 특화되어 있는 은행으로서 소위 Nonbank Bank를 제도적으로 허용하고 있다.  또 스웨덴은 □92∼□93년 부실은행(Gota, Nord) 정리시 전액 재정자금 출자로 Bad Bank인 Securum과 Retriva 설립한 바 있다.

우리나라의 경우 은행이 부실채권의 성격 등 상황에 맞게 다양한 방식으로 부실채권을 정리할 수 있도록 유도한다는 취지에서 자산관리은행의 설립 필요성이 일부 제기되고 있는 상황이다.

구체적 도입방안으로서는, 첫째로 자산관리은행의 설립·운영근거를 마련하는 것이다. 자산관리은행은 수신업무를 금지하고 여신업무는 부실채권 채무자에 한정하는 등 업무범위를 제한하도록 하며, 자산관리은행의 성격상 그대로 적용하기에 부적절한 감독관련 규정의 경우 그 예외를 인정할 필요가 있다.

) 동일인 주식보유한도, 금융채 발행한도, 동일차주 신용공여한도, 타회사 출자한도, 경영지도기준, 충당금 적립기준, 경영실태평가(CAMEL) 기준, 적기시정조치 기준 등이 그 대상이다.

둘째로 자산관리은행이 설립취지에 맞게 운영되도록 도덕적 해이를 방지하고 철저한 사후관리를 유도하기 위한 제도를 마련하는 일이다.

구체적으로는 ① 이전대상 부실채권의 범위, 공정한 부실채권 가격산정의 기준·절차를 마련해야 한다.  즉 자체해결이 가능한 부실채권도 무조건 자산관리은행으로 넘기는 유인을 억제하기 위하여 부실채권비율이 일정비율을 넘는 은행만 설립을 허용하는 것이 그 한 예이다.  또 부실채권 가격산정시 공신력있는 외부 전문기관의 평가를 의무화할 필요가 있다.  ② 회생불능기업에 대한 여신지속 등으로 부실이 확대되지 않도록 여신지원의 기준·절차 등이 마련되어야 한다.  ③ 부실채권의 조기정리를 유도하고 방만한 운영을 방지할 수 있도록 존속기간 등의 설정이 필요하다.  예를 들면 존속기간은 5년으로 하고, 자회사 및 지점설치를 제한하는 등의 한계설정이 요청된다는 것이다.

Ⅴ. 개정시 고려할 사항들

이번에 정부가 추진하고 있는 은행소유완화를 위한 은행법 개정 방침은 긍정적인 측면보다는 부작용이 클 것이라는 우려가 많다.

특히 정부가 개정의 목적으로 내세워 온 □은행의 주인찾기 □ 책임경영의 확보□라는 등식은 이제까지의 우리나라 산업자본(재벌)의 은행지배 형태와 아직도 일부 잠재해 있는 정부의 은행지배 행태로 미루어 볼 때 성립되기 어렵다는 부정론이 많이 대두되고 있다.

또한 이러한 은행소유제한의 완화를 통하여 정부가 은행민영화의 완료와 조속한 공적자금의 회수를 보다 용이하게 하는 등의 또 다른 목표를 가지고 있다면 은행소유한도완화 이외에 모든 가능한 조치들을 함께 검토하여 최선의 방안을 도출해야 할 것이다.

따라서 산업자본(재벌)의 은행소유로 인한 부작용을 예방할 수 있는 아무런 사전적 조치도 없이 은행민영화나 공적자금 조기회수등의 목적을 위하여 은행소유구조의 완화를 추진할 경우 큰 부작용이 나타날 것이다.  따라서 현재의 소유제한제도를 유지하면서 소유한도완화가 가능한 여건을 조성해 가는 것이 무엇보다 중요하다.

이러한 사전적 보완조치로 현행의 은행소유구조를 유지하면서도 은행책임 경영체제의 기반을 구축할 수 있는 방안을 강구할 필요가 있다.   즉 정부의 은행 경영개입을 최소화하고 주주의 경영권 행사를 허용함으로써 은행경영진이 주주에게 책임을 지게 하고, 주주의 이익을 중시하는 풍토를 조성하는 것이 필요하다.  또 은행장 선임 및 이사회(상임이사 및 사외이사)의 구성과 운영에 있어서도 주주의 의견이 최대로 반영되도록 하여 권한과 책임이 일치하는 지배구조를 정착시키는 것도 중요하다.  은행소유에 있어서 금융자본과 산업자본을 엄격히 분리하되 금융산업 내에서는 서로 타 업종간의 합병 등을 통해 규모의 경제와 시너지 효과를 창출하도록 함으로써 은행산업의 경쟁력을 제고시킬 수 있도록 하는 것이 우선이다.

또한 대주주의 금융기관 소유에 따른 부작용을 해소하기 위해 사전인가기준(적격성 심사)과 사후감독체계를 강화하는 것이 중요하다.  즉 일정지분을 초과하여 주식을 소유하는 대주주에 대하여는 엄격한 적격성 요건(Fit and Proper Test)뿐만 아니라 대주주 자격유지 요건(Dynamic Fit and Proper Test)을 갖추도록 규정하여야 한다.  또한 동일인·동일계열 신용공여의 한도제한, 거액신용공여 총액한도제한 등을 통하여 편중여신에 대한 감독기준을 강화하고 대주주들간의 교차여신(대출 맞교환)이나 타인명의를 이용한 대출 등 편법대출을 막을 수 있는 장치를 강화하여야 한다.

특히 미국의 감독기관들처럼 은행의 임직원, 주요주주 및 관련기관과 이들의 이해관계자에 대한 대출에 대하여 철저한 감시 및 감독을 실시하는 체계를 구축하여야 한다.  우선 은행소유규제완화에 대비하여 대주주 및 은행관련기관에 대한 감독관리 체제를 철저히 정비하여 이들 제도 및 관행을 조속히 정착시키고 난 후에, 금융 및 기업구조조정의 효과가 가시적으로 나타나고 금융시장이 안정화되는 시점에 은행소유규제 완화를 추진하는 것이 보다 바람직하다고 판단된다. 다만 금융자본의 은행소유 제한은 원칙적으로 폐지함으로써 연·기금등 기관투자가의 은행주식투자를 확대할 수 있는 여건을 마련하고 금융전업자의 육성을 도모할 필요가 있다고 본다.  이는 정부 출자은행의 민영화 추진 및 외국자본의 과도한 국내 은행소유를 견제할 수 있는 방안이 될 수 있을 것이다.

소유권에 바탕을 둔 경영권행사가 가능한 여건을 마련하기 위해 소유제한을 완화할 경우에는 대주주의 무리한 전횡을 견제할 수 있는 장치를 강화하는 등 지배구조의 개선이 반드시 선행되어야 한다.  소수주주의 경영감시기능을 강화하여 은행경영에 있어 대주주와 소주주간 견제와 균형을 유지하여야 한다.  이사회의 기능을 활성화하기 위해서는 이사에 대한 선임, 평가 및 교체가 엄격하게 이루어지고, 이에 부합하는 합리적 보상체계를 마련하는 등 유인부합적(incentive compatible) 경영구조의 확립이 필요하다.  개별은행은 독립성을 가지고 은행의 의사결정과정에 적극적으로 참여할 의지가 있는 전문가들을 사외이사로 적극 유치하는 한편 부적격 이사에 대한 퇴출방안도 동시에 마련해야 할 것이다.

마지막으로 최근 개정된 일본의 은행법 내용이 우리에게 시사하는 바가 있을 것으로 보아 소개하기로 한다.

) 한상일, 전게발표자료

	<최근 일본의 은행법 개정 내용>
◑ 주요주주에 관한 규정 정비 - 은행주식을 5%초과 소유한 주주에게 주식취득에 관한 신고제를 도입하고 은행 경영에 실질적인 영향력을 갖는 주주는 주요주주로서 사전에 인가를 받도록 조치 ◑ 주요주주의 적격성 - 주요주주의 적격성은 재무측면의 건전성, 주식보유목적, 사회적 신용 등에 근거하여 판단 ◑ 주요주주 등에 대한 보고 및 검사 - 은행의 건전하고 적절한 운영을 도모하기 위해 필요한 한도 에서 실시하되 주요주주로서 부적격하다고 인정되면 인가를 취소하고 주식등의 처분조치 발동 ◑ 은행경영 악화시의 대응 - 은행의 경영이 악화한 경우 50%초과 보유의 주요주주에 대해서 은행 경영의 건전성 확보를 위한 조치 요구 ◑ 기 타 - 은행과 주요주주간의 거래에 관한 필요조치로서 주요주주 등의 허위보고에 대한 벌칙을 정비

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기타 경제일간지 기사 다수

지역경제 활성화를 위한 정책방향과 추진과제

재 정 경 제 위 원 회

입법조사관 정 재 인

		≪ 목 차 ≫
Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 최근의 지역사회 및 경제 동향 1. 수도권집중의 심화 2. 지역별 산업생산의 양극화 3. 대도시 지역의 고용 불안 지속 4. 취약한 재방재정 및 경직성 예산의 증가 5. 지역별 재정자립도 격차 심각 6. 자치단체장의 리더십 및 지방자치 시스템 구축 미흡 Ⅲ. 지역발전의 의의 및 전략 1. 지역경제의 개념 2. 이론적 논의 3. 우리나라 지역발전전략추이 Ⅳ. 재정·금융·조세 지원현황 1. 재정지원 2. 조세지원 3. 금융지원 Ⅴ. 지역경제활성화를 위하여 추진중인 입법안 1. 지방경제살리기특별조치법안 2. 수도권집중방지및지역균형발전특별법안 3. 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률개정안 4. 지방세법개정안 5. 수도권정비계획법개정안 6. 재래시장의 회생 및 활성화 관련법안

Ⅵ. 지역경제활성화 추진실태 분석

1. 중앙정부 및 민간부문의 중추관리기능의 지방분산 미흡

2. 중앙과 지방간 재원배분정책의 소극성

3. 물적 지원위주의 투자정책

4. 범정부적 지역발전정책추진기구의 결여

5. 재정계획과의 연계성 부족

6. 정부투자재원의 한계에 따른 대처방안 미흡

Ⅶ. 지역경제활성화를 위한 지원방향

1. 선도거점 중심의 집중 투자 추진

2. 통합적 지원제도 도입 및 지역발전역량 강화를 위한 재정

지원 확대

3. 지역격차의 해소를 위한 차등지원제 강화

4. 중앙정부와 지방자치단체간의 협력 증진을 위한 제도 도입

5. 부서별 예산집행의 지역균형발전 평가제 도입

6. 지역균형발전을 위한 재정확보

Ⅷ. 지역활성화의 과제

1. 재정지원의 개선

2. 협약제도의 도입

3. 대기업 본사의 지방이전을 위한 조세·금융지원 강화

4. 지역균형발전대책을 담당할 범정부적 상설기구 설치

Ⅸ. 결  론

※ 참고 1. 지역균형발전 추진전략

2. 지방교부세율의 변천

3. 증액교부금 현황 및 내역

4. 2001년 양여금 대상사업 및 사업별 재원배분

5. 중앙정부와 지자체간 재원배분 추이

※참고문헌

지역경제 활성화를 위한 정책방향과 추진과제

I.  서  론

우리나라는 지난 30여년간 높은 경제성장과 함께 급속한 산업화를 이룩하였다. 그러나 이러한 경제성장에 따른 산업화가 서울을 중심으로 한 수도권 및 일부 대도시 지역에 편중되어 지역간 극심한 경제적 불균형을 이루고 있다.

우리 나라의 지역격차는 특정지역의 편향적 자원투자로 인하여 소득기회 및 생활환경상의 격차가 초래되고 저발전지역에서 발전지역으로의 인구이동이 발생하면서 발전지역에 대한 투자가 강화되고 인구가 유출된 저발전지역의 발전 잠재력은 상실되어 지역간 불균형 발전의 심화로 이어지는 누적적 악순환 구조로 정의할 수 있다. 이러한 과정은 단기간에 고성장을 달성하기 위한 불균형 성장에 입각한 것으로 지역간 차등적인 경제발전정책의 결과라 하겠다.

이러한 개발전략은 총량적인 국가의 경제발전에는 상당부분 기여하였음에도 불구하고 산업간·지역간 불균형 발전이라는 이중구조를 야기하는 결과를 초래하였다. 불균형 성장전략은 국토공간개발에도 비슷하게 적용되었다.  저개발된 국토의 효율적인 개발을 위하여 수도권과 동남권에 투자가 집중되었으며 이를 연결하는 경부축 주변에 대규모의 공업도시가 건설되었다.  만일 이들 공업도시들이 지방에서 조성·육성되지 않았다면 수도권으로의 인구·산업집중은 더욱 심화되었을 것이라는 견해도 있긴 하지만 결국 현재의 지역격차의 발단은 중앙정부의 차등적인 자원배분에 있었고 투자재원이 특정지역·특정산업에 집중되면서 지역간·산업간의 격차가 초래되었다고 볼 수 있다. 또한 첨단산업 유치 일변도의 지역산업정책으로 인한 과잉중복투자와 지역밀착형 산업환경조성의 미흡으로 인한 산업활동의 지역외 유출로 지역에 기반을 둔 중소업체의 경영난을 심화시키고 있다.

21세기의 무한경쟁 지식정보사회에 대비하기 위하여는 경쟁력 있는 국토기반의 형성이 요구되고 있다.  이같은 시대적 요구에 부응하고 점차 증대되는 환경과  삶의 질에 대한 국민의 욕구를 충족하기 위하여는 그 동안 산업화과정에서 누적된 집중과 과밀 및 지역불균형의 문제에 대한 적극적인 대응이 필요하다. 그러나 기존의 수도권 집중억제와 지역균형발전시책은 복합적이고 구조적인 병폐를 치유하는 데는 한계가 있어 새로운 정책방향의 정립과 정책수단의 개발이 요구된다. 이와 함께 기존의 지역경제활성화를 위한 지역균형발전시책은 국가자원의 배분과 투자 우선순위 결정 역할을 하는 재정부문과의 연계가 부족하여 시책추진의 실효성이 미흡하다는 지적이 있다.

본고에서는 이와 같은 지역균형발전 내지는 지역경제활성화의 과제를 풀기 위하여 최근 정부가 경주해 온 각종 지역발전계획의 추진현황 및 국회의 입법적 노력과 지원현황을 소개하고 분석함으로써 추진과정상의 문제점을 보완하고 개선방안을 모색하고자 한다. 우선 지역경제의 현황을 파악하기 위하여 최근의 지역사회 및 경제동향을 개관하고, 수도권과 대응되는 지역발전의 의의 및 시책추진추이를 전개한 다음 정부의 지역경제발전과 지역균형발전을 위한 지원현황과 입법적 노력을 상세히 소개한 후 그 추진시책과 현황을 분석하고 방향과 과제를 논하였다.

) 재정경제부 : 「기업의 지방이전 촉진대책」(99. 8),「지역균형발전 3개년 추진전략」(2000.4) ; 재정경제부 행정자치부 건설교통부 기획예산처 : 「지방건설 활성화방안」(2000. 11) ; 지역균형발전기획단 :「지역균형발전 추진전략」(2000. 12) ; 산업자원부 : 「2001년도 지방 중소유통업 및 중소기업 경쟁력 강화계획」(2001. 1)

) 국회재정경제위원회 : 「지방경제살리기특별조치법안)(2000. 12. 20) 김만제의원 대표발의 ; 건설 교통위원회 : 「수도권집중방지및지역균형발전특별법안)」(2001. 6) 김학원의원 대표발의, 「지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률중개정법률안」(2001. 3. 19) 정부제출, 「수도권정비계획법중개정법률안)」의원발의(3건) ; 산업자원위원회 : 「중소기업의구조개선및경영안정지원을위한특별조치법중개정법률안」의원발의(2건), 「재래시장활성화를위한특별조치법안」강인섭의원 대표발의 ; 행정 자치위원회 : 「지방세법중개정법률안」의원발의(2건)

사실 지역경제활성화 정책은 정부의 어느 한 부처의 노력으로 성과를 거둘 수 있는 사안이 아니다. 기획예산처와 재정경제부의 확고한 재정, 금융, 세제지원의 바탕 위에 건설교통부의 균형적 국토 개발과 산업자원부의 효율적인 지역·유형·규모별 산업지원 전략 그리고 지방자치단체의 실천적 리더십과 주민의 참여 등 정부 각 부처와 지방자치단체 및 지역주민의 상호 이해와 협조를 통한 수평적, 수직적 총체적인 노력 없이는 결코 그 성과를 기대할 수 없을 것이다. 따라서 본고에서는 무엇보다도 현재 우리 정부가 추진하고 있는 각종 경제적  지원현황을 가능한 한 많은 지면을 할애하여 소개하고 방향과 과제를 제시함으로써 입법활동지원을 보다 용이하게 하고자 하였다.

Ⅱ. 최근의 지역사회 및 경제 동향

1. 수도권집중의 심화

작년 우리 나라는 국토면적의 11%에 불과한 수도권(서울 인천 경기)에 전체인구의 46.3%가 집중되어 있다. 이는 지난 □70년의 28.3%에 비해 무려 18%나 증가한 것으로 같은 기간 프랑스의 수도권 인구비중은 □70년대 18.9%에서 □99년도 18.2%로 오히려 감소하였고, 일본의 경우도 □70년 23.2%에서 □98년 26.1%로 약간의 증가세에 그쳤다.

) 일본의 동경권의 면적은 전 국토의 9.8%(3만 6,879□)이고 인구는 전체인구의 32.2%인 4,040만 명에 달한다. 영국의 런던 대도시권의 면적은 전 국토의 11.2%인 2만 7,223□이고 인구는 전체의 31.2%인 1,760만 명이며, 프랑스의 파리대도시권의 면적은 1만 2,012□(2.2%)이고 인구는 1,103만 명에 달하여 높은 집중도를 보이고는 있으나 우리나라 수도권에 비하여는 상대적으로 낮은 집중도를 보이고 있다.

) 지역균형발전기획단, 「지역균형발전추진전략」, 2000. 12

또한 정치, 경제, 사회, 부문의 중추적인 기능을 수행하는 기관의 3분의 2이상이 모여있어 고비용, 과밀·혼잡 등 집적의 불이익을 초래하며 국가발전의 잠재력을 악화시키는 결과를 초래하고 있다. 관세청, 조달청 등 일부 경제부처의 대전청사로의 이전에도 불구하고 중앙행정기관 등 공공기관과 민간중추기능의 대부분이 수도권에 집중되어있는 실정이다.

정부 및 민간 중추기능의 수도권 편중도

구 분	전국	수도권	수도권비중(%)
중앙행정기관(청단위이상, 2000. 11)	37	28	72.7
정부투자·출자기관(2000. 11)	20	17	85.0
정부출연연구기관(2000. 11)	43	30	69.8
제조업체수(종사자5인이상 ,2000.11)	94,979	53,783	56.6
기업부설연구소(2000. 2)	4,553	3,242	71.2
벤처기업수(2000. 12. 13)	9,656	6,874	71.2

* 자료 : 지역균형발전기획단, 「지역균형발전추진전략」, 2000. 12

2. 지역별 산업생산의 양극화

) 박용규, 「지역경제 현안과 발전모델 모색」, 삼성경제연구소, 2001. 2.

가. 경기·대전권 - 경기침체에도 불구하고 생산활동 활발

경기도는 수도권의 입지적 혜택으로 확고한 생산기반을 갖추고 있다. IMF 외환위기를 극복한 이후 높은 증가율을 지속적으로 보였으며 최근에도 20%이상의 증가율을 보이고 있다. 또한 대전 역시 벤처업계의 불황에도 불구하고 과거에 비해 높은 생산증가율을 보이고 있다. 이는 대덕연구단지를 배경으로 한 기술중심 벤처기업의 성장이 지역경제에 긍정적인 영향을 미치고 있는 것으로 보인다.

나. 충북·인천권 등 - 특정산업 및 기업에 대한 의존도가 높으며 지역경제 침체

IMF 직후 가장 높은 산업생산 증가율을 나타내던 충북은 최근 반도체경기의 침체 등으로 인해 산업생산이 급격한 감소세로 반전하였다. 인천은 대우자동차의 조업중단 등으로 인해 최근 경기가 크게 악화되었으며 IMF 위기시에도 가장 큰 감소를 나타낸 지역이었으며 기타 지역은 특별한 변화 없이 생산증가율이 감소추세를 나타내고 있으며 특히 대구, 울산, 전북은 최근 들어 마이너스 증가율을 나타내고 있다.

3. 대도시 지역의 고용 불안 지속

2001. 6 현재 부산, 광주를 비롯한 대도시의 실업률이 도지역에 비해 높게 나타났다. 특히 부산은 최근에도 4.7%의 높은 실업률을 보이고 있다. 인천은 실업률이 많이 감소하였으나, 아직 전국 평균 3.5%보다는 약간 높게 나타났다. 실업률이 금년 초보다는 많이 감소하였으나 IMF 이전의 1%대 회복은 요원해 보인다. 구조조정이 지속되는 경제체제하에서는 IMF 이전 수준으로의 회복은 어려울 전망이다.

4. 취약한 재방재정 및 경직성 예산의 증가

가. 지역간 재정규모의 편차 극심

2000년 당초 총 지방재정규모는 55조 5천억원으로 광역자치단체 예산이 32조원(59%), 기초자치단체가 23조원(41%)이었다.

지방자치단체 유형별 재정규모

(단위 : 억원)

구 분	계	특별시	광역시	도	시	군	구
평 균	2,851	99,241	18,046	16,457	2,559	1,084	992
최 고 (단체명)	99,241 (서울)	99,241 (서울)	30,200 (부산)	36,831 (경기)	7,114 (수원)	1,891 (당진)	2,254 (서울강남)
최 저 (단체명)	393 (울산북구)	-	7,046 (울산)	5,134 (제주)	1,045 (오산)	411 (울릉)	393 (울산북구)

* 주   : 2000년 당초예산액(총계) 기준

* 자료 : 행정자치부, 「2000년도 지방자치단체 예산개요」

자치단체의 평균은 2,851억원이나 자치단체별로 편차가 심한 바 광역자치단체 중에서는 서울이 9조 9천억원으로 가장 크며 제주도가 5,134억원으로 서울의 약 5% 수준에 불과하다. 기초자치단체 중에서는 수원이 7,114억원으로, 울산 북구 393억원의 18배 수준이다.

나. 지자체 사업예산의 감소로 각종 사업실시가 어려워짐

2000년 당초예산을 보면 지방자치단체의 각종 사업에 소요되는 사업예산은 31조 6천억원으로 전년도 최종예산에 비해 12.5% 감소하였으며 전체예산에서 차지하는 비중도 57%로서 97년도의 67%에 비해 크게 감소하였다. 기초자치단체 중에서는 자치구의 사업예산 비중이 가장 적었다.

5. 지역별 재정자립도 격차 심각

가. 자주재원의 확보가 어려워 중앙의존이 심함

전국평균 재정자립도는 59.4%이며, 특히 군지역의 재정자립도가 낮다. □92년에 69.6%로서 최고를 기록한 이후 지속적으로 감소 추세에 있다.

지방자치단체 유형별 재정자립도

(단위 : %)

구 분	계	특별시	광역시	도	시	군	구
평 균	59.4	94.8	74.5	37.9	50.6	22.0	46.9
최 고 (단체명)	99.3 (서울중구)	94.8 (서울)	78.3 (부산)	69.3 (경기)	95.2 (과천)	64.7 (광주)	95.3 (서울중구)
최 저 (단체명)	9.2 (영양)	-	62.2 (광주)	15.9 (전남)	15.3 (문경)	9.2 (영양)	25.6 (부산서구)

* 주   : 2000년 당초예산액(총계) 기준, 단 계는 순계기준

* 자료 : 행정자치부, 「2000년도 지방자치단체 예산개요」

나. 지방세와 자체수입이 인건비도 안되는 기초자치단체

2000년 당초예산 기준, 전체 232개 기초자치단체 중 144개 단체(62%)가 지방세 수입만으로는 인건비도 해결하지 못하는 실정이다. 군지역은 84%, 구지역은 72%가 지방세만으로 인건비를 해결하지 못하고 있다.

인건비 미해결 단체 수

구 분	계	시	군	구
지방세 대비	144	18	76	50
자체수입 대비	28	-	28	-

* 주   : 2000년 당초예산 일반회계 기준

* 자료 : 행정자치부, 「2000년도 지방자치단체 예산개요」

6. 자치단체장의 리더십 및 지방자치 시스템 구축 미흡

가. 리더십 미흡

민선 지방자치단체가 출범한지 6년이 경과하였지만 자치단체의 리더십은 아직 미흡한 실정이다. 대민 행정서비스는 뚜렷하게 개선되고 있으나 지역전체를 경영하고 관리하는 단체장의 리더십이 부족한 사례가 다수 발견된다. 2000년 기준으로 민선2기 동안 중도하차한 기초단체장이 8명, 법 위반 혐의로 재판에 계류중인 단체장이 10명에 이른다. 주목할 만한 것은 지방자치단체의 재정상황이 열악함에도 불구하고 신청사 건립에 막대한 예산을 투입하는 등 재정운용의 난맥상이 노정된 사례가 많다.

) 제1기 : 1995 ∼ 1998, 제2기 : 1998 ∼ 2002.

나. 의원의 소지역주의와 주민의 무관심

지역주민과 지방의회 의원들은 당해 지역의 이익에 매우 민감하게 반응하는 이른바 소지역주의와 지역주민의 지방행정에 관한 무관심이 공존하고 있다. 정작 지역발전에 필요한 사업도 당해 주민의 반대로 사업추진이 지연되는 상황이 종종 발생하고 있다. 소지역주의와 지방행정·지방의회에 대한 주민의 무관심은 지방자치의 핵심인 주민참여가 뿌리내리지 못하고 있음을 시사하는 것이다.

민선 제1기가 우리 나라 지방자치의 씨앗을 뿌렸다면 2001-2002년은 민선 제2기를 결산하는 해로 지방자치의 뿌리를 내리도록 해야 하는 중요한 시기로서 그 동안의 문제점과 성과에 대한 면밀한 분석을 통해 지역경제의 활성화가 원활히 이루어질 수 있도록 역량을 모아야 할 것이다.

Ⅲ. 지역발전의 의의 및 전략

1. 지역경제의 개념

) 수도권에 정치, 경제, 사회, 문화 등 모든 분야가 집중하고 있는 우리 나라에서는 지역 또는 지방경제의 발전은 곧 정책목표인 지역균형발전을 위한 수단으로 볼 수 있으므로 본고에서는 □지역경제 활성화□, □지방경제활성화, 지역발전□, □지역균형□의 개념을 종종 혼용하였다.

첫째, 지역경제는 국민경제를 형성하는 지리적 분할단위로서의 공간경제이다.  따라서 지역경제는 국민경제의 일부분인 만큼 양자는 전체와 부분이라는 상호체계성과 연관성을 갖는다고 하겠다. 둘째 지역경제는 지방정부의 행정력이 행사되는 시·도, 시·군·구 등 행정구역을 단위로 파악될 수 있다. 이는 지역경제의 주요 주체가 당해 자치단체와 주민 및 당해 지역에 있는 기업이기 때문이다. 셋째, 한국의 경우 특이하게 서울 및 수도권지역에 대응하는 의미로서 □지방□이라는 용어가 □지역□이라는 의미로 사용되고 있다. 따라서 지역경제는 서울 및 수도권을 제외한 여타 지방의 경제라는 의미도 가지고 있다. 이는 바로 수도권의 경제, 문화 집중을 상징하는 개념이라 하겠다.

) 김종기, 「지방공업의 특성과 육성정책」 한국개발연구원 1987. 12, p.14 참조.

지역경제란 경제의 공간적 질서(spatial order of economy)를 뜻하며 일정한 지역공간상에 희소한 자원을 합리적으로 배분하기 위한 생산, 교환, 소비의 경제 활동을 의미하면서, 지방주민의 생존을 가능케 하는 원동력이고 주민활동을 통해 이루어지는 과정이자 결과이기도 하다. 따라서 지역경제란 □서울 및 수도권을 제외한 지방의 경제로서 국민경제와 상호체계성과 연관성을 가지고 시·도, 시·군·구의 지역경제 단위에서 이루어지는 생산, 교환 및 소비 등의 경제활동으로 지역주민의 소득향상과 삶의 질을 향상시키기 위한 모든 경제행위□라고 할 수 있다.

) 고병호, 「지역경제 활성화를 위한 지방정부의 역할」충청북도 : 충청북도 지방공무원교육원, 1987, p.56 참조.

) 김안제, 「지역경제 활성화를 위한 지방행정의 역할」『지방행정』서울 : 대한지방행정공제회, 1986. 3, p.16 참조.

2. 이론적 논의

모든 자본주의 형 경제개발이론들은 자원의 자유로운 이동을 낙관하고 시장원리가 지역간의 격차를 자동적으로 해결할 수 있다는 입장을 취해 왔다. 특히 신고전파이론은 시장원리가 쉽게 작동하지 않으므로 인해 단기적으로 지역적 이중구조(regional dualism) 및 불균형의 문제가 발생할 수도 있지만, 경제가 개발되고 성장할수록 지역적 불균형의 문제는 장기적으로 볼 때 소멸하고 만다는 낙관론을 전개하였다. 이 중 가장 대표적이라고 할 수 있는 Hirshman에 따르면 발전의 초기에는 성장을 위하여 중심지역이 주변지역의 자원을 흡수하는 양극화 현상(polarization)이 발생하지만 성장이 이루어지고 나면 산업의 연관을 통하여 성장의 효과가 낙후지역으로 확산되어 가는 누적효과(trickling down effect)가 발생한다는 것이다.

) 박서호외 「지역격차의 접근과 이해」, 서울: 녹원출판사 1988.

) 신고전파이론에서는 완전고용, 완전경쟁, 동질적인 단일상품, 영의 수송비, 규모에 대한 수익불변, 고정된 노동력 공급, 그리고 기술진보가 없는 상태 등을 가정하고 있다. 따라서 노동의 한계생산과 임금은 자본 대 노동비율(the capital-labor ratio, K/L ratio)에 정비례하고, 자본의 한계생산과 자본수익은 자본 대 노동비율에 반비례하게 된다. 즉 임금이 낮아지면 높은 자본수익을 가져오고 고임금 지역에서 낮은 자본수익을 나타내고 있는 자본이 저임금 지역으로 이동하게 된다. 결국에는 한계요소수익이 동일한 수준에 이를 때까지 생산요소들이 지역간에 이동하게 되어서 자동적으로 지역간 소득균형을 달성하게 된다.

이러한 경제성장이론의 조류에 편승하여 대부분의 개발도상국의 경우 국가성장전략으로서 불균형성장전략을 채택하였다. 즉 국가 전체의 성장 극대화는 중심지경제의 성장 극대화를 통해서 이루어진다는 것이 이들 국가의 발전논리로서 경제성장이 도시공간체계의 중심에 집중되는 것이 불가피하다고 보았던 것이다. 특히 개발도상국의 경우 그 동안 구조변화 문제는 도외시한 채 총량적 성장에만 초점을 맞추는 것이 일반적인 경향으로 나타났다.

) Dudley Seers 교수는 커다란 빵을 어떻게 잘라 배분하느냐를 생각하기 보다 우선 큰 빵을 구워내야 하느냐를 생각해야 한다고 하여 2차대전 이후 신생독립국가들이 우선 총량적 성장을 1차적 국가목표로 삼았다.

이에 따라 종래의 발전에 관한 공간이론(spatial theory of development)도 지역의 집중에 있어서의 역학문제에 초점을 두어 왔으며 이러한 불균형 성장류의 정책들은 일탈의 확대과정(deviation-amplifying process)을 공간발전을 위한 한 전략으로서 파악하고 합리화하였다. 그러나 1960년대 이후 개발도상국이 힘썼던 경제성장이 공간적 편향성을 띠면서 그 역효과가 나타남에 따라 산업구조의 전근대성, 지역간 1인당 소득의 불균형 등 지역격차는 산업간, 각 부문간의 불균형적 발전과의 구조적 연계성 속에서 심각한 문제로 부각되었고 오늘날  대부분의 개도국들은 이러한 일탈확대의 상쇄 내지는 감소과정에 공간정책의 초점을 두기에 이르렀다.

신고전파이론의 자동적인 지역균형성장 가설에 대한 비판으로 Myrdal은 순환적 누적적 인과원칙(circular and cumulative causation principle)에 의한 불균형이론을 제시하고 있다. Myrdal에 따르면 공간경제상에 균형과 불균형의 두 가지 대조적인 힘이 작용하는데 시장의 방임에 맡기면 지역간 균형의 방향으로 전개되는 것이 아니라 지역간 격차를 확대시키는 방향으로 움직인다. 즉 부유한 지역은 구매력이 높고 요소수익률이 높아서 더욱 더 집적이 강화되고 부유해지며, 가난한 지역은 구매력이 낮고 소득수준도 낮아서 산업활동이 침체되고 새로운 산업의 유입은 고사하고 기존 산업시설의 기반까지 흔들리게 되어 더욱 더 가난하게 된다. 부유한 지역의 성장이 가난한 지역의 산출에 긍정적인 영향(즉 확산효과: spread effects)을 미칠 수도 있지만 동시에 가난한 지역으로부터 유능한 인력과 자본을 흡수(역류효과: backwash effects)해 갈 수도 있다는 것이다. 가난한 지역은 그렇지 않아도 자본이 부족한데 유능한 경영자와 함께 자본이 부유한 지역으로 흡수됨으로써 더욱 더 침체를 겪게 된다. 따라서 그는 적절한 시기에 정부의 간섭이 필요함을 강조하였다.

) Myrdal은 이러한 경향이 경제발전이 낮은 수준의 국가일수록 더욱 두드러진다고 하였다. 즉 자유방임상태에서의 경제개발 및 미개발의 가장 중요한 두 법칙은 시장메커니즘이 지역간 불균형을  창출하는 경향을 내재하고 있으며 이러한 경향은 한 나라가 빈곤할수록 더욱 두드러지게 된다는 것이다.

) 박종화, 윤대식, 이종렬, 『지역개발론』, 서울; 박영사 1998.

이처럼 지역격차의 완화가 지역계획 내지 지역개발정책에 있어 주요 관심사로 등장하고 있는 이유로 자원의 개발과 소득의 재배분에 있어 최고의 효율성을 얻기 위해서는 국토의 균형있는 개발을 통해 지역간의 격차를 최소화해야 한다는 당위론적인 명제와 내국민식민지화(internal colonization)문제와 같은 정치적 쟁점이 되므로 방치할 수 없다는 사회적 형평성의 가치문제를 지적할 수 있다. 즉 지역격차의 완화는 국가의 경제 및 사회·정치 발전상 중요한 의의를 갖는다고 할 수 있다.

) 홍준현, 「□90년대 우리나라 지역격차의 실태분석」『한국행정연구』1999.11  pp50∼52.

3. 우리나라 지역발전전략추이

) 박양호, 「지역균형발전을 위한 지원현황과 과제」『국회재경위 간담회』2001.8.21.

가. '80년대 이전: 지방에 공업도시의 건설과 SOC의 확충시기

'60∼'70년대 경부축상에 건설된 주요 공업도시(울산, 포항, 구미, 창원, 마산)는 나름대로 도시마다 주력산업 또는 특정기능의 발달로 지방육성에 크게 이바지 한 바, 울산의 자동차 및 석유정제산업, 포항의 제철산업, 구미의 전자산업, 창원의 기계산업, 마산의 수출자유지역 기능으로 이들 도시의 연평균인구성장율이 상대적으로 크게 높았다(4∼13%의 연평균인구증가율 시현).

나. '80년대 : 수도권정비계획법제정으로 수도권집중억제의 법적규제와 수도권개발의   양립시기

수도권의 규제를 법적인 장치를 통하여 강화하였으나, 수도권내에서의 공장재배치 및 수도권내로의 공장설립이 지속되었다. 대학의 수도권 입지규제와 서울소재 대학의 수도권내 및 지방으로의 이전 및 분교설치에 따라 대학생의 수도권분담율은 점차 감소되었으며 수도권내 분교의 경우 서울에서 통근□통학자의 비율이 60% 수준으로 서울과의 통근□통학량을 늘리게 되었다.

그러나 전반적으로는 지방에서의 강력한 육성책이 없는 상태에서 추진된 수도권의 입지규제시책은 큰 실효성이 없었으며, 서울올림픽, 수도권 5개 신도시건설 등으로 수도권의 집중추세가 가속화되는 등 국토균형발전시책의 효력이 상실되었다.

다. '89∼'90년초: 청와대의 □지역균형발전기획단□의 활동시기

'90년대를 맞이하는 중요시기에 청와대에 범정부 차원의 □지역균형발전기획단□의 운영으로 3가지의 큰 효과를 거양하였다. 지역균형발전시책을 미래에 대비하는 통치권차원의 전략적인 국내정책(Domestic Policy)으로 위상을 대폭 강화하고, 범정부 차원의 강력한 시책입안 및 추진의 가능성을 고조시켰으며, 1년이 채 안되는 활동기간 중 핵심이 되는 시책을 가시화시키는 등 업무효율성을 증대시켰다. 그러나 기획단이 '90. 3월 해체된 후 범정부 차원의 강력한 시책조정 및 통치권 의지는 그후 실종되었다.

) 2000년 2월에 설치된 지역균형발전기획단의 구성

□ 지역균형발전을 위해 대통령비서실 산하에 설치 (대통령훈령 제 87조)

- 대통령 신년사(2001. 1. 3)에서 지역균형발전기획단 설치방침 발표

□지역균형발전기획단 단장은 경제수석비서관, 단원은 대통령비서실과 국민경제자문회의 사무처  직원 중에서 단장이 임명하는 자로 구성 (2000. 2. 1)

□단장 및 단원 11명(경제비서실 2, 국민경제자문회의 9) 등 12명으로 구성

) 대전으로의 11개 청급 이전, 지방양여세제도, 지역균형개발특별회계 설치 등의 획기적 시책을 추진

라. '90년대 : 신경제5개년계획에 따른 수도권간접규제방식 도입 및 서해안신산업지대 개발시기

수도권의 간접규제방식으로 전반적인 수도권규제가 완화됨으로써 지방육성의지는 퇴색되었고, 서해안의 신산업지대건설계획은 확정되었으나 사업이 착공조차 되지 않거나 중단 또는 분양이 부진하였으며, 8개 광역권개발계획이 확정되었으나 광역권사업에 대한 우선순위 및 사업간 조정체계 결여, 전담추진체의 미흡 등으로 본래의 광역권개발취지가 퇴색하였고, 지방자치제가 실시되었으나 수도권지자체장의 영향력 증대로 수도권규제완화를 위한 정치적 압력이 증가하였다.

마. '98∼2001 : 국민의 정부에서의 지역균형발전시책시기

국민의 정부에서는 지역균형발전에 대한 대통령의 강력한 의지의 표명이 있었고 특단의 대책을 주문한 바 있으나, 실무차원에서 전반적으로 이를 뒷받침하지 못하고 있는 실정이다. 재경부에서 '99. 8월의 지방이전기업에 대한 세제, 금융지원도 민간기업의 외면으로 전혀 실효성을 거두지 못할 뿐만 아니라 남해안관광벨트사업에 대한 전담추진기구가 없어 사업추진의 효율성이 감소하고, 2000. 2월에 설치된 지역균형발전기획단의 활동도 미약하여 현재는 유명무실하다.

) 2001. 8월 현재 동 업무는 거의 재경부로 이관한 상태이며 재경부주도로 통합지역균형발전특별법을 추진중이나 일부부처의 강력한 반대 표명으로 어려움에 봉착한 가운데 8월 9∼10일의 여□야·정 경제정책협의회에서는 지역발전을 위한 획기적인 법률을 제정하기로 하였다.

Ⅳ. 재정·금융·조세 지원현황

1. 재정지원

가. 국가와 지자체의 재원배분 추이

지방자치제의 실시와 함께 지방재정의 취약성으로 인한 지역개발사업의 추진상 어려움이 제기되고 있다. 2001년 예산기준에 의하면 중앙정부와 지방자치단체의 형식적인 재원배분규모는 중앙정부 대 지방자치단체의 재원배분비율이 각각 80 : 20에 그치고 있는 실정이다. 이와 같이 취약한 지방재정을 보전하기 위해 지방교부세, 지방양여금 그리고 국고보조금의 형태로 중앙재정을 지방재정으로 이전해 주고 있는데 이들 의존재원을 고려한 실질적인 재원배분규모를 살펴보면 중앙정부가 134조 7,932억원으로 전체의 67.6%를 차지하고 있으며, 지방자치단체가 64조 4,892억원으로 전체의 32.4%를 차지하고 있다. 지방자치단체의 재정규모중에서는 자체재원인 지방세, 세외수입, 지방채가 전체의 약 67%를 차지하고 있으며, 의존재원인 지방교부세, 지방양여금 그리고 국고보조금이 전체의 약 33%를 차지하고 있다.

2001 중앙정부와 지방자치단체의 재원배분 현황

(단위: 억원)

총 예산규모(중앙 + 지방) 199조 2,824억원
중앙정부 134조 7,932억원(67.6%)		지방자치단체 64조 4,892억원(32.4%)
		의존재원(33%)			자체재원(67%)
국 세	기타	교부세	양여금	보조금	지방세	세외수입	지방채
958,991	388,941	84,604	41,133	88,499	234,748	172,437	23,471

나. 재정지원의 현황 및 추이

1) 전반적 개황

첫째, 재원의 규모다. 중앙정부가 지방자치단체에 지원 또는 이전하는 재원의 규모는 2000년 현재 약 20조원으로 지자체 총재정규모의 31.5%를 차지하고 있다. 재원별로는 국고보조금 8.3조원, 지방양여금 3.7조원, 지방교부세 8.4조원, 토특(토지관리 및 지역균형특별회계) 1,980억원 등이다. 재원별 구성비 추이는 지방교부세는 지속적인 감소후 최근에 증가하고 있고, 국고보조금도 증가 추세에 있으며, 지방양여금과 토특은 대체로 비슷한 수준을 유지하고 있다.

지방교부세·국고보조금·지방양여금의 비교

구 분	지방교부세	국고보조금	지방양여금
근거법	지방교부세법	·지방자치법 ·지방재정법 ·보조금의 예산 및 관리 에 관한 법률	지방양여금법
목 적	·자치단체 재원보장 ·단체간 재정불균형 완화	·자치단체의 특정사업□ 사무 지원	·자치단체의 재정기반 확충 ·지역간 균형발전
재 원	·내국세의 15%	·국가의 일반회계 또는 특별회계 예산	·주세 및 전화세의 100% ·농특세의 19/150
총규모 (2000년)	8.4조원	8.3조원	3.7조원
지원대상 사업	·보통교부세: 일반행정경비 ·특별교부세: 시책사업, 재정보전, 재해대책, 지역개발, 특정현안사업 ·증액교부금: 농어촌개발, 재정보전, 지역경제활성화	·농림어업 ·환 경 ·보건복지 ·교육문화 ·일반행정 등	·도로정비 ·농어촌개발 ·수질오염방지 ·청소년육성 ·지역개발
배분방식	·배분공식 사용 ·재원부족액 기준	·기준보조율 적용 ·사업별 용도지정 및 지방비 확보	·배분공식 일부 사용 ·포괄용도 및 지방비 확보
재원성격	·일반재원 ·이전지출	·특정재원 ·이전지출	·특정재원 ·이전지출

중앙정부의 지원재원 현황

(단위: 10억원, %)

년도	국고보조금	지방양여금	지방교부세	토 특*	계
1991	2,406 (37.1)	557 ( 8.6)	3,452 (53.2)	73 (1.1)	6,488 (100.0)
1992	1,750 (24.7)	1,231 (17.4)	3,925 (55.4)	183 (2.6)	7,089 (100.0)
1993	2,169 (26.4)	1,421 (17.3)	4,412 (53.6)	228 (2.8)	8,230 (100.0)
1994	3,132 (31.3)	1,696 (16.9)	4,821 (48.1)	364 (3.6)	10,013 (100.0)
1995	4,109 (34.1)	1,870 (15.5)	5,675 (47.1)	408 (3.4)	12,062 (100.0)
1996	4,930 (34.7)	2,574 (18.1)	6,373 (44.8)	348 (2.4)	14,225 (100.0)
1997	5,546 (35.1)	2,877 (18.2)	7,015 (44.3)	383 (2.4)	15,821 (100.0)
1998	7,766 (42.8)	2,863 (15.8)	7,251 (39.7)	280 (1.5)	18,160 (100.0)
1999	9,808 (49.9)	2,773 (14.1)	6,901 (35.1)	179 (0.9)	19,661 (100.0)
2000	8,253 (40.3)	3,671 (17.9)	8,365 (40.8)	198 (1.0)	20,487 (100.0)
연평균 증가율	13.7	21.0	9.8	11.2	12.8

* 토지관리 및 지역균형특별회계

둘째, 지방자치단체 재정의 중앙정부에 대한 의존성이 증가하고 있다. 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금 등 의존재원 비중이 1996년 27%에서 2000년 31%로 증가하였다. 지방자치단체의 재정자립도는 1990년 평균 64.8%에서 1996년 62.2%, 2001년 57.6% 등으로 감소하였다. 지방자치단체의 재정자립도 저하는 특별시 및 광역시, 도, 시, 군, 자치구 등 광역 및 기초자치단체 전반에 공통적인 현상이다.

셋째, 지방자치단체 상호간의 재정력 격차가 심각하다. 2001년도의 지자체 평균재정자립도는 특별시 및 광역시 84.8%, 도 35.2%, 시 49.6%,   군 21.0%, 자치구 45.0% 등으로 단체간에 큰 격차를 보이고 있다. 중앙정부의 지자체에 대한 국고지원수준 역시 지역간에 큰 격차를 보여 1999년 현재 서울시는 전국평균의 23%에 불과하나 경기, 경남, 충북을 제외한 나머지 도는 200%를 초과하고 있다.

지역별 주민 1인당 국고지원 수준 (1999, 전국평균=100)

지 역	계	지방교부세	지방양여금	국고보조금
전 국	100.0	100.0	100.0	100.0
서 울	23.0	5.3	0.0	42.7
부 산	52.2	15.9	39.1	82.5
대 구	52.5	13.8	41.1	83.9
인 천	52.7	25.4	36.0	77.4
광 주	79.0	46.3	54.5	110.0
대 전	56.4	23.3	56.8	80.2
경 기	58.1	33.2	61.9	75.0
강 원	286.1	345.6	277.5	245.6
충 북	171.0	232.2	198.1	118.5
충 남	200.9	241.8	213.5	167.4
전 북	203.1	261.5	231.7	152.2
전 남	278.9	344.5	276.8	232.0
경 북	200.1	260.5	226.9	148.3
경 남	130.6	146.5	171.7	106.9
제 주	220.3	222.4	276.9	201.8

자치단체별 재정자립도 추이

(단위: %)

년도	전국평균	특별시광역시	도	시	군	자치구
1990	64.8	98.3	33.6	69.2	28.5	46.0
1992	69.6	98.5	49.0	74.7	29.3	51.2
1994	63.9	98.1	46.8	63.6	24.5	53.2
1996	62.2	98.0	43.1	53.4	22.5	53.0
1998	63.4	90.0	42.1	54.1	22.9	49.7
2001	57.6	84.8	35.2	49.6	21.0	45.0

2) 국고보조금을 통한 지원

우리나라의 국고보조금은 성격이 매우 복합적인 특징을 가지고 있다. 첫째, 국가가 사업을 보조하는 부담금적 보조금, 국가사업을 지방자치단체에 위임하기 위한 교부금적 보조금, 특정사업 수행을 장려하거나 전국적인 일정수준의 유지를 위한 장려금적 보조금 등을 포괄하고 있다. 둘째, 보조금의 지원대상사업은 농림어업, 환경, 보건복지, 교육문화, 일반행정 등 다양한 분야에 걸쳐 있으며 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률에 규정된 사업이 총 158개에 달한다. 그러나 실제로는 500여개에 달하고 있으며, 경상북도의 경우 2000년도에 351개의 국고보조사업을 신청하였다. 1999년의 경우 총 9.7조원이 지원되었으며 부처별로는 보건복지부(26.7%), 농림부(19.3%), 건설교통부(18.5%), 행정자치부(14.9%) 등 4개 부처가 전체의 약 80%를 차지하고 있다.

국고보조금의 소관부처별 결산 현황(1999)

부 처 별	사업비(백만원)	사업비 비중(%)
계	9,687,534	100.0
농 림 부	1,874,037	19.3
보건복지부	2,582,891	26.7
건설교통부	1,792,498	18.5
환 경 부	442,209	4.6
해양수산부	405,643	4.2
교 육 부	6,572	0.1
문화관광부	410,413	4.2
산업자원부	125,369	1.3
행정자치부	1,447,999	14.9
노 동 부	69,785	0.7
통 일 부	1,800	0.0
외교통상부	5,925	0.1
과학기술부	876	0.0
산 림 청	339,391	3.5
농촌진흥청	46,713	0.5
병 무 청	67,255	0.7

3) 지방양여금을 통한 지원

지방양여금의 재원 및 분야별 배분현황을 보면 첫째, 지방양여금의 재원은 주세와 전화세 전액과 농어촌특별세관리특별회계에서 전입되는 금액(농어촌특별세의 19/150)으로 구성된다. 둘째, 양여금사업은 도로정비, 농어촌지역개발, 수질오염방지, 청소년육성, 지역개발 등 5개 분야의 15개 단위사업을 대상으로 하며, 2001년도의 경우 총 4조 7,800억원 중 도로정비사업에 2조 2,930억원, 수질오염방지사업에 1조 2,250억원, 지역개발사업에 8,430억원, 농어촌 지역개발사업에 3,860억원, 청소년 육성사업에 330억원을 배분하였다.

지방양여금의 사업분야별 배분

(단위: 10억원, %)

년도	계	도로정비	농어촌개발	수질오염방지	청소년육성	지역개발
1991	557 (100.0)	557 (100.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	0 (0.0)
1992	1,251 (100.0)	882 (70.5)	144 (11.5)	213 (17.0)	13 (1.0)	0 (0.0)
1993	1,471 (100.0)	1,037 (70.5)	169 (11.5)	250 (17.0)	15 (1.0)	0 (0.0)
1994	1,775 (100.0)	1,033 (58.2)	168 (9.5)	249 (14.0)	15 (0.8)	310 (17.5)
1995	1,870 (100.0)	1,083 (57.9)	157 (8.4)	312 (16.7)	14 (0.7)	305 (16.3)
1996	2,551 (100.0)	1,459 (57.2)	218 (8.6)	398 (15.6)	19 (0.7)	457 (17.9)
1997	3,189 (100.0)	1,583 (49.6)	249 (7.8)	687 (21.5)	22 (0.7)	649 (20.4)
1998	2,863 (100.0)	1,406 (49.1)	229 (8.0)	668 (23.3)	20 (0.7)	541 (18.9)
1999	2,773 (100.0)	1,392 (50.2)	235 (8.5)	671 (24.2)	20 (0.7)	454 (16.4)
2000	3,671 (100.0)	1,780 (48.5)	305 (8.3)	932 (25.4)	27 (0.7)	628 (17.1)
2001	4,780 (100.0)	2,293 (48.0)	386 (8.1)	1,225 (25.6)	33 (0.7)	843 (17.6)

4) 지방교부세를 통한 지원

지방교부세의 재원 및 배분을 살펴보면 지방교부세는 내국세 총액의 일정비율로 법정화되어 있는데, 1983년부터 1999년까지 13.27%가 적용되어 오다가 2000년부터 15%로 인상하였다. 지방교부세는 교부세 총액의 10/11을 차지하는 보통교부세와 나머지 1/11인 특별교부세로 구성되며, 부득이한 수요가 있는 경우 별도로 증액교부금을 설정하고 있다.

보통교부세는 지방자치단체의 기본적인 행정서비스를 유지하기 위한 일반재원으로 사용되는데, 매년도의 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 자치단체에 그 부족액을 기초로 산정하여 교부하고 있다. 특별교부세는 보통교부세의 산정방법으로 보전할 수 없는 재정수요, 각종 재해 복구, 공공복지시설 건설 등 특별한 재정수요에 대해 교부하는 것으로 주거환경개선, 상수도, 소방, 지역특화사업육성 등 시책사업, 행정구역개편, 국가적 행사, 시군통합 기념사업 등 재정보전사업, 지방공공복지시설 등 지역현안사업과 각종 재해대책사업에 교부하고 있다.

5) 지역균형특별회계를 통한 지원

토지관리 및 지역균형개발 특별회계(토특)의 재원 및 배분현황을 보면, 수입은 개발부담금, 과밀부담금, 융자금 상환액, 토지매각대 및 임대료, 기타 수입금 등으로 구성되며 1991년부터 2000년 기간 중 총세입은 4조 3,000억원에 달하였다. 토지관리 및 지역균형개발 특별회계의 지출은 개발제한구역관리, 지역균형개발, 토지관리, 지가조사, 토지종합전산망, 융자지원에 사용된다.

토지관리 및 지역균형개발 특별회계 세출 현황

(단위: 백만원, %)

항 목	1991년	1995년	2000년	계 ('91∼2000)
계	73,410 (100.0)	407,907 (100.0)	197,733 (100.0)	2,643,879 (100.0)
개발제한구역관리	- ( 0.0)	- ( 0.0)	2,000 ( 1.0)	2,000 ( 0.1)
지역균형개발	11,735 ( 16.0)	79,199 ( 19.4)	122,069 ( 61.7)	7597812 ( 28.7)
토 지 관 리	1,035 ( 1.4)	148,513 ( 36.4)	13,704 ( 6.9)	773,872 ( 29.3)
지 가 조 사	- ( 0.0)	31,738 ( 7.8)	53,164 ( 26.9)	272,689 ( 10.3)
토지종합전산망	- ( 0.0)	- ( 0.0)	6,796 ( 3.4)	9,139 ( 0.3)
융 자 지 원	60,640 ( 82.6)	148,457 ( 36.4)	- ( 0.0)	826,398 ( 31.3)

2. 조세지원

가. 지방이전기업에 대한 세제지원

) 「기업의 지방이전 촉진대책」재정경제부 99. 8.

첫째, 지방이전기업의 경우 이전본사 및 공장에는 법인세에 대해 5년간 100%를, 그 이후 5년간은 50%를 각각 감면하고 있다. 공장없이 본사만 이전하는 경우에는 본사해당 법인세를 산출해 같은 혜택을 주는데, 전체 급여중 본사분 급여의 비중을 계산한 뒤 전체 법인세에 적용하는 방식을 따르고 있다. 또한 기업본사 등을 지방으로 옮기기 위해 공장부지를 매입한 법인세 감면대상으로 지정받을 수 있도록 함으로써 지방이전 완료전에 혜택을 주기로 하였다.

둘째, 행정자치부는 이전기업에 대해 재산세, 종합토지세를 5년간 100%, 이후 3년간 50%를 감면해 주도록 지방세 감면조례를 개정하였다.

셋째, 본사, 공장 등의 매각차익에 대해서는 특별부가세(양도세)의 과세이연을 허용하는데, 예를 들면 서울의 공장을 팔아 지방으로 이전할 경우 지방의 공장을 다시 매각할 때까지 특별부가세를 연기해 주는 것이다. 또한 과세이연을 적용받지 못하는 금액에 대해서는 50%를 감면해 주기로 하였는데, 예를 들면 수도권에 있는 2억원짜리 공장을 팔아 지방에 1억원짜리 공장을 세울 경우 남은 1억원에 대해서는 세금을 100% 부과하는게 원칙이지만 50%만 내도록 하였다.

나. 조세특례제한법에 의한 조세지원

1) 창업중소기업에 대한 세액감면(제6조)

2003. 12. 31 이전에 창업한 중소기업과 창업보육센터사업자에 대하여 5년 동안 소득세□법인세를 감면하였다. 감면비율은 수도권은 감면을 배제하고 비수도권에 한해 50%를 감면하고 있다.

2) 중소기업에 대한 특별세액감면(제7조)

2003. 12. 31까지 중소기업의 사업소득에 대한 소득세□법인세 감면한 바, 수도권의 경우 상시고용 종업원수가 제조업 100명, 광업□건설업□운수업 50명, 기타 10명 미만인 소기업으로 하였고, 비수도권으로는 중소기업까지 확대하였다. 감면비율은 수도권은 20%, 비수도권은 30%이며 도소매업□의료업□자동차정비업의 경우 공히 10%를 감면해 주고 있다.

3) 공장의 지방이전에 대한 양도소득세 등의 감면(제60조)

대도시공장을 대도시외의 지역으로 이전하기 위하여 공장의 대지와 건물을 2003. 12. 31까지 양도함으로써 발생하는 소득에 대하여 양도소득세□특별부가세를 감면 또는 과세이연하고 있으며 감면비율은 대도시는 감면을 배제하고 지방은 50%를 감면하고 있다.

) 과세이연 : 공장의 이전 등을 위하여 개인 또는 법인이 당해 사업에 사용되는 사업용고정자산 등을 양도하고 그 양도가액으로 다른 사업용 고정자산 등을 대체취득한 경우 종전 사업용고정자산 등의 양도에 따른 양도차익 중 과세이연금액에 대하여 양도소득세 또는 특별부가세를 과세하지 않는 것이다.

□ 과세이연금액 = 종전 사업용고정자산 등의 양도에 따른 양도차익 × [신 사업용고정자산 등의 취득가액/종전 사업용고정자산 등의 양도가액 (≤ 1) ]

4) 법인본사의 수도권외 지역 이전에 대한 특별부가세의 감면(제61조)

수도권내 본점 또는 주사무소를 수도권외의 지역으로 이전하기 위하여 본점 또는 주사무소의 대지와 건물을 2003. 12. 31까지 양도함으로써 발생하는 소득에 대하여 특별부가세 감면 또는 과세이연하고 있는 바, 감면비율은 비수도권은 50%, 수도권은 감면배제하고 있다.

5) 지방이전기업등의 설비투자에 대한 세액공제(제62조)

첫째, 대도시공장을 대도시외의 지역으로 전부 이전하여 사업을 개시한 경우 사업용 자산에 2000. 12. 31까지 투자한 금액의 일정비율을 해당연도의 소득세 또는 법인세에서 공제하고있으며 공제비율은 대도시는 배제하고 지방은 10%이다.

둘째, 수도권내 본점 또는 주사무소를 수도권외의 지역으로 이전하여 본점 또는 주사무소용으로 건물을 2000. 12. 31까지 취득한 경우 건물취득가액의 일정비율을 해당 연도의 법인세에서 공제하고 있는데 공제비율은 수도권은 배제하고 비수도권은 10% 공제하고 있다.

6) 수도권외 지역 이전 중소기업에 대한 세액감면(제63조)

수도권내에서 창업후 2년 이상 된 중소기업이 수도권외 지역으로 이전(공장시설 전부, 본점 또는 주사무소 동반 이전)하여 2003. 12. 31까지 사업을  개시한 경우 이전후 8년 동안 소득세 또는 법인세를 감면하고 있으며 감면비율은 수도권은 배제하고 비수도권은 이전 후 3년 동안은 100%, 그 다음 5년 동안은 50%를 감면하고 있다.

7) 법인의 공장 및 본사의 수도권생활지역외 지역으로의 이전에 대한 임시특별세액공제(제63조의2)

첫째, 수도권생활지역외 지역이전법인에 대하여 이전후 10년 동안 법인세를 감면하는데 수도권은 배제하고 비수도권은 이전 후 5년 동안 100%를 감면하고 그 다음 5년 동안은 50%를 감면한다.

여기서 수도권생활지역외 지역이전법인이라 함은 과밀억제권역내에 5년 이상 계속하여 공장시설을 갖추고 사업을 영위하거나 본점 또는 주사무소를 둔 법인으로서 공장시설의 전부 또는 본사를 2002. 12. 31까지 수도권외의 지역(공장시설을 광역시로 이전하는 경우 산업단지에 한함)으로 이전하여 사업을 개시하는 경우이다. 법인세 감면대상 소득은 공장이전의 경우 당해공장에서 발생하는 소득이며, 본사이전의 경우에는 당해연도 과세표준에서 토지·건물의 양도차익을 공제한 금액에 총 급여액 및 근무인원수에 대한 이전본사 근무인원의 연간급여액 및 인원수의 비율을 곱하여 산정한다.

) [당해연도 과세표준-토지□건물의 양도차익]×[이전본사 근무인원의  연간급여총액/전체인원의 연간급여총액]×[이전본사 근무인원/본사  전체인원 (0.5미만시 0)]

둘째, 수도권생활지역외 지역이전법인이 과밀억제권역내의 공장 또는 본사의 대지와 건물을 양도함으로써 발생하는 소득에 대한 특별부가세 과세이연 또는 감면하고 있는데 수도권은 배제하고 비수도권은 50%를 감면하고 있다. 그러나 지방이전기업에 대한 양도소득세 , 특별부가세의 감면 또는 과세이연(제60조)과 설비투자에 대한 세액공제(제61조)의 중복적용은 배제하고 있다.

8) 농공단지입주기업등에 대한 세액감면(제64조)

2003. 12. 31까지 농공단지에 입주하여 농어촌소득원개발사업을 영위하는 내국인과 개발촉진지구 및 지방중소기업특별지원지역에 입주하여 사업을 영위하는 중소기업에 대하여 5년 동안 소득세□법인세를 감면한다. 감면비율은 수도권은 배제하고 비수도권은 50%이다. 다만, 비수도권지역 중에서 지정일 현재 인구 20만 이상인 시지역을 제외한 지역에 한한다.

9) 개발사업시행자에 대한 양도소득세 등의 감면(제78조)

2003. 12. 31 이전에 토지 등을 양도함으로써 발생하는 다음 소득에 대해서는 양도소득세 또는 특별부가세의 50%를 감면한다. 감면대상은 개발촉진지구내의 사업시행자가 조성한 토지 등을 입주실수요자에게 양도함으로써 발생하는 소득으로 제주도 관광단지□지구, 경주 보문□감포, 해남화원, 원주월송, 김천온천, 화천파로호, 평창봉평 관광단지내에서 조성한 토지 등을 양도함으로써 발생하는 소득이다.

10) 신축주택의 취득자에 대한 양도소득세의 감면(제99조, 제99조의3)

신축주택을 취득하여 취득일로부터 5년 이내에 양도하는 경우는 양도소득세의 100%, 5년경과 후에 양도하는 경우는 5년간 발생한 양도소득금액을 과세 대상에서 차감한다. 감면대상 신축주택은 1998. 5. 22∼1999. 6. 30 사이에 사용승인 또는 사용검사를 받은 주택과 이 기간에 주택건설업자로부터 최초로 취득하는 주택으로 하되, 비수도권의 경우 특례로서 2000. 11. 1∼2001. 12. 31 사이에 사용승인 또는 사용검사를 받은 국민주택과 이 기간에 주택건설업자로부터 최초로 취득하는 국민주택으로 하고 있다.

11) 수도권에 대한 조세감면 배제(제130조, 제131조)

가) 수도권내의 투자에 대한 조세감면 배제

첫째, 내국인이 1990. 1. 1 이후 수도권내에서 창업하거나 사업장을 신규로 설치하는 경우 해당 사업용고정자산으로 감면배제내용은 중소기업투자세액공제, 연구 및 인력개발을 위한 설비투자에 대한 세액 공제, 생산성 향상, 공해방지, 에너지절약, 근로복지증진 등을 위한 시설투자에 대한 세액공제 등이다.

둘째, 1989. 12. 31 이전부터 수도권내에서 계속하여 사업을 영위하고 있는 내국인이 수도권내 사업장의 증설투자를 위한 사업용고정자산으로 감면배제내용은 중소기업투자세액공제, 신기술을 기업화하기 위한 사업용자산 투자에 대한 세액공제, 생산성향상 시설투자에 대한 세액공제 등이다.

나) 수도권내로의 공장이전 등에 대한 양도소득세 등의 감면제제

첫째, 1990. 1. 1 이후 수도권내에서 조성한 토지 등을 양도한 경우로 개발촉진지구 사업시행자, 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률에 의한 단지조성지역의 사업시행자, 관광진흥법에 의한 사업시행자, 산업단지의 사업시행자가 조성한 토지 등을 양도함으로써 발생하는 소득에 대하여 양도소득세 등의 적용을 배제한다.

둘째, 1990. 1. 1 이후 취득한 공장을 수도권내로 이전(수도권내에서의 이전 포함)할 목적으로 토지 등을 양도하는 경우로 내국인이 5년 이상 계속하여 가동한 공장을 새로운 공장으로 이전하기 위하여 토지 등을 2003. 12. 31 이전에 양도함으로써 발생하는 소득에 대하여 양도소득세 등의 감면적용을 배제한다. 그러나 수도권내에서 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업단지, 도시계획법에 의한 공업지역, 국토이용관리법의 시설용지지구중 산업시설의 입지로 이용되는 지구에 대해서는 감면적용한다.

	< 참 고 : 수도권에 대한 범위 >
□ 제6조 : 수도권중 감면이 배제되는 지역의 범위 □ 과밀억제권역 : 서울특별시, 인천광역시(강화군□옹진군□서구 검단동 및 남동유치지역 제외), 의정부시□구리시□남양주시(호평동□평내동□금곡동□양정동□지금동□도농동에 한함)□하남시□고양시□수원시□성남시□안양시□부천시□광명시□과천시□의왕시□군포시□시흥시(반월특수지역 제외) □ 성장관리권역 : 남양주시(와부읍□진접읍□별내면□퇴계원면□진건면 및 오남면에 한함), 양주군(주내면□백석면□장흥면에 한함), 포천군(소흘읍에 한함) □ 제7조와 제63조의2 : 수도권의 범위 □ 수도권정비계획법에 의한 서울특별시와 인천광역시 및 경기도 일원의 지역
□ 제60조□제61조□제62조□제63조□제64조□제99조의3 : 대도시(권)와 수도권의 범위 □ 대도시(권) : 아래의 수도권과 지방광역시 □ 수도권 : 서울특별시, 인천광역시(강화군 및 옹진군 제외), 수원시□성남시□의정부시□부천시□안양시□광명시□안산시□과천시□구리시□오산시□군포시□의왕시□시흥시□하남시□남양주시□고양시□용인시(기흥읍□구성면□수지면□남사면에 한함)□평택시(진위면 및 서탄면에 한함), 양주군 주내면□백석면□장흥면, 포천군 소흘읍, 화성군 태안읍□반월면□매송면□봉담면□정남면□동탄면, 김포군 김포읍□고촌면 □ 부산광역시 및 대구광역시 : 그 관할구역(기장군 및 달성군 제외) □ 광주광역시□대전광역시 및 울산광역시 : 그 관할구역 1. 수도권의 경우에 산업입지및개발에관한법률에 의하여 건설교통부장관이 지정한 반월특수지역 및 산업입지및개발에관한법률에 의하여 건설교통부장관의 승인을 얻어 인천광역시장이 지정한 인천주물지방산업단지, 공업배치및공장설립에관한법률에 의하여 산업자원부장관이 지정한 인천광역시 남동유치지역 및 도시계획법에 의하여 철도청장이 건설하는 서울남부철도화물기지중 재정경제부령이 정하는 지역을 제외 2. 지방 광역시의 경우에 산업입지및개발에관한법률에 의하여 지정된 산업단지를 제외

다. 지방세법에 의한 조세지원

1) 법인의 지방이전에 따른 감면(제274조)

첫째, 취득세의 면제는 과밀억제권역안에서 본점 또는 주사무소를 설치하여 사업을 영위하는 법인이 과밀억제권역(산업단지 제외)외의 지역으로 본점 또는 주사무소를 이전하기 위하여 2002. 12. 31까지 취득하는 부동산의 경우이다.

둘째, 등록세 면제는 과밀억제권역(산업단지 제외)에 등기되어 있는 법인이 2002. 12. 31까지 과밀억제권역(산업단지 제외)외로 이전하는 경우이다.

2) 공장의 지방이전에 따른 감면(제275조)

취득세□등록세 면제는 과밀억제권역(산업단지 제외)안에서 공장시설을 갖추고 사업을 영위하는 자가 과밀억제권역(산업단지 제외)외의 지역으로 이전한 후 당해 사업을 계속 영위하기 위하여 2002. 12. 31까지 취득하는 부동산의 경우이다.

3) 산업단지 등에 대한 감면(제276조)

산업단지 등에 대해서는 취득세□등록세를 면제하고 재산세·종합토지세는 5년간 50%를 감면한다. 감면대상으로는 첫째, 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업단지와 공업배치및공장설립에관한법률에 의한 유치지역 및 산업기술단지지원에관한특례법에 의한 산업기술단지안에서 공장용 건축물 등을 신축하거나 증축하고자 하는 자(공장용 부동산을 중소기업자에게 임대하고자 하는 자를 포함)가 취득하는 부동산의 경우이다.

둘째, 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업단지개발사업 시행자 또는 산업기술단지지원에관한특례법에 의한 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산 및 산업단지 또는 산업기술단지 조성공사가 완료된 후에 공장용 건축물등의 신축이나 증축으로 인하여 취득하는 부동산이다.

셋째, 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업단지개발사업시행자, 산업기술단지지원에관한특례법에 의한 사업시행자 및 벤처기업육성에관한특별조치법에 의한 벤처기업집적시설의 사업시행자가 산업단지□산업기술단지 또는 벤처기업집적시설을 개발□조성하여 분양 또는 임대할 목적으로 취득하는 부동산이다.

4) 관광단지개발 등에 대한 감면(제277조)

첫째, 취득세□등록세 면제의 대상은 개발촉진지구안에서 사업시행자로 지정된 자가 개발사업을 시행하기 위하여 취득하는 부동산으로 하고 둘째, 취득세□등록세 50% 감면의 대상은 관광진흥법에 의한 관광단지개발사업시행자가 관광단지개발사업을 시행하기 위하여 취득하는 부동산으로 하며, 셋째, 재산세□종합토지세의 5년간 50% 감면은 개발촉진지구안에서 사업시행자로 지정된 자가 개발사업을 시행하기 위하여 취득하는 부동산으로 한다.

3. 금융지원

가. 지방이전기업에 대한 자금지원

) 「기업의 지방이전 촉진대책」재정경제부 99. 8.

기업의 지방이전 촉진책으로 기업들이 이전비용을 조속히 마련할 수 있도록 이전대상 본사사옥, 공장 등을 토지공사 및 자산관리공사를 통해 우선 매입한다. 토지공사는 매입자금 마련을 위해 가칭 □지방이전기업부동산 매입기금□을 설치하였으며, 초기 기금규모는 1조원 수준이며 공사의 채권발행을 통해 재원을 조성한다. 산업은행에 1조원 규모의 □지방이전기업지원자금□을 조성함으로써 정부출자 및 산업금융채권을 발행하여 자금조달을 지원한다. 또 산업기반기금을 활용해 연 이자율 7.5%, 3년 거치 5년 분할상환의 조건으로 지방  이전기업에 장기저리로 지원한다.

나. 지방이전기업에 대한 신용보증지원 확대 및 정책자금 지원

1) 신용보증기금 및 기술신용보증기금의 신용보증지원 확대

첫째, 신용보증한도 확대를 통해 지방으로 이전하는 중소기업에 대해 보증한도를 연간 매출액의 4분의 1에서 3분의 1로 확대하고 둘째, 특별보증지원으로 지방이전기업 중 30대계열을 제외한 제조업체에 대해 기업 지방이전에 따라 필요한 시설 및 운전자금을 대상으로 기업당 100억원(여타 특별보증 포함)까지 지원하며 보증요율도 0.5%세서 2.0%까지 신용도에 따라 차등적으로 지원한다.

2) 정책자금 지원

첫째, 산업기반기금 지원시 지방이전기업에 대해 우선 지원하며, 지방이전기업에 대해서는 동일인 한도(20억원)의 적용을 배제한다. 지원분야는 생산성향상 및 고부가가치사업, 유통합리화사업, 산업단지활성화사업, 환경친화적 산업기반조성사업, 제조업기반구축사업으로 한다. 둘째, 수출유망기업, 벤처기업, 기술력 및 품질우수기업, 성장유망기업 등의 지방이전중소기업을 중소기업경영안정자금의 지원대상에 포함한다. 지원조건은 연리 8.25%, 융자기간 3년, 업체당 지원한도 5억원으로 2000년중 지원규모는 3천억원이었다.

셋째, 지방이전중소기업을 지방중소기업육성자금의 우선지원대상에 포함한다. 지방중소기업육성자금은 각 지자체가 자체예산 및 중앙정부의 지원자금을 보조받아 관내 중소기업에 대해 지원하는 정책자금으로, 우선지원 대상기업에 대해서는 각 시□도별 융자추천 심사시 가점을 부여하는 등 우선적으로 지원하게 된다. 지원조건은 연리 8.25%, 융자기간 3∼8년, 지원한도 3∼8억원이다. 2000년중 지원규모는 대략 5천∼6천억원 수준이었다.

V. 지역경제활성화를 위하여 추진중인 입법안

지역발전시책의 추진현황은 이미 살펴본 바와 같이 관련부처별로 각종 추진시책을 통하여 수도권과 지방의 격차에 대한 해소책을 강구하고 있다. 국회에서도 이에 발맞춰 입법적 노력을 통해 지역발전안을 모색하고 있다. 그러나 정부부처의 시책난립과 마찬가지로 국회에서도 각 상임위원회별로 지역발전 관련 입법안이 흩어져 있어 단편적 법안심사가 불가피한 실정이다. 국회 각 상임위원원회에 계류중인 지역균형 및 발전 관련 법률안들의 내용을 소개하고자 한다.

1. 지방경제살리기특별조치법안

) 국회재정경제위원회소관 2000. 12. 20 김만제, 강신성일, 강삼재, 강창성, 강재섭, 김성조, 김종하,  김용균, 김찬우, 김호일, 박근혜, 주진우, 박종근, 박창달, 박희태, 백승홍, 손태인, 신경식, 안경률, 안택수, 신영국, 이상배, 이주영, 이인기, 이원창, 이원형, 이해봉, 임진출, 정의화, 조웅규, 허태열, 현승일 의원 발의

가. 제안이유

우리 나라 인구 및 산업 등의 과도한 수도권 집중현상과 □97년 외환위기   이후 2만 5천여 지방기업의 연쇄도산, 3천 6백여 지방소재 금융기관점포의 폐업에 이어, 최근 유가 폭등 및 극심한 자금난 등으로 일부 지방의 경우 어음 부도율과 실업율이 최악에 이르는 등 지방의 산업기반이 붕괴될 상황에 있음.

이러한 상태를 더 방치할 경우 우리나라 지방경제는 완전히 무너지고 수도권 중심의 우리경제는 지가·물류비 등 생산 코스트상승으로 국제경쟁력의 추락은 물론, 수도권과 지방간 소득 및 생활수준 격차 심화에 따른 갈등으로 자유민 주주의체제를 위협하는 불안요인으로까지 발전할 가능성이 있어 신속한 대책이 요구되고 있으나, 악화된 지방경제의 회생은 지방단체의 노력만으로는 해결될 수 없고 정부가 직접 나서야 한다는 주장이 많은 경제전문가와 국민들 사이에 강력히 제기되고 있음.

이러한 이유로 인하여 정부가 직접 나서 지방경제를 살리기 위한 종합적인 마스터플랜을 수립하도록 함과 아울러 지방경제의 회생을 위하여 시급히 필요한 특단의 정책을 강구하여 10년간 한시적으로 이를 시행토록 의무를 부여하려는 것임.

나. 주요골자

ㅇ 정부는 붕괴위기에 처한 지방경제를 살리기 위하여 5년단위로 중·장기종합계획을 조속한 시일내에 수립하여 국회에 보고하도록 의무를 부여함(안 제3조).

ㅇ 정부는 지방경제살리기 5개년계획의 집행실적을 연2회 국회에 보고토록 함(안 제6조).

ㅇ 지방경제살리기의 효율적인 추진 및 관련 중요정책을 심의하기 위하여 대통령 직속하에 국무총리를 위원장으로 하는 □지방경제살리기심의위원회□를 설치토록 함(안 제7조).

ㅇ 수도권 소재 중앙행정기관, 공기업 및 금융기관 본사 등 공공기관의 지방이전을 위한 연차계획을 수립하고 수도권 소재 민간기업이 공장 및 본사를 지방으로 이전할 경우 보조금 지원 및 각종 세제지원을 확대하도록 함(안 제3조 내지 제5조).

ㅇ 재래시장의 재개발사업 지원확대책을 강구함. 구체적으로는 재개발기금 국고지원비율을 80%수준으로 상향조정하고 융자금리를 연 5%수준으로 인하하며 주차장·화장실·공동창고 등 부대시설의 확보비용을 무상지원토록 함(안 제5조).

ㅇ 지방소재 금융기관으로 하여금 당해지역에 대한 여신비중을 일정비율로 유지하도록 함으로써 지방금융 및 지역산업의 활성화를 도모하도록 함(안 제5조).

ㅇ 지방재정의 확충을 위하여 국세의 일부를 지방세로 전환토록 하고 보조금 재원을 확충하기 위하여 정부 예산에 지방경제살리기특별회계를 설치하도록 함(안 제5조).

2. 수도권집중방지및지역균형발전특별법안

) 국회건설교통위원회 소관, 2001. 6 김학원, 조재환, 배기운, 조웅규, 임인배, 김용환, 김종필,  이완구, 김기재, 권태망, 문석호, 정진석, 이낙연, 이강래, 김원웅, 강재섭, 윤경식, 홍재형, 이양희, 송훈석, 안대륜, 송영진, 정문화, 심규철, 강숙자, 신경식, 박희태, 최병국, 최연희, 송석찬, 김진재, 현경대, 전용학, 박병석, 박주선, 김동욱, 조부영, 강창희, 원철희, 이재선, 김용갑, 이원성, 유삼남, 이창복, 김종하, 김종호, 박헌기, 송광호의원 발의

가. 제안이유

그 동안 다양한 지역균형발전 시책에도 불구하고 인구 및 중추관리기능의 수도권 집중현상은 갈수록 심화되어 국토면적의 12%인 수도권지역에 인구·제조업·금융·공공기관·대학이 과도하게 집중되어 수도권과 비수도권 지역간의 불균형이 심각한 상황에 이르고 있으며, 지방의 경우에는 인력의 역외유출과 전략산업 등의 부재로 경제적 어려움이 가중되고 있는 실정에 직면하고 있고, 이러한 수도권의 과밀집중은 수도권지역의 부동산 가격상승으로 인한 지가 등의 왜곡, 교통혼잡으로 인한 물류비용 증대, 환경오염 심화 등으로 막대한  사회적 비용을 필요로 하게 하며, 그것으로 인하여 지역간 불균형을 심화시키는 한편 국민부담을 가중시키고 국가 전체의 국가경쟁력을 약화시킬 수 있는 바, 수도권집중방지와 지역간균형발전을 효과적으로 추진하여 지방의 경쟁력을 강화시키는 한편 국가전체의 발전을 도모하려는 것임.

나. 주요골자

ㅇ 건설교통부장관은 수도권의 인구 및 산업 등의 집중억제와 적정배치를 도모하고, 지역의 균형발전을 촉진하기 위하여 지역균형발전계획을 입안하고, 이를 지역균형발전위원회의 심의를 거친 후 국무회의의 심의와 대통령의 승인을 얻어 결정하도록 함(안 제5조).

ㅇ 중앙행정기관의 장 및 특별시장·광역시장·도지사는 지역균형발전계획을 실행하기 위한 소관별 추진계획을 수립하여 건설교통부장관에게 제출하고 제출된 소관별 추진계획은 지역균형발전위원회의 심의를 거쳐 확정되도록 함(안 제6조).

ㅇ 건설교통부장관은 지역의 균형발전 및 경쟁력 향상에 중추적 기능을 담당할 수 있는 지방의 일정한 지역을 지역성장거점도시로 지정할 수 있도록 함(안 제8조).

ㅇ 지역성장거점도시를 관할하는 광역시장 또는 도지사는 지역성장거점도시육성계획을 작성하여 건설교통부장관에게 제출하여야하며, 건설교통부장관은 제출된 지역성장거점도시육성계획을 지역균형발전위원회의 심의를 거쳐 확정하도록 함(안 제9조).

ㅇ 건설교통부장관은 지방경제의 활성화 등을 위하여 지방의 일정한 지역을 지역 산업촉진지구로 지정할 수 있도록 함(안 제12조).

ㅇ 수도권의 인구 및 산업 등의 집중방지와 지역의 균형발전과 관련되는 중요 정책을 심의하기 위하여 대통령소속하에 지역균형발전위원회를 두도록 함(안 제15조).

ㅇ 정부는 지역균형발정에 필요한 자금을 확보하기 위하여 따로 법률이 정하는 바에 따라 지역균형발전기금 및 지역균형발전특별회계를 설치하도록 함(안 제19조 및 제20조).

3. 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률개정안

) 국회건설교통위원회소관, 2001. 3. 19 정부제출

가. 제안이유

지방자치의 발전으로 점차 증가하고 있는 지역개발 수요에 부응하여 문화·관광자원의 개발 등 특정한 목적으로 지역을 개발하는 특정지역지정·개발  제도를 도입함으로써 지역간의 균형개발을 도모하고, 광역개발권역의 대상지역을 확대하며, 개발촉진지구의 토지수용에 관한 재결의 신청기간을 현실에 맞게 조정하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완하려는 것임.

나. 주요골자

ㅇ 종전에는 대도시와 그 주변지역, 산업단지와 그 배후지역 또는 여러 도시가 동일한 생활권을 이루고 있는 지역을 광역개발권역으로 지정·개발하여 왔으나, 앞으로는 자원의 공동개발 및 관리가 필요한 지역도 광역개발권역에 포함될수 있도록 함(안 제4조).

ㅇ 개발계획이 고시된 개발촉진지구안에서 행하여지는 토석의 채취·건축물의 건축 및 공작물의 설치행위 등에 대하여는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받도록 함으로써 개발촉진지구의 지정목적을 침해하는 행위가 행하여지지 아니하도록 함(안 제15조).

ㅇ 개발촉진지구안에서의 개발사업 추진시 토지수용이 적기에 이루어질 수 있도록 토지수용을 할 수 있는 사업인정의 시점을 개발계획이 고시된 때에서 실시계획이 고시된 때로 조정하고 토지수용 재결의 신청기간을 1년에서 당해 개발사업의 실시계획에서 정한 사업기간내로 확대함(안 제19조).

ㅇ 문화·관광자원의 개발 등 새로이 발생하고 있는 다양한 지역개발 수요에 신축적으로 대응할 수 있도록 하기 위하여 특정지역지정·개발제도를 도입하고, 특정지역의 지정·개발계획의 수립 및 사업시행자의 지정 등에 필요한 사항을 정함(안 제26조의 3).

4. 지방세법개정안(2건)

) 국회는 2000. 10. 21 정부가 제출한 지방재정확충을 골자로 한 「지방세법중개정법률안」을 동년 12월 6일 가결하였다. 주요내용은 첫째, 주민세 소득할 10%를 계속 징수할 수 있도록 하고, 둘째, 국세인 교육세 중 지방세가 부가징수되어 온 교육세를 지방교육세로 전환하며, 담배소비세 및 경주·마권세분 교육세의 세율을 각각 10%p인상하고, 셋째, 중소기업협동화 사업을 지자체가 신축적으로 운용하는 것 등이다.

1) 지역개발세 부과 : 원자력발전소 주변지역 주민들의 희생에 대한 보상차원과 지역균형개발차원에서 지역개발세를 부과함.

) 「지방세법중개정법률안」행정자치위원회소관  2000. 7. 24 안경률 김일윤 김광원의원외 25인 발의

2) 조세수입편중구조 개선 : 특별시, 광역시세와 구세간의 세목배분을 살펴 볼 때 특별시, 광역시에 조세수입이 편중되어 있어 상당부분 의존재원에서 충당하고 있는 자치구의 재정자립도를 제고하고자 함.

) 「지방세법중개정법률안」 행정자치위원회소관, 2000. 11. 21 전갑길의원 외 49인 발의

5. 수도권정비계획법개정안(3건)

가. 수도권 공장총량제를 과밀부담금제로 전환

) 「수도권정비계획법중개정법률안」 건설교통위원회소관, 2000. 10. 18 김덕배 이규택 문희상의원외 48인 발의

제조업의 과도한 수도권집중을 억제하기 위하여 지난 94년부터 매년 수도권에 허용되는 공장건축면적을 총량으로 정하여 이를 초과하는 공장건축허가를 제한하는 공장총량제도를 운영하고 있으나 민원유발 등을 나타내고 있으므로 이를 시장경제원리에 입각한 경제적 규제방식인 과밀부담금제로 전환하여 공장의 수도권입지시 과밀비용을 부과시키고 징수된 자금은 지방균형발전 재원으로 활용함.

나. 수도권 공장총량제의 적용배제

수도권 접경지역안에서의 공장의 신·증설, 공장용지에 설치하는 부대시설의 신·증설과 첨단업종의 공장의 신·증설에 대하여는 공장 총량규제를 적용하지 아니함으로써 공장에 대한 총량규제를 합리적으로 개선함과 동시에 수도권의 산업경쟁력을 강화함.

) 「수도권정비계획법중개정법률안」건설교통위원회소관, 2000. 10. 27 이재창의원외 21인 발의

수도권의 국제경쟁력 제고와 수도권과 지방이 공존할 수 있도록 투자 인센티브를 제공하기 위하여 첨단산업과 문화산업 그리고 공장 집단화단지로 계획된 지역과 낙후 접경지역에 대해서는 공장 총량제를 배제함. 또한 환경보전필요성정도, 개발가능성 등 지역적인 특성을 감안하여 자연보전권역안에서 금지되는 개발사업의 종류 및 규모를 지역별로 세분화함.

) 「수도권정비계획법중개정법률안」 건설교통위원회소관, 2001. 6. 5 남궁석 김근태 신현태 이근진 배기선 심재권 김덕규 이규택 문희상 강성구 유재건 원유철 안동선 손학규 김덕배 이희규 박혁규 조성준 이종걸 이윤수 곽치영 정장선 심규섭 박병윤 김윤식 박종희 정병국 이재창 이재정 남경필 이윤성의원 발의

6. 재래시장의 회생 및 활성화 관련법안(3건)

가. 재래시장의 현대화

)「중소기업의구조개선및경영안정지원을위한특별조치법중개정법률안」산업자원위원회소관, 2000. 11. 24 김문수, 조성준, 강인섭, 조희욱, 김학송, 김호일, 맹형규, 신영국, 신현태, 안영근, 이인기, 황승민, 강신성일, 강재섭, 권오을, 권철현, 권태망, 김광원, 김기배, 김덕룡, 김락기, 김부겸, 김성조, 김영춘, 김용갑, 김용균, 김용학, 김원웅, 김일윤, 김종하, 김형오, 김홍신, 남경필, 도종이, 민봉기, 박명환, 박세환, 박승국, 박원홍, 박종근, 박종우, 박종희, 박창달, 박헌기, 박혁규, 백승홍, 서상섭, 서청원, 손태인, 손학규, 손희정, 송영길, 신경식, 신영균, 심규철, 심재철, 안경률, 안상수, 안택수, 오세훈, 원희룡, 유성근, 유용태, 유흥수, 윤경식, 윤두환, 윤여준, 윤영탁, 이강두, 이규택, 이방호, 이상득, 이상희, 이성헌, 이완구, 이원창, 이원형, 이윤성, 이재오, 이주영, 이한구, 임태희, 전재희, 정문화, 정의화, 정인봉, 정진석, 조웅규, 조정무, 최돈웅, 최연희, 허태열, 현승일, 홍사덕, 황우여의원 발의

유통업의 대외개방 및 대기업의 유통업 진출에 따라 재래시장의 경쟁력이 계속 약화되고 있는 현실에서 정부가 재개발 재건축을 통한 활로를 모색하고 있으나 사업이 지지부진하므로 실질적으로 가능한 시장의 구조개선사업을 지원토록 함.

나. 재래시장 재개발·재건축 규제완화

) □중소기업의구조개선및경영안정지원을위한특별조치법중개정법률안□ 산업자원위원회소관, 2001. 6. 14 강현욱 이상수 이해찬 강운태 배기운 이호웅 이낙연 이미경 김성순 송훈석 심규섭 김택기의원 발의

백화점 및 대형할인점들의 급격한 진출과 시설·경영의 영세화로 재래시장이 도산위기에 직면해 있고 이로 인해 지역경제가 심각한 타격을 입고 있는 실정임. 더욱이 재래시장은 지방의 상업·문화·전통의 중심지로서 서민생활의 기반을 이루고 있음에도 불구하고 폐허화·슬럼화되어 가고 있음. 이에 따라 화재·붕괴 등의 위험도 매우 높아 안전사고 앞에 방치되고 있는 상황이므로 이러한 상황을 타개하기 위해서는 현행의 관련 절차를 대폭 간소화하여 시장 재개발·재건축시 용적율 현실화, 주상복합건물의 건축허용, 과밀부담금의 감면, 주차시설 및 화장실 등 편의시설 확충과 같은 조치를 한시적으로 운용함으로써 재래시장의 현대화사업이 원활히 추진될 수 있도록 함. 또한 지방자치단체에서 직접 재래시장 재개발·재건축사업을 시행할 수 있도록 하며 기타 재래시장시설의 개·보수, 시장경영지원센터의 설치, 재래시장 활성화추진체계 정비 등을 통하여 재래시장이 지역경제의 중심으로 설 수 있도록 함.

다. 재래시장의 회생·활성화

) 「재래시장활성화를위한특별조치법안」 산업자원위원회소관, 2001. 6. 11 강인섭 김호일 김학송 신영국 안영근 신현태 이인기 맹형규 황승민의원 발의

ㅇ 정부가 재래시장을 활성화하기 위한 종합적인 시책을 수립·추진하도록 함.

ㅇ 정부의 시장활성화 5개년 계획 수립 추진 및 동 계획추진을 뒷받침하기 위한 시장활성화심의위원회를 설치·가동할 수 있도록 함.

ㅇ 시장 현대화 지원을 위해 시장지역 내에 주차장, 화장실, 소화전 등 부대 설치를 위한 국가, 지방자치단체의 예산지원 및 필요한 경우 보조금을 지원할 수 있도록 함.

ㅇ 대규모 할인매장의 무분별한 입점과 과당 경쟁으로 초래되는 폐해를 막기 위해 지역 인구수에 따라 대규모 할인매장의 설치를 제한할 수 있도록 하고 신설되는 대형 할인매장은 기존의 도시계획 구역에는 설치를 제한할 수 있도록 함.

ㅇ 정부 및 지방자치단체가 시장재개발·재건축을 위해 중소기업청장이 시장·군수 또는 구청장의 추천을 받아 시장 재개발사업 시행구역 및 시장 재건축사업 시행구역으로 지정한 시장의 경우 일정한 요건을 갖춘 경우에는 건축법, 도시계획법상의 규정에도 불구하고 점포와 공공주택, 근린시설, 업무시설 등을 함께 건축할 수 있도록 함.

ㅇ 시장·군수·구청장은 특별한 사유가 발생하는 경우 직접 시장 재개발·재건축 사업을 시행하거나 지방공기업법에 의해 재설립된 지방공사중에서 시행자를 지정하여 시장재개발·재건축 사업을 시행하게 할 수 있도록 함.

ㅇ 이 법에 의하여 지원된 융자금에 대한 이자는 농림부장관이 지원하는 농업경영자금의 이자율에 준하도록 함

Ⅵ. 지역경제활성화 추진실태 분석

1. 중앙정부 및 민간부문의 중추관리기능의 지방분산 미흡

정부의 수도권집중억제책에도 불구하고 청단위 이상 중앙행정기관의 수도권 비중이 72.7%에 달하고 정부투자 및 출연기관의 수도권비중이 85%에 달하며 5인이상의 제조업체수와 벤처기업수가 각각 57%, 71.2%에 달하는 등 정부의 지속적인 지방경제의 활성화에 대한 노력에도 불구하고 수도권 비중은 여전히 높다. 급기야 정부는 지방이전기업에 대해 외국인투자기업에 준해 법인세를 5년간 100%, 이후 5년간 50% 감면하고 기타 농어촌특별세 등의 감면을 단행한 바 있으나 수도권의 집중현상은 크게 해소되지 못하고 있는 실정이다.

) □기업의 지방이전 촉진대책□ 재정경제부, '99.8.

이와 같이 정부의 지속적인 지역균형발전시책 추진에도 불구하고 수도권 집중이 일어나고 수도권과 지역간 격차가 심화되는 데는 여러 가지 원인이 있을 수 있다. 즉 수도권의 집중은 역사적으로 오랫동안 서울이 정치, 경제, 사회, 문화의 중심지 역할을 수행하였으며, 정부주도적인 산업화 과정에서 더욱 지위가 강화된데 원인이 있다. 이밖에도 수도권은 국내외적 접근성과 도시기반, 시장조건, 인력확보 등 입지에 많은 이점을 지니고 있기 때문이다. □기업의 지방이전 촉진대책□은 지방의 낙후한 교육·복지·행정편의 등 생활여건의 근본적인 개선없이는 지방이전에 대한 근로자들의 극심한 반발 등에 부딪혀 그 추진실적이 거의 전무한 실정이다.

) '99. 8 촉진대책에 의거 정부는 산업은행에 1,000억원을 출자하였으나 '01. 8 현재 이용실적이 159억원에 불과하다.

따라서 수도권집중 억제책은 주로 소득세, 법인세, 등록세 등의 감면에 의존 하는 소극적, 일시적, 충격적인 방법보다는 지방이전 대상 기관, 업체 및 학교 등에 대한 이전지원에 있어 장기적이고 유기적인 통합적 연계 체계가 필요하다. 사실 그 동안의 시책은 수도권 집중과 여타 지역과의 격차를 유발한 구조적  원인에 대한 해결보다는 일시적 집중현상의 제거에 치중해 왔다. 예로 수도권 대학의 정원억제책과 수도권 인구집중 억제책의 실패를 들 수 있다. 특히 수도권 인구집중의 경우 2000. 11. 1부터 2001. 12. 31까지 수도권외에서 국민주택규모 신축주택을 취득한 경우 양도소득세를 100% 감면하는 조치를 취하였으나 2001. 11. 1 주택경기의 활성화를 위하여 이를 전국으로 확대한 바 있다.

) 2001. 7. 18 조세감면특례법중개정법률안 본회의 가결(2000. 11. 1 시행); 종전에는 수도권지역외의 지역에 소재하는 신축주택으로서 국민주택규모 이하의 주택에 대하여만 5년간 양도소득세를 면제하도록 하였으나, 앞으로는 고급주택을 제외한 전국의 모든 신축주택에 대하여 5년간 양도소득세를 면제한다(안 제99조의3제1항).

2. 중앙과 지방간 재원배분정책의 소극성

가. 중앙과 지방의 재정배분 실태

) 우리나라는 국세와 지방세간 엄격한 세원분리원칙을 적용하고 있으며 소득·소비 과세는 국세에, 재산과세는 지방세에 세원이 집중적으로 배분되고 있다. 국세중에서 가장 큰 비중을 차지하는 것은 소비과세로 17개 국세 세목중 부가가치세, 특별소비세, 주세, 전화세, 인지세, 증권거래세, 관세, 교통세의 8개 세목이 이에 속한다. 소득과세로는 개인소득과 비법인 기업소득에 부과하는 소득세와 법인세, 부당이득세가 있다. 재산과세에 속하는 국세로는 상속세, 증여세, 토지초과이득세, 재평가세가 있다.  반면 지방세 세목은 소득과세로는 국세인 소득세와 법인세에 부가되는 소득할 주민세와 농지세, 사업소세 종업원할이 있으며 소비과세는 담배소비세 뿐이다. 15개 세목중 취득세, 등록세, 자동차세, 재산세, 종합토지세, 도시계획세, 공동시설세, 사업소세 재산할의 8개 세목이 재산과세로 분류되며 그외의 기타세목으로는 지역개발세, 경주·마권세, 도축세, 면허세 등 네가지가 있다. 15개 세목중 도시계획세, 공동시설세, 지역개발세, 사업소세는 목적세이고 나머지 11개 세목은 보통세이다.

우리 나라의 경우 1997년도 일반회계 예산상으로 전국 평균 재정자립도는 63.3%이고 그나마 군지역은 21.2%에 머무르고 있다. 각 자치단체는 정부로부터 재정자립도를 감안하여 교부세, 양여금 등을 국고에서 지원을 받아야만 유지할 수 있을 정도로 재정확보에 매우 어려운 실정이다. 이와 같은 빈약한 지방재정은 지방분권실현의 근원적 한계로 작용하고 있다.

) 강장원, 「중앙과 지방정부간의 재원배분방안에 관한 연구」 『한양대석사학위논문』2000. 6  p27∼31.

주요 외국의 국세·지방세 비율(%)

구 분	한국(□97)	일본(□95)	미국(□95)	영국(□94)	독일(□95)	이태리(□93)	프랑스(□94)
국 세	79.0	62.0	62.0	95.4	88.3	93.9	80.1
지방세	21.0	38.0	38.0	4.6	11.7	6.1	19.9

* 자료 : 재정경제원, 「조세개요」, 1998. p18

산업성장에 따른 국세와 지방세의 세수증대 효과에 대한 연구결과에 의하면 제조업의 경우 국세에 대한 세수증대 효과가 지방세에 비해 4.13배나 높고 서비스업의 경우에도 국세에 대한 세수증대 효과가 지방세의 3.27배에 이르고 있고 또한 도소매 소비자용품업의 경우에는 경제활동의 활성화가 오히려 지방세 수입과 부(-)의 관계를 갖고 있는 것으로 나타나고 있다.

) 곽채기, 「지역에서 창출·생성된 세원의 지방세화 방안」『지방재정』2001. 3, pp.6∼7.

이와 같이 지역의 제조업이나 서비스업의 성장이 지방세보다는 오히려 국세 수입의 증대에 크게 기여하고 있는 현행 지방세 체계하에서는 지역경제 활동과 지방재정이 상승적 순환관계로 연결되기 어려운 실정이다. 따라서 지방자치단체의 지역경영활동의 성과가 지방정부의 세수입 증대로 연결될 수 있도록 하기 위해서는 지역경제의 활성화로 인한 소득 및 소비의 증대에 상응하는 세원들을 지방세체계에 수용하여야 한다. 이런 점에서 기업활동과 관련된 소득 및 이윤과세, 소비활동과 관련된 소비과세 관련 세원을 지방세체계에 흡수·보강할 수 있는 지방세원의 확충 방안 및 국세 세원의 지방세 이양방안이 마련되어야 할 것이다.

) 곽채기, 전게논문, p.9.

나. 지방재정조정제도의 문제점

) 지방재정조정제도 개요 ①교부세 : 표준행정비 및 주민기본생활수요 보장을 위해 내국세의 15%를 일반재원으로 교부한다. 보통교부세는 교부세의 10/11을 차지하며 지자체 일반재원으로 용도지정을 할 수 없고 재정부족액(기준재정수요-기준재정수입)의 크기에 따라 교부한다. 특별교부세는 교부세의 1/11을 차지하며 국가시책사업(30%), 재정보전(20%), 재해대책(10%), 지역개발(20%), 특정현안소요 (20%) 등 특별한 재정수요 지원에 사용되고 자치단체 교부신청시, 교부목적의 타당성·재원부담능력 등을 검토한 후 교부한다. 그 외에 증액교부금은  위의 법정교부세외에 국가의 필요에 의해 재원을 부담하는 것으로 국가예산에서 계상하는 내용에 따라 용도가 지정된다.

②양여금은 지자체간 균형개발을 위해 국세의 일정부분을 SOC 등의 투자재원으로 양여하는 것으로 그 재원은 주세의 100%, 교통세의 14.2%(□01년은 교통세 2.4%, 전화세), 농특세의 19/150이며, 대상사업은 도로정비, 수질오염방지, 농어촌개발, 청소년육성, 지역개발 등 5개 사업과 17개 단위사업으로 나뉜다.

③보조금은 위임사무, 지자체 사무중 특정사업추진을 위해 법령에 규정된 보조율로 지원되며 원칙적으로 지자체의 신청을 전제하여 매년 중앙정부지원액과 실사용액의 차액을 정산하여 지급한다.

우리나라 지방재정의 가장 큰 특징은 지방정부의 낮은 재정자립도로 인해 지방교부세, 국고보조금, 지방양여금으로 구성되는 지방 이전재원이 지방재정의 주요 부분을 차지하고 있는 점이다. 지방조정제도의 문제점으로는 이질적인 성격의 재원공여 장치가 혼재되어 있는가 하면 다른 제도적 장치와도 유사한 성격의 재원공여 장치가 존재하고 있어 재정조정제도간 체계적인 역할 분담이 이루어지지 못하고 있다. 지방교부세의 경우 보통교부세는 일반재원인 반면 특별교부세는 보통교부세 배분방식에 의해 포착되지 않는 특수한 재정수요가 있을 때 교부하는 특정재원이다. 또한 증액교부세도 교부세라기 보다는 국고보조금적  성격을 많이 가지고 있다.

지방교부세와 국고보조금의 중간형태인 지방양여금 역시 포괄보조금 성격의 재원과 지방교부세적인 재원이 혼재되어 있다. 지방양여금제도는 당초 일반재원인 지방교부세와 특정재원인 국고보조금의 장점을 살릴수 있는 재정이전장치로서 도입되었으나 실제 운영과정에서 포괄보조금적 성격의 국고보조금제도로 변모하게 되었다. 또한 국고보조금의 경우에도 경상적 경비에 대한 지원이 많이 포함되어 있다는 지적이  많다.

) 국세와 지방세를 함께 나누는 지방재정조정제도의 방식 중에서 서로 고유의 세원을 독립적으로 사용하는 세원분리주의방식과 전혀 다른 세원의 공동이용방식의  중요성이 부각되지 못하고 있다. 현재의 주민세 소득할을 제외하고는 우리나라의 조세체계의 획기적인 전환으로 파악되는 세원의 공동이용방식의 도입이 지방재정의 조정적인 측면만이 강조되어 그 지방재정의 자립이라는 본래의 의의를 반감시키고 있다.

3. 물적 지원위주의 투자정책

기존의 시책은 지역적 특성과 잠재력을 고려하지 않고 지역간 균등발전을 위하여 획일적인 성장전략을 추진함으로서 효과적인 정책목표의 달성을 이루지 못했다. 실현가능성이 없는 무리한 정책목표의 제시, 성장위주의 발전전략과 물적 시설 위주의 투자정책 등도 기존 시책의 실효성을 저하시키는 원인이라고 할 수 있다.

물론 지역교육을 특성화하고 소규모 대학을 통합 유도하며 대학간 교수교류 및 지방고교 출신자의 지방대 입학 등을 추진방안으로 제시하였으나 그 실적이 매우 미약하다. 특히 낙후지역의 지역발전정책은 지방주민들의 실질적인 소득 증대와 삶의 질의 향상을 가져올 수 있도록 지방특성을 살린 관광 및 문화자원을 개발하고 자생력 있는 지역은 산업인력 및 기술 등에 대한 육성 및 교류  시책 등 소위 S/W 분야의 다양한 지원책이 마련되어야 할 것이다.

4. 범정부적 지역발전정책추진기구의 결여

기존의 시책은 목표를 달성할 수 있는 종합적인 정책수단과 이를 지속적으로 추진할 수 있는 집행체계를 갖추지 못하였다. 즉 기존의 지역균형발전시책은  관련 부처간의 통합·조정 및 유기적 연계성 없이 각 부처별로 작성되고 제한적으로 추진됨으로써 범부처적인 추진이 이뤄지지 못하였다.

종합적인 지역발전정책이 추진되지 못한 것은 국가 및 지역수준에서 지역정책을 종합적으로 추진할 수 있는 조직 및 제도가 확립되지 못하였기 때문이다. 따라서 기존의 국무총리소속의 지역균형발전기획단을 정비·강화하여 재정경제부, 행정자치부, 건설교통부, 산업자원부 등 관련부처를 망라한 집행추진기구인 범부처적인 지역발전추진위원회의 구성이 필요하다.

5. 재정계획과의 연계성 부족

지역경제활성화 정책의 재원은 통합적 추진기구의 결여로 인해 각 부처별로 독자적으로 편성되어있다. 예산편성시 예산기관의 사정에 의하여 조정과정을 거치는 절차가 있기는 하지만 이는 단위사업에 대한 단편적 시각을 극복하기 어려울 것이다. 따라서 통합기구로부터의 범정부적 종합적인 기획을 바탕으로 이를 예산에 유기적으로 연결시킬 때 투자의 효율성을 극대화 시킬 수 있을 것이다.

이를 위한 선결조건은 현재 일반회계, 특별회계, 기금 등 지역발전 추진재원이 난립해 있으나 이를 하나의 재원으로 묶어낼 필요가 있다. 이런 점에서 2000. 12. 20 김만제의원이 대표발의한 □지방경제살리기특별조치법안□에서 지방재정의 확충을 위하여 국세의 일부를 지방세로 전환토록 하고 보조금 재원을 확충하기 위하여 정부 예산에 지방양여금 및 교육지방양여금특별회계를 포함하는 지방발전을 위한 통합재정시스템으로서 □지방경제살리기특별회계□를 설치토록 하는 제안은 매우 긍정적이라고 할 수 있다.

6. 정부투자재원의 한계에 따른 대처방안 미흡

가. 민자유치문제

우리나라는 1960년 이후부터 도로법, 항만법 등 개별법률에 따라 민간투자 사업을 추진해 왔으나 주차장, 민자역사 등을 제외하고는 크게 활성화되지 못하였다. 정부에서는 부족한 SOC시설을 확충하기 위해 1994년 8월 ‘사회간접자본시설에대한민자유치촉진법’을 제정하여 본격적으로 민간투자사업을 추진하여 왔으나 IMF 이후 재원조달 여건이 악화되고 주요출자자인 건설업체의 부도 등에 따른 탈퇴 출자자가 급증함에 따라 거의 모든 민간투자사업이 추진하기가 곤란해졌다. 이에 따라 지난 1998년 12월 민자유치촉진법을 민간투자법으로 개정하고 민자시설에 대한 부가가치세를 영세율로 적용하는 등 각종 세제·금융지원을 강화하여 획기적인 제도개선을 추진한 바 있다.

사실 이러한 민간투자의 활성화는 바람직한데 수도권에는 정부투자의 한도를 정하도록 하고 가능한 한 민간투자를 집중적으로 유치할 필요가 있다. 그 동안의 수도권 집중억제시책에도 불구하고 수도권에 대한 정부의 투자비중이 높은 것은 지역적인 수요가 높고 주택부족이 부동산 가격의 앙등과 투기현상을 유발할 우려가 있기 때문으로 풀이된다. 따라서 지방경제의 활성화를 위해 민자유치를 활성화하되 국고와 민자유치의 비율을 수도권과의 지역균형발전 차원에서 적정히 하여야 할 것이다.

한편 백화점 및 대형할인점들의 급격한 진출과 시설·경영의 영세화로 재래시장이 도산위기에 직면해 지역경제가 심각한 타격을 입고 있는 실정이다. 따라서 재래시장의 현대화사업이 원활히 추진될 수 있도록 현행의 관련절차를 대폭 간소화하고 민간자본투자를 용이하게 할 수 있도록 지원금의 매칭(국고 보조)비율을 수도권과 지방 및 지자체간에 적정히 정하여야 할 것이다. 나아가 주상복합상가신축 등 재래시장개발로 인한 소유자나 개발업체의 배타적 이익으로부터 영세임차인이나 노점상등에 대한 배려도 있어야 할 것이다.

) 의원발의로 산업자원위원회에 계류되어 있는 재래시장의회생및활성화관련법안(3건) 참조.

나. 외국인투자유치문제

) 외국인투자유치 인센티브 관련제도로는 첫째, 외국인 투자에 대한 조세지원제도 확대(10년간 법인세 및 소득세 감면, 8∼15년간 지방세감면) 둘째, 20∼50년간 외국인기업전용단지, 국가산업단지, 외국인 투자지역내 국가소유토지 등 국공유재산의 임대 및 임대료 감면제도 확대개선 셋째, 지방자치단체의  외국인 투자유치 활동 및 국가의 지원 넷째, 지역단위 투자촉진 프로그램 개발 등이 있다.

1) 우리 나라 지방자치단체의 외국인 투자유치 추이

) 류인택, 「지방자치단체 외국인 투자유치의 안정적 제도화과정 연구」, 고려대학교 석사학위논문, 2000. 12.

수도권 집중억제정책의 시행에도 불구하고 98년도에는 수도권지역의 외국인 투자비율이 47.5%에 달하고 있다. 지방의 경우 전북이 13.1%, 경남 9.7%, 광주 7.0%의 점유율을 나타내고 있으며 대전, 강원, 경북, 부산, 대구 등의 외국인 투자점유율은 1%에도 미치지 못하는 부진한 실정이다.

한편 투자 추이를 보면 IMF이후 상대적으로 저발전된 지역의 외국인 투자증가율이 매우 높게 나타나고 있는데 강원, 전북, 광주, 전남, 인천 등의 지역에서는 97년에 비하여 3-30배 이상의 높은 외국인 투자 증가율을 보이고 있으며 반면에 대전, 경북, 부산, 제주 등은 오히려 감소하였으며 경남, 충남, 충북 등은 정체상태이거나 소폭 증가에 그치고 있다. 대체로 제조업 중심의 공업단지를 많이 소유한 지역의 외자유치 증가율이 낮게 나타나는 현상을 보이고 있다.

그러나 이와 같이 제조업 중심공업단지의 외국인 투자가 저조한 것은 외국인 직접투자가 제조업전체의 총생산성에 긍정적인 효과를 미친다고 볼 때 국가적인 큰 손실이 아닐 수 없다. 다른 경쟁국들과 비교해 본 결과, 외국인투자기업이 창출한 부가가치가 총 국내 부가가치에서 차지하는 비율이 인도네시아 41%, 태국 14.4%, 대반 7.6%인 반면 우리 나라는 4.0%로 나타나 외국인직접투자의 국내경제 파급효과가 상대적으로 가장 낮게 나타났다.

) 이홍구, 「외국인직접투자와 투자정책」, 한국개발연구원, 1994. 12.

'98년중 시·도별 외국인 투자 현황

(단위 : 개, 백만불, %)

구 분	□97. 1 ∼ 12(A)			□98. 1 ∼ 12(B)			증감율 (B-A/A)
	업체수	금액	비중	업체수	금액	비중	업체수	금액
서 울 부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 울 산 경 기 강 원 경 남 경 북 전 남 전 북 충 남 충 북 제 주 입지미정	374 27 3 15 4 1 2 73 1 13 11 - 4 18 12 8 72	1,378 391 36 89 61 688 54 454 2 758 650 71 35 78 167 2,009 50	19.8 5.6 0.5 1.3 0.9 9.9 0.8 6.5 - 10.9 9.3 1.0 0.5 1.1 2.4 28.8 0.7	428 35 9 31 5 3 4 88 2 14 7 10 8 14 5 4 129	2,534 74 91 423 618 27 154 1,244 43 863 72 655 1,159 96 231 20 548	28.6 0.8 1.0 4.8 7.0 0.3 1.7 14.1 0.5 9.7 0.8 7.4 13.1 1.1 2.6 0.2 6.3	14.4 29.6 200.0 106.7 25.0 200.0 100.0 20.5 100.0 7.7 △36.4 - 100.0 △22.2 △58.3 △50.0 79.2	83.9 △81.1 152.8 375.3 913.1 △96.1 185.2 174.0 2,050.0 13.9 △88.9 822.5 3,211.4 23.1 38.3 △99.0 996.0
합 계	638	6,971	100.0	796	8,852	100.0	24.8	27.0

* 자료 : 재정경제부, 1999.

2) 외국인투자의 순기능과 역기능

외국인 직접투자는 차관과 같은 간접적 자본이동과 달리 투자가가 소유와 경영에 참여하여 합작투자 혹은 단독투자의 형식으로 소유하고 통제하는 것을 의미하며 고용창출효과, 기술이전효과, 외환보유 증대효과, 후생효과, 무역수지 개선효과 등의 효과를 가져와 지역경제에 주민소득 증대와 지방재정확충의 효과를 가져온다.

반면에 외국인의 직접투자는 역내기업의 역차별 및 산업기반 약화 등의 부정적 효과를 초래할 수 있다. 뿐만 아니라 우세한 자금력과 기술력, 효율적인 경영시스템을 앞세워 국내시장을 급속히 점유함으로써 국내 산업기반을 잠식해 버릴 수도 있다. 즉 주요 업종에서 외자재가 경쟁우위를 차지하게 되어 독과점 횡포가 나타날 수도 있으며 생산거점의 급격한 철수 등의 부작용이 발생할 수도 있다. 이러한 경우 지역경제의 공백이 생길 수 있을 뿐만 아니라 투자과실의 역외유출로 인해 의도했던 주민소득의 증대효과와 지방재정 확충효과가 나타나지 않을 수도 있다.

) 모성은, 「지방의 외자유치 활성화 전략」『지방자치』2000. 10. pp.86∼87.

3) 외국인투자지역제도상 문제점

수도권지역의 경우 시장, 노동력, 집적효과 등이 우수하여 경쟁력 확보에  유리하여 많은 기업들이 수도권에 입지하려고 하나 수도권정비계획법에 의하여 사실상 많은 기업들의 입지가 제한된다. 이는 일률적으로 수도권 규제가 적용되어 진입규제를 하지 않아도 되는 기업들이 투자를 못하고 있는 실정이다. 외국인의 특정기업이 수도권에 진입했을 경우와 지역경제활성화의 관계를 면밀하게 비교·분석하여야 할 것이다. 따라서 수도권정비계획법과 외국인투자촉진법을 상호 보완하여 외국인투자기업의 수도권진입기준을 명확히 할 필요가 있다.

) 우리 나라는 중앙정부가 개발전략과 정책을 수립·결정하고 주요 대형 투자사업 등을 집행하고, 지방정부는 참여가 제약되어 지역적 특성을 충분히 반영하지 못한 채 국가전략을 집행하는 하부적 역할을 담당하여 왔다. 그 결과 수도권 일부에 경제력이 집중되고 지역간 격차가 심화되었으며 공장총량제라는 수단 등으로 수도권지역도 더 이상 입지규제 완화 등이 없으면 외국인 투자유치를 할 수 없는 상황에 직면해 있다.

Ⅶ. 지역경제활성화를 위한 지원방향

지역균형발전을 위한 중앙정부의 가장 중요한 정책수단 중 하나는 지역간 자원의 재배분 및 지역자원의 효율적 이용에 기여할 수 있는 재정운용과 지원이라고 할 수 있다. 그 동안 지역균형발전시책은 국가의 재정운용계획과 연계되지 못함으로써 실효성 및 집행력을 확보하는 데 어려움을 겪어왔다. 실효성이 없는 정책과 계획의 남발은 국가정책과 계획에 대한 신뢰를 떨어뜨려 국민적 참여와 협력을 얻지 못하는 결과를 초래한다.

지역균형 발전을 위한 재정운용을 위하여는 다음과 같은 원칙의 적용이 필요하다. 첫째, 지역발전시책 및 계획의 수립과 집행에 있어 재정계획과의 연계체계를 확립해야 한다. 지역균형발전시책과 계획은 재정계획의 틀 속에서 수립되도록  하고, 예산과 재정의 운용은 지역균형발전시책 차원에서 이루어 질 수 있는 정책조정 및 통합기능의 확립이 전제가 되어야 한다.

둘째, 상대적 부진지역에 대한 지원을 전제로 하는 지역균형발전시책이 한정된 자원내에서 효율적으로 추진되기 위해서는 지역균형발전 투자의 효율성을 확보하는 노력이 필요하다. 지역적 요구충족과 지역간 균형이라는 규범적인 논리에 따른 재정의 지원과 투자의 배분이라는 두가지 목표를 모두 충족시키려 한다면 자원의 비효율적인 이용은 물론 지역발전의 촉진이라는 정책 목표의 달성마저 어렵게 할 우려가 있다.

) 김용웅, 「지역균형발전시책의 실효성 증대와 재정운용 방향」『국토』 2000. 11.

1. 선도거점 중심의 집중 투자 추진

향후 일정기간 동안 지역균형발전 투자는 지역균형발전의 선도거점으로 선정된 지방광역권과 국가적인 관광문화권 등 전략적 발전 거점에 치중하도록 한다.  그러나 이들 사업의 지원을 위한 투자의 효율성을 증진하려면 다음과 같은  다양한 조치가 필요하다.

첫째, 기존의 지역개발사업에 대한 재정차원의 선별화 작업이 필요하다. 이를 통하여 사업의 수요와 전망 등이 불투명한 사업을 배제하고, 지역발전의 선도 기능을 수행할 수 있는 사업을 재정의 범위내에서 골라내는 작업이 선행되어야 한다. 기존 지역개발사업의 지역발전 선도성, 다른 지역개발사업과의 연계성, 지역수요와 시장성 그리고 사업효과의 효율성 및 경제적 타당성 등이 감안되어야 한다.

둘째, 지역개발투자의 패키지화 추진이 필요하다. 대부분의 지역개발사업은 다양한 사업으로 구성되어 있다. 토지 및 단지 개발, 도로, 철도, 항만 및 용수사업이 동시에 추진되어야 한다. 지역개발투자의 효율성을 높이기 위하여는 이들을 종합 패키지로 다루어 투자지원을 할 수 있는 체제의 구축이 필요하다. 지역개발투자의 패키지화를 위하여는 재정 및 예산배정의 지역단위 협의·조정방안이 검토될 필요가 있다.

셋째, 사회간접자본시설 및 광역서비스시설 투자 지원에 있어 생활권단위 또는 지역협력 및 공동사업에 대한 우선투자 및 지원을 강화하도록 한다. 여기에는 종합운동장, 버스터미널, 문화·복지시설, 광역하수처리장, 폐기물처리시설, 정보체계 및 청소년 연수시설, 교육훈련시설과 기업지원을 위한 서비스시설 등이 포함된다. 지방행정구역단위의 시설투자와 서비스 공급은 중복 투자와 자원의 낭비를 가져오는 경우가 많고, 사업수행과정상 지역간 갈등과 분쟁의 원인이 되고 있다. 제4차 국토계획에서는 이를 방지하기 위해 지역협력계획제도를 도입함으로써 지역간 공동 및 협력사업의 추진을 촉진하고 있는데 이에 대한 재정지원 인센티브의 강화가 필요하다.

2. 통합적 지원제도 도입 및 지역발전역량 강화를 위한 재정지원 확대

지역간 균형발전을 위해서는 경제적 하부구조의 개선전략에서 탈피하여 지방 이전 및 유치 업체 등에 대한 직접지원과 지역발전 역량강화를 위한 소프트부문의 재정지원 확대방안의 검토가 필요하다.

첫째, 수도권 집중억제와 지역균형발전을 위하여는 지방이전 공공기관, 대학, 기업 및 지방입지기업에 대한 보조금을 연계하여 제공할 수 있는 통합적 지원제도(corporated incentive system)의 도입을 검토할 필요가 있다. 이에는 수도권내 공공기관, 대학, 기업체 등에 이전비용 보조금 및 지방입지기업에 대한 토지 및 설비비용 보조와 고용보조금 지급 등이 포함될 수 있다. 이밖에도 이전기업의 종업원 등에게 수도권의 입지편익을 상쇄하고, 이전에 따른 비용을 경감할 수 있는 특별저리의 주택융자 등 획기적인 지원조치의 개발이 병행될 필요가 있다.

둘째, 향후의 지역균형발전은 지역의 발전역량을 강화할 수 있는 소프트분야의 지원강화가 필요하다. 여기에는 전문·기술인력 육성, 지방기술혁신 및 기술이전 서비스 강화, 창업과 정보산업 육성, 지방대학 육성, 지역문화·관광기능 활성화시책 지원이 포함된다. 특히 수도권과 격차가 커지고 있는 정보화 촉진을 위한 광케이블의 설치 및 정보화사업 지원에 치중할 필요가 있다.

셋째, 사업성이 불확실한 대형사업의 추진보다는 지역주민을 위한 취업기회의 창출, 주민소득 증대 및 주민의 취업능력 제고 등 실질적 효과가 있는 사업에 우선 지원토록 한다. 농어촌개발에 있어서는 개별농가나 부락단위의 지원보다는 중심성을 갖춘 소도읍 지역 등에 교육, 의료, 쇼핑, 사회복지, 문화 등 종합적인 생활여건을 개선할 수 있는 투자를 집중하여 농어촌의 정주기반을 강화하도록 한다. 상대적으로 여건이 불리한 지역의 발전을 촉진하기 위하여는 중앙의 재정배분에 있어 지방행정수요에 직접적인 영향이 있는 토지면적과 자연환경기반을 중시하는 재정지원방식 도입이 필요하다.

3. 지역격차의 해소를 위한 차등지원제 강화

지역간 입지편익과 재정격차의 완화를 위하여는 지역발전 수준에 따른 다양한 형태의 재정지원 차등제 도입이 필요하다. 첫째, 수도권에 대한 국고지원과 공공투자 한도제를 검토하도록 한다. 전 국토 면적의 12% 정도에 불과한 수도권에 중앙정부 공공투자사업비의 30% 정도가 집중되고 있다. 특히 국민생활과 직결된 택지개발 및 주택공급의 경우에는 전국의 50% 이상이 수도권에 집중됨으로서 수도권 집중억제시책의 추진 효과를 반감하고 있다. 수도권 집중억제시책에도 불구하고 수도권에 대한 정부의 투자비중이 높은 것은 지역적인 수요가 높고, 주택부족은 부동산 가격의 앙등과 투기현상을 유발할 우려가 있기 때문으로 볼 수 있다. 따라서 수도권 국고지원 및 공공투자 한도제를 채택하는 경우 공급부족, 가격앙등, 주민의 불만 등이 야기될 우려가 있다. 따라서 향후 수도권의 공공투자수요는 되도록 민자유치 등의 대안에 의존하도록 한다.

둘째, 수도권 외의 여타지역에 대하여는 지방재정력 및 발전 수준에 따라 다양한 형태의 정부재정지원 및 투자비중 차등제를 채택하도록 한다. 정부의 재정지원 차등제에는 법인세, 재산세 등 각종 조세, 정부 보조금, 공공사업에 대한 정부지원 비중 등의 차등뿐만 아니라 기업·국공립대학 재정지원 및 국민주택자금의 배정과 이자율 등 광범위하고 종합적인 차등화시책의 추진이 필요하다. 이밖에도 민자유치촉진 지원책의 경우 총사업비 지원비율, 보장 수익률, 벤처기업지원 규모와 이자율 등에 대해 지역 차등화가 필요하다.

셋째, 외자유치의 종합적 파급효과가 크고 지역발전에 긴요한 경우 외자유치에 대한 보조금 및 재정지원 등의 인센티브를 확대해야 한다. 특히 인센티브를 외자유치 초기에만 국한할 것이 아니라 투자완료 이후의 생산에 따른 생산보조금, 고정자산에 대한 세금감면, 마케팅 및 시장개척 보조금, 확장투자를 위한 보조금 등도 강구할 필요가 있다. 또한 인센티브 제공의 실효성을 제고하기 위하여 중앙과 지방의 획일적인 매칭(국고 보조)방법으로서는 재정력이 취약한 자치단체의 자기 부담분 조달이 불가능하여 실현성이 적다. 매칭의 비율을 과감하게 자치단체의 재정 및 산업경제여건, 인프라 등 객관적 지표에 근거하여 차등적으로 규정해야 할 것이다. 즉 매칭의 비율을 지역단위와 효과단위로 구분하여 가중치를 합산하는 방식이 합리적일 것이다.

) 모성은, 「지방의 외자유치 활성화 전략」,『지방자치』2000. 10,  pp82∼87 참조.

4. 중앙정부와 지방자치단체간의 협력 증진을 위한 제도 도입

효율적인 지역균형발전을 위하여는 지역발전 계획과 사업이 원칙적으로 지방 자치단체의 자율과 책임하에 주도적으로 추진되어야 한다. 이같은 지역중심의 자율적 지역발전 노력을 효율적으로 지원하기 위하여 중앙정부와 지방자치단체간 투자 및 계획협약제의 채택, 일괄보조금(block grants)제도의 확대 및 지방분담 재정지원(matching funds)제도의 강화가 필요하다. 그러나 지방분담재정제도  운영에 있어 지역간 균형을 유지하기 위하여 지역의 재정수준에 따른 지역분담비율을 차등화하는 방안의 병행이 필요하다.

5. 부서별 예산집행의 지역균형발전 평가제 도입

지역균형발전을 위하여는 모든 부처의 시책추진과 예산집행시 지역균형발전정책 목표 실현을 위한 노력이 필요하다. 지역발전과 관련된 정부의 투자와 지원시책은 다양한 부처에 의하여 추진되고 있으며, 부문별 시책 중에는 지역균형발전에 영향을 끼치는 시책과 사업이 많다. 모든 부처는 매년 예산신청시 과년도 예산집행 및 시책 추진에 있어 수도권 집중억제와 지역발전 촉진을 위한 시책과의 연관성 및 지역적 파급효과에 대한 보고서를 제출토록 하여 지역균형발전시책이 범부처적으로 추진될 수 있도록 할 필요가 있다.

프랑스에서는 지역균형발전시책의 범부처적 추진을 위하여 기획단성격의   지역개발기구(DATAR)를 설치·운영할 뿐만 아니라 부처별 시책추진의 지역적 파급효과에 대한 자체 평가 보고서를 의회에 제출토록 하고 있다.

6. 지역균형발전을 위한 재정확보

수도권 집중억제 및 지역균형발전이 정부의 주요한 정책목표가 되기 위하여는 지역균형발전을 위한 안정된 재원 확보가 급선무다. 대부분의 지역발전사업과 시책은 부문 및 부처별 예산에 의하여 확보되고 있으나 부처별 예산확보가 이루어지지 않은 사업의 지원 등을 위하여는 안정적인 재원확보가 필요하다.

이를 위한 구체적인 수단으로 첫째, 지역발전기금 및 재정지원 기관의 설치·운영 등이 검토될 수 있다. 프랑스의 경우 수도권의 지방이전기업에 대해 지원하기 위한 산업분산지원기금(FAD)과 부처별 예산에 포함되지 않은 지역기반시설 사업에 대한 재정지원을 위해 지역개발기금(FIAT)을 운영하고 있다.

둘째, 보다 실효성을 확보하기 위한 방법으로는 기존에 분산되어 있는 지역균형발전재원의 통합·확충을 위하여 □지역균형발전특별회계□의 설치를 검토해 볼수 있다. 이는 양여금 등 지방이전재원의 지속적인 확충에도 불구하고 지역의 특성 및 장점이 반영된 사업이 적절히 추진되지 못하고 있어 이에 대한 발전적인 개선차원에서 검토되는 제도이다. 지방양여금과 국고보조금의 경우 사업선정과 재원분담에 있어서 지역 선호와 특성 반영이 미흡했고 단위사업별로 세분화되어 있어 규모의 경제효과 달성이 곤란하였으며 국가지정상태 등에 따라 연도별 기복이 심하여 지방의 안정적인 지역개발추진이 곤란하였다.

셋째, 공동세제도의 도입방안이다. 지방자치단체의 주도적 노력에 의해 창출된 세원 또는 지방자치단체의 활동과 직접 관련되어 있는 세원의 지방세화 방안은 결국 소득과 소비관련 세원의 지방세 수용문제로 귀착된다. 그런데 지방세원화의 필요성이 인정되는 소득과 소비관련 세원의 대부분이 국세에 수용되어 있어 중복과세금지원칙이 적용되고 있는 현재의 국세와 지방세 배분체계하에서는 지역에서 창출·생성된 세원의 지방세화 방안의 실현가능성은 매우 제한적일 수밖에 없다.

또한 소득과 소비관련 세원의 특성상 관련세원을 포괄적으로 지방세로 이양하거나 지방정부가 전유세원으로 활용하기는 현실적으로 어렵다. 따라서 지방자치단체의 주도적 노력에 의해 창출된 소득과 소비관련 세원 그리고 수익자부담원칙과 원인자부담원칙에 따라 지방자치단체의 활동과 직접 연계되어 있는 소득과 소비관련 세원의 지방세화를 추진하기 위해서는 일차적으로 독일이 취하고 있는 공동세제도의 도입을 검토해 볼 수 있다.

Ⅷ. 지역활성화의 과제

1. 재정지원의 개선

가. 재정지원의 문제점

첫째, 법률의 규정에 의거 대상사업이 지나치게 세분되고, 여건변화에 따른 전략적 사업의 선정이 미흡하다. 국고보조금의 경우 158개 사업으로 세분되어 있으나 실제로는 훨씬 많은 500여개에 이르고 있으며, 특히 양여금사업은 5개 분야, 15개 단위사업으로 법률로 규정되어 있어 국내외 경제 및 사회적 여건변화에 따라 전략사업을 탄력적으로 추진하기가 곤란하다.

둘째, 전반적으로 지역의 특성 반영이 미흡하며, 지자체에서 원하는 사업의 반영이 곤란하고 경직된 구조를 유지하고 있다. 지방정부가 원하는 사업을 중심으로 하는 것이 아니라 중앙정부에서 설정한 획일적인 사업에 따라 지방정부에서는 규정된 사업비만 부담하는 실정이다. 사업선정과 재원분담시 지역특성을 반영할 수 있는 여지가 부족한 것이다.

셋째, 중기적 차원에서 지역의 어느 부문에 어느 정도의 중앙정부 지원이 이루어질 것인가가 불분명하다. 중앙정부 뿐만 아니라 지방정부의 예산이 단년도 예산주의에 의해 편성되며, 예산편성이 그때 그때의 상황논리에 의해 변동성이 크다. 국고보조금, 양여금, 토특 등의 국고지원 규모가 연도별로 기복이 심하며 중기지방재정계획이 제대로 실천되지 못하고 있다. 중기재정계획에서 예측한 투자규모와 실제 예산편성간에 괴리가 발생하여 계획이 형식화되고 있으며, 재원별로는 지방비에 비해 국고의 괴리율이 상대적으로 높다.

) 지방양여금과 토특의 경우 세입원인 토초세, 택초부담금의 헌법불일치 판정, 전화세의 부가 가치세 흡수 등으로 재원이 매우 불안정하며, 국고보조금은 중앙정부의 재정여건, 정책목표, 예산정책 등에 따라 그 규모가 임의로 결정된다.

넷째, 투자분담에 대한 일정한 기준없이 지자체의 투자분담비율 격차가 크다. 국고보조금 사업의 경우 국고보조율이 20-100%로 사업에 따라 큰 차이가 있으며, 양여금 사업도 지방비 분담율이 30-90%로 차이가 크다. 상이한 재정능력을 가진 지방자치단체간에 차등적 분담체계가 마련되지 못하여 국고보조사업이나 양여금사업에 의해 지방자치 단체간의 재정력 불균형이 심화되는 결과를 초래하고 있다.

다섯째, 중앙정부와 지자체간에 수평적 관계로서의 협약관계가 부재하여 합의개념이 결여되어 있다. 국고보조금, 지방양여금, 지방교부세 등 중앙정부와 지방자치단체간의 재정조정제도는 합의를 통한 수평적 협약관계가 아닌 중앙정부의 재량 및 자의를 중심으로 운영되는 수직적 재정조정제도로 운영되고 있다. 중앙정부가 시달하는 행정지침에 의해 예산편성 및 국고지원 신청이 이루어지며, 국고보조사업이 지방자치단체의 예산편성 이후에 통보되거나 회기중에 신규사업수립 및 사업변경 등이 빈번하게 발생하고 있다.

여섯째, 중앙정부와 지자체간에 수직적 관계가 지배하며, 지자체의 전략과 여건을 국가의 정책방침에 반영하는 장치가 취약하다. 국고보조금과 지방양여금의 경우 신청 및 조정절차가 행정자치부와 관련부처로 이원화되어 중복과 비효율이 발생하고 있다. 중앙정부와 지방정부가 공동으로 참여하는 재정협력 관련 심의 및 조정제도의 운영이 미흡하여 지자체의 의견이 제대로 반영되지 못하고 있는 것이다.

나. 통합특별회계 설치

첫째, 지방이전재원 규모 및 국가재정여력을 감안, 당분간은 신규재원 조성보다 지방의 자율성 제고를 통해 기존 재원의 효율적인 사용이 가능토록 하는데 중점을 두고 각 부처로 분산된 지역개발관련 재원을 특별회계로 통합하여 일정규모 이상의 안정적인 사업재원을 확보하며 기존 국고보조사업 중 지역개발관련 사업을 최대한 특별회계로 편입하도록 한다.

) 일차적으로 1∼2조원 정도의 신규재원이 필요하다. 일본의 경우 NTT(전신전화공사)의 민영화자금  일부를 재원으로 하였다.

둘째, 각 지자체가 지역여건과 우선순위를 고려, 특별회계 대상사업 범위내에서 자율적으로 사업을 선택한다. 중앙정부는 대상사업목록을 제시하고, 사업수립□집행 등에 관한 정보 및 자문을 지원한다.

셋째, 지방의 지역개발투자에 대한 참여 및 지방의 자구노력유도를 위해 지방비 부담이 확인되면 특별회계에서 일정비율의 국비를 자동 지원하도록 한다. 다만 국비지원 비율은 지자체별 재정력을 감안하여 차등화하는 방안을 검토할 수 있다.

넷째, 기존의 소관부처별 개별사업심사 대신 각 부처 및 실무기획단이 엄격한 사후관리□평가를 실시하고, 그 결과를 다음 회계연도에 반영하도록 한다.

< 현 행 >		< 개 선 (안) >
□지자체가 개별사업을 부처별로 요구 □소관부처가 개별사업 심사후 예산요구 □예산처 심사후 사업별 예산편성	□	□중앙정부는 재원규모 및 대상사업 일괄 제시 □지자체는 재원범위내 사업 자율선택 □지자체 참여유도를 위해 지방비 매칭(국고 보조)

	< 기 대 효 과 >
① 동일한 규모의 지원으로도 지방의 우선순위가 반영된 지역개발 추진이 가능하여 지방의 만족 및 지역사업 실효성 제고 ② 대상사업간 칸막이를 제거하여 규모의 경제추구 가능 ③ 지방의 경상비, 소모성경비를 절감하여 투자비로 활용하도록 하는 유인체계를 마련함으로써 지방재정의 낭비요인 및 지방의 도덕적 해이 방지 ④ 절차간소화로 지자체가 예산확보를 위해 각 부처를 뛰어 다니는 행정낭비 요인 제거 ⑤ 실질적인 지방자치 구현에 기여 - 지역개발사업에 대한 지방의 주도권 강화 및 이에 따른 지방의 책임성도 제고 - 지자체의 사업선택에 대한 주민감시 강화

2. 협약제도 도입

첫째, 국가는 지역개발사업의 효율적 추진을 위하여 필요한 경우 중앙정부와 지자체가 공동으로 추진하는 지역개발사업에 대하여 상호 협약을 체결하여 추진하도록 한다. 지역발전협약체결의 대상사업은 국가발전과 지역발전에 기여할 수 있는 지역개발사업을 의미한다.

둘째, 지역발전협약사업을 추진하고자 하는 중앙행정기관의 장은 지역개발협약사업 추진지침을 작성하여 관련부처 및 지방자치단체와 협의절차를 거쳐 다음 사항을 확정하고 주무부장관은 추진지침을 각 시·도지사에게 통보한다.

o 협약사업선정에 대한 기본방향 및 부문별 방향

o 대상사업 및 사업기간

o 중앙정부에서 협약사업에 지원할 수 있는 투자규모 및 투자배분 원칙

o 낙후지역의 배분기준 및 협약절차 및 일정 등

셋째, 광역지방자치단체의 장은 추진지침에 포함된 지역개발사업의 범위내에서 당해 지자체에 필요한 지역개발대상사업의 선정과 투자조건 등이 포함된 협약안을 작성하고, 마지막으로 주무부장관과 관계중앙행정기관 및 시□도지사는 협약사업의 추진에 필요한  소요사업비를 년도별 예산에 필수적으로 반영하고 협약이행에 필요한 조치를 강구하도록 한다.

3. 대기업 본사의 지방이전을 위한 조세□금융지원 강화

첫째, 민간기업의 수도권 본사 또는 공장의 지방이전이 현실화되기 위해서는 다음과 같은 외국인 투자기업 수준 이상의 파격적인 지원이 필요하다. 현행 외국인투자촉진법 하에서는 외국인기업전용단지, 국가산업단지 등 외국인투자지역에서 토지 등을 임대할 경우 50년의 기간내에 무상으로 임대할 수 있도록 하고 있다. 또 현행 외국인투자촉진법 및 조세특례제한법에 따라 투자외국기업에 지방세인 취득세, 등록세, 종합토지세를 8∼15년간 면제(전라북도, 경기도 등은 15년동안 면제해줌)해 주도록 하고 있으므로 본사 또는 공장 지방이전기업에도 같은 수준의 지원이 요청된다. 특히 법인세 지원의 경우에는 수도권과 같은 사업수익기반을 확보하기 위해서는 10년동안 법인세를 대폭적으로 절감해 주는 지원이 필요하다.

) □99. 8 기업의 지방이전 촉진대책에 의거 산업은행에 1,000억원을 출자하였으나 2001. 8. 현재 대출실적이 15.9%인 159억원에 불과하다.

) 정부는 98년말 제정한 외국인투자촉진법 및 조세특례제한법에 따라 컴퓨터주변기기, 반도체, 환경 등 고도기술수반사업을 영위하는 외국인투자기업엔 법인세 등 국세를 7년간 100%, 이후 3년간은 50%를 감면해 주고 있다.

대기업이 지방에 보유하고 있는 각종 비업무용 부지에 대한 용도변경 등을 과감히 허용하여 동부지를 활용할 수 있는 제도적 지원장치를 마련하여 이전에 따른 경제적 부담완화와 각종 부지의 효율적 활용도 동시에 추구하는 유연성이 필요하다. 또한 정부 및 지방자치단체가 적극적으로 주도하여 수도권과 같은 금융서비스 및 정보/물류인프라, 교육시설 등을 우선적으로 구축함으로써 이전에 대한 거부감 해소와 함께 기업의 추가적인 이중비용부담이 최소화될 수 있도록 지원이 필요하다.

본사 또는 공장 지방이전의 추가적인 지원 요구사항

정부 지원내용	추가적인 지원 요구사항
지방이전 지원자금 조성	□정부는 이전대상 본사사옥 또는 공장의 시가 매입과 입주대상지역 부동산매입에 90%이상 보조금 지급 또는 10년동안 무상임대 □산업기반자금의 연 이자율 5.5%의 5년거치 10년 분할상환조건 지원
외국인투자기업수준의 세제지원	□지방이전 준비금의 손금산입 인정범위 확대 : 15% → 30% □양도차익에 대한 법인세 감면 : 0% → 50% □이전법인의 법인세율 인하 : 16∼28% → 8∼14% □본사 이전시 외국인투자기업 수준으로 지원 확대 : 소득세, 법인세 7년간 100%, 그후 3년간 50% 감면
토지수용 지원	□토지 수용시 민원은 정부가 책임지며, 수용금액의 50%이상 지원
인프라 지원 등	□정부 및 지자체 주도에 의한 금융서비스 및 정보/물류인프라 등의 우선 구축

둘째, 융자지원의 경우 소요자금의 일정범위로 제한되어 있는 경우는 낙후도에 따라 지원범위 또는 대출금리, 상환기간을 차등화하여 지원하도록 한다. 현행 관광진흥개발기금의 경우 건설 및 개·보수 소요자금의 50% 이내에서 융자 지원할 수 있다. 따라서 낙후지역에 대해서는 소요자금의 70%, 일반지역은 50%, 비낙후지역은 30% 융자지원하도록 개정하고, 정보화촉진기금의 경우 6.5%(중소기업 6.0%), 상환기간 5년(거치기간 2년 포함)인 바, 낙후지역은 5.0%□7년, 일반지역은 6.5%□5년, 비낙후지역은 8.0%□3년 적용하도록 한다.

4. 지역균형발전대책을 담당할 범정부적 상설기구 설치

우리나라는 지역균형발전대책의 범부처적 성격을 감안하여 1960년대 중반이후 청와대, 국무총리실, 경제기획원 및 무임소장관실 등에서 이에 관한 대책을 총괄한 바 있고, 현재도 국민경제자문회의 산하의 지역균형발전기획단을 설치□운영하고 있다. 그러나,  효과적이고 일관성 있는 동 대책들의 수립 및 추진을 위해서는 체계적이고 집중력 있는 정책연구기능 및 강력한 총괄·조정기능이 수반되어야 하는 바, 과거의 담당부서내 과단위 수준에서 이를 적절히 수행해 나가기에는 한계가 있다.

외국의 사례를 볼 때, 프랑스의 □국토 및 지역개발기획단□(DATAR)은 지역의 균형 발전과 경제적 잠재력의 증대를 목표로 1963년 수상 직속하에 별도 설치된 범정부 차원의 상설조직으로 수상에 의해 임명되는 대표 밑에 사무국장과 40여명의 전문가 및 행정인원을 포함한 8개 팀으로 구성된다. 우리의 경우에도 지역균형발전대책을 종합적이고 효과적으로 수립·집행해 나가기 위해서는 독자적인 총괄기구의 신설이 시급하다. 그러나 단순히 또 하나의 위원회 조직을 형식적으로 설치해서는 정책의 효과성을 기대하기는 곤란하다. 균형발전대책을 체계적으로 수립하고 관련 업무를 실질적으로 총괄·조정·집행 및 평가기능을 갖는 기구 설치방안의 모색이 필요하다.

Ⅸ. 결  론

그 동안 지역균형발전시책은 결국 수도권억제를 통한 지역균형발전을 도모하는데 중점을 둔 바, 지역격차를 해소하고 모든 지역이 균형있게 발전한다는 소기의 목적을 달성하지 못한 것이 사실이다. 이와 같이 지역균형발전 목표의 달성이 이루어지지 못한 데는 지역간 격차가 국가주도 산업화와 경제성장과정에서 발생하는 구조적인 현상이라는 한계도 있으나 그 동안의 지역균형발전시책이 종합적이고 장기적인 차원에서 추진되지 못한 데도 원인이 있다.

지역균형발전 목표의 효율적인 달성을 위하여는 주로 조세지원에 의존한 대규모 시설이나 기관의 이전시책과 같은 소극적, 단편적이고 일시적인 시책보다는 지역균형발전시책이 지속적으로 추진될 수 있도록 재정·예산제도의 개선 및 지역발전종합추진기구 설치 등 제도적 기반의 구축에 치중할 필요가 있다. 이와 함께 지역균형발전의 의미도 경제의 세계화와 정보화, 지식기반사회에 걸맞게 재정립될 필요가 있다. 21세기 지역균형발전이란 지역간 균등발전보다는 지역의 개성과 잠재력을 극대화하고, 지역문화의 정체성을 높여 나가는 것을 의미하며, 이를 지역주도적으로 성취해갈 수 있도록 지역적 역량을 키워나가는 것이 중요하다.

특히 향후 지역균형발전시책이 실효성과 집행력을 동시에 갖추기 위해서는 지역균형발전시책을 국가자원의 배분과 투자우선순위를 결정하는 재정계획 차원에서 수립하는 한편, 수립된 지역균형발전시책은 재정 및 예산운용에 있어 우선적인 고려사항이 될 수 있는 정책수립 및 집행체계의 개선이 필요하다. 이와 함께 현재 산발적으로 추진되고 있는 토지, 주택 및 도시개발, 산업입지, 인프라 등 공공시설에 관한 투자가 전략적인 차원에서 지역발전을 촉진할 수 있다는 정책목표 하에서 추진가능한 지역단위 발전과 체제구축이 무엇보다도 필요하다.

지난 8월 9-10일 양일간 개최된 경제정책협의회에서 여·야 3당과 정부는 지금까지 추진된 지역균형발전시책을 결산·통합하는 새로운 입법을 추진토록 함으로서 새로운 지역발전 패러다임을 구축할 수 있는 기회를 마련하였다. 수도권과 비수도권의 역할을 재정립하고 세계화 흐름속에서의 지방화을 추구하는 한편 중앙정부와 지자체간 수직적 관계하에서 일정 기준에의 적합성을 강조하던 기존의 떠밀기식(push) 전략으로부터 자자체에 자율성과 인센티브를 부여하되 이에 따른 책임과 정책 모니터링기능을 강조하는 끌어당기기식(pull) 전략으로의 전환이 필요하다. 이는 결국 조직·재정·법 등 실질적인 정책수단이 제도적으로 통합구축되어 강력하고 효과성있는 정책이 실현될 때에만 가능한 것으로 기존의 소극적, 단편적, 일시적 시책에서 탈피하고 큰 정책으로서의 일대 쇄신책(big policy)이 절실하다.

<참고 1>   지역균형발전 추진전략(지역균형발전기획단, 2000.12)

(1) 분산 및 분권화를 통한 지방의 자치역량 확충

구 분	2000	2001		2002		추진부처
		上	下	上	下
1. 수도권 중추기능의 지방분산·이전
1-1 공공기관의 지방이전 추진						행자부, 기획예산처, 관계부처
1-2 기업본사 등의 지방이전 촉진						재경부, 건교부
2. 중앙정부 권한 및 기능의 지방정부 이양						행자부, 기획예산처,관계부처
3. 수도권집중억제시책의 강화
3-1 과밀부담금제도 개선						건교부
3-2 수도권에 대한 대학총량규제 강화						건교부, 교육부
3-3 수도권내 공공청사 입지규제대상확대						건교부
4. 지방재정제도 개선
4-1 지자체의 자체 세원발굴 및 재원확충						재경부, 행자부
4-2 교부세 산정방식 개선						행자부
4-3 영세·유사보조금 통폐합						기획예산처
5. 지역균형발전을 위한 재원증대방안 강구						재경부, 행자부, 건교부, 기획예산처

(2) 자생력 있는 지역경제 발전기반 구축

구 분	2000	2001		2002		추진부처
		上	下	上	下
1. 지역별 전략산업 육성 및 지역혁신시스템 구축
1-1 지역산업발전계획 및 발전전략 수립·시행						산자부, 각 지자체
1-2 지역산업발전 지원 추진체제 정립						산자부
2. 지방 과학기술혁신기반의 확충
2-1 테크노파크 조성						산자부
2-2 TIC, RRC 확충 등 지역의 기술혁신 지원						산자부, 과기부
2-3 대학, 공공연구기관 보유기술의 기업이전 촉진						〃
2-4 지방의 기술인력 양성 및 확충						산자부, 과기부, 농림부
3. 지역간 정보화격차(digital divide)해소
3-1 농어촌 초고속정보통신서비스 확대						정통부
3-2 정보접근시설 확충						〃
3-3 지역주민 정보이용능력 제고						〃
4. 지역교육의 특성화
4-1 교육과정 편성·운영 개선						교육부
4-2 특성화고교 육성						〃
4-3 지방대학 육성						〃
4-4 정보화 등 지방교육환경 개선						〃
5. 지역금융의 활성화
5-1 지역경제에 대한 금융지원 강화						중기청, 재경부, 금감위, 산자부, 관련부처
5-2 지역신용보증재단의 추가설립 및 기능강화						중기청, 재경부
6 지방 중소·벤처기업의 육성
6-1 중소·벤처기업에 대한 안정적인 자금지원						중기청
6-2 지방중소기업의 기술력·인력·판로등 지원						〃

구 분	2000	2001				2002				추진부처
		上		下		上			下
6-3 지방 중소·벤처기업 창업 및 입지여건 개선										〃
6-4 지방중소기업에 대한 정보화기반 구축										〃
7. 지방 중소유통업의 활성화
7-1 재래시장 현대화 촉진										산자부, 각 지자체
7-2 영세점포 체인화와 중소유통업체 정보화										재경부, 산자부
7-3 지역특성에 맞는 유형별 시장재개발 방안마련										산자부, 각 지자체
8. 지방건설업의 활성화
8-1 지방거점도시의 신시가지 개발 및 임대주택 공급확대										건교부
8-2 국민주택기금 지원 확대										〃
8-3 지방의 신축주택 구입시 조세·공과금 감면										재경부
8-4 지역의무공동도급제도 적용 유보										〃
9. 농공단지 활성화
9-1 농공단지 지원, 감독기능 정비								산자부, 농림부
9-2 농공단지에 대한 정부지원 확대								〃
9-3 지역발전사업과 연계강화 등								〃
10. 지역여건을 고려한 문화·관광부문 육성
10-1 지역관광 인프라 확충								문광부
10-2 낙후지역의 문화관광상품 개발 지원								〃
10-3 지방문화산업창업보유센터 조성								〃
10-4 휴가분산제 실시								〃
10-5 지방의 국제회의산업 육성								〃
10-6 문화기반시설, 청소년수련시설, 체육활동공간 확충 등								〃

(3) 국토의 효율적이용을 위한 광역개발사업 추진

구 분	2000	2001		2002		추진부처
		上	下	上	下
1. 지역발전 거점형성을 위한 중부내륙권 및 제주도 국제자유도시 개발
1-1 10대 광역개발사업 추진						건교부
1-2 중부내륙권 개발						〃
1-3 제주 국제자유도시 조성						〃
2. 지역연계 광역개발사업 추진
2-1 남해안 관광벨트 조성						문광부
2-2 경북북부 유교문화권 개발						〃
2-3 영산강 유역 문화권 개발						건교부
2-4 내포문화권 개발						〃
2-5 지역연계 광역개발사업 추진을 위한 제도개선						건교부, 문광부, 행자부

<참고 2> 지방교부세율의 변천

□ 68.7 지방교부세법, 지방교육교부금법 개정, 법정교부율 설정

ㅇ 지방교부세율 : 내국세의 17.6%

ㅇ 지방교육교부세율 : 내국세의 12.9%

□ 72.8「경제의 안정과 성장에 관한 긴급명령(8.3 긴급조치)」에 의거 법정교부율 정지, 예산으로 편성

ㅇ 73~82년간 평균 지방교부세율 11.68%

평균 지방교육교부세율 10.85% 수준

□ 82.4 법정교부율 재설정

ㅇ 지방교부세율 : 내국세의 13.27%

ㅇ 지방교육교부세율 : 내국세의 11.8%

□ 99.12 법정교부율 인상 조정

ㅇ 지방교부세율 : 15.0% (2000년 예산부터 적용)

ㅇ 지방교육교부세율 : 13% (2001년 예산부터 적용)

	<2001 지방교부세재원규모(예산상)>
□ 총 규 모 □□□□□ 10조 4,798억원 ·지방교부세 □□□□ 10조 2,433억원 ※ 2001내국세총액 68조 2,886억원의 15% □ 보통교부세 (10/11) : 9조 3,121억원 □ 특별교부세 ( 1/11) : 9,312억원 ·증액교부금 □□□□ 575억원 □ 전남도청이전 지원 : 315억원 □ 전북도청 신축 : 150억원 □ 대전 현충로 진입도로 정비 : 110억원 ·농특세 증액교부금 ---- 1,790억원

<참고 3> 증액교부금 현황 및 내역

□ 근 거 : 지방교부금법 제4조 제3항

ㅇ 지방재정상 부득이한 수요가 있는 경우, 법정교부세외에 국가예산으로 지원

* 83년 법정교부율로 환원시 72. 8.3조치 이전의 법정교부율(17.6%)보다 낮은 수준(13.27%)으로 결정하는 과정에서 지방재정에 대한 별도의 재원이 필요한 경우 국가적 판단에 따라 추가로 교부세를 교부할 수 있는 근거 마련

* 72.8.3 조치 : 이전의 법정률(17.6%)을 10년간 폐지, 매년정부예산으로 결정

□ 용 도

ㅇ 당해연도 국가예산에서 계상하는 내용에 따라 용도를 지정하여 교부(특정재원의 성격)

연도별 증액교부금 현황 및 내역

(단위 : 억원)

연도별	증액교부금	내 역
1991	937.2	재해복구비
1992	406.5	91년 글래디스 태풍피해 기채상환
1993	-
1994	1,381	농특세 지방비부담분
1995	2,413	농특세 지방비부담분
1996	2,577	농특세 지방비부담분
1997	2,838	공비침투 418, 농특세 지방비부담분 2,420
1998	2,621	농특세 지방비부담분 2,121, 법인세 일부지원분 500
1999	5,396	농특세 지방비부담분 1,896, 자동차세인하보전 2,900
		용담댐 기초환경시설비 30
		법인세등 지역경제활성화지원 570
2000	2,032	농특세 지방비부담분 1,572, 전남도청이전 300
		현충로 도로정비 150, 거제도 포로수용소 10
2001	2,365	농특세 지방비부담분 1,790, 전북도청신축 150
		전남도청이전지원 315, 대전현충로 진입도로 정비 110

* 2001년 농특세 지방비부담분 내역 : 농어촌공공도서관건립(20), 재경지정리사업(251), 포장센터 등 유통개선(42), 농어촌생활용수개발(740), 친환경가족농단지성(15), 어촌종합개발사업(157), 공공의료기관시설장비 보강(95), 어항건설(228), 임도건설(242)

<참고 4> 2001년 양여금 대상사업 및 사업별 재원배분

대상 및 단위사업	금액(억원)	구성비(%)
합 계	47,795	100.0
ㅇ 도로정비사업(6)	22,927	48.0
□광역시도	3,796	7.9
□지방도	4,218	8.8
□시의 국도	3,163	6.6
□시의 시도	2,952	6.2
□군도	3,796	7.9
□농어촌도로	5,002	10.5
ㅇ 수질오염방지(5)	12,250	25.6
□하수종말처리장	6,063	12.7
□하수관거정비	3,638	7.6
□분뇨·축산폐수처리시설	882	1.8
□오염하천정화	441	0.9
□농어촌하수도정비	1,226	2.6
ㅇ 농어촌지역개발(2)	3,861	8.1
□정주권개발	2,548	5.3
□오지개발	1,313	2.7
ㅇ 청소년육성(1)	329	0.7
ㅇ 지역개발(3)	8,427	17.6
□재정보전	5,618	11.7
□인건비보전	2,388	5.0
□소하천정비	421	0.9

<참고 5> 중앙정부와 지자체간 재원배분 추이

(* 99년이전: 결산기준,  00년이후: 예산기준)

(단위 : 조원)

구 분	'85	'90	'95	'97	'99	□00	□01
< 총조세 >	13.6	33.2	72.1	88.3	94.3	98.2	119.4
ㅇ국세(A)	11.9	26.8	56.8	69.9	75.7	79.7	95.9
ㅇ지방세(B)	1.7	6.4	15.3	18.4	18.6	18.5	23.5
<지방이전재원>	3.6	9.7	22.1	31.4	32.3	36.5	42.0
□교부금	3.1	7.3	13.3	16.3	15.5	18.1	23.5
·일반교부세	1.0	2.8	5.7	7.2	6.9	8.4	10.5
·교육교부금	2.1	4.5	7.6	9.1	8.6	9.7	13.0
□양여금	-	-	4.9	8.5	7.5	8.9	8.4
·일반양여금	-	-	1.9	3.2	2.8	3.7	4.8
·교육양여금	-	-	3.0	5.3	4.7	5.2	3.6
□보조금등	0.5	2.4	3.9	6.6	9.3	9.5	10.1
·일반보조금	0.5	2.0	3.7	5.7	8.4	8.6	9.9
·교육보조금등	-	0.4	0.2	0.9	0.9	0.9	0.2
< 가용재원 >	13.6	33.2	72.1	88.3	94.3	98.2	119.4
ㅇ중앙정부 가용재원(b)	8.3	17.1	34.7	38.5	43.4	43.2	53.9
ㅇ지자체 가용재원(c)	5.3	16.1	37.4	49.8	50.9	55.0	65.5
□형식적 재원배분비율(A:B)	88:12	81:19	79:21	79:21	80:20	81:19	80:20
□실질적 재원배분비율(b:c)	61:39	52:48	48:52	44:56	46:54	44:56	45:55

【 참 고 문 헌 】

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산업자원부 : □2001년도 지방 중소유통업 및 중소기업 경쟁력 강화계획□2001. 1.

재정경제부 : □기업의 지방이전 촉진대책□(□99. 8), □지역균형발전 3개년 추진전략□ 2000. 4.

재정경제부 행정자치부 건설교통부 기획예산처 : □지방건설 활성화방안□2000. 11.

지역균형발전기획단 : □지역균형발전 추진전략□ 2000. 12.

금융감독체계의 효율화 방안에 관한 연구

재 정 경 제 위 원 회

입법조사관 박 상 진

		≪ 목 차 ≫
Ⅰ. 문제의 제기 Ⅱ. 금융감독체계의 현황 1. 금융감독체계의 변천과정 2. 현행 금융감독체계의 현황 Ⅲ. 금융감독규제의 이론적 근거 Ⅳ. 금융감독조직 통합 논쟁 1. 금융감독조직 통합찬성 논거 2. 금융감독조직 통합반대 논거 Ⅴ. 금융감독환경의 변화추세 1. 금융감독기구의 통합화 추세 2. 금융감독권한의 일원화 추세 3. 금융감독기구의 독립성 강화 추세 4. 금융규제 및 감독의 합리적 강화 추세 5. 금융감독방식·기준의 국제적 표준화 지향 Ⅵ. 현행 금융감독체계의 문제점 1. 금융감독 조직체계상의 문제 2. 금융감독 기능체계상의 문제 3. 금융감독 연결체계상의 문제 4. 금융감독 운영체계상의 문제 5. 금융감독 내부통제상의 문제

Ⅶ. 주요국의 금융감독체계 통합사례

Ⅷ. 금융감독체계의 효율적 개편방안

1. 기본방향

2. 금융감독조직의 개편

3. 금융감독 기능의 독립성·중립성 및 책임성 확보

4. 금융감독 운영의 개선 및 효율성 강화

5. 금융감독유관기관간의 관계정립 및 협조체제 강화

6. 금융감독 조직 및 인력의 전문화

7. 내부통제시스템의 강화

Ⅵ. 결  론

※참고문헌

금융감독체계의 효율화 방안에 관한 연구

Ⅰ. 문제의 제기

우리나라 통합금융감독체계는 □금융감독기구의설치등에관한법률□에 의하여 1998년 4월 1일 금융감독위원회와 1999년 4월 1일 금융감독원이 설치됨으로써 그 골격이 완성되었다.

종전에 재정경제원이 담당하던 금융감독에 관한 업무와 한국은행은행감독원, 증권감독원, 보험감독원, 신용관리기금이 수행하던 은행, 증권회사, 보험회사, 종합금융회사, 상호신용금고 등 금융기관에 대한 감독업무가 통합금융감독기구인 금융감독위원회와 금융감독원으로 이관되었다.

현행 통합금융감독체계는 1997년도 초에 발족한 금융개혁위원회의 개편안을 중심으로 구체적이고 전반적으로 논의되었지만 관련 이해관계자의 반대로 그 개편안이 무산될 상황에 처하게 되었다. 그러나 1997년 11월 21일 외환위기에 따른 IMF 구제금융을 신청하는 것을 계기로 □금융감독기구의설치등에관한법률□이 동년 12월 29일 국회를 통과하여 동년 12월 31일에 공포됨으로써 출범하게 되었던 것이다. 그리고 1999년 5월 정부조직법이 개정되어 재정경제부장관이 보유하고 있던 금융기관에 대한 인·허가권이 금융감독위원회로 이관되었다.

이러한 통합금융감독체계는 기본적으로 금융감독기구의 통합화, 감독기구의 중립성과 독립성 강화, 금융기관 업무영역의 겸업화, 금융감독방식의 표준화 등의 세계적인 추세에 대응하기 위한 것이었지만 한편으로는 외환위기에 따른 우리나라의 금융위기를 극복하고자 하는 차원에서 급격히 이루어진 측면이 강하다.

금융위기 속에서 급격히 이루어진 금융감독체계의 개편은 1999년 5월 정부조직법에 의한 또 다른 금융감독체계의 개편을 낳게 하였으며, 2000년과 2001년 계속해서 금융감독체계 개편에 관한 논의를 불러일으키게 하였다.

결과적으로 현행 금융감독체계는 아직까지 그 제도적 착지(着地)에 성공하였다고 볼 수 없으며, 앞으로도 금융감독체계 개편에 관한 논의는 계속해서 표출될 전망이다. 이것은 현행 금융감독체계가 비효율로 인하여 금융환경의 변화에 제대로 대응하지 못하고 있기 때문이다.

따라서 향후 통합금융감독체계가 제도적으로 정착될 수 있도록 해야 하며, 그 기본틀 안에서 금융감독위원회와 금융감독원 등의 조직개편을 포함한 효율적인 운영방안이 제대로 강구되어야 하고, 이제 그 시점이 도래하였다고 할 수 있겠다.

이러한 관점에서 현행 금융감독체계의 문제점을 살펴보고 통합금융감독체계가 효율적으로 운영되기 위하여 필요한 개선방안이 무엇인지를 검토하고자 한다.

Ⅱ. 금융감독체계의 현황

1. 금융감독체계의 변천과정

가. 금융감독체계의 개편과정

1998년 4월 1일 통합금융감독기구가 출범하기 전 과거 우리나라 금융감독은 은행감독원, 증권감독원, 보험감독원 및 재정경제원 등이 금융권역별로 나누어 실시하였다.

) 이에 관하여는 금융감독조직혁신 작업반, 『금융감독조직혁신방안(시안)』, 공청회자료, 2000. 12. 20, www2.nanet.go.kr(지식관련 DB)과 관련 법령을 참조.

은행의 경우 일반은행과 외환은행지점에 대한 감독·검사권은 금융통화위원회(은행감독원)가 보유하였고, 특수은행과 비은행금융기관에 대한 감독·검사권은 재정경제원이 보유하였다. 농·수·축협의 신용사업부문은 은행감독원의 감독·검사대상에 속하였고, 일부 특수은행인 중소기업은행, 주택은행, 산업은행, 수출입은행, 장기신용은행은 재정경제원이 직접 감독하였다.

증권의 경우 재정경제원이 인·허가권, 증권관리위원회가 승인·동의·명령권을, 증권감독원이 검사권을 각각 보유함으로써 감독·검사권이 분리되었다. 보험의 경우 포괄적 감독권을 지닌 재정경제원이 보험감독원에 감독·검사권 일부를 위임하고 보험감독원을 지시·감독하는 체계였다.

70년대 이후 설립된 비은행금융기관의 경우 재정경제원이 포괄적 감독권을 보유하고 일부기관에 대한 감독·검사권을 은행감독원 및 신용관리기금에 위임하는 형태를 띠게 되었다. 다시 말해 은행신탁계정, 종합금융회사, 신용카드회사는 재정경제원이 직접 감독 및 검사권을 보유하였고, 상호신용금고, 신용협동조합, 신용보증기금, 리스사 등은 재정경제원이 감독권을 보유하였으며, 은행감독원 또는 신용관리기금에 검사권을 위임하였다.

이와 같은 금융감독기능의 분산은 금융산업의 겸업화가 진행되면서 많은 문제점을 노정하게 되어 1997년 1월 대통령 직속으로 금융개혁위원회가 설치되고 □금융감독기구의설치등에관한법률(안)□이 국회를 통과함에 따라 1998. 4. 1 금융감독위원회가 설치되었고 1999.1. 2은행·증권·보험감독원 및 신용관리기금이 하나로 통합되어 금융감독원이 출범하게 되었다.

98. 4 금융감독체계 개편

자료 : 금융감독조직혁신 작업반, 『금융감독조직혁신방안(시안)』, 공청회 자료, 2000. 12. 20.

2. 현행 금융감독체계의 현황

가. 금융감독위원회

금융감독위원회는 건전한 신용질서 유지 및 공정한 금융거래관행 확립, 예금자 등 금융수요자 보호를 그 목적으로 한다. 금융감독위원회는 국무총리 소속하의 합의제 행정기관으로서 정부조직이다. 다만, 다른 정부부처의 업무권한이 정부조직법 등에 의하여 결정되는 것과 달리 금융감독위원회의 업무권한은 □금융감독기구의설치등에관한법률□과 대통령령인 금융감독위원회직제 및 금융감독 관계법령에 의해 정해진다.

금융감독위원회의 감독권은 금융기관에 대한 감독과 금융감독원에 대한 감독으로 대별된다. 금융감독위원회는 금융감독 관련 규정의 제·개정, 각종 인·허가 사항, 금융기관에 대한 검사·제재 관련 사항, 증권·선물시장의 관리·감독 및 감시 관련 사항, 금융기관에 대한 적기시정조치 등 금융구조조정 관련 사항 등을 심의·의결한다. 한편으로 금융감독위원회는 금융감독원에 대한 지시·감독을 하고, 금융감독원의 정관변경에 대한 승인, 금융감독원의 조직 및 기구에 관한 사항, 금융감독원의 예산 및 결산 승인, 금융감독원 직원의 보수기준 결정, 기타 금융감독원을 지시·감독하기 위하여 필요한 사항을 심의·의결한다.

금융감독위원회는 정무직 국가공무원인 위원장 및 부위원장과 상임위원 1인, 비상임위원 3인 그리고 당연직인 재정경제부 차관, 한국은행 부총재, 예금보험공사 사장 등 총 9인으로 구성되어 있다.

금융감독위원회내에는 동 위원회를 보좌하는 행정조직이 설치되어 있는 데, 동 조직은 총무, 기획 및 의사행정, 금융시장 감독의 조정 및 협력, 금융시장 관련 감독 및 조사, 금융 및 기업구조조정 지원, 국제협력, 금융감독관계법령의 제·개정 협의 등의 업무를 수행한다.

나. 증권선물위원회

증권선물위원회는 통합금융감독기구의 출범과 함께 증권 및 선물거래의 특수성을 감안하여 금융감독위원회에 설치되었고 증권 및 선물분야에 대한 사항을 별도로 심의 또는 의결한다. 증권선물위원회의 주요기능은 증권·선물시장의 불공정거래 조사, 기업회계기준 및 회계감리에 관한 업무, 금융감독위원회가 심의·의결하는 증권·선물시장의 관리·감독 및 감시 관련 사항에 대한 사전 심의 등을 수행한다. 증권선물위원회는 금융감독위원회 부위원장이 겸임하는 위원장과 상임위원 1인, 비상임위원 3인 등으로 구성되어 있다.

다. 금융감독원

금융감독원은 건전한 신용질서 유지 및 공정한 금융거래 관행 구축, 예금자 등 금융수요자 보호를 목적으로 설립되었고 무자본특수법인이다. 다시 말해 금융감독원은 특별법에 근거하여 설립된 조직으로서 국가 또는 지방자치단체로부터 독립하여 특정한 공공사무를 담당하는 공법인이다. 금융감독원을 정부조직으로 하지 아니하고 독립된 공법인으로 설치한 것은 금융기관 감독업무에 대한 정부의 간섭을 최소화하여 동 업무가 공정하고 독립적으로 시행되도록 하기 위한 것이라 할 수 있다.

금융감독원은 원장 1인, 부원장 4인 이내, 부원장보 9인 이내와 감사 1인으로 집행간부를 구성하고 금융감독원장은 금융감독위원회위원장이 겸임하도록 되어 있다. 상위조직(집행간부)은 감독정책 집행, 검사, 지원(총무, 기획, 정보, 소비자보호, 불공정거래 조사) 등 기능별로 편성되어 있으며, 하부조직(국장급 이하)은 은행, 비은행, 증권, 보험, 금융시장 등 권역별로 편성되었다.

금융감독원의 예산은 회계연도 개시 60일전까지 금융감독위원회에 예산서를 제출하여 승인을 얻어야 하며, 재원은 정부 출연금, 한국은행 출연금, 검사대상 금융기관 출연금 및 분담금, 기타 다른 법령이나 정관에서 정한 수입 등으로 조달한다.

금융감독원의 주요기능은 금융기관의 업무 및 재산상황에 대한 검사, 동 검사결과에 따르는 관련 법령의 규제에 의한 제재, 금융감독위원회 및 증권선물위원회의 업무 보좌, 기타 관련 법령에서 금융감독원이 수행하도록 하는 업무 등이다

라. 금융감독기구와 다른 기관과의 관계

금융감독위원회 및 금융감독원은 금융관련 법률을 바탕으로 각 금융권별 감독규정을 제·개정하고, 이를 근거로 업무를 수행한다. 재정경제부장관은 금융감독에 관련되는 법령을 제정 또는 개정하고자 하는 경우 금융감독위원회와 협의하여야 한다.

한국은행은 금융통화위원회가 통화정책의 수행을 위해 필요하다고 인정한 경우 금융감독원에 대하여 금융기관에 대한 검사를 요구하거나 한국은행은 소속직원이 금융감독원의 금융기관 검사에 공동으로 참여할 수 있도록 하여 줄 것을 요구할 수 있으며, 한국은행은 금융감독원에 대하여 검사결과의 송부를 요청하거나 검사결과에 대하여 필요한 시정조치를 요구할 수 있다. 금융통화위원회는 금융감독위원회가 통화정책과 직접 관련되는 조치를 하는 경우 이의가 있을 때에는 재의를 요구할 수 있다.

예금보험공사 사장은 금융감독위원회 또는 금융감독원에 대하여 부보금융기관에 대한 검사를 요청하거나, 예금보험공사 소속직원이 검사에 공동으로 참여할 수 있도록 요청할 수 있으며, 금융감독원은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.

Ⅲ. 금융감독규제의 이론적 근거

금융산업에 대한 정부규제가 필요하다는 기초적인 이론근거는 시장의 실패에서 찾을 수 있다. 공공이익설(public interest theory)에 따르면 시장은 기본적으로 불완전하다는 입장에서 출발하며 금융시장도 시장의 불완전성과 이로 인한 시장의 실패문제가 존재한다고 본다. 금융시장 실패의 원인으로는 자연독점(natural monopoly), 공공재(public goods), 외부효과(externalities)의 존재, 정보의 부족 즉 정보의 비대칭성을 들 수 있다.

) 정기승, 「우리나라 금융감독체계의 효율화방안에 관한 연구」, 한양대학교석사학위논문, 1999, 20∼22면.

금융시장은 불완전하므로 시장기능이 제대로 작동하지 않으면 비효율적이며 불공정하게 될 가능성이 높다. 따라서 금융시장의 실패를 방지하기 위하여 정부규제가 필요한데 이러한 규제근거는 금융중개기능의 효율성을 기준으로 한다고 볼 수 있다.

소비자보호설에 따르면 한 나라의 신용조직, 신용질서를 유지하는 것이 예금자를 보호하는 하는 것이기 때문에 금융규제의 근거를 예금자보호에서 구하고 있다.

또한 안정성의 측면 볼 때 은행 및 은행 시스템의 안전성에 대하여 정책당국이 중대한 관심을 갖고 있는 것은 연쇄적인 은행도산이 화폐공급을 일순간 위축시키고 이것이 실물측면에서 자원배분의 왜곡을 발생시킬 수 있기 때문이며, 금융규제의 근거는 신용질서의 유지에 있다.

금융기관은 제조업과 마찬가지로 이윤추구를 그 목적으로 한다. 그럼에도 불구하고 금융규제가 필요한 이유는 금융의 사회적 책임과 공공성에서 찾아볼 수 있다. 특히 자산 및 부채의 운용에 있어 일반기업과 다른 특수성을 지닌 금융기관이 시장의 실패로 이어진다면 국민에게 끼치는 영향은 막대하다고 할 수 있다. 이러한 측면에서 금융규제가 필요한 이유를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 은행부채의 가장 큰 비중을 차지하는 예금자의 예금은 금융거래 결제수단이라는 시장경제내의 신용질서를 유지하는데 사용되는 공공재이다. 특히 예금은 정부의 통화정책의 대상인 통화의 범주에 속하기 때문에 경제안정화정책을 추구하는데 있어 매우 중요한 수단이며 동시에 경제발전에 필요한 투자자본을 조달하는 주요수단이다. 따라서 정부는 원활한 통화관리 및 경제성장의 자금조달이라는 공공목적을 위하여 금융부문에 규제를 가한다.

둘째, 예금자가 금융기관에 예금을 하는 것은 예금자와 금융기관 사이에 채권·채무관계를 맺는 것을 의미한다. 따라서 금융기관의 도산을 방지하기 위하여 금융규제는 채무자인 금융기관을 보호하는데 그치는 것이 아니고 채권자인 예금자를 보호하기 위한 장치인 것이다.

셋째, 금융기관의 도산이나 부실경영에 대한 정보에 대하여 금융기관의 예금자나 대출자는 접근이 용이하지 않다. 다시 말해 금융기관의 자산운영의 건전성과 안전성에 대한 정보에 있어서 기관과 고객, 고객과 고객 사이에 비대칭 상태가 놓여 있다는 것이다. 그 경우 정보가 부족한 사람은 금융거래에서 불리한 입장에 놓일 수 밖에 없고 금융기관이 부실화되었을 때 손해를 입는 결과를 가져오기 때문에 정부가 금융기관의 경영에 규제를 가한다.

넷째, 금융자체가 지니는 소득창출효과로 인하여 금융기관의 소유가 특정집단에 집중되거나 대출 등 신용창출이 특정집단에 편중되면 소득이나 부의 분배를 왜곡시킬 수 있다. 그 결과는 사회적으로 바람직하지 않은 경제적 불평등을 유발시킴으로써 사회내에 긴장과 갈등을 조성하기 때문에 정부가 금융기관의 소유집중이나 대출편중을 규제한다.

위와 같은 금융규제의 논거는 시장실패에 대한 정부개입의 논거를 금융부문에 적용한 것이다. 따라서 이와 반대되는 논거로 금융규제가 정부실패를 가져올 수 있다는 지적이 가능하다. 이와 동시에 이것은 금융시장 실패가 반드시 정부의 규제개입에 의해서만 효율적으로 해결되는 것이 아니라 시장매커니즘에 의하여도 해결될 수 있다는 점을 시사한다. 다시 말해 정부규제로 시장실패가 치유된다는 확실한 보장도 없고, 다른 한편으로는 시장실패를 치유하기 위한 정부의 개입이 또 다른 부작용을 야기할 가능성이 있는 바, 이러한 경우에는 시장매커니즘을 통한 방법이 더 효율적일 수 있음을 암시한다고 할 수 있다. 따라서 정부가 개입을 통하여 시장실패를 치유하고 사회적 후생을 증대시킬 수 있는 영역에서 비로소 규제의 정당성이 발생한다고 할 수 있으며, 또한 규제의 역할은 정부개입의 부작용을 최소화할 수 있는 범위내로 한정되어야 할 것이다.

) 안상욱·최흥식, 『금융감독체제의 개선방향』, 한국금융연구원, 2001. 5, 4면.

Ⅳ. 금융감독조직 통합 논쟁

시장실패로 인한 정부개입인 금융규제 또는 금융감독의 필요성과는 별도로 금융감독조직을 통합하는 것이 바람직한 것인지에 대하여는 논란이 있다.

) 안상욱·최흥식, 전게서, 13∼17면.

1. 금융감독조직 통합찬성 논거

금융감독조직 통합의 찬성근거는 통합감독의 효율성, 세계적인 금융통합화 추세, 금융위기를 경험한 각국의 사례에서 찾을 수 있다. 그 논거를 살펴보면 다음과 같다.

우선, 통합조직은 효율적인 금융규제 및 감독업무를 수행함으로써 인적자원 관리, 정보취급, 금융의 통제 및 원칙 설정 등에 있어 규모의 경제성 및 범위의 경제성을 가진다는 것이다. 또한 통합조직은 금융기관의 인·허가등 각종 규제에 있어 공통된 데이터베이스를 사용하므로 감독업무의 중복을 피할 수 있고 규제원칙의 일관성을 기할 수 있다. 금융분쟁 발생시 이를 효과적으로 조정할 수 있고 일관된 조정원칙을 견지할 수 있으며 공공이익 추구에도 부합되는 결정을 내릴 수 있다. 위험에 기초한 감독기능과 관련한 전문인력 및 숙련된 인력을 운영함에 있어서도 통합감독조직이 유리하다.

둘째 통합조직은 금융의 통합화라는 세계적인 추세에 적합하다는 것이다. 세계화와 금융규제완화 등으로 은행, 증권, 보험 등 각 영역별 금융회사들은 다른 영역으로 진출해가고 있고 이로 인하여 은행이 증권업을 하고, 증권이 은행을 하는 겸업화 추세 속에서 분산된 금융감독조직보다는 통합된 감독조직이 감독목적을 달성하는데 더 효율적이라는 것이다.

셋째, 세계 각국은 금융위기를 극복하기 위하여 주로 통합된 금융감독 조직을 출범시켰다는 것이다. 노르웨이, 스웨덴 등의 북유럽국가들이 은행위기 또는 국가 전반에 걸친 금융위기 이전 또는 이후에 이를 극복하기 위하여 통합된 금융감독조직을 설치하였으며, 영국도 베어링증권 파산 이후 그 동안 은행감독을 수행한 중앙은행과 업계의 자율규제기구 등 9개로 분산된 규제기구를 통합하여 단일한 통합감독조직인 금융감독원(FSA : Financial Service Authority)을 출범시키게 되었다.

2. 금융감독조직 통합반대 논거

감독조직의 통합에 대한 반대논거는 다음과 같다. 우선 통합 감독조직이 감독비용을 줄일 것이라는 가정이 검증되지 않았다는 것이다. 감독조직을 운영하고 시장과 금융기관 등 감독기능을 수행하는 감독의 직접비용은 분산된 감독조직보다는 감소하지만 민간의 규제준수비용은 감소하지 않을 수도 있다는 것이다. 이론적으로 금융감독조직이 통합화되면 보고채널 등이 단일화·간소화되어 비용이 감소하겠지만 감독조직의 내부조직이 부적절하게 설계되어 업무중첩이 많거나 업무분장이 불분명하게 되어 있는 경우에는 비용이 감소하지 않을 수  있다는 것이다. 또한 감독조직 내부설계가 이전의 분산된 감독조직을 화학적으로 통합하지 못하고 단순히 물리적으로 통합했을 경우에는 민간의 비용부담이 감소한다는 보장이 없다는 것이다.

) 규제준수비용이라 함은 민간금융기관의 검사수수료 등의 직접금융비용과 금융감독기관에 대한 보고 등을 위해 민간금융기관안에서 만든 시스템, 인원, 보고비용 등 규제준수에 따른 일체의 직·간접비용을 말한다.

둘째, 보이지 않는 간접비용으로서 경제적인 역효과를 일컫는 구조적 비용이 발생한다는 것이다. 분산된 감독체계하에서는 감독조직간에 경쟁이 존재하기 때문에 혁신적인 금융상품이 인가될 수 있으나 통합조직하에서는 실무자가 거부하면 그 혁신적인 금융상품이 시장에 존재하지 못하게 되어 통합금융감독조직은 금융혁신을 방해할 수 있다. 또한 통합금융감독조직은 예금자로 하여금 예금 등의 보호가 더 잘 될 것이라는 믿음을 주어 예금자를 도덕적 해이에 빠져들게 할 수 있다. 그리고 통합금융감독조직하에서는 견제와 균형이 이루어지지 않게 되어 감독조직은 소비자보호 등의 본래의 임무를 일탈하게 되고 결국은 감독대상 금융기관의 이익을 옹호 내지 보호하는 규제포획(regulatory capture) 현상이 벌어질 수 있다. 이러한 것이 바로 구조적 비용을 증가시키는 요인으로 작용한다는 것이다.

둘째, 견제와 균형의 장치가 없는 통합금융감독조직은 비대화되어 과도한 규제를 하거나 시장과 민간의 혁신적인 노력을 짓누르게 될 우려가 있으며  한편으로는 과소규제의 문제를 발생시킬 수 있다.

셋째, 금융시장에서 은행, 증권, 보험 등 영역별로 구분이 점차 모호해지고 금융의 통합화 현상이 나타나기는 하지만 대부분의 국가가 아직은 은행, 증권, 보험 등 금융영역별로 감독체계를 유지하고 있어 통합금융감독조직의 유용성은 검증되지 않았다는 것이다. 업무영역통합 추세를 빌미로 금융감독체계를 통합하려는 발상은 국가별 차이를 고려하지 않으면 위험하다는 것이다. 금융기관의 업무영역통합의 정도가 나라마다 다르고 신흥시장 국가에서는 더욱 조심해야 한다는 것이다.

넷째, 통합금융감독조직은 몇몇 나라에서 도입하고 있지만 이 모델이 완전히 정착된 것은 아니며 오히려 중앙은행이 은행감독을 담당하는 국가가 많다는 것이다. 아래의 표는 1999년 현재 각국 금융감독조직의 통합과 분산에 관한 사항을 보여주고 있다. 완전히 통합된 국가는 덴마크, 스웨덴, 영국, 일본 정도라는 것이다.

1999년 현재 미국, 일본, 유럽 등의 금융감독조직

	은 행	증 권	보 험
그리스 네덜란드 덴마크 독일 룩셈부르크 미국 벨기에 스웨덴 스페인 아일랜드 영국 오스트리아 이태리 일본 포르투칼 프랑스 핀랜드	중앙은행 중앙은행 통합감독기구 은행감독기구 중앙은행 중앙은행/정부/예금보험기구 은행·증권감독기구 통합감독기구 중앙은행 중앙은행 통합감독기구 정부부서 중앙은행 통합감독기구 중앙은행 은행/증권감독기구 은행·증권감독기구	증권감독기구 증권감독기구 좌동 증권감독기구 좌동 증권감독기구 은행·증권감독기구 좌동 증권감독기구 좌동 좌동 정부부서 증권감독기구 좌동 증권감독기구 증권감독기구 은행·증권감독기구	보험감독기구 보험감독기구 좌동 보험감독기구 보험감독기구 보험감독기구 보험감독기구 좌동 보험감독기구 정부부서 좌동 정부부서 보험감독기구 좌동 보험감독기구 보험감독기구 보험감독기구

자료 : 전홍택, 『민주화 이후 경제개혁사례 연구 ; 중앙은행 및 금융감독제도의 개편』, 한국개발연구원, 2000. 8.

Ⅴ. 금융감독환경의 변화추세

1. 금융감독기구의 통합화 추세

금융기관 업무의 다양화, 대형화, 겸업화 등 금융환경의 변화에 대응하여 다기화된 금융감독조직을 통합화하는 것이 국제적인 추세라 할 수 있다. 현재 한국을 비롯한 15개국에서 통합금융감독기관을 운용 또는 설립 중이다. 1990년대 초 금융위기를 겪은 스웨덴, 노르웨이, 덴마크 등 북구국가는 1980년대 후반 ∼ 1990년대 초 통합금융기관을 설립하였고, 영국은 증권투자위원회(SIB) 및 영란은행 은행감독부 등 9개 금융감독기관을 통합하여 1997년 금융감독원(FSA)을 출범(2001년 중 모든 통합절차를 완료할 예정)시켰으며, 일본도 금융개혁의 일환으로 1998년 통합금융감독기구로서 금융감독청을 설립하였으며 2000년 7월 이를 대장성 금융기획국과 통합하여 금융청을 설립하였다. 미국의 경우에는 1990년대 중반 다양한 금융감독기관을 통합해야 한다는 논의가 제기되었으나 입법화에는 실패하였다.

) www2.nanet.go.kr(지식관련 DB)을 참조.

2. 금융감독권한의 일원화 추세

대부분의 국가에서 금융감독기구는 금융기관 인·허가권, 검사권, 지시권, 제재권 등 금융감독에 필요한 권한을 모두 보유하고 있고, 특히 금융기관에 대한 인가 및 인가취소권이 감독당국에 부여되어 있으며 그렇지 않은 국가들도 정치적 영향을 배제하기 위해 감독당국으로 인가권이 이전되는 추세라 할 수 있다. 바젤위원회는 「은행감독에 관한 핵심준칙」에서 은행감독당국이 인가제도를 통해 진입을 규제함은 물론 경영활동을 일관성 있게 감독하여야 하며 인가과정에서의 정치적 간여를 배제할 수 있어야 한다고 권고한 바 있다.

3. 금융감독기구의 독립성 강화 추세

금융감독기구의 법적 성격이 정부로부터 독립된 특수법인인 경우는 물론이고 정부조직(또는 정부산하 외청)인 경우에도 정부는 금융감독업무에 간섭하지 않고 감독기구의 운영상 상당한 독립성을 부여하고 있다.

4. 금융규제 및 감독의 합리적 강화 추세

금융산업의 구조적 규제와 금융기관의 조달·운영규제 등 직접적 규제는 완화하되, 건전성 규제·감독은 강화하는 추세이다. 금융환경이 급속히 변화하는 과정속에서 직접적인 규제와 통제방식의 감독은 자국 금융산업의 발전을 저해할 가능성이 크므로, 감독의 기본방향이 금융기관의 자율성을 확대하고 금융시장의 투명성을 제고하는 방향으로 변화하는 추세다. 상시감독체제를 강화함으로써 수검기관 부담을 줄이되 감독의 효과를 제고하는 방향으로 나아가는 추세이다.

) 금융감독조직혁신 작업반, 전게서, 13면.

5. 금융감독방식·기준의 국제적 표준화 지향

국제결제은행(BIS)과 국제증권감독기구협의회(ISOCO) 등을 중심으로 금융감독의 국제적 표준화가 진행되는 가운데, 감독방식·기준이 이에 따르지 못할 경우 금융산업의 국제경쟁력이 저하될 수 있어 금융감독방식·기준은 국제적인 표준화를 지향하는 추세이다.

Ⅵ. 현행 금융감독체계의 문제점

1. 금융감독 조직체계상의 문제

가. 금융감독의 다기화 및 중첩성 심화

통합금융감독조직은 금융감독권이 재정경제원, 은행감독원, 증권감독원, 보험감독원으로 다원화 또는 중복되어 발생하는 금융감독의 범위와 책임의 불분명성과 비효율성을 개선하고자 탄생하였다. 그러나 금융감독조직의 통합은 형식적인 기관의 통합에 불구하고 실제적으로는 금융감독권이 이원화, 삼원화되어 금융감독조직 통합전의 문제를 그대로 노정하고 있다고 볼 수 있다.  특히 재정경제부와 금융감독위원회간의 금융감독체계와 금융감독위원회와 금융감독원과의 금융감독체계는 금융감독의 효율적인 측면에서 바람직하지 못하다는 지적이 계속해서 제기되고 있다.

(1) 재정경제부와 금융감독위원회의 관계

재정경제부는 당초 금융감독체계 개편당시에 금융감독관련 법령의 제·개정 입안권과 모든 금융기관의 설립·합병·해산의 인·허가권과 일부 특수은행에 해당하는 한국산업은행, 중소기업은행, 한국수출입은행, 신용보증기금, 기술신용보증기금에 대한 감독권을 가지고 있었다. 그러나 재정경제부가 이와 같은 광범위한 감독권을 가지는 것은 금융감독의 통합화 취지에 반하고 금융감독체계상 문제가 있다는 지적이 있었다. 이에 1999년 정부조직법 개정으로 재정경제부가 가지고 있던 금융기관에 대한 인·허가권과 한국산업은행 등에 대한 건전성 감독권이 금융감독위원회에 이관되었다. 또한 재정경제부는 법령을 제·개정할 때에는 금융감독위원회와 협의하도록 하여 금융감독체계를 금융감독의 통합화 취지에 맞추어 일부 합리적으로 개편하였다. 그러나 아직까지 다음과 같은 문제가 있다.

첫째, 금융감독위원회가 금융감독정책을 수행함에도 불구하고 관련 법령의 제·개정 입안권이 없다는 것은 금융감독정책의 효율적 추진에 장애가 될 수 있으며, 재정경제부가 법령 제·개정 입안권을 통하여 금융감독권을 행사할 수 있는 등의 문제를 근본적으로 안고 있다.

둘째, 법령의 제·개정 추진시의 재정경제부와 금융감독위원회간 사전협의제도는 양 조직간에 이견이 클 때에는 법령 제·개정이 지연되는 등의 비효율이 발생하게 되며, 이견합치가 잘 이루어진다면 불필요하게 되어 결과적으로 사전협의제도자체가 유용하지 못하게 된다.

셋째, 한국산업은행 등에 대하여 재정경제부는 일반감독권을, 금융감독위원회는 건전성 감독권을 가지고 있으며, 재정경제부는 신용보증기금, 기술신용보증기금과 금융기관의 외국환업무에 대한 감독권을 가지고 있어 재정경제부와 금융감독위원회간에 금융감독권이 다기화 또는 중첩되어 있다.

(2) 금융감독위원회와 금융감독원과의 관계

금융감독위원회는 합의제행정기관으로서 금융기관에 대한 감독과 금융감독원에 대한 감독 업무를 수행하며, 금융감독원은 무자본특수법인으로서 금융감독위원회 또는 증권선물위원회의 지시를 받아 금융기관에 대한 검사·감독업무를 수행하지만 금융감독위원회와 금융감독원간에는 금융감독과 관련한 다음과 같은 문제가 표출되고 있다.

첫째, 금융감독위원회와 금융감독원의 상호갈등관계가 기본적으로 금융감독체계의 혼란성과 기능중복·비효율성을 발생시키고 있다. □금융감독기구의설치등에관한법률□의 규정에 따르면 금융감독위원회가 상위조직으로서 금융감독에 대한 주요한 사항과 금융정책 등을 결정하고, 금융감독원은 결정된 금융정책을 집행하는 하부조직이라 할 수 있는 바, 양 조직간의 갈등이나 업무중첩 현상은 기본적으로 발생할 여지가 없게 된다. 그러나 금융감독위원회에는 동 위원회의 사무를 처리하기 위한 별도의 행정조직이 설치되어 있고 이 행정조직은 금융감독과 관련된 각종 권한행사와 업무를 집행할 수 있다. 이러한 금융감독위원회내의 행정조직과 금융감독원간의 업무영역을 둘러싼 갈등체계가 결국은 금융감독위원회와 금융감독원간의 금융감독체계상의 혼란을 초래하고 있는 것이라 할 수 있다.

) 당초 □금융감독기구의설치등에관한법률□에서는 금융감독위원회에 위원장을 비롯한 9인의 위원으로 구성된 위원회와 이의 예산, 회계 및 의사관리 기능을 수행하는 최소한 인원의  공무원을 두도록(종전의 금감법 제15조)하였으나, 1999년 5월 24일 동법을 개정(정부조직법 부칙 개정 방식으로)하여 금융감독위원회의 조직 및 정원에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정(금감법 제15조)하도록 함으로써 동법 시행령에 의거 기획행정실과 그 안에 총무과, 기획과, 의사행정과, 법규총괄과, 법규심사과 등의 행정조직이 설치되었다.

) 금융감독원은 법령과 규정에 의한 고유업무위탁 이외에도 실질적으로 규정 제·개정, 인·허가 등의 업무를 수행하고 있으나 행정절차를 장악하고 있는 금융감독위원회 행정조직(공무원조직)과 정보를 장악하고 있는 금융감독원(민간인 조직)간에 역할분담이 명확치 않아 감독업무가 중복되고 조직간 알력·갈등이 심화되고 있으며, 이에 따라 양 기관간에 법적 책임소재가 불분명하게 되며, 인·허가와 관련하여 민원인은 금융감독위원회, 금융감독원 등 모두를 상대해야 하는 불편이 가중되고 있다. 이에 관하여는 금융감독조직혁신반, 전게서, 55면 참조.

둘째, 금융감독위원회와 금융감독원이 기능적으로는 하나의 감독기구이지만 조직적으로는 이원화되어 있어 피감독기관에 대한 중복 내지 중첩감독의 문제가 제기되고 있다. 금융감독위원회가 금융감독에 관한 주요사항인 금융기관 감독관련 규정 제·개정, 금융기관 경영관련 인·허가, 금융기관 검사 등의 사항을 의결하는 것 외에 금융기관의 정관변경 승인, 금융기관의 자본금 감소인가, 금융기관의 동일인 주식보유한도 초과승인, 금융기관의 동일인 여신한도 초과승인, 금융기관의 유가증권 투자한도 조정, 금융기관의 건전경영지도기준 제정 및 지도, 금융기관에 대한 제재, 금융기관에 대한 감독명령, 보험회사에 대한 자료제출 명령 등의 업무를 수행하고 있다. 금융감독원은 금융기관 검사업무를 수행하는 외에 금융기관 법규준수여부 감독, 금융기관에 대한 자료제출 요구, 금융기관의 적립금 보유 및 자산손실처리요구, 금융기관 임직원에 대한 시정명령 및 징계요구, 보험관계자에 대한 조사 등의 업무를 수행하고 있다.  이처럼 금융감독위원회와 금융감독원은 금융감독위원회를 중심으로 하나의 감독 기구임에도 불구하고 양 조직의 금융감독업무가 각각 상이한 양태를 보이고 있으므로 피감독기관에 대한 중복 내지 중첩감독의 문제 뿐만 아니라 그로 인한 금융감독체계의 책임성과 일관성 등도 담보되지 못하고 있는 실정이다.

) 정기승, 전게논문, 107면 참조.

나. 금융감독원의 조직·인사 등의 문제

금융감독체계에서 강력한 금융감독 업무를 수행하는 금융감독원의 조직 및 인사 등에 있어서 다음과 같은 문제가 지적되고 있다.

) 금융감독조직혁신 작업반, 전게서, 17면.

첫째, 은행감독원, 증권감독원, 보험감독원 등의 이질적인 조직을 물리적으로 통합한 금융감독원은 전문가적이고 시장친화적인 조직문화가 결여되었다는 것이다.

둘째, 일부 검사역들의 전문능력부족으로 금융권역을 초월한 복합금융거래와 복잡해지고 있는 파생금융상품거래 등에 대한 대응능력이 미흡하고, 검사총괄기능 등의 취약으로 인하여 과다규제와 과소규제가 혼재되어 있어 감독체제가 제대로 작동하고 있지 못하다는 것이다.

2. 금융감독 기능체계상의 문제

가. 금융감독의 독립성 및 중립성 확보곤란

금융감독의 독립성은 원론적으로 정치적 압력, 행정부의 간섭, 규제대상산업으로부터의 독립이라는 세 가지 차원이 있다. 이러한 세 가지 차원에서 금융감독이 그 독립성과 중립성을 확보하는데 곤란한 점을 살펴보면 다음과 같다.

) 안상욱·최흥식, 전게서, 86면.

첫째, 정치적인 측면에서 금융감독의 독립성 및 중립성을 살펴보면, 금융감독위원장 및 부원장의 임기는 3년이고 1차에 한해 연임할 수 있음에도 불구하고 금융감독원이 출범한 3년이래 금융감독위원장이 2번, 금융감독부원장이 3번 바뀌는 등 감독조직의 독립 및 중립을 위해 필수적인 임기보장이 전혀 이루어지지 않고 있는바, 기본적인 독립성과 중립성이 확보되지 못하고 있는 것이라 할 수 있다. 금융감독조직의 장을 빈번히 교체하는 것은 조직운영의 안정성, 감독원칙의 투명성, 예측가능성의 측면에서 심각한 문제를 발생시킬 수 있다.

) 안상욱·최흥식, 전게서, 86면.

둘째, 행정부 개입측면에서 금융감독의 독립성 및 중립성을 살펴보면, 금융감독위원회는 그 위원의 임면과정과 임기제 등으로 독립성과 중립성을 확보하려 하지만 기본적으로 동 조직이 국무총리소속하의 행정조직이며, 금융감독원은 그 예산을 정부의 출연금에 의존하고 있는 등 행정부로부터의 영향을 쉽게 받을 가능성이 많아 행정부로부터의 독립성 및 중립성 확보에 기본적으로 문제가 있다. 특히, 재정경제부가 경제정책의 수립·조정 기능과 동시에 법령 제·개정 입안권을 갖고 있는 바, 금융감독위원회가 행정부의 영향을 받지 않고 독립적인 입장에서 금융감독정책을 수립·시행하는 데에는 한계가 있을 수 밖에 없다.

) 이러한 문제를 해결하기 위하여 통합금융감독기구로서 □금융감독청□을 만들어야 한다는 주장도 있으며, 통합금융감독기구가 행정기관의 지위를 가져야 하는지 여부와 관계없이 정치권으로부터 독립성을 확보하는 것이 절대적으로 필요하다는 것이 그 동안 □위기로부터 학습□의 교훈이라는 사실은 분명하다는 주장도 있다. 이에 관하여는 홍준형, 「금융행정의 법적구조와 개혁방안」, 《공법연구》 제29집 제2호, 2001. 2, 119면 참조.

셋째, 규제대상산업으로부터의 금융감독의 독립성 및 중립성을 살펴보면, 금융감독원은 금융기관의 출연금과 분담금에 의존하고 있으며, 금융감독조직이 금융기관의 인사에 개입하고 금융감독원 퇴직 임원이 퇴직과 동시에 금융기관 임원을 맡는 관행 등이 지속되고 있는 바, 금융감독조직과 감독대상산업간의 적절한 거리가 유지되고 있지 못하고 있다.

)  안상욱·최흥식, 전게서, 87면.

넷째, 위의 세가지 측면과는 달리 금융감독조직의 존재적 측면에서 금융감독의 독립성 및 중립성을 살펴보면, 금융감독위원회는 금융 및 기업구조조정 등을 주도함으로써 외환위기 등의 극복에는 기여하였으나, 그 과정에서 금융감독위원회는 감독기관 본연의 임무인 금융기관 건전성 감독업무에는 소홀히 하였으며, 금융기관 부실에 책임져야 할 감독기구가 구조조정을 주도함으로써 부실금융기관의 제재 및 조기퇴출과 관련된 이해상충과 도덕적 해이의 개연성을 내포하게 되었다.

) 정부는 1998년 4월 금융감독위원회 출범시 외환위기 이후의 경제위기를 극복하기 위하여 금융감독위원회 산하에 구조개혁기획단을 설치하여 2000년 12. 31일까지 운영하고 있다.

) 금융감독조직혁신작업반, 전게서, 14면.

나. 금융감독의 책임성 확보곤란

금융감독은 금융기관과 소비자후생에 중대한 영향을 미친다는 점에서 책임성이 중요함에도 불구하고 우리의 경우에는 그 책임성의 확보가 곤란하다는데 문제가 있다. 미국이나 영국 등과 같이 전체 금융시스템이 잘 짜여진 견제와 균형장치가 갖추어져 있는 나라들에 비하여 우리나라는 관련기관들에 의한 느슨한 견제가 이루어지고 있을 뿐인데, 재정경제부의 경우 금융정책에 최종적인 책임을 지면서도 금융감독기구와는 원칙적으로 절연되어 있으며, 금융감독위원회는 국무총리소속으로 되어 있어 정부나 정치권으로부터의 영향에 노출되어 있고 금융감독원은 금융감독위원회의 집행기관이면서도 강력한 금융규제기능을 사실상 수행하고 있는 등 특이하고 복잡한 규제체제로 인하여 책임의 소재가 불분명해지고 금융기관간의 견제와 균형이 유지되지 못하고 있다. 그 결과 정부부처내에서 명확한 책임성과 견제와 균형의 원리가 결여된 상태에서 금융감독위원회는 막강한 감독 및 규제권한, 특히 광범위한 재량권을 행사하게 된다. 특히 금융감독위원회는 규제의 범위면에서도 건전성규제 및 감독권과 인·허가권은 물론, 금융분야에서의 구조개혁기능까지 행사하도록 권한이 집중되어 있어 레비아땅 관료기구(bureaucratic Leviathan)의 문제를 초래하고 자칫 □과잉규제(over-regulation)□로 이어질 우려가 크다 할 수 있다.

) 홍준형, 전게논문, 119면.

) 홍준형, 전게논문, 120면.

3. 금융감독 연결체계상의 문제

금융감독 연결체계상의 문제는 주로 금융감독기구간의 역할배분의 적정성과 협력·협조체제에 관한 문제라 할 수 있는데 다음과 같은 문제가 지적되고 있다.

첫째, 금융감독위원회와 금융감독원간의 갈등과 기능중첩의 부적정한 역할배분 관계는 금융위기시 등의 구조조정업무 수행을 어느 기구가 선도적으로 할 것인지에 대해 불명확스럽게 하고 있다.

둘째, 금융감독위원회와 금융감독원간의 관계정립이 실패하였다는 점이다. 양기관이 구조조정과정에서 업무의 중첩 등으로 갈등을 빚고 있는 상황에서 동방상호신용금고의 불법대출사건 등으로 표출된 금융감독체계개편 논의는 양기관의 갈등을 심화시켜 금융감독체계의 혼란을 가중시키고 있는 실정이라 할 수 있다.

셋째, 금융감독유관기관과의 감독 및 협조체제 구축이 실패하였다는 점이다. 금융감독의 주도적인 책임을 맡고 있는 금융감독위원회와 금융감독원은 한국은행과 예금보험공사 등 금융감독유관기관들과의 원활한 협조관계를 통한 금융안정유지 보다는 집중된 정보와 권한을 독점하려는 기관이기주의에 몰두하고 있다는 지적이다. 특히, 예금보험제도와 관련한 공적자금 투입에 따른 정리방식 결정권한에 관하여 □금융산업의구조개선에관한법률□에는 금융감독위원회가 그 권한을 가지고 있지만 □공적자금관리특별법□에는 예금보험공사가 그와 관련한 실질적인 결정을 내려야 하게 되어 있어 책임소재가 불분명한 점이 있다.

) 금융감독조직혁신 작업반, 전게서, 16면.

) 전홍택□안영석, 「예금보험제도의 발전을 위한 주요 과제」, ≪KDIC 금융연구≫ 제2권 제2호, 2001. 8, 12면.

4. 금융감독 운영체계상의 문제

가. 금융감독운영의 법치주의적 문제

금융감독권한은 영업의 자유, 재산권, 계약의 자유, 법인의 의사결정의 자유, 기업의 자유 등 헌법상의 기본권에 지대한 제한을 수반하기 때문에 더 명확하고 엄격한 법적 근거가 필요하다. 이러한 법치주의적인 관점에서 금융감독운영 및 규정에 관하여는 여러 가지 문제가 있는 것으로 지적되고 있다.

) 대한생명에 대한 금융감독위원회의 자본금감소명령을 취소한 서울행정법원의 판결은 명확하고 엄격한 법적근거 없이 행한 금융감독에 대한 교훈적인 사례라 할 수 있다(헌법재판소 1993. 7. 29 선고 89헌마31결정).

) 홍준형, 전게논문, 126면.

첫째, 금융감독위원회가 □금융감독기구의설치등에관한법률□의 규정에 의하여 행사하도록 되어 있는 금융기관에 대한 감독과 관련된 규정(規程)의 제정·개정권이 과연 위임입법의 한계에 관한 헌법상의 규정과 합치되느냐 하는 것이다. 동 규정을 근거로 제정된 금융감독위원회 규정이 은행감독규정을 비롯하여 61개 규정에 이르고 있는 데 이러한 금융감독위원회 규정은 헌법상의 법규명령인 대통령령·총리령·부령에도 속하지 않으며, 상위법률의 특정적인 위임없이 포괄적으로 제정되어 국민의 권리·의무를 제한하고 있어 위헌의 문제가 제기될 가능성이 있다.

둘째, □금융산업의구조개선에관한법률□에 의한 부실금융기관지정, 적기시정조치, 계약이전 등과 같은 강력한 규제 및 제재조치와 업무집행정지, 관리인선임, 임원해임권고, 인·허가취소 등 행정처분의 요건·효과와 관련하여 법치주의적인 관점에서 남용가능성이 우려되고 있다. 특히, 금융감독위원회의 업무사항으로 되어 있는 계약이전결정, 감자명령 등은 헌법이 인정하고 있는 기본권을 침해할 위험성이 매우 크다 할 수 있다.

) 유진식, 『금융감독법제정비방안』, 한국법제연구원, 1999. 12, 11면.

나. 금융감독의 투명성 및 예측가능성 결여

금융감독으로 인한 금융규제는 매우 민감한 영향을 받을 가능성이 크기 때문에 금융정책이나 의사결정이 사전에 투명하게 공개될 경우 규제의 실효성이 상실될 수 있어 금융정책결정 등은 비공개로 하는 등의 밀행성(密行性)이 나타날 수 있다. 그러나 이러한 밀행성은 다음과 같은 문제를 불러일으킨다.

) 홍준형, 전게논문, 127면.

첫째, 금융감독위원회의 규정과 금융감독원의 시행세칙 등의 명확성 및 체계성의 문제를 불러일으킬 수 있으며, 상위법령에 위배되어 종국에는 위헌의 문제를 불러일으킬 수도 있음에도 불구하고 충분한 사전검토가 이루어지지 않을 수 있다.

둘째, 적기시정조치 등 제재처분의 요건이 충족되고, 금융안정 등을 달성하기 위하여 예측가능한 제재처분이 있어야 함에도 불구하고 임의로 제재처분이 이루어지지 않는 등의 과소규제 현상이 발생하여 금융체계를 혼란에 빠뜨릴 수 있다.

5. 금융감독 내부통제상의 문제

금융감독원이 동방·대신상호신용금고 불법대출, 열린상호신용금고 등의 불법대출을 조기발견하였음에도 불구하고 적절한 제재조치를 취하지 않은 것은 금융감독 및 규정의 임의성과 재량성에도 그 원인이 있겠지만, 조직내부의 도덕적 해이 현상이 심화되고 있는 것에 대응하여 효과적인 내부통제장치를 갖추지 못했기 때문이라 할 수 있다.

Ⅶ. 주요국의 금융감독체계 통합 사례

1. 유럽국가들의 금융감독기구

금융규제의 틀을 바꾸려는 시도는 1980년대 후반부터 노르웨이, 스웨덴 등 및 몇몇 북유럽 국가에서 이루어져 왔다. 그러다 1990년대 들어 국내 금융위기를 겪거나 국제금융시장의 위기에 노출됐던 국가들은 전통적으로 분산되어 있던 금융규제 및 감독의 틀을 하나로 통합해 나갔다. 이런 금융규제 및 감독체계 통합의 핵심적 내용은 은행, 증권, 보험, 비은행 등 영역별로 나누어져 있던 감독기구들을 하나로 묶어 단일기구에서 금융감독을 하도록 하는 것이었다. 통합금융감독기구의 효시는 1986년에 만들어진 노르웨이의 Kredittisynet이다. 이후 1988년에 덴마크가 Finanstilsynet을 만들었고 1991년 7월에 스웨덴이 Finansinspektionen이란 통합감독기구를 만들어 그 뒤를 따랐다.

) 안상욱·최흥식, 전게서, 24∼30면 참조.

이러한 사례의 특징을 살펴보면 첫째, 이들 국가는 통합 감독기구를 만들 수 있는 독특한 금융시장 구조를 갖고 있었다. 노르웨이의 경우, 감독조직을 통합하기 전에 이미 시장에서 6개의 겸업화된 거대 금융그룹(Den norske Bank, Christania Bank, Sparebanken Nor, Store Brand, Postbanken, Gjensidige)이 존재했다.  따라서 금융시장자체가 그리 국제화되어 있지는 않았던 노르웨이였지만 금융감독조직을 통합하는 것이 오히려 바람직해 보였다.

두 번째로 이들 국가는 유럽 대부분의 국가가 그렇듯이 국가주도의 사회보장 또는 사회보험이 발달되어 있어서 민간부문의 보험시장이 상대적으로 덜 발달되어 있었다. 따라서 금융감독조직을 통합한다 하더라도 보험분야는 별로 영향을 받지 않았다. 그만큼 통합과정에서 충돌이 적어서 통합에 따라 시장이 느끼는 충격이 작았다는 특징이 있다.

한편, 통합금융감독기구가 이들 북유럽국가에서 먼저 생긴 것은 이들 국가 모두 1980∼90년대에 시차를 두고 금융위기를 겪었기 때문이다. 스칸디나비아 4개국 중 핀란드만 통합논의를 진행하다 실패하고 현재처럼 분산된 금융규제 및 감독체계를 갖고 있다.

이러한 금융감독기구 통합의 아이디어는 이미 80년대부터 실현됐지만 이들 북유럽국가들은 금융시장의 크기가 작고 국제금융시장에 미치는 영향이 작아 별 주목을 받지 못했다. 그러나 1997년 세계적 금융 강국인 영국에서 베어링증권 파산 이후 통합 감독기구를 도입키로 하고 일본과 한국이 아시아 금융위기 이후 이를 모방함으로써 다시 관심을 불러일으키게 되었다.  또 캐나다, 오스트레일리아, 아이슬랜드 등도 금융규제감독체계를 통합하거나 단순화해서 이런 흐름에 동참하고 있다.

2. 일본의 금융감독기구

한국과 마찬가지로 일본의 금융감독기구 역시 단일감독체제의 형식을 취하고 있다. 일본 경제는 1980년대 및 1990년대에 거품(bubble)의 생성·소멸 및 부실채권 급증을 경험하면서 대형 금융기관이 파산하는 등 금융시스템 불안이 심화되고 있었다. 이에 일본 정부는 대증적(對症的) 경제처방의 한계를 인정하고 영국의 금융개혁을 모델로 하는 금융시스템 개혁(일본판 빅뱅) 구상을 1996년 11월 11일 발표하였다. 개략적인 내용은 시장개혁의 3대 원칙(자유화·공정화·세계화)과 부실채권 처리를 2대 과제로 천명하고 2001년까지 금융개혁을 완수하며 동경 금융시장을 뉴욕 및 런던 시장과 같은 수준으로 발전시킨다는 것이었다. 금융감독기구 재편 역시 이러한 금융개혁방안의 연장선상에서 이루어졌다. 1997년 6월 금융감독청 설치법안이 통과되었고, 1998년 6월 금융감독청이 발족하였으며 2000년 7월의 1단계 재편에 이어, 2001년 중앙성청 전체의 재편에 따라 금융청 중심체제로 자리잡게 되었다.

우선, 1998년 이후 2000년 7월 이전의 일본의 금융감독체제를 살펴보면, 총리부산하에 금융재생위원회가 있고 그 산하에 금융감독청 및 증권거래등 감시위원회가 있었다. 행정조직 편재상 증권거래등감시위원회는 금융감독청에 소속되어 있고, 금융감독청은 금융재생위원회에 소속되어 있는 구조이지만 이들 각 기관은 특정범위의 책무를 법률적으로 위임받아 독자적으로 직권을 행사할 수 있었다.

금융재생위원회는 금융재생법에 따른 기획·입안 등의 업무를 담당하였으며 금융감독청은 민간금융기관 등에 대한 검사·감독을 담당하였고 증권거래등감시위원회는 증권회사의 거래 공정성에 관련된 검사 및 증권거래법 등에 관계된 범칙사건의 조사를 담당하였다.

한편, 대장성 산하 금융기획국은 금융제도의 기획·입안 등을 담당하였다. 2000년 7월 1차 재편 이후에는 금융감독청과 금융기획국이 통합하여 금융청이 출범하였는데, 새로 발족한 금융청은 기존 금융감독청과 금융기획국의 업무를 인계하였고 여기에 민간금융기관 등의 국제업무제도의 기획·입안 업무를 추가하였다.

2001년 1월에는 중앙성청 개편에 따라 금융청이 내각부 특명담당대신 산하의 독립기관으로 재발족하였으며 해체된 금융재생위원회의 업무를 인계하였다. 단, 금융재생위원회의 업무 중 금융재생법에 따른 파탄처리나 조기건전화법에 따른 자본증강에 대해서는 한시적으로만 담당하기로 하였다. 따라서 현재 금융청은 금융감독관련 법률의 제정권으로부터 은행·보험·증권에 대한 인가-규제-검사-제재에 이르는 포괄적 감독권을 관장하는 실질적인 일본의 단일 통합금융감독 당국이다. 금융청 산하 증권거래등감시위원회는 시장규정의 준수 상황을 감시하는 기관으로서 증권거래에 대한 검사권은 있으나 제재권은 가지고 있지 않다.

한편, 대장성은 1998년 6월 금융감독청이 신설되기 이전까지 유일한 금융행정기구였다. 그런데 1980년대 후반 이후 일본 금융시스템의 심각한 불안정성이 오랫동안 대장성이 주도해 온 호송선단식 금융·재정정책에 기인한다는 비판에 따라 금융개혁의 추진과정에서 재정과 금융의 완전한 분리가 모색되었다. 이에 따라 대장성의 금융관련 책무를 대폭 축소하고 이를 금융청에 이관하였으며 현재는 재무성으로 그 명칭을 바꾸고 재정업무만 담당하도록 하였다.

그러나 금융청 내부 인력 상당수가 과거 재량행정에 익숙한 대장성 출신으로서 감독기능의 실질적인 독립성이 의심된다는 지적이 있다.  또 여전히 재무성내에(금융불안이 재연될 경우 신속한 재정투입 등을 검토하기 위한) 신용기구과를 두어 재정과 금융의 접점 부분을 담당하도록 함으로써 그 동안 대장성이 재정·금융에 걸쳐 막강한 권력을 행사함으로 인해 잃게 된 신뢰를 회복하려는데 있어 부담으로 작용할 전망이다.

3. 캐나다 금융감독기구

캐나다는 정부조직이 은행, 보험, 증권 부문을 모두 감독하는 체계이다. 다만, 중앙정부가 이들 금융기구를 완전히 통합적으로 감독하지는 않는다.  즉, 현재 연방정부 소속 감독기관인 금융기관 감독청(OSFI)이 은행(모든 은행은 연방인가 기관임) 및 연방 인가를 받은 보험회사, 신탁회사, 대출회사 및 신용협동조합(cooperative credit associations), 연금기관(pension plans), 공제조합(fraternal benefit societies) 등에 대한 감독을 관장하고 있으며 증권부문 및 州인가를 받은 일부 금융기관에 대한 감독은 州정부 관할로 되어있다.

한편, 캐나다 예금보험공사(CDIC) 또한 예금보험에 가입한 회원금융에 대한 금융감독 역할을 일부 담당하고 있는데 금융감독을 담당하는 감독청(OSFI)과 캐나다 예금보험공사(CDIC)사이에 일부 감독책무가 중복되어 이해상충의 문제가 발생하기도 한다. 즉, 캐나다에서 금융기관과 금융산업에 대한 법률의 제·개정권은 재무장관에 있으나, 규정(regulations) 제·개정권은 재무장관과 OSFI, 그리고 CDIC에게 분담되어 있는바, 바로 이러한 규정의 분산으로 인해 OSFI와 CDIC의 책무간 중복의 문제가 발생하고 있는 것이다. 그러나 업무 중복에 관한 캐나다 정부의 공식입장은 대략 다음과 같이 이해된다. 우선, OSFI는 금융제도의 안정성과 금융제도에 대한 공공신뢰의 유지를 위해 회생이 불가능하다는 점이 확실해질 때까지는 문제지관을 가급적 살리려고 모든 수단을 추구하는 경향이 있다. 그러나 이 같은 OSFI의 시각은 때로는 CDIC에 손실 증대를 의미할 수 있는 바, CDIC는 예금보험자로서 도산기관이 보험기금에 부담시키는 비용의 최소화를 도모하고 있다는 점에서 여전히 중요한 역할을 하고 있다.

따라서 캐나다 정부는 각기 책무가 다른 양 기관이 별개로 존재할 의의가 있다고 보고 일부 책무의 중복은 견제균형을 위해 불가피한 것으로 간주한다.

이 밖에도, 캐나다 중앙은행은 제한적이고 간접적인 감독권을 가지고 있고, 연방재무장관은 금융산업 및 금융기관에 대한 최종 책임을 가지며 중요 감독관련 결정에 대한 최종 의사결정권을 보유하고 있어 감독청(OSFI)의 準독점적인 감독권한을 견제하고 있다. 주목할 점은, 업무와 관련한 이해상충의 문제는 물론, 기관간 견제의 문제를 해결하기 위해 캐나다에서는 여러 가지 제도적 장치를 두고 있다는 점이다.

우선, 1987년 캐나다 의회는 금융감독 관련 기관간 정보 및 조정의 부재가 효율적인 금융감독을 어렵게 만든다는 판단하에 OSFI Act를 통과시키고 금융기관 감독위원회(Financial Institutions Supervisory Committee)를 출범시켰다.  FISC는 정기적으로 회합하며 문제있는 금융기관, 금융산업 및 경제상황등에 관한 정보를 교환한다.  그리고 위원회의 모든 회원들은 OSFI의 특별검사를 요청할 수 있도록 하고 있다. 또한, 고위자문위원회(Senior Advisory Committee, SAC) 및 OSFI/CDIC연락위원회(OSFI/CDIC Liaison Office)등을 두었는 바, 재무차관이 위원장을 맡는 고위 자문위원회(SAC)에서는 정책의 변경, 법안(legislative Proposals), 법률의 변경 등을 논의하며 하부구조로서 실무팀(working group)을 두어 세부사항을 논의하도록 하고 있다. OSFI/CDIC연락위원회는 금융기관 감독청(OSFI)장과 CDIC사장이 두 기관의 실무적 관계를 개선하고 문제를 논의하기 위해 월 1회 회합하고 있다.

각국의 금융감독체계는 개별 금융환경의 여건과 경제발전의 정도에 따라 다르게 나타나고 있지만 그 방향성은 사전적 규제의 완화 및 사후적 감독의 강화로 대체되고 있으며, 기존 감독기구간의 협조체제의 강화 및 감독기구의 통합화라고 할 수 있다. 그리고 세계화된 금융시장의 환경속에서 자국의 금융산업과 시장의 경쟁력을 확보하기 위하여 금융구조전반에 대한 근본적인 수술을 단행하고 있다는 점과 그러한 개혁의 핵심으로서 중앙은행제도와 금융감독체계의 개편을 선결과제로 추진하고 있다는 점에서 공통점을 가지고 있다고 할 수 있다.

) 채영석, 『금융감독위원회의 역할 제고 방안』, 정책자료집, 1998, 13면 참조.

Ⅷ. 금융감독체계의 효율적 개편방안

1. 기본방향

금융감독위원회와 금융감독원을 주축으로 한 통합금융감독체계는 금융감독의 효율성 제고와 금융제도의 안전성 도모, 금융자율화 및 개방화로 인한 금융위험의 증대에 대비할 목적으로 탄생하였다. 따라서 금융감독체계의 효율적 개편방안은 당초의 금융감독체제의 목적에 부합하는 방향으로 나아가야 할 것이다. 금융규제를 합리적으로 완화·조정하여 시장원리에 의한 금융운영의 환경과 여건을 조성하여 시장 스스로 자율적 규제가 이루어지도록 하는 한편 건전한 신용질서 및 공정한 금융거래 관행의 구축과 금융시장의 효율적인 안전성을 확보하도록 금융감독체계를 개편할 필요가 있겠다.

) 이덕훈, 「금융개혁에 따른 금융감독체계의 개편과 의의」, 《월간생협》, 1998. 5, 10.

금융감독체계의 개편은 누가 금융감독권을 갖느냐의 □밥그릇 싸움□의 문제가 아니라 금융감독을 어떻게 효율화하느냐의 문제에 초점을 맞추어야 할 것이다.

첫째, 금융감독조직은 견제와 균형의 원칙하에 감독의 효율성을 제고하도록 개편되어야 한다. 금융감독조직의 개편은 감독기능의 통합 내지 일원화의 방향성을 갖도록 하여 모든 금융기관에 대한 감독기능이 통일된 원칙하에 일관되고 균형있게 작동되도록 하며, 감독조직의 책임소재가 명확해지도록 하며, 과소규제로 인한 감독의 사각지대가 발생되지 않도록 하여야 할 것이다.

둘째, 금융감독은 금융시장의 안정유지와 예금자·투자자 보호 등의 본질적인 목적을 위하여 정치적 압력, 행정부의 부당한 개입, 규제대상기관으로부터의 포획(捕獲) 등으로부터 독립성과 중립성이 확보되도록 하여야 한다.

셋째, 최근의 금융자유화, 국제화, 겸업화 등에 따른 금융기관간의 경쟁 격화 등으로 금융시스템의 안정성이 위험에 빠질 우려가 높아감에 따라 금융감독의 전문성과 금융기관에 대한 리스크 평가능력을 제고하도록 하여야 한다.

넷째, 금융감독위원회와 금융감독원, 한국은행과 예금보험공사 등 금융감독유관기관들의 역할분담을 명확히 하되, 금융시장의 불안정성에 통일적으로 신속히 대처하기 위하여 협조체제를 구축·강화하여야 한다.

다섯째, 금융감독 운영과 관련된 규정을 헌법과 법령에 부합되도록 하며, 그 운영과정에서 발생하는 정보를 원칙적으로 공개하도록 하여 금융감독 운영의 투명성과 예측가능성을 확보하도록 하여야 한다.

2. 금융감독조직의 개편

금융감독조직의 개편은 주로 금융감독위원회와 금융감독원의 조직개편에 초점이 맞추어져야 할 것이며, 이에 관하여는 통합 또는 완전분리, 민관혼재·순수민간 또는 순수행정조직 구성간의 선택에 따른 조직개편방안이 제시되고 있다.

) 이에 관하여는 금융감독조직혁신작업반, 전게서, 24면∼27면을 주로 참조함.

가. 민관합동형 통합(금융감독위원회와 금융감독원의 통합)

금융감독위원회(공무원조직)와 금융감독원(민간조직)을 통합된 단일조직으로 일원화하고, 금융감독위원회를 통합조직의 최고의사결정기구로 하며, 금융감독위원회 위원장의 금융감독원장의 겸직을 허용하고, 금융감독위원회 행정조직을 폐지하는 방안이다.

이 방안의 장점으로는 감독업무의 효율성 제고, 감독의 정책업무와 집행업무의 통합으로 인한 대외적 책임성 확립, 금융감독위원회와 금융감독원의 갈등관계 원천적 해소 등이 있다. 단점으로는 감독권한의 집중에 따른 견제와 균형이 이루어지지 않을 수 있다는 점과 금융감독위원회 행정조직의 폐지에 따른 조직개편의 부담이 있을 수 있다는 점이다

나. 완전분리(금융감독위원회와 금융감독원의 완전분리)

금융감독위원회와 금융감독원을 완전분리하며, 금융감독위원회 위원장과 금융감독원장의 인격을 완전분리하여 금융감독위원회는 감독의 정책업무를, 금융감독원은 집행업무를 수행하도록 하되, 금융감독위원회가 상위조직으로서 금융감독원을 지시·감독하도록 하는 방안이다.

) 이 안은 금융감독위원회 위원장과 금융감독원장의 인격을 완전분리하는 것을 제외하고는 2001년 4월 6일 정부에서 발표한 「금융감독체제 효율화 방안」과 유사하다고 볼 수 있다. 정부는 동 방안에서 금융감독위원회는 감독정책기능을, 금융감독원은 감독집행·검사기능을 주요업무로 하도록 하였다. 이 방안에 대하여 금융감독원의 직원은 관치금융의 재발을 방지하고 금융감독업무의 중립성과 전문성을 확보하기 위하여 민간기구인 금융감독원에서 감독업무를 담당토록 했던 □금융감독기구의등의설치에관한법률□의 당초 입법취지에 반한다고 하며, 공무원조직인 금감위만 키우는 개편이라고 반발하고 있다. 이에 관하여는 금융감독원 전직원비상대책위원회, 『최근의 금융감독체제 개편논의와 관련한 학계·언론계 및 국제기구의 반응과 시각』, 2001. 4. 과 김용진·임진국, 「금융감독체제 개편」, 매경 ECONOMY, 2001. 4. 25 30면 참조.

이 방안의 장점은 감독업무의 정책업무와 집행업무의 분리로 인한 책임의 소재가 명확하게 되며, 감독기구의 분리에 따른 권한의 분산으로 견제와 균형이 유지 될 수 있다. 단점으로는 금융감독위원회가 금융감독원 위에 옥상옥 구조가 되어 비효율적이라는 문제가 있고, 금융감독위원회와 금융감독원간 업무수행시 갈등관계가 재연될 소지가 있다.

다. 통합 정부조직화(금융감독위원회와 금융감독원을 정부조직화)

금융감독위원회와 금융감독원을 통합하여 합의제행정조직으로 하는 방안으로서 공정거래위원회 형태의 조직을 설치하는 방안이다.

이 방안의 장점으로는 감독업무의 효율성과 책임성을 극대화할 수 있고, 금융감독기능은 정부가 수행해야 한다는 이념에 충실하다 할 수 있다. 단점으로는 금융자율화, 시장친화적 등의 세계적 추세에 반하며, 관치금융의 가능성이 있으며, 관료제의 경직성으로 인하여 전문성 확보가 곤란하다.

라. 민간조직으로 통합(금융감독위원회와 금융감독원의 민간조직으로 통합)

금융감독위원회와 금융감독원을 통합하되, 금융감독위원회의 구성원을 민간인으로 전환하는 방안으로서 한국은행 형태의 특수법인을 설치하는 방안이다.

이 방안의 장점은 금융자율화 추세에 부합하고 유연하며 시장친화적이라 할 수 있다. 단점으로는 통합된 금융감독기능은 행정작용이므로 정부가 수행해야 한다는 이념에 위배되고, 금융감독원의 감독효율성이 떨어질 수 있으며, 민간조직에 권한과 정보의 집중으로 인한 폐해가 나타날 수도 있다.

마. 현행조직의 부분적 보완

금융감독위원회와 금융감독원의 현행 구조를 유지하되, 감독 운영상의 문제점을 보완하는 방안이다.

이 방안의 장점은 금융조직개편으로 인한 혼란을 최소화할 수 있다. 단점으로는 대외적 및 대내적 책임소재가 계속해서 불명확해 질 수 있으며, 금융감독위원회와 금융감독원의 갈등이 계속해서 표출될 수 있다.

바. 종합적 검토

금융감독조직의 개편은 단기적으로 현행 금융감독체계를 보완하는 방향으로 나아가야 하겠으나 장기적으로는 견제와 균형을 확보할 수 있는 장치를 마련하는 것을 전제로 민관합동형 통합 또는 민간조직으로 통합하는 방향으로 나아가야 하는 것이 바람직할 것이다.

이와 같은 장·단기 금융감독조직의 개편과 동시에 재정경제부가 보유하고 있는 법령 제·개정 입안권, 한국산업은행, 신용보증기금, 기술신용보증기금 등에 대한 감독권과 금융기관의 외국환업무에 대한 감독권 등을 적절히 조정·변경하도록 함으로써 금융감독체계의 다기화 및 중첩성으로 인하여 발생하는 비효율성의 문제를 개선해 나가도록 해야 할 것이다.

참고로 2001. 4. 6 정부가 발표한 금융감독 조직 개편안은 ①금융유관기관간의 합리적인 기능조정을 위해 거시금융정책 논의를 위한 □금융정책협의회□를 □금융유관기관협의회□로 확대개편함으로써 금융감독·검사업무에 관한 기관간의 업무조정기능도 수행하도록 하고, 위기관리시 재정경제부에 구조조정 총괄기능을 부여하며, 한국은행의 공동검사를 활성화하도록 하고 ②금융감독위원회·금융감독원의 조직개편은 포괄적 금융감독체제로 전환된지 3년도 안된 점 등을 고려하여 현행체제를 유지하되, 금융감독위원회는 감독정책기능, 금융감독원은 감독집행·검사기능에 주력할 수 있도록 일부 조직과 기능을 재편하고 ③금융감독원은 감독업무수행의 전문성과 책임의식 제고를 위해 운영시스템을 개선하고 재산등록대상 임직원 범위 확대 등 도덕적 해이 방지장치를 새로이 강화한다는 것이다.

3. 금융감독 기능의 독립성·중립성 및 책임성 확보

금융감독 기능의 독립성 및 중립성을 확보하기 위해서는 다음과 같은 것이 고려되어야 할 것이다.

우선, 금융감독 기능이 정치적 압력이나 행정부의 개입으로부터 독립성 및 중립성을 확보하기 위해서는 현행 국무총리 소속하의 행정조직인 금융감독위원회를 민간조직으로 전환하는 방안과 재정경제부가 가지고 있는 법령 제·개정권과 한국산업은행 등에 대한 감독권을 금융감독위원회로 이관하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 금융감독조직의 장의 임기를 보장할 수 있는 법적장치를 마련하여야 하며, 감독조직의 예산은 정부의 출연금으로 충당하지 말고 금융기관의 검사수수료로 충당하도록 해야 할 것이다.

둘째, 금융감독 기능이 규제대상금융기관으로부터 독립성 및 중립성을 확보하기 위해서는 금융감독위원회 규정으로 되어 있는 □분담금징수에관한규정□을 대통령령으로 끌어올려 법적 근거를 명확히 함으로써 규제포획을 방지하도록 하고, 금융감독조직의 금융기관 인사에의 개입을 사전에 차단할 수 있는 장치 등을 마련하여 금융감독조직과 규제대상금융기관간에 적절한 거리가 유지되도록 하여야 할 것이다.

셋째, 금융감독조직이 존재적인 측면에서 독립성 및 중립성을 확보하기 위해서는 구조조정에 관한 업무를 재정경제부에 이관하고 본연의 업무인 금융기관의 건전성 감독업무에 충실하도록 하는 방안을 검토하여야 한다.

넷째, 금융감독조직이 책임성을 확보하도록 하기 위해서는 기본적으로 금융감독조직 개편을 통하여 감독업무의 배분이 명확히 이루어져야 한다. 그리고 금융감독조직의 인·허가권 등 막강한 규제권한 행사에 대한 책임을 명확히 하기 위해서는 인·허가, 검사, 제재업무에 관한 업무가 투명하게 공개되도록 해야 할 것이다.

4. 금융감독 운영의 개선 및 효율성 강화

가. 금융감독운영의 법치주의 확립

통합금융감독조직의 출범과 동시에 불어닥친 외환위기와 그에 따른 금융위기에 대처하기 위한 금융감독 운영은 구조조정의 신속성과 밀행성을 확보하는데 주력한 반면 구조조정의 법률유보 원칙 등을 확보하는 데는 소홀히 하였다고 볼 수 있다.

) 금융감독위원회내 구조개혁기획단은 기업구조조정을 촉진하기 위하여 □구조개혁기획단설치및운영규정(대통령훈령 제75호)□에 의하여 설치되었는데, 동 조직에 의한 기업구조조정을 위한 금융감독작용은 □금융산업의구조개선에관한법률□에도 직접적인 법적 근거가 없는 행정지도라 볼 수 있음. 이에 관하여는 백윤기, 「금융행정에 있어서 법치주의 구현방안」, 《저스티스》 통권 제58호, 2000. 12, 32면. 이와 관련하여 기업구조조정의 신속성과 효율성을 제고하고, 기업과 채권금융기관이 추진하는 기업구조조정을 지원하기 위하여 2001년 7월 □기업구조조정촉진법안□이 국회에서 의결되었다.

따라서 금융감독의 운영은 우선, 법치주의 원칙이 더욱 확립될 수 있도록 해야 할 것이다. 법치주의의 원칙을 확립하기 위해서는 정치적 중립확보, 적법절차의 강화, 금융감독의 투명성·예측가능성의 제고 등을 위한 법제 전반의 정비를 추진해 나갈 필요가 있다. 금융감독위원회가 □금융감독기구의설치등에관한법률□에 의하여 행사하도록 되어 있는 금융기관에 대한 감독과 관련된 규정의 제·개정권을 위임입법의 한계에 관한 헌법상의 요구에 맞게 행사하도록 하는 방안을 검토해 보는 것이 필요하다. 특히 기업과 국민의 권리·의무에 관한 사항은 상위법령의 위임근거 여부를 세밀히 검토하여 위헌·위법의 소지를 없애야 하며, 금융산업에 관한 중요한 사항은 법률이나 대통령령, 부령에 규정하도록 하여야 할 것이다. 그리고 감독규정을 감독기관이 일방적으로 정하지 못하도록 중립적인 기구에서 만들도록 하는 방안과 입법과정에 피감기관이 참여할 수 있는 장치를 마련할 필요가 있다.

) 홍준형, 전게논문, 130면.

) 오수근, 「기업구조조정과 법치주의」, 《공법연구》 제29집 제2호, 2001. 2, 106면.

나. 금융감독 운영의 임의재량권 축소

금융감독관련 법령, 각종 규정 등에는 금융감독위원회 및 금융감독원에 대하여 광범위한 임의재량권을 부여함으로써 감독조직 직원의 비리와 재량권 남용의 개연성을 높이고, 감독 운영의 비일관성과 형평성 결여, 규제대상금융기관의 예측가능성 저해 등의 문제를 발생시키고 있는 바, 금융감독 조직의 임의재량권을 축소하고 금융기관에 대한 과대규제 또는 과소규제를 합리적으로 재조정하기 위하여 관련 법제를 전반적으로 정비할 필요가 있겠다.

다. 금융감독 운영의 정보 공개와 정보공유체제 구축

금융감독 규제는 금융기관 등의 재산권과 관계되는 중요한 사항이므로  금융감독 관련 규정의 제·개정 또는 제재처분 등과 관련된 정보를 사전에 공개하여 충분한 의견수렴과정을 거치도록 정보공개체제를 구축하는 방안을 검토할 필요가 있으며, 금융유관기관간에는 모든 정보가 원칙적으로 공유되도록 하는 방안을 검토해야 할 것이다.

5. 금융감독유관기관간의 관계정립 및 협조체제 강화

금융감독의 효율화를 위해서는 금융감독유관기관과의 관계정립과 협조체제 강화가 무엇보다 중요하다. 이것은 금융유관감독조직간의 견제와 균형을 위한 기본 전제조건이 되며, 가외성(加外性) 측면에서 금융감독의 중첩성 확보를 통한 금융감독 부실과 금융사고 등을 예방할 수 있도록 한다. 이러한 측면에서 금융감독유관기관간의 관계정립과 협조체제강화를 위한 방안을 검토하면 다음과 같다.

) 금융감독조직혁신 작업반, 전게서, 28∼34면 참조.

가. 재정경제부와 금융감독위원회간의 관계

금융감독위원회가 행사하던 구조조정에 관한 권한을 재정경제부에 이관하도록 하고, 금융감독위원회는 금융기관에 대한 건전성 감독에 주력하도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다.

나. 재정경제부·한국은행과 금융감독위원회와의 관계

한국은행의 통화신용정책 수행의 원활화를 위하여 재정경제부가 소관으로 하는 외환거래에 관한 사항과 금융감독위원회가 소관으로 하고 있는 콜, 채권 등의 자금거래에 관한 사항에 관한 자료제출요구권을 실질적으로 강화하고, 한국은행이 그에 관한 정보를 상세하게 제공받도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다.

다. 한국은행과 금융감독원간의 관계

한국은행의 통화신용정책 수행의 원활화를 위하여 한국은행과 금융감독원간의 정보공유 범위를 확대하고, 한국은행의 공동검사 요구권을 강화하는 방안과 한국은행이 통화신용정책 수행을 위하여 특히 필요하다고 인정하는 경우 등에는 단독검사권을 허용하도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다.

라. 금융감독위원회와 예금보험공사 등의 관계

예금보험공사의 기능을 활성화하기 위하여 부보금융기관과 관련한 자료요구권, 금융감독원에 대한 검사 및 공동검사요구권과 부실우려 금융기관에 대한 조사권 등을 확대하는 방안과 부실금융기관의 퇴출시기 및 방법에 대한 금융감독위원회와의 협의권을 부여하는 방안을 검토할 필요가 있다.

이 외에도 재정경제부, 금융감독위원회, 한국은행 등과의 업무협조, 공동검사, 정보공유 등을 위하여 금융감독유관기관정책협의회 등을 설치·운영할 필요가 있으며, 증권거래소, 증권업협회 등의 자율규제 기관과 일차적으로 반복적이고 일상적인 업무를 중심으로 협조 또는 위임을 통하여 감독공조체제를 강화하는 방안을 검토해야 할 것이다.

6. 금융감독 조직 및 인력의 전문화

전통적인 규제위주의 경직된 금융감독에서 탈피하여 금융부실을 사전에 예방하는 등의 사전적 위험관리체계를 구축하기 위해서는 그에 관한 전문인력을 확충하고 재배치하여 복잡해지고 있는 금융환경 변화에 대한 대응능력을 강화하도록 하는 방안을 검토해야 할 것이다.

7. 내부통제시스템의 강화

금융감독조직 구성원의 도덕적 해이 현상을 방지하고 금융감독이 공평무사(公平無私)하게 이루어지도록 금융감독조직 구성원에 대한 공직자윤리법상의 재산등록범위확대, 유관기관취업제한, 형법 등의 벌칙적용시 공무원의제 대상범위의 확대, 직원윤리규범 강화 등의 방안이 마련될 필요가 있다.

Ⅵ. 결  론

지금까지 금융감독체계의 개편과정과 현행 금융감독체계, 금융규제의 이론적 근거, 금융감독기구 통합 논쟁과 금융환경의 변화추세와 주요국의 금융감독체계를 살펴보았다. 이것을 토대로 현행 금융감독체계의 문제점을 조직체계의 문제점과 그 운영의 비효율성에 초점을 맞추어 검토하였고 그 개선방안을 제시하였다.

세계적인 금융환경 변화의 추세에 대응하고 금융의 건전성과 효율성을 제고하기 위해서는 우선, 금융감독위원회, 금융감독원, 재정경제부 등의 금융감독 관련 감독권과 기능을 합리적으로 조정하여 금융감독체계의 다기화 및 중첩성으로 발생하는 비효율을 제거해 나가도록 하여야 할 것이다. 그리고 중장기적으로는 권한과 책임의 명확화를 위하여 금융감독위원회와 금융감독원을 실질적으로 통합화하는 방안을 검토하여야 할 것이다.

둘째로는 금융감독 기능이 정치적 압력, 행정부 개입, 피규제집단에 의한 포획 등으로부터 독립성·중립성과 책임성을 확보하도록 하여야 할 것이다.

셋째로는 금융감독운영의 법치주의를 보다 더 강화하며, 금융감독운영의 재량권을 축소하여 형평성을 제고하도록 하는 한편, 금융감독관련 운영정보를 공개하고 금융감독유관기관간 정보가 공유될 수 있는 체제를 구축하도록 하여야 할 것이다.

넷째로는 견제와 균형속에서 금융시장의 안전성을 중첩적으로 보장하기 위하여 재정경제부, 금융감독위원회, 금융감독원, 한국은행, 예금보험공사 등간의 금융감독협조체제를 보다 더 강화하도록 하여야 할 것이다.

다섯째로는 금융감독조직의 도덕적인 해이 현상과 피규제금융기관의 포획을 방지하기 위하여 내부통제시스템을 한층 더 강화하여야 할 것이다.

금융감독 및 규제는 금융시장의 안전성·건전성 및 효율성을 증가시킬 수 있는 반면 다른 한편으로는 과다한 감독비용을 유발하고 금융시장을 혼란시키거나 금융부실을 확대시킬 수 있다. 따라서 향후 금융감독체계의 개편은 금융시장의 안전성·건전성 및 효율성을 증가시키는 방향으로 전개되어야 할 것이며 그 개편의 핵심적인 목표는 금융감독체계를 구성하고 있는 요소들의 효율성과 건전성 확보가 되어야 할 것이다.

【 참 고 문 헌 】

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www2.nanet.go.kr(지식관련 DB)

우리나라 세무조사의 현황과 개선방향

재 정 경 제 위 원 회

수석전문위원 박 봉 수

입법조사관 이 진 호

입법조사관 지 동 하

		≪ 목 차 ≫
Ⅰ. 서 론 1. 연구의 목적 2. 연구범위와 방법 Ⅱ. 우리나라의 세무조사 현황 1. 세무조사의 의의 2. 우리나라 세무조사의 현황 Ⅲ. 외국의 세무조사 1. 미국의 세무조사 2. 일본의 세무조사 3. 독일의 세무조사 4. 영국의 세무조사 Ⅳ. 우리나라 세무조사제도의 문제점과 개선방안 1. 우리나라 세무조사제도의 문제점 2. 우리나라 세무조사제도의 개선방안 3. 세무조사의 개선방안의 입법화 Ⅴ. 결 론 ※참고문헌

우리나라 세무조사의 현황과 개선방향1)

Ⅰ. 서  론

1. 연구의 목적

세무조사는 공평과세를 확보하기 위한 수단으로 그 중요성이 커져가고 있다. 특히 국세가 대부분 신고납세제로 바뀐 현실에서 세무조사는 과세의 적정성을 확인하기 위한 필수적인 수단이 된 것이다. 그러나 납세의식수준이 낮고 조세당국의 과세기술도 선진국 수준에 이르지 못한 우리나라의 세정현실에서는 세무조사는 납세자에게 우연의 또는 과세당국에 의한 자의적인 불이익조치로 인식되어 왔다. 세무조사를 다른 정책목적 달성수단으로 사용하거나 과세당국이 자의적으로 세무조사를 면제 또는 유예하는 일이 자주 일어나고, 최근 사전통지제도의 입법화 등 일부 제도가 마련되어 가고 있지만, 세무조사의 실행시에 납세자의 권리가 침해되는 경우가 많기 때문으로 보여진다.

1) 본 논문은 2001년도 입법연구논문으로 제출된 것으로 약간의 수정을 거쳐 게재한 것이다.

) 현재 상속세및증여세법에 의한 상속세와 증여세를 제외한 소득세, 법인세 등 대부분의 국세는 신고납부제로 운영되고 있다.

매년의 국회 재정경제위원회의 국세청 국정감사에서도 세무조사의 남용우려와 기준 및 한계의 모호성이 지적되고 있으며, 특히 세무조사의 세정목적외 사용에 대한 경계의 목소리가 높다. 이는 세무조사의 기준과 절차 등이 투명하지 않은 등 문제가 있다는 인식에 크게 기인하는 것으로 생각된다.

이러한 세무조사의 문제점과 개선방안을 모색해 보기 위하여 이 글에서는 세무조사의 개념과 법적 근거 등 이론적 측면을 고찰해 보고, 우리나라의 세무조사의 현황을 통계적 측면에서 파악하여 보고자 한다.(제2장 우리나라 세무조사의 현황) 그리고 미국, 일본 등 주요외국의 세무조사제도를 살펴보아 우리의 세무조사제도와 비교하여, 세무조사 제도의 문제점과 개선방안을 모색하는 데 참고가 되게 하고자 한다.(제3장 주요국의 세무조사제도) 또 우리나라 세무조사제도의 문제점을 도출해 보고, 이에 따라 우리나라 세무조사제도를 개선해 나갈 방안을 모색하고자 한다. 개선방안의 말미에서는 세무조사의 문제점을 입법적 형태로 구체화하여 개선방안을 보다 현실화해 보고자 하였다.(제4장 우리나라 세무조사제도의 문제점과 개선방안)

2. 연구범위와 방법

연구는 기본적으로 문헌자료조사에 의한 방법을 사용하되, 다른 국가에서의 제도운영사례 및 입법례를 비교연구하는 방법도 함께 사용하였다.

세무조사의 개념은 학문적으로나 법적으로 명백한 개념이 아니나 국세청 훈령과 각종 연구에서 채택하고 있는 일반적인 개념을 따르고, 연구대상은 국세 부과처분을 위한 조세실체법상의 세무조사를 주로 하되 필요한 곳에서는 조세범칙조사도 포함시켜 고려하였다.

세무조사의 문제점과 개선방안을 모색하는데 있어서는 주로 세무조사의 남용 방지와 세무조사에 있어서 납세자의 권리보호 측면에 주력하였고, 개선방안은 입법적 해결이라는 수단을 위주로 모색하였다. 어떤 제도의 문제가 인식되고 그 대안으로 새로운 제도가 도입되는 것은 단지 법적인 정비로만 되지는 않는 것이다. 제도를 둘러싼 여러 주체들의 문제의식, 관련 이해집단들의 역학관계, 제도의 현실적인 운용 등 다양한 변수가 작용하게 되는 것이다. 그러므로 입법적인 정비가 문제해결을 위한 여러 변수들중 하나에 불과하다는 한계를 알면서도 가장 중요한 변수의 하나라는 믿음으로 법·제도적인 시각을 채택한 것이다.

입법적인 대안의 제시는 궁극적으로 완비된 법 시안의 제시가 목표가 되겠으나 완비된 가칭 세무조사절차법안의 시안을 제시하지 못하고 국세기본법의 일부 개정안만을 시안으로 제시하게 된 것을 아쉽게 생각하며, 보다 진전된 시안의 제시는 다른 연구자의 후속 연구에 기대를 걸고자 한다.

Ⅱ.  우리나라의 세무조사 현황

1. 세무조사의 의의

가. 세무조사의 개념

세무조사의 개념은 학문적으로 명백히 정의된 것도 아니고 세법상으로도 명시적으로 개념이 규정되어 있지 않다. 단지, 국세청의 훈령에 세무조사의 정의 규정을 둔 경우가 있을 뿐이다. 세무조사운영준칙에 따르면 □세무조사란 각 세법에서 규정하고 있는 질문조사권 또는 질문검사권에 의하여 조사공무원이 납세자 또는 당해 납세자와 거래가 있다고 인정되는 자 등을 상대로 질문을 하거나 장부, 서류, 기타 물건을 검사, 조사 또는 확인하는 행위를 말한다. 다만 조세범처벌절차법에 의한 범칙사건조사는 이에 포함되지 아니한다.□라고 정의하고 있다. 이러한 국세청 훈령상의 세무조사 개념은 조세실체법상의 세무조사만으로 한정한 협의의 세무조사 개념을 정한 것으로 보인다. 이에 비해 광의의 세무조사를 □조세행정목적을 달성하기 위하여 과세관청이 실시하는 정보 또는 자료의 수집활동□이라고 정의하기도 한다. 이 글에서의 세무조사에 관한 논의도 조세실체법상의 세무조사에 주로 집중하게 될 것이다.

) 국세청 훈령 제1259호(1996.12.30 개정)

) 채경수, □세무조사제도의 선진화에 관한 연구□, 국방대학원 석사학위논문, (1999), p.7.

행정법상으로 볼 때 세무조사를 공법행위 중 권력적 사실행위인 행정조사의 일종으로 보는 견해가 통설이며, 질문검사권의 행사가 아닌 순수한 임의조사는 행정지도의 일종으로 파악하기도 한다.

) 이태로·안경봉, 『조세법 강의』, (박영사, 1999), p.115.

) 이태로·안경봉, 전게서, p.117.

나. 세무조사의 종류

(1) 조사목적에 따른 분류(4분류)

세무조사의 분류는 여러 가지이나 조사목적에 따라 다음의 4가지로 나누는 것이 보통이다.

첫째, 신고의 당부 및 경정·부과결정 등 과세처분의 당부를 판단하기 위한 조사, 즉 조세실체법상의 조사

둘째, 체납처분절차상 체납자의 재산파악을 위한 조사

셋째, 심판청구의 심리를 위한 조사

넷째, 조세범칙사건에 있어 통고처분 또는 고발을 목적으로 한 증거수집상 행하는 조사(통칭 사찰)

(2) 조사방법에 따른 분류

세무조사는 조사방법에 따라 사무실조사와 실지조사로 나눌 수 있다. 이 둘은 조사의 방법, 조사의 강도, 영업의 자유와 사생활에 대한 침해정도 등에서 차이가 있다.

(가) 사무실 조사(Office Audit)

사무실조사는 세무공무원이 납세자와 직접 접촉함이 없이 주로 관공서에서 납세자가 제출한 신고서 등의 서류에 근거하여 신고의 적정성 등을 심리·확인하는 조사로서 납세자의 해명이 필요한 경우에는 조회·우편질문 등의 방법을 사용하는 서면조사와 납세자 또는 납세자가 정한 대리인이 세무관서를 방문하여 조사를 받는 것으로 조사공무원이 정한 일부 항목에 대하여만 조사를 실시하는 면접조사가 포함된다.

(나) 실지조사(Field Audit)

실지조사는 세무공무원이 직접 납세자의 사무실, 사업장 등에 출장하여 납세자 또는 그 관련인을 상대로 실시하는 조사로 현장조사, 현지조사 등으로 부르기도 한다. 실지조사는 조사범위가 조사대상세목 전체에 이르며 세무공무원이 직접 납세자의 사무실 등에 출장하여 상주하면서 조사하므로 납세자의 영업의 자유나 사생활의 침해 가능성이 높다.

(3) 조사범위에 따른 분류

국세청 훈령인 조사사무처리규정에서는 세무조사를 조사범위에 따라 일반조사, 특별조사, 추적조사로 구분하고 있으며, 구분에 따라 조사범위, 조사기간, 조사방법 등에 차이가 있다.

) 조사사무처리규정, (2000.11.1), 제13조∼제15조.

(가) 일반조사

일반조사는 특정납세자의 과세표준의 결정 또는 경정을 목적으로 조사대상 세목에 대한 과세요건 또는 신고상황의 적정여부를 검증하기 위한 세무조사로, 신고상황의 적정여부를 전반적으로 검증하기 위한 전부조사와 특정항목의 검증을 위한 부분조사로 나누어 진다.

(나) 특별조사

특별조사란 세금을 탈루시킨 수법이나 규모로 보아 통상의 조사방법으로는 조사의 실효를 거두기 어려운 경우에 별도계획에 의하여 실시하는 세무조사를 말한다. 특별조사를 실시하는 경우에는 조사범위도 납세자가 납부하는 모든 세목이고, 조사기간도 일반조사 보다 길며, 조사방법도 거래처 확인조사 및 금융거래 확인조사 등을 채택할 수 있고, 납세자의 동의를 전제로 장부영치를 인정하고 있다.

(다) 추적조사

추적조사란 부가가치세 조사에 한정되나 재화 또는 세금계산서의 흐름을 거래의 앞· 뒤 단계별로 추적하여 사실관계를 확인하는 세무조사를 말한다. 추적조사는 조사대상 과세기간이 3∼5년에 이르고, 조사기간도 일반 부가가치세 조사의 2배 정도이며, 조사방법도 일반적인 장부·서류 및 관련 증빙서류의 조사외에 거래처확인조사를 채택할 수 있다.

(4) 기타의 분류

세무조사는 조사시기에 따라 사전조사와 사후조사로 나눌 수 있다. 조세실체법상의 질문조사권에 근거한 세무조사는 원칙적으로 사후조사이며, 수시부과를 위해서나 확정신고기한 전에는 허용될 수 없는 것이라고 한다.

) 이태로·안경봉, 전게서, p.119.

또 조사의 강제성 유무에 따라 임의조사(순수한 임의조사, 간접강제조사)와 강제조사(조세범처벌법상의 범칙사건 조사중 압류·수색을 통한 조사)로 분류할 수 있다. 질문조사권의 행사가 아닌 조사, 즉 상대방의 동의를 얻어 행하는 질문검사를 간접강제에 의한 임의조사와 구분하여 순수한 임의조사라 부르기도 한다. 순수한 임의조사의 인정여부에 대하여는 긍정론과 부정론이 있는데, 긍정론은 인정근거를 행정지도에서 찾고 있으나 명시적으로 법적 근거를 마련하는 것이 바람직하다고 한다.

다. 세무조사의 법적근거

세무조사의 법적근거는 세무조사의 종류에 따라 다르므로 조사목적에 따른 세무조사의 분류에 따라 그 법적근거를 살펴보고자 한다.

(1) 조세실체법상의 세무조사

조세실체법상의 세무조사는 소득세법·법인세법 등 개별세법의 질문검사권 내지 질문조사권에 근거하고 있다. 개별세법상의 질문조사권은 그 명칭이 개별세법에 따라 질문조사권과 질문검사권으로 다르고 대상자·행사요건 등에 사소한 차이가 있으나 크게는 대동소이하다 할 수 있다. 질문조사권에 의한 과세관청의 질문이나 조사에 대하여 거부하는 경우 질서범으로 처벌받게 되므로 간접강제조사의 성질을 가진다.

) 소득세법 제170조, 법인세법 제122조, 상속세및증여세법 제84조, 부가가치세법 제35조, 특별소비세법 제26조, 주세법 제43조, 인지세법 제11조, 증권거래세법 제17조 등

) 조세범처벌법 제13조 제9호

(2) 체납처분을 위한 조사

납세자가 납부기한까지 조세채무를 이행하지 아니하는 경우, 조세채권의 강제적 실현절차(체납처분)의 일부로서 납세자의 소유재산에 대하여 압류를 행하게 되고 압류재산의 소재 또는 수량을 알기 위하여 제한된 범위안에서 체납자와 관련인에게 질문과 검사를 행하는 것으로 국세징수법 제27조(질문검사권)에 근거하고 있다.

(3) 불복심판을 위한 조사

납세자는 과세관청으로부터 위법, 부당한 처분을 받았거나 필요한 처분을 받지 못함으로써 권리 또는 이익을 침해 받은 경우 그 처분의 취소 또는 변경이나 필요한 처분을 국세심판원장에게 청구할 수 있다. 이 경우 담당국세심판관과 국세심판원장의 명을 받은 소속 공무원이 심판청구에 관한 심리를 위하여 실시하는 조사로 그 법적 근거는 국세기본법 제76조(질문검사권)이다.

(4) 범칙사건을 위한 조사

조세범에 대한 처벌절차는 과세관청의 조세범칙사건의 조사에서부터 통고처분 및 고발에 이르는 일련의 과정으로 이루어져 있다. 조세범의 처벌은 조세법률관계의 특수성과 전문성 및 신속한 범칙사건의 처리와 조세채권 확보의 목적에 따라 특수한 경우를 제외하고는 세무공무원의 고발을 기다려 논하게 되어 있다. 범칙사건의 조사는 세무공무원에 의하여 통고처분과 고발의 전단계로 범칙행위의 존재여부를 확인하기 위하여 이루어지는 조사로 조세범처벌절차법에 근거를 두고 있다.

) 조세범처벌법 제6조(고발)

2. 우리나라 세무조사의 현황

가. 우리나라 세무조사의 구조

우리나라 세무조사의 구조를 국세청 훈령인 조사사무처리규정을 중심으로 살펴보고자 하며, 이하의 내용은 훈령에 규정되어 있는 규범적인 것이므로 세무조사의 실제와는 부합되지 않는 면이 있을 수 있으므로 실제운용면은 별도로 연구되어야할 것이다.

(1) 세무조사 대상자 선정

(가) 선정원칙

조사대상자 선정기준을 정함에 있어서는 납세자가 납득할 수 있는 명백하고 객관적인 기준을 규정함으로써 세무조사의 공정성과 타당성을 유지하여야 한다. 조사대상자는 성실납세를 보장하고 공평과세를 실현하는데 필요한 범위안에서 선정함으로써 납세자의 자율신고를 존중하여야 한다.

(나) 조사대상자 선정

조사대상자 선정은 납세지를 관할하는 지방국세청장 또는 세무서장이 행하며, 국세청장이나 지방국세청장은 지방국세청장 또는 세무서장의 선정내용을 검토·조정하고 필요한 경우 직접 조사대상자를 선정할 수 있다. 조사대상자의 선정은 납세자의 세무조사이력 등을 확인하여 중복조사를 방지하여야 한다.

) 조사사무처리규정(2000. 11. 1), 제13조∼제16조 참조

1) 일반조사 대상자

일반조사대상자는 당해 납세자의 세원종합관리 상황과 신고내용을 종합적으로 검토하여 전부조사 대상자와 부분조사 대상자로 구분하여 선정하고 있다. 영세사업자 및 중소기업의 보호·육성, 같은 납세자에 대한 중복조사 방지, 성실신고 풍토조성, 경제·사회정책의 효율적 지원 등을 위하여 필요한 경우 공평성을 크게 저해하지 않는 범위내에서 그 선정을 제외할 수 있다.

2) 특별조사 대상자

특별조사대상자는 탈세정보자료 또는 간접조사에 의하여 세금을 탈루한 혐의가 명백하게 포착된 자를 선정하고 있다. 특별조사대상자 선정시에는 일정기간 또는 특정행위 등을 종합적으로 분석·검토하여 객관적으로 선정하도록 하고 있다.

3) 추적조사 대상자

추적조사 대상자는 다음에 해당하는 자를 선정하고 있다.

첫째, 무자료·변칙거래가 성행하는 품목 또는 이중가격형성, 매점매석 등 경제질서를 교란케하는 품목을 주로 취급하는 사업자중에서 위장가공거래 혐의자

둘째, 자료상 혐의자 등 세금계산서 거래질서 문란 혐의자

셋째, 신용카드 거래질서 문란 혐의자

넷째, 기타 탈세정보자료 등에 의한 위장가공거래 혐의자

(2) 세무조사 실시

(가) 일반원칙

세무조사 실시의 일반원칙은 국세기본법 및 그 시행령과 국세청훈령에 규정되어 있으며, 중복조사의 금지, 조사기간·조사범위 및 조사방법의 준수, 조사장소의 한정, 조사시간의 제한, 조사착수의 예고 등이다.

) 국세기본법 제7장의2(제81조의2∼제81조의10), 국세기본법시행령 제4절(제63조의2∼제63조의9)

) 조사사무처리규정(2000. 11. 1), 제20조∼제28조

(나) 조사기간

조사기간은 조사유형에 따라 세무서장이 〈표 1〉에 규정된 조사기간내에서 정할 수 있다.

<표1>  조사구분별 조사기간

조사유형	조사관할	조사기간
1. 일반조사 (1) 소득세조사	지방청 세무서	10일 5일
(2) 법인세조사	지방청 세무서	30일 10일
(3) 부가가치세조사	지방청 세무서	10일 5일
2. 추적조사	지방청 세무서	30일 20일
3. 특별조사	국세청 지방청 세무서	60일 40일 20일

※ 자료 : 국세청, 조사사무처리규정, 2000.11.1, 제31조

세무조사 착수 전 또는 착수 후 조사과정에서 명백한 세금탈루 사실이 다른 과세기간으로 연결되어 조사범위가 확대된 때 등의 사유가 발생한 경우에는 조사관할 관서장은 조사기간을 연장할 수 있으며, 조사기간을 연장한 때에는 그 사유와 연장기간을 당해 납세자 또는 납세관리인에게 서면으로 통지하여야 한다.

세무조사시 당해 납세자가 질문조사에 불응하거나 장부, 증빙자료의 제출기피 또는 노사분규 등 납세자의 사정으로 조사가 중단된 경우에는 그 중단된 기간은 조사기간에 합산하지 아니한다. 또한 국외자료의 수집 또는 국외 사업장의 책임자나 정부간의 협의가 필요한 경우에는 이에 소요된 기간은 조사기간에 합산하지 아니한다.

(다) 조사방법

조사방법은 장부조사에 의해 실시하는 것을 원칙으로 하며, 거래처 확인조사, 금융거래 확인조사 등의 방법을 조사대상자의 사업규모, 신고상황, 업종의 특성, 조사의 난이도 등을 고려하여 필요한 경우 사용할 수 있다. 압수 및 수색은 조세범처벌절차법에 의하지 않고는 행할 수 없으며, 예외적으로 범칙행위나 범칙증거 등을 발견한 경우에는 조사관서장에게 즉시 보고하고 관서장은 조세범칙조사로의 전환 후 사후영장 등의 절차를 취하여야 한다.

(3) 조사사무 관리

(가) 조사의 준비

조사관할 관서장은 업무량과 인력사정 등을 고려하여 월별 종합계획을 수립하고 같은 업종은 가능한 범위내에서 같은 기간내에 조사가 진행되도록 한다. 조사대상자별 조사계획은 관서장 책임하에 조사기간, 조사범위, 조사방법, 조사장소, 통합조사, 중복조사, 세무조사 사전통지 등을 검토하여 조사관리자가 직접 수립하며, 일반조사계획은 조사착수 10일전까지 완료하여야 하고, 특별조사와 추적조사계획은 조사착수전까지 최대한 보안을 유지하여야 한다.

조사공무원이 일반조사를 하는 때에는 착수에 앞서 활용가능한 자료를 분석, 검토하여 조사대상자에 대한 문제점과 중점조사 사항을 도출하고 조사방향 등을 설정함으로써 조사의 효율을 기하도록 준비조사를 철저히 하여야 한다. 준비조사에서 나타난 문제점과 이상 항목을 도출하여 조사공무원은 □준비조사서□를 작성하여야 하며, 조사관리자는 효과적으로 조사업무가 집행되도록 미리 조사방향을 설정하고 이를 준비조사서에 의하여 구체적으로 조사공무원별로 지시한다.

(나) 조사의 집행

조사의 집행은 국세청훈령인 조사사무처리규정의 제47조에서 제53조에 주로 규정되어 있다.

1) 조사지휘

모든 세무조사는 조사관리자의 지휘를 받아 실시해야 하는데 조사관리자가 장기간 조사지휘를 할 수 없는 사유가 있을 때에는 그 직무를 대리하는 자가 조사관리자가 된다.

2) 조사착수

조사공무원이 세무조사를 착수하는 때에는 검사원증 또는 조사원증을 반드시 휴대하고 이를 관련인에게 제시하여야 한다. 또한 조사사유 등 필요한 사항을 상세히 설명한 다음 조사를 착수하여야 하며, 납세자가 납득하지 못하는 경우에는 조사관리자에게 보고하여 필요한 조치를 하여야 한다.

3) 납세자권리헌장의 교부

조사공무원은 부과처분을 위한 실지조사를 착수한 때에는 국세기본법 제81조의2의 규정에 의하여 국세청장이 제정 고시한 납세자권리헌장을 납세자에게 교부하여야 한다. 납세자권리헌장을 교부한 때에는 납세자로부터 수령증을 받아 보관하여야 한다.

4) 조사복명

조사공무원은 조사한 사항을 □조사일일복명서□에 의하여 매일 조사관리자에게 복명한다. 다만, 원격지 조사 등 업무형편상 부득이한 경우에는 구두 또는 전화로 복명한 후 조사관리자의 지시에 따라 격일제 등의 방법으로 복명서를 제출할 수 있다. 당해 납세자에 대한 조사가 장기간인 때, 특별히 중요한 사항이 있어 중간보고가 필요한 때 및 관서장 또는 조사지휘 책임자의 지시가 있을 때에 조사공무원은 조사상황을 □조사중간복명서□에 의하여 조사관할 관서장(국세청 및 지방국세청은 담당국장)에게 복명한다.

5) 조사진행관리

조사복명을 받은 조사관리자는 더 조사할 사항과 새로운 문제점에 대하여 구체적인 조사방향을 제시해 주어야 하며 납세자의 권리와 편익보장사항의 준수여부를 확인하여야 한다. 준비조사시 도출된 문제점과 조사관리자의 지시사항에 대해 빠짐없이 조사하고 그 내용을 서면으로 복명토록 한다. 거래처 확인과정에서 발견된 부실거래에 대해서는 거래 쌍방으로부터 확인을 받아 처리하고, 모든 조사적출사항에 대한 명확한 증거서류를 확보하여 분쟁의 소지를 예방하여야 한다.

조사관할 관서장은 조사진행 중에도 당해 납세자의 사업규모, 업종, 과거조사실적 및 조사진행상황 등에 비추어 더 조사할 필요가 없다고 판단될 때에는 세무조사를 즉시 종결할 수 있다. 조사과정에서 수집한 자료 중 정보교환 등을 통해 외국의 권한 있는 당국에 확인을 요청한 사실이 있는 경우 조사관할  관서장은 당해 확인요청사항과 관계없이 세무조사를 종결할 수 있으며, 이 경우 그 확인결과 회보가 있을 때에 그 내용에 따라 처리한다.

6) 조사종결보고서

조사공무원이 세무조사를 종결하고자 할 때에는 □조사종결보고서□에 의해 조사관할 관서장에게 복명하도록 되어 있다. 보고를 받은 조사관할 관서장은 그 내용을 충분히 검토한 후 종결여부를 결정해야 한다.

(다) 조사유형 전환

세무조사시 일정한 사유가 있을 경우 조사유형을 전환할 수 있다. 부분조사에서 전부조사로 또는 전부조사에서 부분조사로 전환하고자 할 때에는 조사관할 관서장의 승인을 받아야만 한다. 조세범칙조사로 전환하고자 할 때에는 국세청장의 승인을 받아야 하는데 이에 해당하는 경우에는 승인 즉시 실시중인 세무조사를 중단하고 □조세범칙사무처리규정□에 정해진 절차에 따라서 조세범칙조사를 집행한다.

) 국세청 훈령 제1438호(2000. 11. 1)

(라) 조사결과 조치

세무조사를 마친 때에는 조사적출사항을 결정·경정하기 전에 □과세전적부심사사무처리규정□에 따라 납세자에게 결정전 통지를 하여 과세전적부심사청구의 기회를 부여하여야 한다. 한편 세무조사결과 통지를 하는 경우에는 결정전 통지를 한 것으로 본다.

) 국세청 훈령 제1417호(2000. 7. 1)

조사종결지시를 받은 조사공무원은 지체없이 □과세전적부심사사무처리규정□에 의한 동의서를 받거나 과세전적부심사청구기간이 경과한 후에는 지체없이 제세 결정·경정결의서를 작성하여야 하며, 각급 관리자는 결정·경정결의서와 복명서를 대조하여 검토한 후 결재한다.

납세자가 과세전적부심사청구 또는 적부재심사청구 중에 있는 경우에는 그 청구한 부분에 대하여는 제세 결정·경정을 유보하여야 한다. 적부심사청구 등에 대하여 결정이 있는 경우에는 그 결정내용에 따라 결정·경정하여야 한다.

나. 우리나라 주요 세목의 납세 및 세무조사의 현황

우리나라의 연도별 세목별 납세자의 규모를 살펴보면 1999년도 기준으로 총납세인원은 약 6백90만명이며, 이중 직접세가 약 3백86만명, 간접세가 약 3백4만명이다. 직접세 중에서는 소득세가 약 3백61만명, 법인세가 약 21만명으로 나타나고 있다.

<표2> 연도별·세목별 납세인원

(단위 : 명)

연 도 세 목	1995	1996	1997	1998	1999
합 계 직 접 세 계 소 득 세 종합소득세 양도소득세 법 인 세 상 속 세 상 속 증 여 자산재평가세 간 접 세 계 부 가 가 치 세 특 별 소 비 세 주 세 전 화 세 증 권 거 래 세 교 통 세	6,542,944 3,974,517 3,793,262 3,507,004 286,258 142,084 39,019 3,464 35,555 152 2,568,427 2,526,198 3,671 1,352 4 37,197 5	6,834,734 4,210,886 4,016,608 3,687,226 329,382 160,071 34,007 2,850 31,157 200 2,623,848 2,580,113 3,651 1,333 4 38,742 5	6,937,925 3,963,514 3,747,093 3,437,838 309,255 179,316 36,955 2,805 34,150 150 2,974,411 2,930,116 6,587 1,294 12 36,397 5	6,966,982 4,066,421 3,831,236 3,495,183 336,053 181,835 52,094 3,455 48,639 1,256 2,900,561 2,855,369 5,907 1,275 18 37,987 5	6,904,821 3,859,983 3,614,181 3,407,662 206,519 206,354 38,417 2,020 36,397 1,031 3,044,838 2,998,956 5,868 1,284 19 38,706 5

주 : ① 소득세 납세자는 원천징수 납세자 불포함.

② 법인세 납세자는 당해연도말 가동법인 기준임.

③ 전화세는 징수의무자임.

※ 자료 : 국세청, 국세통계연보 2000, p.81

(1) 소득세 납세 및  세무조사 현황

소득세 중에서 종합소득세 총납세의무자는 3,407,000명으로 이중 확정신고시 신고대상 과세인원은 1,360,000명(39.9%)이고 나머지 60.1%는 과세미달로 추정되고 있다. 신고유형별 납세인원은 소득세 신고인원 1,342,000명 중 기장신고 인원이 42.7%에 해당하는 573,000명이고, 무기장 추계신고 인원비율은 55.8%로서 전년의 58.6%보다 감소하였다. 신고납세제도가 정착되어 가고 간편장부도입으로 기장이 늘어난 데에 기인하는 것으로 보인다.

<표 3> 연도별 종합소득세 납세현황

(단위 : 명, %)

귀속년도 구 분	1995	1996	1997	1998	1999
1. 납세인원 ① 과세미달추정원인 ② 확정신고대상인원 ·과세인원비율(②/1) 2. 확정신고인원 ① 장부·증빙에 의한 신고인원 ·근거과세인원비율〔①/①+②〕 ② 추계신고인원 ·추계인원비율〔②/①+②〕 ③ 사업소득·부동산소득 이외의 종합소득자 ·비사업자인원비율(③/2)	3,507,003 2,119,468 1,387,535 39.6 1,356,606 395,282 29.6 936,665 70.4 21,659 1.6	3,657,253 2,385,651 1,271,602 34.8 1,247,442 460,568 37.6 765,172 62.4 21,702 1.7	3,437,818 2,119,926 1,317,892 38.2 1,299,442 504,933 39.6 769,726 60.4 24,783 1.9	3,495,183 2,245,873 1,249,310 35.7 1,225,614 495,045 40.8 717,950 59.2 12,619 1.0	3,407,662 2,047,371 1,360,291 39.9 1,342,153 572,904 43.3 748,762 56.7 20,487 1.5

주 : ① 납세인원에는 분리과세소득자, 원천징수대상 근로소득만 있는 자는 제외됨.

② 확정신고인원에는 추계신고자로서 과세미달자는 제외된 인원임.

※ 자료 : 국세청, 국세통계연보 2000, p.99

세무조사실적을 보면 1999년의 경우 총조사인원은 8,771명으로 종합소득세 납세자 3,407,000명 대비 0.2%에 해당하며 추징세액은 232,765백만원이다.

<표4> 지방국세청별 종합소득세 조사인원 및 추징세액

(단위 : 명, 백만원)

연 도 지방청	1999
	인 원	추 징 세 액
합 계	8,771	232,765
서 울	3,231	78,778
중 부	2,489	64,834
대 전	565	15,760
광 주	397	11,631
대 구	644	15,936
부 산	1,445	45,826

주 : 1996년도, 1997년도 귀속분 조사실적

※ 자료 : 국세청, 국세통계연보 2000, p.106

(2) 법인세 납세 및 세무조사 현황

1999년도의 법인세 총세수는 9조 3,653억원으로 자진납부세액의 비율이 90%를 차지하고 있다. 세무조사를 통한 고지세액이 전체의 10%인 9,360억원을 차지하고 있는데, 고지세액의 비율은 `98년도를 제외하고는 계속 증가하고 있음을 알 수 있다.

<표5> 연도별 법인세 징수현황

(단위 : 백만원, %)

연 도 구 분		1995	1996	1997	1998	1999
합 계 자진납부 고 지	징수액ⓐ 세 액ⓑ 비 율(ⓑ/ⓐ) 세 액ⓒ 비 율(ⓒ/ⓐ)	8,662,631 8,156,147 94.2 506,484 5.8	9,356,104 8,793,899 94.0 562,205 6.0	9,424,669 8,604,440 91.3 820,229 8.7	10,775,797 10,037,940 93.2 737,857 6.8	9,365,392 8,429,312 90.0 936,080 10.0

주 : ① 고지세액 및 자진납부세액은 당해연도 징수분임.

② 자진납부비율은 전체법인세수중 자진납부에 의한 세수임.

※ 자료 : 국세청, 국세통계연보 2000, p.143

연도별 법인세 세무조사실적은 1999년의 경우 조사대상 법인수는 4,868개로 `98년을 제외하고는 `95년의 4,260개에서 매년 증가하고 있음을 알 수 있다. 전체 납세 법인수 206,354개 대비 조사법인의 비율은 약 2.3%로 `95년의 142,084개 대비 약 3.0%와 비교하여 감소하고 있다. 전체 추징세액은 `99년은 2조 1,647억원으로 `95년의 6,969억원에서 크게 증가하고 있다.

<표6> 연도별 법인세 조사실적

(단위 : 개, 백만원)

연 도 구 분	1995	1996	1997	1998	1999
조사법인수 추 징 세 액	4,260 696,900	4,465 704,012	4,882 1,549,978	4,453 1,930,436	4,868 2,164,729

주 : 추징세액은 법인세와 기타세를 포함한 것임.

※ 자료 : 국세청, 국세통계연보 2000, p.144

법인규모별 세무조사 현황을 보면, `99년도 세무조사 법인수는 자산 100억원이상의 대법인이 711개이고, 중소법인이 4,157개이다. 전체조사법인수의 경우 `95년의 4,260개 보다는 증가하였으나 `97년과 비슷한 수준으로 세무조사 법인수가 크게 증가하지 않은 데 비해, 중소법인의 경우 `95년의 3,621개에서 매년 꾸준히 증가하고 있다.

<표7> 법인규모별 세무조사 현황

(단위 : 개)

연 도 구 분	1995	1996	1997	1998	1999
조사법인수 대 법 인 중소법인	4,260 636 3,621	4,465 642 3,823	4,882 997 3,885	4,453 959 3,494	4,868 711 4,157

주 : 대법인은 외형, 자산 100억원 이상 법인임.

※ 자료 : 국세청, 국세통계연보 2000, p.145

(3) 부가가치세 납세 및 세무조사 현황

부가가치세의 신고인원은 1999년도의 경우 약 300만명 정도이며, 이중 과세특례자가 약 112만명으로 약 37.4%를 차지하고 있으며, 간이과세자가 약 59만명으로 20%정도를 차지하고 있다.

<표8> 부가가치세 신고인원 및 과세표준

(단위 : 명, 억원)

	인 원					과 세 표 준
	계	법인	일반	간이	특례	계	법인	일반	간이	특례
1995	2,526,198	150,023	1,103,567	-	1,272,608	8,383,692	6,635,042	1,618,249	-	130,401
1996	2,580,113	169,512	926,841	273,197	1,210,563	9,606,041	7,671,075	1,732,211	53,382	149,373
1997	2,930,116	192,333	1,004,852	490,034	1,242,897	10,859,827	8,816,471	1,751,835	132,579	158,942
1998	2,855,369	197.185	979,285	546,161	1,132,738	10,569,437	8,769,673	1,538,111	125,864	135,789
1999	2,998,956	232,474	1,059,109	586,800	1,120,573	11,717,850	9,598,884	1,821,606	158,356	139,004

※ 자료 : 국세청, 국세통계연보 2000, p.179

부가가치세의 최근 5년간의 선별 경정인원은 9천명에서 1만명 사이에서 큰 변동이 없는 것으로 보이며, 총사업자중 1999년의 선별경정비율은 0.3%정도이므로 부가가치세 신고인원이 증가하고 있는 것을 감안할 때 선별경정비율은 지속적으로 감소하고 있는 것으로 보인다. 경정세액은 `95년의 2,590억원에서 `99년의 4,690억원으로 증가하고 있다.

<표9> 연도별 부가가치세 경정현황(선별경정)

(단위 : 천명, 10억원)

	경정인원	경정과표	경정세액
1995	9	3,079	259
1996	9	3,086	243
1997	10	3,958	324
1998	9	6,173	426
1999	9	4,011	469

※ 자료 : 국세청, 국세통계연보 2000, p.177

Ⅲ. 외국의 세무조사

1. 미국의 세무조사

가. 개 요

미국의 세무조사의 근거는 내국세입법(Internal Revenue Code : IRC) 7602조의 질문조사권이다. 세무조사의 절차에 관하여는 IRC 7601조 ∼ 7613조와 납세자권리법(Taxpayer Bill of Rights)에 규정되어 있다.

세무조사절차규정은 세무조사의 10일전 사전통지, 중복조사금지, 조사대리인의 선임권, 세무조사의 연기신청, 세무조사결과의 통지 등을 규정하고 있다.

나. 세무조사의 종류와 대상자 선정

미국에 있어 세무조사의 종류는 사무실조사(office audits)와 현장조사(field audits)로 나누어진다. 사무실조사는 통신방법이나 면접방법(office interview audits)에 의하여 행하여진다. 의문사항에 대한 정보가 우편 등 방법에 의하여 납세의무자가 용이하게 답변할 수 있는 것인 경우에는 통신조사에 의하여 실시되고, 통신조사가 효과적이지 못하다고 판단되거나 납세의무자와의 직접 접촉이 효과적이라고 판단되는 경우에는 면접조사에 의하고 있다. 사무실조사과정에서 납세의무자는 변호사 등 세무대리인으로 하여금 조사받도록 할 수 있다.

) 미국에서의 실제 세무조사중 통신조사가 20%, 면접조사가 55%, 현장조사가 25%정도를 차지한다고 한다. 김종식, □세무조사 대상자 선정의 공정성 제고방안□, 한국납세자연합회, 2001, p.31면 참조.

사무실조사는 정당한 사정이 있을 경우 현장조사로 바뀐다. 현장조사는 전문적 회계지식 등을 가진 현장조사관(field agent)이 담당하며, 기술적 문제 등이 있을 경우에는 기술조사관의 도움을 받을 수 있다. 기술조사관은 독립된 보고서를 제출한다.

세무조사의 대상자선정은 컴퓨터 프로그램을 이용한 조사대상선정제도(Discriminant Function System : DIF)에 의하여 이루어진다. 또 미국 내국세입청(Internal Revenue Service : IRS)은 DIF를 보완발전시키기 위하여 납세자순응도측정방법(Taxpayer Compliance Measurement Program : TCMP)를 개발하여 사용하고 있다. DIF에 사용되는 계수와 수식은 비공개로 운용되고 있으며, TCMP와 DIF 등 전산분석 이외에 non-DIF 등 수동분석도 병행하여 사용하고 있다.

다. 납세자의 권리

납세자권리법 등에 규정되어 있는 납세자의 권리와 관련된 주요내용은 다음과 같다.

첫째, 내국세입청은 세무조사시 납세자의 권리 등을 규정한 납세자권리헌장을  교부하여야 한다.

둘째, 납세액과 경정 등의 산정근거와 이유를 통지하여야 한다.

셋째, 내국세입청은 세무조사에 앞서 또는 조사시에 세무조사의 대상으로 선정된 근거와 납세자가 갖는 권리를 고지해야 한다.

넷째, 세무조사를 받을 때 변호사 등 세무대리인이 납세자로부터 서면에 의한 대리권을 위임받은 경우 납세자를 대신하여 조사를 받을 수 있다.

2. 일본의 세무조사

가. 개 요

일본의 세무조사도 개별세법상의 질문조사권을 근거로 하고 있으며, 우리나라의 세무조사제도와 유사하다고 볼 수 있다. 세무조사의 유형은 조세실체법상의 조사, 체납처분을 위한 조사, 국세범칙단속법상의 조사, 행정지도로서의 임의조사 등 4가지로 구분된다.

일본의 신고납세제도의 핵심은 청색신고제도로 소득세 및 법인세의 청색신고에 대한 경정과 조사는 납세자의 장부와 서류를 조사하여 오류 등이 인정되는 때에 한하여 경정할 수 있도록 되어 있고, 이 경우에 경정이나 조사를 하는 국세청은 경정통지서와 세무조사통지서에 이유를 부기하여야 한다. 백색신고자에 대한 경정에는 이유부기를 요하지 않으며, 개인사업자의 60%, 법인의 97%가 청색신고자이다.

나. 세무조사절차

이유부기이외의 세무조사절차는 국세범칙단속법에 규정된 것이 있으며, 그 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 세무공무원이 질문, 검사, 영치, 임검, 수색 또는 압류를 하고자 하는 때에는 그 신분을 증명하는 증표를 휴대하여야 한다.

둘째, 세무공무원은 조사후 조사의 결과를 기재한 결과보고서를 작성하여야 한다.

셋째, 임검·수색 또는 압류를 하는 것은 일정한 국세에 대하여 야간에도 영업을 하는 음식점·여관 등에 있어서 수색 등을 하는 경우를 제외하고는 일출부터 일몰까지의 사이에 한한다. 다만, 현행범의 규정에 의한 처분을 하는 때는 일몰후에도 할 수 있다.

넷째, 수색을 하는 경우에는 수색을 받아야 할 장소의 소유자·차주 등 또는 이들의 동거친족·고용인 등을 입회시켜야 한다. 이들이 입회를 거부한 경우에는 경찰관 또는 내무부 공무원을 입회시켜야 한다. 여자의 신체를 수색하는 때에는 원칙적으로 성년여자의 입회를 필요로 한다.

국세범칙단속법상의 세무조사절차는 조세실체법상의 세무조사와 성격이 다른 국세범칙조사에만 적용되는 것이므로 일반적인 절차는 아니다. 조사대상자선정은 전산분석과 수동분석을 병행하는 방법을 사용하고 있다.

일본에는 아직 납세자권리헌장이 없으며, 이유부기외의 납세자의 권리보장을 위한 세무조사에 관한 절차적 규정은 미비한 것으로 보인다.

3. 독일의 세무조사

가. 개 요

독일의 1976년 행정절차법은 행정절차의 기본원칙에 관하여 규정하고 있는데, 대리인·보좌인의 선임권(제14조), 편견의 배제(제21조), 조언·보정 및 교시(제25조), 청문(제28조), 기록 및 열람(제29조), 이유부기(제39조), 고지(제41조), 정식행정절차(제63조∼제71조), 및 기타 절차규정 등이 그 내용이다. 세무행정에 관하여는 독일 행정절차법 제2조에서 □조세기본법에 의한 연방 재무관청의 절차□를 적용제외하도록 되어있다. 세무행정에 관한 절차는 행정절차법보다 2개월이 빠른 1976년 3월에 공포된 조세기본법에 규정되었으며, 세무행정절차중 가장 중요한 세무조사에 관한 절차적 적정성 보장을 제고하기 위한 조항은 1988년의 조세기본법의 개정으로 포함되었다.

) 정재윤, □세무조사에 있어서의 납세자의 권리에 관한 연구□, 서울시립대학교 석사학위논문, 1999, pp.68∼74 참조.

나. 세무조사의 유형

독일의 세무조사의 유형은 실지조사, 부정기적인 간이실지조사, 관리조사, 표준율조사로 구분된다. 실지조사는 세무서에서 과세표준 신고서를 실효적으로 심사할 수 없는 경우 사업장 등에 출장하여 현장에서 이루어지는 세무조사를 말한다. 실지조사는 과세절차에 있어서 매우 중요한 적정절차이며, 조세기본법 제200조는 납세의무자의 협력의무를 규정하여 실지조사의 근거를 명확하게 하고 있다. 부정기의 간이실지조사는 1977년 조세통칙법 제203조에 의하여 새로 도입되었다. 간이실지조사의 법률효과는 통상의 실지조사와 동일하다. 조세의 면제, 유예 또는 집행연기 등을 행사한 경우에는 사후에도 당해요건이 계속 충족되고 있는지 여부에 대한 조사가 필요하다. 이 경우의 조사를 조세감면 등의 관리조사라 한다. 표준율조사는 외형적인 경영비교의 목적을 위한 지수의 확인에 도움이 된다. 조세 행정청은 단지 표준율조사를 위하여 납세자의 동의를 얻지 않고 실지조사를 해서는 안된다.

다. 세무조사절차에 있어서 납세자의 권리

독일의 조세기본법상의 세무조사절차규정은 상당히 상세하며, 중요한 내용들은 다음과 같다.

(1) 편견의 배제와 관여자의 의견청취

조세기본법 제83조는 공무원의 공평에 대한 불신임을 정당화시키기에 족한 이유가 존재하거나 또는 관계인에 의해 관련이유의 존재가 주장되는 때는, 공무원은 관서장에게 보고하고 그 명령에 기하여 관여를 중지시켜야 한다고 정하고 있다. 그리고 관계인의 권리가 침해되는 행정행위에 있어서는 사전에 사안의 결정을 위한 중요한 사실에 관하여 의견을 진술할 기회를 부여하여야 한다. 그리고 청문은 공익에 반하는 경우에는 행하지 아니한다(조세기본법 제91조).

(2) 행정행위의 이유부기

행정절차법상의 이유부기와 마찬가지로 조세기본법에서도 이유부기를 규정하고 있다. 서면에 의한 행정행위 또는 서면에 의해 확인되는  행정행위에는 그 이유를 알 수 있도록 필요한 범위에 대해 이유를 부기하는 것으로 한다(조세기본법 제121조). 그러나 행정행위의 상대방 또는 행정행위의 관계인이 사실상태 또는 법적상태에 관한 재무관청의 의견을 이미 알고 있거나, 이유부기가 없는 경우에도 직접 알 수 있는 경우, 행정관청이 동종의 행정행위를 대량으로 행하거나 컴퓨터에 의해 행하는 경우 등 이유부기를 하지 않아도 되는 예외를 두고 있다.

(3) 조사의 사전통지

사전통지는 통상 대기업에 대하여는 4주, 중소기업에 대하여는 2주전에 서면에 의하여 행한다. 사전통지에는 조사할 세목, 조사해야 할 특정사항, 조사대상기간, 조사의 법적 근거, 조사개시 일시, 조사담당자의 성명·직책, 조사보조자의 성명, 납세의무자의 본질적 권리의무 등을 기재하지 않으면 안된다(조세기본법 제196조).

(4) 조사의 기본원칙

조사관은 납세의무 및 조세의 산정시 기준이 되는 사실상 또는 법률상의 사정(과세기초)을 납세의무자의 이익을 위해서 또는 불이익을 위해서 조사하여서는 아니된다. 세무조사의 목적은 올바른 과세기초의 파악에 있으며, 증액을 목적으로 한 국고주의에 치우쳐서는 안되는 것이다(조세기본법 제199조).

(5) 조사보고의 내용 및 협의 등

독일의 세무조사는 본인에 대한 것이 원칙이며, 예외적으로 제3자에 대하여 조사를 할 경우에는 반드시 통지를 하도록 의무지우고 있다. 그러나 성직자·변호사·세무사·의사 등 형법상 비밀보호의무를 지고 있는 자는 제3자 조사를 거부할 수 있다(조세기본법 제102조). 금융기관에 대하여는 특별한 보호규정이 있으며, 금융기관의 고객정보에 대한 접근이 제한되어 있다.

조사결과에 대하여는 조사종결을 위한 협의를 하도록 되어 있다. 협의를 하기 상당기간 전에 세무조사에서 적출된 문제점 및 조사종결의 협의기일을 납세자에게 알려야 한다. 조사종결 후 그 내용에 대하여 조사공무원은 소속 상사에게 서면 보고서를 제출하여야 한다. 세무관서는 납세자의 신청에 의하여 조사보고서를 이용 전에 납세의무자에게 송부한다. 납세자는 이 보고서에 대한 의견진술의 기회를 부여받아야 한다(조세기본법 제202조).

4. 영국의 세무조사

가. 개 요

영국은 세무행정조직이 직접세를 관장하는 내국세청(The Inland Revenue)과 간접세 및 관세를 관장하는 관세소비세청(Customs and Excise)으로 나누어져 있다. 과세방식에 있어서 법인세는 1993년에, 소득세는 1996/97년에 부과과세방식에서 신고납세제도로 전환하였다.

영국의 세무조사조직은 본청, 세무서의 전형적 조세행정조직과 특수성이 인정되는 분야를 담당하는 별개의 전담조사기구로 이원화되어 있다. 먼저 세무서의 조사조직은 관내소재 회사 및 자영업자 등을 조사하는 부과세무서, 담당 특수분야의 조사를 담당하는 특수세무서 그리고 근로소득세 원천징수 조사를 담당하는 징수세무서로 구분되며, 특수 목적의 조사집행기관으로서는 중요 탈세사항을 조사하는 Enquiry Branch, 해외조세회피지나 외국인을 담당하는 Special Office, 근로소득, 자유직업소득 및 임대소득 등을 담당하는 Compliance Officers, 건설하청업체 등의 허위신고 등과 EB 나 Special Office에 대한 감독업무도 수행하는 The Board's Investigation Office, 의류 등 특정업종의 미등록사업체나 위장사업체에 대한 조사를 담당하는 Special Trade Investigation Unit, 회계법인의 탈세조사를 전담하는 Accountancy Unit, 특정업종 및 그룹기업에 대한 통합조사를 전담하는 Large Group Office가 있다.

) 채경수, 전게논문, 1999, pp.76∼82 참조.

나. 세무조사의 현황과 조사대상의 선정

영국의 세무조사기간은 납세자의 특성과 협력정도에 따라 몇 시간에서 몇 년이 걸리는 경우에 이르기 까지 다양하다. 대부분의 경우 단기간에 끝나기 보다는 시간이 많이 소요된다. 조사반은 일반조사시는 1명, 방문조사시는 2명 그리고 특별조사시는 수명 또는 수십명으로 구성된다. 조사관은 경력에 따라 fully trained inspector(FT), non fully trained inspector(NFT), Revenue Executive(조사보조요원)으로 구분되며, 조사관의 경력과 법인의 규모나 개인 납세액에 따라 차등을 두어 조사를 담당하게 하고 있다. 조사대상 업체수는 사전에 지역 세무서별로 목표에 따라 결정되며, 통상 법인은 1%정도, 개인은 3%정도를 목표로 하고 있다.

다. 납세자 권리보호

영국은 1986년에 납세자권리헌장을 공포했으며, 1991년에 신납세자권리헌장을 공포하여 시행해 오고 있다. 신납세자권리헌장은 공정하고 동등한 대우를 받으며, 납세자의 권리와 의무에 대한 이해에 있어 세무관청의 도움을 받을 수 있고, 불만사항이 있을 경우 정확하게 설명받을 권리가 있음을 규정하고 있다.

또 세무조사대상으로 선정된 납세자는 세무관청으로부터 조사대상으로 선정된 사유에 대해 자세한 안내를 받으며, 세무관청은 세무대리인인 회계법인에게도 조사대상 선정에 따른 안내를 하고 있다.

Ⅳ.  우리나라 세무조사제도의 문제점과 개선방안

1. 우리나라 세무조사제도의 문제점

가. 세무조사행정의 운용상의 문제점

(1) 다른 정책목표의 달성수단으로의 남용

세무조사가 다른 정책목표의 달성을 위하여 동원되는 것은 상당히 만연되어 있으며, 일반 국민들도 이를 당연시 하기도 하는 실정이다. 과거 부동산 투기억제, 과소비 억제 등의 목적으로 세무조사가 남용된 일이 많으며 최근에도 러브호텔에 대한 세무조사가 대대적으로 이루어지기도 하였다. 세무조사가 공정하고 효율적인 과세를 위한 수단으로만 사용되어야 한다는 당위성은 정부의 시장에 대한 개입수단이 감소하고 있는 현실을 감안할 때 지키고 싶지 않은 구호에 불과할 수도 있다.

(2) 조세당국의 자의적인 운용

세무조사는 다른 정책목표의 달성을 위하여 남용되기도 하지만 조세당국이 자의적으로 특정기간에 대한 세무조사를 유예하거나 특정부문에 대하여 세무조사를 면제하겠다는 발표를 하는 경우가 잦아 조세당국이 스스로 과세의 형평성을 해치고 있다. 가뭄이나 수재 등 자연재해가 있거나 경제상황이 특히 어려운 경우에 자주 세무조사 면제조치가 취해진다. 한편, 성실납세자에 대한 세무조사 면제는 이러한 자의적인 세무조사의 운용과는 구분되어야 하며, 과세의 형평을 해하지 않는 효율적인 세무조사의 운용으로 인정될 수 있을 것이다.

(3) 실적위주의 조사

세무조사가 그 해의 세수실적에 따라 강도가 좌우되는 경향이 있다. 세수실적이 목표에 비해 부진한 해에는 세무조사의 강도가 높아지고, 여유가 있는 해에는 세무조사가 느슨해지는 것이다. 세무조사가 과세의 공정과 형평을 위한 것이 아니라 세수실적을 맞추는 수단이 되는 것으로, 뒤집어 보면 세수실적이 세무조사라는 수단을 어떻게 행사하느냐에 따라 달라진다는 결과가 되어 세수예측이 과학적이고 객관적으로 이루어질 수 있는 여지를 축소시키는 부작용을 낳게 된다.

또 세무조사에 임하는 세무공무원은 추징세액을 높여야 한다는 심리적 압박을 가지고 조사에 임하고, 실제적으로 세무조사를 담당하는 공무원의 실적의 평가도 추징세액에 크게 좌우되므로 추징·적발위주의 조사가 될 수밖에 없다. 이 결과 추징세액이 많은 경우는 조사가 단축되고 추징세액이 적은 경우에는 조사가 연장되기도 하는 일이 발생하는 것이다.

(4) 세무조사결과의 공개

세무조사의 결과는 국세기본법 제81조의8(비밀유지)에 의해 비공개되고 있으며, 국민의 알권리와 사생활의 비밀보장과의 비교형량하여 결정할 문제이나 판례는 개인의 사생활의 비밀과 자유가 보호해야 할 우선하는 가치라 판단하고 있다. 그러므로 세무조사결과는 일반적으로 공개가 어려울 것으로 보이나 과세관청은 예외적으로 검찰고발시에는 공개하는 것을 관례로 하고 있다. 그러나 이 경우도 아직 법원의 유·무죄의 판단이 이루어지기 전이므로 알권리가 우선한다고 보기는 어려울 것이다. 즉 세무조사결과의 공개도 법령과 객관적인 기준에 근거하기 보다는 과세관청의 관행에 의존하고 있다고 하겠다.

) 서울고법 1995. 8.24, 94구39262

나. 납세자 권리보호 측면의 문제점

(1) 세무조사권의 근거 및 한계 불명확

세무조사권은 개별 세법의 질문조사권에 근거하고 있으나 질문조사권의 발동요건이 □직무수행상 필요한 때□, □조사상 필요한 때□, □업무를 위하여 필요한 때□ 등으로 규정되어 있어, 필요한 때의 의미가 명확하지 않다. 법규정의 해석상 객관적으로 필요한 때로 보아 세무공무원의 자유재량이 아니라고 볼 수 있으나 보다 명확한 발동요건의 규정이 필요할 것이다.

그리고 개별 세법에 따라 차이가 있는 질문조사권에 관한 규정을 통일시키거나 국세기본법 등에 통칙적인 규정을 두어 세무조사의 법적 근거와 한계를 명확히 하는 것이 필요할 것이다.

(2) 형식적인 사전통지

국세기본법 제81조의6은 납세자에게 조사개시 7일전에 조사대상 세목 및 조사사유 등을 통지하도록 하고 있다. 그러나 실무에서는 조사사유를 일반조사, 정기조사, 특별조사, 추적조사 등 조사유형만을 기재하고 있어서 사실상 조사사유 통지는 무의미하게 되어 있다. 그리고 7일의 사전통지기간은 지나치게 짧으므로 독일 등과 같이 2주이상으로 확대하여야 한다는 견해가 많다.

) 구재이, □납세자 권익보장과 공정성 확보를 위한 세무조사 법제화 방안□, 월간조선, 2001.4∼5, p.36 ; 백기도, □세무조사의 합리적 운영방안에 관한 연구□, 동아대학교 석사학위논문, 1999, p.57 ; 채경수, 전게논문, p.91

(3) 제3자 참여제도의 미흡

국세기본법은 제81조의4에서 세무조사에 있어서 조력을 받을 권리를 규정하고 있다. 그러나 이 권리는 조사에 입회하거나 의견을 진술하는 데 불과한 권리로 납세자의 위임을 받은 변호사·세무사 등 세무대리인이 세무조사를 대리하는 것은 허용하고 있지 않다. 미국 등에 있어서와 같이, 세무조사에 있어서 납세자의 방어권 확보를 위하여는 세무전문가의 조사대리가 인정되어야 한다.

(4) 납세자의 권리규정 위반에 대한 법적 제재수단 미비

국세기본법 제7장의2에 규정된 납세자의 권리규정을 위반한 경우의 법적 제재규정이 없으므로 실효성이 문제될 수 있다. 세무조사와 관련된 조사권의 남용이나 납세자의 권익침해행위가 있을 경우 부과처분자체가 무효가 되지는 않으므로 납세자는 침해된 권리를 구제받기가 쉽지 않게 되는 것이다. 또 납세자 권리헌장을 교부하지 않은 조사행위, 중복조사 금지규정을 위반한 조사행위, 납세자의 성실성 추정규정에 위반한 조사대상 선정행위, 정당한 사유없이 사전통지를 하지 않은 행위 등을 제재하는 벌칙규정이 없으므로 납세자 권리규정의 이행은 법적으로 완전히 담보되지 않고 있다고 할 수 있다.

다. 세무조사의 효율성·효과성 측면의 문제점

(1) 세무조사 집행상의 문제점

(가) 세무조사의 시기

세무조사의 시기는 과세관청에서 일방적으로 결정하고 있는데, 납세자의 행정순응비용을 줄여주기 위해 정기세무조사의 경우 세무조사의 시기는 납세자가 사업 운영상 편리한 시기에 받을 수 있도록 선택권을 주는 것이 필요할 것이다.

(나) 세무조사 대상자의 선정

세무조사의 대상자 선정은 컴퓨터에 의한 전산분석과 수동분석을 병행하고 있으나 납세자들에게 선정이유를 명확히 밝혀주지 않으므로 세무조사 대상자 선정은 객관성과 투명성을 인정받지 못하고 있다. 또 객관적인 선정기준을 확립하여 공개할 필요가 있으며 전산분석에 의한 선정을 원칙으로 하여야 할 것이다.

(다) 세무조사 대상인원의 비율

현재는 세무조사 대상에 따른 체계적인 조사비율 목표나 기준이 설정되어 있지 않다. 세목별, 납세자 유형별 최소 조사비율 기준과 목표 조사비율의 설정으로 세무조사의 형평성과 효율성을 제고시킬 필요가 있다.

(2) 세무조사의 전문화

세무조사의 전문화를 위해서는 조사전문 인력의 양성이 우선되어야 하며, 업종별 조사기법의 개발과 조사전담인력의 양성 그리고 조사기법의 축적을 위한 전산체계를 비롯한 체계의 구축이 필요하다.

(3) 세무조사의 과학화

세무조사의 과학화는 프로그램화된 조사대상의 선정, 과세자료의 데이터베이스의 구축과 활용, 공공부분과 민간부분을 연결하는 정보공유시스템의 구축 등이 필요하다.

라. 조세범칙조사의 문제점

(1) 세무조사와 범칙조사의 혼재

조세실체법상의 세무조사는 일반조사와 특별조사로 나누어 지는데, 특별조사의 경우 조세범칙조사와 유사한 목적으로 행하여지는 경우가 많아 문제가 되고 있다. 행정조사인 조세실체법상의 세무조사와 형사소추절차라 할 조세범칙조사는 발동요건, 적용절차, 권리구제방법 등에 있어 차이가 크므로 특별조사란 이름으로 조세범칙조사를 할 경우 납세자의 권리와 이익이 침해될 가능성이 크다고 하겠다.

(2) 조세범칙조사 인원의 과소

조세범칙조사는 1995년의 15건에서 1999년의 121건으로 증가하기는 하였으나 조사 건수가 절대적으로 적은 편이다. 원인에 대하여는 특별조사의 형식으로 사실상 조세범칙사건을 처리하기 때문이라고 하기도 하고, 범칙행위에 대한 가치관 왜곡, 조세회피기술의 전문화, 행정적 제약 그리고 조세범처벌법의 문제로 분석하기도 한다.

) 이철송, □조세범처벌법의 개선방향□, 한국조세연구원, 1996, pp.19∼24 참조.

<표10> 연도별 조세범칙조사 현황

(단위 : 건, 백만원)

연도별	조세범칙조사실적			처분유형
	건수	추징세액	벌과금	통고처분	고발	무혐의
1995	15	34,970	54	1	-	-
1996	20	30,161	-	-	-	-
1997	29	36,789	-	-	-	1
1998	83	137,975	486	10	2	2
1999	121	208,985	1,739	18	3	5

※ 자료 : 국세청, 국세통계연보 2000, p.375

2. 우리나라 세무조사제도의 개선방안

가. 세무조사행정의 운용상의 개선방안

(1) 세무조사의 남용 방지

세무조사를 다른 정책의 달성을 위한 수단으로 남용하거나 조세당국이 자의적으로 운용하는 것을 막기 위해서는 먼저 조세당국이 세무조사를 과세목적을 위해서만 사용하겠다는 점을 공개적으로 선언하고 이를 철저히 지키려는 자발적인 노력을 우선하여야 할 것이다. 다음으로는 세무조사의 남용 금지를 관련 법에 명시하는 방법이 있는데, 이 경우 제재규정이 없이 선언적으로 규정하는 방법과 제재규정을 두어 금지하는 방법이 있을 수 있다. 위반시 처벌규정을 두는 방법이 강력하기는 하나 남용의 범위, 위반시 처벌대상자 등을 결정하기가 어려운 점을 고려할 때 현실적으로 입법화하기는 쉽지 않을 것으로 생각된다. 따라서 세무조사의 남용금지 자체를 법에 규정하는 경우 선언적인 규정을 두어 방향을 명백히 하고, 절차적인 규정의 정비와 조사대상자 선정의 객관화·투명화를 명문화함으로써 세무조사의 남용을 방지하는 방향으로 나가는 것이 바람직할 것이다.

(2) 실적위주 세무조사의 지양

세무조사가 실적위주로 이루어지지 않기 위해서는 조사공무원에 대한 평가가 추징실적에 의해 이루어지지 않도록 과세당국의 평가제도가 갖추어져야 할 것이다. 세수실적을 위해 세무조사의 강도를 조절하는 것은 세무조사대상의 선정이 전산분석 등 객관적인 기준에 따라 이루어지고 조사사유가 구체적으로 통지되는 등 세무조사의 절차가 마련되면 어느정도 해소될 것으로 생각된다.

(3) 세무조사결과의 공개

세무조사의 결과공개는 국민의 알권리와 사생활의 비밀보장이 충돌하는 영역이고 사생활의 비밀보장이 우선된다는 것이 판례이기도 하므로 사생활의 비밀보장이 문제되지 않는 경우는 공개하는 것이 바람직할 것이다. 납세자의 동의가 있거나 외부감사대상이 되는 기업 등은 이런 경우에 해당될 수 있으므로 국세기본법 제81조의8의 예외로 하여 공개하도록 법을 개정하는 것이 필요한 것으로 생각된다.

나. 납세자 권리보호 측면의 개선방안

(1) 세무조사권의 명시적·통일적 규정

개별 세법에 따로 규정된 질문검사권, 질문조사권의 요건 등을 정비하여 일관되게 규정하고 국세기본법 등에 세무조사권에 대한 통칙적인 규정을 두는 것이 필요할 것이다. 즉 세무조사권에 대한 국세기본법 등에 통칙적인 규정을 두어 모든 질문조사권은 이에 따르게 하고, 개별 세법에서는 특별히 이와 달리 정하여야 할 사항을 규정하는 체계로 정비되어야 할 것이다.

(2) 사전통지의 내실화

국세기본법 제81조의6에 의하여 7일전에 하게 되어 있는 세무조사의 사전통지 기간을 14일이상으로 확대하고, 조사사유도 형식적으로 기재할 것이 아니라 구체적으로 기재하도록 하며, 세무조사 대상으로 선정된 사유도 사전에 통지하도록 하여야 할 것이다. 이 경우 조사대상자 선정에 이의가 있는 경우 조사대상자로 선정된 이유에 대한 이의제기가 가능하도록 불복절차를 마련하는 것도 필요할 것이다.

(3) 세무조사 대리의 인정

현재는 국세기본법 제81조의4에 따라 변호사·세무사 등 세무전문가의 조력을 받을 권리가 규정되고 이들이 입회하여 의견을 진술할 수 있게 하는데 그치고 있으나, 이를 확대하여 세무전문가가 납세자를 대리하여 세무조사를 받을 수 있도록 개정되어야 할 것이다.

(4) 납세자의 권리규정 위반에 대한 법적 제재수단 정비

납세자의 권리에 대한 절차적 보장을 강화하기 위해서는 영미에서와 같이 절차적 위법이 있는 경우에 이를 통한 세무조사의 결과를 무효화하는 조치가 필요하겠으나, 법체계가 다른 우리나라에서는 이를 전면적으로 수용하기는 어려우므로 납세자의 권리를 보장하기 위한 절차적 규정의 위반에 대하여 제재하는 처벌규정을 두는 등 방안을 강구하여야할 것이다.

다. 세무조사의 효율성·효과성 측면의 개선방안

(1) 세무조사의 집행상의 개선방안

세무조사의 시기를 납세자가 선택할 수 있도록 하는 제도의 도입도 납세협력비용을 줄인다는 측면에서 바람직한 것으로 생각된다. 그리고 세무조사의 대상자 선정은 원칙적으로 전산분석에 의하여 이루어져야 하고 선정기준은 공개되어야 세무조사 대상자 선정의 객관성과 투명성을 확보할 수 있을 것이다. 세무조사대상자의 세목별·유형별 선정비율의 설정은 전산분석시 자연히 반영될 것으로 생각되며 목표비율의 공개는 세무조사의 형평성과 효율성을 높이는데 도움이 될 것으로 보인다.

(2) 세무조사의 전문화·과학화

세무조사의 전문화·과학화는 과세당국의 필요성에 따라서도 빠르게 진행될 것으로 생각되며, 전문화·과학화는 반드시 객관화·투명화 등 민주적인 절차의 확보와 더불어 상호발전적으로 이루어져야 할 것이다.

라. 조세범칙조사의 개선방안

특별조사의 형식으로 조세범칙조사를 하는 관행을 없애야 하고, 이를 위하여는 세무조사의 유형을 일반조사, 특별조사, 추적조사 등으로 나누지 말고 사무실조사와 실지조사로만 나누는 방안도 검토하여야할 것이다. 조세실체법에 따른 세무조사시 조사를 조세범칙조사로 바꾸기 위하여는 전환절차를 반드시 거치도록 하여야 할 것이며, 이를 위하여는 유형전환이 없이 이루어진 조세범칙조사에서 수집한 과세자료를 유죄의 증거로 사용하는 것을 제한할 필요가 있을 것이다.

) 구재이, 전게논문, p.31 참조.

3. 세무조사의 개선방안의 입법화

가. 세무조사 입법화 방안

우리나라 세무조사의 문제점을 살펴보고 개선방안을 모색해 보았으며 그 과정에서 입법적 조치가 필요한 사항이 많음을 알 수 있었다. 세무조사에 대한 입법화 필요성은 여러 논자에 의하여 제기되어 왔으며, 그 입법방법에 대하여도 세무조사절차법(가칭)으로 하는 방안과 국세기본법에 규정하는 방안 등이 제시되어 왔다.

) 박상근, □조세법의 쟁점연구□, 한국세정신문사, 1997, ; 정재윤, 전게논문 ; 구재이, 전게논문 ; 김종식, 전게논문.

세무조사절차법의 입법화는 국세·지방세·관세 등의 통일적 기준의 제정이 어려운 점을 지적하고, 국세기본법에 규정하는 것이 현실적 방안이라는 의견이 있다. 그러나 세무조사절차법은 국세기본법과 같이 모든 조세에 관하여 적용하는 것을 원칙으로 하되 일반적으로는 국세를 대상으로 하고 지방세와 관세에 특유한 사항은 따로 정하도록 하면 될 것으로 생각되므로 두가지 입법방법 차이는 입법방법의 난이가 아니라 어떤 방안이 보다 세무조사의 남용을 방지하고 납세자의 권리를 보장하는데 적절한가 하는 측면에서 판단되어야 할 것으로 생각된다.

) 구재이, 전게논문.

현실적으로 세무조사에 관한 입법방법은 정책적 판단에 좌우될 것이고, 납세자의 권리보장을 위한 내용을 어떻게 담느냐에 따라 납세자의 권리보장 수준이 결정된다고 볼 때, 두가지 입법 형식에 관한 논의는 큰 의미가 있지는 않은 것으로 생각되며, 세무조사절차법(가칭)으로 제정할 경우에는 보다 자세하고 일관된 법적 형태를 갖출 수 있다는 점이 장점으로 들어 질 수 있을 것이다.

나. 국세기본법 개정 시안

현재 국세기본법에 규정되어 있는 세무조사에 관한 규정과 본 논문에서 지적된 문제점과 개선방안을 중심으로 개정 의견을 몇가지 제시해 보고자 한다. 이 개정의견들은 현재의 국세기본법에 규정되어 있는 제도들을 보완하는 차원에 그친 최소한 개정이므로 차후 보다 전면적이고 체계적인 개정안 또는 제정안의 마련의 기초가 되기를 바란다.

(1) 세무조사의 근거 규정 신설

현 행	개정의견
〈신 설〉	제81조의3(세무조사) 세무공무원은 소득세·법인세·부가가치세 등 국세의 결정 또는 경정 등 대통령령이 정하는 부과처분을 위하여 필요한 경우에는 납세자 등 대통령령이 정하는 자에게 질문을 하거나 당해 장부 기타 물건을 조사하거나 그 제출을 명할 수 있다.

국세기본법에 세무조사의 근거조항을 신설하되 주체는 세무공무원으로 하고, 발동요건은 국세의 대통령령이 정하는 부과처분을 위한 조사로 한정하여 조세범칙조사를 제외하였으며, 조사대상은 납세자 등으로 하여 시행령인 대통령령에서 상세히 정하도록 하였다.

(2) 세무조사권의 남용 금지 신설

현 행	개정의견
〈신 설〉	제81조의4(세무조사의 남용 금지)① 세무공무원은 다른 정책목적의 달성 수단으로 세무조사를 행할 수 없다. ② 세무공무원은 특정 업종이나 특정기간에 대한 세무조사의 면제·유예 등을 발표할 수 없다.

세무조사를 국세의 부과처분을 위하여만 사용하도록 하고 다른 정책목적 달성의 수단으로 사용할 수 없도록 하여 세무조사의 공정성·형평성을 유지하도록 하며, 세무조사의 유예·연기 등의 발표를 통하여 세무조사를 다른 정책목표를 달성하기 위한 수단으로 자의적으로 운용하는 것을 방지하고자 한 것이다.

(3) 세무조사에 있어 조력을 받을 권리(국세기본법 제81조의4)

현 행	개정의견
제81조의4(세무조사에 있어서 조력을 받을 권리) 납세자는 범칙사건의 조사, 소득세·법인세·부가가치세의 결정 또는 경정을 위한 조사등 대통령령이 정하는 부과처분을 위한 실지조사를 받는 경우에 변호사·공인회계사·세무사 또는 조세에 관하여 전문지식을 가진 자로서 대통령령이 정하는 자로 하여금 조사에 입회하거나 의견을 진술하게 할 수 있다.	제81조의6(세무조사에 있어서 조력을 받을 권리) -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------세무사로 하여금 조사를 대리하여 받게 할 수 있다. 이 경우 대리인의 권한은 서면에 의하여 증명되어야 한다.

현행 변호사·세무사 등의 입회, 진술을 할 수 있도록 한 것을 세무조사를 대신 받을 수 있도록 하여 세무조사에 있어 조력을 받을 권리를 확대하려는 것이며, 이 경우 입회, 진술권을 따로 규정할 필요가 있을 것인지가 문제되는데, 대리인의 선임도 가능하므로 세무전문가의 입회, 진술은 당연히 인정된다고 보아 따로 둘 필요가 없지 않나 생각된다.

(4) 세무조사의 사전통지, 조사대상 선정사유 통지(국세기본법 제81조의6)

현 행	개정의견
제81조의6(세무조사의 사전통지와 연기신청)① 세무공무원은 국세에 관한 조사를 위하여 당해 장부·서류 기타 물건등을 조사하는 경우에는 조사를 받을 납세자(납세자가 제82조의 규정에 의하여 납세관리인을 정하여 관할세무서장에게 신고한 경우에는 납세관리인을 말하며, 이하 이 조에서 같다)에게 조사개시 7일전에 조사대상 세목 및 조사사유 기타 대통령령이 정하는 사항을 통지하여야 한다. 다만, 범칙사건에 대한 조사 또는 사전통지의 경우 증거인멸등으로 조사목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다. ② (생략)	제81조의8(세무조사의 사전통지와 연기신청)①------------------------- -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------14일전에--------세목, 조사대상 선정사유 및----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------조사개시일에 통지 하여야 한다. ② (현행과 같음)

세무조사 사전통지를 세무조사개시 7일전에서 14일전으로 확대하고, 사전통지 사항에 세무조사대상 선정이유를 포함시키며, 납세자의 방어권 행사를 위하여 사전통지의 예외시에도 조사개시일에는 통지하도록 하여야 할 것이다.

(5) 세무조사결과 통지시 이유부기 등(국세기본법 제81조의7)

현 행	개정의견
제81조의7(세무조사에 있어서의 결과통지) 세무공무원은 범칙사건의 조사, 법인세의 결정 또는 경정을 위한 조사 등 대통령령이 정하는 부과처분을 위한 실지조사를 마친 때에는 그 조사결과를 서면으로 납세자에게 통지하여야 한다. 다만, 폐업등 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.	제81조의9(세무조사에 있어서의 결과통지)--------------------------------------------------------------------------------------------------------------결정이유와 세액산출근거를 포함한 조사결과를--------------------------------------------------------.

세무조사 결과통지시 세액산출근거 뿐아니라 결정이유를 부기하게 함으로써, 납세자에게 이후의 불복절차 등에서의 항변권을 행사하는 데 유리하도록 이유부기를 제도를 도입할 필요가 있을 것이다.

(6) 세무조사결과 공개

현 행	개정의견
〈신 설〉	제81조의10(세무조사결과의 공개) 세무공무원은 납세자의 동의가 있거나 세무조사 대상기업이 주식회사의외부감사에관한법률 제2조에 의한 외부감사대상기업인 경우에는 세무조사결과를 공개하여야 한다.

세무조사의 투명성제고와 국민의 알권리를 확보를 위하여 사생활의 비밀과의 충돌우려가 없는 납세자의 동의가 있는 경우와 외부감사대상 기업의 경우에는 세무조사결과를 공개하도록 하여야 할 것이다.

Ⅴ. 결  론

세무조사란 개별 세법에서 규정학고 있는 질문조사권에 근거하여 조사공무원이 납세자 또는 당해 납세자와 거래가 있다고 인정되는 자 등을 상대로 질문을 하거나 장부·서류 기타 물건을 조사 또는 확인하는 행위를 말한다. 세무조사는 조사목적에 따라 조세실체법상의 조사, 체납처분절차상의 조사, 심판청구를 위한 조사, 조세범칙조사 등으로 구분할 수 있으며, 조사방법에 따라 사무실조사와 실지조사로 구분하기도 한다. 세무조사는 실무상 준비조사, 납세자권리헌장 교부, 조사복명, 조사종결보고서, 조사결과 조치 등의 순으로 진행된다. 우리나라의 세무조사현황을 살펴보면, 1999년도 총납세자 약 6백90만명중 소득세의 경우 종합소득세 납세대상자 약 3백40만명 중 0.2%에 해당하는 8,771명을 조사하여 약 2,328억원을 추징하였으며, 법인세의 경우 조사대상법인의 2.3%에 해당하는 4,868개 법인을 조사하여 약 2조 1,647억원을 추징하였다.

미국의 세무조사는 IRC 7601∼7613에 규정되어 있으며, 세무조사의 10일전의 사전통지, 중복조사금지, 조사대리인의 선임권, 세무조사의 연기신청, 세무조사결과의 통지 등이 규정되어 있다. 세무조사 대상자의 선정은 DIF나 TCMP 등 프로그램을 통한 전산분석에 의하고 있으며, 납세자권리법에 납세자의 권리와 관련된 내용을 규정하고 있다. 일본의 세무조사절차는 우리나라와 유사하며, 세무조사시 이유부기제도를 두고 있다. 독일은 조세기본법에서 세무조사에 관하여 정하고 있으며, 편견의 배제와 관여자의 의견청취, 행정행위의 이유부기, 조사의 사전통지, 조사의 기본원칙, 조사보고의 내용 및 협의 등의 내용을 규정하고 있다. 영국의 세무조사는 EB, LGO 등 다양한 기관들이 전문화된 영역의 세무조사를 각각 담당한다는 특징을 지니고 있으며, 1991년에 신납세자권리헌장을 공포하여 시행해 오고 있다.

우리나라 세무조사제도의 문제점을 세무조사행정의 운용상의 문제점과 납세자 권리보호 측면의 문제점, 세무조사의 효율성·효과성 측면의 문제점 그리고 조세범칙조사의 문제점으로 구분하였다. 세무조사행정의 운용상의 문제점으로는 세무조사가 다른 정책목표의 달성수단으로 남용되고, 조세당국이 세무조사를 자의적으로 운용하여 특정업종이나 기간에 대한 세무조사의 면제·유예를 자주 발표하며, 세무조사가 실적위주로 이루어져 세수실적에 따라 세무조사의 강도가 좌우되거나 조사담당공무원의 평가가 세무조사의 결과에 따라 이루어져 추징위주의 조사가 되고, 세무조사의 결과가 공개되지 않아 국민의 알권리가 침해되는 경우가 있으므로 일정한 경우에 세무조사 결과의 공개가 이루어져야 한다는 점을 지적하였다. 납세자의 권리보호측면의 문제점으로는 세무조사권의 근거 및 한계가 불명확하고, 사전통지가 형식적으로 이루어지고 있으며, 제3자의 참여제도가 미흡하고, 납세자의 권리규정 위반에 대한 제재수단이 미비한 점을 들었다. 세무조사의 효율성과 효과성 측면의 문제점으로는 세무조사의 실시시기가 조세당국의 의하여 일방적으로 결정되며 납세자에게 선택권이 없다는 점과 세무조사대상 선정의 객관성이 부족하다는 점 그리고 세무조사의 전문성과 과학성을 제고하여야 한다는 점 등을 거론하였다. 마지막으로 조세범칙조사에 있어서는 세무조사와 범칙조사가 혼재하여 특별조사를 통해 범칙사건에 대한 조사가 이루어지는 등 문제가 있으며, 조세범칙조사의 횟수가 과소하고 벌금형위주로 이루어지고 있는 문제점 등을 열거하였다.

이러한 문제점들을 기초로 개선방안을 도출하였으며, 최종적으로 국세기본법의 일부 규정의 개정시안을 제시하고자 시도하였다. 세무조사행정 운용상의 개선방안은 세무조사의 남용을 방지하기 위하여 남용금지규정을 신설하고, 실적위주의 세무조사를 지양하며, 세무조사의 결과를 납세자가 동의한 경우 등에 공개하도록 하는 것이다. 납세자의 권리보호 측면의 개선방안은 세무조사권을 명확히 국세기본법 등에 규정하고, 세무조사의 사전통지 기간을 2주 이상으로 확대하고 조사사유를 구체적으로 기재하며, 세무조사를 세무사 등의 대리인을 통해 받는 것을 인정하고, 납세자의 권리규정위반에 대한 법적 제재수단의 정비 등이다. 세무조사의 효율성·효과성 측면의 개선방안은 세무조사의 집행시기를 납세자가 선택가능하게 하고 세무조사 대상자의 선정을 객관화하여 투명성을 높이며, 세무조사의 과학화·전문화를 기하여야 하고 더불어 민주적 절차도 발전시키야 한다는 것 등이다. 조세범칙조사의 개선방안은 특별조사의 형식으로 범칙조사를 하는 관행을 없애고 반드시 조사유형 전환을 하며 유형전환없이 이루어진 조세범칙조사의 과세자료를 유죄의 증거로 사용하는 것을 제한하는 것 등이다.

세무조사제도의 개선을 위하여 현행의 국세기본법 제7장의2의 납세자의 권리에 규정된 세무조사 관련 조항의 개정 시안을 몇가지 제시하였다. 세무조사의 근거규정 신설, 세무조사권의 남용금지 규정 신설, 세무조사에 있어 조력을 받을 권리 개정, 세무조사의 사전통지, 조사대상의 선정사유 통지 개정, 세무조사 결과통지시 이유부기 등 도입, 세무조사 결과의 공개 등이 그 내용이다. 이 시안은 국세기본법의 기존 조항을 개정하고 한 두 조항을 신설한 데 그친 제한적인 시안에 불과하다. 그러나 우리나라 세무조사제도가 보다 공정하고 투명하며 납세자의 권리를 우선시하는 제도로 나아가기 위하여 보완해야할 사항의 몇가지 사례를 제시한 것으로 의미가 있다고 생각된다.

강력한 정책수단일수록 남용의 방지와 국민의 권리보호 필요성은 커질 것이며, 이는 세무조사에 대하여도 마찬가지이다.

【 참 고 문 헌 】

1. 단행본

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박상근, □조세법의 쟁점연구□, 한국세정신문사, 1997

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이철송, □조세범처벌법의 개선방향□, 한국조세연구원, 1996

최명근, □한국조세의 제문제□, 조세통람사, 1988

한현주, □조세형사법에 관한 연구□, 국립세무대학 조세문제연구소, 1990

현진권, □우리나라 조세행정의 평가와 미래□, 한국조세연구원, 2000

현진권·정영헌, □21세기를 향한 선진 세정의 정착□, 한국조세연구원, 1998

2. 논  문

구재이, □납세자권익보장과 공정성확보를 위한 세무조사법제화방안□, 조세통람사, □월간 조세□, 2001.4.∼5

김종식, □세무조사대상자 선정의 공정성 제고방안□, (사)한국납세자 연합회, 2001

백기도, □세무조사의 합리적 운영방안에 관한 연구□, 동아대학교 석사학위논문, 1999

손수형, □세법상 세무조사에 관한 연구□, 부산대학교 석사학위논문, 2000

안상순, □조세정의 실현을 위한 세무조사제도의 효율성 제고방안□, 연세대학교 석사학위논문, 1999

정재윤, □세무조사에 있어서의 납세자권리에 관한 연구□, 서울시립대학교 석사학위논문, 1999

채경수, □세무조사제도의 선진화에 관한 연구□, 국방대학원 석사학위논문, 1999

이자제한 입법화에 관한 고찰

재 정 경 제 위 원 회

입법조사관 이 신 우

		≪ 목 차 ≫
Ⅰ. 문제의 제기 Ⅱ. 이자제한에 대한 입법례 1. 외국의 입법례 2. 우리나라의 이자제한 Ⅲ. 이자제한에 대한 법률적 고찰 1. 이 자 2. 이자제한의 적용범위 3. 제한초과이자의 효과 4. 제한초과이자의 반환청구 인정 여부 5. 제한초과이자의 원본충당 6. 선이자 공제 Ⅳ. 이자제한법 재입법에 관한 논의 Ⅴ. 결 론 ※ 참고자료 ※ 참고문헌

이자제한 입법화에 관한 고찰

Ⅰ. 문제의 제기

국민 일반의 경제활동과 소비활동에는 대차관계가 수반된다. 그러나 대차관계에서 발생하는 이자는 자본의 증식 즉, 자본에 의한 이윤추구를 목적으로 하는 자본주의사회에서 금지가 불가능하다. 또한 계약자유의 원칙에 따른 이자자유의 원칙이 지배하는 것도 당연하다. 그러나 생산활동·소비활동에 있어서 합리적인 자금의 충분한 공여가 없고 또한 거래당사자간의 힘의 차이와 불평등이 존재하는 상황에서 이자자유의 원칙이 고리대의 지배, 차주의 무사려·궁박에 편승한 폭리행위를 조장하여 결과적으로 자본주의경제의 합리적 발전을 저해하는 요인으로 작용하게 된다. 이에 따라 각국에서는 기본적으로 이자자유의 원칙을 인정하면서 폭리행위를 일반적으로 금지하거나 혹은 특정종류의 이자에 대해서 일정율 이상의 고리를 일률적으로 제한하는 입법적 태도를 취하고 있다.

이자제한에 관한 입법방식은 특별법을 통한 규제와 민법의 일반원리에 의한 규제로 구분된다. 특별법으로 이자를 제한하는 나라는 현재 일본이 이식제한법을 운용하고 있으며, 대부분의 국가에서는 최고이율을 특별법으로 제한하지 않고 민법의 규정에 의하여 과도한 이자를 규제하고 있다.

종전에 우리나라는 이자제한법이라는 특별법을 운용하여 일정한 거래에 대해 이자를 일률적으로 규제하는 한편 민법에서 일반적인 폭리행위를 금지하는 이중적 법률체제를 운용하였다. 그러나 이자제한법은 IMF와의 협정이행에 따른 세부시책의 하나로 1998년 1월 13일 폐지되었다. 자금의 수급상황에 따라 이자가 자유로이 정해질 수 있도록 하여 자원배분의 효율성을 도모한다는 것이 폐지이유이다. IMF측에서는 우리 정부와의 협상과정에서 이자제한법이 시장기능에 의한 이자율 결정을 유도하는 정책과 배치된다는 이유로 동법 폐지를 주장하였다.

) IMF측의 주장은 □현재의 경제여건상 긴축 재정·금융정책에 따른 고금리추세가 예상됨에도 불구하고 이자제한법으로 인하여 시장기능에 의한 자유로운 이자율 결정이 제약되고 있다□는 것이다.

지금까지 이자제한법은 그 실효성 측면에서 많은 논란이 제기되어 왔으나 금전대차에서 최고이자율 제한을 통하여 사회적·경제적으로 열악한 지위에 있는 채무자를 보호하는 기능을 한 점은 긍정적으로 평가되었다. 이와 같이 사금융 특히 사채시장에서의 고금리와 폭리문제를 해결하기 위한 제도적 장치로서의 기능을 수행하던 이자제한법이 폐지됨에 따라 이자제한법을 대신하는 새로운 안전장치 내지 보호장치의 강구가 절실히 요구되었다. 즉 사금융에서의 엄청난 고금리를 민법 제104조의 폭리행위 금지에 관한 규정의 해석만으로 규제하는 것은 한계가 있기 때문이다. 특히 외환위기 이후 기업·금융구조조정에 따른 실직자 증가, 신용불량정보 규제의 강화 등으로 인해 2001년 3월말 현재 신용불량자 및 신용불량전과자의 수가 300만명을 초과하였다. 이와 같이 신용불량자가 양산된 주된 이유는 외환위기 이후 극심한 경기침체에 따른 자산가치의 하락과 더불어 제도권 금융기관의 여신공여기준이 대폭 강화되었기 때문이다. 또한 일정소득이 없는 개인 등 자격미달자에 대한 신용카드회사의 무차별적인 신용카드 남발도 신용불량자가 양산되는 요인으로 작용하였다.

) 이자제한법과 관련하여 폐지론과 존치론의 논거는 다음과 같다. 폐지론자들은 ①일본을 제외한 선진 외국의 입법례에는 이자제한규정을 두지 않고 있고 ②이자제한법이 폐지되더라도 불공정한 법률행위에 해당되면 민법 제104조에 의하여 구제가 가능하며 ③시장기능에 의한 이자율 결정으로 자금시장의 왜곡을 방지하고 사채시장 등 지하경제의 구제가 가능하며 ④이자제한은 암거래, 탈법행위 등을 조장하여 실효성을 확보하기 곤란하다는 점 등을 그 근거로 들고 있다. 이에 반하여 존치론자들은 ①이자제한은 90년이상 시행되어 국민의 법 감정에 깊이 인식되어 있고 ②최고이자율은 할부거래 등 다른 거래에 있어서도 기준이 되는 것으로 이를 폐지하는 경우 다른 거래행위의 혼란을 초래하며 ③공금융이 안정되어 있지 않은 상황에서 사금융의 번창을 조장하여 오히려 공금융에서 자금이 이탈할 가능성이 있고 ④민법 제104조는 당사자의 궁박, 경솔, 무경험을 요건으로 하므로 경제적 약자의 보호에는 미흡하다는 점을 그 근거로 들고 있다. 이준우, 『이자제한법 폐지에 따른 법제개선방안』, 한국법제연구원, 1998. 12, 20∼21면 참조

) 민법 제104조(불공정한 법률행위) 당사자의 궁박, 경솔 또는 무경험으로 인하여 현저하게 공정을 잃은 법률행위는 무효로 한다.

) 현행 신용분류기준에 의하면 은행이나 신용카드회사로부터 돈을 빌린 후 3개월 이상 연체한 경우에는 신용불량자로 분류된다. 특히 500만원 이상을 3개월 이상 연체한 경우에는 연체금을 상환하여도 최단 1년, 최장 4년간 신용불량전과 기록이 남게 된다.

) 현행 신용카드발급기준은 만 18세 이상 소득이 있는 자로 규정되어 있다.

이에 따라 은행 등 제도권 금융기관을 이용하기 어려운 신용불량자 및 서민 금융이용자들의 사금융 이용빈도가 증가하면서 사금융업자들의 횡포에 의한 각종 경제적·사회적 문제들이 나타나고 있다. 이는 외환위기 이후 금융구조조정과정에서 사금융업과 주된 경쟁관계에 있던 상호신용금고, 신용협동조합, 새마을금고 등 제도권 서민금융기관들이 대거 퇴출됨에 따라 서민자금대출기능이 위측되었고, 이에 따라 사금융업자들의 비중이 상대적으로 증가한 것에 기인한다. 특히 급전대출을 악용한 사금융업자는 초고금리를 요구하는 것은 물론 채권회수를 위해 불법적인 방법을 동원하는 등 심각한 사회문제를 야기하였다. 이와 같은 사금융업자들의 폭리 및 불법채권추심행위로부터 서민금융이용자를 보호하고 건전한 여신관행을 정착시키기 위하여 최근 새로운 법률의 제정을 바라는 움직임이 있는 바, 현재 최고이자율을 연 40%로 제한하는「이자제한법안」과 연 60%로 제한하는 「대부업의등록및금융이용자보호에관한법률안」이 제안되어 현재 국회 재정경제위원회에서 심의중에 있다.

) 국세청에 등록되어 있는 대금업자는 2000년말 현재 1,412개소이며 무허가업자를 포함하면 전국적으로 3,000여소에 달하는 것으로 추정된다. 김병덕, 「금융이용자보호에관한법률(가칭)의 도입」, 국회 재정경제위원회 전문가간담회자료, 2001. 5. 23, 2면 참조

) 금융감독원은 부당한 고리대금행위 및 불법적인 채권추심행위에 대한 단속을 강화하기 위해 2001년 4월 2일 『사금융피해신고센터』를 설치하였으며 3주간 총 649건의 신고가 접수되었다. 신고내용의 특징을 살펴보면 피해신고자의 절대다수가 개인이라는 점과 거래금액이 소액이라는 사실이다. 특히 피해신고자중 거래금액 500만원 이하가 약 70%를 차지하고 있으며, 100만원 이하도 20%에 달해 서민금융이용자의 피해가 큰 것으로 나타났다. 신고내용별로는 고금리문제가 전체의 약 60%를 차지하였으며, 채권회수시 폭력이나 협박을 당한 경우도 전체 신고내용의 약 6%에 달하였다. 특히 신고된 피해사례의 금리수준은 연이율 기준 최저 50%에서 최고 1,440%까지 매우 높았다. 당초에 약정하지 않은 높은 연체이율을 적용하는 등 현저한 불공정행위가 전체신고내용의 약 3%를 차지하였다. 이외에도 대금업자가 일방적으로 약정서상의 차입금액 등을 변경하거나 대출담보로 백지어음을 요구하는 사례도 있었다. 김병덕, 전게서, 2면 참조

) 이인기의원이 대표발의한 동 법안은 □저금리 상황속에서도 악덕사채업자 등에 의한 고리대금으로 인해 일반 서민의 가계가 파산하는 등의 사회적 문제가 심각하게 발생하고 있으므로 고리대금의 방지 등을 위하여 금전대차에 관한 계약상의 최고이자율을 정하려는 것□을 제안이유로 하고 있다.

) 정부가 제출한 동 법안은 □금전의 대부를 업으로 하는 대부업자를 시·도지사에게 등록하도록 하고, 대부업자가 행하는 소액대부에 대하여 이자율을 제한하며, 대부업자 및 여신금융기관의 불법적 채권추심행위를 금지함으로써 그 거래상대방을 보호하는 것□을 제안이유로 하고 있다.

) 제222회 임시회 재정경제위원회 제5차회의(2001년 6월 21일)에서 제안설명과 검토보고 및 대체토론이 진행되었다.

본고는 이러한 현실상황을 이해하면서 향후 국회에서 위 2건의 법률안을 비롯한 이자제한 관련 의안을 심사함에 있어서 참고하여야 할 법률적인 사항들을 종전 이자제한법을 중심으로 논의하고자 한다.

Ⅱ. 이자제한에 대한 입법례

1. 외국의 입법례

일본은 이식제한법이라는 별도의 특별법을 운용하고 있으며, 대부분의 국가에서는 민법에서 이자제한에 관하여 규정하고 있다. 본고에서는 일본의 이식제한법과 독일의 민법규정을 중심으로 고찰하고자 한다.

가. 일 본

일본의 이식제한법(1877년 제정, 1954년 개정)은 이율의 최고한도를 제한하며 아울러 원본 액수에 따라 연 15%에서 연 20%로 차등을 두고 제한하고 있다. 즉, 원본이 10만엔 미만의 경우에는 연 20%, 원본이 10만엔 이상 100만엔 미만의 경우에는 연 18%, 원본이 100만엔 이상인 경우에는 연 15%이며, 소비대차상의 배상액의 예정은 이식제한법 제한이율(원본액에 따라 차등적용하는 제한이율)의 2배로 그 상한을 제한하고 있다.

) 동법 제1조제1항 참조.

) 동법 제4조 참조.

한편, 일본은 고리약정을 금지하고 고리대금업자를 단속하기 위하여 출자취체법이 1954년 제정되어 시행되고 있다. 동법에 의하면 금전의 대부를 행하는 사람이 연 109.5%(윤년인 해에는 연 109.8%로 하고, 하루에 대하여는 0.3%로 한다)를 넘는 이식계약을 하거나 이식을 수령한 때에는 3년 이하의 징역 또는 300만엔 이하의 벌금 또는 그 병과에 처하도록 하고 있다.

) 동법 제5조제1항 참조

일본의 통설·판례는 출자취체법이 대부업자에게 이식제한법의 적용을 배제한 것은 아니라고 본다. 따라서 이식제한법의 제한초과이자라도 그 초과부분은 이식제한법에 의하여 무효이며, 그것이 연 109.5%를 초과하지 않는 한 형사책임은 부과되지 않는다.

) 이준우, 전게서, 10∼19면 참조

나. 독 일

독일민법(Das burgerliche Gesetzbuch;BGB)은 원칙적으로 이자자유의 원칙이 적용된다. 그러나 이 원칙은 법률이 이자의 최고한도를 규정하지 않는 다는 것을 의미할 뿐, 지나친 폭리행위가 발생할 경우 선량한 풍속 위반 또는 폭리행위에 해당되어 무효가 된다. 통설은 과도한 이자약정의 여부는 특히 자본시장의 상황과 위험분배관점에 의거 개별적·구체적으로 판단되어야 한다고 주장한다. 판례는 과도한 이자를 대체적으로 연 30% 내지 40% 사이에서 판단한다.

) 송형래, 「제한초과이자의 지급과 반환청구에 관한 고찰」, 청주대대학원 석사학위논문, 1989, 6∼9면 참조.

) 동법 제138조.

) 송형래, 전게서, 6∼9면 참조.

) 이준우, 전게서, 14면 참조.

2. 우리 나라의 이자제한

우리나라에서 이자제한의 역사는 아주 길다. 고려시대 인종 5년의 칙령 등을 비롯하여 고려조와 조선조에 걸쳐 여러차례 이자제한을 천명하는 조치들이 있었으나, 전제왕권이라는 시대적 한계와 사회지배층의 무관심으로 인하여 그 실효성은 미미하였다. 따라서 본고에서는 대한제국 성립 이후의 아자제한조치에 한정하여 논의하고자 한다.

) 어인의, 『이자제한법론』, 청주대학교출판부, 1992, 16∼49면 참조.

가. 대한제국

1876년 일본의 강압에 의하여 강화도조약을 맺고 개항한 이후 우리나라의 경제는 외래자본에 의한 지배와 강압으로 그에 종속되거나 해체의 길을 걷게 되었다. 또한 이때에는 비정상적인 거래가 성행함에 따라 착취적이고 침략적인 고리대가 극에 달하였는 바, 고리대에 관한 법적 규제가 절실히 요망되었다. 그리하여 광무 10년(1906. 9) 근대적인 법체계를 갖춘 □이식규례(利息規例)□가 제정·공포되었는 바, 그 내용을 보면 다음과 같다.

제1조, 계약상의 이식은 원본액에 대하여 1년간 10분의 4를 넘을 수 없다.

제2조, 이식에 관하여 당사자간의 계약이 없는 시에는 원본액에 대하여 10분의 2로 정한다.

제3조, 이식의 총액은 원본액을 넘을 수 없다.

제4조, 이식을 원본으로 환작(換作)할 수 없다.

제5조, 계약상의 이식중 본 규례를 초과한 부분은 무효로 한다.

제6조, 음식료(飮食料), 고공전(雇工錢), 수로금(酬勞金)이나 오십환 미만의  일용물품의 대가에는 이식이 없다.

제7조, 본 법은 영포일로부터 시행한다.

이 법은 계약상의 이율은 년 40%를 최고한으로 하고, 당사자간의 약정이 없으면 년 20%로 하며, 또한 이자의 총액은 원본을 초과할 수 없도록 하고, 본법을 초과한 계약상의 이자를 무효로 하는 등 그 내용면에서 상당히 진보적이고 훌륭한 입법이라 평가할 수 있다. 그러나 이 법은 당시의 사회적 혼란과 일본의 경제적 침략이 그 도를 더하여 감에 따라 아쉽게도 제대로 시행되지 못하였다.

나. 일제강점기

일제의 식민통치와 더불어 일본의 고리대자본이 우리나라에 침투하여 주로 농민이었던 우리 국민들의 생활을 압박하였으며, 소비자금융을 위한 담보로서 저당권을 설정하고 이와 함께 유저당계약(流抵當契約)을 체결하여 한국민의 토지(특히 농지)를 합법적으로 수탈하였다. 일제시대에도 이자에 대한 법적 규제가 없었던 것은 아니었다. 그러나 그 내용을 살펴보면 고리대가 가능할 수 있도록 허용하고 있음을 알 수 있다.

일제는 1911년 11월 제령 제13호로 이식제한령을 제정하였다. 동령의 내용을 살펴보면, 원본이 100원(圓) 미만인 경우는 최고이자율을 연 30%로 하고, 원본이 100원 이상 1,000원 미만의 경우는 연 25%, 원본이 1,000원 이상인 경우는 연 20%로 최고이자율을 제한하였다. 그리고 제한이자율을 초과하는 부분은 무효로 하고, 수수료·체당금 등을 이자로 간주하였다.

) 동령 제2조제1항

) 동령 제2조

) 동령 제3조

이와 같이 일제는 이자의 제한을 총액제한에서 최고이자율을 제한하는 방식으로 바꾸었다. 그러므로 이자의 총액이 한없이 증대될 수 있어 일제의 식민지 침탈의 한 수단으로 활용되었다.

) 이준우, 전게서, 7∼8면 참조.

다. 정부수립후

대한민국 정부가 수립된 이후 구법령정비사업의 일환으로 종전 이식제한령이 폐지되고 1962년 1월 15일 법률 제971호로 이자제한법이 제정·공포되었다. 그러나 이 법이 제정될 당시의 급격한 경제사정의 변동에 따라서 이 법의 최고이자율인 연 20%가 잘 지켜지지 않았는데, 특히 연 20%의 이자율은 시중 이자율을 현저히 하회하게 되어 그 입법목적을 충분히 달성하지 못하고 오직 공적인 금융기관의 금리만을 묶어놓는 역할을 하는데 그쳤다. 이와 같은 경제적 혼란으로 말미암아 이율은 점점 급등하여 모두가 고리대차에 시달리게 되었지만 여러 가지 사정으로 금리체계에 손을 댈 수 없게 되었고, 결과적으로 공금리와 사금리 사이의 현격한 격차는 금융기관이 정상적인 기능을 발휘하는데 막대한 지장을 초래하여 시중에서는 이미 이 법의 최고이자율이 사문화된 상태였다.

이러한 사정으로 금리현실화가 절실히 요망되어 이자제한법도 한차례의 개정을 거치게 되었는 바, 1965년 9월 24일의 개정으로 계약상의 이자율을 연 40%를 초과하지 아니하는 범위안에서 대통령령으로 정하도록 한 것이다.

이에 따라 1970년 2월 16일 대통령령이 제정되었는 바, 최초의 이자율은 연 36.5%였다. 이후 4차례의 대통령령의 개정이 있었는데, 72년 8월의 연 25%, 80년 1월의 연 40%, 83년 12월의 연 25%, 그리고 97년 12월의 연 40%으로의 개정이 있었다.

그러다가 결국 이자제한법은  지난 IMF경제위기시 시장기능에 의한 자유로운 이자율 결정에 장애가 되고, 긴축적인 재정·통화정책에 따른 고금리현상이 예상된다는 이유 등으로 1998년 1월 13일 폐지되고 말았다.

) 어인의, 전게서, 47∼49면 참조.

Ⅲ. 이자제한에 대한 법률적 고찰

1. 이 자

이자의 실질적 의의는 경제학상의 근본문제이고 이에 대한 학설도 또한 다양하다. 그러나 법률상의 개념은 유동자산인 원본의 사용대가를 말한다는 것이 통설적인 견해이다.

) 경제학에서 이자를 설명하는 이론은 주로 그 발생원인이 무엇인가에 따라 나뉘어진다. 주요 이론을 보면 ①이자는 현재의 소비를 억제하는 제욕(制慾)에 대한 댓가라는 □제욕설□ ②이자는 현재의 장래재(將來財)에 대한 프리미엄이라는 □시차설□ ③이자는 저축과 투자라는 실물요인에 의해 발생한다는 □저축·투자설□ ④이자는 화폐의 공급과 유동성 선호에 따라 결정된다는 □유동성선호설□ 등이 있다. 오시영, 「이자제한에 관한 연구」, 한양대대학원 석사학위논문, 1990, 34∼46면 참조

민법에서 이자라 함은 □금전 기타 대체물의 사용대가로서 원본액과 사용기간에 비례하여 지급되는 금전 기타의 대체물□이라고 하는데 대부분 학자들의 견해가 일치하고 있다. 이를 자세히 살펴보면 다음과 같다.

) 한편 □일정이율에 따라 지불하는 금전 기타의 대체물□이라고 하여 이율을 강조하는 정의를 내리기도 한다. 현승종, 『민법채권법』, 박영사, 1981, 34면 ; 김용한, 『채권법총론』, 박영사, 1983, 65면

이자는 원본채권의 존재를 전제로 하고 이에 종속되므로 원본채권이 없는 증여의 성질을 가진 종신정기금이나 법률의 규정에 의해 인정되는 장래에 발생할 이익의 일부 선급에 지나지 않는 건설이자는 이자가 아니다. 이와 같이 이자는 원본채권의 존재를 전제로 하기 때문에 원본채권이 무효 또는 취소된 경우에는 원본채권의 부종성(附從性)에 따라 이자는 발생할 수 없다.

) 민법 제725조

) 상법 제463조

이자는 생산을 위하여 한번 사용하면 소멸하는 유동자본인 금전 기타 대체물의 사용대가이다. 따라서 생산을 위하여 몇 번이고 반복하여 사용할 수 있는 고정자본인 부대체물은 사용대가를 지급하여도 이자가 아니다. 예컨대, 고정자본으로서의 건물, 기계, 토지 등의 차임, 지료 등은 법정과실이지만 이자는 아니다.

이자는 원본사용의 대가이므로 원본의 소멸을 포함하는 할부상환금 역시 이자가 아니다. 물론 할부상환금에는 이자가 포함되어 있는 부분이 많을 것이다. 주식의 배당금도 사용대가에 속하지 않기 때문에 이자가 아니다. 이자는 사용대가이기 때문에 변제기가 도래한 후에 지급되는 지연이자는 일종의 손해배상의 성질을 띠고 있으므로 이자가 아니라고 보는 것이 다수설이다.

) 어인의, 전게서, 57면

이자는 원본채권의 사용대가로 받는 금전 기타의 대체물이다. 대체물이라 함은 금전, 곡물, 석탄 등과 같이 거래상 동종·동량의 다른 물건으로 바꾸어서 급여할 수 있는 물건을 말한다.

그러나 이자가 원본과 동종일 필요는 없다. 예컨대, 곡식을 대여하고서 그 대가로서 일정율의 금전을 받기로 하는 경우와 같이 원본과 이자가 동종이 아니더라도 이율에 좇아서 이자를 산정할 수 있으면 이자로 보는 것이 타당하다.

참고로 페지된 종전 이자제한법 제3조는 □예금, 할인금, 수수료, 공제금, 체당금 기타 여하한 명칭을 불구하고 금전대차에 관하여 채권자가 받는 것은 이를 이자로 간주한다□고 규정하고 있었다. 이 간주이자의 경우에는 공제된 금액을 원본과 대비하여 역산한 후 이율을 산출해 내야 할 것이다.

2. 이자제한의 적용범위

종전 이자제한법 제1조제1항은 □□금전대차에 관한 계약상의 최고이자율은 연 4할을 초과하지 아니하는 범위내에서 대통령령으로 정한다□고 규정하였었다. 이 규정에 의할 경우 종전 이자제한법은 □금전대차에 관한 계약상의 이자□ 즉, 금전을 목적으로 하는 소비대차에 의하여 발생하는 이자만에 한하여 적용되었다고 할 것이다.

따라서 앞에서 본 바와 같이 이자를 □원본채권의 사용대가로 받는 금전 기타의 대체물□이라고 한다면, 이자라고 하여도 이자제한법의 적용을 받는데 한계가 있는 경우가 있을 것이다. 그러므로 이자 가운데서 어느 것이 이자제한법의 적용범위에 속하는지 검토해 볼 필요가 있다.

) 이하의 논의에서는 간주이자규정에 따라 이자로 간주되는 사항들은 제외한다.

가. 금전소비대차

종전 이자제한법은 금전대차에 관한 계약상의 이자에 대하여 적용되었다. 금전대차라 함은 금전의 소유권을 차주에게 이전할 것을 약정하고 차주는 이와 같은 종류, 수량을 반환할 것을 내용으로 하는 소비대차를 말한다.

따라서 금전채권에 의하여 이자가 발생하는 경우라도 소비대차계약에 의한 것이 아니라면 이자제한법의 적용을 받지 않았다. 또한 적용요건이 계약이어야 하므로 유언과 같은 단독행위에 의하여 발생하는 이자에는 그 적용이 배제되었고, 출연행위(기부행위)에 의하여 생기는 이자에도 이를 적용할 수 없었다.

몇가지 예를 들면, 매매대금에 이자를 붙이는 경우, 무진(無盡)이라는 상호부금계약, 조합계약에서 생긴 계금채권에서 생기는 이자, 국유임야대부료채무의 이행지체로 인한 손해배상액의 예정, 공동영업의 손익계산으로 생겨나는 금전채권에 대한 이자 등에는 이자제한법이 적용되지 않았다. 왜냐하면 이들 모두 금전소비대차가 아니기 때문이다.

종전 이자제한법은 민법이나 상법에 대한 특별법이었으므로 금전대차인 이상 당사자의 일방 또는 쌍방이 상인인 경우에도 적용된다고 보는 것이 일반적인 견해였다. 만약 상사에 관하여 이자의 제한이 없다고 하면 대금업자의 대부분이 주식회사 조직을 갖추어 상사채권이라는 구실로 이자제한법의 적용을 피할려고 할 것이므로 심각히 부당한 결과를 초래할 것이기 때문이다. 가능하다면 재입법시 이와 같은 내용을 명문화하는 것이 좋을 것으로 생각된다.

금전대차의 채무자가 이행기에 이행하지 않으므로 발생하는 것이 지연이자이다. 일반적으로 연체이자라고 불리는 이 □지연이자□가 종전 이자제한법의 적용을 받는가에 대해서는 논란이 다소 있다. 즉, 지연이자의 법적 성질이 법정과실이냐 아니면 손해배상금이냐에 따라 이자제한법의 적용여부가 다르게 되기 때문이다.

이에 대한 다수견해는 지연이자의 법률적 성질은 채무의 이행지체로 생긴 손해의 배상금이므로 이자제한법의 적용을 받지 않는다고 하였다. 민법도 금전채무의 이행지체로 생긴 손해의 배상금인 지연이자에 관하여는 채권자는 손해의 증명을 요하지 아니하고, 채권자는 과실없음을 항변하지 못하며, 그 이율은 약정이율이 있으면 거기에 따르고 그것이 없으면 법정이율에 의하도록 규정하고 있다.

) 어인의, 전게서, 73면

) 민법 제397조제2항

) 민법 제397조제1항

그러나 지연이자가 학자들의 주장처럼 이자와는 그 법률적인 성질을 달리 한다고 하더라도 실질적인 면에서 이자와 같은 성질을 모두 잃고 있는 것은 아니라고 생각된다. 지연이자도 원본채권의 존재를 전제로 하여 이로부터 발생하는 것이며, 일정한 율에 의해서 지급하도록 되어 있는 금전이기 때문이다.

이와 같이 지연이자에도 한편으로 이자와 같은 성질이 있다고 한다면 지연이자에도 이자에 관한 규정을 유추적용할 수도 있을 것이다. 따라서 지연이자에 관한 약정이율이 이자제한법에서 규정하고 있는 최고이율을 초과할 때에는 동법의 적용을 받아 어느 정도의 제한을 가하여야 할 것이다.

만약 이자제한법이 재입법될 경우에는 이러한 지연이자에 관한 규정이 필요할 것으로 생각된다.

이자제한법이 적용되기 위해서 이자가 반드시 금전일 필요는 없다는 것이 학설 및 판례의 견해이다. 따라서 금전의 대차후 곡식을 이자로 하는 경우에도 동법은 적용된다.

) □이자는 원본과 동일종류의 물(物)일 것을 필요로 하지 않는다□ 朝高判, 1926. 9. 10

나. 대체물의 대차

앞에서 언급하였듯이 이자는 원본채권의 사용대가로서 그 액과 존속기간에 비례하여 지급되는 금전 기타의 대체물이다. 여기서 원본채권은 물론 대체물이 될 수도 있다.

그러면 금전 이외의 대체물의 대차인 경우에도 이자제한법의 적용을 받는지가 문제된다. 왜냐하면 종전 이자제한법은 제1조에서 □금전대차에 관한 계약상의 이자□라고 명확히 규정하여 원본채권이 금전인 경우에만 동법을 적용하도록 하고 있기 때문이다.

특히, 이 문제는 우리나라의 사회실정(특히, 농촌지역이나 서민밀집지역)으로 보아 일반 시민생활에 미치는 영향이 크므로 중요한 사안이다.

이에 대하여 학자들의 견해는 대체물의 대차 즉, 쌀이나 보리를 목적으로 하는 소비대차에도 이자제한법이 유추적용되어야 한다는 긍정설과 금전대차에만 그 적용이 있을 뿐이라는 부정설로 나뉘는데, 판례의 태도는 대체적으로 부정설의 입장을 취하고 있다.

) 현승종, 전게서, 70면; 김용한, 전게서, 70면

) 곽윤직, 『채권총론』, 박영사, 1990, 69면; 이은영, 『채권총론』, 박영사, 1991, 79면

) □이식제한령은 금전대차에 관하여 차주가 원본외에 대주에게 지급하는 금전 기타에 관한 제한이므로, 기타에 미치지 않음이 규정상 명백할 뿐 아니라 현경제실정에 비추어 이를 금전을 목적으로 하지 않는 대차에까지 확대적용할 필요가 없다고 인정된다. 따라서 미곡의 소비대차에는 동법령의 적용이 없으므로 약정이자 전부에 대하여 지급의무가 있다□ 大判 1959. 2. 19(4290 民上 805).

□이식제한령은 금전소비대차에 관하여만 적용되고 금전을 목적으로 하지 않는 대차에까지 확장해석할 것이 아니라 함이 본원의 판례(民上 805)로 하는 바이고, 본원은 아직 이 판례를 변경할 필요가 있다고 보지 아니하므로 국채의 소비대차에 관하여는 이식제한령의 적용이 없다 할 것이다□ 大判 1963. 9. 12(63 다 265); 1965. 5. 18(65 다 396); 1966. 3. 29(66 다 37); 1965. 11. 15(65 마 991).

우선, 부정설의 논거를 보면 대략 다음과 같다.

첫째, 이자제한법 제1조는 명백히 금전대차라고 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고 금전 이외의 대체물의 대차에도 이를 유추적용하는 것은 무리이다.

둘째, 금전 이외의 대체물의 대차관계에 있어서는 민법 제104조의 폭리행위로서 그 무효를 인정할 수 있다.

셋째, 이자제한법에 의한 이자의 제한은 계약자유의 원칙에 대한 예외규정이므로 본법의 적용은 엄격히 하여야 한다.

이에 대한 긍정설(유추적용설)의 논거는 다음과 같다.

첫째, 이자제한법 제1조가 □금전대차□로 한정하고 있지만, 사회현실적으로 특히 농촌지방에서는 경제적으로 궁핍한 주민이 식생활을 해결하는 방법으로 금전소비대차 못지 않게 식량의 소비대차가 현저한 고리로 행하여지고 있다. 따라서 금전 이외의 대체물의 대차에도 고리에 의한 폭리로부터 채무자를 보호할 필요가 있다.

둘째, 부정설은 민법 제104조의 폭리행위로 이를 규율(전부무효)할 수 있기 때문에 대체물의 대차에는 이자제한법을 적용할 필요가 없다고 하지만, 이러한 전부무효의 결과는 식량의 소비대차계약을 체결함에 있어서 경제적 강자인 대주의 거부현상을 초래할 우려가 있다. 따라서 민법의 규정과는 별도로 이자제한법에 의한 일부무효의 이론도 수용할 여지를 남겨두는 것이 더 적절하다.

셋째, 쌀이나 보리 등의 소비대차에 이자제한법이 적용되지 아니한다고 하면 대주는 금전대차에 갈음하여 미곡상 등을 내세워 동법의 적용을 받지 않는 대체물의 대차로 위장하는 등의 탈법행위가 만연하게 된다.

이러한 부정설과 긍정설중 다음과 같은 이유로 긍정설이 타당하다고 본다.

첫째, 부정설은 이자제한법 제1조의 해석을 지나치게 문리적으로 해석하고 있다. 앞서 본 바와 같이 이자를 원본채권의 소득으로서 그 액과 존속기간에 비례하여 지급되는 금전 기타의 대체물로 정의하고 있으므로 이자제한법은 금전대차뿐만 아니고 소비대차에도 적용됨이 마땅하다.

둘째, 부정설은 이자제한법의 입법취지에 어긋난다. 동법은 경제적 약자를 보호하기 위한 강행법이다. 그런데 금전채권의 채무자는 보호하고 쌀이나 양곡 등 대체물의 채무자는 보호하지 않는다는 것은 형평에 맞지 않다고 본다. 즉, 고리나 폭리를 단속하고자 제정된 법률이 바로 동법이므로, 금전대차에는 입법취지를 반영하면서 대체물의 경우에는 적용밖이라 하는 것은 균형을 잃은 것이다. 오히려 쌀이나 양곡 등의 대체물을 빌리는 차주가 금전대차의 차주보다 경제적으로 더 약자인 경우가 많을 것으로 생각된다. 이렇게 볼 때 동법을 금전대차에만 적용하고 대체물의 경우에 적용하지 않는 것은 동법의 입법취지에 반한다고 할 것이다.

셋째, 탈법행위를 방지하기 위하여도 대체물의 대차를 이자제한법의 적용범위내로 하여야 한다. 부정설에 의할 경우 채권자가 이자제한법을 회피하기 위하여 미곡상 등을 개입시켜 탈법행위를 자행할 우려가 많은 바, 이를 막기 위하여 동법의 적용범위를 확대하여야 한다는 긍정설의 주장은 타당하다고 보인다. 따라서 향후 이자제한법이 재입법 될 경우 입법적으로 동법의 적용범위를 대체물의 소비대차에까지 확대시키는 것이 바람직하다고 본다.

다. 준소비대차

준소비대차란 당사자 쌍방이 소비대차에 의하지 않고 금전 기타의 대체물을 급부할 의무할 지고 있는 자가 상대방과의 계약에 의하여 그 목적물을 소비대차의 목적으로 하는 것을 말한다.

) 민법 제605조

준소비대차는 소비대차와 동일한 효력을 가지므로 준소비대차의 목적이 된 금전 기타 대체물의 이자에도 이자제한법이 적용되는지의 문제가 생긴다.

이 경우에도 전술한 소비대차에 관한 설명이 그대로 적용된다고 볼 것이다. 따라서 그 적용이 있는 것으로 보아야 할 것이다.

라. 할부매매(대금분할지급매매)

할부매매라 함은 매매대금을 일정기간 동안에 분할해서 일정기마다 지급할 특약이 있는 매매이다. 보통의 경우 매매계약의 성립과 동시에 목적물을 매수인에게 이전하지만, 소유권의 이전은 대금의 완제가 있을 때에 이루어지므로 소유권유보부매매(所有權留保附賣買)라고도 한다.

오늘날 고가인 상품의 판촉을 위하여 하는 월부판매가 그 대표적인 것이다. 이는 채무의 이행이 장기간에 걸치므로 매수인의 채무불이행에 대응하기 위하여 해약조항, 기한이익상실조항, 실권조항, 위약금조항 등의 약관을 두는 것이 보통이다. 이러한 할부판매에 대하여는 이자제한법의 적용이 없음이 당연하다. 왜냐하면, 이러한 매도인의 채권은 금전 또는 기타 대체물의 소비대차에 의한 것이 아니기 때문이다.

마. 어음대부

어음대부라 함은 금전을 대부함에 있어서 차주로부터 차용증서를 받는 대신에 또는 대금채권을 확보하기 위하여 어음을 받아두고 그것을 담보로 하여 대부하는 것을 말한다. 은행에서 널리 행하여 지고 있는 어음대부는 실질적인 면에서 보면 금전소비대차계약이다. 즉 은행과 고객간에 성립한 소비대차상의 채권확보를 위하여 차용증서의 대용물로 어음이 수수되는 것이다. 일반적으로 어음대부는 지급의 확실성이 약하고 재양도에 의한 환가(換價)도 곤란하기 때문에 이자가 비교적 높고 별도의 담보도 있는 것이 보통이다.

이것은 그 실질이 소비대차이고 현실적으로 이자가 높은 편이므로 이자제한법의 적용이 있다고 보아야 할 것이다.

바. 어음할인

어음할인이란 만기가 도래하지 않은 어음을 배서·양도하여 어음액면의 금액중 만기까지의 이자나 그 밖의 비용을 할인료로 공제한 잔액을 수령하는 행위를 말한다. 어음할인이 이자제한법의 적용을 받는 가의 여부는 어음할인의 성질을 어떻게 보는가에 달려 있는데, 이에 관하여는 소비대차설, 매매설이 있다.

통설에 의하면, 어음할인은 어음할인의 의뢰인과 할인인 사이의 어음매매행위이므로 일종의 매매계약으로 본다. 따라서 할인료는 어음금액과 어음매매대금과의 차액이고 이자가 아니므로 이자제한법의 적용대상이 아니라고 볼 수 있다. 그러나 실제에 있어서는 어음할인은 이자가 선불되는 소비대차와 다를 바 없는 것이다. 즉, 어음할인이 이루어지는 주된 이유는 자금에 여유가 없는 어음소지인이 어음만기일까지 결제를 기다리기 곤란하여 할인일로부터 만기일까지의 중간이자를 선이자로 공제하고 남은 잔액을 자금차입하는 것이다. 이는 선이자 공제와 비슷한 것으로, 특히 당사자 사이에는 이 어음이 지급제시되거나 거절된 경우 어음할인의 채무자는 어음액면 금액을 원본으로 하여 지연손해금 등을 합하여 채권자에게 상환하게 되는데 이러한 행위는 돈을 꾸고 갚는다는 의식하에서 이루어지게 된다.

결론적으로 어음할인은 일종의 금전소비대차라고 할 수 있으므로 이 경우의 할인료는 소비대차의 이자에 해당하는 것으로서 이자제한법의 적용이 있다고 보아야 할 것이다.

사. 리스(Lease)계약

리스계약은 임대차계약의 특수유형으로서 특정설비의 실수요자가 직접 선정한 특정물건을 리스회사(대주)가 직접 구입하여 이를 수요자에게 일정기간에 걸쳐 대여하는 형태의 시설금융조달방법을 말한다.

리스계약이 일반 임대차계약과 근본적으로 다른 특징은 융자(돈 대신에 물건)라고 하는 경제적 기능을 갖는다는 것인데, 이 융자기능이 일정기간의 금전대차와 동일한 효력을 갖는다는 점에서 이자제한법의 적용여부가 문제될 수 있다.

현재 이에 대하여는 학설 및 판례가 확고하게 리스계약을 임대차로 보고 있기 때문에 이자제한법의 적용을 받지 않는다고 보아야 할 것이다.

) 서울民事地方法院, 1984. 2. 14(82 나 1361, 1362).

아. 팩토링(Factoring)

팩토링이라 함은 기업의 운영자금을 융통하기 위하여 기업이 영업활동중에 취득한 채권을 그 변제기전에 양도함으로써 자금을 조달하는 일종의 외상매출채권의 금융제도이다.

구체적으로는 은행 또는 금융기관(Factor)의 거래기업(Client)이 거래처(Customer)로부터 갖는 일정한 채권을 팩토에게 양도하게 되면, 팩토는 그 채권의 관리·회수 등의 업무를 종합적으로 인수하고, 평균만기일에 그 대금을 일괄 지급하거나 클라이언트의 요청에 따라 매입채권의 일정비율에 해당하는 금액을 대출하는 것이다.

이러한 팩토링이 이자제한법의 적용을 받는지 여부는 그것의 법적 성질이 어떤 것인가에 달려 있는 바, 대부분의 팩토링계약서는 대부금 및 팩토가 발행한 어음액 상당액에 관하여 팩토가 클라이언트로부터 양도받은 채권 및 어음의 회수금중 우선적으로 변제받을 수 있도록 하고 있으므로 팩토링은 실질적인 면에서 금전소비대차와 다름이 없다고 할 것이다.

따라서 팩토링에도 이자제한법이 적용된다고 보아야 한다.

자. 당좌대월

당좌대월이라 함은 은행과 당좌거래가 있는 거래처가 일정한 범위내에서 당좌예금의 잔액을 초과하여 어음 또는 수표를 발행하더라도 은행은 그 어음 또는 수표를 지급하여 주기로 하고, 위의 초과금에 대하여는 대부금으로 처리할 것을 약정하는 은행과 거래처 사이의 계약관계를 말한다.

당좌대월의 법적 성질이 무엇인가에 따라 이자제한법의 적용여부가 결정되어질 것인 바, 당좌대월을 소비대차의 예약으로 본다면 일응 이자제한법의 적용을 받는 것으로 볼 수 있다.

차. 카드론

카드론이라 함은 신용카드회사가 일정한 회원에게 대부하여 주는 것을 말한다. 즉, 신용카드회사가 그 회사에 가입한 회원의 카드거래실적이 우수할 때, 신용카드회사가 회원에게 일정한 범위내에서 수수료를 받고 금전을 대부해주는 것이다.

최근 신용카드가 일반화되고 있는 상황하에서 높은 수수료에 대한 불만의 소리가 높아지고 있는 바, 이에 대하여도 이자제한법이 적용될 수 있는가에 대하여 아직까지 많은 논의가 이루어지지는 못했으나 수수료라고 불리는 것에까지 이자제한법을 적용하는 것은 무리라고 보는 견해가 많은 것 같다.

그러나 앞서 본 바와 같이 카드론 역시 실질적으로는 금전소비대차의 성격을 지니고 있으므로 이에 대하여도 이자제한법이 적용된다고 보아야 할 것이다.

3. 제한초과이자의 효과

종전 이자제한법 제2조는 □계약상의 이자로서 전조에 정한 제한을 초과하는 부분은 무효로 한다□고 하여, 제한을 초과하지 않은 부분은 유효하고 이를 초과한 부분만을 무효로 하는 일부무효의 입장을 취하고 있다.

이와 같은 해석을 하는 이론적 근거는 다음과 같다.

첫째, 법문에 □제한을 초과하는 부분□이라고 명백히 규정하고 있기 때문이다.

둘째, 민법의 무효행위 전환의 법리를 준용하여 가능한 한 무효부분은 최대한 축소하는 방향으로 해석하는 것이 타당하기 때문이다.

셋째, 만약 이것을 전부무효로 한다면 오히려 금전이나 식량 등의 소비대차계약을 체결함에 있어 대주의 거부현상을 초래할 수 있으므로 일부무효로 하는 것이 합리적이기 때문이다.

판례도 또한 그러하다.

) □이식제한령 소정의 제한이율을 초과한 부분의 이식이 채권액에 포함되어 있는 경우에는 그 초과이식이 포함된 부분에 한하여 무효인 것이고 채권전부가 무효가 되는 것은 아니다□ 大判 1956. 7. 5(4289 民上 104 카 5254)

제한초과이자 부분만이 무효라고 할 때 과연 이 일부무효의 법적 성질을 어떻게 볼 것인가 하는 문제가 중요하게 대두된다. 왜냐하면 이는 후술하는 제한초과이자의 반환청구권 인정문제 등과 밀접하게 관련되어 있기 때문이다. 이에 대한 학설은 □재판상 무효설□과 □법률상 무효설□로 구분된다.

먼저 재판상 무효라 함은 이자제한법을 초과한 제한초과이자에 대하여는 소권(訴權)의 거부라는 제재가 가하여 짐에 불구하고, 개인 사이의 법률상의 효력에는 아무런 영향이 없으므로 그 초과이자의 청구가 가능하다고 보는 입장이다. 즉 채권자인 대주는 채무자인 차주에게 제한초과 부분의 이자를 청구할 수 있다는 것이다.

다음 법률상 무효라 함은 법률에서 제한초과이자는 명백히 무효라고 할 수 있으므로 이는 법률상 무효로서 그 초과이자를 청구할 수 없으며, 채권자의 청구가 있더라도 채무자는 이를 거절할 수 있다고 보는 입장이다.

위 두 학설은 공통적으로 제한초과이자에 대하여 채권자측에서 재판 또는 강제집행에 의하여 강제적으로 추심할 수 없다는 점에서는 같다. 그러나 채무자의 측에서 볼 때 비록 채권자의 청구가 있더라도 이를 거절할 수 있느냐, 그리고 채무자가 이미 제한초과이자를 지불한 경우에 그 이자에 대한 반환청구를 할 수 있는가에 대한 문제에 있어서는 어느 설을 택하느냐에 따라서 크게 달라진다.

먼저 이에 대한 법원의 입장을 보면 판시이유에서 어떤 경우에는 재판상 무효라고 하고 다른 경우에는 법률상 무효라는 용어를 혼용하고 있어 이에 대한 정확한 입장을 밝히고 있지 않다. 다만, 판례는 일관되게 임의로 지급한 제한초과이자에 대하여 반환청구권을 인정하고 있지 않으므로 결국 재판상 무효설의 입장을 취하고 있는 것으로 보아야 할 것이다.

) □이식제한령 소정의 제한을 초과한 이자를 채무자가 채권자에게 임의로 지급한 경우에 이의 반환을 청구한 경우에 이의 반환을 청구할 수 없는 것이나, 지급치 않고 단지 원금에 혼입하거나 또는 그 이자를 대차로 변경하는 계약을 한 경우에 있어서는 채권자가 채무자로부터 현실적으로 그 이자의 지급을 받은 경우와 동일시할 수 없으므로 이러한 당사자간의 계약은 이식제한령의 제한에 초과된 부분에 한하여 재판상 무효인 것이다□ 大判 1955. 10. 20(4288 民上 150).

□이식제한령 소정의 제한을 초과한 이자를 원금에 넣어 이를 대차하기로 한 계약을 한 경우에는 채권자가 채무자로부터 현실로 그 이자를 받은 경우와 동일시할 수 없으므로 이러한 계약에 있어서는 이식제한령의 적용에 의하여 제한외의 이자에 상당하는 부분은 재판상 무효로 하고 그 계약에 기인한 청구금액은 제한범위내로 고쳐 계산할 것이다□ 大判 1957. 3. 23(4289 民上 659).

□공장경영자금으로 금전을 차용함에 있어 일정한 기간내에 원금을 변제하는 외에 일정한 공장생산품을 인도할 것을 약정한 경우에 동 생산품의 인도약정은 그 명목여하에 불구하고 이식제한령에 이하여 이자금의 약정으로 간주되고 동령의 소정율을 초과하면 법률상 무효로 재판상 이를 청구할 수 없는 것이다□ 大判 1959. 4. 16(4290 民上 714).

□계약상의 이자로서 이식제한령 소정이율을 초과하는 부분은 법률상 무효이므로 동 초과부분의 지급을 거부한다고 하여 이를 신의에 위반되는 행위라고 할 수 없다□ 大判 1959. 7. 30)4291 民上 567).

그러나 다음과 같은 이유에서 법률상 무효설이 타당하다고 생각된다.

본래 이자제한법은 경제적 약자인 채무자를 보호하려는 사회정책적인 의미를 가지고 있다. 따라서 이 법은 종래의 계약자유의 원칙에 대한 제한을 그 내용으로 하는 강행법규이다.

이러한 점을 고려한다면 법문에서 □무효□임을 명백히 하고 있는데 이를 재판상 무효로 해석하는 것은 무리라고 생각되며, 또한 국가에서 부정적인 평가를 내린 제한초과이자에 대한 법적 시행력을 약화시키는 결과를 초래함으로써 이 법의 법적 권위를 크게 떨어뜨릴 우려가 있다고 사료된다.

결국 제한초과이자의 약정은 법률상 무효설이 주장하는 바와 같이 강행법규의 위반으로서 법률상 무효로 보아야 할 것이다. 이와 같이 법의 입법정신에 부합되게 해석하는 것이 정당한 금융질서의 확립 및 정착에 도움이 된다고 생각된다.

4. 제한초과이자의 반환청구 인정 여부

이자제한법의 적용을 받는 이자가 법정 최고이자율을 초과하면 그 초과부분은 당연 무효이다. 그렇기 때문에 채권자가 제한초과이자를 청구하여도 채무자는 당연히 이를 거절할 수 있고, 그것을 가지고 채권자가 상계 등을 하여도 그 계약 또한 무효이다.

그런데 우리나라 이자제한법은 일본의 경우와 같이 □임의로 지급한 제한초과이자는 반환청구할 수 없다□는 규정을 두지 않고 있었다. 이로 인하여  우리나라에서는 채무자가 임의로 제한초과이자를 지급한 경우에 그 반환청구권을 인정할 것인가의 문제가 제기될 수 밖에 없는데, 이에 대하여 앞서 본 바와 같이 무효의 법적 성질을 어떻게 보느냐에 따라 견해가 갈리고 있다.

가. 부정설

이것은 무효의 성질을 재판상 무효라고 보는데서 기인하는 것으로 소송법상(절차법상)으로는 제한초과이자를 청구할 수 없지만, 그 대차계약은 실체법상으로는 유효하게 존재하므로 채권자는 그 이행을 청구할 수 있고 만약 채무자가 이 청구에 응하여 임의로 제한초과이자를 지급하였다면 그것은 유효한 변제이기 때문에 채무자는 그것을 반환청구 할 수 없다는 것이다.

이 견해는 다시 구체적인 논거에 따라 다음과 같이 나뉜다.

첫째, □불법원인급여설□이다. 이 설에 의하면, 차주가 임의로 지급한 제한초과이자는 강행법규인 이자제한법을 위반한 불법행위이므로 차주는 불법의 원인으로 재산을 급여한 것이되어 이는 민법 제746조 본문에 해당하는 불법원인급여의 법리에 따라 반환청구할 수 없다는 것이다. 이 설의 입장을 지지하는 학자들은 반환청구권이 있다고 인정할 경우에는 우리나라 경제실정으로 볼 때 신용창출의 공급이 막혀버릴 것을 우려하기도 한다.

) □불법의 원인으로 인하여 재산을 급여하거나 노무를 제공한 때에는 그 이익의 반환을 청구하지 못한다□ 민법 제746조 본문

) 김증한·안이준, 『신채권총론』, 박영사, 1961, 60면 ; 현승종, 전게서, 37면 ; 김용한, 전게서, 74면 ; 김주수, 『채권총론(상)』, 삼영사, 1984, 71면

둘째, □자연채무설□이다. 자연채무라 함은 채무자측에서 자진하여 변제하면 유효한 변제가 되나(부당이득이 되지 않음) 채무자가 변제하지 않는 경우에 채권자가 법원에 소송을 제기하지 못하는 채무를 말한다. 이 견해에 의하면 제한초과이자는 이자제한법 제2조에 의하여 채권으로서의 효력이 일부 제한되었음에 불과하며, 초과부분에 대하여도 채권은 있으나 다만 이 부분에 대하여는 국가권력에 의한 강제적인 추심을 할 권한이 없는 채권이므로, 이것을 당사자측에서 보면 일종의 자연채무가 된다는 것이다.

) 이항녕, 『민법학개론』, 박영사, 1971, 39면

셋째, □비채변제설□이다. 비채변제라 함은 채무가 없는데도 이를 변제한 경우를 말한다. 채무가 없다면 이러한 변제는 원칙적으로 부당이득이 되어 반환청구할 수 있겠지만 예외적으로 반환청구가 인정되지 않는 경우가 있다. 예컨대, 채무가 없는데도 불구하고 변제를 한 자가 그 당시 채무없음을 알고 이를 변제하였을 때는 그 반환을 청구할 수 없는 경우이다. 이 입장을 지지하는 학자들은 채무자가 제한초과이자가 무효임을 알면서도 변제한 것에 대해서는 반환청구할 수 없도록 하는 것이 민법 및 도의관념에 적합하다는 것을 근거로 든다.

) □채무없음을 알고 이를 변제한 때에는 그 반환을 청구하지 못한다□ 민법 제742조

) 장경학, 『민법대의』, 법문사, 1982, 344면

나. 긍정설

이 설은 이자제한법의 제한초과이자는 당연히 불법이므로 채무자가 이를 임의로 지급한 경우에도 당연히 반환청구 할 수 있다는 견해이다.

이를 주장하는 논거 또한 다양하다.

첫째, 불법원인급여가 아니라는 설(민법 제746조 단서적용설)이다. 이 견해는 이자제한법과 같은 강행법규의 위반은 사회질서에 반하므로 당연히 무효이고, 따라서 제한초과이자의 지급은 이자제한법 위반행위이므로 민법 제746조의 불법원인급여에 해당한다고 볼 수 있지만, 이 법을 위반하여 그 제한을 초과하는 이자가 지급된 경우에는 그 불법의 원인이 수익자(대주)에게만 있으므로 민법 제746조 단서에 의하여 반환청구할 수 있다는 견해이다.

) □불법의 원인으로 인하여 재산을 급여하거나 노무를 제공한 때에는 그 이익의 반환을 청구하지 못한다. 그러나 그 불법원인이 수익자에게만 있는 때에는 그러하지 아니하다□ 민법 제746조

) 곽윤직, 전게서, 73면 ; 김형배, 『채권총론』, 박영사, 1992, 112면 ; 권오승, 『민법의 쟁점』, 법원사, 1990, 194면

둘째, □부당이득 반환청구권설□이다. 법률상의 원인없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 경우에 이를 부당이득이라 한다. 이 견해는 이에 근거하여 제한초과이자는 법률상(실체법상) 무효인 관계로 재판상에서 뿐만 아니라 재판외에 있어서도 존재하지 않는 것이 되므로, 채무자가 임의로 지급하는 경우라 할 지라도 이것은 원인이 없는 것이 되어 초과부분을 수령한 채권자는 부당이득을 취한 것으로 간주되어 이에 대한 반환청구를 할 수 있다는 것이다.

) □법률상 원인없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 자는 그 이익을 반환하여야 한다□ 민법 제741조

) 이태재, 『채권법신강』, 진명문화사, 1981, 74면

셋째, □정책적 고려설□이다. 이 견해는 정책적 관점에서 그 근거를 찾고자 하는 것으로 만약 임의로 지급한 제한초과이자의 반환청구를 인정하지 않는다면 채권자의 강요에 못이겨 임의로 지급한 선량하고 약한 채무자만이 손해를 보게 되고, 반면에 채권자의 요구와 강압을 이겨낸 소수의 채무자는 이득을 얻는 결과가 되어 경제적 약자를 보호하려는 이 법 본래의 취지를 저버리게 되는 결과가 초래되므로 반환청구권은 인정되어야 한다는 것이다.

) 어인의, 전게서, 122면

다. 판 례

판례는 일관되게 임의로 지급한 제한초과이자의 반환을 인정하지 않고 있다. 즉, 이자제한법의 제한이율을 초과한 경우 그 초과부분은 무효이지만, 당사자 사이에서 그 초과이자가 임의로 수수되었다면 반환을 청구할 수 없다는 것이 법원의 입장이다.

) □이식제한령을 초과한 이자라 할지라도 당사자간에 이미 수수한 것은 채무자가 그 반환을 청구할 수 없는 것이다□ 大判 1959. 12. 31(4291 民上 802); 1960. 6. 30(4292 民上 838); 1961. 7. 20(4293 民上 617)

□이식제한령을 초과한 이자에 관한 계약부분은 이를 무효로 볼 것이나 만약 당사자간에 있어서 그 초과이자가 임의로 수수되었다면 이는 불법원인급여에 해당된다고는 할 것이로되 그 불법원인이 채권자와 채무자의 쌍방에 있는 경우라 할 것이므로 채무자는 그 임의로 수수된 초과이자의 반환을 청구할 수 없는 것이다□ 大判 1961. 7. 20(4293 民上 617)

이와 같이 판례가 반환청구권을 인정하지 않는 이론적 근거는 민법 제746조의 불법원인급여에서 찾고 있다. 즉, 이자제한법을 초과하는 이자의 약정은 사회질서에 반하므로 채권자에게는 물론이고 채무자에게도 불법이 되는 것이다. 그럼에도 불구하고 채무자가 임의로 제한초과이자를 채권자에게 지급한 때에는 민법 제746조의 불법원인급여가 되어 반환청구를 할 수 없다는 것이다.

라. 검 토

앞에서 임의로 지급한 제한초과이자의 반환청구권을 인정할 것인가 아니면 부인할 것인가에 대한 학설 및 판례의 입장을 보았다.

이를 긍정하는 견해나 부정하는 견해 모두 일면의 타당성을 지니고 있다. 왜냐하면, 경제적 약자인 채무자를 보호하고 이 법의 실효성을 높이기 위하여 이를 긍정해야 하는 반면, 신용의 단절에서 오는 금융의 경색화와 부작용을 없애기 위해서는 반환청구권을 부정하는 것이 더 낫기 때문이다.

일단 임의로 지급한 제한초과이자의 반환청구권의 인정여부에 관해서는 다음과 같은 이유로 긍정하는 것이 타당하다고 본다.

첫째, 불법원인급여로 반환청구권을 부정하는 견해를 보면, 본래 민법 제746조가 규정하고 있는 불법원인급여는 공서양속에 반하는 것을 목적으로 하는 급여를 말하는 것이지 모든 강행법규의 위반을 포함하는 것은 아니므로 이자제한법 소정의 제한을 초과하여 지급한 이자는 법률상 무효인 부당이득으로 보는 것이 더 적절한 것으로 생각된다.

둘째, 임의로 지급한 제한초과이자를 자연채무로 보는 견해에 대하여는, 제한초과이자는 법률상 무효이므로 자연채무라는 개념 자체를 여기에 적용하는 것은 부적절하다고 생각된다.

셋째, 제한초과이자에 대한 임의지급을 비채변제로 보는 견해에 대하여는, 이 견해에 의하게 되면 채무자가 초과이자의 무효를 알고 있었느냐 모르고 있었느냐에 따라 법률상의 보호를 달리 하게 되는데 이 경우 강행법규인 이자제한법의 입법취지를 살리지 못할 뿐 만 아니라 또한 알고 있었느냐 모르고 있었느냐를 판단하는 것도 매우 어려운 일이 될 것이다.

넷째, 신용의 단절 및 금융경색을 막기 위한 경제정책적 고려에서 반환청구를 부인하는 견해에 대하여는, 이러한 우려는 제도권 금융기관의 신용대출 확대 등 다른 정당한 금융정책의 시행으로 불식시키는 것이 오히려 정도라고 생각되므로 적절치 못한 것으로 보인다.

따라서 임의지급된 제한초과이자에 대한 반환청구권은 인정되는 것이 마땅하다고 사료된다.

법의 위반에 대하여 제재가 따르는 것은 법이 강행법규이기 때문이다. 만약 법에 강제성이 결여된다면 그것은 □타지 않는 불, 비치지 않는 등불□과 다름이 없다고 할 것이다. 강행법규인 이자제한법의 위반인 제한초과이자에 대하여 반환청구권을 인정하지 않으면, 이것은 법의 영역을 벗어난 것이 되고, 아울러 동법의 실효성이 완전히 없어지게 된다. 최근에는 윤리, 도덕적 성격을 가진 법률을 위반한 경우에도 법적 제재가 따르고 이를 바로 잡으려고 한다. 그런데 한 나라의 경제기조를 이루는 법률중의 하나인 이 법을 위반한 경우에 오히려 법률밖으로 돌리는 모순을 낳게 하는 것은 국민들의 법 체계 전반에 대한 불신을 초래할 우려가 있다고 본다.

향후 재입법과정에서 임의지급한 제한초과이자에 대한 반환청구권 문제가 전향적인 방향으로 명확하게 규정될 것을 기대한다.

5. 제한초과이자의 원본충당

소비대차계약에 있어서 이자의 약정은 이자제한법이 정하고 있는 한도내이어야 한다. 만약 최고이자율을 초과하면 그 초과부분은 무효이다. 따라서 채권자가 이를 청구하더라도 채무자는 거절할 수 있다고 함은 이미 앞에서 언급하였다. 그러나 채무자가 제한초과이자를 임의로 지급한 경우에 이것의 반환청구를 인정할 것인가 하는 문제와 아울러 변제충당의 문제가 제기되고 있다. 이러한 문제는 □제한초과이자의 무효□가 어떠한 법적 성질을 가졌는가에 따라 견해가 다르기 때문에 발생하는 것이다.

앞에서 본 바와 같이 제한초과이자의 성질을 재판상 무효라고 한다면 재판외의 지급은 유효하기 때문에 반환청구나 원본충당의 문제는 생길 여지가 없다. 이에 반하여, 제한초과이자의 법적 성질을 법률상 무효라고 한다면 반환청구나 원본충당의 문제는 두가지 형태로 나타난다. 즉, 불법원인급여설, 비채변제설 그리고 정책설 등은 반환청구나 원본충당을 부정하게 될 것이고, 불법원인급여 단서설이나 부당이득설에 의하면 이것을 인정하는 것이 타당하다고 할 것이다.

이에 대하여 대법원은 재판상 무효설을 지지하면서도 변제충당에 대해서만은 당사자의 의사에 따른다는 입장을 견지하고 있다. 즉, 임의로 지급한 제한초과이자는 반환청구할 수 없다고 하면서도 원본충당의 경우에는 이와는 다른 입장을 보이고 있는 것이다.

이를 상세히 살펴보기로 한다.

가. 충당부정설

충당부정설은 임의로 지급한 제한초과이자의 반환을 청구할 수 없다는 것을 전제로 하여 원본충당도 부정한다. 즉, 제한초과이자는 무효인 바 그럼에도 불구하고 채무자가 이를 임의로 지급한 때에는 그 반환을 청구할 수 없는 것인데, 결과에 있어서 반환을 받은 것과 동일한 경제적 이익을 가져오는 잔존 원금에의 충당도 인정할 수 없다는 것이다.

그 이론적 근거를 보면 다음의 몇 가지로 집약된다.

첫째, 제한초과이자의 반환청구를 부인하기 때문에 원본충당을 인정하지 않는다는 견해이다. □오늘날 일반적으로 채무자가 임의로 지급한 제한초과의 이자는 반환청구를 못한다는 주장이 유력한 사실임을 감안할 때, 당연히 원본충당을 인정해야 한다는 주장에는 찬성하기 어렵다□고 한다. 특히 이 견해는 제한초과이자에 대하여 원본충당을 인정한다면 제한초과이자를 반환받은 것과 같은 결과가 되므로 이를 허용할 수 없다고 한다.

) 장경학, 「제한초과이자의 지급과 원본충당」, 《고시계》 1963. 3월호, 178면

둘째, 불법원인급여의 법리에 반하기 때문에 제한초과이자를 가지고 원본충당할 수 없다는 견해이다. 그 내용을 보면 □동법 소정의 한도를 초과하는 이자부분의 임의지급을 불법의 원인으로 인하여 재산을 급여한 것으로 보고, 또한 이 경우에 그 불법원인이 채무자 및 채권자의 쌍방에 있는 것으로 본다면, 채무자와 채권자의 합의에 의하여 재판외에서 이를 원본채무의 일부변제에 충당함은 별문제로 하고, 적어도 후일에 이르러 채무자의 일방적 의사표시에 의하여 이를 원본채무의 일부변제로 허락할 수는 없다□고 한다.

) 김용진, 「제한초과이자의 지급과 법정충당」, 《법정》 1963. 10월호, 85면

셋째, 금융의 경색을 근거로 드는 견해이다. 이 견해에 의하면 □오늘의 차주는 생산자금의 융자를 받는 것이므로 어제의 소비자금을 위한 때와 달라서 반드시 경제적으로 약자가 아니다. 그러므로 변제한 이자중에서 제한초과이자부분이라고 해서 당연히 원본에 충당되는 것으로 인정하여 버린다면 돈 가진 사람이 대차에 응해줄 의욕이 나지 않을 것이다. 따라서 금융업계에 공황이 오게 되고, 결국 금융이 옹색하게 될 것이다□고 한다.

) 어인의, 전게서, 144면

넷째, 형평의 원칙에 반하기 때문이라는 견해가 있다. 이는 제한초과이자에 대한 반환청구권이 부인되고 있는 현실하에서 만약 제한초과이자의 원본충당이 인정될 경우 원본이 잔존하고 있는 채무자는 이득을 보겠지만, 원본이 소멸한 채무자는 아무런 이익을 보지 못하므로 채무자간 형평의 문제가 발생한다는 견해이다.

나. 충당긍정설

이 견해는 채무자가 제한초과이자를 임의로 지급한 후에 채권자가 잔존한 원금의 반환을 청구하는 경우에, 채무자는 이미 지급한 초과이자로서 원본채권의 변제에 충당할 것을 주장할 수 있다는 것이다.

이러한 주장의 주된 근거는 제한초과이자 부분은 무효이므로 그에 대하여는 채권이 성립할 수 없는 것이며, 따라서 제한초과이자의 변제도 마땅히 무효로 하여야 한다는 입법취지에서 찾고 있다. 이와 같이 제한초과이자를 가지고 변제한 행위가 무효이기 때문에 그 제한초과이자 부분은 민법 제479조의 법정충당에 의하여 잔존원금에 충당된다고 새겨야 한다는 것이다. 이렇게 해석하는 것은 고금리의 제한, 경제적 약자의 보호라는 이자제한법의 입법취지에 비추어 보아도 합목적적일 뿐 아니라 형평의 원리에도 부합된다고 주장한다.

) □채무자가 1개 또는 수개의 채무의 비용 및 이자를 지급할 경우에 변제자가 그 전부를 소멸하게 하지 못한 급여를 한 때에는 비용, 이자, 원본의 순서로 변제에 충당하여야 한다□ 민법 제479조제1항

) 곽윤직, 전게서, 73면 참조.

참고로 일본에서는 채무자가 임의로 지급한 제한초과이자를 원본에 충당할 수 있는가 하는 문제에 대하여 다음과 같은 이유로 긍정하고 있다.

첫째, 제한초과이자는 법률상 무효이고 따라서 그 기지급분은 부당이득이 되어 제한초과이자의 귀속은 차주에게 있는 것이므로 제한초과이자는 원본에 충당될 수 있다는 것이다.

둘째, 이식제한법 제2조에서 □이식을 사전공제한 경우에 있어서는 사전공제액이 채무자의 수령액을 원금으로 하여 전조 제1항에 규정한 이율에 의거하여 계산한 금액을 초과할 때에는 그 초과부분은 원금의 지불에 충당한 것으로 간주한다□고 규정한데서 근거를 찾는다. 즉, 선이자는 이자의 선불이고 이 초과이식의 선불이 원본에 충당된다면, 후불인 제한초과이자에 대하여도 원본충당을 부정할 이유가 없다는 것이다.

다. 판 례

판례는 제한초과이자의 지급에 의하여 어떠한 변제충당의 효력이 생기느냐에 대하여 당사자 사이에서 합의가 있었느냐의 여부에 따라 달리 취급하고 있다. 즉, 당사자 사이에서 제한초과이자의 지급액을 이자에 충당하기로 합의하였거나 채무자가 이러한 사실을 승인 또는 묵인하였을 때에는 이미 지급한 제한초과이자 부분을 원본에 충당하는 것을 주장하지 못한다고 하였다. 이러한 판례는 제한초과이자에 충당할 것을 채무자가 합의 내지 승인하였을 때에는 원본에 충당할 수 없지만, 이러한 합의가 없었다면 법정충당에 의하여 원본에 충당할 수 있다는 것이다. 이 경우에는 먼저 이자제한법의 제한이율내에서 이자에 충당하고 나머지가 있으면 원본에 충당하여야 한다고 판시하였다. 이와 같은 판례의 입장은 채무자가 제한초과이자를 임의로 지급한 경우에 그에 대한 반환청구를 부인하는 것과 같은 취지이다. 그리고 경우에 따라서 당사자 사이에 합의나 채무자의 동의 또는 묵인이 있었는가에 대한 다툼이 있을 수 있는데, 이에 대하여 법원은 채권자에게 입증책임이 있다고 하였다.

) □이자제한법 소정의 제한이율을 초과한 금액을 제한초과의 약정이자지급에 충당하기로 당사자 사이에 합의가 있는 때는 물론, 그와 같은 합의가 없더라도 채권자가 약정이자지급에 충당하는데 대하여 채무자 또는 변제자가 승낙을 하거나 묵인하였을 때에는 원금에 충당되지 아니한다□ 大判 1966. 10. 25(66 다 1058)

) □원금과 이자채무가 있는 경우에 변제된 금액이 원리금채무 전부를 소멸시킬 수 없는 경우에는 특별한 약정이나 변제당시 당사자의 특별한 의사표시가 없는 경우에는 이자, 원금의 순서로 충당할 것이다□ 大判 1969. 10. 28(69 다 2229)

) □초과이자의 약정이 있고 일부변제는 있었으나 변제자가 제한초과이자의 지급을 다투는 경우에는 변제자가 임의로 초과이자 지급에 충당할 것을 지정 또는 추정한 것이라고 할 수 없고 초과이자의 지급을 주장하는 채권자가 변제자의 초과이자지급의 지정 또는 묵인을 하였다는 사실을 입증할 책임이 있다□ 大判 1960. 9. 29(4292 民上 959)

결론적으로 판례의 입장은 채무자나 변제자가 승낙하였다거나 묵인한 것으로 입증된 경우에는 제한초과이자의 변제를 허용하고, 반면에 승낙이나 묵인의 의사가 없었다면 법정충당의 순서에 의한다는 것이다.

라. 검 토

다음과 같은 이유로 충당부정설에 반대한다.

첫째, 결과에 있어서 임의지급한 초과이자에 대하여 반환을 받은 것과 같은 경제적 이익을 주기 때문에 원본충당을 인정할 수 없다는 주장은 앞서 본 바와 같이 이미 지급한 제한초과이자 부분을 자연채무의 변제나 불법원인급여로 보는데서 얻어지는 귀결이다. 그러나 이자제한법에서는 그와 같이 해석하여야 할 어떠한 법적인 근거도 찾아보기 어렵다.

둘째, 이미 지급한 초과이자가 원본에 충당된다고 하면 대금업계의 공황을 가져와서 금융이 마비되다고 우려를 하는 주장은 현실적으로는 설득력이 있을지 몰라도, 이자제한법과 같은 강행법규의 법해석론으로는 타당성이 떨어지며 이 경우는 다른 금융정책으로 개선하는 것이 바람직할 것이다.

셋째, 원본의 변제충당을 인정하면 원본이 잔존하는 채무자와 그것이 잔존하지 않는 채무자 사이에 심한 불균형이 생긴다는 주장은, 이자제한법 제2조의 □무효□를 어디까지나 초과지급된 이자의 반환청구를 할 수 없다는 종래의 재판상 무효를 답습한 해석으로 생각된다.

따라서 부당고리대금과 같은 불건전한 경제질서를 바로 잡고 새로운 경제질서의 안정을 기한다는 의미에서 충당긍정설의 주장이 보다 옳다고 생각되며, 향후 재입법과정에서 이에 대한 명확한 규정 보완이 요망된다고 할 것이다.

6. 선이자 공제

선이자 공제라 함은 소비대차계약에 의하여 원본을 차주에게 인도할 때에 대주가 이자를 미리 공제하고 그 잔액만을 채무자에게 교부하고, 채권자는 변제기에 명목상의 원본액 전액을 반환하기로 하는 것을 말한다. 이자의 사전공제라고도 한다. 이러한 경우에도 공제된 이자가 이자제한법 소정의 제한이율을 초과하지 않는다면 채무자에게 있어서 기한이익의 포기로 되어 약정원본에 대하여 소비대차가 성립하는데 별 문제가 없다. 그러나 예컨대, 100만원의 원금에 연 25%으로 대부계약 1년의 소비대차계약을 체결하면서 대주와 차주사이의 합의에 의하여 1년분의 이자 25만원을 원금 100만원으로 공제하고 나머지 75만원만을 차주에게 교부하고 변제기에 명목상의 원금 100만원을 갚기로 하는 경우에는 문제가 있다. 이때에 명목상의 원금 100만원을 기준으로 하여 보면, 약정선이자 25만원은 이자제한법이 규정하고 있는 최고이자율을 초과하지 않으나, 실질적인 면에서 차주가 받은 75만원을 원본으로 보고 변제기에 100만원을 갚기로 한 것을 계산하면 이자제한법이 규정하는 최고이자율을 초과하게 된다. 이와 같은 선이자 공제는 사채업자 사이에서 널리 행해지고 있을 뿐 아니라, 특히 어음을 할인하는 경우에 관례로 삼고 있으며, 한편으로는 이자제한법을 우회적으로 일탈하기 위한 수단으로 사용되고 있다. 그러나 종전 이자제한법은 선이자 공제에 대한 아무런 규정을 두고 있지 않고 있을 뿐 아니라 아직까지 이에 대한 학설이나 판례가 확고하게 성립된 형편은 아니다.

) □기한의 이익은 이를 포기할 수 있다. 그러나 상대방의 이익을 해하지 못한다□ 민법 제153조 제2항

) □원고가 피고에게 금 100만원을 이자 월 4푼으로 정하여 대여하기로 하고 1개월분의 선이자조로 금 4만원을 공제한 금 96만원을 교부하였으면 당시 이자제한법 최고이자율이 년 2할5푼이므로 이 제한을 초과한 이자 해당금은 이를 대여원금에서 공제하여 그 잔액에 대해서만 소비대차계약이 성립되는 것이다□ 大判 1981. 1. 27(80 다 2694)

□이자제한법의 제한을 초과하는 이자를 선이자로 공제한 경우에 그 제한초과부분은 무효이므로, 채무자는 실제로 교부받은 대여금액에 이 금액에 대한 이자제한법 제한범위내의 이자액을 합산한 금액만을 변제기일에 대여원금으로서 변제할 의무가 있고 이 금액과 약정대여원금액과의 차액부분에 대한 소비대차는 무효라고 할 수 밖에 없다□ 大判 1989. 1. 17(87 다카 2284)

선이자 공제와 관련하여 무엇보다도 우선 문제가 되는 것은 약정원본액과 현실수령액중 어느 것으로 소비대차를 인정할 것이며, 선이자가 최고이자율을 초과할 때 이의 반환을 청구할 수 있는가 하는 것이다. 결국 이 문제는 이자제한법 제2조의 제한초과이자 부분이 무효라는 규정에 대한 해석(재판상 무효설과 법률상 무효설)의 문제로 귀착된다.

이에 대하여 앞서 살펴본 바와 같이 법률상 무효설에 찬성한다. 이 입장은 대체로 선이자에 대하여 차주의 현실수령액을 원본액으로 하고 현실수령액과 반환해야 할 금액의 차액을 가지고 원본에 대한 사전지급이자로 보면서, 그 차액이 제한이율을 넘으면 그 부분은 무효가 되므로 반환하지 않아도 된다는 주장을 하고 있다. 예컨대 원금 100만원, 이율을 년 40%로 하고 기간을 1년으로 하여 대여하기로 약정하면서 선이자로 40만원을 공제하였다면, 현실수령액 60만원에 대한 최고이자율 연 25%로 계산하면 변제기에 원리합계는 600,000／(600,000×0.25×1)=750,000원이 된다. 따라서 변제기에 지불하기로 한 100만원중, 25만원은 무효가 되어 반환하지 않아도 된다.

다음으로는 선이자로서 공제한 금액이 제한이율을 초과한 경우에 이것을 임의로 지급한 제한초과이자로 볼 것이냐의 여부가 주목된다. 판례와 반환청구 부정설에 의하게 되면 당사자 사이의 합의에 의하여 선이자를 제공하였다면, 이는 임의로 지급한 것과 동일시할 수 있으므로 반환청구 할 수 없다는 것이나, 이자제한법의 입법취지나 제2조가 규정한 의미를 살리기 위해서는 이 견해들은 부적절하다고 사료된다. 그러므로 원본채권이 남아 있으면 제한이율을 초과한 부분은 원본에 충당한 것으로 간주하고, 원본이 잔존하지 않는 경우에는 반환청구 할 수 있도록 해야 한다는 긍정설이 타당하다.

이와 같이 해석하지 않는다면 선이자 공제에 대한 이자제한법의 기능은 무방비 상태로 방치하는 결과가 될 것이고, 현실로 성행하는 선이자 공제는 법의 테두리안에 수용할 수 없게 될 것이다.

따라서 향후 이자제한법이 재입법되는 경우 이와 같은 입장을 반영한 선이자 공제 규정을 명문화하여 부당한 선이자 공제에 시달리는 많은 채무자를 보호하여야 한다고 생각된다.

Ⅳ. 이자제한법 재입법에 관한 논의

이상 종전 이자제한법을 기준으로 동법의 주요내용 및 이와 관련된 법률적 문제점들을 살펴보았다. 또한 종전 이자제한법에서 미흡한 사항을 검토·분석함으로써 향후 이자제한법 재입법시 참고가 되도록 하였다.

그러나 이러한 논의와 앞으로 이자제한법 자체가 재입법될 수 있는가 하는 것은 별개의 문제이다. 사실 이 문제는 법률적 측면이 아닌 경제적·사회적·정치적 측면의 문제라고 할 수 있다.

이자제한법이 폐지되고 난 후 동법의 재입법을 요구하는 목소리는 당연히 악덕 사채업자들에 의해 고통받고 있던 채무자들 및 이들의 입장을 지지하는 측에서 나왔고, 현재 그 결과물로 국회 재정경제위원회에 2건의 법률안과 1건의 입법청원이 계류중에 있다.

이자제한법의 재입법을 주장하는 이들의 의견을 종합하면 생활의 궁핍을 면하고자 하는 소비신용 분야에서 고리대로 인한 경제적 약자들의 피해가 커다란 사회문제로 될 경우 국가는 입법으로 이를 적절히 규제해야 한다는 국가개입주의 사상을 배경으로, 우리나라 제도권 금융기관의 취약성과 일부 사채업자들에 의한 반인륜적 행위를 감안할 때 우리나라 현실상 이자결정을 시장에 일임하는 것은 지나치게 많은 사회적 비용을 발생시킬 수 있으므로 최선의 방법은 아니지만 이자제한법을 부활시켜야 한다는 것이다.

그러나 이러한 찬성의 목소리와는 달리 이자제한법의 재입법을 반대하는 의견도 있다.

이들의 의견은 수요와 공급에 의해 가격이 결정되는 시장원리가 금전대차시장에도 똑같이 적용되는데 이자제한법이 제정되게 되면 공급측인 사채업자들이 지하로 숨어들거나 영업을 중단할 가능성이 커져 결국 공급감소에 따른 가격상승(이자율 상승) 현상이 초래되고, 또한 급전을 구하여야 하는 중소업체 사장과 같은 선량한 실수요자까지 피해를 보게 된다는 것이다.

이상과 같은 이자제한법의 재입법을 둘러싼 찬반논쟁은 서민보호와 자금시장의 왜곡방지라는 각기 나름대로의 타당성을 지니고 있다. 따라서 이자제한법의 재입법이 이루어질지 여부를 예측하기란 매우 어려운 일이다. 조만간 내려질 국회의 심의결과를 기다려보아야 할 것이다.

) 이자제한법을 재입법하자는 측이나 반대하는 측 모두 공감하는 바는 서민금융이용자들의 문제를 근본적으로 해결할 수 있는 방법은 제도권 금융기관들이 이들의 금융수요를 수용하는 것이라고 보고 있다. 최근 일부 상호신용금고와 은행에서 서민금융이용자들을 위한 급전대출과 같은 금융상품을 개발한 것은 이러한 측면에서 볼 때 분명 진일보한 현상으로 보인다.

참고로, 지난 2001년 6월 18일 국회 재정경제위원회에서 이자제한법 재입법과 관련한 공청회에서 각계 전문가들이 내놓은 의견을 종합해 소개하면 다음과 같다.

우선, 이자제한법의 재입법 여부에 대해서는 거의 모두 찬성한다는 입장을 보였다.

즉, 소비자금융의 선진화를 위해 궁극적으로는 제도권 금융기관의 기능을 활성화함으로써 이들 금융기관이 차입자의 위험도를 정확히 평가하고 이에 상응하는 대출금리가 책정되어야 하지만 현재 제도권 금융기관의 여건상 단시일내에 이를 기대하기는 어려운 입장이고, 현재 사채시장에서 가혹한 행위로 인한 금융이용자의 피해가 심각하고, 앞으로 이들 피해가 더욱 확산될 우려가 있기 때문에 이자제한법의 재입법은 필요하다는 것이다. 다만, 이자제한법을 도입하게 되면 최고이자율 제한조치 등을 이유로 상당수의 사채업자가 영업을 중단하거나 지하로 숨어들 것으로 예상되는데 이렇게 되면 도리어 이자율이 올라가 가능성이 있으므로 이 법의 성공여부는 법이 시행되더라도 사채업자들의 이탈을 막을 수 있는 방안을 마련하는데 있다는 것에 모두 의견을 같이 하였다.

) 「대부업의등록및금융이용자보호에관한법률안, 이자제한법안에 대한 공청회」, 2001. 6. 18, 국회 재정경제위원회, 7∼10면 참조.

그리고 최고이자율을 얼마로 제한할 것인가에 대해서는 각자 의견이 갈렸는데, 이는 사채시장에 대한 정확한 통계자료가 없는 관계로 이들의 자금조달비용, 연체율 및 회수율이 얼마인지 모르는 상황속에서 적정 이자율을 정하는데 어려움이 있었기 때문이다. 앞으로 이 부분이 국회 심사과정에서 핫 이슈가 될 것으로 보인다.

Ⅴ. 결  론

이자는 때와 장소를 막론하고 관심의 대상이 되어 왔고, 이에 대한 법적 규제도 다양하게 전개되어 왔다.

현재 우리나라에는 이자에 대한 법적 규제가 몇몇 개별법에서 그 근거를 두고 있기는 하나, 대차관계상의 이자를 규제하는 일반법으로서의 이자제한법은 존재하지 않는다.

그러나 최근 제도권 금융기관들의 여신심사가 엄격해지고 신용불량자들의 양산에 따라 사금융시장이 활개를 치면서 이자제한법을 부활해야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 물론 이에 대한 반대의 목소리도 적지 않다.

이자제한법을 부활할 것인가의 여부는 입법권을 가진 국회에서 결정할 사항이다. 그러나 만약 이자제한법을 재입법한다고 하더라도 종전의 이자제한법을 그대로 재입법 하는 것은 바람직하지 않다고 본다. 왜냐하면 종전의 이자제한법은 개발시대인 1960년대에 제정·개정된 것으로 이미 선진국 진입을 앞둔 우리의 경제현실에는 상당히 뒤처진 법률이기 때문이다.

따라서 향후 이자제한법을 재입법하는 과정에서는 종전 법률이 결여한 여러 법적 미비점을 보완할 필요가 있다고 보며, 그러한 작업에 도움이 되고자 본 연구는 앞에서 여러 가지 법적 문제점들을 검토해 보았다.

우선 종전 이자제한법이 가진 문제점들을 보면 다음과 같다.

첫째, 동법의 적용범위를 □금전대차에 의한 계약상의 이자□로만 한정하고 대체물의 대차에는 적용을 배제함으로써 탈법행위를 조장해왔다.

둘째, 최고이자율을 초과한 부분의 이자계약을 무효라고 규정하면서도 동 무효의 법적 성격을 명확히 규정하고 있지 않아 법적 분쟁의 소지가 남게 되었다.

셋째, 현실적으로 성행하고 있는 이자의 사전공제(선이자 공제)에 대한 규제조항이 구비되지 않았다.

넷째, 임의지급된 제한초과이자의 반환청구 및 원본충당에 관한 명확한 규정이 결여되었다.

이와 같이 종전 이자제한법이 많은 법적 결함을 지닌 덕분에 현실적으로 이자제한에 관한 법적 분쟁이 발생할 경우 그 해결을 법원의 판단에 맡길 수 밖에 없었으나, 법원의 태도 또한 임의지급된 제한초과이자의 반환청구권을 인정하지 않는 등 법적 안정성을 지나치게 고려한 보수적 해석으로 일관해 왔다.

따라서 앞으로 이자제한법이 재입법 될 경우에는 종전 법률의 법적 결함을 명확히 입법적으로 정비하여 경제적 약자의 보호라는 동법의 취지에 걸맞도록 동법이 집행될 수 있도록 하여야 할 것이다.

이를 위하여는 다음 사항들에 대한 규정이 필요하다고 본다.

첫째, 이자제한법의 적용범위를 금전대차에 한정하지 말고 대체물의 대차에까지 확대하는 것이 필요하다고 본다.

둘째, 대차이자가 제한상의 이율을 초과할 경우 그 제한초과이자 부분은 무효로 하고, 만약 채무자가 임의로 제한초과이자를 지급하였을 경우에도 일정한 기간내에 그 반환을 청구할 수 있도록 함으로써 채무자 보호에 만전을 기해야 한다고 본다.

셋째, 채무자가 제한초과이자를 지급하였다 하더라도 원본이 잔존할 경우에는 채무자가 반환청구와 원본충당중 선택적으로 권리를 행사할 수 있도록 하여야 한다.

넷째, 이자를 사전공제한 경우 채무자의 수령액을 원본으로 하여 산정한 이율이 제한이율을 초과할 때에는 초과부분을 무효로 하여야 할 것이다.

오늘날 우리의 경제가 옛날에 비하여 크게 나아졌음은 명백하다. 이와 같이 경제가 발전하면 빌리고 갚는 대차관계도 옛날과는 그 모습이 달라져야 할 것이고, 이를 규제하던 이자제한법도 역시 달라져야 함은 당연하다. 경제적 약자인 채무자의 보호를 위하여 보다 정비된 이자제한법의 출현을 기대해 본다.

<참고자료>

※ 종전 이자제한법(1962∼1997)

이 자 제 한 법

第1條(利子의 最高限度) ①金錢貸借에 관한 契約上의 最高利子率은 年 4割을 초과하지 아니하는 범위안에서 大統領令으로 정한다.

②貸借元金 5千원 未滿의 利子에 관하여는 前項의 規定을 適用하지 아니한다.

③第1項의 規定에 의한 最高利子率은 約定한 때의 率을 말한다.

第2條(超過部分의 無效) 契約上의 利子로서 前條에 定한 制限을 초과하는 部分은 無效로 한다.

第3條(看做利子) 禮金, 割引金, 手數料, 控除金, 替當金 其他 如何한 名稱을 不拘하고 金錢의 貸借에 관하여 債權者가 받는 것은 이를 利子로 看做한다.

第4條(賠償金의 減額) 法院은 當事者가 金錢을 目的으로 한 債務의 不履行에 관하여 豫定한 賠償額을 不當하다고 認定할 때에는 相當한 額까지 이를 減少할 수 있다.

附     則

①(시행일) 本法은 公布한 날로부터 施行한다.

②(廢止法令) 1911年 制令 13號 利息制限令은 이를 廢止한다.

【 참 고 문 헌 】

1. 단행본

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김용한, 채권총론, 박영사, 1983

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법원행정처, 대법원판결요지, 1978

2. 학위논문

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송형래, 제한초과이자의 지급과 반환청구에 관한 고찰, 청주대대학원 석사학위논문, 1989

3. 기 타

국회 재정경제위원회 회의록(1997. 12., 2001. 6)

□금융이용자보호에관한법률(가칭)의 도입□ 공청회자료, 한국금융연구원, 2001. 4

대부업의등록및금융이용자보호에관한법률안, 이자제한법안에 대한 공청회자료, 국회 재정경제위원회, 2001. 6

이자제한법안(이인기의원 대표발의), 2001. 5

대부업의등록및금융이용자보호에관한법률안(정부제출), 2001. 6

이자제한법 입법에 관한 청원(참여연대), 2001. 5