정책연구용역보고서

2002-05

조세개혁 방안

2002. 11.

연구기관 : 서울시립대학교

산업경영연구소

국회 재정경제위원회

정책연구용역보고서

2002-05

조세개혁 방안

2002. 11.

연구기관 : 서울시립대학교

산업경영연구소

연구기간 : 2002.8.12∼2002.11.11

연구책임자: 임주영(세무학과 교수)

국회 재정경제위원회

국회 재정경제위원장 귀하

본 보고서를  2002년 재정경제위원회의 □조세개혁 방안□에 대한 정책연구용역과제 최종보고서로 제출합니다.

2002.  11

서울시립대학교 산업경영연구소 소장

○○○

조세개혁 방안

2002. 11.

목  차

요약	1

제1장  서론	12

제2장  우리나라 조세정책의 변화추이와 평가	15

Ⅰ. 서론	15

Ⅱ. 기능별 구분에 의한 평가	18

1. 소득재분배 기능의 강화	18

2.. 국고조달 기능의 확충	27

3. 운영 및 관리체계의 정비	31

Ⅲ. 시기적 구분에 의한 평가: 경제위기를 기준으로	35

Ⅳ. 결론	39

제3장  개방화와 조세정책의 변화	41

Ⅰ. 서론	41

Ⅱ. 소득불균형과 조세정책	42

1. 소득불균형의 실태	42

2. 조세정책의 소득재분배 기능	49

Ⅲ. 개방화와 조세의 형평성	53

1. 개방화와 조세환경의 변화	53

2. 세부담의 형평성 문제	55

Ⅳ. 조세체계 변화에 대한 개략적 분석	56

1. 전체 세수규모	58

2. 소비 관련세	58

3. 법인세	59

4. 개인소득세	60

5. 한국의 경우	66

Ⅴ. 결론	69

제4장 미국의 근본적 세제개혁안: 우리나라 자본소득과세의 평가와 정책방향	71

Ⅰ. 서론	71

Ⅱ. 한국 자본소득의 유효한계세율 추이	75

Ⅲ. 미국의 근본적 조세개혁안	84

1. 배경	84

2. 1986년 조세개혁의 파급효과	87

3. 근본적 조세개혁안의 내용	89

Ⅳ. 한국 자본소득과세제도에 주는 시사점	96

1. 경제개방과 한국 법인소득세제의 변화	96

2. 조세부담의 국제비교를 통한 한국 세제의 평가	100

3. 한국 자본소득과세의 정책과제	103

Ⅴ. 결론	112

제5장  우리나라 조세정책에 대한 OECD의 평가	116

Ⅰ. 서론	116

Ⅱ. 한국 조세정책의 흐름	117

Ⅲ. 한국 조세제도의 특징	118

1. 낮은 조세부담율과 노동에 대한 낮은 유효세율	119

2. 조세정책의 낮은 소득재분배 효과	121

Ⅳ. 한국 조세정책의 문제점	122

1. 소득세제에서 공제 및 감면수준이 너무 높다.	122

2. 투자에 대한 조세의 왜곡은 감소되었으나, 조세지원의 수준은 여전히 높다.	123

3. 자본소득에 대한 실효세율이 너무 낮고, 체계가 복잡하다.	124

4. 연금제도는 세대간 불공평하며, 소득포착율이 낮고, 비중립적이다.	125

5. 재산관련 세제는 토지의 효율적 사용을 저해하고 있다.	126

6. 부가가치세제의 기반이 너무 좁다.	127

7. 소비관련 세제가 너무 복잡하다.	127

8. 상속 및 증여세의 탈루가 높다.	128

9. 목적세와 준조세의 남용은 효율성과 투명성을 해친다.	128

10. 지방자치단체의 역할이 미미하다.	129

11. 조세행정 개혁에도 불구하고 여전히 미비한 면이 있다.	129

Ⅴ. 한국 조세정책의 개선방향	130

1. 소득 및 소비관련세제의 기반을 넓혀야 한다.	131

2. 저축에 대한 조세정책은 공평해야 한다.	133

3. 연금과세체계를 강화해야 한다.	134

4. 재산관련 세제는 토지이용의 효율성을 높여야 한다.	134

5. 소비관련 세제는 단순화되어야 하고, 목적세는 철폐해야 한다.	135

6. 지방정부의 자치력을 강화해야 한다.	135

7. 납세순응도와 형평성이 강화되어야 한다.	136

제6장  우리나라 조세정책의 개혁과제	137

Ⅰ. 투명한 과세기반 확보	137

1. 기본방향	137

2. 소비기반	138

3. 소득기반	142

4. 재산기반	144

Ⅱ. 조세체계의 단순화	146

Ⅲ. 조세정보 공개	150

Ⅳ. 투명한 세무조사 대상자 선정 체계구축	151

Ⅴ. 조세정책 수립과정의 인프라 구축	155

1. 우리나라의 조세정책 수립과정	155

2. 미국의 조세정책 수립과정	158

3. 개선방향	159

참고문헌	162

부록: 1990년대 조세정책변화의 구체적 내용	167

Ⅰ. 서론	167

Ⅱ. 90년대 국세수입의 변천과정	170

1. 조세부담률의 변천과정	170

2. 주요 국세의 세목별 세수 변천과정	172

Ⅲ. 1990년대 주요 세목별 변천과정	179

1. 법인세의 변천과정	179

2. 소득세의 변천과정	182

3. 부가가치세법의 변천과정	186

4. 조세감면제도의 변천과정	188

5. 기타 세제의 변천과정	192

표목차

<표 Ⅱ-1> 목적세의 운용현황 (2001년 현재)	29

<표 Ⅲ-1>  소득계층별 가구비율	45

<표 Ⅲ-2> 불평등도 지수를 통한 국제비교	46

<표 Ⅲ-3> 지니계수를 통한 근로자 가구의 소득불균형실태	48

<표 Ⅲ-4> 소득세 부담율의 비교	51

<표 Ⅲ-5> 한국 소득세제의 변천	53

<표 Ⅲ-6> 세수규모의 GDP 대비 비율	61

<표 Ⅲ-7> 소비세수규모의 GDP 대비 비율	62

<표 Ⅲ-8> 법인세수규모의 GDP 대비 비율	63

<표 Ⅲ-9> OECD 국가들의 법인세율 변화	64

<표 Ⅲ-10> 소득세수규모의 GDP 대비 비율	65

<표 Ⅲ-11> 우리나라의 세목별 GDP대비 세수비율	68

<표 Ⅲ-12> 일반법인 대상 법인세율의 변천	68

<표 Ⅲ-13> 세목별 내국세 대비 구성비중	69

<표 Ⅳ-1> OECD 국가들의 법인소득세율 변화	88

<표 Ⅳ-2> 법인세수규모의 GDP 대비 비율	98

<표 Ⅳ-3> 한국 법인소득세율의 변천과정: 일반법인의 최고한계세율	99

<표 Ⅳ-4> 유효한계세율의 국제비교	102

<표 Ⅴ-1> 전체 소비세수에서 부가가치세수의 비중	120

<표 Ⅴ-2> 과세기반별 평균 유효세율(1991∼1997)	121

<표 Ⅴ-3> 자본이득세율의 비교	125

<표 Ⅴ-4> 부가가치세 면세매출액의 한계액	132

<부표 1> 주요 국세 세목별 세수실적(1970∼2000년)	173

<부표 2> 주요 국세 세목별 세수 비중	174

<부표 3> 90년대의 세수 변화 추이	176

<부표 4> 법인세의 변천과정(1990∼2000년)	179

<부표 5> 소득세의 변천과정(1990∼2000년)	182

<부표 6> 부가가치세의 변천과정(1990∼2000년)	186

<부표 7> 조세감면제도의 변천과정(1990∼2000년)	188

<부표 8> 기타 세제의 변천과정(1990∼2000년)	192

그림목차

[그림 Ⅲ-1] 근로자 가구의 소득불균형 추이	49

[그림 Ⅳ-1] 법인단계유효세율	78

[그림 Ⅳ-2] 개인단계 유효세율	80

[그림 Ⅳ-3] 총한계 유효세율	80

[부그림 1] 조세부담률의 변화추이 (1966∼2000)	171

요약

□ 제2장: 우리나라 조세정책의 변화추이와 평가

90년대의 세제는 경제개발을 국가목표의 일순위에 두고 모든 정책이 추진되었던 60년대와 70년대, 정책기조를 안정화로 전환시켰던 80년대와는 달리 매우 주요한 몇가지 특성을 보인다.  90년대 초반 도입된 부동산 관련 세제와 중반에 도입된 금융소득종합과세를 포괄하여 90년대의 세제가 지향한 것은 소득재분배 기능의 강화라고 평가할 수 있다.  이는 결국 경제개발 시대의 중대한 후유증을 치유하기 위하여 세제가 적극적으로 기능하였음을 의미한다.

또한 경제위기가 발생한 이후에는 경제의 구조조정에 필요한 비용을 조달하기 위하여 정책의 우선순위가 재정수입의 확보로 다시 환원되어야 함에도 불구하고 세목을 신설하거나 세율을 인상하는 방법보다는 과표를 현실화시키고 세원을 확충하는 방식으로 목표를 달성하고자 한 것은 경제위기 이후의 세제 또한 그 이전의 세제와 비교할 때 매우 극명한 특징을 가지고 있음을 보여준다.  즉, 막연한 재정수입의 확보가 아닌 소득재분배 기능의 강화를 통한 재정수입의 증대가 추진된 것으로 평가할 수 있는 것이다.  나아가 특별소비세제의 정상화 등을 통하여 조세의 시장중립성을 제고한 것도 중요한 차이점이라고 지적할 수 있다.

그럼에도 불구하고 우리 세제는 여전히 적지않은 문제를 안고 있다고 평가할 수 있다.  지나치게 높은 금융소득종합과세의 기준금액, 주식 및 채권 등 각종 유가증권의 양도차익에 대한 과세의 미흡, 각종 부동산에 대한 과표현실화의 미흡, 지나치게 많은 비과세□감면의 존재, 소득종류간 소득계층간 세부담의 불평등, 비효율적인 목적세의 존재 등이 그러하다.  또한 세제가 지나치게 정책적인 기능을 수행함으로 인해 발생하는 문제도 적지 않다.  조세의 시장중립성이 정책과세를 통하여 저해됨은 물론 납세자로부터 신뢰를 받지 못하고 납세협력비용과 행정비용 등이 과도한 것은 이를 잘 보여준다고 할 수 있다.  이러한 부분들에 대하여 2000년대에는 세제 내외적인 측면에서 집중적인 개선 노력이 필요하다고 인식된다.

□ 제3장: 개방화와 조세정책의 변화

조세정책의 소득재분배 기능은 가장 중요한 기능 중의 하나이다.  한국의 소득불균형 정도를 국제적으로 비교할 때, 상대적으로 소득불균형도가 심한 것으로 나타났다.  소득세제는 누진적인 세율구조를 가지고 있으므로, 소득재분배 효과가 가장 높은 세목이다.  그러나 여러 가지 형태의 공제로 인해 실제로 부담하는 소득세액은 소득수준에 비해 절대액에 있어서 너무 낮으므로 소득재분배 효과를 제대로 달성하는데 한계를 가졌다.

조세환경의 가장 커다란 변화로 개방화를 들 수 있다.  과거 폐쇄된 경제구조 하에서는 조세의 소득재분배 기능이 제대로 효과를 가질 수 있었으나, 개방경제 하에서는 세원의 이동이 가능하므로 조세정책을 통한 소득재분배 기능의 달성에는 한계가 있게 되었다.  오히려 개방화에 따라 조세정책은 소득분배를 악화시키는 역할을 할 가능성이 더욱 높게 되었다.  즉 소득계층별 소득구조 및 소비지출 형태를 고려한 조세정책보다는 세원의 이동성 여부에 따라 이동성이 없는 세원에 높은 세부담을 부여하는 구조를 가지게 될 것이다.  이에 따라 미래의 조세체계는 이동성이 전혀 없는 토지가  중요한 세원으로 자리잡을 것이다.

OECD 국가에 대해 세목별 세수규모에 대한 개략적 자료를 통해 살펴볼때, 개방화가 조세정책에 주는 효과는 세수규모에 대해서는 확실하게 나타나지 않으나, 조세구조에 대해서는 확실히 나타났다.  우리나라의 세목별 세수규모를 사용하여 분석한 결과, 개방화가 조세구조에 미치는 영향이 OECD 국가들과는 다른 결과를 보여주었다.  즉 개인소득세와 법인세의 비중이 점차로 높아지는 대신, 소비과세의 비중은 낮아지는 추세를 보여주었다.  우리나라의 경우 OECD 국가들에 비해 개방화로 인한 조세구조 변화의 효과가 상대적으로 작은 것으로 해석할 수 있다.  그러나 개방화의 속도가 점차로 빨라지는 세계경제의 추세를 감안할 때, 우리나라에서도 OECD 국가들에서 논의하고 있는 조세구조의 변화 문제가 대두하게 될 것이다.

개방경제 하에서 소득세제의 소득재분배 기능은 점차로 달성하기 어려운 정책목표이므로, 조세정책을 통한 소득재분배 기능에 대한 지나친 기대는 피해야 할 것이다.  오히려 수평적 불공평성으로 인해 야기되는 수직적 형평성의 악화를 방지하는 정책이 더 시급하다고 할 수 있다.

□ 제4장: 미국의 근본적 세제개혁안: 우리나라 자본소득과세의 평가와 정책방향

자본소득과세는 소득의 범위설정과 소득의 계산, 물가변동에 대한 조정, 중복과세, 자원배분의 왜곡 등 다양한 이론 및 정책적 문제를 안고 있다.  또한 법인소득세 존재에 대한 뚜렷한 이론이 아직 없지만, 법인소득세 폐지에 대한 논의는 주요 현안의 하나이다.

본 연구는  한국 자본소득과세의 구조와 경제적 효과를 분석하고 최근 미국의 근본적 조세개혁 논의에 비추어 볼 때 한국 자본소득과세의 발전방향은 무엇인지를 탐색해 보고자 하였다.  기업의 투자를 법인 규모, 재원조달방법, 자산종류 등에 따라 구분하고 각각의 경우 유효한계세율을 살펴본 결과, 자원배분의 다양한 한계(margin)에서 뚜렷한 조세격차가 존재함을 드러내었다.  특히 자기자본과 타인자본 사이의 유효세율 차이는 가장 큰 조세격차를 보여주었다. 이러한 결과는 의도적인 조세정책의 결과인 부분도 있지만 더 근본적인 원인은 투자에 대한 조세지원은 투자재원의 조달방법(신주발행, 사내유보, 사채발행)에 대해 중립적으로 제공된 반면 법인소득세는 타인자본에 대한 보상인 이자에 대해서만 비용공제를 허용하기 때문이다.  이러한 문제는 한국에만 특유한 것은 아니지만 타인자본 의존적인 한국 기업의 재무구조와 관련하여 유의해야 할 대목이다.

한국 자본소득과세의 기본방향은  당분간 세계경제의 흐름을 주도하는 선진국의 정책흐름을 앞지르기보다는 예의 주시하면서 소득과세의 기본틀 안에서 단순화, 효율화, 공평화를 도모하는 노력을 꾸준히 기울이는 것이 좋다.  최근 한국 내에서 부상한 법인소득세 폐지론은 논리적으로 완전한 틀을 갖추지 못하고 있기 때문에 심각하게 다루기 어렵다.  법인과 개인단계의 소득과세 부담을 종합적으로 고려한 유효한계세율은 9개 OECD국가와 비교할 때 한국이 가장 낮은 수준을 보이고 있기 때문에 조세격차를 줄이는 것이 세율을 낮추는 것보다 더 중요한 정책과제라 할 수 있다.

미국의 근본적 조세개혁안은 많은 것을 우리에게 시사하고 있다.  소비과세는 구조가 단순하여 조세비용을 낮추는데 유효한 개혁안이 될 수 있다.  또 소비과세제도 하에서는 소득을 측정할 필요가 없기 때문에 과세소득의 범위설정이나 측정과 관련된 여러 가지 문제가 원천적으로 해소됨은 물론 자본에 대한 유효한계세율이 영이기 때문에 자본의 배분이나 현재와 미래 사이의 자원배분에 관한 왜곡도 없어진다.

□ 제5장: 한국 조세정책에 대한 OECD의 평가

한국 세제는 세수기반을 확대하고, 형평성 및 효율성을 제고하며, 조세체계를 간소화하기 위해 종합적인 조세개혁이 요구된다.  이러한 개혁은 반드시 투명하게 이루어져야 하고, 적정한 시기에 맞추어서 추진해야 하며, 민간부문이 개혁에 적응할 여유를 줄 필요가 있다.  또한 개혁은 여러 가지 정책수단들이 종합적으로 어우러져야 하며 그 효과를 극대화할 수 있어야 한다.  부분적인 개혁은 그 효과가 제대로 나타날 수 없다.  그러나 부분적인 개혁이라고 해도 전혀 하지 않는 것보다는 훨씬 나을 것이다.

한국 조세개혁의 기본방향은 세수기반을 확대하고 조세체계를 간소화하며, 형평성을 높이는 것이다.  이를 통해 조세정책에 의한 비효율성을 극소화할 수 있는 것이다.  구체적인 정책방향은 다음과 같다.

- 소득 및 소비관련세제의 기반을 넓혀야 한다.

- 저축에 대한 조세정책은 공평해야 한다.

- 연금과세체계를 강화해야 한다.

- 재산관련 세제는 토지이용의 효율성을 높여야 한다.

- 소비관련 세제는 단순화되어야 하고, 목적세는 철폐해야 한다.

- 지방정부의 자치력을 강화해야 한다.

- 납세순응도와 형평성이 강화되어야 한다.

□ 제6장: 우리나라 조세정책의 개혁과제

조세정책은 효율성, 형평성, 단순성 등 여러 가지 원칙에 의해 평가되고 입안된다.  우리나라에서는 매년 세법개정이 이루어지고 있고, 이러한 원칙들을 사용하여 조세정책을 평가하고 있다.  그러나 효율성 및 형평성에 대한 논의는 우선 투명한 과세기반의 구축을 전제조건으로 하며, 이는 조세정책의 인프라가 되는 것이다.

과세기반을 정확히 파악하기 위한 기본방향은 시장에서 일어나는 거래가액이 모두 정부에 정확하게 신고되도록 유인책을 강구하는 것이다.  이러한 메카니즘을 구축함으로써 과세기반에 대한 정보를 파악하는데 소요되는 막대한 행정비용을 절감할 수 있으며 정확한 시장가격을 반영할 수 있다는 이중적 제도개선효과를 얻을 수 있는 것이다.

이러한 메카니즘을 구축하기 위한 제도개선안은 다음과 같다.  소비기반의 경우, 부가가치세제의 간이과세제도를 폐지하고, 신용카드 사용에 따른 수수료율을 대폭 인하하도록 한다.  소득기반의 경우, 세무조사에 대한 납세자들의 신뢰를 확보하고 세무조사 정책을 강화하며, 조세관련 정보를 공개하여 납세자들의 자발적 납세협력행위를 유도한다.  재산기반의 경우, 토지와 건물로 이원화된 부동산 관련세제를 일원화하고, 1가구 1주택 가구에 적용되는 양도소득세 면세조항을 폐지하는 대신에 양도소득액 중 일정금액을 면세하도록 한다.

조세체계의 단순화를 위한 단기적인 개편방안으로, 세수기여도가 낮은 세목과 수수료 성격이 강한 세목은 폐지하고, 유사한 세목을 통합하여야 한다. 예를 들면 인지세, 도축세 등은 수수료 성격으로 전환하고, 특별소비세, 주세, 교통세, 레저세, 담배소비세는 소비세로 통합할 수 있다.  또한 농지세는 소득세로 통합하고, 취득세와 등록세, 재산세와 종합토지세는 통합하여 일원화할 필요가 있다.  이러한 관점에서 개혁할 경우, 현행 국세 14개, 지방세 17개로 총 31개의 세목을 8개의 국세와 5개의 지방세로 총 13개 세목으로 대폭 단축할 수 있다.

이러한 원칙 하에 제시된 개정안들은 국세와 지방세를 포함한 대폭적인 개편인 만큼, 현행 지방재정의 재원에 대한 고려를 하지 않고, 세목별로 성격을 규명하여 제시된 안이다. 그러므로 국세와 지방세간의 세원조정에 대한 방안이 뒤따라야 한다. 또한 중앙정부에서 지방정부로 이전하는 지방교부세, 지방양여금에 대한 정비도 뒤따라야 한다.

자원의 비효율적인 배분을 야기하는 목적세는 폐기되어야 한다.  목적세 폐지로 인해 야기되는 해당 기능에 대한 재원확보는 지방양여금을 포함한 여러 가지 정책수단을 사용하여 확보할 필요가 있다.

세법을 서술하는 데 있어서 표현을 명확하게 하기 위해서는 우선적으로 사용하는 용어를 일상적으로 통용되는 언어를 사용하여 표현하는 것이 우선적으로 이루어져야 한다.  일본식 표현의 한자말과 일상적으로 사용되지 않는 용어는 한글을 중심으로 정리되어야 한다.  현재 세법에는 표현하는 용어에서 개선하여야 할 여지가 너무도 방대하므로, 쉬운 용어를 사용하여 세법을 새롭게 서술하여야 한다.  그러나 이러한 작업은 매우 방대한 과제로 장기적으로 충분한 시간을 두고 이루어져야 하며, 단기적인 용어의 전환으로 근본적인 문제를 해결할 수 없다.

탈세방지는 우리나라 조세정책에서 가장 중요한 과제이지만, 탈세수준에 대한 정확한 통계가 존재하지 않는 것은 아이러니컬하다.  정책수단을 평가하기 위해서는 우선적으로 탈세규모에 대한 통계가 매년 발표되어야 한다.  이를 토대로 세상이 어떻게 변화하는가를 납세자들은 인식할 수 있는 것이다.  세상이 바르게 되어 가고 있는지에 대한 판단을 그냥 감에 의한 감정적인 수치에 의존하게 되면, 그 나라는 발전할 수 없는 것이다.

탈세수준에 대한 체계적인 통계치를 매년 주기적으로 발표해야 한다. 탈세규모에 대한 정확한 통계가 밝혀지고, 소득종류별, 업종별 여러 가지 특성별로 탈세규모가 밝혀지면, 탈세방지를 위한 국민들의 관심이 대단할 것이다.  그러면 자연스럽게 세무조사에 대한 납세자들의 관심은 더욱 증대할 수밖에 없다.  탈세를 방지할 수 있는 가장 효과적인 정책수단이 세무조사이기 때문이다.  이러한 분위기가 조성되면, 세무조사를 그야말로 원리원칙대로 집행할 수 있는 것이다.  지금과 같은 분위기에서는 세무당국에서도 세무조사하기가 무척이나 어려울 것이다.  특히, 세무조사 대상자가 선진국에 비해 낮은 우리의 현실을 고려할 때, 선진국 수준으로 높이기 위해서는 세무조사에 대한 납세자들의 신뢰가 깔려있어야 한다.

세무조사는 납세자들의 자발적인 납세협력을 유도할 수 있는 가장 효과적인 정책수단이다.  그러나 세무조사의 정치적 오용은 국민들로 하여금 세무조사에 대해 불신을 가지게 하여 정상적인 정책수단으로 활용하기가 어렵게 되었다.  세무당국의 정책적 고민은 어떠한 방법을 사용하여 납세자들의 신뢰를 회복할 수 있는가에 집중되어야 한다.  세무조사가 공정하게 이루어지고 있다고, 막연하게 이야기한다면 이를 믿을 납세자는 한 명도 없을 것이다.  현재는 마켓팅 시대이다.  세무당국에서도 세무조사의 투명성과 과학성을 납세자들에게 믿게 할 무엇인가를 제시해야 한다. 미국 국세청의 □납세자 순응도 측정 프로그램 (Taxpayer Compliance Measurement Program; 간단히 TCMP 라고 함.)□은 납세자들에게 세무당국이 투명하게 세무조사 대상자를 선정하고 있다는 믿음을 주게 하는 한가지 전략이 될 수 있다.

우리 나라에서 국세청장의 임기는 없다.  즉 어느 때고 통치권자의 결정에 따라 해임이 이루어질 수 있다는 것이다.  이것이 납세자의 불신에 매우 상징적인 요인으로 작용할 수 있을 것이다.  우리 나라에서도 국세청장의 임기문제를 신중하게 검토할 필요가 있다.  우리 나라 국세청장의 경우 다른 행정부처에 비해 장수하는 기관이다.  실제로 업무를 추진할 수 있는 데 필요한 충분한 시간을 주는가의 문제가 아니다.  이러한 간단한 제도를 통해,  정치적으로 중립적인 세무행정에 대한 정부의 결단을 보여주는 것이고, 또한 세무행정에 대한 납세자들의 신뢰를 빠르게 구축할 수 있는 것이다.

과세기반을 투명하게 파악함과 동시에 우리나라 조세정책에서 가장 시급한 사항은 조세정책 수립과정을 민주적 절차를 통해 견제와 균형의 원칙에 따라 이루어지도록 해야 한다.  조세법률주의를 표방하고 있는 만큼, 조세정책의 입안은 입법부에서, 조세불복에 대한 판정은 사법부가 중심이 되어야 한다.  이를 위해 국회에 입법기능을 보좌하는 연구기능을 활성화하고, 조세관련 정보를 의무적으로 연구소에 제공하도록 국세기본법을 개정하여야 한다.  또한 국세심판원의 범위를 확대하여 조세법원을 사법부로 이전하여야 한다.

제1장  서론

세계경제가 개방화됨에 따라 자본 및 노동의 이동이 자유롭게 되고, 이에 따라 조세정책은 이러한 투입자원들의 이동에 막대한 영향을 미치고 있다.  이에 따라 각국은 자국의 이득을 극대화하기 위해 투입자원들의 이동에 영향을 미치는 정책개선에 많은 관심을 가지고 있다.  조세정책은 가장 민감하게 이들 자원들의 이동에 영향을 미치므로, 각국은 자국에 이익을 극대화할 수 있는 조세개혁에 많은 관심이 집중되어 있는 실정이다.

세계경제의 주도적인 입장에 있는 미국의 경우, 1970년대부터 꾸준히 논의되어온 소비기반과세제도가 정치권에서 수용할 분위기를 보임에 따라, 소비기반과세에 대한 연구가 매우 활발하게 진행되고 있다.  미국의 소비기반과세제도를 도입할 경우, 전세계 국가들에게 미치는 파급효과는 매우 지대하다.  이는 미국의 1986년 세제개혁이 주된 방향인 □넓은 과세 낮은 세율□이 전세계의 세제개혁의 기본방향이 된 것을 보면 확연히 알수 있다.  미국의 세제개혁의 방향을 주시하면서 우리나라의 세제개혁 기본방향에 대한 논의가 우선적으로 필요한 시점이다.

일반적으로 세제개혁은 이해집단들로부터의 저항이 매우 심한 정책이므로, 정치적으로 부담이 많아 급격한 개혁을 기대하기는 어렵다.  따라서 새로운 정부가 들어설 때에 상대적으로 의욕적인 개혁을 추진하는 경향이 있다.  2003년에 새로운 정부가 집권하는 우리나라의 환경을 고려할 때, 정권 혹은 정당차원이 아닌 변화하는 경제환경 속에서 합리적인 조세개혁 방향을 초정파적인 차원에서 제시할 필요가 있다.

우리나라 조세정책은 뚜렷한 철학을 바탕으로 정책방향을 정하지 않고, 매년 이해집단들의 제안에 따라 비과세 및 감면위주로 개정되거나, 특정분야에 대한 정책적 배려에 따라 이루어지므로, 전체 조세체계가 복잡한 경향이 있다.  이에 따라 세제의 복잡성은 납세자들의 납세협력비용을 증대시키고, 아울러 세무당국의 행정비용도 증가시키는 요인으로 작용하였다.  새정부를 맞이하여, 초정파적인 세제개혁방향을 제시하는 것은 우리나라 세제의 선진화 측면에서 우선적으로 필요한 작업이다.

본 연구는 개방화와 정보기술의 발달로 인해 조세환경이 급격히 변하고, 미국을 중심으로 한 선진국의 세제개혁이 활발히 진행되고 있으므로, 우리나라의 세제개혁 방향에 대해 살펴보는데 목적이 있다.  세제개혁에 대한 기본철학과 함께 현재 우리나라에서 현안으로 제시되고 있는 정책과제에 대한 개선방향을 제시한다.

본 연구의 구성은 다음과 같다.  제2장에서는 과거 1990년 이후를 중심으로 우리나라 조세정책의 변화추이를 살펴보고, 조세정책의 특징을 개략적으로 살펴본다.  제3장에서는 세계경제의 개방화와 함께 조세정책의 변화의 추이를 살펴보고, 우리나라 조세정책의 방향에 대해 논의한다.  제4장에서는 미국의 소비기반과세제도에 대한 논의를 중심으로 근본적인 세제개혁을 살펴보고, 우리나라 자본소득과세의 정책방향을 제시한다.  제5장에는 OECD 국가에서 우리나라 조세정책을 평가한 내용을 살펴보고, 이들 기관에서 제시하는 정책방향을 살펴본다.  제6장에서는 이러한 여러 가지 정책방향을 토대로, 향후 차기정부가 추진해야 할 조세정책의 과제를 제시한다.

제2장  우리나라 조세정책의 변화추이와 평가

Ⅰ. 서론

바람직한 조세가 갖추어야할 요소는 학자에 따라서 각기 다를 수 있다.  그러나 재정수입을 확보하고 소득재분배를 도모하며 자원을 효율적으로 배분함과 동시에  시장중립성을 유지해야 한다는 점에 대해서는 모두 동의할 것으로 보인다.  문제는 그런 요소들간에 우선 순위를 어디에 둘 것인가 하는 점에 있다고 보여진다.  특히 특정 환경 하에서, 사실상 대부분의 환경이 그러하지만, 이 요소들간에 서로 상충되는 경우가 발생할 경우에는 무엇을 택할 것인가가 중요한 문제가 된다.

우리 세제는 이런 문제에 대해서는 매우 간명하고 직접적인 해답을 보여줘 왔다.  즉, 경제개발을 국가목표의 일순위에 두고 모든 정책이 추진되는 60년대와 70년대에는 세수의 확보와 자원의 효율적 배분을 최우선 과제로 하여 세제가 운영되어 왔다.  부가가치세의 도입, 각종 감면의 양산 등 이를 보여주는 증거는 도처에서 발견할 수 있다.  이 시기에 소득재분배라든지 시장중립성의 기조는 사실상 부수적이고 보완적인 것으로 활용된 것에 지나지 않는다.

80년대에 들어서 비록 경제운영기조가 성장에서 안정으로 전환되었다고는 하지만 이와 같은 세제운영의 우선 순위는 여전히 고수되어 온 것으로 보인다.  감면을 운영하는 체제가 특정업종 위주에서 기능별로 전환되었다든지 직접세 기능을 강화하기 위한 일련의 조치가 취해졌다든지 하는 것은 사실상 여전히 보완적인 의미에 지나지 않았다.  특히 이 시기에는 안정화를 위하여 균형재정이 강력히 추진된 만큼 조세의 국고조달기능이 사실상 무엇보다도 강조되었던 시기라 할 수 있다.  우리 세제가 이런 모습에서 벗어나기 시작한 최초의 시기가 90년대가 아닐까 생각된다.  90년대 초반 도입된 토지공개념에서부터 시작하여 중반에 도입된 금융소득종합과세를 통하여 우리 세제가 추구한 것은 다름아닌 사회정의의 구현이었다.  이는 조세적 용어로는 소득재분배 기능의 강화라고 표현될 것이다.

또한 경제위기가 발생한 이후에는 경제의 구조조정에 필요한 비용을 조달하기 위하여 정책의 우선순위가 재정수입의 확보로 다시 환원된 것처럼 인식될 수도 있지만 그 과정에서 나타난 개편의 내용은 과거와는 매우 다른 양상을 지니고 있다.  세수의 증대를 위하여 세목을 신설하거나 세율을 인상하는 방법보다는 과표를 현실화시키고 세원을 확충하는 방식으로 세수증대가 이루어진 것은 이를 잘 증명해준다.   이러한 정책방향은 미국의 1986년 세제개혁이 낮은 세율과 넓은 세원이라는 정책방향을 추진함에 따라 세계 각국의 세제개혁 방향에 지대한 영향을 미쳤으며, 우리나라의 세제개혁 방향도 이러한 맥락에서 이해되어야 한다.  즉, 막연한 재정수입의 확보가 아닌 세원확보와 소득재분배 기능의 강화를 통한 재정수입의 증대가 추진된 것으로 평가할 수 있는 것이다.  나아가 특별소비세제의 정상화 등을 통하여 조세의 시장중립성을 제고한 것도 중요한 차이점이라고 지적할 수 있다.

따라서 본 연구에서는 90년대의 세제를 평가함에 있어서 형평성의 강화를 가장 두드러진 특징으로 선정하여 우선적으로 살펴보고자 한다.  연후에 국고조달 능력의 확충을 두 번째 중요한 관점에서 검토하여 본다.  자원배분의 효율화를 비롯한 그 외의 정책방향은 그 다음 순위로 평가될 것이다.

또한 본 연구에서는 경제 위기 이전의 세제개편과 경제위기 이후의 세제개편을 구분하여 살펴보고자 한다.  비록 경제위기를 극복하는 과정에서 세제의 국고조달 기능이 강화되었지만 세제의 정상화와 시장의 중립성을 제고하기 위한 제반조치들이 취해진 점을 감안한다면 경제위기 전후의 세제는 매우 중요한 차이점을 보인다고 할 수 있기 때문이다.  또한 세수의 확보도 불가피한 경우를 제외하고는 내용에 있어서 형평성 강화라는 90년대의 세제운영상의 주요 특징을 그대로 유지하는 가운데 이루어지고 있다는 점도 주목할 만할 것이다.

Ⅱ. 기능별 구분에 의한 평가

1. 소득재분배 기능의 강화

가. 주요 조치와 의의

90년대의 세제가 다른 시대의 세제와 가장 큰 차이를 보이는 것은 바로 경제의 고도성장이 낳은 중대한 후유증인 소득분배의 불균등성을 치유하고자 적극적으로 나선 점을 들 수 있다.  60년대 이래로 추진된 정부주도의 경제개발은 본질적으로 불균등 성장의 속성을 가지고 있었다고 할 수 있다.  이는 개발 초기에 입안된 개발전략과 그 뒤를 이어 추진되어온 성장전략속에서 잘 나타나고 있다.  그 결과 우리 경제는 특정 업종, 자본, 부동산이라는 3개 경로를 통하여  부와 소득의 불평등분배가 이루어지게 된다.

60년대 초반 뚜렷한 부존자원이나 기술, 자본이 없는 상태에서 경제를 개발하기 위해서는 정부가 지정한 전략부문에 모든 가용자원이 집중되도록 하고 이를 토대로 개발의 추진력을 획득할 수 밖에 없었다.  다행히도 우리에게는 전후의 극심한 경제난속에서 일자리를 찾지 못한 양질의 노동력이 대량 존재하고 있었다.  이 노동력을 동원하여 외국에서 도입한 원자재나 기초상품을 가공조립한다면 일정한 부가가치가 창출될 것이고 변변한 내수시장이 존재하지 않는 상태에서는 외국에 내다 파는 것이 거의 유일한 출구라고 할 수 있었다.  당연한 귀결로 정부에 의하여 선정되어 집중적인 자원의 배분을 받은 산업이 바로 수출산업인 것이다.

정부는 동 부문에 자원이 집중되게 하기 위하여 금융□예산□조세 등 정책수단을 동원하여 강력한 유인정책을 전개하였다.  엄청난 규모로 집행된 각종 정책금융□조세감면 등이 바로 그 대표적인 예라고 할 것이다.  단순 조립가공형의 노동집약적인 산업과 수출주도형의 개발전략, 그리고 정부의 강력한 시장개입이라는 초기 우리 경제의 운영형태는 이렇게 하여 결정된 것이라고 볼 수 있다,

그후 70년대에 들어서면서 노동집약적인 산업이 가지는 낮은 부가가치의 한계를 인지하고 이를 극복하기 위하여 정부는 중화학공업을 새로운 전략 산업으로  중점육성하기 시작하였다.  이 과정에서도 금융□예산□조세 등을 통한 각종 유인수단들이 자원의 집중을 위하여 적극적으로 활용되었다.  또한 단기간에 중화학업종 전반에 대표적인 기업을 정착시키기 위한 노력의 일환으로 진입규제가 중점적으로 이루어진 것도 이 시기의 특성이라고 할 수 있다.

개발 초기에 이루어진 이 같은 경제정책의 집행은 필연적으로 소득과 부의 편중을 초래하게 되었다.  특정 부문에 대한 자원의 집중배분이라는 개발 방식 자체가 이를 의미할 뿐만 아니라 그 과정에서 이루어진 각종 정부의 지원과 규제정책도 이를 초래하게 만든 주원인으로 작용한다.  즉, 60년대에는 수출산업, 70년대에는 중화학공업을 영위하는 기업과 그 소유주들에게 부와 소득이 집중되게 된 것이다.

또한 경제성장을 추진하는 과정에서 정부가 당면했던 가장 중요한 문제중의 하나는 바로 성장을 추진하고 견인할 자본의 부족 현상이었다.  개발 초기부터 40년이 경과한 현 시점까지도 자본의 부족은 우리 경제와 정부를 제약하는 가장 중대한 애로요인으로 작용하고 있다.  이 문제를 해결하기 위하여 정부가 취할 수 있는 조치는 자본에 대한 각종 우대조치였고 이는 결국 자본에 대하여 지나치게 우대적인 조세제도를 만들어내게 되었다.  즉, 60년대 이후 지금까지 지속되어온 각종 외자에 대한 우대조치는 물론 금융소득의 분리과세와 금융상품에 대한 각종 감면, 유가증권 양도차익에 대한 비과세 등 자본은 사실상 우리 세제에서 사각지대로 존재하여 온 것이다.

자본에 못지 않게 세제의 사각지대로 존재하여 온 부문이 바로 부동산이다.  고도성장이 낳은 당연한 결과로 도시화와 산업화가 도처에서 이루어지고 이는 방대한 개발수요를 초래하게 된다.  그 결과 나타난 폭발적인 부동산수요의 증대가 바로 부동산투기라는 우리 사회의 병리적 현상을 야기시키게 된 것이다.  70년대의 강남개발을 필두로 하여 나타난 각종 부동산투기는 이를 제대로 규제할 수 있는 수단이 없는 상황하에서 우리 사회의 부와 소득의 편중현상을 더욱 심화시키는 결과가 된다.

90년대 전까지만 하여도 이러한 문제들에 대하여 정부 차원에서 인식은 있었을지 몰라도 대응은 미약하기 그지없었다.  80년대에 추진된 안정화정책도 경제체질의 강화와 거시환경의 안정에 주력하였지 그 외의 현안들에 대한 근본적인 답을 제시하지는 못하였다.  소득분배구조의 개선에 대하여 정부역량이 집중되고 특히 세제측면에서의 노력이 두드러진 것은 바로 90년대에 들어와서의 일이다.

90년에 도입된 토지공개념을 필두로 하여 토지초과이득세□종합토지세 등 개발이익을 환수하고 부동산을 통한 부의 편중을 막기 위한 가시적인 조치들이 바로 이를 의미한다.  나아가 80년대 초반 도입이 검토되었다가 유보되었던 금융실명제를 필두로 한 금융소득에 대한 종합과세는 자본 측면에서의 부와 소득불균형에 대한 본격적인 시정조치로서 도입되게 된다. 60년대 이후 부와 소득의 불평등 문제를 야기시킨 가장 큰 두가지 이유인 부동산과 자본에 대하여 세제적인 측면에서의 본격적인 교정이 이루어지게 된 것이다

) 특정업종에 대한 정부 지원과 육성으로 인한 불평등 문제는 이미 80년대에 조세감면을 특정업종 중심에서 기능중심으로 바꾸어 운영함으로써 세제적인 측면에서의 보완조치가 이루어졌다. 조세감면규제법의 입법과 이를 통한 설비투자□기술인력개발 등 기능적인 감면제도의 도입이 바로 그 대표적인 예라고 할 수 있다.

90년대에는 이외에도 부와 소득분배 구조의 불평등성을 보완하기 위한 제반 조치들이 이루어진다.  직접세의 비중이 90년대에 지속적으로 증대된 점에서 나타난 바와 같이 각종 직접세의 기능을 강화하고자 하는 제반 노력이 이루어진 것이다.  사업소득의 과표현실화를 위한 세제와 세정상의 제반 조치, 일시재산소득의 도입을 비롯한 종합소득세 체계의 지속적인 개편 등이 대표적인 사례가 될 수 있다.  99년에 이루어진 변호사□공인회계사□세무사□관세사 등 전문 인적용역에 대한 부가가치세 면세의 폐지는 우리 사회에 존재하는 일부 특수 계층에 대한 세제상의 우대를 사실상 폐지한 조치로 높이 평가할 만 하다.

특히 2000년에 이루어진 부가가치세의 과세특례제도의 폐지는 그 대미를 장식하는 조치라고 평가할 수 있을 것이다.  주지하다시피 부가가치세는 유통질서의 과학화와 세수의 증대를 위하여 70년대 말에 도입된 우리나라의 대표적인 간접세라고 할 수 있다.  그러나 도입 초기 납세협력비용과 행정비용의 최소화를 위하여 도입된 과세특례제도는 그 운용과정에서 모든 재화와 용역의 최종 소비자가 세부담을 한다는 부가가치세의 근본정신을 퇴색시킬 정도로 많은 문제를 야기하게 된다.  또 과세특례에 포함되어 부가가치세를 경감받는 사업자들이 자연스럽게 사업소득세를 탈세하게 되어 우리 세제와 세정의 정상화를 가로막는 심각한 문제로 자리잡게 된다.  90년대 내내 한계세액공제제도의 도입, 간이과세제도의 도입 등 그 부작용을 완화시키고자 하는 노력이 이루어져 왔으나 실효성은 없었다는 것이 일반적인 평가였고 보다 근본적인 조치가 필요하게 되었다.  과세특례제도 자체의 폐지는 바로 이런 점에서 부가가치세는 물론 사업소득세의 정상화에 결정적인 기여를 하고 나아가 소득불평등의 문제를 해결하는데 중요한 역할을 할 것으로 평가되고 있다.

90년 중반 이후 집중적으로 개정된 상속증여세제도 동일한 측면에서 우리 사회의 불평등성을 치유하는 유력한 방안으로 평가된다.  실제로 거대한 규모의 기업집단이 혹은 막대한 규모의 부가 세습되는 데도 불구하고 그에 따른 상속 및 증여세의 실질 세부담은 지나치리 만큼 낮았던 것이 우리의 현실이다.  이는  그 동안의 상속증여세제가 지나치게 이상적인 측면을 추구하다보니 현실과 괴리되어 운영됨으로 인하여 발생한 문제로 볼 수 있다.  나아가 기업현실이 첨단화될수록 각종 편법적인 상속증여가 이루어질 수 있음에도 불구하고 이를 포착할 수 있는 세제가 도입되지 못한 측면도 존재하였다.  90년대의 상속증여세는 이러한 불합리성을 해결하기 위해 상속 증여에 대한 공제액을 대폭 상향조정하고, 유형별 포괄주의를 도입하는 등 매우 전향적으로 개정되어온 것으로 평가할 수 있을 것이다.

나. 문제점 및 향후 개선방향

90년대를 관철하는 세부담 형평성의 보완과 소득재분배의 노력은 경제개발 이후로 우리 사회에 누적되어 온 중요한 문제를 세제측면에서 교정하고자 적극적으로 나섰다는 측면에서 매우 높이 평가할 수 있다.  그럼에도 불구하고 그러한 노력들이 아직 실효를 거두지 못하고 있으며 제반 조치들도 여전히 미흡하다는 것이 일반적인 인식이다.  물론 수십년간 지속되어온 관행이나 풍토가 일시에 바뀔 수는 없을 것이다.  그럼에도 불구하고 우리 세제는 다음과 같은 측면에서 여전히 문제를 안고 있다고 평가할 수 있다.

첫째, 자본에 대한 과세가 아직도 지나치게 관대한 측면을 보이고 있다.  우여곡절 끝에 다시 시행되는 금융소득종합과세는 그 기준금액이 여전히 높아 많은 자본을 소유한 고소득자들에게 추가 세부담이 크지 않은 것으로 평가되고 있다.  따라서 가능한 빠른 시일내에 기준금액을 하향조정하여 세부담의 실효성을 확보하는 것이 시급한 과제로 보인다.  그러나 금융소득종합과세제도의 확대는 금융권에 급격한 충격을 주어 자본시장이 위축될 수 있는 여지가 충분히 있으므로, 형평성과 시장의 활성화라는 두가지 정책목표들에 대한 적절한 조합을 필요로 한다.

또한 주식 및 채권 등 각종 유가증권의 양도차익에 대한 과세가 아직 전면적으로 실시되지 않아 동 부문에서의 소득불균형 현상이 전혀 교정되지 않고 있다.  물론 불안정한 주식시장과 채권시장 등 자본시장의 현재 여건을 감안한다면 과세의 전면적인 실시가 가져올 후유증을 우려할 수 있을 것이다.  그러나 자본시장이 가지는 그런 불안정성이 지나치게 관대한 정부규제로 인하여 발생할 수도 있다는 점을 간과해서는 안될 것이다. 증권거래세를 제외하고는 별다른 세부담이 없는 자본시장에서는 고수익을 노린 투기성 자본이 항상 유동할 수 밖에 없고 그 결과 자본시장의 불안정성은 더욱 심화된다.  따라서 단기 투기성 자본을 규제하고 주식과 채권의 장기보유를 유도하기 위해서라도 유가증권에 대한 양도차익과세는 반드시 필요하다고 보인다.  만일 일시에 전면적으로  실시하는 것이 지나치게 부담스럽다면 일정 시한설정하에서 연차적으로 실시하는 것도 검토될 수 있다고 보인다.

둘째, 각종 부동산에 대한 과표산정이 아직 현실화되지 못하여 부동산 부문으로부터의 부와 소득의 초과창출이 아직도 용이한 실정이다.  정책당국도 이를 감안하여 과세표준산정의 현실화를 위하여 제반 노력을 강화하고 있지만 시장가격에 대비한다면 아직 매우 미흡한 수준에 머물러 있다.  따라서 동 부문에서의 노력이 보다 강화되어야 할 것이다.

이와 더불어 반드시 개편되어야 하는 세제가 바로 양도소득세제이다.  현행 양도소득세는 부동산 투기를 억제하자는 정책목표로 도입되고 운영되어온 만큼 지나치게 세율이 높게 책정되어 있다.  그러다 보니 공공용지 수용 등 각종 국책사업을 추진하는 과정에서 많은 감면조치를 실행해주고 있다.  이는 결국 고세율 다감면이라는 양도소득세 자체의 실효성을 크게 저하시키는 기형적 구조를 탄생시키게 되었다.  따라서 양도소득세율을 적정 수준으로 인하하고 대신 감면을 적극적으로 폐지시키는 작업이 수반되어야 할 것이다.

) 양도소득세제의 변천에 대한 구체적인 내용은 최광과 현진권(1997)을 참조하기 바란다.

나아가 부동산 투기억제라는 정책목표가 지나치게 거래 자체를 규제하는 방식으로 이루어져 오히려 부동산이란 자원의 효율적 운영이 어려운 지경에 이른 현실을 감안한다면 거래는 경과세하고 보유는 중과세하는 방향으로의 정책전환이 이루어져야 할 필요가 있다.  즉, 부동산 투기를 억제하는 과정에서 거래행위 자체를 지나치게 억제한다면 취득과세(취득□등록세)만 강화되지만 보유과세(재산□종토세)는 미흡하게 부과됨으로써 부동산의 효율적 배분이 일어나지 못하고 소득재분배 기능도 매우 취약하게 된다.

셋째, 99년의 세제개편을 통하여 조세감면규제법이 폐지되고 조세특례제한법이 이를 대체한 후 감면을 규제하고자 하는 제반 노력이 이루어지고는 있으나 여전히 우리 세제는 지나치게 많은 감면이 이루어지고 있다.  이는 경제개발과정에서 자원을 특정부문에 집중시키기 위한 유인수단으로 각종 감면을 양산시킨 결과로 볼 수도 있다.  감면의 속성이 그러하듯이 한번 실행되면 수혜받는 집단이 이익집단화하여 감면을 계속 받기를 원하게 되며 그 결과 □감면의 항구화 현상□이 나타나게 된다.  현행 감면의 상당 부문이 이런 이유로 항구화된 감면이다.

감면은 기본적으로 수혜받는 집단과 그렇지 못한 집단간에 세부담의 불평등을 야기시킨다.  따라서 감면의 전향적인 축소야말로 세부담의 형평성을 강화시키는 첩경이 된다.  지금보다도 더 강력한 감면의 축소노력이 이루어져야 할 것으로 믿어진다.

넷째, 근로소득□사업소득□금융소득 등 소득종류간 세부담의 불평등 현상이 심각하다.  또 동일 소득내에서도 면세되는 사람들이 많아 세금 않 내는 사람이 많은 한편 세금을 내는 계층의 세부담이 지나치게 높은 실정이다.  근로소득의 높은 면세점의 문제, 금융상품중 세금우대상품의 문제 등은 여전히 우리 세제에서 세부담 형평화에 주요 애로요인으로 작용하고 있다.

) 세부담의 형평성에 대한 자세한 내용은 현진권(1996b)을 참조하기 바란다.

마지막으로 상속증여세제는 항상 문제가 발생하면 그 후에 개정되는 모습을 보이는데 이는 민간의 발빠른 움직임에 정부의 대응이 항상 느릴 수 밖에 없다는 현실적인 한계로 인정된다.  따라서 상속증여세를 기본적으로 포괄주의 체제로 전환하여 상속증여의 행태가 아무리 바뀌어도 과세당국이 과세를 할 수 있도록 바꾸는 것이 바람직할 것이다.  포괄주의로의 전환은 이미 많은 선진제국에서 시행된 사례가 있으므로 이를 참고한다면 그다지 어려운 작업이 아닐 것으로 믿어진다.

2.. 국고조달 기능의 확충

가. 주요 조치와 의의

조세의 가장 본질적인 기능은 국고를 조달하는 것이다.  특히 우리와 같이 경제개발 과정에서 정부의 투자재원이 항상 부족하였던 경우에는 동 분야에서의 기능은 중요시 되지 않을 수 없다.  90년대의 조세도 이런 측면에서는 국고조달 기능을 성실히 수행해온 것으로 평가할 수 있다.

그런데 90년대 세제의 국고조달 기능에서 매우 특이한 점은 목적세에 있다.  목적세는 예산회계법상 특수한 목적을 달성하기 위하여 설치되고 별도의 회계제도를 통하여 운영되는 것으로 규정되어 있는 바, 70년대의 방위세가 사실상 대규모 목적세로는 그 효시라고 볼 수 있다.  90년대에는 조세의 국고조달 기능을 확충하는 과정에서 전례없이 목적세가 많이 사용되었다.

94년의 세제개편을 통하여 도입된 농어촌특별세(이하 농특세)는 당시 UR의 타결과 WTO체제의 출범이 임박함에 따라 외국 농수산물의 국내개방이 불가피해졌고 이에 대응하여 국내 농어업의 경쟁력 강화를 위한 투자재원을 마련하기 위한 목적으로 신설되었다.  농특세의 세수는 농어촌구조개선특별회계에 편입되어 농어촌의 구조개선과 경쟁력 강화를 위한 투자 및 융자재원으로 활용되었다.  정부는 이를 통하여 약 40조원에 이르는 재원을 조달하여 농어촌 분야에 투입할 계획을 제시하였었다.

90년대의 또 다른 목적세로는 교통세를 들 수 있다.  농특세와 같이 94년에 도입된 교통세는 실제로는 새로운 세원을 개발하여 과세한 것이 아니라 특소세에서 휘발유와 경유에 부과되는 부분을 목적세로 전환한 것이다.  이는 80년대의 안정화 정책이 비록 우리 경제의 체질강화에는 매우 큰 기여를 하였으나 안정화 정책의 집행과정에서 SOC 분야에 대한 투자가 지나치게 동결되어 80년대 말과 90년대 초의 중요한 사회 문제로까지 대두된 점을 고려하여 동 분야에 대한 특단의 재원을 마련하기 위하여 도입된 것이다.

영구세로 규정되어진 교육세도 90년대의 주요 목적세에서 제외할 수 없다.  특히 교육세는 문민정부 시절에 제기된 교육개혁을 재정적으로 뒷받침하기 위하여 도입된 세제로 널리 인식되어 있다.  농특세와 마찬가지로 40조 사업이라는 별칭이 붙을 정도로 대규모 투자재원의 마련을 위하여 제도적 장치로 알려진다.  아래 표에는 2001년 현재의 목적세 운영현황이 나타나 있다.

<표 Ⅱ-1> 목적세의 운용현황 (2001년 현재)

구 분	교육세	교통세	농특세	계
□적용시한 □세수규모(조원) □국세 대비 비중	영구세 3.78 3.9%	2003.12 10.53 11.0%	2004.6 1.53 1.6%	- 15.84 16.5%
주: 지방교육세 3.48조원 제외 자료: 재경부, □조세개요□, 2002.

나. 문제점 및 개선방향

국가가 특정한 사업을 시행하기 위하여 별도의 재원이 필요로 할 때 목적세는 도입될 수 있다.  그러나 목적세는 그 운영과정에서 매우 중대한 문제를 노정시키고 있다.  우선 대부분의 목적세가 그러하듯이 경제적 논리나 필요성보다는 정치적 구호에 의하여 도입되는 속성을 가지고 있다.

대개 정치적 구호는 주로 정책적 실패를 만회하기 위하여 만들어지는 경우가 많다.  농특세의 경우만 하더라도 UR의 협상타결과정에서 농수산물의 개방이 불가피하다는 사실을 이미 알고 있던 정부가 이를 국민들에게 사실대로 밝히고 그에 대한 대응방안을 국민들과 함께 마련하지 못한 실수를 만회하기 위하여 조급하게 대규모 재원의 조달에 나선 측면이 크다.  교육세의 경우에도 교육의 중요성과 그 발전방향에 대한 모색이 정부 차원에서 충분히 이루어지지 못한 상태에서 개혁의 완결이라는 정치적 주장에 의하여 급조된 측면이 매우 농후하다.  따라서 경제적 논리와 필요성이 뒷받침되지 못한 문제를 그대로 노정시키게 되는 것이다.

목적세가 문제를 일으키는 중요한 이유는 바로 이 과정에서 발생하게 마련인 비효율과 낭비에 있다.  그 필요성이 검토되고 경제성이 진단된 개별 사업이 없는 상황에서 대규모 재원이 마련되어 투입되다보니 엄청난 낭비요인을 가질 수 밖에 없는 것이다.  이는 문민정부에서 각각 40조 이상의 재원이 투입된 농어촌구조개선 사업이나 교육개혁사업이 사실상 별다른 개선의 여지를 보이지 않고 있다는 점에서도 잘 나타난다.  동 사업들을 통하여 오히려 부채가 증대된 농어민의 실상과 낭비와 방만한 운영으로 드러난 교육현장의 실상은 이미 잘 알려진 결과이다.

따라서 목적세는 가능한 도입되지 않는 것이 바람직하다.  그 이유가 아무리 타당한 것으로 정치적으로 포장된다고 할 지라도 결국은 사업이 대규모인 만큼의 비효율과 낭비가 초래되기 때문이다.  경제논리에 입각하여 개별 사업들이 정밀히 검토되고 그 타당성 여하에 따라 사업의 추진이 결정되는 일반적이면서 보편타당한 방식을 통해서 대부분의 문제들을 해결하는 것이 정당하고 바람직하다는 점이 강조될 필요가 있다.  이러한 시각에 입각하여 본다면 기존의 목적세들도 가능한 빠른 시일내에 폐지되는 것이 바람직하며 기존에 추진중인 제반 사업들은 일반회계를 통한 정상적인 사업으로 전환하는 것이 마땅하다고 하겠다.

3. 운영 및 관리체계의 정비

가. 주요 조치와 의의

세제는 국가 정책수단의 하나로 그 운영 및 관리체계가 얼마나 정교히 만들어졌는가에 따라 운영의 효율성은 물론 정책의 성패가 좌우된다.  이런 측면에서 본다면 비단 세제만이 아니라 우리 경제정책은 운영 및 관리체계가 매우 열악한 실정이라고 할 수 있다.  대부분의 정책이 공표되어 실행되면 그만이지 그 정책효과를 분석하고 이에 따라 정책을 정교히 조정해 나가는 장치가 사실상 전무한 실정이다.  굳이 설명하자면 60년대의 정책부재 환경하에서 어떤 정책이건 입안되면 바로 실행되고 소기의 효과가 달성되던 시기의 관행이 그대로 남아있다고 하여도 과언이 아닐 것이다.

그 가운데에서도 특히 세제는 효과분석과 실효성검증에 유난히 인색한 모습을 보여줘 왔다.  어떤 세목이건 입법화하기 전에는 세수효과를 검토하고 파급효과를 가정해 보지만 막상 실행되고 나면 그 뒤의 후속조치가 전무한 실정인 것이다.  이런 측면에서 정책의 효율성을 극대화하기 위한 제도적 장치의 구비는 우리 세제의 오랜 숙제중의 하나로 꼽힌다고 볼 수 있다.

이런 측면에서 90년대는 적지 않은 성과를 달성한 시기라고 할 수 있을 것이다.  우선 기능적인 측면에서 한국조세연구원의 출범이 중요한 의미를 가진다고 할 수 있다.  세제가 가지는 중요성은 법적인 측면보다는 경제적인 측면에 있다고 할 수 있다.  그런데 실제 그 전 시기까지의 조세정책은 정교한 경제논리에 의해 검토되고 입안된 흔적을 별반 찾아보기 어렵다.  이는 결국 전문성을 가진 기구와 인력의 부재에 그 근본 원인을 둘 수 있다.  특정 정책이 경제논리에 입각하여 검토되고 그 타당성이 지속적으로 검증되기 위해서는 이를 전문으로 하는 기구와 인력이 필요로 되기 때문이다.

) 한국조세연구원은 바로 이같은 측면에서 우리 세제가 경제정책수단으로서 진일보하는 데 중요한 기여를 한 것으로 평가된다.

두 번째, 90년대가 달성한 주요한 관리운영체계의 도입으로는 조세지출예산제도의 도입을 들 수 있다.  국민의 정부 출범이후인 99년에 도입된 동 제도는 여러 가지 측면에서 우리 세제의 운영에서 중요한 의미를 가진다.  전술한 바와 같이 우리 세제의 운영에 있어서 감면은 무엇보다도 중요한 장애요인으로 작용하고 있다.  감면이 가지는 문제는 세수의 결함이라는 것 외에도 세부담 형평성의 저해, 조세의 시장중립성의 저해 등 많은 중차대한 문제를 가진다.  세계 각국에서도 세제의 운영과정에서 감면의 축소가 중요한 현안으로 대두되고 있다.  그리고 조세감면을 효율적으로 축소 정비하고 관리하는 수단으로 지금까지 개발된 가장 좋은 방안이 조세지출예산제도임은 이론의 여지가 없다.

조세지출예산제도의 도입은 비단 감면의 축소정비 차원에서만 중요시 되는 것이 아니다.  조세지출예산제도는 세제를 예산지출과 같은 선상에서 비교 검토하고 그 타당성과 적정성을 측정하는 수단인 만큼 세제를 경제정책의 강력한 수단으로 승화시키는 방법이 된다.  따라서 동 제도의 도입은 우리 세제의 운영과정에서 중요한 전환점으로서 작용할 것으로 기대된다.

세 번째, 세제는 경제 현실속에서 조세행정을 통하여 구현된다.  이런 측면에서 제도가 아무리 좋아도 실제 실행되는 세정이 뒷받침되지 않는다면 이는 결국 사상누각에 지나지 않는다.  60년대 중반에 국세청이 독립기구로서 출범한 이후 그 역할과 기능에 대하여 적지 않은 논란이 있어 왔다.  누가 뭐라고 하여도 오늘날 국가재정을 이만큼이라도 끌고 올 수 있었던 데에는 국세청의 역할이 지대하다고 할 수 있다.  그럼에도 불구하고 행정편의에 입각한 법과 제도의 적용과 조직과 기구의 전근대성은 적지 않은 문제를 야기시켜 온 것도 부인할 수는 없다.

이런 측면에서 세목별 조직의 기능별 조직화, 세무조사 기능의 강화와 일선 사업자와의 연결고리 차단 등은 우리 국세행정의 현대화를 위하여 반드시 이루어야 할 숙원과제로 지적되어온 바 있다.  99년과 2000년에 단행된 국세행정의 개편은 이와같은 오랜 국세행정의 숙원을 성취한 것으로 평가될 수 있다.  국세청이 출범한 지 30여년이 지나서야 비로소 본격적인 현대적인 관리운영체계를 갖추게 된 것이다.

나. 문제점 및 개선방향

90년에 이루어진 몇 가지 중요한 세제의 운영 및 관리체계의 정비는 그 형식과 내용에 있어서 매우 중요한 의미를 가진다.  그럼에도 불구하고 그 같은 제도의 도입과 정비들이 아직은 몇가지 측면에서 기대에 미흡한 측면을 가지고 있다.  첫째, 조세지출예산제도는 사실상 아직까지 도입을 준비하는 단계에 지나지 않으며, 본격적으로 실행된 것은 아니라고 평가된다.  이미 관련 정책당국에 동 제도를 전담할 기구와 인력이 확보된 지도 적지 않은 세월이 지났건만 본격적인 제도의 실행에는 아직 미치지 못하고 있는 실정이다.  이는 결국 조세감면의 체계적이고 종합적인 관리가 아직 이루어지지 않고 있음을 의미함과 동시에 감면이 지금까지의 관행대로 그대로 운영되고 있음을 의미한다.  감면의 정비가 세제 정상화를 위하여 매우 시급한 사안임을 감안한다면 가능한 빠른 시일내에 가시적인 조치들이 이루어져야 할 것으로 믿어진다.

둘째, 국세행정의 개편이 아직은 도입 초기인 만큼 기대에 미치지 못한다는 지적이 적지 않다.  이미 정부개혁에 성공한 선진 제국에서는 기능별 조직을 벗어나 납세자 위주의 조직으로 조직이 전환되고 있는 시점이다.  세정당국은 가능한 빠른 시일 내에 조직을 안정시키고 그에 상응하는 과표양성화 등을 통한 과학적인 세정을 펴야 할 줄로 믿어진다.

Ⅲ. 시기적 구분에 의한 평가: 경제위기를 기준으로

97년 말에 닥친 경제위기는 우리 경제의 운영에 있어서 매우 중요한 전환점이 되고 있다.  무엇보다도 경제개발이 시작된 이래로 누적되어온 금융부실이 표면으로 드러나 이에 대한 일대수술이 단행되고 기업의 부실도 그에 상응하는 시장의 조치를 경험하게 된다.  그러나 보다 중요한 것은 그와 같은 외면상의 문제가 아니라 경제를 운영하는 의식구조 자체에 매우 획기적인 발상의 전환이 이루어지게 되었다는 점일 것이다.  정부주도의 개발 시대를 지나오는 과정에서 알게 모르게 모든 경제주체들의 사고에는 정부에 대한 의존이 뿌리 깊이 자리잡게 되었으나 경제위기를 경험하면서 이에 대한 깊은 반성이 이루어지게 된 것이다.

물론 입장에 따라서는 그러한 반성이 아직 정부와 민간 어느 쪽에도 제대로 이루어지지 않았다고 지적할 수 있을 것이다.  만일 그러한 지적이 사실이라면 아직은 경제위기를 경험한 우리의 반성이 제대로 이루어지지 않고 있음을 의미하는 만큼 경제주체들의 각별한 주의가 요망되는 부분이라고 할 것이다.  더 이상 정부의 시장개입은 바람직하지 않으며 시장의 자율성을 저해하는 여하한 조치도 궁극적으로는 더 큰 문제를 야기시킨다는 중요한 체험을 모두 다시 한번 음미해보아야 할 시점인 것이다.

이런 관점에서 바라본다면 우리 세제는 경제위기를 전후로 하여 매우 중요한 차이를 보이는 것으로 평가된다.  즉, 경제위기 이전의 세제운영이 금융□부동산 등 재산관련 과세를 강화하여 소득재분배에 주력한 특징은 있지만 기본적인 세제운영의 방식과 근간은 실상 60년대 이래의 그것과 크게 다르지 않은 모습을 보이고 있다면, 경제위기 이후의 세제운영은 세제의 정상화와 이를 통한 조세의 시장중립성의 제고라는 특징을 보여주고 있는 것이다.  물론 경제위기 직후의 세제의 가장 중요한 현안은 금융과 기업의 구조조정 및 실업대책 등에 투입된 방대한 규모의 재정재원을 여하히 조달할 것인가에 맞춰질 수 밖에 없었다.  교통세율의 대폭 인상 등은 바로 그런 필요성의 소산이라고 이해된다.

경제위기 이후의 세제가 그 이전의 세제와 매우 다른 모습을 보인 것은 바로 이같은 절실한 세수증대의 필요성에도 불구하고 새로운 세목의 도입이나 세율의 인상(교통세를 제외한)을 시도하지 않고 세제의 정상화를 통하여 목적을 달성하고자 노력하였다는 점에 있을 것이다.  부가가치세 과세특례의 폐지를 통하여 부가가치세 및 사업소득세의 과표현실화를 도모하고 각종 비과세□감면을 폐지함으로써 세원의 확대를 통한 세수의 증대를 도모한 것이 그 대표적인 사례라고 할 수 있다.  금융소득종합과세의 재실시도 적지 않은 저항에도 불구하고 세제정상화와 세원확대를 통한 세수확보 방안으로 추진된 만큼 높이 평가될 수 있을 것이다.  이 시기의 세제가 그러한 기조위에서 운영되고 있다는 점을 보여주는 가장 대표적인 사례는 특별소비세의 개편이라고 할 수 있다.  특별소비세는 부가가치세의 역진성을 보완한다는 취지에서 부가가치세와 같이 도입된 대표적인 간접세제라고 할 수 있다.  그리고 그 운영과정에서 적지 않은 비판을 받아온 대표적인 세제라고 할 수 있다.

특별소비세가 비판되어온 가장 주된 이유는 도입 초기 수입품 혹은 수입원료를 사용하는 제품이나 사치재라고 구분할 수 있는 재화를 과세 대상으로 하였는데 일정 세월이 경과된 후에는 그중 일부 품목은 사실상 생활필수품화되어 특별소비세의 과세 대상이 될 수 없다는 점에 있었다.  대부분의 가전제품과 청량음료, 설탕, 레져용품들이 그 대표적인 대상으로 지적되어 왔다.  이같은 지적에도 불구하고 오랜 세월동안 동 품목들이 계속 과세되어온 이유는 바로 세수확보의 측면이 강했다.  즉, 동 품목들로부터 들어오는 세수를 대체하기가 어려운 여건상, 문제는 있지만 계속 과세한다는 것이 정책당국의 입장이었던 것이다.

그 어느 시기보다도 세수확보의 필요성이 절실한 경제위기 이후의 시기에 그만한 세수를 과감히 포기하면서 동 품목들을 과세대상에서 제외한 것은 매우 시사하는 바가 크다.  본 연구에서 경제위기 이후의 세제운영이 그 이전의 운영과 중대한 차이를 보인다고 평가하는 이유는 바로 여기에 있다.  이외에도 조세지출예산제도의 도입이나 국세행정의 개편 등도 같은 맥락에서 평가될 수 있을 것이다.  경제위기 이후에 취해진 세원확대와 과표현실화를 위한 제반 조치들도 유사한 평가를 내릴 수 있다고 판단된다.

그러나 경제위기 이후의 세제운영이 매우 중요한 차이를 보임에도 불구하고 문제가 없는 것은 아니다.  우선 무엇보다도 세제가 정책적인 기능을 과도하게 담당하는 풍조는 여전히 변하지 않고 있다.  세제도 주요한 국가정책 수단인 만큼 국가정책을 반영하지 않을 수는 없다.  그러나 그것이 지나치게 과도하면 국민생활에 혼란이 오게 된다.  세제는 정책수단인 동시에 경제주체들에게는 게임의 법칙으로 작용하기 때문이기 때문이다.  법칙이 지나치게 자주 바뀐다면 그에 따른 추가적인 사회적 비용은 클 수 밖에 없게 된다.

즉, 우리 세제는 경제개발 과정에서 이미 정책조세로서의 기능에 과도하게 치우쳐 있고 정치환경의 변화에도 민감하여 조세 본연의 기능 수행에 어려움이 존재하고 있다.  조세는 조세법률주의에 의하여 운영되는 국가운영의 근간인데 지나치게 정책수요의 변화에 민감하게 대응한 결과 매년 세제개편이 단행되어 국민 일반으로부터 근본적인 신뢰를 받지 못하는 형국이 되었다.  또 빈번한 법령개정으로 인한 납세협력비용과 행정비용 등도 과도하게 발생하고 있는 실정이다.  따라서 세제가 보다 정상적으로 보편타당하게 기능하기 위해서는 과도한 정책기능을 줄일 필요가 있다고 보인다.

또한 EU와의 협상 실패의 결과로 단행된 주세개편의 경우 국민건강에 미치는 외부효과를 감안하여 알콜농도(맥주□소주□양주)에 비례하여 세율이 적용되어야 함이 합리적이나, 그러지 못하고 있는 실정이다.  따라서 조속한 시일내에 주세율 체계의 일대 개편을 단행하여 이를 정상화시킬 필요가 있을 것이다.

Ⅳ. 결론

90년대의 세제는 경제개발을 국가목표의 일순위에 두고 모든 정책이 추진되었던 60년대와 70년대, 정책기조를 안정화로 전환시켰던 80년대와는 달리 매우 주요한 몇가지 특성을 보인다.  90년대 초반 도입된 부동산 관련 세제와 중반에 도입된 금융소득종합과세를 포괄하여 90년대의 세제가 지향한 것은 소득재분배 기능의 강화라고 평가할 수 있다.  특히 2000년에 실시한 부가가치세제의 과세특례제도의 폐지는 과표양성화를 통한 세제의 소득재분배 효과에 지대한 영향을 끼쳤다고 평가할 수 있다.

또한 경제위기가 발생한 이후에는 경제의 구조조정에 필요한 비용을 조달하기 위하여 정책의 우선순위가 재정수입의 확보로 다시 환원되어야 함에도 불구하고 세목을 신설하거나 세율을 인상하는 방법보다는 과표를 현실화시키고 세원을 확충하는 방식으로 목표를 달성하고자 한 것은 경제위기 이후의 세제 또한 그 이전의 세제와 비교할 때 매우 극명한 특징을 가지고 있음을 보여준다. 즉, 막연한 재정수입의 확보가 아닌 소득재분배 기능의 강화를 통한 재정수입의 증대가 추진된 것으로 평가할 수 있는 것이다.  나아가 특별소비세제의 정상화 등을 통하여 조세의 시장중립성을 제고한 것도 중요한 차이점이라고 지적할 수 있다.

그럼에도 불구하고 우리 세제는 여전히 적지않은 문제를 안고 있다고 평가할 수 있다.  지나치게 높은 금융소득종합과세의 기준금액, 주식 및 채권 등 각종 유가증권의 양도차익에 대한 과세의 미흡, 각종 부동산에 대한 과표현실화의 미흡, 지나치게 많은 비과세□감면의 존재, 소득종류간 소득계층간 세부담의 불평등, 비효율적인 목적세의 존재 등이 그러하다.  또한 세제가 지나치게 정책적인 기능을 수행함으로 인해 발생하는 문제도 적지 않다.  조세의 시장중립성이 정책과세를 통하여 저해됨은 물론 납세자로부터 신뢰를 받지 못하고 납세협력비용과 행정비용 등이 과도한 것은 이를 잘 보여준다고 할 수 있다.  이러한 부분들에 대하여 2000년대에는 세제 내외적인 측면에서 집중적인 개선 노력이 필요하다고 인식된다.

제3장  개방화와 조세정책의 변화

Ⅰ. 서론

조세제도의 대표적인 정책기능으로 소득재분배를 들 수 있다.  개방경제 하에서는 조세정책의 소득재분배 기능이 약화될 수밖에 없는 환경변화를 여러 가지 연구에서 잘 보여주고 있다(예를 들면, King(1996), Tanzi(1996, 1995)).  한국에서는 형평에 대한 관심이 높고, 정책담당자들은 조세를 직접세와 간접세로 구분하여 조세정책을 평가하는 경향이 있다.  그러나 조세정책의 환경과 조세의 귀착을 고려할 때, 조세를 직□간접세로 양분하여 형평성을 논의하는 것은 조세정책에 대한 올바른 평가를 어렵게 하는 요인이 될 위험이 높다.  또한 맹목적으로 믿고 있는 소득관련 세제의 소득재분배 기능이 실제로는 그 역할을 잘 하고 있는가에 대한 평가도 뒤따라야 한다.  이러한 평가와 함께 조세정책을 통한 소득재분배 정책기능의 한계를 분명히 인식할 필요가 있다.

개방화와 함께 조세정책은 폐쇄경제 하에서 오랫동안 이루어져 왔던 원리가 제대로 작용하지 않으므로, 새로운 패러다임 하에서 조세정책을 이해해야 할 필요가 있다.  이에 따라 개방화에 따른 조세정책의 변화에 대한 연구가 활발히 이루어지고 있다.

) 대표적인 연구로 King(1996), Owens(1997), Tanzi(1996) 등을 들 수 있다.

본 논문은 우리나라의 소득불균형 실태를 살펴보고, 조세정책의 소득재분배 효과에 대해서 기존의 연구결과를 중심으로 고찰한다.  아울러 개방화가 조세정책에 주는 의미를 OECD 국가들의 조세구조의 변화를 중심으로 살펴보고, 조세정책의 소득재분배 기능이 변화할 수밖에 없는 환경을 설명한다.  본 연구에서는 개방화로 인한 조세구조의 변화를 비교적 정성적인 접근에 의해 살펴본다.  이는 개방화가 현재 대부분의 OECD 국가들 간에 진행 중이며, 이를 심도있게 분석할 수 있는 자료가 아직까지는 확보되지 않은 상태이므로 한계가 있다.  그러나 비교적 구하기 쉬운 세목별 세수규모를 사용한 추세를 통해 간접적인 지표로 활용한다.

) 개방화에 따른 조세정책의 변화에 대한 대부분의 연구는 최근이며, 접근법에 있어서도 심층적인 분석보다는 논리에 의존한 정성적인 분석이 대부분이다.

Ⅱ.  소득불균형과 조세정책

1. 소득불균형의 실태

적정한 소득분배의 정도가 무엇인지는 그 사회의 정치적 의사결정의 문제이므로 일률적인 기준을 제시하기 힘들다.  설사 같은 정도의 불균형도를 가진 사회라 하더라도 형평에 대한 사회인식과 또 소득분배가 변화하는 속도에 따라 사람들이 느끼는 불만의 정도가 다를 수 있다. 여기에서는 소득분배와 관련된 조세정책을 평가하기에 앞서, 시계열자료와 국제비교가 가능한 자료의 분석을 통하여 한국의 세전 소득분배 상태를 간략히 살펴본다.

소득분배의 불균형 정도에 대한 가치판단을 하기 위한 유용한 방법 중의 하나는 국제간 비교이다.  Atkinson et al.(1995)은 OECD 국가를 대상으로 국가별로 같은 형태의 미시자료와 방법론을 사용하여 소득분배의 국제비교를 시도하였다.  한국의 경우 자료의 미비로 소득분배에 관한 연구가 많지 않은 상태이지만 가급적 Atkinson et al의 방법론에 충실하게 한국의 지니계수를 계산한 현진권□강석훈(1998)을 사용하여 다른 나라의 계수들과 비교해 본다.  이들은 1991년 통계청의 가구소비실태자료와 1992년의 대우자료(KHPS)를 사용하였다.

) 국제간 비교를 위해서는 국제연구의 자료와 사용모형이 일치하여야 하는 제약조건이 따른다.  그러나 불행하게도 최근자료를 사용한 국제비교결과는 아직까지 발표되지 않았으므로, 비교적 오랜 연구결과이지만 이를 바탕으로 논의해 보았다.

소득분포를 설명할 때, 고소득층, 중간계층, 저소득층으로 구분하여 표현하는 것이 일반적이다.  그러나 이러한 계층에 대한 정의는 연구자마다 주관적인 기준이 다르므로 비교하기가 어려운 점이 있다.  OECD에서는 중간 값에 있는 가구의 소득수준을 기준으로 50% 이하에 있는 계층을 저소득층, 50%에서 150% 사이에 있는 계층을 중간층, 150% 이상인 계층을 상류층으로 분류한다.

<표 Ⅲ-1>은 세 가지 계층이 전체 가구에서 차지하는 비중을 국가별로 보여준다.  중간계층이 상대적으로 높은 나라는 벨기에, 스웨덴으로 80% 이상의 수준을 보여준다.  반면 미국은 56.7%로 중간층이 가장 낮은 수준을 보여준다.  한국의 경우, 대우자료(KHPS)를 사용한 결과 미국과 비슷한 수준을 보여준다.  반면 통계청 자료를 사용한 결과는 중간층이 71%, 저소득층 10.5%, 고소득층 18.5%로 OECD 국가들의 평균과 비슷한 수준을 보여준다.

<표 Ⅲ-2>는 각국의 소득불균형 정도를 지니계수와 Atkionson 지수를 사용하여 비교한 결과를 보여준다.  한국의 경우, 사용한 자료에 따라 소득분배 불평등의 정도가 매우 다르게 나타나고 있다. 통계청 자료에 의하면, 한국의 소득불균형 정도가 OECD 국가들의 평균수준인 반면, 대우자료(KHPS)를 사용한 결과에 의하면 소득불균형 정도가 훨씬 더 심각한 수준으로 나타났다.

) 통계청 자료는 표본수가 3만여 가구이며, 모집단의 범위가 넓다는 장점이 있으나, 1991년에 처음으로 실시된 조사자료이므로 자료의 신뢰성에 대해서는 논란의 여지가 있다. 대우자료의 표본 수는 4,000여 가구로 비교적 작은 규모이며, 연도별 개별가구의 특성 변화를 파악하기 위해 만들어진 패널자료다.

<표 Ⅲ-1>  소득계층별 가구비율

(단위: %)
구 분	년도	저소득층	중간층	상류층
호 주 벨 기 에 캐 나 다 프 랑 스 독 일 아 일 랜 드 이 태 리 룩셈부르크 노 르 웨 이 스 웨 덴 스 위 스 영 국 미 국	1985 1988 1987 1984 1984 1987 1986 1985 1986 1987 1982 1986 1986	12.3 4.7 12.2 7.5 6.5 10.7 10.5 5.4 7.33 7.6 8.0 9.1 18.4	66.2 81.2 68.3 71.5 76.9 64.1 66.2 77.2 77.9 81.9 73.6 68.1 56.7	21.5 14.1 19.5 21.0 16.6 25.2 23.3 17.4 14.8 10.5 18.4 22.8 24.9
OECD평균	-	9.2	71.6	19.2
한국: KHPS	92	18.2	58.6	23.2
한국: 통계청	91	10.5	71.0	18.5
주: OECD 평균은 13개 분석대상국가들의 평균을 의미함. 자료: 한국을 제외하고는 Atkinson, et al.(1995), 한국은 현진권·강석훈(1998).

<표 Ⅲ-2> 불평등도 지수를 통한 국제비교

	연도	지니계수	Atkinson ([eqn: e] = 0.5)	Atkinson ([eqn: e] = 1.0)
핀 란 드 스 웨 덴 노 르 웨 이 벨 기 에 룩셈부르크 독 일 네 덜 란 드 캐 나 다 호 주 프 랑 스 영 국 이 탈 리 아 스 위 스 아 일 랜 드 미 국	1987 1984 1986 1988 1985 1984 1987 1987 1985 1984 1986 1986 1982 1987 1986	.207 .220 .234 .235 .238 .250 .268 .289 .295 .296 .304 .310 .323 .330 .341	.036 .046 .046 .049 .046 .052 - .070 .075 .077 .082 .080 .099 .093 .099	.075 .103 .095 .103 .092 .101 - .146 .158 .160 .181 .153 .184 .188 .212
한국: KHPS	1992	.358	.114	.233
한국: 통계청	1991	.287	.067	.138
자료: 한국을 제외하고는 Atkinson et al.(1995), 한국은 현진권·강석훈(1998).

한국에서 발표된 자료 중에서 소득분배의 시계열 특성을 파악할 수 있는 자료로서는 통계청에서 발표하는 도시근로자가구의 소득분포가 유일하다.  이 자료는 분석대상이 근로자 가구에 한정되므로 전체 모집단을 대표하지 못하는 한계점이 있으나 1979년부터 현재까지 일관성 있는 방법론을 바탕으로 수집되었으므로 비교적 신뢰할 수 있는 자료이다.

<표 Ⅲ-3>과 [그림 Ⅲ-1]은 통계청에서 발표하는 도시근로자가구의 10분위별 소득분포 자료를 사용하여 1979년부터 1998년까지의 소득분배의 정도를 지니계수로 계산한 결과이다.  전체소득의 소득분배의 실태와 소득종류별로 근로소득과 이자 및 배당으로 나누어 시계열적 추세를 파악하였고, 일반적으로 항상소득의 대리변수로 많이 사용되는 지출의 경우도 살펴보았다.  먼저 소득종류별로 분배의 불균형 차이를 살펴보면, 이자 및 배당소득의 불균형 정도가 가장 큰 반면, 근로소득의 불균형 정도는 가장 낮음을 알 수 있다.

) 본 자료의 또 다른 단점은 1인 가구의 독신자가 포함되어 있지 않다는 것이다. 그러므로 전체 모집단의 소득불균형의 추세를 정확히 파악하는 데는 한계가 있다.

1979년 이후부터 지금까지의 소득불균형 정도를 살펴보면, 이자 및 배당소득의 경우는 변화의 폭이 심하나, 대체로 감소하는 추세를 보이고 있다.  반면 전체소득, 근로소득 및 소비지출의 경우는 커다란 변화는 없으나, 대체로 감소하는 경향을 보여준다.

<표 Ⅲ-3> 지니계수를 통한 근로자 가구의 소득불균형실태

	소 득	근로소득	이자 및 배당	소비지출
1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	0.3057 0.3065 0.3060 0.3092 0.3094 0.3111 0.3115 0.3069 0.3065 0.3006 0.3039 0.2948 0.2870 0.2836 0.2817 0.2845 0.2837 0.2907 0.2830 0.3157 0.3204 0.3169 0.3195	0.2942 0.2903 0.2822 0.2955 0.2941 0.2955 0.2941 0.2901 0.2890 0.2842 0.2880 0.2773 0.2752 0.2579 0.2618 0.2608 0.2624 0.2682 0.2163 0.2834 0.2866 0.2866 0.2921	0.5200 0.5733 0.5938 0.5509 0.5782 0.6019 0.5629 0.5615 0.6041 0.5672 0.4781 0.4964 0.4962 0.5331 0.4625 0.4774 0.4863 0.4594 - - - - -	0.2174 0.2218 0.2288 0.2145 0.2229 0.2179 0.2298 0.2215 0.2152 0.2236 0.2268 0.2226 0.2102 0.2071 0.1980 0.1968 0.1872 0.2049 0.2501 0.1993 0.2053 0.2079 0.2049
자료: 통계청의 도시가계연보 연도별 10분위 자료를 바탕으로 계산한 결과임.

[그림 Ⅲ-1] 근로자 가구의 소득불균형 추이

2. 조세정책의 소득재분배 기능

소득재분배 기능은 조세정책에서 중요한 정책목표이다.  이에 따라 소득관련 세제는 누진구조를 가져 이러한 정책목표를 어느 정도 달성하고 있다.  한국의 소득세제의 누진구조를 살펴보면, 명목적으로는 한계세율이 9%에서 36%로 매우 누진도가 심한 것처럼 보인다.  그러나 실제로 각 개인이 부담하는 유효 세부담의 분포는 세율구조에서 느끼는 누진도와는 거리가 멀다.

여러 가지 세목 중에서 소득재분배 기능에 가장 효과적인 세목이 소득세제이다.  소득세제의 소득재분배에 대한 실증분석은 그다지 많지 않다.  실증분석에서 사용한 세부담 자료는 크게 표본조사와 모의실험에 의해 계산한 자료로 나눌 수 있다.  현진권(1999)은 전자의 자료를 바탕으로 분석하였고, 현진권과 나성린(1996)은 후자의 자료를 사용하여 분석한 예이다.  표본자료가 비교적 현실을 제대로 반영하지 못하므로, 모의실험에 의해 구한 소득세 부담의 자료를 통해 소득세제의 소득재분배 기능을 살펴본다.

<표 Ⅲ-4>는 소득세제의 소득계층별 세부담 분포와 형평성 지수를 사용한 결과를 보여준다.  전체가구의 유효세율은 5.79%로서 그다지 높은 수준이 아니다. 한국의 소득세제가 어느 정도 누진성을 유지하는 것은 사실이지만 명목 소득세율이 높음에도 불구하고 유효세율이 이처럼 낮은 이유는 여러 가지 형태의 소득공제 및 세액공제가 존재하기 때문이다. 여기에 추가하여, 전체세수에서 소득세가 차지하는 비중이 크지 않은 사실을 감안하면 소득세제의 소득재분배 효과는 크지 않을 것이라 예상할 수 있다.

) 이들의 연구에 의하면 전체가구 중, 도시가계의 경우 전체소득대비 소득세부담의 수준을 보여주는 유효소득세율이 6.64%이고, 농촌가계는 1.74%로 휠씬 낮게 나타나고 있다.

소득계층별로 소득세 부담의 분포를 살펴보면, 1분위의 소득세부담률 0.91%에서 10분위의 소득세부담률 10.26%까지 소득이 증가함에 따라 세부담이 일관되게 증가하고 있지만, 세전 소득과 세후 소득간의 지니계수나 Atkinson지수의 차이는 그리 크지 않음을 알 수 있다.  이는 누진도는 대체로 높지만, 과세기반이 되는 소득규모에 비해 세부담의 절대액이 상대적으로 높지 않다는 것을 의미한다.

결과적으로 한국 소득세제의 소득 재분배효과는 크지 않다는 것을 알 수 있다.  실질적인 세부담을 나타내는 평균세율의 경우 소득계층별로 누진성을 보여주고 있지만, 소득세 부담의 절대적 수준이 높지 않은 상태에서 소득과세를 통한 소득 재분배정책은 기본적인 한계가 있음을 보여주고 있다고 하겠다.

<표 Ⅲ-4> 소득세 부담율의 비교

(단위: %)
	모든가계
1 분위 2 분위 3 분위 4 분위 5 분위 6 분위 7 분위 8 분위 9 분위 10 분위	0.91 1.58 2.14 2.44 2.86 3.85 4.87 5.77 7.14 10.26
평균부담률	5.79
세전 지니계수 세후 지니계수 변화율	0.3138 0.2974 -5.2
Atkinson 지수 □ = 0.5 세전 세후 변화율 □ = 0.9 세전 세후 변화율	0.0827 0.0749 -9.5 0.1434 0.1307 -8.8
자료: 현진권·나성린(1996a).

1980년대 이후 소득세의 누진세율체계가 단순화되고 있는 것이 세계적인 추세이다.  서구국가들의 경험을 보면 소득세의 최고세율은 낮추고, 과세구간은 축소하는 것이 보편적인 현상이다.  <표 Ⅲ-5>는 우리 나라 소득세제의 변천을 최고한계세율의 크기와 과세단계의 숫자로서 나타내고 있다.  1983년도에 최고한계세율이 55%였으나 점차 떨어져 1996년에는 40%까지 낮아졌다. 2002년에는 최고한계세율이 36%로 대폭 낮아졌다.  과세단계도 동 기간동안 16개에서 4개로 대폭 간소화되는 추세를 보이고 있다.  이처럼 전반적으로 세율이 낮아지고 누진과세체계가 완화되어 가는 추세를 감안할 때 앞으로도 소득세제의 누진도를 증가시키는 정책은 기대하기 어려울 것이다.

조세정책 중에서 간접세는 역진적 특성을 가지고 있으므로, 소득불균형도를 더욱 악화시킨다는 것은 잘 알려져 있는 사실이다.  소득재분배 기능을 달성하는 가장 중요한 정책수단인 소득세제도 자본과 노동이 자유롭게 이동이 가능한 개방경제 하에서는 소득재분배 기능을 제대로 수행할 수 없음을 여러 연구에서 밝히고 있다(예를 들면, King(1996), Tanzi(1996)).  이러한 환경의 변화 속에서 조세정책의 소득재분배 기능은 점차로 약해질 수밖에 없는 전망이다.

<표 Ⅲ-5> 한국 소득세제의 변천

(단위: %)
연도	최고한계세율	과세단계
1983 1989 1991 1993 1994 1996 2002	55 50 50 50 45 40 36	16 8 5 6 6 4 4
자료: 재정경제부, □조세개요□, 각 연도.

Ⅲ. 개방화와 조세의 형평성

1. 개방화와 조세환경의 변화

세계경제가 급속한 속도로 개방화됨에 따라 모든 분야에서 이러한 변화의 영향을 직접적으로 받고 있다.  이에 따라 개방화에 따른 경제정책의 방향에 대한 논의가 활발하게 이루어지고 있으며, 조세정책에 주는 함의도 매우 중요하다고 할 수 있다.  개방화와 함께 조세정책은 폐쇄경제 하에서 오랫동안 이루어져 왔던 원리가 제대로 작용하지 않으므로, 새로운 패러다임 하에서 조세정책을 이해해야 할 필요가 있다.

세계경제가 개방화되어 단일경제권으로 변화함에 따라 변화하는 현상을 네 가지로 요약할 수 있다.  첫째, 국경간에 자원이 원활히 이동할 수 있음에 따라 자원배분의 효율성이 높아지고, 이에 따라 생산성 향상과 삶의 질이 향상된다.  둘째, 외국재화에 대해서 쉽게 구입이 가능함에 따라 소비자는 재화선택의 폭이 넓어진다.  세째, 국경간의 이동이 자유롭게 됨에 따라 여행비용이 낮아지고, 개개인은 낮은 가격으로 먼 거리를 여행할 수 있다.  넷째, 개개인이 정보를 획득하는 비용은 급격히 감소하고, 얻게 되는 정보의 양은 급격히 증가한다.

현대의 조세체계는 2차 세계대전 이후에 이루어진 것으로 비교적 폐쇄경제 상황 하에서 이루어졌다.  그러나 개방화에 따라 개인과 기업이 자유롭게 국경간을 이동할 수 있게 됨에 따라 국가간의 조세차이를 이용하여 세원이 이동하게 된다.  예를 들면, 스웨덴 통신분야의 한 대기업은 외국으로 이전할 것을 고려하고 있다.  이는 스웨덴의 법인세율이 높아서가 아니라, 지방세를 포함하여 60%에 이르는 개인소득세율이 높아 실력있는 전문가들이 모두 스웨덴에서 직장을 가지기를 회피하기 때문이다.  그러므로 세부담을 낮추기 위해 기업이 이동하는 것이 아니라, 양질의 전문가를 고용하기 위해 이동하는 양상을 보여준다.

개방화에 따라 단일경제권으로 됨에 따라 조세정책이 가지는 문제점을 좀더 구체적으로 정리하면 다음과 같다.  먼저 기업관련 세제의 경우, 기업은 자유롭게 국경간의 이동을 할 수 있으므로 세부담이 가장 낮은 국가로 이동할 것이다.  물론 세부담이 기업이 위치를 결정하는 주된 요인이 아니지만, 향후 조세로 인한 요인의 비중이 높아질 것을 예상할 수 있다.  이에 따라 각국은 기업을 자국으로 유치하기 위해 낮은 세부담으로의 조세경쟁(race to buttom)을 하게 되고, 궁극적으로는 법인세 부담은 없어질 가능성도 배제할 수 없다.  또한 다국적 기업이 됨에 따라 국가별 기업활동을 이전가격(transfer pricing)을 통하여 조정함으로써 세부담을 줄일 수 있는 여지를 기업이 가지게 된다.

개인소득세의 경우, 실력있는 전문가들은 쉽게 국가간에 이동할 것이고, 국제적인 자문을 통해 얻는 수입의 비중이 높아갈 수 있다.  그러나 과세당국에서는 해외에서 얻는 소득에 대해 정확히 포착할 수 없는 한계가 있으므로, 이러한 개인소득에 대해 과세하기가 점차로 힘들게 될 것으로 전망된다.

2. 세부담의 형평성 문제

조세정책에서 세부담의 형평성은 매우 중요한 고려사항 중 하나이다.  그러나 개방화에 따라 세부담의 형평성을 고려한 조세정책은 입안하기가 어려운 상황이 도래할 것이다.

이동이 자유로운 세원은 세부담이 가장 낮은 국가로 이동하게 됨에 따라 각국은 이러한 세원을 유치하기 위해 가능한 낮은 세율을 적용하게 될 것이다.  반면 이동이 상대적으로 자유롭지 않은 세원에 대해서는 일정규모의 세수를 확보하기 위해 높은 세율을 적용할 수밖에 없을 것이다.  그러므로 이동이 자유로운 자본소득을 각국이 서로 유치하기 위해 경쟁하여 낮은 세율을 적용할 것이다.  반면 노동소득은 그 형태에 따라 두 가지 양상이 나타날 것이다. 즉 고도의 전문직 노동의 경우는 이동이 자유로우므로 낮은 세율이 적용되는 반면, 일반적인 노동의 경우에는 높은 세율이 적용될 것이다.

자본소득과 전문직 노동에 대한 소득은 상대적으로 부유한 계층의 소득인 반면, 하위 소득계층은 일반 노동소득에 대체로 의존하고 있다.  그러므로 이상적인 세제는 고소득 계층의 소득인 자본소득과 전문직 노동소득에 대해서는 높은 세율을 적용하고, 일반 노동소득에 대해서는 낮은 세율을 적용하여야 할 것이다.  그러나 개방화로 인해 조세정책은 이와 반대방향으로 갈 것이므로, 개방화로 인해 세부담의 불공평성은 심화될 것으로 예상할 수 있다.

Ⅳ. 조세체계 변화에 대한 개략적 분석

개방화는 한 국가의 세수규모와 조세체계에 영향을 미치며, 이러한 영향은 시간이 갈수록 커질 것으로 예상된다.  그러나 개방화가 조세정책에 미치는 영향을 완전히 파악하지 못하고 있으며, 이에 따라 이를 계량화하는 것도 아직까지는 한계가 있다.

개방화에 따라 국가간의 조세경쟁은 이제 자연스런 현상이 되고 있다.  조세경쟁에 따라 많은 국가들의 세수규모는 줄어들고 이를 충당하기 위해 조세체계를 바꾸게 되는 현상이 나타나고 있다.  조세경쟁에 의해 국가의 세수규모가 감소할 경우, 이러한 현상이 바람직한 것인가는 가치판단의 문제가 뒤따른다.  즉, 세수규모가 줄어듦에 따라, 국가의 역할이 축소된다는 관점에서는 긍정적으로 볼 수 있지만, 정부가 해야 하는 최소한의 역할에 대한 재원확보도 어려운 경우에는 부정적으로 볼 수 있다.  그러므로 개방화로 인해 야기되는 세수규모의 변화에 대한 가치판단은 여러 각도로 결론을 유도할 수 있다.  여기에서는 이러한 가치판단의 문제에 앞서 개방화가 각국의 조세제도에 영향을 미치는가에 대해 실증적 분석을 시도한다.

개방화의 중요한 결과는 각국의 조세제도의 차이로 인해 세원의 국가간 이동을 통해 spillover 효과가 계속적으로 발생하고 있다는 사실이다.  그러므로 개방화로 인해 각국의 조세제도는 지대한 영향을 받을 것으로 예상할 수 있다.  이러한 가설에 대해 OECD 국가들의 조세관련 통계를 개략적으로 분석함으로써 이러한 영향을 검증할 수 있을 것이다.

) 여기에서 보여주는 검증방법은 세목별로 나타난 세수규모를 중심으로 연도별 통계치를 사용한다. 그러므로 방법론에서는 앞으로 이러한 가설을 검증하여 여러가지 풍부한 자료와 모형을 사용하여 검증하여야 할 필요가 있다.

1. 전체 세수규모

<표 Ⅲ-6>은 OECD 국가들에 대해 전체 세수규모가 GDP에서 차지하는 비율을 1985년, 1990년, 1995년, 2000년 네 시점에서 살펴본다.  전체 국가들 중에서 세수규모의 비율이 세 시점에서 항상 증가한 국가들이 7개, 항상 감소한 국가가 2개로 나타났으며, 그외 국가들은 세 시점에서 변화하는 추세를 보여준다.  이 결과를 통해 뚜렷한 특징은 나타나지 않지만, 세수규모가 증가하는 국가들이 상대적으로 높게 나타났다.  이는 조세경쟁에 의해 특정 세목의 세수가 감소하게 됨에 따라 다른 세목의 세율을 증가시켜 전체 세수규모가 증가하게 된 것으로 해석이 가능하다.

2. 소비 관련세

<표 Ⅲ-7>은 OECD 국가들의 소비관련 세수가 GDP에서 차지하는 비율을 세 시점에서 살펴본 결과이다.  네 시점에서 항상 증가한 국가가 6개, 항상 감소한 국가가 1개로 나타났으며, 그외 국가들은 일정한 특징이 없는 것으로 나타났다.  이러한 통계치를 통해 볼 때, 뚜렷한 특징은 아니지만, 소비관련 세수가 차지하는 비중이 점차로 증가하는 추세임을 알 수 있다.  이는 소비세율의 하락은 모든 품목에 대해 적용되지 않고, 특정 품목을 중심으로 이루어지므로 전체 소비세수에는 별다른 영향이 없는 것으로 해석할 수 있다.  오히려 다른 세목에서 감소한 세수규모를 소비세를 통해 국가간의 이동이 비교적 적은 품목을 대상으로 세수를 확보한 결과로도 볼 수 있다.

3. 법인세

<표 Ⅲ-8>은 OECD 국가들의 법인세수가 GDP에서 차지하는 비율을 네 시점에서 살펴본 결과이다.  네 시점에서 항상 증가한 국가가 7개, 항상 감소한 국가가 0개로 나타났으며, 그외 국가들은 일정한 특징이 없는 것으로 나타났다.  그러므로 법인세수가 차지하는 비중은 점차로 증가하는 추세임을 알 수 있다.  그러나 이는 법인세율의 증가로 말미암아 파생된 결과는 아닌 것으로 보인다. OECD의 많은 국가들에서 법인세 세율은 낮아지는 것으로 나타난다. 따라서 법인세율의 인하로 인한 기업생산 활동의 확대로 인한 세수의 증대로 보는 것이 타당할 것으로 보인다.

그러나 미국, 일본의 경우에는 GDP 대비 비율과 전체 세수대비 비율이 감소하고 있다. 예를 들면, 미국의 경우 2차대전 이전에는 법인세수가 전체 세수에서 차지하는 비중이 약 33%였으나, 2000년 현재 8.5%를 차지하고 있을 정도로 법인세수의 기여도가 감소하고 있다.

법인세수가 감소하는 이유는 여러가지로 해석이 가능하다.  첫째, 앞에서 설명한 국가간의 조세경쟁에 의한 결과일 수 있다.  둘째, 조세경쟁과는 관계없이 세율의 감소 및 조세지원을 통한 결과일 수 있다.  셋째, 다국적 기업의 이전가격을 통한 과세기반의 축소에 기인한 결과일 수 있다.

OECD 국가들의 법인세정책을 살펴볼 때, 대부분의 국가들이 법인세율을 낮추고 과세기반을 확대하는 방향으로 가고 있음을 알 수 있다.  <표 Ⅲ-9>는 OECD 국가들의 1985년, 1990년, 1995년, 2000년에 대한 법인세율을 보여준다.  각국의 법인세율을 네 시점을 통해 살펴볼 때, 항상 증가한 국가는 없고, 항상 감소한 국가가 13개, 변화가 없는 국가가 1개이며, 뚜렷한 특징이 없는 국가가 5개로 나타났다.  그러므로 OECD 국가들의 법인세율은 점차로 감소하고 있음을 뚜렷이 알 수 있다.

여기에서 실증적으로 보여 준 법인세율의 감소가 조세경쟁에 의한 결과인지, 조세경쟁과는 관계없이 일반적인 조세정책의 경향인지는 단언적 결론을 내릴 수 없으며 앞으로 계속적으로 분석하여야 할 분야이다.

4. 개인소득세

<표 Ⅲ-10>은 OECD 국가들의 개인소득세수가 GDP에서 차지하는 비율을 네 시점에서 살펴본 결과이다.  네 시점에서 항상 증가한 국가가 4개, 항상 감소한 국가가 5개로 나타났으며, 그외 국가들은 일정한 특징이 없는 것으로 나타났다.  그러므로 개인소득세수는 뚜렷한 특징을 발견할 수 없음을 알 수 있다.  개인소득세수는 자본소득과 노동소득에 대해 서로 다른 양상을 나타낼 것이나, 이를 비교할 수 있는 소득종류별 세수규모에 대한 통계가 없으므로 구체적으로 밝힐 수는 없다.

유럽에서 자본 및 자영업자 소득에 대한 유효세율은 1981년에는 50%를 차지하였으나, 1994년에는 35%로 하락하였다.  반면 노동소득에 대해서는 35%에서 41%로 증가하였다.  그러므로 개인소득세수에서도 자본소득을 통한 세수규모는 감소하였으나, 노동소득에 대한 세수는 증가함을 쉽게 예상할 수 있다.  이는 세수확보를 위해서는 이동이 상대적으로 적은 일반직 노동에 부과하는 소득세의 비중이 점차로 높아질 것이기 때문이다.

<표 Ⅲ-6> 세수규모의 GDP 대비 비율

(단위: %)
	1985	1990	1995	2000	추세
캐 나 다 멕 시 코 미 국 호 주 일 본 뉴 질 랜 드 오스트리아 벨 기 에 체 코 덴 마 크 핀 란 드 프 랑 스 독 일 그 리 스 헝 가 리 아이스랜드 아 일 랜 드 이 태 리 룩셈부르크 네 덜 란 드 노 르 웨 이 폴 란 드 포 르 투 갈 슬 로 백 스 페 인 스 웨 덴 스 위 스 터 어 키 영 국	28.2 15.0 19.5 29.1 18.9 32.9 28.6 31.2 - 45.7 33.1 24.8 23.6 18.4 - 27.6 29.9 22.5 33.0 23.8 34.3 - 19.7 - 16.3 36.4 20.5 13.2 31.0	31.6 15.0 19.8 29.3 21.4 37.6 27.2 28.8 - 45.7 35.1 24.0 22.3 20.5 - 30.2 28.5 26.1 29.8 26.9 30.8 - 21.3 - 21.4 39.0 20.6 16.1 30.7	30.7 13.9 20.7 29.7 17.7 37.5 26.6 29.9 23.7 47.8 32.6 25.2 23.3 21.9 27.3 29.0 28.0 28.2 30.8 24.4 31.8 27.6 23.7 - 21.0 33.7 20.8 19.8 28.7	30.7 15.4 22.7 31.5 17.2 35.1 28.8 31.5 22.1 46.5 34.9 29.0 23.1 26.4 27.6 34.4 26.8 30.0 31.0 25.3 31.2 24.0 25.6 21.0 22.8 39.0 23.7 27.7 31.2	□ □ ／ ／ □ １ □ □ ． □ □ □ □ ／ ． □ １ ／ □ □ □ ． ／ ． □ □ ／ ／ □
증가(+) : 7개, 감소(-) : 2개, 변화(□) : 14개, 판정불가(*) : 4개 자료: OECD, Revenue Statistics, 2002.

<표 Ⅲ-7> 소비세수규모의 GDP 대비 비율

(단위: %)
	1985	1990	1995	2000	추세
캐 나 다 멕 시 코 미 국 호 주 일 본 뉴 질 랜 드 오스트리아 벨 기 에 체 코 덴 마 크 핀 란 드 프 랑 스 독 일 그 리 스 헝 가 리 아이스랜드 아 일 랜 드 이 태 리 룩셈부르크 네 덜 란 드 노 르 웨 이 폴 란 드 포 르 투 갈 슬 로 백 스 페 인 스 웨 덴 스 위 스 터 어 키 영 국	10.4 11.0 4.9 9.6 3.8 7.6 13.6 11.6 - 16.2 13.6 13.0 9.5 12.2 - 17.3 15.6 8.7 10.8 10.9 16.3 - 11.4 - 8.0 12.9 5.8 5.6 11.9	9.3 9.6 4.6 8.2 4.0 12.6 12.7 11.4 - 15.8 14.6 12.2 9.5 13.1 - 16.1 14.2 10.9 10.1 11.3 14.9 - 12.8 - 9.4 13.4 5.7 5.6 11.2	9.1 9.0 4.9 8.6 4.2 12.5 11.5 11.5 13.2 15.9 13.3 12.1 10.7 13.3 17.2 15.4 13.3 11.2 11.2 11.4 16.0 14.0 14.1 - 9.4 11.5 6.2 8.5 12.3	8.7 9.8 4.7 8.7 5.1 10.0 12.1 12.4 11.6 12.6 15.9 13.7 11.7 10.6 13.6 15.8 16.8 11.6 11.9 11.4 12.0 13.9 12.5 13.8 12.8 10.5 7.0 13.6 12.1	１ □ □ □ ／ □ □ □ * □ □ □ ／ □ * □ □ ／ □ ／ □ * □ * ／ □ □ ／ □
증가(+) : 6개, 감소(-) : 1개, 변화(□) : 18개, 판정불가(*) : 4개 자료: OECD, Revenue Statistics, 2002.

<표 Ⅲ-8> 법인세수규모의 GDP 대비 비율

(단위: %)
	1985	1990	1995	2000	추세
캐 나 다 멕 시 코 미 국 호 주 일 본 뉴 질 랜 드 오스트리아 벨 기 에 체 코 덴 마 크 핀 란 드 프 랑 스 독 일 그 리 스 헝 가 리 아이스랜드 아 일 랜 드 이 태 리 룩셈부르크 네 덜 란 드 노 르 웨 이 폴 란 드 포 르 투 갈 슬 로 백 스 페 인 스 웨 덴 스 위 스 터 어 키 영 국	2.7 - 2.0 2.7 5.7 2.7 1.4 2.6 - 2.3 1.5 1.9 2.3 0.8 - 0.9 1.1 3.2 7.9 3.0 7.4 - - - 1.4 1.7 1.8 1.5 4.7	2.5 - 2.1 4.1 6.5 2.4 1.4 2.4 - 1.5 2.1 2.3 1.7 1.6 - 0.9 1.7 3.9 6.4 3.2 3.8 - 2.3 - 2.9 1.7 2.1 1.3 4.1	2.9 - 2.6 4.4 4.2 4.5 1.5 3.0 4.9 2.0 1.8 2.1 1.1 2.0 1.9 1.0 2.8 3.6 7.4 3.1 3.8 3.0 2.6 - 1.8 2.9 1.9 1.5 3.3	4.0 - 2.5 6.5 3.6 4.1 2.1 3.7 3.9 2.4 5.5 3.2 1.8 4.4 2.2 1.2 3.8 3.2 7.4 4.2 6.1 2.4 4.2 3.0 3.0 4.1 2.8 2.3 3.7	□ * □ ／ □ □ ／ □ * □ □ □ □ ／ * ／ ／ □ □ □ □ * ／ * □ ／ □ □ □
증가(+) : 7개, 감소(-) : 0개, 변화(□) : 17개 판정불가(*) : 5개 자료: OECD, Revenue Statistics, 2002.

<표 Ⅲ-9> OECD 국가들의 법인세율 변화

(단위: %)
	1985	1990	1995	2000	추세
벨 기 에 덴 마 크 핀 란 드 프 랑 스 그 리 스 아이스랜드 아 일 랜 드 이 태 리 네 덜 란 드 노 르 웨 이 포 르 투 갈 스 페 인 스 웨 덴 영 국 터 어 키 독 일 일 본 미 국 오스트리아	45 50 57 50 49 51 50 46 43 51 50 35 57 45 49 56 43.3 51 55	41 50 42 37 40 48 40 46 42 51 40 35 30 35 47 50 37.5 39 30	40.2 34 25 33.3 40 33 40 52.2 33 28 39.6 35 28 33 42.8 58.9/46.1 37.5 40 34	40.2 32 29 33.3 n.a. 30 24 37 35 28 32 35 28 30 30 42.2/30 30 35 34	１ １ □ １ １ １ １ □ □ １ １ □ １ １ １ １ １ □ □
증가(+) : 없음, 감소(-) : 13개, 변화없음(□) : 1개, 변화(□) : 5개 자료: OECD, OECD Tax Database Statistics, 2000.

<표 Ⅲ-10> 소득세수규모의 GDP 대비 비율

(단위: %)
	1985	1990	1995	2000	추세
캐 나 다 멕 시 코 미 국 호 주 일 본 뉴 질 랜 드 오스트리아 벨 기 에 체 코 덴 마 크 핀 란 드 프 랑 스 독 일 그 리 스 헝 가 리 아이스랜드 아 일 랜 드 이 태 리 룩셈부르크 네 덜 란 드 노 르 웨 이 폴 란 드 포 르 투 갈 슬 로 백 스 페 인 스 웨 덴 스 위 스 터 어 키 영 국	11.5 - 9.9 13.2 6.7 19.7 9.6 16.3 - 23.9 16.7 5.0 10.7 4.0 - 5.5 11.0 9.2 11.5 8.3 9.7 - - - 5.5 18.8 10.4 4.3 9.8	14.7 - 10.1 12.6 8.1 17.4 8.5 13.9 - 24.8 17.2 5.4 9.8 4.1 - 8.3 10.7 10.2 9.6 10.6 10.9 - 4.6 - 7.2 20.6 10.4 5.4 10.0	13.4 - 10.0 12.1 5.9 16.6 8.7 14.3 5.0 26.7 16.3 5.0 10.5 3.9 6.8 9.8 10.0 10.7 9.0 7.9 10.8 9.1 5.9 - 7.7 16.8 10.4 4.9 9.4	13.2 12.6 11.6 5.6 3.8 15.0 9.6 14.1 5.0 25.7 14.4 8.2 9.6 5.1 7.3 12.8 9.6 10.8 7.6 6.2 10.3 7.9 6.0 3.6 6.6 19.3 10.9 7.2 10.9	□ * □ １ □ １ □ １ * □ □ □ □ □ * ／ １ ／ １ □ □ * ／ * □ □ ／ □ □
증가(+) : 4개, 감소(-) : 5개, 변화(□) : 15개, 판정불가(*) : 5개 자료: OECD, Revenue Statistics, 2002.

5. 한국의 경우

<표 Ⅲ-11>은 우리나라의 소득세, 법인세, 소비과세의 세수규모가 GDP에서 차지하는 비율의 추세를 보여준다.  소득세의 경우, 1980년에는 2.0%를 차지하였다가 점차로 증가하여 2000년에는 3.8%를 보여준다.  또한 법인세도 1980년에 2.0%에서 점차로 증가하여 1995년에 3.7%를 보여준다.  그러므로 소득세와 법인세의 세수규모가 GDP에서 차지하는 비중은 계속적으로 증가하는 추세임을 알 수 있다.  소비과세의 경우, 1980년에는 10.9%로 가장 높았다가, 이후 감소하여 비교적 변화가 없는 형태를 보여준다.

이상에서 알 수 있듯이 우리나라의 경우는 개방화가 조세정책에 미치는 영향을 보여주는 OECD 국가들의 실증결과와는 전혀 반대의 양상을 보여 줌을 알 수 있다.  그러므로 개방화에 따른 영향이 OECD 국가들만큼 민감하게 작용하지 못하고 있음을 알 수 있다.  OECD 국가를 이루는 대부분의 EC 국가들은 지역적으로 가깝게 위치하고 있으므로, 개방화에 따른 효과가 민감하게 작용하고 있는 반면, 우리나라는 지역적으로 거리가 있고 자본과 노동의 국가간 이동이 상대적으로 활발하지 않기 때문에 조세구조에 민감하게 반영하지 못한 것으로 해석할 수 있다.  그러나 OECD 국가들의 조세구조의 변화와 일치하는 현상은 법인세율이 감소하는 추세이다.  <표 Ⅲ-12>는 우리나라 일반법인에 적용되는 최고한계세율의 변화를 보여준다.  자명하게 매년 감소하는 추세임을 알 수 있다.  우리나라의 법인세율이 OECD 국가들처럼 감소하는 이유는 조세경쟁의 결과라는 측면보다는, 법인세 정책이 조세기반을 늘리고 세율을 낮추는 정책방향의 결과로 볼 수 있다.

우리나라 조세구조의 변화를 각 세목이 전체 세수에서 차지하는 비중을 통해 살펴본다.  이는 앞에서 보여 준 GDP 대비 비중과는 달리 세목간의 상대적인 중요성을 가장 잘 보여주는 지표이기 때문이다.  <표 Ⅲ-13>은 1980년, 1985년, 1990년, 1995년, 2000년의 다섯 시점에서 전체 내국세수에서 각 세목이 차지하는 비중을 보여준다.  우리나라의 소득세와 법인세의 경우 내국세에서 차지하는 비중이 증가함을 확연히 알 수 있다.  반면 소비세는 내국세에서 차지하는 비중이 감소하는 특징을 볼 수 있다.  앞에서 보여준 GDP 대비 비중의 결과와 비교할 때, 소득세와 법인세는 같은 특징을 보여주었으며, 소비세는 GDP 대비 비중을 볼 때는 감소하는 추세를 확연히 보여주지 않았으나, 내국세수 대비 비중의 추세를 볼 때는 확연히 감소하는 것으로 나타났다.

OECD 국가의 경우 개방화로 인한 조세구조의 변화가 실증적으로 강하게 나타나는 검증결과를 보여주지 않았다.  우리나라의 경우는 개방화로 인한 조세구조의 변화가 아직까지는 전혀 나타나지 않는다고 해석할 수 있다.  특히, 법인세의 경우 OECD 국가에서는 실증분석 결과 상대적으로 다른 세목에 비해 강하게 감소하는 추세를 보여주었으나, 우리나라의 경우는 오히려 증가하는 특징을 볼 수 있다.

<표 Ⅲ-11> 우리나라의 세목별 GDP대비 세수비율

(단위: %)
	1980	1985	1990	1995	2000
소 득 세 법 인 세 소비과세	2.0 2.0 10.9	2.3 1.9 9.9	3.5 2.7 9.0	3.9 2.5 8.4	3.8 3.7 9.6
자료: OECD, Revenue Statistics, 2002.

<표 Ⅲ-12> 일반법인 대상 법인세율의 변천

(단위: %)
연도	세율
1981 1982 1983 1989 1991 1994 1995 1996 2002	40 38 30 30 34 32 30 28 27
자료: 재정경제부, □조세개요□, 각 연도.

<표 Ⅲ-13> 세목별 내국세 대비 구성비중

	1980	1985	1990	1995	2000
소 득 세 법 인 세 소비과세	18.0 13.2 65.4	19.8 15.0 60.8	24.7 16.9 54.3	30.7 19.5 45.3	24.6 25.1 45.5
자료: 국세청, □국세통계연보□, 각 연도.

Ⅴ. 결론

조세정책의 소득재분배 기능은 가장 중요한 기능 중의 하나이다.  한국의 소득불균형 정도를 국제적으로 비교할 때, 상대적으로 소득불균형도가 심한 것으로 나타났다. 소득세제는 누진적인 세율구조를 가지고 있으므로, 소득재분배 효과가 가장 높은 세목이다.  그러나 여러 가지 형태의 공제로 인해 실제로 부담하는 소득세액은 소득수준에 비해 절대액에 있어서 너무 낮으므로 소득재분배 효과를 제대로 달성하는데 한계를 가졌다.

조세환경의 가장 커다란 변화로 개방화를 들 수 있다.  과거 폐쇄된 경제구조 하에서는 조세의 소득재분배 기능이 제대로 효과를 가질 수 있었으나, 개방경제 하에서는 세원의 이동이 가능하므로 조세정책을 통한 소득재분배 기능의 달성에는 한계가 있게 되었다.  오히려 개방화에 따라 조세정책은 소득분배를 악화시키는 역할을 할 가능성이 더욱 높게 되었다.  즉 소득계층별 소득구조 및 소비지출 형태를 고려한 조세정책보다는 세원의 이동성 여부에 따라 이동성이 없는 세원에 높은 세부담을 지우는 구조를 가지게 될 것이다.  이에 따라 미래의 조세체계는 이동성이 전혀 없는 토지가  중요한 세원으로 자리잡을 것이다.

OECD 국가에 대해 세목별 세수규모에 대한 개략적 자료를 통해 살펴볼 때, 개방화가 조세정책에 주는 효과는 세수규모에 대해서는 확실하게 나타나지 않으나, 조세구조에 대해서는 확실히 나타났다.  우리나라의 세목별 세수규모를 사용하여 분석한 결과, 개방화가 조세구조에 미치는 영향이 OECD 국가들과는 다른 결과를 보여주었다.  즉 개인소득세와 법인세의 비중이 점차로 높아지는 대신, 소비과세의 비중은 낮아지는 추세를 보여주었다.  우리나라의 경우 OECD 국가들에 비해 개방화로 인한 조세구조 변화의 효과가 상대적으로 적은 것으로 해석할 수 있다.  그러나 개방화의 속도가 점차로 빨라지는 세계경제를 감안할 때, 우리나라에서도 OECD 국가들에서 논의하고 있는 조세구조의 변화 문제가 대두하게 될 것이다.

개방경제 하에서 소득세제의 소득재분배 기능은 점차로 달성하기 어려운 정책목표이므로, 조세정책을 통한 소득재분배 기능에 대한 지나친 기대는 피해야 할 것이다.  오히려 수평적 불공평성으로 인해 야기되는 수직적 형평성의 악화를 방지하는 정책이 더 시급하다고 할 수 있다.

제4장 미국의 근본적 세제개혁안:

우리나라 자본소득과세의 평가와 정책방향

Ⅰ. 서론

자본소득에 대한 과세제도는 그 경제 논리적 당위성에 대한 의문으로 인하여 많은 변화를 거듭하여 왔으며 현행제도는 여전히 불안한 이론적 기반 위에 서있다.  특히 법인소득세는 거의 모든 국가에서 관행적으로 사용되고 있는 재정수입 확보의 중요한 수단의 하나이지만 개인소득에 대한 과세와 별도로 존재해야하는 뚜렷한 이론적 근거를 갖지 못하고 있다.  최근 일각에서 법인소득세의 폐지론이 제기되고 있기는 하지만 자본소득에 대한 개인소득세와 법인소득세의 중복과세 문제에 대한 전통적인 정책대응은 개인소득세와 법인소득세의 통합을 중심으로 이루어져 왔다.

개인소득세와 법인소득세의 완전한 통합은 현실적으로 극복하기 어려운 기술적 문제를 안고 있기 때문에 한국을 포함한 대부분의 OECD국가에서는 완전한 통합보다는 부분통합을 선택하고 있다.  즉, 배당소득에 이미 납부된 법인소득세의 일부를 합산하여 개인소득세를 계산한 다음 다시 법인단계에서 납부한 세액을 제외한 금액만을 개인소득세로 납부하게 하는 것이다.  부분통합은 사실상 대부분의 국가에서 법인소득세가 개인소득세와 별도로 존재해야 하는 이유가 분명하지 않으며 자본소득의 일부에 대한 중복과세가 부작용을 지니고 있음을 인식하고 있음을 반영하는 것이라 보아도 무리가 없다.

법인소득세의 통합론은 기본적으로 자본소득과세를 부인하는 것이 아니라 중복과세의 문제를 해소하는데 관심을 지니고 있다.  한편 보다 근본적으로 자본소득에 대한 과세를 소비에 대한 과세로 대체해야 한다는 견해가 있다.  이 견해는 최근 정률세(Flat Tax)를 주창하는 Hall and Rabushka(1995)에 의해 널리 전파되었으며 이른바 근본적 조세개혁(fundamental tax reform)의 중심적 개념으로 자리잡게 되었다.  2001년 5월 Paul O'Neill 미국 재무부장관의 법인소득세 폐지론은 법인소득세 통합론의 극단적인 표현일 수도 있지만 Flat Tax의 도입을 통한 소득세의 소비세 전환을 지지해 온 부시행정부의 소비세에 대한 관심을 반영하는 것으로 볼 수도 있다.

) 이는 조세기반에 대한 논의로 소득 혹은 소비로 나눌 수 있다. 이를 소득기반과세(income based taxation) 혹은 소비기반과세제도(consumption based taxation)라고 하며, 편의상 소득과세, 소비과세로 명하고 있다.

) O'Neill 장관의 제안은 미국 연방정부 수입의 10%를 차지하고 최고세율이 35%인 법인소득세를 폐지하고 부족한 세수는 개인소득세를 늘림으로써 보충한다는 것이다. 따라서 이는 자본소득에 대한 과세를 철폐한다는 의미는 아니다.

소득과세를 소비과세로 전환하는 구체적인 방안에 대해 처음으로 체계적인 연구를 한 것으로는 1970년대 말 영국의 Meade Committee(1978)와 1970년대 미국 재무부의 세제개혁안을 들 수 있다.  그러나 그 후 소득세의 소비세 전환은 실천에 옮겨지지 않고 지적실험의 주제로만 남아 있었다.  그 중요한 이유는 소비세로의 전환과정이 매우 복잡하고 사회·경제적 비용도 만만치 않을 것이라는 판단 때문이었다.  그럼에도 불구하고 최근에 다시 소득과세의 소비과세로의 전환이 (특히 미국의) 경제학자, 정책담당자, 정치인들의 관심을 끌고 있는 것은 1980년대의 조세개혁의 성과에 대한 반작용 때문이라 할 수 있다.

) 미국의 세제개혁안은 일반적으로 Blueprints for Basic Tax Reform이라 하며, Bradford(1984)에 잘 정리되어 있다.

미국의 1986년 조세개혁(Tax Reform Act of 1986)은 각종 조세 감면을 전면적으로 폐지하다시피 하였으며, 그 결과 넓어진 과세기반에 낮은 세율을 적용함으로써 조세의 중립성을 고도로 높이는 목적을 추구하였다.  그러나 대규모의 재정적자가 발생하고 이어서 소득재분배에 큰 비중을 두는 민주당 정부의 집권으로 세율이 다시 높아지고 조세의 효율성은 낮아지는 □과거로의 회귀□ 현상이 나타나게 되었다.  이에 일부 전문가들은 조세의 기본 틀을 바꾸지 않고 감면제도나 세율을 조정하는 것만으로는 장기적으로 조세의 효율성을 높은 수준에 유지하기는 어렵다고 판단하고 근본적인 조세개혁의 필요성을 절감하게 된 것이다.

미국이 법인소득세를 폐지하면 소득과세는 개인소득세를 중심으로 재편되고 미국은 자기자본에 대한 중복과세 폐지에 있어 다른 선진국들을 앞지르게 될 것이다.  소득과세를 소비과세로 전환한다면 그 충격은 법인소득세의 폐지보다 훨씬 더 큰 충격을 세계경제에 가하게 될 것이다.  미국이나 주요 OECD국가에서 소득세를 소비세로 대체하거나 법인소득세를 폐지하는 정책전환이 실제로 일어나거나 일어난다면 언제 일어날지를 알기는 어렵다.  그러나 일단 이러한 변화가 일어나면 1980년대에 미국의 조세개혁 이후에 그러했던 것처럼 한국의 조세정책도 근본적으로 달라질 수밖에 없다.

본 연구는 한국의 자본소득과세의 현황을 분석하고 앞으로의 발전방향을 모색하는데 목적이 있다.  이를 위해 한국의 자본소득과세의 역사적 흐름을 투자에 대한 유효한계세율을 통해 고찰한다.  아울러 한국의 자본소득과세가 지향해야 할 방향을 탐색하는데 있어서는 자본소득과세의 정책분석과 대안개발에서 가장 앞서가고 있는 미국에서의 정책논의를 특별한 관심을 가지고 살펴본다.

본 연구는 다음과 같이 구성된다.  제Ⅱ장에서는 유효한계세율을 통해 우리나라 자본과세의 세부담 추이를 살핀다. 제Ⅲ장은 최근 미국에서 진행되고 있는 근본적 조세개혁 논의의 배경과 구체적인 내용을 살펴보고 현행제도와 여러 가지 형태의 근본적 조세개혁안들을 비교해 본다.  제Ⅳ장은 한국의 자본소득과세제도의 특징을 고찰하고, 주요정책과제를 제시한다.  제Ⅴ장에서 본 연구를 요약하고 결론짓는다.

Ⅱ. 한국 자본소득의 유효한계세율 추이

한국경제는 1960년대 이후 -2.1%의 GDP 성장을 보인 1980년을 제외하면 적어도 1997년까지는 고속성장을 지속해 왔으며 경제개발의 전 기간에 걸쳐 정부는 전략적 성장부문에 자원을 집중적으로 배분하기 위해 금융정책, 재정지출정책과 함께 조세지원정책을 적극적으로 구사하였다.  한국경제의 발전과정을 기술하고 평가·분석하는 연구는 많다. 그러나 경제개발과정에서 조세정책이 수행한 역할에 관한 정교하고도 계량화된 연구는 드물다. 자본비용을 계산하거나 유효한계세율을 사용하는 실증적 연구도 많지 않다.

자본소득과세에 대한 체계적 분석이 많이 이루어지지 않은 중요한 원인의 하나는 아마도 조세정책의 투입과 성과를 정확하게 반영할 수 있는 시계열 자료가 체계적으로 정리되어 있지 않다는 사실일 것이다.  자료의 양적·질적 부족과 열악한 연구환경을 감안할 때 한국의 조세정책분석이 양이나 질의 측면에서 OECD의 선진국 수준에 미치지 못하고 있는 것은 놀라운 일이 아니다.  그러나 한국의 조세정책을 체계적으로 분석하려는 노력이 없었던 것은 아니다.  관점에 따라서는 선진국들의 조세정책에 대한 활발한 분석에 자극을 받아 한국의 조세정책에 대한 체계적인 분석도 상당히 이루어졌다고 평가할 수도 있을 것이다.

한국의 자본소득에 대한 유효한계세율을 추정한 연구로는 곽태원(1985), 원윤희(1996), 유일호(1995), 윤건영(1988a, 1988b), 윤건영·김종웅(1997) 등이 있다.  그러나 이들 대부분의 연구들은 자료의 제약으로 인해 전반적으로 분석기간이 짧거나 여러 해의 자료를 취합하여 평균적인 파라미터 값을 계산한 다음 이를 토대로 일정기간 동안의 한국의 자본소득과세를 대표한다고 볼 수 있는 기준 점을 설정하고 그 기준 점에서의 유효세율을 계산하는 방법을 사용하고 있다.  그 결과 충분히 길고도 비교 가능한 유효세율의 시계열을 만들 수 없어 자본소득과세의 한계유효세율의 추이를 파악하는 것이 어렵다. 초기의 연구는 무엇보다 자료수집의 어려움으로 인해 시계열분석이 여의치 않았다.

Hyun 외(2000)는 한국의 경제개발과정에서 가장 중요한 시기인 1960년부터 가장 최근 자료가 가능한 1998년까지 39년간의 유효한계세율을 법인단계와 개인단계로 나누어 계산하였으며, 그 결과는 [그림 Ⅳ-1], [그림 Ⅳ-2], [그림 Ⅳ-3]과 같다.  이 연구는 동일한 방법으로 비교적 장기간인 39년간의 유효한계세율을 추정하기 때문에 다양한 자료의 불완전성에 직면하게 되었으며, 도처에서 조세정책 및 기업의 경영구조와 관련하여 여러 가지 가정을 해야만 했다.  이러한 제약이 있음에도 불구하고 1960-1998의 39년간의 유효한계세율에 대한 분석으로부터 몇 가지 결론을 도출할 수 있다.

) 유효한계세율의 계산과정과 사용한 가정은 매우 복잡한 과정을 필요로 한다. 여기에서는 가중치를 특정연도에 고정시킨 결과만을 제시하며, 이는 세법효과만을 반영하기 위함이다. 본 추정치는 제조업종을 대상으로 분석한 결과이다.

첫째, 조세지원정책은 1970년대에 적극적으로 활용되었다. 특히 1975-1980년의 조세지원 강도는 매우 높았던 것으로 보인다.  그러나 1982년 이후 조세지원이 특정업종 중심에서 기능 위주로 바뀜에 따라 세부담이 다소 증가하였다.  투자에 대한 조세지원은 법인단계에 집중되었으며 개인단계의 조세지원은 미미하였다.  그 결과 법인단계에서의 유효한계세율은 상대적으로 매우 낮은 반면 개인단계의 유효세율은 사내유보의 경우를 제외하고는 항상 양의 값을 지니고 있었다.

법인규모별, 재원별, 투자자산 종류별 조세부담에는 뚜렷한 차이가 있는 것으로 나타났으며, 특히 법인의 경우 그 차이가 크게 나타났다.  중소기업, 차입에 의한 재원조달, 기계 및 장비자산 투자에 대한 세부담이 상대적으로 낮게 나타났는데 이는 곧 조세지원이 차별적으로 이루어지고 있었음을 반영하는 것이다.  그러나 이러한 차이는 점차 줄어드는 경향을 보이고 있다.

기업규모별, 재원별, 투자자산별로 유효한계세율이 서로 다른 경우 조세정책은 자원배분의 비효율성을 야기한다.  따라서 특정자산에 대한 투자, 특정 형태의 투자재원조달, 특정형태의 기업 등을 선호하거나 차별하는 한국의 자본소득과세 정책은 자원배분의 효율성의 관점에서 볼 때 비판적으로 평가될 수 있다.  이는 한국의 자본소득과세정책의 발전방향을 설정하는 과정에서 반드시 고려되어야 할 사항이다

[그림 Ⅳ-1] 법인단계유효세율

[그림 Ⅳ-2] 개인단계 유효세율

주: 자본이득에 대한 개인소득세율이 0이므로 사내유보 재원으로 이루어진 투자의 개인소득세 유효세율은 0임.

[그림 Ⅳ-3] 총 한계유효세율

Ⅲ. 미국의 근본적 조세개혁안

1. 배경

미국에서 진행되고 있는 근본적 조세개혁(fundamental tax reform)에 대한 논의의 내용을 이해하기 위해서는 1980년대의 조세정책의 흐름을 먼저 살펴볼 필요가 있다.  미국의 조세정책은 1981년 공화당의 레이건 대통령이 집권하면서 일대 전환점을 맞이하였다.  레이건 정부는 소위 □공급측면의 경제학(supply side economics)"을 바탕으로 조세의 형평성보다는 조세정책을 통한 경제성장을 적극적으로 추구하였다.  특히 1981년에는 ERTA(Economic Recovery Tax Act)를 입법하여 강력한 세제지원을 도입하여 경제성장을 도모하였다.

ERTA는 1971년부터 사용되어 온 ADR(Asset Depreciation Range)제도를 폐지하는 대신 ACRS(Acelerated Cost Recovery System)을 도입하여 자산의 감가상각 기간을 대폭 줄이고, 10% 투자세액공제의 적용을 받을 수 있는 자산의 범위를 획기적으로 확대하였으며 개인소득세의 세율을 인하하였다.  그러나 이러한 조세지원정책은 과세기반을 심각하게 위축시키고 대규모 재정적자를 유발하게 되었다.  이에 레이건 정부는 1982년에 TEFRA(Tax Equity and Fiscal Responsibility Act)를 입법하여 ERTA하에서 단계적으로 도입되기로 예정되어 있던 감가상각 가속을 중지하고 감가상각 기간을 늘리는 조치를 취하게 된다.

) 개인소득세의 최고한계세율은 70%에서 50%로 낮아졌으며 법인소득세의 최고한계세율은 1979년부터 1986년까지 46%에 유지되었다. Pechman(1983, pp. 307-310.

결과적으로 1981년의 조세개혁은 경제성장에 기여를 할 수 있는 기회를 갖지 못하게 된 셈이다.  더구나 과도한 조세지원으로 조세제도가 복잡하게 되었고, 조세지원을 얻기 위한 로비활동이 번성하여 사회적 비용이 높아졌으며, 조세의 형평성도 훼손되었다는 비판도 받게 되었다.  1982년의 TEFRA에 의해 1981년의 ERTA가 지닌 문제점이 부분적으로 완화되었지만 조세개혁이 완성된 것은 결코 아니었다.  따라서 재선에 성공한 레이건은 집권 2기에 들어서 좀더 합리적인 조세개혁을 추진하게 되는데 그 결과가 1986년의 조세개혁법 TRA(Tax Reform Act)이다.

1986년의 TRA는 1981-1986년 기간에 적용된 ACRS를 수정하여 감가상각 기간을 전반적으로 늘리고(Modified ACRS) 1962년에 도입되어 1981년에 이르러서는 ERTA에 의해 투자촉진을 위한 조세지원의 중심수단으로까지 사용되었던 투자세액공제제도를 전면 폐지하였다.  동시에 TRA는 법인소득세율과 개인소득세율을 낮춤으로써 ERTA나 TEFRA와는 달리 조세감면을 줄이고 한계세율을 낮추는 원칙에 충실한 획기적인 조세개혁이었다.  이러한 조세정책의 변화로 ERTA에 의해 큰 폭으로 벌어졌던 자산간의 조세부담격차가 현저하게 줄어들고 전반적으로 자본에 대한 유효세율도 낮아지게 되었다.

) 개인소득세율은 15단계의 세율계급에 최고한계세율이 50%이던 것을 15%와 28%의 두 단계의 세율구조로 단순화하고 세율을 큰 폭으로 인하하였다. 법인소득세율은 5단계의 세율계급에 최고세율이 46%이던 것을 15%, 25%, 34%의 3단계로 단순화하고 세율도 인하하였다.  U.S. Congress (1986).

) 자세한 분석에 대해서는 Jorgenson and Yun(2001), Chapter 4 참조.

1986년의 TRA는 1980년대 미국 조세개혁의 완성판이었으며 향후 한국을 포함하는 세계적인 조세개혁 붐을 촉발하는 계기가 되었다.  1986년 조세개혁의 이론적인 바탕은 감면을 최대한으로 줄이고 한계세율을 낮추면 자원배분의 효율성을 높이면서 제도도 단순화할 수 있다는 사실이다.  구체적으로 기업의 경우 특정 유형의 자산에 집중되는 조세지원은 자원배분의 왜곡을 심화시키는 부작용이 있기 때문에 자원배분의 효율성을 위해서는 감면을 전면적으로 폐지하고 한계세율을 낮추는 것이 좋다는 것이다.  개인소득의 과세에 있어서는 형평성을 위해 너그러운 소득공제를 허용하고 높은 한계세율을 적용하는 정책은 효율성 손실에 비해 형평성 제고에 대한 기여는 크지 않은 것도 문제였다.

그러나 1986년의 조세개혁 이후 민주당 정권이 들어서자 법인소득세율과 개인소득세율이 높아지고 조세지원에 대한 요구가 늘어나게 되었다.  대표적인 사례는 1993년의 세법개정인데 개인소득세의 최고한계세율은 39.6%까지 상승하고 법인소득세율도 34%에서 35%로 인상되었다.  특히 1986년의 법개정으로 50%에서 28%로 낮아졌던 개인소득세의 최고한계세율이 7년만에 다시 39.6%까지 상승한 사실은 미국의 조세제도가 1986년의 조세개혁 이전으로 회귀하고 있다는 우려를 낳고 근본적인 조세개혁의 필요성에 대한 인식을 확산시키는 중요한 요인이 되었다.

2. 1986년 조세개혁의 파급효과

1986년의 미국 조세개혁은 이러한 과세기반을 넓히고 세율을 낮춘다는 두 가지 기본원칙에 입각해 추진되었다.  세율계급의 수를 줄이고 세율을 인하하며 투자세액공제제도의 폐지와 함께 각종 감면제도를 축소 또는 폐지함으로써 자원배분의 효율성을 높이고 조세제도도 단순화하는 복합적인 목표를 추구한 것이다.  1986년의 조세개혁은 미국에게도 중요한 조세개혁이었지만 세계각국에서 유사한 조세개혁을 추진하게된 중요한 계기가 되었다.

미국의 1986년 조세개혁이 다른 나라에 미친 영향은 전세계적으로 일어난 세율인하 바람이다.  <표 Ⅳ-1>에 의하면 전체 18개 OECD국가들 중 13개국에서 법인소득세율이 뚜렷하게 감소하고 있다. 이러한 세계적인 조세정책의 변화는 미국 조세개혁을 뒷받침한 이론적 바탕이 설득력을 지녔을 뿐만 아니라 국제간의 자본흐름이 조세제도에 민감하기 때문이기도 하였다. 이렇게 볼 때 미국의 1986년 조세개혁은 세계의 조세개혁의 동향을 이해하는데 중요한 시발점으로 볼 수 있다.

) 같은 기간 한국의 법인소득세율은 33%(비상장대법인)에서 30%로 낮아지는 소폭의 변동을 보였다.

<표 Ⅳ-1> OECD 국가들의 법인소득세율 변화

(단위: %)
	1985	1990	1995	2000	추세
벨 기 에 덴 마 크 핀 란 드 프 랑 스 그 리 스 아이스랜드 아 일 랜 드 이 태 리 네 덜 란 드 노 르 웨 이 포 르 투 칼 스 페 인 스 웨 덴 영 국 터 어 키 독 일 미 국 오스트리아	45 50 57 50 49 51 50 46 43 51 50 35 57 45 49 56 51 55	41 50 42 37 40 48 40 46 42 51 40 35 30 35 47 50 39 30	40.2 34 25 33.3 40 33 40 52.2 33 28 39.6 35 28 33 42.8 58.9/46.1 40 34	40.21) 32 29 33.3 nda 30 24 37 30/352) 28 32 35 28 30 30 42.2/301) 35 34	- - □ - - - - □ - - - □ - - - - □ □
주: 1. 증가(+) : 0개, 감소(-) : 13개, 변화 없음(□) : 1개, 변화(□) : 4개 1) 부가세 포함기준 2) 앞의 세율은 과세이익 NLG 50,000까지, 뒤의 세율은 그 이상 자료: OECD, The OECD Tax Database, 2000.

3. 근본적 조세개혁안의 내용

1986년 조세개혁 이후 근본적인 조세개혁에 대한 논의는 주로 현행의 소득기반과세를 소비기반과세로 전환하는 방안을 중심으로 이루어졌다.  이러한 논의가 설득력을 지니기 위해서는 먼저 소득과세보다 소비과세가 우월하다는 것을 입증해야 할뿐만 아니라 소비과세로의 전환과정에서 발생하는 사회적 비용이 소비과세로의 전환으로부터 얻을 수 있는 사회적 편익에 비해 현저하게 적어야 한다.  그러나 조세개혁의 사회적 비용과 편익을 객관적으로 평가하는 것은 매우 어려운 일이며 편익과 비용이 사회구성원들 사이에 균등하게 분배되지 않을 것이 분명하기 때문에 사실상 거의 불가능에 가까운 일이라 하여도 과언이 아니다.

그럼에도 불구하고 1980년대부터 미국의 조세개혁에 이어 조세개혁 붐이 세계적으로 확산됨에 따라 소비과세와 소득과세의 비교는 물론 소득과세를 소비과세로 전환하는 방안에 대한 논의가 활발하게 진행되고 정책대안의 사회적 순편익을 측정하려는 노력이 다양하게 이루어지고 있다.  현실적으로 조세의 왜곡을 피할 수는 없기 때문에 이론적으로 소비과세가 좋은지 아니면 소득과세가 좋은지를 판별하기는 어렵다.  여러 가지 분석모형이 동원되고 있지만 정교한 모형을 사용하는 동태적 일반균형분석도 모형의 구조와 사용하는 모수의 값에 따라 시뮬레이션의 결과가 달라지기 때문에 완전한 정보를 제공할 수 있는 것은 아니다.

그럼에도 불구하고 일반적으로 소비과세가 소득과세에 비해 세제의 단순화 측면에서 우월하다는 사실에 대해서는 공감대를 형성하고 있다.  그러나 그 우수성이 소득과세를 소비과세로 전환하는데 수반되는 사회적 비용을 상쇄하고도 충분히 남는지에 대해서는 아직도 판단하기가 쉽지 않다.  그럼에도 불구하고 소비과세제도는 소득과세제도 하에서 소득을 측정하는 것이 어려운 것과 같은 근본적인 문제를 지니고 있지는 않다.  예를 들면 소비를 측정하기 위해 소득세제가 필요로 하는 감가상각이나 물가변동에 대한 연동(indexing)과 같은 번거로운 제도가 필요하지 않다.  효율성의 면에서도 소비과세가 소득과세보다 우월하다는 평가가 많다.

가. 근본적 조세개혁안의 대두

얼마나 □근본적□이어야 □근본적 조세개혁□의 범주에 포함될 수 있는지를 객관적으로 정하기는 어렵다.  따라서 근본적인 조세개혁의 범위를 설정하는 데에는 자의적인 요소를 완전히 배제하기 어렵다.  최근 미국에서 논의되고 있는 근본적인 조세개혁안의 범주에는 가끔씩 기존의 소득과세 틀을 유지하면서 개인소득세의 기반을 확대하고 세율을 낮추는 방안도 포함되는 경우가 있다.  그러나 현행의 소득과세제도를 포괄적인 소비과세제도로 전환하는 방안이 근본적인 조세개혁안의 주류를 이루고 있다고 할 수 있다.

) 예를 들면 민주당의 Richard Gephardt 하원의원의 10% 조세(The 10% Tax)는 법인소득세는 현행대로 유지하면서 개인소득세의 과세대상에 각종 附加給付(fringe benefits: 주로 건강보험료와)와 포괄적인 자본소득(자본이득, 지방정부의 채권이자 등)을 포함시키고 연금납부금의 공제를 중단하는 등의 방법으로 과세기반을 확대하고 한계세율을 낮출 것을 제안하고 있다. Gephardt의원의 10% 조세는 그 명칭에 불구하고 10, 20, 28, 32, 34%의 5단계 세율구조를 지니고 있다.

지금까지 다양한 □근본적인 조세개혁안□이 제시되었으며 개혁안 사이에는 구체적인 내용에 큰 차이가 있음에도 불구하고 대부분 제도를 단순화하고 과세기반을 최대한으로 확대하며 한계세율을 낮추려한다는 점에서 1986년의 미국 조세개혁과 비슷한 목적을 지니고 있다.  그러나 1986년의 미국 조세개혁은 법인소득세와 개인소득세의 기본 틀을 유지한 반면 근본적인 조세개혁은 소득과세제도를 포괄적 소비과세제도로 전환하려고 한다는 점에서 큰 차이가 있다.  개혁의 범위와 깊이에 있어서 비교하기 어려울 정도의 큰 차이가 나는 것은 당연한 일이다.

소비과세에 관한 논의는 최근에 시작된 일이 아니다.  예를 들면 1970년대 말의 영국의 Meade Committee 보고서(1978)와 1970년대 미국 재무부의 세제개혁안에서 이미 소비과세에 대한 이론적 분석은 물론 소득과세에서 소비과세로 전환하는 방법과 예상되는 문제에 이르기까지 깊이 있는 연구가 이루어졌다.  그 후 학계와 정치권 일각에서 소비과세로의 전환에 대해 관심을 가지고 꾸준한 연구를 해왔지만 그 실현가능성은 높지 않다고 보아온 것이 사실이다.  가장 큰 이유는 전환과정을 무리 없이 관리하기 어렵다는 것이었다.

소득과세를 소비과세로 전환함으로써 과감한 조세정책의 변화를 추구하는 근본적 조세개혁에 힘이 실리게된 데에는 두 가지 중요한 이유가 있는 것으로 보인다.  첫째, 1986년의 조세개혁이 근래에 보기 드문 획기적인 것이었음에도 불구하고 소득과세의 여러 가지 문제를 근원적으로 치유하는 데에는 미치지 못하였다는 사실이다.  예를 들면 저축 및 투자에 대한 중복과세로 인한 자원배분의 비효율성 문제는 여전히 남아있다.  세법상의 감가상각과 경제적 감가상각이 일치하지 않고, 물가변동에 대해 자본이득, 이자, 감가상각 등을 적절하게  조정하지 못함에 따라 실질 자본소득을 정확하게 계산하지 못하는 문제도 그대로였다.

둘째, 1990년대의 미국의 조세제도가 1986년의 조세개혁 이전으로 회귀하는 경향을 보인 것이다.  예를 들면 1986년의 조세개혁은 투자세액공제 등 다수의 감면제도를 폐지하고 세율계급의 수를 줄임으로써 세제를 단순화하고 한계세율을 낮추는 성과를 얻었지만 1990년대를 지나면서 점차 세제의 복잡성이 더해지고 세율은 높아지는 세제개편이 이루어졌다.  이에 따라 1986년 조세개혁은 당초의 목표를 달성하지 못하였다는 평가도 나오게 되었다.  결국 1986년 조세개혁은 경제성장과 세부담의 형평성 및 세제의 단순화를 위한 것이었지만 개혁목표의 달성에는 실패하였다는 것이다.

) 이러한 연구의 대표적인 것으로 Auerbach(1999)를 들 수 있다.

1986년의 조세개혁이 비록 미국의 조세정책 변천사에 큰 획을 긋는 일대 사건이었음에도 불구하고 그 성과를 오랫동안 유지하기 어렵게 된 것은 기존의 소득과세제도의 기본틀을 버리지 않았기 때문에 나타날 수밖에 없는 불가피한 현상이라 할 수 있을 것이다.  특히 소득과세를 바탕으로 하는 기존세제의 틀을 유지하였기 때문에 소득과세제도가 지니고 있는 근본적인 문제에 대한 해법을 제시하지 못하는 한계가 있었을 뿐만 아니라 과거로의 회귀가 용이하게 이루어 질 수 있는 여건을 변화시키지 못하였던 것이다.  근본적 조세개혁에 대한 관심과 지지가 학계와 정책담당자들 사이에 급속도로 확산된 것은 이와 같은 배경을 토대로 하고 있다.

나. 근본적 조세개혁안의 대략적 내용

근본적인 조세개혁에 관한 논의에서 대부분의 관심은 포괄적 소비과세제도에 집중되고 있다.  특히 Hall and Rabushka(1983, 1995)는 기존의 소득과세제도를 부가가치세 형태의 소비과세제도 전환하는 방안을 제안하고 있다.  Hall and Rabushka의 소비세는 부가가치 중 자본의 몫은 기업단계에서 과세하고 노동의 몫은 개인단계에서 재분배를 위한 인적공제를 허용한 다음 과세한다.  기업과 개인에게 동일한 단일세율을 적용하기 때문에 Flat Tax로 불리는 이 제도는 부가가치를 자본과 노동의 몫으로 구분하고 기업과 개인의 두 갈래로 나누어 과세하는 제도(bifurcated VAT)라 할 수 있다.  Hall and Rabushka는 Flat Tax를 도입하면 조세신고서(tax return)를 우편엽서 크기로 줄일 수 있다고 주장한다.

근본적인 조세개혁안은 Hall and Rabushka의 제안외에 여러 가지가 있는데 대표적인 것으로는 Armey-Shelby안, Nunn-Domenici의 USA(Unlimited Savings Allowance) Tax, 소매세(National Retail Sales Tax)등을 들 수 있다. Armey-Shelby안은 Hall and Rabushka의 Flat Tax안을 약간 수정하여 법률안으로 만든 것인데 미국의 하원의원 Dick Armey와 상원의원 Richard Shelby의 공동제안으로 1995년에 상하양원에 제출되었다.  그 기본골격은 Hall and Rabushka안과 동일하고 세율과 개인의 인적공제액에 약간의 차이가 있다.

) 보다 자세한 내용에 대해서는 Aaron and Gale(1996), Boskin(1996)을 참조하기 바란다.

USA Tax는 현금흐름에 기초한 부가가치세제도이다.  기업의 부가가치에는 11%의 단일세율을 적용하고, 개인에 대해서는 소득에서 저축에 대한 무제한의 공제를 허용하여 계산한 소비에 최고 40%의 누진세율을 적용한다.  특기할만한 것은 다른 주요 개혁안과는 달리 제도의 도입시점에 이미 존재하는 기업의 자본과 개인의 부에 대해서는 세금이 부과되지 않는 점이다.  즉 기업에 대해서는 기존의 자본에 대해 감가상각을 계속 허용하고 개인에 대해서는 제도의 도입시점에서 보유하고 있는 자산중 5만 달러까지는 소비에 충당하여도 공제가 허용되며 5만 달러를 초과하는 부분은 납세자의 순저축이 음(net dissaver)일 때 공제가 허용된다.

차입은 개인납세자가 순저축자(net saver)일 때 과세대상이 되며 순저축이 음일 때에는 과세대상에 포함되지 않는다.  기존의 부에 대한 비과세제도는 제도의 도입시점에서의 납세자의 자산을 정확하게 파악하고 이를 계속해서 관리해야 하는 난제를 안겨주고 있다.  기업과 개인이 납부한 사회보장세(social security tax)에 대해서는 세액공제를 허용함으로써 노동에 부과되고 있는 사회보장세를 부가가치세에 대한 과세로 전환하는 것도 USA Tax의 중요한 특징의 하나이다.

소매세(National Retail Sales Tax)는 Flat Tax처럼 개인소득세와 법인소득세를 대체하고 단일세율을 적용하는 것은 같지만 최종소비액에 직접 세금을 부과하는 간접세 형태를 지니는 것이 다르다.  소매세는 기존의 소비세와는 달리 서비스를 과세대상에 포함시키는 반면 투자는 제외함으로써 기업간의 거래는 과세대상에서 제외하고 최종소비에 과세하게 되는 것이다.  1996년과 1997년에 Dan Schaefer, Bill Tauzin 의원 등이 미국 의회에 제출한 법안은 법인소득세, 개인소득세, 상속·증여세, 기타 몇 가지 개별소비세를 대체하는 것으로 17.6%(과표에 세금을 포함하면 15%)의 단일세율을 적용할 것을 제안하고 있다.

민간단체인 Americans for Fair Taxation은 더 야심적인 제안을 내놓고 있는데 그 내용은 최종소비에 29%(과표에 세금을 포함하면 23%)의 세율을 적용하는 대신 법인소득세, 개인소득세, 상속·증여세 외에 사회보장세까지 대체하는 것이다.  Flat Tax나 USA Tax처럼 소매세도 재분배를 위한 장치를 필요로 하는데 이 부분은 직접세의 경우와 같이 소비액 또는 세액에 대한 인적공제를 허용하는 형태를 취할 수밖에 없다.  소매세가 해결해야 할 문제의 하나는 특정거래가 투자를 위한 기업과 기업간의 거래가 아니라 최종소비를 위한 것이라는 것을 간편한 방법으로 입증하는 일이다.  보다 심각한 문제는 기존의 부가가치세와는 달리 최종소비단계에서 총 부가가치에 대해 높은 세율을 적용할 경우 탈세의 유혹이 매우 강해진다는 것이다.

Ⅳ. 한국 자본소득과세제도에 주는 시사점

1. 경제개방과 한국 법인소득세제의 변화

경제개방은 조세환경을 급속도로 바꾸고 있다.  개방의 속도가 빨라짐에 따라 조세정책을 평가하는 기준도 달라질 수밖에 없다.  경제개방과 국제적인 자원이동의 신속화가 진행됨에 따라 이동성이 강한 세원에 대해서는 높은 세율을 적용하는 것이 어려워지게 되었다.  국제적 이동성이 강한 자원의 대표적인 것은 자본이다.  그러나 교통·통신의 발달로 이동시간과 이동비용으로 측정한 나라 사이의 거리가 짧아지게 됨에 따라 노동의 국제적 이동이 조세정책의 중요한 고려대상이 되어야 할 날도 멀지 않은 것으로 보인다.

이에 따라 조세의 수직적 형평성을 위한 높은 세율은 정책적 기능을 제대로 수행하기 어렵게 되고, 세율인하를 통한 세원유치가 더 중요한 정책목표로 떠오르고 있다.  경제개방과 관련하여 조세정책도 자본과 일자리의 유치에 무관심할 수 없게 된 것은 어제나 오늘의 이야기가 아니다. 대표적인 세목으로 법인소득세제를 들 수 있다.  그러므로 경제개방의 진전에 따라 각국의 법인소득세제는 많은 변화를 겪어왔는데, 그 변화는 국제적인 조세경쟁과 조세조화와의 필요성이 큰 힘을 발휘하고 있기 때문이다.

<표 Ⅳ-2>은 OECD 국가들의 법인소득세수입이 GDP에서 차지하는 비율을 1985, 1990, 1995, 2000년의 네 시점에서 살펴본 결과이다.

네 시점에서 항상 증가한 국가가 7개, 항상 감소한 국가가 0개로 나타났으며, 그외 국가들은 일정한 특징이 없는 것으로 나타났다.  그러므로 법인세수가 차지하는 비중은 점차로 증가하는 추세임을 알 수 있다.  그러나 이는 법인세율의 증가로 말미암아 파생된 결과는 아닌 것으로 보인다. OECD의 많은 국가들에서 법인세 세율은 낮아지는 것으로 나타난다. 따라서 법인세율의 인하로 인한 기업생산 활동의 확대로 인한 세수의 증대로 보는 것이 타당할 것으로 보인다.

그러나 미국, 일본의 경우에는 GDP 대비 비율과 전체 세수대비 비율이 감소하고 있다. 예를 들면, 미국의 경우 2차대전 이전에는 법인세수가 전체 세수에서 차지하는 비중이 약 33%였으나, 2000년 현재 8.5%를 차지하고 있을 정도로 법인세수의 기여도가 감소하고 있다.

<표 Ⅳ-2> 법인세수규모의 GDP 대비 비율

(단위: %)
	1985	1990	1995	2000	추세
캐 나 다 멕 시 코 미 국 호 주 일 본 뉴 질 랜 드 오스트리아 벨 기 에 체 코 덴 마 크 핀 란 드 프 랑 스 독 일 그 리 스 헝 가 리 아이스랜드 아 일 랜 드 이 태 리 룩셈부르크 네 덜 란 드 노 르 웨 이 폴 란 드 포 르 투 갈 슬 로 백 스 페 인 스 웨 덴 스 위 스 터 어 키 영 국	2.7 - 2.0 2.7 5.7 2.7 1.4 2.6 - 2.3 1.5 1.9 2.3 0.8 - 0.9 1.1 3.2 7.9 3.0 7.4 - - - 1.4 1.7 1.8 1.5 4.7	2.5 - 2.1 4.1 6.5 2.4 1.4 2.4 - 1.5 2.1 2.3 1.7 1.6 - 0.9 1.7 3.9 6.4 3.2 3.8 - 2.3 - 2.9 1.7 2.1 1.3 4.1	2.9 - 2.6 4.4 4.2 4.5 1.5 3.0 4.9 2.0 1.8 2.1 1.1 2.0 1.9 1.0 2.8 3.6 7.4 3.1 3.8 3.0 2.6 - 1.8 2.9 1.9 1.5 3.3	4.0 - 2.5 6.5 3.6 4.1 2.1 3.7 3.9 2.4 5.5 3.2 1.8 4.4 2.2 1.2 3.8 3.2 7.4 4.2 6.1 2.4 4.2 3.0 3.0 4.1 2.8 2.3 3.7	□ * □ ／ □ □ ／ □ * □ □ □ □ ／ * ／ ／ □ □ □ □ * ／ * □ ／ □ □ □
증가(+) : 7개, 감소(-) : 0개, 변화(□) : 17개 판정불가(*) : 5개 자료: OECD, Revenue Statistics, 2002.

법인소득세수가 감소하는 이유는 여러가지로 해석이 가능하다.  중요한 것으로는 국가간의 조세경쟁, 세율인하 및 조세지원 확대, 이전가격을 통한 다국적 기업의 탈세 및 절세, 기업의 재무구조의 타인자본 의존심화 등을 생각해 볼 수 있다.

<표 Ⅳ-1>에서 살펴보았듯이 OECD 대부분의 국가들이 법인소득세율을 낮추고 과세기반을 확대하는 방향으로 움직이고 있음을 알 수 있다.  <표 Ⅳ-3>은 한국의 일반법인의 최고한계세율의 변화를 통하여 법인소득세율의 추이를 보여주고 있다.  1981년의 경우 40%에서 점차로 감소하여 1996년 이후부터는 28% 수준을 유지하고 있다.  OECD 국가들의 경우와 마찬가지로 한국에서도 법인소득세율은 뚜렷한 감소추세를 보이고 있다.

<표 Ⅳ-3> 한국 법인소득세율의 변천과정: 일반법인의 최고한계세율

(단위: %)
연도	법인소득세율
1981 1982 1983 1989 1991 1994 1995 1996 2002	40 38 30 30 34 32 30 28 27

2. 조세부담의 국제비교를 통한 한국 세제의 평가

조세정책에서 가장 중요한 정책과제는 조세부담의 수준을 적정한 수준에서 결정하는 것이라고 할 수 있다.  한국에서도 조세부담이 무겁다는 불평이 많으며, 특히 자본과세와 관련하여서는 법인소득세율을 인하해야한다는 주장이 많이 제기되고 있다.  조세부담의 적정성 여부는 절대적인 기준에 따라 판단하기 어렵기 때문에 가장 보편적으로 사용하는 방법론이 국제간 비교이다. 국제비교는 실제로 국제적인 자본이동이 중요한 경우에 유용한 판단의 기준이 될 수 있다.

조세부담의 수준을 비교하기 위해 보편적으로 사용하는 지표는 법인소득세의 최고한계세율이다.  그러나 비과세 및 감면이 많아 과세기반이 상대적으로 좁을 경우에는 세율이 높다고 해도 실제로 부담하게 되는 평균세율은 낮아지므로, 조세구조와 조세수입을 고려하는 종합적인 관점에서 접근하는 것이 중요하다.

Hyun외(2000)에서는 자본소득세를 법인단계와 개인단계로 나누어 한계자본이 실제로 부담하는 세부담을 유효세율의 개념을 사용하여 측정하였다.  기존의 국제비교 연구인 Jorgenson and Landau(1993)와 같은 방법론을 사용하였으므로 이 결과를 사용하여 한국의 유효세율 수준을 비교·평가해본다.

<표 Ⅳ-4>는 Hyun 외(2000), Jorgenson and Landau(1993)의 결과를 사용하여 자본소득세의 유효한계세율을 국제적으로 비교하고 있다.  전반적으로 기업단계에서 한국의 유효한계법인소득세율은 OECD 9개국에 비해 낮게 나타나고 있다.  특히 법인단계의 유효한계세율은 점차 줄어들고 있기는 하지만 절대값이 매우 큰 음의 세율을 보이고 있는데 가장 중요한 이유는 한국 법인기업의 재무구조가 타인자본 의존적이며 투자에 대하여 많은 조세지원을 제공하고 있기 때문이다.

법인단계의 유효한계세율이 음의 값을 보이는 사례는 한국 외에 프랑스, 이탈리아, 1985년의 영국 등에서 찾아볼 수 있다.  1990년의 경우 이태리의 유효한계법인소득세율이 가장 낮게 나타났으며, 프랑스와 한국이 그 다음으로 절대값이 큰 음의 값을 보여주고 있어 매우 적극적인 조세지원정책을 구사했던 것으로 보인다.  그러나 이는 조세지원제도와 고도로 타인자본 의존적인 기업의 재무구조가 상승작용을 하였기 때문에 나타나는 현상일 가능성이 크다.

개인단계의 유효한계세율은 1990년 영국과 같은 수준이었던 것을 제외하면 항상 한국이 가장 낮은 수준을 보이고 있는데 그것은 전반적으로 한국의 개인소득세율이 낮을 뿐만 아니라 대부분의 이자소득과 60% 가량의 배당소득이 저율분리과세되기 때문이다.  법인단계와 개인단계에서 부담하는 세부담을 모두 고려하면 <표 Ⅳ-4>의 OECD 10개국 중에서 한국의 유효한계세율이 가장 낮은 수준을 보이고 있다.

Jorgenson and Landau(1993)의 마지막 연도는 1990년이므로, 이후의 추세에 대해서는 선진국과 비교할 수 없다.  그러나 한국의 경우 1980년대 이후 1990년까지 법인단계와 개인단계의 유효한계세율이 증가하는 추세를 보였는데 같은 추세가 1995년까지 이어지고 있음을 확인할 수 있다.  이러한 추세는 적어도 부분적으로는 조세지원정책이 방만하게 운영되어 조세수입의 손실과 자원의 비효율적 배분을 유발한다는 평가에 따라 조세지원을 축소하는 정책을 시행한 결과를 반영하고 있는 것으로 보인다.

<표 Ⅳ-4> 유효한계세율의 국제비교

(단위: %)
	유효한계세율	호주	캐나다	프랑스	독일	이탈리아	일본	스웨덴	영국	미국	한국
1980	tc tp t	41.4 23.4 55.1	10.3 20.0 28.2	-30.3 73.6 65.6	16.2 33.0 43.9	-94.4 58.0 18.4	7.6 15.0 21.5	-19.7 31.8 18.4	-53.3 33.9 -1.3	33.8 21.8 48.2	-46.3 7.2 -35.7
1985	tc tp t	13.6 18.5 29.6	11.2 21.2 30.0	-35.3 74.5 65.5	11.1 31.6 39.2	-100.3 58.8 17.5	1.0 16.2 17.0	-0.9 31.9 31.3	14.7 18.2 30.2	27.5 17.7 40.3	-20.2 14.1 -3.3
1990	tc tp t	15.0 28.2 39.0	24.5 18.5 38.5	-37.3 64.3 51.0	5.2 28.6 32.3	-78.4 57.0 23.3	6.7 22.6 27.8	- - -	24.8 14.2 35.5	34.0 18.8 46.4	-22.5 14.2 -5.1
1995	tc tp t	- - -	- - -	- - -	- - -	- - -	- - -	- - -	- - -	- - -	-11.2 25.1 16.7
주: tc는 법인단계의 유효한계세율, tp는 개인단계의 유효한계세율, t는 총유효한계세율을 의미한다. 자료: Hyun 외(2000), Jorgenson and Landau(1993).

3. 한국 자본소득과세의 정책과제

한국의 조세체계는 포괄적 소득과세를 기본으로 하고 있다.  포괄적 소득과세제도는 과세소득을 포괄적으로 인식하는 데 수반되는 여러 가지 기술적 어려움으로 인하여 이상적인 수준에 도달하기는 현실적으로 불가능하다.  특히 소득기반과세에서는 소득을 빠뜨리지 않고 포착하는 것도 중요하지만 소득을 정확하게 계산하는 것도 중요하다.  그러나 포괄성이나 정확성은 다같이 사회적 비용의 대가로 얻어지는 것이다.  구체적으로 조세행정기관은 직접적으로 행정비용을 들여야 하고 납세자는 납세의무를 완수하기 위해 납세협력비용을 지불해야 하는 것이다.

) 우리나라 조세행정에서 소득파악과 관련한 주요 정책과제에 대한 자세한 논의는 현진권(1998)을 참조하기 바란다.

한국의 자본소득과세로 투입자본에 대한 과세는 투자자산의 종류, 법인 규모, 투자재원 등에 따라 다양한 수준의 유효한계 세부담을 부과하기 때문에 자원배분의 비효율성에 따른 사회적 비용이 클 가능성이 높다.  그러나 전반적으로 자본소득에 대한 유효한계세율은 높지 않기 때문에 현재와 미래 사이의 자원배분 왜곡은 심각하지 않을 수 있다.

이러한 예측은 자원배분의 한계(margin)에서의 대체탄력성을 알지 못하는 상태에서 조세격차에만 의존하고 있기 때문에 매우 신뢰성이 낮을 수밖에 없다.  그럼에도 불구하고 선진국에 대한 시뮬레이션 결과와 한국의 유효한계세율 구조를 감안할 때 한국의 자본소득에 관한 조세정책이 자원배분의 효율성을 높이는 데 큰 비중을 두어야 한다는 결론은 부인하기 어렵다.  보다 신뢰성이 높은 정책제안을 위해서는 비효율적 조세정책으로 인한 사회복지의 감소를 계량적으로 측정하는 신뢰할만한 연구가 이루어져야한다.

한국의 자본소득과세제도가 지니고 있는 문제점은 나라에 따라 정도에 차이는 있지만 소득과세를 근간으로 하는 대부분의 나라에서 공통적으로 나타나고 있다.  미국의 경우 소득과세제도의 문제점에 대한 불만은 소비과세제도의 도입에 대한 관심으로 표출되고 있으며 실제로 소득과세를 소비과세로 전환하는 나라가 있다면 미국이 선두주자의 하나가 될 수도 있다.  이미 학계와 정책담당자들의 연구는 정치적인 지지만 확보되면 곧 시행될 수 있을 정도의 다듬어진 조세개혁안을 제시하는 수준에 이르고 있다.

세계적인 개방경제체제하에서 각국의 조세정책은 국제적인 규범으로 수렴하는 경향을 보이게 된다.  특히 경제적 국경의 장벽이 없어진 상황에서 세계경제에서 큰 비중을 지니고 있는 미국이 근본적 조세개혁을 단행한다면 그 파급효과는 전세계에 미치게될 것이다.  1980년대에 당시로서는 획기적이었던 미국의 조세개혁 이후 OECD선진국은 물론 한국도 과세기반을 확대하고 한계세율을 낮추는 정책전환을 추진하였다.  만약 미국이 Flat Tax와 같은 근본적인 조세개혁을 단행하여 소득과세를 소비과세로 전환한다면 그 충격과 파급효과는 1986년의 조세개혁을 훨씬 능가하게 될 것이다.

미국이나 EU가 과연 근본적인 조세개혁을 선택할지, 그리고 한다면 언제 할지는 예측하기 어렵다.  근본적인 조세개혁은 이론적·실증적으로 상당한 타당성을 지니고 있는 것으로 평가되고 있다.  아직은 정치적 여건이 충분히 성숙되지 않은 것으로 보이지만 정치적 지지기반이 단단해지면 언제든지 실행될 가능성도 있다.  그러나 소규모 개방경제를 가진 한국이 대규모 선진국에 앞서 근본적 조세개혁을 단행하는 것은 위험한 일이다.  보다 현명한 자세는 세계적인 정책변화의 흐름을 예의 주시하면서 변화에 기민하게 효과적으로 대응할 수 있는 태세를 갖추는 것이다.

근본적인 조세개혁은 반드시 실행되지 않는다고 하여도 조세정책에 대한 이해의 폭과 깊이를 더하는 데 좋은 연습장이 될 수 있다.  특히 정책담당자들이 현행 제도의 틀에 묶이지 않고 창의적으로 사고할 수 있는 능력을 기르는데 유용한 지적 유희장이 될 수도 있다.  따라서 지나치게 단기적인 유용성에만 집착하지 말고 한국도 다양한 창의적인 조세정책을 분석하여 신뢰성 있는 결과를 얻어 비교·평가할 수 있는 역량을 축적하는데 많은 관심을 기울일 필요가 있다.  그러면 한국의 자본소득과세와 관련하여 중요한 정책과제를 과세기반의 포괄성과 조세격차의 축소 관점에서 제시한 다음, 최근 정치권 일각에서 거론하고 있는 법인소득세 폐지론에 대해 간략히 언급한다.

가. 자본소득세 기반의 포괄성

한국의 소득세제는 포괄적 소득기반과세를 개념적 토대로 하고 있다.  그러나 Haig-Simons의 정의에 합당한 이상적인 과세기반을 갖추는 일은 현실적으로 선진국에서도 불가능한 일이다.  따라서 과세대상소득의 포괄성에 대한 현실적인 기준 자체가 Haig-Simons의 정의에 현저하게 미치지 못하는 불완전한 형태를 지닐 수밖에 없어 엄격한 논의를 전개하기는 어렵다.  그럼에도 불구하고 자본소득으로서 과세대상에 포함되지 않고 있거나 과세대상 자본소득이 부정확하게 포착되는 문제를 명시적으로 인식하는 것은 중요한 조세정책적 의미를 지닌다.

) 과세소득의 범위에 관한 대표적인 학설로는 소득원천설과 순자산증가설이 있는데 오늘날의 지배적 견해인 순자산증가설은 일정시점 사이의 자산의 순증가(증가의 총액에서 감소의 총액을 차감)에 그 기간중의 소비를 합한 소득으로 파악하기 때문에 소득의 원천이 무엇인가를 묻지 아니한다. 따라서 일시적 소득도 당연히 과세소득으로 인식된다. 이 학설은 Haig와 Simons 등에 의하여 주장되었다.

소득과세대상의 범위가 Haig-Simons의 정의에 미치지 못하게 하는 중요한 예의 하나는 자기소유주택에 대한 귀속임대료(imputed rent)이다.  실제로 자기소유주택에 대한 귀속임대료를 과세하는 나라는 없기 때문에 중요한 관심사가 아니라고 생각할 수도 있지만 소득과세의 틀을 떠나 소비과세의 관점에서 보면 귀속임대료에 대한 실질적인 과세여부는 큰 의미를 가지고 있음을 알 수 있다.  따라서 현행제도의 틀속에 구속되지 않고 근본적 조세개혁의 관점에서 보면 귀속임대료를 과세대상소득에서 제외하는 현행 제도는 포괄성의 기준에 비추어 볼 때 중요한 결함을 지니고 있다고 할 수 있다.

소액주주의 상장주식 양도차익에 대한 비과세도 포괄성의 기준에 맞지 않는 예이다. 과세대상의 포괄성에 과세대상을 세분하지 않고 넓은 과세대상에 일관성 있는 과세방법을 적용하는 의미도 있다고 본다면 개인소득세의 분리과세도 포괄성을 떨어뜨리는 요인이라 할 수 있을 것이다.  실제로 한국은 1974년에 개인소득의 종합과세를 확대하였지만 아직 이자소득의 대부분과 배당소득의 60%가량이 분리과세되고 있다.

또한 부부가 세부담을 줄이기 위해 소득을 분산하여 신고하는 것을 막기 위해 부부합산과세를 1974년부터 도입하였다. 그러나 헌법재판소가 2002년 8월 29일 부부의 자산소득 합산과세에 대해 위헌 결정을 내림에 따라 부부의 자산소득에 따로 따로 과세하는 별산과세제도로 전환됐다. 현행 누진세율은 이러한 합산제도를 근거로 책정돼 운용되어 왔는데, 부부 자산소득 분리과세가 고소득층에 절대적으로 유리한 만큼 금융종합과세 기준금액을 낮추는 등의 대책이 필요하다고 판단된다.

과세대상의 포괄성이 부족하면 과세대상소득과 비과세소득 사이에 조세격차가 발생하여 자원배분의 효율성이 낮아지게 된다.  같은 이유로 포괄적으로 넓게 정의된 과세대상에 일관성 있는 세율체계를 적용하지 않을 경우 과세대상 경제활동 사이에 유효세율의 차등이 발생하고 그 결과 자원배분이 왜곡된다.  과세대상의 포괄성이 충분하지 않으면 형평성이 훼손되는 것도 쉽게 생각할 수 있다.  한국의 소득과세에서 과세대상소득의 포괄성을 높이는 것은 중요한 정책과제라 할 것이다.

나. 조세격차의 축소

법인이 이익을 창출하기 위해 투입하는 중요한 생산요소는 노동과 자본이다.  이 두 생산요소에 대해서는 유효세율에 차이가 없어야 자원배분의 중립성이 유지될 수 있다.  그러나 현재 법인소득세 제도는 노동투입에 대해서는 비용으로 인정하는 반면, 자본투입에 대해서는 자기자본인 경우 과세하고 있다.  현행 법인소득세제는 노동과 자본에 대해 차별적인 처우를 할뿐만 아니라 타인자본을 자기자본보다 유리하게 처우함으로써 재무구조를 타인자본 의존적인 방향으로 유도하는 효과를 지니고 있다.  이와 같은 법인소득세의 중립성 결여는 노동과 자본, 자기자본과 타인자본의 선택을 왜곡하게 된다.

논의의 범위를 자본배분으로 좁혀서 보면 기업규모, 투자재원의 조달방법, 자산종류 등에 따라 뚜렷한 유효한계세율의 차이가 있으며, 이러한 조세격차가 한국에 특유한 현상은 아니지만 자원배분의 효율성을 현저하게 떨어뜨리고 있을 가능성이 있다.  특히 타인자본과 자기자본 사이의 유효세율 차이는 투자재원의 조달방법에 관계없이 제공되고 있는 조세지원제도가 재원배분의 관점에서는 매우 비효율적이 될 가능성이 있음을 암시하고 있다.

자원배분을 왜곡하는 조세정책이라도 시대적인 필요에 따라 타당성을 지닐 수는 있다.  그러나 여러 가지 경험적 연구에 의하면 조세의 자원배분 왜곡은 현실적으로 매우 큰 효율성 손실을 가져오기 때문에 결코 가볍게 생각해서는 안 되는 일이다.

) 선진국에서는 조세의 자원배분 왜곡이 국민복지에 미치는 효과를 분석하기 위해 정교한 동태적 일반균형모형(dynamic general equilibrium model)을 사용하고 있지만 한국의 조세정책에 대해서는 아직 신뢰성이 일반균형분석이 이루어지지 않고 있다. 한국의 모형과 파리미터 값을 사용하는 수준 높은 연구가 나오기까지는 외국의 분석결과를 참고하여 조세정책을 신중하게 운영하는 것이 좋을 것이다.

다. 근본적 조세개혁과 법인소득세 폐지안

법인소득세제 폐지는 법인소득세와 개인소득세의 부분통합의 극단적인 형태이기 때문에 이론적으로 새롭거나 조세정책 분야에서 생소한 발상은 아니다.  최근 한국의 정치권 일각에서 주장하는 법인소득세 폐지론은 법인소득세의 존재 이유가 이론적으로 분명하지 않다는 이미 잘 알려진 사실에 근거하고 있는 것으로 보인다.  이러한 논리의 전개는 전혀 새로운 것이 아니며 틀린 것도 아니다.  실제로 법인소득세를 폐지할 경우 각종 조세격차가 큰 폭으로 줄어들고 자본배분의 효율성이 개선될 가능성이 높다.  문제는 법인소득세 폐지 이후의 조세체계와 조세수입구조가 어떤 모습을 할 것인지에 대한 구체적인 대안이 제시되지 않은 데 있다.

쉬운 문제부터 먼저 점검해보자.  법인소득세 폐지에 따른 조세수입 부족에 대비해 재정지출 축소로 대응할 것인지 아니면 다른 세금을 더 많이 거둘지가 분명하지 않다.  다른 세금을 더 거둔다면 어느 세목에서 얼마를 어떻게 더 거둘 지에 대한 방안도 있어야 한다. 그것은 법인소득세 폐지의 성과는 독립적으로 평가될 수 있는 것이 아니라 법인소득세 폐지와 함께 제시되어야 하는 조세수입 결손에 대한 대응책에 따라 달라지기 때문이다. 따라서 조세수입 결손에 대한 대책과 같이 제시되지 않은 법인소득세 폐지안은 평가가 불가능한 불완전한 대안이라 할 수밖에 없다.

) 1994∼2000년 기간에 법인소득세는 국세수입의12.4-19.2%를 차지하였으며 평균비중은 15.2%이었다. 재정경제부, □조세개요□, 2001, p. 14.

조세수입의 문제를 떠나 조세체계를 중심으로 보면 법인소득세 폐지론은 소비과세로의 전환에 대한 분명한 언급이 없는 것으로 미루어 보아 소득과세의 기본 틀을 유지하는 입장을 취하고 있는 것으로 보인다.  그러나 이는 추측에 불과하며 분명한 언급이 있을 때까지는 단정할 수 없는 일이다.  만약 법인소득세 폐지안이 소비과세로의 전환을 위한 보다 근본적인 조세개혁의 일환이라면 문제는 전혀 달라진다.  그러나 이 경우 국민들에게 법인소득세의 문제점을 지적하는 것으로는 부족하고 소비과세로의 전환으로부터 발생하는 사회적 편익에 대해 설명할 수 있어야 할 것이다.

2001년 5월의 Paul O'Neill 미국 재무부장관은 미국 연방정부 수입의 10%를 차지하고 최고세율이 35%인 법인소득세를 폐지하고 부족한 세수는 개인소득세를 늘림으로써 보충하는 방안을 제안하였다.  O'Neill 장관의 제안은 자본소득에 대한 과세를 철폐한다는 의미가 아니다.  그의 제안은 소득과세를 기본으로 하는 조세체계를 유지한다는 전제하에 있으며 법인소득세의 통합론과는 동일선상에 있다.  사실 미국의 자본소득과세제도는 법인소득세의 (부분)통합을 허용하지 않고 있기 때문에 고전적 체계(classical system)로 불리고 있다.  만약 O'Neill 장관의 제안이 실행된다면 미국은 사실상 법인소득세의 완전한 통합을 이루는 최초의 국가가 됨으로써 부분통합에 머물고 있는 다른 OECD 국가를 앞지르게 될 것이다.

현시점에서 보기에 O'Neill 장관의 안이 폭넓은 지지기반을 가진 것으로 보이지 않는다.  더 큰 주목을 받고 있는 조세개혁안은 지난 대통령 선거기간 중 Bush 대통령 진영에서 관심을 가지고 지지해온 소비과세로의 전환방안으로 보인다.  만약 이러한 관측이 맞는다면 O'Neill 재무부장관의 말만 믿고 한국이 조세체계의 기본틀을 섣불리 바꾸다가는 큰 위험에 처하게 될 수도 있다.  세계시장에서 중심적 역할을 하는 국가의 정책흐름을 예의 주시하는 것도 중요하지만, 미리 짐작하고 행동하기에는 한국경제의 대외개방도가 너무 높고 세계경제에 비해 규모가 너무 작다.

불확실성이 높은 상황에서는 불확실성과 불확실성에 따른 손해를 줄이는 방도를 찾는 것이 좋다.  미국에서 법인소득세의 폐지나 소득과세의 소비과세 전환 등의 제안이 나오고는 있지만 대테러 전쟁이나 중동사태 등에 비추어 볼 때 1∼2년 안에 결말이 날 일은 아닌 것으로 보인다.  따라서 자본소득과세에 관한 한국의 정책기조는 적어도 당분간은 소득과세가 세계적인 규범으로 남아있을 것이라는 전제하에 수립하는 것이 좋을 것이다.  법인소득세의 폐지나 소비과세로의 전환은 국제적 자본이동에도 큰 영향을 미치기 때문에 철저한 분석과 사전 준비 없이 섣불리 단독으로 결행하기보다 신중하게 다루는 것이 좋을 것이다.

Ⅴ. 결론

자본소득과세는 소득의 범위설정과 측정, 물가변동에 대한 조정, 중복과세, 자원배분의 왜곡에 이르기까지 다양한 이론적·정책적 문제를 안고 있다.  이미 고전적인 논의가 되었지만, 법인소득과세의 존재 이유를 명쾌하게 설명하는 이론은 아직 없다.  그럼에도 불구하고 법인소득세를 폐지해야 한다는 주장은 최근에 와서야 희미하게 들리기 시작했을 뿐, 법인소득세와 개인소득세를 통합하는 것이 현실적으로 무난하다는 주장이 아직도 압도적인 주류를 형성하고 있는 것으로 보인다.

효율성, 단순성, 형평성을 기치로 내건 1986년의 미국의 획기적인 조세개혁이 원래의 취지에 맞게 정착되지 못하였으며, 1993년의 세법개정 이후에는 개인소득세 최고한계세율이 39.6%에까지 도달하고 구조도 점차 복잡해지는 □과거로의 회귀□현상이 나타나게 되었다.  이러한 현상에 대한 개혁주의자들의 반응은 주로 소비과세로의 전환을 핵심으로 하는 근본적 조세개혁이었다.  그들에게는 이러한 부작용이 없어도 1986년 이후의 자본소득과세제도는 여러 가지 문제를 안고 있는데 과거로의 회귀는 어불성설로 보였는지도 모를 일이다.  소득과세의 결함을 근원적으로 해소하기 위해서는 소득과세를 소비과세로 전환하는 근본적인 조세개혁이 필요하다는 것이다.

1990년대의 소비과세론자의 주장은 전혀 새로운 것이 아니었다. 영국과 미국에서는 1970년대 말에 이미 소비과세에 대한 체계적인 논의를 시작하였으며, Hall and Rabushka(1983, 1995)는 자본과 노동의 부가가치를 각각 기업과 개인단계에서 과세하는 두 갈래 부가가치세(bifurcated VAT)를 주장해 왔다.  그 후 1995-1997년에 미국 의회에 Flat Tax, USA Tax, National Retail Sales Tax 등 근본적인 조세개혁안이 법률안형태로 의회에 제출되었으며, 2000년의 미국 대통령 선거기간 중에는 근본적 조세개혁에 관한 논의가 증폭되었다.  급기야 2001년에는 미국 재무장관이 법인소득세의 폐지를 제안하고 한국에서도 법인소득세 폐지론이 부상하게 되었다.

본 연구는 이러한 와중에 한국 자본소득과세의 구조와 경제적 효과를 분석하고 최근 미국의 근본적 조세개혁 논의에 비추어 볼 때 한국 자본소득과세의 발전방향은 무엇인지를 탐색해 보고자 하였다.  기업의 투자를 법인 규모, 재원조달방법, 자산종류 등에 따라 구분하고 각각의 경우 유효한계세율을 살펴본 결과, 자원배분의 다양한 한계(margin)에서 뚜렷한 조세격차(tax wedge)가 존재함을 드러내었다.  특히 자기자본과 타인자본 사이의 유효세율 차이는 가장 큰 조세격차를 보여주었다.  이러한 결과는 의도적인 조세정책의 결과인 부분도 있지만 더 근본적인 원인은 투자에 대한 조세지원은 투자재원의 조달방법(신주발행, 사내유보, 사채발행)에 대해 중립적으로 제공된 반면, 법인소득세는 타인자본에 대한 보상인 이자에 대해서만 비용공제를 허용하기 때문이다.  이러한 문제는 한국에만 특유한 것은 아니지만 타인자본 의존적인 한국 기업의 재무구조와 관련하여 유의해야 할 대목이다.

유효세율의 분석은 자본소득과세가 자원배분의 효율성을 현저하게 떨어뜨릴 수 있는 가능성을 보여주었다.  물론 유효세율의 차등이 국민복지에 미치는 영향은 조세격차 뿐만 아니라 대체탄력성의 함수이기도 하기 때문에 이러한 추측은 불완전한 것이다.  현행 자본소득세제는 유효한계세율의 차등 외에 Haig-Simons 정의에 비추어 본 과세소득 범위의 부적절성, 물가변동에 대한 민감성, 소득측정의 부정확성 등 많은 문제를 지니고 있다.  이러한 문제는 소득과세제도를 유지하는 한 만족스럽게 해소되기 어려운 난제라 할 수 있다.  어쩌면 유효세율의 차등은 오히려 쉽게 해소될 수 있는 문제라 할 수도 있을 것이다.

그러면 한국 자본소득과세의 방향은 무엇인가?  당분간은 세계경제의 흐름을 주도하는 선진국의 정책흐름을 앞지르기보다는 예의주시하면서, 소득과세의 기본틀안에서 단순화, 효율화, 공평화를 도모하는 노력을 꾸준히 기울이는 것이 좋다.  최근 한국 내에서 부상한 법인소득세 폐지론은 논리적으로 완전한 틀을 갖추지 못하고 있기 때문에 심각하게 다루기 어렵다.  법인과 개인단계의 소득과세 부담을 종합적으로 고려한 유효한계세율은 Jorgenson and Landau(1993)에 포함된 9개 OECD국가와 비교할 때 한국이 가장 낮은 수준을 보이고 있기 때문에 조세격차를 줄이는 것이 세율을 낮추는 것보다 더 중요한 정책과제라 할 수 있다.

조세제도를 운영하기 위해 필요한 사회비용으로 효율비용, 납세순응비용, 조세행정비용 등을 들 수 있다.  이러한 조세제도의 사회적 비용이 큰 것으로 알려지고 있기 때문에 조세제도는 이러한 비용을 줄이는 방향으로 발전되어야 할 것이다.  이런 관점에서 미국의 근본적 조세개혁안은 많은 것을 시사하고 있다.  소비과세는 구조가 단순하여 조세비용을 낮추는데 유효한 개혁안이 될 수 있다.  또 소비과세제도 하에서는 소득을 측정할 필요가 없기 때문에 과세소득의 범위설정이나 측정과 관련된 여러 가지 문제가 원천적으로 해소됨은 물론 자본에 대한 유효한계세율이 영이기 때문에 자본의 배분이나 현재와 미래 사이의 자원배분에 관한 왜곡도 없어진다.

) 우리나라 조세제도의 운영비에 대한 자세한 논의는 현진권과 윤건영(1999)을 참조하기 바란다.

) 다른 조세가 있기 때문에 소비세가 최적이라는 것은 물론 아니다.

제5장  우리나라 조세정책에 대한 OECD의 평가

Ⅰ. 서론

본 글은 2000년 12월에 OECD에서 발표된 한국의 조세정책에 관해 종합적으로 평가한 다음 연구결과를 중심으로 중요한 시사점을 요약해 보았다.

Dalsgaard, Thomas, "The Tax System in Korea: More Fairness and Less Complexity Required," Economic Department Working Papers No. 271, OECD, 2000.

이 논문은 한국의 조세정책에 대해 매우 종합적으로 서술하고 있으며, 특히 한국조세정책의 특징을 OECD 국가들과의 국제비교를 통해 강조하였다.  한국의 조세정책에 대한 종합적인 평가는 국내의 학자들에 의해 여러 차례 시도되었지만, 특정한 이슈에 대한 심도있는 분석이나, 조세정책 전반에 대한 규범적인 측면에서의 정책제안이 대부분을 이루고 있다.  반면, 본 논문은 학술적인 이론을 바탕으로 한국 조세정책의 문제점을 종합적인 관점에서 제시하고 이를 뒷받침하는 국제비교 자료를 제시함으로써 논리적 정교함을 보여주었다.  외국인에 의해 한국의 조세정책이 평가되었음에도 불구하고 한국 조세정책에 대하여 체계적이며 종합적으로 비판한 논문으로 평가하고 싶다.

여기에서는 이 논문에서 보여주는 여러 가지 평가 중에서 우리나라 조세정책에서 중요하다고 생각되는 이슈를 중심으로 요약한다.

Ⅱ. 한국 조세정책의 흐름

한국 조세정책의 방향은 여러 가지 요인들에 의해 이루어졌지만, 1990년대 말에 겪은 외환위기를 통해 경제환경이 급격히 바뀌었고, 이러한 새로운 환경이 조세정책을 결정하는 중요한 요인으로 작용하게 되었다.

과거 1960년대와 1970년대는 경제개발을 위한 수단으로 조세정책이 활용되었으며, 주로 특정산업에 대한 조세지원 위주의 정책이었다.  이러한 정책이 한국의 경제발전에 긍정적인 역할을 담당하였는가에 대한 실증연구결과는 없으므로 정확하게 평가하기는 어렵다.  그러나 이러한 특정산업에 대한 조세지원정책은 자원의 비효율적 배분을 야기함으로써 전체 국가경제에 부정적인 결과를 가져다 줄 수도 있는 것이다.

1980년대에 들어와서는 조세 및 사회지출정책을 통한 소득재분배 기능에 대한 관심이 높아지게 되었다.  이는 토지가격의 급등으로 인하여 소득불균형 정도가 악화되었고, 이를 완화하는 대표적인 정책인 조세정책에 대한 관심이 높아졌기 때문이다.  또한 조세제도의 효율성에 대한 관심이 증대하게 되어, 1977년에는 부가가치세제를 도입하였고, 1980년대와 1990년대에는 조세지원의 폭을 줄임으로써 법인세 기반을 확충하는 정책을 추진하였다.

1990년 말에 겪은 외환위기로 인해 조세정책은 경제전반의 구조조정을 활성화하는 유인정책과 구조조정에 따른 재정수요를 확충하기 위한 정책수단으로 활용되었다.  기업 및 금융구조조정을 촉진하기 위해 구조조정과 관련된 경제행위에 대해서는 감면정책을 추진하였다.  특히 외환위기를 맞은 첫해인 1998년에 재정적자가 GDP의 4%에 달하는 가장 높은 적자규모를 겪게 됨에 따라, 재정적자 폭을 장기적으로 줄여나가는 정책운용방향에 대한 관심이 높게 나타났다.  그러나 사회안전망의 확대를 위한 정책방향과 인구의 고령화와 남북한 통일에 대비한 재정수요는 향후 급격하게 늘어날 것으로 전망되며 이러한 요인들이 향후 조세정책의 방향을 결정하게 될 것이다.

Ⅲ. 한국 조세제도의 특징

한국의 조세제도를 OECD 국가들과 비교해 볼 때 다음과 같은 특징을 볼 수 있다.

1. 낮은 조세부담율과 노동에 대한 낮은 유효세율

한국은 OECD 국가들과 비교해 볼 때, 가장 낮은 수준의 조세부담율을 보여준다.  세법상 명목세율의 크기는 OECD 국가들과 비슷하지만 유효한계세율은 매우 낮은 특징을 보여준다.  그러므로 조세정책으로 인한 경제의 비효율성은 다른 국가들에 비해 낮을 것으로 예상할 수 있다.

조세기반의 특징을 살펴보면 부동산과 소비에 의존하는 비중이 상대적으로 높게 나타난다.  또한 소비기반을 통한 세수중에서 부가가치세제가 차지하는 비중이 50% 이하로 부가가치세수의 의존도가 OECD 국가들과 비교할 때 상대적으로 낮은 특징을 보여준다(<표 Ⅴ-1> 참조).  일반적으로 부가가치세는 다른 형태의 소비관련세제에 비해 부과대상범위가 넓고, 세율이 상대적으로 낮으므로 자원배분의 왜곡정도가 낮다고 평가한다.  이러한 관점에서 볼 때, 한국의 소비관련세제를 통한 경제적 왜곡이 상대적으로 심할 수밖에 없다.

조세기반을 자본, 노동, 소비로 나누어 각 기반별 유효세율을 비교해 보면(<표 Ⅴ-2> 참조), 한국은 뚜렷한 특징을 나타낸다.  즉 노동에 대한 유효세율은 매우 낮게 나타나는 반면, 자본 및 소비에 대한 유효세율은 OECD 국가들의 평균수준을 보여준다.  또한 한국에서는 조세정책으로 인해 야기되는 노동시장의 왜곡현상은 매우 낮은 특징을 보여준다.

<표 Ⅴ-> 전체 소비세수에서 부가가치세수의 비중

(단위: %)
	1990	1998
일 본 독 일 프랑스 이탈리아 영 국 캐나다 오스트리아 벨기에 체 코 덴마크 필란드 그리스 헝가리 아이슬란드 아일랜드 한 국 룩셈부르크 멕시코 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 폴란드 포르투갈 스페인 스웨덴 스위스 터 키	32 62 65 52 55 26 66 60 - 55 60 55 - 56 49 42 46 38 62 67 53 - 45 55 60 - 66	38 64 62 53 54 28 66 57 55 59 58 56 53 63 55 41 47 38 59 71 57 59 55 56 61 54 63
평 균	53	55

<표 Ⅴ-> 과세기반별 평균 유효세율(1991∼1997)

(단위: %)
	자본⑴	자본⑵	노동	소비
미 국 일 본 독 일 프랑스 이탈리아 영 국 캐나다 호 주 벨기에 덴마크 그리스 한국 네덜란드 뉴질랜드 포르투갈 스페인 스웨덴	51.0 83.6 36.4 41.4 49.6 68.6 87.7 56.2 47.0 67.7 39.4 49.0 40.7 50.1 22.2 31.9 63.5	31.1 32.6 19.9 23.6 31.0 38.4 38.6 28.0 30.8 29.1 26.8 26.8 24.7 34.9 18.3 20.6 30.5	22.6 24.0 35.9 40.2 36.3 21.0 28.7 22.6 39.7 42.8 24.3 7.7 41.0 24.2 22.7 30.4 48.5	6.1 6.7 15.8 18.0 16.0 16.9 13.1 11.9 18.7 25.7 18.6 16.0 18.7 19.8 20.5 13.7 18.7
평 균	52.2	26.6	33.4	17.1
주: 자본(1)은 순계기준이며, 자본 (2)는 총계기준임.

2. 조세정책의 낮은 소득재분배 효과

한국의 조세부담율은 매우 낮기 때문에 조세정책을 통한 소득재분배 효과도 매우 낮게 나타난다.  소득세법상 누진도는 비교적 높아서 OECD 국가들의 수준과 비슷함을 보여주고 있으나, 최고한계세율을 적용받는 고소득계층이 상대적으로 적어 결과적으로, 소득세를 통해 전체 소득불균형을 완화하는 효과는 그리 크지 않다.  외환위기 이후 사회안전망에 대한 지출의 증가로 인해 사회부조정책의 소득재분배 효과는 과거보다 높아질 것으로 예상된다.

Ⅳ. 한국 조세정책의 문제점

1. 소득세제에서 공제 및 감면수준이 너무 높다.

소득세는 높은 누진도를 통해 수직적 형평을 강화할 수 있고, 소득종류별 수평적 형평도 달성할 수 있다.  그러나 한국의 소득세제는 여러 가지의 소득공제와 세액공제로 인해 수직적 형평과 수평적 형평을 훼손하고 있다.  1997년 통계치를 보면 전체 GDP에서 소득세수가 차지하는 비중이 4% 정도이나, 소득세제의 전체 공제액이 GDP의 5%를 차지하고 있을 정도로 심각하다.

소득세 기반은 여러 가지 선별적 정책에 의해 그 규모가 감소하게 되었다.  대표적인 예로 고용에 따른 부가급여(fringe benefit)에 대한 비과세, 퇴직소득과 자본소득에 대한 낮은 세율의 적용 등을 들 수 있다.  이러한 형태의 세제혜택은 주로 고소득계층에 편중되어 있어서 소득세제의 불공평성을 심화시키게 되었다.

소득세제에서 근로소득에 대한 높은 공제수준의 문제는 자영자들의 소득이 정확하게 포착되지 않기 때문으로 볼 수 있다.  자영자들의 낮은 조세포착율과 형평을 맞추기 위해 근로소득에 대해 높은 공제를 허용하게 되었고, 결과적으로 소득세제가 불공평한 구조를 가지게 된 것이다.  그러므로 소득세제의 높은 공제수준을 낮추기 위해서는 우선적으로 자영자들의 소득포착율을 높여야 하는 어려움이 뒤따른다.  자영자들의 탈세규모에 대한 정확한 통계자료는 없지만 GDP의 0.4% 수준으로 추정된다.  그러나 한국 소득세제의 문제점은 자영자로 인한 탈세규모가 아니고, 이러한 탈세로 인해 야기되는 불공평한 소득세제에 대한 납세자들의 불신이며, 이러한 불신을 무마하기 위해 높은 공제수준을 허용함으로써 세수를 누락시키고 있다는 점이다.

2. 투자에 대한 조세의 왜곡은 감소되었으나, 조세지원의 수준은 여전히 높다.

한국의 조세부담율은 낮으며 법인세제의 한계세율도 OECD 국가들의 평균보다 낮으므로, 조세정책으로 인한 투자행위의 왜곡효과는 낮은 것으로 평가된다.  투자에 대한 조세지원 정책은 때로는 중화학공업과 같은 특정산업에 대해서 자본이 과다투자되는 부작용도 보여주었다.  현재 조세지원정책은 주로 기술개발, 중소기업 등에 대해 중점적으로 이루어지고 있으며, 이들에 대한 조세지출액은 1998년의 경우 GDP의 0.6% 수준을 보여주고 있다.  OECD의 대부분 국가들의 조세지출액이 GDP의 약 0.2% 수준임을 비교해 볼 때, 한국의 조세지출지원액은 상대적으로 너무 높은 경향이 있다.

3. 자본소득에 대한 실효세율이 너무 낮고, 체계가 복잡하다.

한국의 자본소득세율은 세법상으로 볼 때, OECD 국가들과 비교해서 그리 높지 않는 수준이다(<표 Ⅴ-3> 참조).  특히 이자 및 배당소득에 대한 세율은 상대적으로 매우 낮은 수준이며, 개인차원의 배당소득은 비과세 대상이므로, 전체적으로 낮은 수준을 보여준다.  2001년부터 금융소득종합과세제도를 재실시함에도 불구하고, 배당소득의 경우 종합과세대상이 된다고 해도 부분적인 임퓨테이션(partial imputation)으로 인해 세부담을 경감받을 것이고, 기준금액 4천만원 미만의 금융소득에 대한 원천징수세율도 감소할 것이다.  이러한 측면을 고려해 볼 때, 한국의 자본소득에 대한 실효세율은 상대적으로 낮으며, 또한 자본소득의 종류에 따라 서로 다른 세율체계를 가지므로 상대적으로 복잡하다고 평가할 수 있다.

<표 Ⅴ-> 자본이득세율의 비교

(단위: %)
	이자소득의 최고세율	법인세율	배당의 한계세율	금융자본이득
미 국 일 본 독 일 영 국 한 국 멕시코 스웨덴	47 20 56 40 24(45) 40 30	40 41 58 31 31 32 28	68 71 50 48 46(45) 40 50	0-20 26 0 0-40 0-22 0 30
주: 한국의 경우 ( )안에서와 같이 2001년 금용소득종합과세가 실시됨에 따라 이자 및 배당소득의 최고 한계세율이 44.5% 증가함.

4. 연금제도는 세대간 불공평하며, 소득포착율이 낮고, 비중립적이다.

OECD 대부분의 국가들과 같이 한국도 국민연금 및 개인연금에 대해서는 여러 가지 형태의 조세지원을 하고 있다.  특히, 국민연금의 경우 갹출액이 미래에 주어질 혜택에 비해 높으므로 세대간의 불공평성 문제를 야기하게 된다.

국민연금제도에서 가장 문제되는 것은 자영자들의 소득포착율이 낮으므로 계층간의 불공평성이 심각하게 대두되고 있다는 점이다.  자영자들의 과소소득보고 수준은 거의 50% 이상으로 나타나고 있으며, 이러한 요인으로 인해 국민연금제도는 소득재분배 효과가 낮은 것으로 평가되고 있다.  갹출료에 있어서도 근로자는 소득의 9%를 지불하는 반면, 도시의 자영자는 3%, 농민은 2%를 부담하고 있어 계층간 비중립적인 구조를 가지고 있다.

5. 재산관련 세제는 토지의 효율적 사용을 저해하고 있다.

전체 세수에서 재산관련 세수가 차지하는 비중은 한국이 OECD 국가들에 비해 가장 높게 나타난다.  재산관련 세제를 보유, 거래, 자본이득으로 나누어 볼 때, 한국의 재산관련 세제의 특징은 보유단계에서는 세부담이 낮은 반면, 거래단계에서는 매우 높다는 것이다.  보유단계에서 부동산의 시장가격 대비 유효세율은 0.1∼0.15%이며, 일본의 경우에는 약 0.25%로 커다란 차이를 보여준다.  농지를 도시주거지로 변환할 때 보유단계의 세율이 0.1%에서 0.2∼5%로 크게 증가함에도 불구하고 용도전환에 따른 기대 토지가격의 상승이 매우 높아 토지개발을 억제하는 역할을 제대로 하지 못하고 있다.

한국에서 거래단계의 세수는 전체세수 및 GDP 대비 비중으로 볼 때 OECD 국가들 중에서 가장 높게 나타난다.  거래단계의 높은 세부담은 양도소득세와 함께 부동산 투기를 방지하는 정책수단으로 제안되었다.  그러나 이러한 정책이 실제 부동산 투기를 방지했는지 혹은 동결효과(lock-in effect)로 인해 토지의 비효율적인 사용을 야기했는지에 대해서는 계속적인 연구가 진행되어야 할 것이다.

6. 부가가치세제의 기반이 너무 좁다.

한국의 부가가치세제는 최근에 많은 변화를 가져왔다.  전문직 서비스를 과세범위에 포함시켰고 소규모사업자를 위한 특례과세제도 중에서 과세특례제도를 없애고, 간이과세제도로 대체하였으며, 이에 따라 일반과세자의 비중이 높아지게 되었다.  이러한 발전에도 불구하고, 한국의 부가가치세제는 특례과세제도를 적용 받는 소규모사업자(납부면제자)의 비중이 여전히 높고, 수출상품 및 농산물에 대한 영세율 적용범위가 넓어 부가가치세 기반이 좁다고 평가할 수 있다.  또한 이러한 조세지원으로 인해 업종간 중립성을 저해하는 결과를 가져다 준다.

7. 소비관련 세제가 너무 복잡하다.

한국의 소비관련 세제는 교통세, 주세, 전화세, 특별소비세로 이들의 전체세수가 GDP의 2.5%를 차지하고 있다.  OECD 국가들의 경우 소비관련 세제는 주로 석유, 담배, 술 등에 집중되어 있는 반면, 한국은 과세범위가 상대적으로 넓다고 평가할 수 있다.  한국의 소비관련 세제는 불필요하게 복잡하고 세율도 매우 다양하여 소비에 있어서 비효율성을 야기하고 있다.

환경관련 세제는 종합적인 정책방향이 뚜렷하게 정해지지 않고 있다.  또한 환경관련 세제의 정책방향이 주로 세수확보나 산업정책의 수단으로 사용되고 있으며 환경보호 차원의 관심은 낮다고 평가된다.

8. 상속 및 증여세의 탈루가 높다.

한국에서 상속 및 증여세의 탈루는 높았으나 최근에 이를 강화하는 정책이 추진되었다.  특히, 재벌을 포함한 부유층들의 부 세습을 방지하기 위해 비영리기관에 대한 세제를 강화하였다.  이러한 정책들이 향후 상속 및 증여세 탈루방지에 얼마나 기여할 것인가는 전망하기 어렵지만 부유층의 상속 및 증여가 과거와 같은 형태를 가지지는 못할 것이다.

9. 목적세와 준조세의 남용은 효율성과 투명성을 해친다.

한국의 목적세는 교육세, 교통세, 농어촌개발세로서 GDP에서 차지하는 비중이 4%이며, 전체세수에서는 20%를 차지하고 있다.  목적세는 국가재원을 비탄력적으로 사용하게 하고 재원이 낭비될 확률이 높으며, 조세체계를 복잡하게 만들기 때문에 국가전체의 재정구조를 비효율적으로 만들게 하는 경향이 있다.

한국의 준조세의 규모는 GDP의 0.3%로 기업들에게 음성적으로 차별적으로 부과되고 있기 때문에 재정구조의 투명성을 저해하고 있다.

10. 지방자치단체의 역할이 미미하다.

한국은 지방세가 있음에도 불구하고 지방자치단체에서 독립적인 조세정책을 입안할 수 없게 되어있다.  그러므로 지방세도 중앙정부에서 모두 일률적으로 규정하도록 하고 있어 지방자치단체의 역할이 미미하다.  지방정부 입장에서는 탄력세율의 적용을 통해 독립적인 조세정책을 행정적으로 추진할 수 있으나 자치단체장의 정치적인 입장이 우선되어 적극적으로 활용되지 못하고 있다.

지방정부의 지출구조는 중앙정부의 이전재원에 많이 의존하고 있으며 이전하는 방식이 투명하지 않은 경향이 있다.

11. 조세행정 개혁에도 불구하고 여전히 미비한 면이 있다.

최근의 조세행정개혁은 올바른 방향으로 추진되고 있지만 조세행정의 미비점은 여전히 남아 있다.  먼저 세무조사의 대상범위가 너무 좁고 또한 감소하는 추세이다.  또한 납세자들에 대한 세무서비스가 아직도 면담위주로 이루어지고 있고, 신고과정이 복잡하며 행정비용이 높아 인적자원을 효율적으로 배치하지 못하고 있다.  그리고 체납액에 대한 징수가 적정 수준이하에서 이루어지고 있다.

조세행정개혁에서 추진하는 신고납부제도의 정착과 TIS를 통한 효율적인 인적자원의 배치는 아직도 완전하지 못하며 이를 달성하기 위해서는 지방정부 및 금융기관 등에서 보유한 과세자료를 광범위하게 확보할 필요가 있다.

Ⅴ. 한국 조세정책의 개선방향

한국 세제는 세수기반을 확대하고, 형평성 및 효율성을 제고하며, 조세체계를 간소화하기 위해 종합적인 조세개혁이 요구된다.  이러한 개혁은 반드시 투명하게 이루어져야 하고, 적정한 시기에 맞추어서 추진해야 하며, 민간부문이 개혁에 적응할 여유를 줄 필요가 있다.  또한 개혁은 여러 가지 정책수단들이 종합적으로 어우러져야 하며 그 효과를 극대화할 수 있어야 한다.  부분적인 개혁은 그 효과가 제대로 나타날 수 없다.  그러나 부분적인 개혁이라고 해도 전혀 하지 않는 것보다는 훨씬 나을 것이다.

한국 조세개혁의 기본방향은 세수기반을 확대하고 조세체계를 간소화하며, 형평성을 높이는 것이다.  이를 통해 조세정책에 의한 비효율성을 극소화할 수 있는 것이다.  구체적인 정책방향은 다음과 같다.

1. 소득 및 소비관련세제의 기반을 넓혀야 한다.

소득세의 경우 높은 공제수준을 대폭 낮추어야 한다.  여러 가지 형태의 공제를 철폐함으로써 소득세율을 대폭 낮출 수 있을 것이다.  이를 통해 소득세제의 간소화를 달성할 수 있고 경제의 비효율성을 낮출 수 있다.

자영자들의 과소보고 문제는 OECD의 모든 국가들에서도 공통된 문제이다.  그러나 한국에서 자영자가 전체 노동시장에서 차지하는 비중이 높고 지속적이므로, 이러한 문제는 더욱 심각한 것이다.  자영자의 정확한 소득신고를 위해 이들 계층에 대한 세무조사의 강도를 높이고 탈세에 대한 가산세율을 대폭 강화할 필요가 있다.  또 하나의 방안은 여러 가지 조세유인제도를 활용하여 기장을 통한 신고납부행위를 유인하는 것이다.  일본의 청색신고제도는 한국에서 좋은 교훈으로 삼을 수 있을 것이다.

법인세의 기반은 여러 가지 형태의 조세지원책을 철폐함으로써 확대할 수 있다.  법인세 정책이 국가경제정책의 수단으로 활용되는 만큼 어느 정도의 조세지원은 필요하지만 지원대상을 극히 제한할 필요가 있다.  즉, 시장실패가 존재하는 영역이나, 기술개발 투자, 환경보호, SOC 개발 등과 같은 분야로 한정할 필요가 있다.

부가가치세제의 기반을 넓히기 위해서는 농산물을 과세품목으로 전환하고 영세율은 수출품에 한정하며, 소규모사업자를 위한 간이과세제도를 폐지할 필요가 있다.  간이과세제도를 갑자기 폐지할 경우의 혼란을 피하기 위해 매년 점차로 대상범위를 줄여 장기적으로 철폐하는 것도 바람직하다.  또한, 연간매출액 2,400만원 미만을 부가가치세 납부면제자로 규정하는 것은 OECD 국가들과 비교하거나 한국의 경제규모를 고려해 볼 때도 너무 높은 것으로 평가할 수 있으므로 하향조정 할 필요가 있다(<표 Ⅴ-4> 참조).

<표 Ⅴ-> 부가가치세 면세매출액의 한계액

국가명	1998(미국달러 기준)
오스트리아 벨기에 캐나다 덴마크 필란드 프랑스 독 일 그리스 아이슬란드 아일랜드 이탈리아 일 본 한 국 룩셈부르크 멕시코 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 포르투갈 스위스 영 국	22,023 5,954 2,565 2,332 8,161 14,917 16,202 7,451 2,404 57,552 2,987 182,935 35,886 9,633 198,037 2,026 20,250 3,265 15,986 37,707 75,757

2. 저축에 대한 조세정책은 공평해야 한다.

한국에서 자본소득의 공평성을 확보하는 것은 가장 중요한 개혁과제 중의 하나이다.  소득세제의 한계세율이 높은 나라에서는 이중과세제도(dual income tax system)를 채택하여 자본소득에 대해서는 저율과세함으로써 자본유출을 방지하고 있다.  그러나 소득세제의 한계세율이 낮은 나라는 종합과세제도를 채택하는 것이 바람직하다.  한국의 경우 최고한계세율이 40%로 OECD 국가들과 비교할 때 중간수준이므로 어느 한쪽의 제도를 권하기에는 어려움이 있다.  만약 소득세의 과세기반을 대폭 확대하고 세율을 낮추는 개혁을 할 경우에는 종합과세제도를 채택하는 것이 바람직하나, 현재의 체계를 유지할 경우에는 이자 및 배당소득에 대해서 낮은 세율로 원천징수하는 제도가 바람직할 것이다.

저축에 대한 자본세제의 형평성을 달성하기 위해서는 우선적으로 자본이득세제를 도입하는 것이 필요하다.  이는 종합과세의 대상으로 금융자본이득을 포함하거나, 현재와 같이 이자 및 배당소득에 대해서처럼 원천징수함으로써 이룰 수 있다.

한국에서는 금융시장의 안정성이 더 중요한 정책목표로 간주되고 있으므로 금융을 통한 자본이득세제에 대해서는 중요하게 취급하지 않을지 모른다.

3. 연금과세체계를 강화해야 한다.

한국에서 연금관련 세제는 두 가지 측면을 고려해야 한다.  먼저 세가지 형태(개인연금, 기업연금, 공적연금)의 연금간에 중립성을 확보해야 하며, 퇴직소득에 대한 유효세율을 높여야 한다.  이는 연금의 갹출단계에서는 과세대상에서 제외하고 연금소득을 수령할 때 과세하는 체계로 전환하고, 퇴직소득에 대해서는 종합소득대상에 포함함으로써 이룰 수 있다.  이러한 정책방향을 통해 한국은 세수를 증대할 수 있고 OECD 국가들과 같은 정책기조를 유지할 수 있다.

4. 재산관련 세제는 토지이용의 효율성을 높여야 한다.

1990년대 이후 한국의 토지가격은 안정적이므로 재산관련세제의 기본정책방향도 부동산 투기방지보다는 세수확보와 토지이용의 효율성을 높이는 쪽으로 전환해야 한다.  양도소득세의 경우에는 법정세율만을 올리는 것이 아니고 실효세율을 높여야 한다.  법정세율을 아무리 높인다고 해도 여러 가지 비과세 및 감면의 남용은 결과적으로 실효세율을 낮추게 되는 것이다.  비과세 및 감면에 대한 loophole은 조세체계를 복잡하게 하고 조세의 중립성과 형평성을 저해하므로 대폭 철폐해야 한다.  또한 보유기간에 따른 차등적용도 없애야 한다.

재산관련세제의 기본방향은 거래단계의 세부담을 낮추고 보유단계의 세부담을 대폭 강화해야 한다.  이를 위해 우선적으로 토지과표를 시장가격에 맞추어야 한다.  종합토지세율이 차등적용되는 종합합산대상 및 별도합산 대상에 대한 구분을 철폐하여 주거 및 상업지역에 대해 중립적인 조세정책을 시행하여야 한다.

5. 소비관련 세제는 단순화되어야 하고, 목적세는 철폐해야 한다.

소비관련 세제를 단순화하기 위해 담배세 행정은 국세행정에서 담당하고, 특별소비세 및 교통세를 폐지하며, 환경관련 세제는 일반소비세로 전환할 필요가 있다.

목적세인 교육세와 농어촌특별세는 폐지하는 것이 바람직하며, 이 경우 지방정부의 재정구조에 커다란 변화를 가져오므로 이를 계기로 지방재정개혁을 종합적으로 추진할 필요가 있다.  준조세는 가능한 한 빨리 폐지하고 경유에 대한 세제는 대폭 강화하여 가솔린과 세율구조를 맞출 필요가 있다.

6. 지방정부의 자치력을 강화해야 한다.

현재 지방정부의 조세정책은 지방주민의 세부담은 적게 하면서 지출을 높이려는 비경제적인 논리를 바탕으로 이루어지고 있다.  지방정부의 조세정책은 경제원리에 맞게 지방정부에서 독자적으로 시행하도록 해야 한다.  정부간의 재원이전도 투명하게 이루어져야 하며 이는 조세체계의 간소화와 함께 개혁되어야 한다.

7. 납세순응도와 형평성이 강화되어야 한다.

현재 추진하고 있는 조세행정개혁이 성공하기 위해서는 효율성과 형평성을 확보해야 한다.  먼저 신고서식을 간소화하고 납세자가 사용하기 쉬운 전자세정체계를 확립하고, 체납징수체계를 개선하며, 세무조사 대상자를 효율적으로 선정하는 것이 필요하다.  무엇보다도 공공부문 및 민간부문이 보유하고 있는 모든 과세관련 정보를 의무적으로 국세청에 전달하고 정보자동화를 이루어야 하며, 이를 바탕으로 세무조사를 강화해야 한다.

자영자의 납세순응도를 대폭 높여야 한다.  현재 자영자의 세무조사 대상비율이 약 0.7%로 멕시코 1.2%, 스페인의 1.4%와 비교할 때도 너무 낮으므로 대폭 높여야 한다.  또한 불성실 납세자들에 대한 가산세율을 대폭 높일 필요가 있다.

상속 및 증여세의 순응도를 높이기 위해서 비영리단체로 기부행위를 통한 탈세행위를 차단해야 한다.  이를 위해 기부행위에 대한 정확한 규정을 만들어야 하며 그 과정이 투명하도록 해야 한다.

제6장  우리나라 조세정책의 개혁과제

Ⅰ. 투명한 과세기반 확보

1. 기본방향

과세기반인 소비, 소득, 재산에 대한 납세자들의 정보를 정확하게 파악하는 것은 조세정책의 인프라이므로, 이를 정확하게 파악하기 위해 정부는 높은 행정비용을 지불하고 있다.  그러나 과세기반을 정부에서 정확하게 파악하는데는 한계가 있으며, 가능하지도 않다.  즉 아무리 행정비용을 높인다 해도, 납세자들의 경제행위는 납세자별로 서로 다양하기 때문에 개별 납세자들의 과세기반을 모두 정확하게 파악한다는 것은 거의 불가능하다.  또한 경제규모가 증가하고, 다양해짐에 따라 경제여건도 단기간에 매우 빠르게 변화하고 있다.  이렇게 빠르게 변화하는 환경에서 정부는 대체로 1년을 주기로 파악하므로, 변화하는 과세기반을 탄력적으로 파악하는 것은 거의 불가능하다.

정부에서 과세기반을 파악하는 기본방향은 과세기반인 소비, 소득, 재산이 시장에서 거래될 때, 이러한 시장가액을 정부에서 전부 파악할 수 있도록 제도적인 유인책을 강구하는 것이다.  즉, 민간시장에서 일어나는 시장가액이 그대로 정부에 보고될 수 있는 메카니즘을 만들게 되면, 과세기반에 대한 정보를 파악하는 데 소요되는 행정비용을 대폭 절감할 수 있는 것이다.  소비의 경우 주류거래 전용카드제나, 소득의 경우 국세청에서 매년 생산하는 업종별 표준소득률표, 재산의 경우 공시지가, 기준시가, 건물분 재산세과표 등의 업무를 모두 없앨 수 있는 것이다.

시장에서 거래되는 과세기반의 정보를 정부에서 모두 파악할 수 있는 메카니즘을 구축함으로써, 현재보다 훨씬 정확한 과세기반 정보를 얻을 수 있고, 행정비용도 대폭 절감할 수 있는 것이다.

2. 소비기반

가. 부가가치세제의 특례범위 축소

소규모사업자를 위한 부가가치세제의 특례과세제도는 소규모사업자의 납세비용을 줄이기 위해 도입되었다.  이러한 제도는 부가가치세제를 도입한 대부분의 국가들이 시행하고 있으며, 바람직한 정책방향으로 볼 수 있다.  그러나 우리나라에서 소규모사업자를 위한 특례제도는 편익에 비해 사회비용이 너무 높다.

소규모사업자를 위한 특례제도로 인해 야기되는 사회비용으로는 먼저 탈세를 들 수 있다.  특례제도로 인한 탈세가 소규모사업자들에게만 발생하는 것이 아니고, 이 제도를 이용하여 일반사업자가 탈세를 할 수 있다는 데 문제의 심각성이 있다.  또한 부가가치세의 탈세는 소득세의 탈세로 연결되므로 탈세의 규모는 더욱 커질 수밖에 없는 것이다.

탈세는 세무공무원의 세무부조리와 밀접한 관계를 가지게 된다. 특히 세무부조리의 유형이 일회성 탈세를 위한 비용이란 측면보다는 납세자와 세무공무원간의 지속적인 관계유지를 통한 부조리이므로 문제의 심각성이 있는 것이다.

소규모사업자를 위한 특례제도가 방만하게 운영된 이유는 이 제도를 정치적으로 이용하였기 때문이다.  이는 과세특례제도의 적용을 받는 소규모사업자를 규정하는 한계금액이 증가한 시점이 중요한 정치일정과 정확히 일치하는 것을 보면 알 수 있다.  소규모사업자를 위한 특례제도의 대상범위가 점차로 확대됨에 따라 이 제도로 인한 사회적 비용도 점차로 증가하였다.

부가가치세 과세특례제도가 2000년에 개편되었는데, 과거 간이과세제를 폐지하여 연간 매출액 4,800만∼1억 5천만원의 사업자는 일반과세자로 전환하고, 과거 과세특례제는 간이과세제로 전환하여 업종별 부가가치율(20∼40%)에 따라 세율을 차등화하는 것을 기본 골격으로 하고 있다.  단 연간 매출액 2,400만원 미만 사업자에 대한 과세면제는 계속 유지하기로 하였다.

부가가치세 특례과세제도의 개편은 소규모사업자의 세부담에는 변화가 적을 것이다.  왜냐하면 부가가치세의 납세자 중 약 40%를 차지하는 소액부징수자는 여전히 과세가 면제되며, 간이과세로 전환되는 과세특례자는 세부담의 증가가 거의 없을 뿐만 아니라, 일반과세자로 전환되는 간이과세자도 각종 공제제도를 이용하면 세부담의 증가가 매우 낮았다.  그러나 과세특례제도의 개편을 통해 우리 나라의 조세정책에서 가장 문제점인 탈세, 세무부조리, 세부담의 불공평성 등을 해결할 수 있는 제도적 개혁을 시작했다는데 의미가 있다.  그러나 소규모사업자 대상을 축소하는 방향으로 바람직하지만, 완전한 개혁으로는 볼 수 없다.  여전히 과세특례의 수혜대상이 너무 넓어, 2001년 현재 전체 부가가치세 대상자 중의 55%가 간이과세 대상사업자인 실정이다.  궁극적으로는 부가가치세제는 일반과세자와 납부면세자로 이원화하여 대폭 단순화할 필요가 있다.  특히 납부면세자가 차지하는 비중을 현행 수준보다 낮추어야 하며, 납부면세자의 경우 세무행정 관리대상에서 제외할 필요가 있다.  현재 세수기여도가 거의 없는 납부면세자들에 대한 행정비용은 매우 높은 실정이고, 국세행정이 주력해야 할 세무조사 위주의 개혁방향에 장애요인이 되고 있다.  이제는 공평성보다 세정의 효율성 측면을 강조하는 선진형 세정구조를 서서히 도입할 준비를 해야 할 것이다.

나. 신용카드 사용확대를 위한 수수료율 인하유도

신용카드 사용에 대한 소득세 공제제도, 복권제 도입 등으로 인해 신용카드 사용이 폭발적으로 증대하였으며, 과표양성화 측면에서 바람직한 정책방향이었다고 평가할 수 있다.  그럼에도 불구하고 신용카드 사용을 억제하는 대표적인 요인으로는 너무 높은 수수료율을 들 수 있다.  평균 수수료율을 국제적으로 비교해보면, 우리나라의 경우 약 3% 수준이나, 프랑스 0.81%, 영국 1.6%, 미국 1.9%, 호주 2.3% 수준으로 우리나라가 상대적으로 매우 높은 것을 알 수 있다.  우리나라의 수수료율이 높은 이유는 부실채권 등으로 인한 부담이 전부 수수료율에 전가되기 때문이다.  사업자들은 경영혁신을 통해 수수료율을 인하할 수 있는 여지는 충분히 있지만, 카드시장의 구조상 원가절감을 통한 경쟁을 촉진할 자극책이 없는 실정이다.

신용카드의 수수료율을 인하하기 위한 기본방향은 시장에 의해 자연스럽게 이루어지도록 하는 것이며, 정부에서 적극적으로 개입할 성격이 아니다.  그러기 위해서는 현재의 신용카드 시장이 9개 정도의 공급자에 의해 이루어지는 시장인 만큼 경쟁을 촉진하는데 어려움이 있으므로, 공급을 늘이는 방향으로 정책을 추진할 필요가 있다.  구체적으로는 직불카드 사용을 일반화하여 경쟁을 촉진시키는 정책적 자극이 필요하다.

3. 소득기반

가. 세무조사의 개혁

소득기반을 정확하게 파악하는 데 가장 효과적인 정책수단이 세무행정이다.  납세자들의 자발적인 성실신고를 유도하기 위해서는 세무조사의 강화와 탈세가 발각되었을 경우에 적용하는 가산세 수준의 조정이 필요하다.  그러나 우리나라의 세무조사는 과거 정권유지를 위한 수단으로 오용되어 납세자들의 불신은 매우 높으므로, 세무조사라는 정책수단에 대한 납세자들의 신뢰를 회복하는 것이 우선적으로 필요하다.

) 현진권과 박창균(2001)은 세무조사 정책의 경제적 효과와 미국의 TCMP 제도에 대해 종합적으로 분석하고 있으므로, 자세한 내용은 이를 참조하기 바란다.

세무조사에 대한 불신을 없애는 기본방향은 세무조사 대상자 선정과정을 과학화하여, 자의적인 판단이 조사대상자 선정에 전혀 영향을 미치지 않는 체계를 구축하는 것이다.  이를 위해 납세자들의 과세자료를 중심으로 개별 납세자들의 성실납부수준을 추정할 수 있는 모형을 개발하고, 이를 중심으로 세무조사 대상자를 선정하여야 한다.  과학적인 세무조사 대상자 선정절차를 가지고 있는 대표적인 국가로 미국을 들 수 있다.  미국의 경우, 세무조사 대상자를 과학적으로 선정하기 위해 납세자들의 탈세수준을 파악하는 기초자료를 우선적으로 확보한다.  즉, 일정비율의 납세자들을 무작위 추출한 후, 강도높은 세무조사를 통해 납세자들의 특성별 탈세수준을 파악하는 TCMP(Tax Compliance Measurement Program) 제도를 운영하고 있다.  이러한 자료를 바탕으로 개별 납세자들의 성실도를 분석한 후, 가장 불성실도가 높은 순위대로 조사대상자를 선정한다.  이러한 절차는 통계적인 모형과 전산에 의해 이루어지므로, 주관적인 판단이 반영되지 않고 있다.

세무행정을 정치적으로 오용하지 못하도록 국세청장의 임기를 3년으로 규정하여 임기 중에 소신대로 세무행정의 본질에 충실한 업무집행이 가능하도록 할 필요가 있다.  미국의 경우 국세청장의 임기가 5년으로 대통령 임기 4년과 일치하지 않게 한 것은 세무조사에 대한 객관성 확보를 위한 정부의 의지를 보여주는 것이므로 우리에게 좋은 교훈을 준다고 할수 있다.

나. 조세정보의 공개

납세자들의 소득정보를 정직하게 신고하게 하는 정책수단으로 납세의식 제고를 위한 홍보정책을 들 수 있다.  이러한 정책은 세무조사와 같은 처벌위주의 정책이 아니나, 매우 효과적인 수단으로 평가되고 있다.  홍보와 관련된 중요한 수단으로 조세관련 정보를 납세자들에게 공개하는 것이다.  개별 납세자들의 조세관련 정보는 절대로 공개되어서는 안되지만, 소득계층별, 업종별, 직업별 세부담에 대한 정보는 관련 계층의 자발적인 납세협력을 유도하는 데 유인책으로 작용할 수 있는 것이다.  그러나 현재의 조세정보 공개수준은 과거 1990년대 초에 비해서는 개선이 있었지만, 여전히 세수규모 위주의 통계가 대부분을 차지하고 있다.  구체적으로 업종별 직업별로 탈세의 평균치와 세무조사를 통한 추징액 규모 등을 공개하는 것이 중요하다.

) 현진권과 박창균(2001)은 실험자료를 사용하여 납세의식제고를 위한 홍보정책이 납세자들의 납세협력을 매우 높임을 실증적으로 보여준다.

조세관련 정보는 납세자들에게 알 권리를 충족시킨다는 측면도 있지만, 납세자들간에 서로 견제하는 심리를 유도할 수 있으므로, 행정비용이 거의 없으면서도 효과적인 정책수단으로 활용할 수 있겠다.

4. 재산기반

가. 부동산 세제의 일원화

우리나라 부동산 관련 세제는 종합토지세와 건물분 재산세로 이원화되어 있다.  이처럼 토지와 건물로 이원화된 세제로 인하여 토지가격과 건물가격 산정을 위해 정부는 높은 행정비용을 지불하고 있다.  그럼에도 불구하고, 건물분 재산세의 경우에는 건물가격이 시장에서 파악될 수 없는 허구의 가치이므로 이를 바탕으로 이루어진 세제는 근본적으로 불공평성을 내포할 수밖에 없는 것이다.  부동산 거래가액은 토지와 건물분을 합한 부동산에 대한 가액이므로, 이러한 시장가격을 바탕으로 세제를 개편하기 위해서는 우선적으로 종합토지세와 건물분 재산세를 통합하는 것이 우선과제이다.

나. 1가구 1주택 가구에 대한 양도소득세 면세의 폐지

실거래가액으로 양도소득세제를 운영하기 위해서는 매수자와 매도자가 담합하지 않고, 정직하게 신고하도록 이해관계가 대립되도록 메카니즘을 만들어야 한다.  이때 1가구 1주택에 대한 면세조항은 너무 많은 가구에 적용되므로, 폐지할 필요가 있다.  1가구 1주택 면세조항이 중산층 이하에 대한 형평성 제고를 위해 고려된 정책인 만큼, 이러한 취지를 만족시키면서 실거래가액을 사용할 수 있는 제도적인 디자인이 필요하다.  즉, 1가구 1주택의 경우 양도소득의 일정부분(예를 들면 5천만원)을 면세함으로써 실거래가액에 대한 시장정보를 행정비용 없이 확보하는 반면, 1가구 1주택 가구에 대한 세제의 형평성을 더욱 높이는 추가적인 효과를 거둘 수 있을 것이다.

) 1가구 1주택 가구로 10평과 50평의 아파트는 양도소득에 있어서 격차가 심하지만, 같은 면세조항이 적용되므로 불공평하다고 평가할 수 있다.

2002년에 부동산 가격이 폭등함에 따라 양도소득세제에 대폭 변화가 있었다.  45평 이상, 시가 기준 6억원 이상의 부동산에 대해서는 실거래가액을 바탕으로 이루어지도록 하였다.  물론 이러한 고소득층이 보유하고 있는 부동산에 대한 가격은 실거래가액을 바탕으로 하겠지만, 매도자 입장에서는 양도소득세 부담이 높아지므로, 가능하면 6억원 미만으로 거래하려는 유인책으로 작용하여 정상적인 시장거래가 어렵게 될 것으로 예상된다.  이러한 방안은 근본적인 해결안이라기 보다는 단기적인 부동산 시장의 폭등에 대처하는 임시방편적 대응책으로 평가할 수 있다.

Ⅱ. 조세체계의 단순화

우리나라 조세체계는 너무 복잡하게 구성되어 있어, 대학을 나온 일반국민들도 자신이 부담해야 하는 세액을 정확하게 계산하기가 어렵게 되어 있다.   또한 조세법에서 사용하고 있는 용어가 일본식 표기나 한자위주로 사용되기 때문에 특히 신세대들은 매우 어렵게 느낀다.  또한 행정부처의 이기주의적 결과인 목적세 위주의 구조는 세금을 낭비하게 하는 제도적인 요인으로 작용하기도 한다.  이렇게 조세가 어려우면, 국민들이 부담하게 되는 납세협력비용이 높게 되고, 세무행정비용도 상대적으로 높아져서 결과적으로 조세제도로 인한 전체 사회비용이 높아지게 된다.

또한 우리나라 조세체계는 너무 방대한 비과세 및 감면조항으로 인해, 더욱 복잡하게 하고 있다.  특정분야에 대한 비과세 및 감면조항은 특정 경제행위에 대해 경제적 유인을 주어 거시경제정책 추진을 위한 수단으로 사용하는 긍정적인 면도 있지만, 타 분야 간에 자본배분의 왜곡과 정치권을 대상으로 한 로비로 인한 전체 비용은 오히려 편익에 비해 휠씬 높다.

세제의 단순화를 위해 조세체계에 대한 발상의 전환을 필요로 한다.  미국에서 논의되고 있는 flat tax 등과 같은 소비기반과세의 조세개혁 제안은 모두 세제의 단순화라는 관점에서 제기되고 있다.  즉 현재의 소득기반 과세제도는 소득을 정확하게 계산해야 하기 때문에 제도도 복잡하게 되고, 납세자들의 납세협력비용도 높아지게 된다.  반면 소비기반과세제도의 경우에는 소비를 간단하게 측정할 수 있으므로, 세제가 대폭 단순하게 되는 것이다.  오늘날의 소득기반과세제도는 20세기 세제로서 모든 국가들에서 채택하고 있지만, 미국에서 논의되고 있는 소비기반과세제도가 현실화될 때, 21세기 세제는 소비기반과세제도로 전세계적으로 보편화될 전망이다.

조세체계의 단기적인 개편방안으로, 세수기여도가 낮은 세목과 수수료 성격이 강한 세목은 폐지하고, 유사한 세목을 통합하여야 한다. 예를 들면 인지세, 도축세 등은 수수료 성격으로 전환하고, 특별소비세, 주세, 교통세, 레저세, 담배소비세는 소비세로 통합할 수 있다.  또한 농지세는 소득세로 통합하고, 취득세와 등록세, 재산세와 종합토지세는 통합하여 일원화할 필요가 있다.  이러한 관점에서 개혁할 경우, 현행 국세 14개, 지방세 17개로 총 31개의 세목을 8개의 국세와 5개의 지방세로 총 13개 세목으로 대폭 단축할 수 있다.

이러한 원칙하에 제시된 개정안들은 국세와 지방세를 포함한 대폭적인 개편인 만큼, 현행 지방재정의 재원에 대한 고려를 하지 않고, 세목별로 성격을 규명하여 제시된 안이다.  그러므로 국세와 지방세간의 세원조정에 대한 방안이 뒤따라야 한다.  또한 중앙정부에서 지방정부로 이전하는 지방교부세, 지방양여금에 대한 정비도 뒤따라야 한다.

자원의 비효율적인 배분을 야기하는 목적세는 폐기되어야 한다.  목적세 폐지로 인해 야기되는 해당 기능에 대한 재원확보는 지방양여금을 포함한 여러 가지 정책수단을 사용하여 확보할 필요가 있다.

세법을 서술하는 데 있어서 표현을 명확하게 하기 위해서는 우선적으로 사용하는 용어를 일상적으로 통용되는 언어를 사용하여 표현하는 것이 우선적으로 이루어져야 한다.  일본식 표현의 한자말과 일상적으로 사용되지 않는 용어는 한글을 중심으로 정리되어야 한다.  현재 세법에는 표현하는 용어에서 개선하여야 할 여지가 너무도 방대하므로, 쉬운 용어를 사용하여 세법을 새롭게 서술하여야 한다.  그러나 이러한 작업은 매우 방대한 과제로 장기적으로 충분한 시간을 두고 이루어져야 하며, 단기적으로 용어의 전환으로 근본적인 문제를 해결할 수 없다.  이상의 논의를 바탕으로 기존의 세목을 축소하는 방안을 제시하면 다음과 같다.

현       행                           개      편

(국세 14, 지방세 17)                   (국세 8, 지방세 5)

□□□ 소  득  세(존속)  □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□ □   개인소득세

□                                  □□□

□□내국세 □□□□□ 법  인  세(존속)  □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□ □   법인소득세

□ 직접세   □                                  □

□          □□□ 상속·증여세(존속) □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□ □   상속·증여세

□          □                                  □

국□          □□□ 부당이득세(통합) □□□□□□□□□□□□□□□

□          □□□ 부가가치세(존속) □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□ □   부가가치세

□□내국세 □□□□□ 특별소비세(통합) □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□   소  비  세

□ 간접세   □□□ 주      세(통합) □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□          □                                  □    □

□          □□□ 인  지  세(수수료화)           □    □

세□          □□□ 증권거래세(존속) □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□   증권거래세

□                                             □    □

□          □□□ 교  육  세(본세로 통합)        □    □

□□목적세 □□□□□ 농  특  세(본세로 통합)        □    □

□          □□□ 교  통  세(통합)□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□□□□□□□□□□□□□□ 관      세(존속) □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□   관      세

□    □

□□□ 취  득  세(통합) □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□   취  득  세

□□□□보통세□□□□ 등  록  세(통합) □□□           □    □

□          □□□ 면  허  세(존속) □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□   면  허  세

지□          □□□ 레  저  세(국세통합)□□□□□□□□□□□□□□□□□

□          □                                  □    □

□          □□□ 주 민 세□□균등할(폐지)         □    □

□          □           □□소득할(통합) □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□   지방소득세

□          □                                  □    □  □

방□          □□□ 재  산  세(통합) □□□□□□□□□□□   □    □  □

□          □□□ 종합토지세(통합) □□□□□□□□□□□   □    □  □

□          □□□ 자동차세(통합)   □□□□□□□□□□□   □    □  □

□          □□□ 농  지  세(통합) □□□□□□□□□□□□□□□    □  □

세□          □□□ 담배소비세(국세통합)□□□□□□□□□□□□□□□□□  □

□          □□□ 도  축  세(수수료화)       □           □

□          □□□ 주  행  세 (국세통합)      □           □

□                                         □           □

□□□□목적세□□□□ 도시계획세(통합) □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□   재산보유세

□□□ 공동시설세(통합) □□□□□□□□□□□           □

□□□ 사업소세□□재산할 □□□□□□□□□□□           □

□           □□종업원할□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□□□ 지역개발세(존속) □□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□ □   지역개발세

□□□ 지방교육세 (본세통합)

Ⅲ. 조세정보 공개

탈세방지는 우리나라 조세정책에서 가장 중요한 과제이지만, 탈세수준에 대한 정확한 통계가 존재하지 않는 것은 아이러니컬하다.  정책수단을 평가하기 위해서는 우선적으로 탈세규모에 대한 통계가 매년 발표되어야 한다.  이를 토대로 세상이 어떻게 변화하는가를 납세자들은 인식할 수 있는 것이다.  세상이 바르게 되어 가고 있는지에 대한 판단을 그냥 감에 의한 감정적인 수치에 의존하게 되면, 그 나라는 발전할 수 없는 것이다.

이러한 탈세규모에 대한 정확한 통계는 어디서 발표해야 하는가?  세무당국이다. 탈세자에 대해 조사할 수 있는 기관은 세무당국 밖에 없기 때문이다.  탈세수준에 대한 체계적인 통계치를 매년 주기적으로 발표해야 한다.  이는 장기적으로 세무행정의 선진화를 위한 기초자료이다.  물론 탈세규모가 상대적으로 높은 우리 나라 현실에서 이를 발표하는 것은 세무당국으로서는 위험일 수 있다.  그러나 이러한 발표를 통해 세무당국에 대한 납세자들의 질시보다는 탈세방지를 위한 납세자들의 개혁 참여를 더욱 가속화시킬 수 있을 것이다.  대표적인 예가 자영자에 대한 국민연금 신고액을 발표한 후, 사회전반에 확산되기 시작한 과표양성화를 위한 국민들의 관심이다.  이러한 납세자들의 관심과 개혁에 대한 수요가 높을 때, 행정개혁은 성공할 수 있는 것이다.

탈세규모에 대한 정확한 통계가 밝혀지고, 소득종류별, 업종별 여러 가지 특성별로 탈세규모가 밝혀지면, 탈세방지를 위한 국민들의 관심이 대단할 것이다.  그러면 자연스럽게 세무조사에 대한 납세자들의 관심은 더욱 증대될 수밖에 없다.  탈세를 방지할 수 있는 가장 효과적인 정책수단이 세무조사이기 때문이다.  이러한 분위기가 조성되면, 세무조사를 그야말로 원리원칙대로 집행할 수 있는 것이다.  지금과 같은 분위기에서는 세무당국에서도 세무조사하기가 무척이나 어려울 것이다.  특히, 세무조사 대상자가 선진국에 비해 낮은 우리의 현실을 고려할 때, 선진국 수준으로 높이기 위해서는 세무조사에 대한 납세자들의 신뢰가 깔려있어야 한다.

Ⅳ. 투명한 세무조사 대상자 선정 체계구축

세무조사는 납세자들의 자발적인 납세협력을 유도할 수 있는 가장 효과적인 정책수단이다.  정책에 대해 평가하기 전에 정책의 집행대상이 되는 인간에 대한 냉철한 판단이 우선적으로 이루어져야 한다.  인간이란 본질적으로 가능하면 많은 것을 가지려고 하기 때문에 세금을 가능하면 회피하려고 한다.  그래서 세금이란 사람들에게는 인기가 없는 것이며, 이를 담당하는 공공기관과 공직자들에 대한 부정적인 인식도 시간과 공간을 초월해서 우리 나라뿐만 아니라 세계 각국에서 공통적인 것이다.

우리 나라 세무조사에서 가장 큰 문제점은 납세자들의 불신이다.  물론 국세행정개혁에 심혈을 기울이고 있는 세무당국은 받아들이고 싶지 않겠지만, 납세자들의 불신은 과거 권위주의 시절 때부터 행해왔던 세무행정을 통해 축적된 결과이다.  그러므로 세정당국자가 우선적으로 해결해야 하는 과제는 어떻게 하면 세무조사에 대한 납세자들의 신뢰를 회복하는가이다.  여기서 세무당국과 납세자들간에 정보의 괴리문제가 발생할 수 있다.  즉, 세무당국입장에서는 1999년부터 의욕적으로 추진하고 있는 국세행정개혁을 통해 자구적인 노력을 기울이고 있으며, 그 효과도 매우 가시적으로 나타나고 있다.  세무조사도 전산정보를 바탕으로 투명하고 과학적으로 추진하고 있는 마당에 세무조사를 투명하게 과학적으로 개혁하라고 주문하면 답답할 것이다.  그렇다고 세무조사의 전 과정을 납세자들에게 모두 보여줄 수도 없는 정책수단의 한계가 있어 세무당국으로는 매우 곤혹스러울 것이다.  여기서 문제가 되는 것은 세무당국이 실제로 세무조사를 투명하고 과학적으로 추진하고 있는가가 중요한 것이 아니고, 세무당국이 투명하고 과학적으로 세무조사를 한다는 믿음을 납세자들에게 어떻게 주는가 하는 것이다.  세무당국의 정책적 고민은 어떠한 방법을 사용하여 납세자들의 신뢰를 회복할 수 있는가에 집중되어야 한다.  막연하게 세무조사는 공정하게 이루어지고 있다고, 아무리 이야기해도 이를 믿을 납세자는 한 명도 없을 것이다.  요사이는 마켓팅 시대이다.  세무당국에서도 세무조사의 투명성과 과학성을 납세자들에게 믿게 할 무엇인가를 제시해야 한다.  지금처럼 납세자들은 세무조사를 불신하고, 세무당국은 납세자들의 무지에 답답해하는, 이러한 환경하에서 어떻게 선진세정을 계속적으로 추진할 수 있겠는가?

미국 국세청의 □납세자 순응도 측정 프로그램 (Taxpayer Compliance Measurement Program; 간단히 TCMP 라고 함.)□은 납세자들에게 세무당국이 투명하게 세무조사 대상자를 선정하고 있다는 믿음을 주게 하는 한가지 전략이 될 수 있다.  미국 국세청은 1960년대부터, 세무조사 대상자를 과학적으로 선정하기 위해 전체 소득세 신고납세자들 중에서 일정비율의 납세자를 무작위추출로 선정한 후, 이들 납세자들에 대한 강도높은 세무조사를 한다음 그 결과를 세무조사 대상자를 선정하는데 기초자료로서 활용한다.  이 자료는 업종별, 납세자 특성별로 탈세하는 유형이 모두 밝혀지므로, 이를 바탕으로 신고한 개별 납세자들에 대해 성실신고도를 점수로 환산하며, 일정 수준이상의 점수를 가진 납세자들을 중심으로 세무조사를 실시한다.  이러한 자료들은 탈세수준을 정확하게 파악할 수 있다는 부수적인 효과도 거둘 수 있지만, 무엇보다도 납세자들에게 세무조사 대상자 선정이 정치적 목적을 포함한 자의적인 고려가 아닌, 객관적인 자료를 바탕으로 이루어지고 있다는 믿음을 줄 수 있는 것이다.  또한 이렇게 조사된 TCMP 자료는 학계에 연구를 위한 기초자료로 제공하고 있으므로, 누구든지 납세자 특성별 탈세수준을 분석할 수 있는 것이다.  물론 개인을 식별할 수 있는 정보는 전부 삭제하고서 단순히 통계분석을 위한 용도로의 자료일 뿐이다.  이 자료는 미국의 조세정책에 매우 중요한 역할을 하고 있다.  우선 납세자들의 탈세행위를 정확하게 알 수 있게 하는 자료이므로, 이를 바탕으로 한 연구결과는 바로 정책에 반영할 수 있다.  또한 그 분석과정이 매우 정교하고 과학적이므로, 세무정책 과정이 합리적일 수밖에 없는 것이다.  이러한 풍부한 자료와 연구결과들이 쌓여서, 그 나라의 세무행정의 정책방향이 구체적인 자료를 바탕으로 발전해 나가는 것이다.  이러한 환경 속에서는 세무조사에 대한 납세자의 신뢰는 자연히 발생할 수밖에 없는 것이다.

우리 나라에서도 세무조사 대상자 선정시, 여러 가지 분석틀을 이용하여 객관적으로 이루어지고 있다.  그러나 이를 납세자들에게 믿게 할 미국의 TCMP와 같은 마켓팅 상품이 없는 것이다.  우리의 탈세수준은 미국과 매우 다르므로, 미국의 TCMP를 그대로 따라하기에는 여러 가지 어려움이 있을 것이다.  조사대상자 수를 줄이든지, 특정 업종에 한정을 하던지, 어떤 형태로든 우리에게 알맞게 디자인할 수 있을 것이다.

납세자들의 신뢰회복은 쉽게 이루어지지 않는다.  특히, 정치적인 목적에 의해 세무행정이 이루어졌던 과거 권위주의 시절에 대한 역사를 가지고 있는 우리 나라에서는 더욱 그러하다.  우리 나라에서 국세청장의 임기는 없다.  즉 어느 때고 통치권자의 결정에 따라 해임이 이루어질 수 있다는 것이다.  이것이 납세자의 불신에 매우 상징적인 요인으로 작용할 수 있을 것이다.  국민들의 인식상 비슷한 수준의 막강한 힘을 가진 검찰총장의 경우, 2년이란 임기를 가지고, 정치적 중립을 유지하겠다는 의지를 보여주는데, 국세청장의 경우에는 그러한 의지를 보여주지 않는지 모르겠다.

미국의 국세청장은 임기가 5년이다.  이는 매우 상징적인 의미를 가진다.  미국 대통령의 임기가 4년이며, 국세청장의 임기가 대통령의 임기에 맞추어 4년이 아니고, 5년으로 어긋나게 만든 이유도, 세무행정은 절대 정치적으로 오용될 수 없다는 신념을 제도적으로 보여주는 것이다.  우리 나라에서도 국세청장의 임기문제를 신중하게 검토할 필요가 있다.  우리 나라 국세청장의 경우 다른 행정부서에 비해 장수하는 기관이다.  실제로 업무를 추진할 수 있는 데 필요한 충분한 시간을 주는가의 문제가 아니다.  이러한 간단한 제도를 통해,  정치적으로 중립적인 세무행정에 대한 정부의 결단을 보여주는 것이고, 또한 세무행정에 대한 납세자들의 신뢰를 빠르게 구축할 수 있는 것이다.

Ⅴ. 조세정책 수립과정의 인프라 구축

1. 우리나라의 조세정책 수립과정

오늘날 국가가 국민들에게 마음대로 세금을 부과하는 것을 방지하기 위해, 즉 국민들을 세금으로부터 보호하기 위한 □조세법률주의□가 있다.  세금에 대한 정책은 반드시 국민들의 대표기관인 국회를 통과해야만 집행할 수 있다는 것이다.  민주사회에서 국가의 권력은 입법부, 사법부, 행정부로 나뉘어 서로간 견제와 균형 속에서 이루어지며, 이러한 복잡한 과정이 필요한 이유는 국민들을 보호하기 위해서이다.  조세정책도 이러한 견제와 균형 속에서 수립 및 집행되어야 한다.  그러나 우리나라 조세정책 수립과정을 보면, 행정부가 너무 비대하다는 것을 알 수 있다.  이는 조세정책에만 적용되는 것이 아니고, 우리나라 대부분의 정책들은 행정부의 강한 추진력을 바탕으로 이루어져 왔다.  선진국에서 백여년 이상 걸려 이루었던 경제성장을 30년 동안에 압축해서 성장하려니, 국가권력의 견제와 균형보다는 행정부의 강한 추진력이 바탕이 되어야 했다.  그 결과 행정부를 중심으로 한 경제성장 모형이 개발도상국가들에게는 많은 교훈을 주고 있는 것은 사실이다.  조세정책도 마찬가지였다.  □조세법률주의□에 의한 입법부의 조세입법기능이 매우 중요하지만, 입법부는 정보와 전문지식이 없으므로, 주로 행정부에서 안이 만들어지면, 입법부는 이러한 행정부 안을 바탕으로 부분적으로 조정하는 기능만을 가졌다.  입법부가 주축이 되어 뚜렷한 철학을 바탕으로 한 조세정책을 입안하지 않았으므로, 조세정책 수립과정에 있어서 입법부의 역할은 검수자의 역할 밖에 하지 못했던 것이다.

조세법률주의는 미국의 독립전쟁을 야기한 □대표없는 곳에 세금이 없다□라는 주장과 맥을 같이 하는 것이다.

명목적으로는 국회를 통과한 후 법률화되므로 조세법률주의라는 형식의 틀을 갖추었다.  그러나 입법부는 □조세법률주의□를 표방하고 있지만, 실제로는 조세에 대한 전문지식과 정보가 행정부에 비해 상대적으로 열등하여 행정부의 재량이 많이 작용하는 □조세행정주의□에 의해 조세정책이 집행되었다고 평가할 수 있다.  요사이도 기업들이 가장 두려워하고 있는 것이 높은 세부담이 아니라, 세무조사라는 사실은 이러한 배경을 잘 반영하고 있는 것이다.  아무리 조세법률주의라고 하더라도 행정부의 권한을 견제할 수 있는 입법부가 조세에 대한 정보와 전문지식을 가지고 있지 않는 한, 조세법률주의란 이름만 존재할 뿐이다.  납세자들이 세금에 불만이 있을 경우, 불복절차를 위해 만들어진 기관인 국세심판원도 행정부에 있다.  물론 국세심판원을 거치고 난후 사법부에 소송을 제기할 수 있지만, 조세관련 불복절차를 조정하는 중요한 독립기관도 행정부 산하에 있는 것이다.  국세심판원의 기능이 행정심판의 일종으로 보기에는 국세청의 법무심사국이 독립적으로 존재하고 있기 때문에 이중적인 기능이라고 할 수 있다.   또한 행정심판의 경우에는 행정책임을 맡고 있는 담당부서에서 검토되어야 할 사항이나, 국세심판원의 경우에는 국세청 업무와는 관계없는 공무원이 객관적인 입장에서 심판하는 기능으로 사법부 기능과 하등 차이가 없다.

행정부 중심의 조세정책 수립절차는 과거 개발철학 중심의 사고 하에서의 정책수립과정이다.  빠른 기간동안의 □압축적 성장□에는 성공했지만, 이에 대한 비용으로 □견제와 균형을 통한 정책수립□을 잃어버린 것이다.  조세정책 수립절차에서 행정부의 기능은 너무 크고 막강한 반면, 입법부는 그 역할을 못하고 있다.  이는 결과적으로 국민들의 조세정책에 대한 불신을 가져오고, 현대 세무행정에서 가장 중요한 환경인 납세자들의 자발적인 납세협력을 저해하는 요인이 되는 것이다.

2. 미국의 조세정책 수립과정

미국의 조세정책 수립과정을 살펴보면, 입법부의 역할이 매우 크다.  미국 의회는 조세에 대한 전문지식을 바탕으로 한 입법활동과 정보를 체계적으로 행정부로부터 제공받고 있는 것이다.  이를 위해 의회 내에는 각 정당들의 조세정책안에 대한 객관적 평가를 연구분석하는 기구인 상하원 합동조세위원회(Joint Committee on Taxation; JCT)가 존재한다.  이 기구의 기능은 정당의 이해를 초월해서, 각 정당안에 대한 과학적인 분석평가만을 하는 것이다.  이러한 기능도 납세자들의 개별납세신고자료가 없으면, 과학적인 분석기능을 발휘할 수 없다.  이를 인지하고 의회는 미국 국세청이 국회내 JCT에 납세자별 신고자료를 의무적으로 매년 제공하도록 내국세법에 규정하고 있다.  미국에서는 납세자들의 신고자료의 공개를 매우 엄격하게 규제하고 있으며, 대통령이라도 개별 납세자들에 대한 정보접근이 가능하지 않다.  납세자들의 신고자료에 대한 공개 폭과 절차를 명시하고 있는 법이 미국 내국세법 6103조이며, 제공할 수 있는 기관과 절차를 구체적으로 명시하고 있는 것이다.  조세법률주의를 표방하는 민주사회에서 국민들을 위한 조세개혁안을 입안하기 위해 납세자들의 신고자료를 사용할 수 있도록 하고 있는 것이다.

국세청이 가지고 있는 모든 과세자료들을 연구를 위해 활용하고, 많은 두뇌집단들이 의원들의 정책안에 객관적인 자료로서 자문하고 있는 것이다.  전문지식을 바탕으로 한 연구기능과 납세자 신고자료를 사용할 수 있도록 한 정책 인프라는 자연스럽게 입법부가 조세정책을 주도하도록 하는 것이다.

또한 납세자가 행정부의 조세부과에 불복할 경우에는 첫단계로서 국세청에 이의신청 후에는 바로 조세전담 법정(US Tax Court)으로 가도록 하고 있다.  조세전담 법정은 국회에서 만들도록 하였으며, 심판관들도 모두 국회에서 임명하도록 하고 있다.  민주사회에서 세 가지 권력의 견제와 균형을 볼 수 있는 것이다.

3. 개선방향

우리나라도 이제 조세정책 과정이 삼권분립에 따라 견제와 균형의 원칙이 적용되는 민주적 절차에 의해 이루어지도록 해야 한다.  미국의 예를 통해 우리가 얻을 수 있는 교훈은 조세법률주의가 실질적으로 이루어지기 위해서는 국회의 역할이 대폭 강화되어야 한다는 것이다.

국회의 역할이 강화된다는 것은 결국 국회 내에 전문지식 및 정보를 바탕으로 한 전문가 집단이 존재해야 한다는 것이다.  국가간의 경계가 불투명해지는 개방화의 세계경제 속에서 정보기술의 발달로 국제간 자본이동이 활발해 지고 있다.  이에 따라 조세정책은 전문적인 이론과 분석틀로서만이 평가할 수 있게 되었으며, 일반적인 지식으로 파악하기가 어려운 특성을 가지게 되었다.  국회의원들은 조세정책의 전문가가 아니며, 전문가일 필요도 없다.  개별 국회의원 혹은 정당의 개혁안이 구체적으로 어떠한 파급효과를 줄 것인가에 대한 과학적인 분석결과 및 조언을 전문가 집단을 통해 받으면 되는 것이다.  이를 위해 우선적으로 국회 내에 조세정책 입안을 도울 수 있는 초당적인 싱크탱크 집단이 존재해야 한다.

이러한 싱크탱크가 국회 내에 설립되었다고 해도, 납세자들의 신고자료를 사용할 수 없으면 아무런 의미가 없다.  이를 위해 국세청에서 소장하고 있는 개별 납세자별 신고자료를 포함한 모든 과세관련 자료를 확보할 수 있는 권한을 가져야 한다.  즉, 국세청을 포함한 행정부와는 조세정보를 확보하는 수준에서 수평적인 관계를 유지해야 한다.  국회가 정보에 있어서 행정부에 뒤지지 않아야 견제가 가능한 것이며, 정보없이 행정부를 견제할 수 없는 것이다.  이는 단순히 행정협조 차원으로 해서는 안되며, 반드시 국세기본법에 명시하여 제도화해야 한다.

납세자들의 불복에 대한 판단은 사법부가 중심이 되어야 한다.  현행 납세자의 불복에 대한 담당부서의 행정심사기능은 국세청의 법무심사국이라는 독립적인 기관이 있으므로, 국세심판원과 중복되었다고 평가할 수 있다.   국세심판원은 세금에 대한 객관적인 심사기능으로 사법부에 가기 전에 다시 거쳐야 할 기관으로 둘 하등의 필요가 없다.  따라서 국세심판원은 행정부 산하가 아닌 사법부로 가야하며, 국세와 지방세를 모두 관장하는 조세법원으로 전문화할 필요가 있다.  이는 조세불복과 관련하여 사법부의 기능을 대폭 강화해야 함을 의미한다.

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부록: 1990년대 조세정책변화의 구체적 내용

Ⅰ. 서론

경제이론의 측면에서 조세정책은 재정수입을 조달하고 소득의 재분배를 가능케 하며 특정 인세티브의 제공을 통하여 자원을 배분하는 기능을 담당한다.  60년대에 정부주도의 경제개발이 추진된 이후 우리 세제는 이러한 역할을 매우 적극적으로 수행해온 것으로 알려진다.  50년대까지의 세제가 재정수입 확보를 거의 유일한 목표로 하였다면 60년대부터의 조세정책은 경제개발을 유인하는 정책수단으로 개발되어 수출산업의 육성과 투자재원의 조달 등에 적극 기여하게 된 것이다.  또 70년대의 조세정책은 경제개발에 필요한 재정재원 조달에 주력하면서도 저축□투자□중화학공업 부문에 인센티브를 제공함으로써 자원배분의 효율화에 역점을 두게 된다.  그와 동시에 종합소득세제의 도입을 통하여 소득의 재분배 기능을 지향하였던 점도 이 시기 세제의 주요특징으로 꼽을 수 있을 것이다.  80년대에는 경제정책의 기본기조가 성장에서 안정으로 또 정부주도에서 시장중심으로 전환됨에 따라 조세정책도 세제의 중립성을 통한 경쟁촉진과 시장경제체제의 확립에 주안점을 두어 개편된 것으로 평가된다.

90년대의 조세정책도 60년대 이래의 이러한 조세정책들과 본질적으로는 맥락을 같이 한다고도 볼 수 있다.  그러나 90년대의 조세정책은 경제개발과정에서 누적되어온 경제 및 사회 전반의 문제점 해결을 해결하기 위한 적극적인 수단으로 활용되었다는 점에서는 그 전 시기의 세제와 매우 커다란 차이를 보인다.  이는 대체적으로 두가지로 요약할 수 있다.

첫째, 90년대의 세제는 30년 이상 지속된 불균등 성장의 결과로 나타나게된 소득분배의 불평등을 교정하기 위하여 노력을 집중하게 된다.  90년대 초·중반의 토지공개념·금융소득종합과세 등의 도입이 그 대표적인 사례라고 할 수 있을 것이다.  이외에도 직접세의 비중을 높여 세부담의 역진성을 낮추기 위한 제반 노력들을 들 수 있을 것이다.

둘째, 90년대 말 경제위기 이후에는 시장기능의 활성화와 경제개혁의 추진에 세제능력이 집중되었다는 점이 주요한 특징으로 자리잡게 된다. 경제위기 이후 추진된 금융·기업·노동 등 각 부문의 구조조정을 추진하기 위한 제반 세제개편들을 그 대표적인 사례로 들 수도 있을 것이다.  그러나 현재까지 정부가 추진한 각 부문의 구조조정이 그다지 성공적이지 못하다는 것이 일반적인 인식이고 또 정부의 경제운영 행태도 경제위기 이전과 별반 차이를 보이지 않고 있는 것이 사실이다.

그럼에도 불구하고 세제의 측면에서는 양 시기간에는 중요한 차이점이 존재한다.  즉, 세제적인 측면에서 경제위기 이후에는 경제개발과정에서 누적되어온 각종 세제상의 문제점들을 과감히 청산하고자 하는 시도가 이루어졌다.  바로 특별소비세제의 정비, 부가가치세 과세특례제도의 폐지, 국세행정 조직과 기능의 개편 등이 그 좋은 사례라고 할 수 있다.  이러한 개편들은 세제와 세정의 시장중립성이 제고될 수 있는 단초를 마련한 것으로 평가할 수 있다.

따라서 90년대 조세정책은 기능별로는 소득재분배·국고조달·자원배분의 효율화로 구분하여 평가할 수 있고 시기적으로는 경제위기 이전과 이후로 구분될 수 있을 것이다.  즉, 90년대 전반을 관철하는 세제상의 기본 문제의식이 □여하히 60년대 이래로 우리 세제가 추구하여온 안정적 성장의 견인차 역할을 지속적으로 담당하면서도 성장의 부작용으로 누적된 제반 경제·사회적인 문제점들을 해결할 것인가□이라면 이 문제의식은 국고조달·자원배분 기능을 기본적으로 수행해 나가면서 소득재분배 기능에 주력한 형태로 나타난 것으로 볼 수 있다.  또한 그러한 문제의식은 경제위기가 도래한 이후 새로운 경제여건에 호응하면서 새로운 모습으로 나타나게 된 것으로 평가할 수 있다.

소득재분배의 기능은 90년대의 초·중반에 특히 중점적으로 추진된 금융 및 부동산 실명제의 도입과 그 보완조치들에서 잘 나타난다.  경제위기 이후에도 각종 소득세 기능의 강화와 세원확대 및 과표 양성화를 위한 세제개편 등을 통하여 지속적으로 추진된 것으로 볼 수 있다.  같은 시기에 추진된 상속·증여세제의 개편도 이에 해당한다고 볼 수 있을 것이다.

국고조달 기능의 측면은 UR 타결에 따른 농특세의 도입과 교육개혁을 위한 교육세의 확대정비 및 경제위기 이후의 교통세율 인상 등 각종 목적세 정책을 통하여 강화되었다. 또한 자원배분의 효율화 차원에서는 경제위기 이후 추진된 구조개혁 보완을 위한 세제개편 외에도 조세감면제도의 정비와 특별소비세제의 개편 등을 통하여 추진된 것으로 파악된다.

본 연구에서는 90년대 세제의 흐름을 이와 같은 인식을 바탕으로 살펴보고자 수행되었다. 이를 위해서는 우선 동 기간 동안 전체 및 세목별 조세수입(이하 세수)을 관련 지표와 더불어 개괄적으로 살펴보고자 한다. 또한 주요세목별로 과거의 변화추이와 그 의미를 살펴보도록 한다.

Ⅱ. 90년대 국세수입의 변천과정

1. 조세부담률의 변천과정

한 국가의 국민들이 얼마만한 세부담을 하고 있는가를 흔히 조세부담률을 그 지표로 삼는다.  우리나라의 경우 60년대 경제개발이 추진된 이후 부족한 투자재원의 조달이 가장 중요한 과제였다고 해도 과언이 아니다.  여러 가지 조치들을 통하여 외자를 조달하고 국내 자본들을 동원한다고 할 지라도 개발을 주도하고 있는 정부의 입장에서는 세수의 확보가 가장 믿을 수 있고 중요한 투자재원임에 틀림없다.  그 과정에서 조세부담률은 높아질 수 밖에 없게 된다.

[부그림 1] 조세부담률의 변화추이 (1966∼2000)

자료: 한국조세연구원

위 [부그림 1]에 의하면 1966년부터 2000년까지 전체적으로 조세부담률이 꾸준히 증가하여 왔다는 것을 알 수 있다.  즉 전체 조세부담률은 1966년의 약 11%에서 2000년의 약 22%로 증가했고, 국세부담률은 1966년의 약 9.5%에서 2000년의 18%까지 증가, 지방세부담률은 1966년의 약 2%에서 2000년의 4%까지 증가하여 전체적으로 1966년에 비해 2000년의 조세부담률이 두 배 정도 증가한 것으로 나타난다.  사회보장비까지 합계된 국민부담률도 동 기간 동안 2배 이상 증가한 것으로 추정된다.  90년대 동안의 변화추이를 본다면 90년부터 95년까지 국세 및 조세부담률이 지속적으로 증가하다가 96년부터 약간 하락하여 일정 수준을 유지했고 다시 99년부터 상당 수준의 부담증대가 이루어진 것을 알 수 있다.  이는 기본적으로는 경제위기의 극복 과정에서 금융구조조정과 실업대책 등의 재원을 마련하기 위하여 교통세를 중심으로 한 세율인상이 이루어진 결과로 추정된다.  물론 99년에 잠시 나타난 경기호전의 여파로 2000년도 세수가 증대된 것에 힘입은 바도 클 것이다.

2. 주요 국세의 세목별 세수 변천과정

<부표 1>에는 1070년 이래 1999년까지 주요 국세의 세목별 세수변천과정이 나타나 있다.  이를 보면 우리의 경우 직접세로서는 개인소득세와 법인소득세가 간접세로는 부가가치세와 특별소비세가 기간 세목임을 알 수 있다.  특히 부가가치세는 1977년에 도입된 이후 세목 중에서 가장 세수비중이 높은 것으로 나타나 세제의 국고조달기능을 달성하는데 있어서 부가가치세에의 의존도를 짐작하게 하여준다.

1999년에 자산재평가세가 갑자기 증대한 이유는 기업구조정과 밀접한 연관이 있으리라는 사실을 쉽게 짐작할 수 있다.  또한 특별소비세에서 분리된 휘발유와 경유에 부과되는 교통세의 경우 이미 분리시점에서 세수비중이 매우 높음을 알 수 있다.  1999년에 그 비중은 전술한 경제위기 극복 재원을 충당하는 과정에서 세율의 과감한 인상으로 세수규모가 비약적으로 커졌음도 알 수 있다.

<부표 1> 주요 국세 세목별 세수실적(1970∼2000년)

(단위: 억원)
	1970	1975	1980	1985	1990	1995	1999
총국세	3,347	12,555	52,977	110,474	268,474	567,745	756,583
내국세	2,838	10,123	36,758	74,969	191,302	443,820	563,934
직접세	1,386	3,809	11,788	26,714	83,405	234,273	271,385
소득세	845	1,986	6,614	14,816	47,231	136,182	158,546
법인세	424	1,305	4,852	11,267	32,261	86,626	93,654
토초세	-	-	-	-	-	280	-
상속세	15	108	96	464	2,959	10,294	9,012
자산재평가세	7	51	224	167	953	891	10,173
부당이득세	-	2	2	0	-	-	-
등록세	72	335	-	-	-	-	-
부동산투기억제세	24	22	-	-	-	-	-
간접세	1,416	5,687	24,040	45,570	103,842	201,242	277,057
부가가치세	-	-	14,712	29,012	69,644	146,369	203,693
특별소비세	-	-	5,825	9,808	19,118	26,171	27,133
주세	217	814	2,977	5,012	10,224	18,245	20,780
전화세	-	98	500	1,666	2,615	5,431	11,914
증권거래세	1	-	26	73	2,240	5,026	13,537
영업세	310	1,982	-	-	-	-	-
통행세	134	169	-	-	-	-	-
물품세	317	1,176	-	-	-	-	-
직물류세	107	226	-	-	-	-	-
석유류세	213	1,067	-	-	-	-	-
전기가스세	71	51	-	-	-	-	-
입장세	46	103	-	-	-	-	-
유흥음식세	-	-	-	-	-	-	-
인지세	17	128	339	757	1,931	3,198	3,709
과년도수입	20	500	591	1,929	2,125	5,107	11,783
교통세	-	-	-	-	-	33,718	72,557
관세	509	1,810	7,661	15,661	27,654	46,332	46,873
경상GDP	27,252	102,281	377,885	813,123	1,787,968	3,773,498	4,837,778
국세부담률	12.28	12.28	14.02	13.59	15.02	15.05	15.64

자료: 한국조세연구원

<부표 2> 주요 국세 세목별 세수 비중

(단위: %)
	1970	1975	1980	1985	1990	1995	1999
계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
직접세 계	48.8	37.6	32.1	35.6	43.6	52.8	48.1
소득세	29.8	19.6	18.0	19.8	24.7	30.7	28.1
법인세	14.9	12.9	13.2	15.0	16.9	19.5	16.6
토지초과이득세	-	-	-	-	-	0	0
상속세	0.5	1.1	0.3	0.6	1.5	2.3	1.6
자산재평가세	0.3	0.5	0.6	0.2	0.5	0.2	1.8
부당이득세	-	0	0	0	-	0	0
등록세	2.5	3.3	-	-	-	-	-
부동산투기억제세	0.9	0.2	-	-	-	-	-
간접세 계	49.9	56.2	65.4	60.8	54.3	45.3	49.1
부가가치세	-	-	40	39	36	33	36.1
특별소비세	-	-	16	13	10	6	4.8
주세	7.7	8.0	8.1	6.7	5.3	4.1	3.7
전화세	-	1	1	2	1	1	2.1
증권거래세	0.0	-	0.1	0.1	1.2	1.1	2.4
영업세	10.9	19.6	-	-	-	-	-
통행세	4.7	1.7	-	-	-	-	-
물품세	11.2	11.6	-	-	-	-	-
직물류세	3.8	2	-	-	-	-	-
석유류세	7.5	10.5	-	-	-	-	-
전기가스세	2.5	0.5	-	-	-	-	-
입장세	1.6	1.0	-	-	-	-	-
유흥음식세	-	-	-	-	-	-	-
인지세	0.6	1.3	0.9	1.0	1.0	0.7	0.7
과년도수입	0.7	4.9	1.6	2.6	1.1	1.2	2.1
교통세	-	-	-	-	-	5.9	9.6
국세부담률	12.28	12.28	14.02	13.59	15.02	15.05	15.64

자료: 한국조세연구원

<부표 2>에는 앞서 본 주요 국세의 세목별 세수비중이 나타나 있다.  이에 의하면 1970년대부터 1980년까지는 지속적으로 총 세수 중 간접세의 비중이 증가하여 1970년의 직접세 : 간접세의 비중이 48.8 : 49.9에서 부가가치세와 특별소비세의 도입 이후인 1980년에는 32.1 : 65.4까지 증가한 것으로 나타나 있다.  그 이후 세부담의 역진성을 완화하기 위한 제반 노력의 결과 직접세의 비중이 다시 지속적으로 증가하는 것으로 나타난다.

특히 1985년도의 직접세 비중은 1980년에 비해 약 4.5% 정도 증가한 것에 그친 반면, 90년대에 들어와서는 그 비중이 비약적으로 커짐을 알 수 있다.  1995년의 경우 직접세의 비중이 직접세 비중이 간접세 비중보다 높아지는 직간세 비율의 역전현상이 발생하고 있음을 알수 있다.  1999년에 다시 간접세의 부담이 높아진 이유는 첫째, 경제위기 직후 극심한 경기침체로 직접세수가 낮을 수 밖에 없었고 둘째, 전술한 교통세율의 인상으로 인한 것으로 볼 수 있다.

<부표 3>에는 1990년부터 1999년까지의 주요 세목별 세수실적과 비중이 연도별로 나타나 있다.

<부표 3> 90년대의 세수 변화 추이

연도	1990		1991		1992		1993
	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비
계	19,130,227	100.0	24,089,183	100.0	30,080,065	100.0	34,174,562	100.0
직접세계	8,340,457	43.6	11,627,276	48.3	14,573,333	48.4	16,413,477	48.0
소득세	4,723,114	24.7	6,459,371	26.8	8,008,357	26.6	9,462,850	27.7
법인세	3,226,128	16.9	4,585,547	19.0	5,941,051	19.8	5,862,329	17.2
토지초과 이득세	-	-	190,171	1	121,776	0	322,626	1
상속세	295,933	1.5	326,201	1.4	433,273	1.4	667,167	2.0
상속	71,033	0.4	104,372	0.4	175,030	0.6	346,337	1.0
증여	224,900	1.2	221,829	0.9	258,243	0.9	320,830	0.9
자산 재평가세	95,282	0.5	65,899	0.3	68,876	0.2	98,505	0.3
부당 이득세	-	-	87	0	-	-	-	-
간접세계	10,384,159	54.3	12,085,207	50.2	15,000,208	49.9	17,368,638	50.8
부가 가치세	6,964,419	36	8,252,627	34	10,076,296	33	11,687,506	34
특별 소비세	1,911,791	10	2,246,526	9	3,068,615	10	3,606,917	11
주세	1,022,417	5.3	1,145,342	4.8	1,329,041	4.4	1,367,588	4.0
전화세	261,522	1	311,387	1	360,431	1	399,722	1
증권 거래세	224,010	1.2	129,325	0.5	165,825	0.6	306,905	0.9
인지세	193,077	1.0	224,223	0.9	214,983	0.7	242,619	0.7
과년도 수입	212,534	1.1	152,477	0.6	291,541	1.0	149,828	0.4

<부표 3 계속 > 90년대의 세수 변화 추이

연도	1994		1995		1996		1997
	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비
계	38,449,032	100.0	44,381,993	100.0	49,202,309	100.0	52,153,147	100.0
직접세계	19,645,246	51.1	23,427,270	52.8	25,319,879	51.5	25,620,082	49.1
소득세	11,207,767	29.1	13,618,190	30.7	14,766,882	30.0	14,867,893	28.5
법인세	7,387,568	19.2	8,662,631	19.5	9,356,104	19.0	9,424,669	18.1
토지초과 이득세	56,085	0	27,969	0	13,689	0.0	□ 841	0.0
상속세	907,420	2.4	1,029,374	2.3	966,530	2.0	1,161,147	2.2
상속	523,570	1.4	605,644	1	565,773	1.1	604,660	1.2
증여	383,850	1.0	423,730	1	400,757	0.8	556,487	1.1
자산 재평가세	86,406	0.2	89,105	0.2	216,674	0.4	167,214	0.3
부당 이득세	-	-	1	0	-	-	-	-
간접세계	18,192,059	47.3	20,124,203	45.3	22,943,240	46.6	25,364,720	48.6
부가 가치세	13,057,973	34	14,636,893	33	16,789,539	34.1	19,487,991	37.4
특별 소비세	2,445,573	6	2,617,110	6	3,119,253	6.3	3,036,442	5.8
주세	1,545,787	4.0	1,824,513	4.1	2,083,563	4.2	1,789,791	3.4
전화세	458,696	1	543,051	1	661,012	1.3	788,624	1.5
증권 거래세	684,030	1.8	502,636	1.1	289,573	0.6	261,872	0.5
인지세	275,300	0.7	319,829	0.7	355,970	0.7	390,105	0.7
과년도 수입	336,427	0.9	510,691	1.2	583,220	1.2	778,240	1.5

<부표 3 계속 > 90년대의 세수 변화 추이

연도	1998		1999
	금액	구성비	금액	구성비
계	51,237,792	100.0	56,393,091	100.0
직접세계	29,111,751	56.8	27,138,489	48.1
소득세	17,194,021	33.6	15,854,601	28.1
법인세	10,775,797	21.0	9,365,392	16.6
토지초과이득세	5,094	0.0	57	0.0
상속세	679,631	1.3	901,176	1.6
상속	309,488	0.6	480,670	0.9
증여	370,143	0.7	420,506	0.7
자산재평가세	457,208	0.9	1,017,263	1.8
부당이득세	-	-	１	-
간접세계	20,897,047	40.8	27,705,423	49.1
부가가치세	15,706,805	30.7	20,369,037	36.1
특별소비세	2,211,453	4.3	2,713,271	4.8
주세	1,814,408	3.5	2,077,975	3.7
전화세	921,887	1.8	1,191,414	2.1
증권거래세	242,494	0.5	1,353,726	2.4
인지세	303,533	0.6	370,929	0.7
과년도 수입	925,461	1.8	1,178,250	2.1

자료: 한국조세연구원

Ⅲ. 1990년대 주요 세목별 변천과정

본 절에서는 1990년대의 세제개편 내용을 주요 세목별로 종합하여 살펴보기로 한다.  주요 세목으로는 법인세, 개인소득세, 부가가치세와 조세감면규제법(1999년부터 조세특례제한법)에 의한 조세감면을 중점적으로 살펴보았다.  그 외의 토지초과이득세나 상속세 및 증여세, 교통세 등의 주요 개정안은 별도의 절을 만들어 살펴보았다.

1. 법인세의 변천과정

<부표 4> 법인세의 변천과정(1990∼2000년)

연 도	주 요 개 정 내 용
1991	법인세세율체계단순화, 기부금지출억제, 불균등자본거래를 통한 조세회피 억제, 적정유보초과소득세제 시행, 임대보증금에 대한 간주익금 제도 시행,
1994	법인세율인하, 적정유보초과소득세제완화
1995	법인세율인하, 특별부가세 세율 인하, 적정유보초과소득에 대한 법인세제 완화, 외국납부세액공제 공제시한 연장
1996	법인세율인하, 외국납부세액공제제도 개선
1997	중소기업에 대한 결손금 소급공제 제도 신설
1998	기업의 채무보증에 대한 규제, 합병평가차익에 대한 압축기장충당금 또는 일시상각충당금 설정 허용
1999	합병·분할에 대한 과세체계 조정, 특별부가세에 대한 법인세율 인하
2000	유동화전문회사 및 증권투자회사에 대한 배당이익의 공제규정 신설, 지주회사가 자회사로부터 받은 배당액에 대한 이중과세 조정 규정 신설

1991년에는 우선 법인형태에 따라 복잡하게 규정되어 있는 세율구조를 단순화하고 부담세율을 인하함으로 기업의 경쟁력을 높이고자 하였다.  또한 기업의 경쟁력 강화 차원에서 법인의 기부금 지출을 억제토록 하는 조치를 마련하였다.  그리고 불균등 자본거래에 대한 규제제도를 마련해 조세부담 없는 부의 무상이전을 방지하고자 하였다.  나아가 기업 세부담의 형평을 위해 적정유보초과소득에 대한 법인세제를 마련함으로써 기업들이 배당을 회피함으로써 배당소득에 대한 소득세를 회피하려는 법인 및 주주에 대한 규제책이 마련되었다.  또한 조세의 형평성 차원에서 부동산 임대 법인의 임대보증금 등에 대한 간주익금제도를 신설, 임대보증금을 받는 경우와 월 임대료를 받는 경우의 조세효과를 동일하게 함으로써 형평성을 제고하고자 하였다.

1994년에는 1993년의 우루과이라운드 타결에 따라 무한경쟁체제 속에서 기업경쟁력을 제고하기 위한 조치로서 법인세율을 인하하는 조치가 이루어졌다.  또한 기업경영의 자율성을 보장한다는 명분 하에 배당소득에 대한 소득세 또는 법인세를 회피하기 위한 목적으로 적정 수준을 초과한 이익을 유보하는 행위을 규제하기 위해 1992년에 도입한 적정유보초과소득에 대한 법인세의 규정을 완화하는 개정이 이루어졌다.

1995년에는 과세표준 1억원 초과분에 대한 기존의 32%이 세율을 30%로 인하함으로써 기업경쟁력을 강화하고자 하였고, 법인의 부동산 등의 양도에 대한 특별부가세의 세율을 기존 25%에서 20%로 인하하는 조치가 취해졌다.  그리고 적정유보초과소득세제를 1994년에 이어 추가로 완화시키는 조치를 취함으로써 적정유보초과소득에 대한 법인세제를 거의 무력화시키는 결과를 가져왔다.  한편, 외국납부세액공제의 공제시한을 5년으로 연장시킴으로써 국제적이중과세의 방지를 강화하도록 하였다.

1996년의 세제개편을 통하여 법인세율의 최고세율을 다시 30%에서 28%로 인하토록 하였고, 외국납부세액공제제도에 대한 개선작업이 이루어졌다.  1997년에는 대통령령이 정하는 중소기업은 각 사업년도에 결손금이 발생한 경우 그 결솜금에 대하여 직전 사업년도의 소득에 부과된 법인세액을 한도로 대통령령이 정하는 바에 따라 계산한 금액을 환급신청하도록 하였다.

1998년도에는 외환위기로 시작된 경제전반의 위기 속에 기업의 과다한 부실화를 막기 위하여 기업의 채무보증에 대한 규제를 신설함으로써, 기업의 과다한 채무보증으로 인한 보증채무의 발생을 억제토록 하였다.  또한 기업구조조정을 위하여 법인의 합병·분할 등의 과정에서 익금에 산입되는 합병평가차익·분할평가차익 중 토지 또는 건축물에 대한 평가증에 대하여 압축기장충당금 또는 일시상각충당금을 설정하여 손금에 산입하는 것을 허용함으로써 기업의 합병·분할 등의 구조조정을 세제적으로 지원하도록 하였다.

이어서 1999년도에는 경제위기 극복 과정에서 이루어지는 기업구조조정을 활성화시키기 위하여 합병·분할에 대한 지원 및 과세체계를 조정하여 기업의 합병·분할을 지원하도록 하였다.  또한 법인에 부과되는 특별부가세율을 15%로 인하하는 조치를 취하였다.  2000년도에는 자산유동화에관한법률에 의한 유동화전문회사 및 증권투자회사법에 의한 증권투자회사가 배당가능이익의 90% 이상을 배당한 경우 그 금액을 각 사업연도의 소득금액에서 공제하도록 하고, 독점규제및공정거래에관한법률에 의한 지주회사가 자회사로부터 받는 배당에 대해 일부를 익금에 산입하지 아니하도록 함으로써 배당소득에 대한 이중과세조정을 경감하도록 하였다.

2. 소득세의 변천과정

<부표 5> 소득세의 변천과정(1990∼2000년)

연 도	주 요 개 정 내 용
1991	소득세세율체계단순화, 근로소득공제확대, 종합소득공제제도확대.
1993	소득세세율체계단순화, 종합소득공제제도확대
1994	소득세율인하, 근로소득공제확대.
1995	금융소득종합과세입법, 이자·배당소득에 대한 과세제도 변경, 근로소득공제 확대, 종합소득공제 중 인적공제제도 확대, 종합소득공제 중 특별공제제도 확대, 소득세율 구조 단순화, 소득세납부방식을 정부부과제도에서 신고납부제도로 전환, 양도소득세의 세율체계 변경.
1996	종합소득세 과세대상으로 일시재산소득을 추가, 중도매각채권 등의 보유기간상당이자에 대한 이자소득세 원천징수제도 실시. 자녀양육비에 대한 소득공제 신설, 종합소득의 과세표준구간 조정
1997	근로소득공제제도 확대, 근로소득세액공제의 상향조정
1998	금융소득종합과세 무기한 연기
1999	양도소득세율 인하
2000	금융소득종합과세 2001년부터 재실시, 대주주의 주식양도차익에 대한 양도소득세 과세 강화

개인소득세의 경우 1991년에 지나치게 복잡하게 되어있는 소득세율체계를 단순화하는 소득세법 개정이 이루어졌다.  또한 다른 소득자에 비해 과세표준 및 세액의 탈루가 어려운 근로소득자들의 세부담을 경감하기 위하여 근로소득공제를 확대하고, 기타 종합소득공제제도를 확대하는 조치가 이루어졌다.  또 1991년에는 기존의 복잡하게 되어있는 소득세율체계를 단순화하는 소득세법 개정이 이루어졌으나 여전히 그 체계가 복잡하다는 지적이 있어왔다.

이에 1993년부터 적용되는 소득세법 개정에서는 소득세율체계를 더욱 단순화하는 작업이 이루어졌다.  그리하여 세율체계는 단순화되었으나, 누진세율이 적용되는 과세표준 단계는 기존의 5단계에서 6단계로 오히려 증가되었다.  그리고 1993년 개편에서도 근로소득자들의 세부담을 경감하기 위하여 근로소득자에게만 적용되는 종합소득공제를 확대·개편하였다.

1994년에는 그간의 경기상승에 따른 개인 납세자의 과도한 세부담 증가를 방지하기 위하여 기존의 소득세율을 인하하였다.  그러나 이 소득세율 인하에서는 최저세율(5%)을 적용받던 과세표준 구간은 세율 인하에서 제외되었다.  이와 같은 세율인하조치와 동시에 근로소득공제제도도 확대적용함으로써 물가상승으로 인한 근로소득자의 세부담을 경감하고자 하였다.

90년도의 개인소득세제에서 가장 중요한 정비가 이루어진 해는 1995년라고 볼 수 있다.  즉, 1995년부터 적용되는 소득세법을 전면개정함으로써 복잡하던 법률체계를 정비하는 조치가 이루어졌다.  가장 중요한 개편사항으로는 금융소득종합과세의 입법화를 들 수 있다.  금융실명제의 실시에 따라 그 기반이 마련된 이자·배당소득에 대한 종합과세를 1996년부터 실시하기로 예정함으로써, 이자·배당소득에 대한 지나친 저세율 적용의 폐단을 제거함으로써 소득세제의 공평성을 제고하는 기틀을 마련하게 된다.  그리고 이러한 금융소득종합과세제도의 실시를 계기로 이자·배당소득에 대한 과세제도를 개편하는 작업이 이루어졌다.

나아가 소득세율의 구조를 단순화하는 작업도 이루어져 지나치게 낮다는 평가를 받아온 기존의 최저세율(5%)을 10%로 인상하는 조치를 취했고 과세표준구간도 기존의 6개 구간에서 4개 구간으로 줄여 세율체계를 크게 단순화하였다.  또한 이와 맞물려서 저소득층에 대한 최저세율 인상으로 인한 세부담 증가효과를 완화하기 위해서 각종 공제제도를 확대적용하는 개편이 이루어졌다.  근로소득공제제도 및 근로소득자에 적용되는 종합소득공제 중 특별공제를 확대적용함으로써 근로소득자의 세부담을 완화하고자 하였다.  그리고 종합소득공제 중 인적공제제도를 개편함으로써 기존의 복잡한 공제체계를 단순화하였다.

또한 납세자가 세금을 자율적으로 성실하게 납부하는 풍토를 조성하기 위하여 소득세 납세방식을 기존의 정부부과제도에서 신고납부제도로 전환하였다.

그 밖에 기존의 양도소득세율이 지나치게 높고 복잡하다는 지적이 있어왔는데, 이의 세율체계를 단순화하고 세율을 변경하도록 하였다.

1996년도에는 금융실명제 제도 실시 이후 증가된 서화 및 골동품 등에 대한 투기를 억제하기 위하여 종합소득 과세대상 소득에 일시재산소득을 추가하도록 하였다.  이와 더불어 금융실명제 보완의 일환으로 채권 등의 중도매각시 보유기간 동안에 상당하는 이자소득에 대하여 원천징수제도를 시행함으로써 금융소득종합과세의 실효성을 제고하고자 하였다.  그리고, 취업여성 근로자와 배우자없는 남성근로자에 대한 자녀양육비공제제도를 신설함으로써 이들의 산업인력화를 촉진하도록 하였다.  그리고 소득금액의 전반적인 증가로 인해 기존의 과세표준구간이 적합하지 않다는 지적 아래 종합소득의 과세표준구간을 조정하도록 하였다.

1997년의 소득세법 개정은 근로소득자에 대한 세부담 완화를 중점으로 이루어졌다.  우선 근로소득자에 대한 근로소득공제를 확대적용하도록 하였고, 근로소득세액공제의 상향조정을 통해 근로소득자의 세부담을 경감하고자 하였다.

1998년도에는 경제위기가 금융실명제 실시에 따른 자본의 잠적에 있다 하는 일부 계층의 주장에 의하여 금융실명제가 대폭 보완되고 금융소득에 대한 종합과세가 무기한 연기되었다.  또한 1999년도에는 여전히 높다고 평가되는 양도소득세율을 인하하여 세부담을 경감시킴으로 부동산 매매의 양성화와 개인사업자의 구조조정을 촉진하고자 하였다.

2000년도의 세제개편을 통하여서는 경제위기 직후 무기한보류조치가 취해진 금융소득종합과세를 2001년 소득분부터 재적용하기로 예정하였다.  또한 대주주의 주식 양도차익에 대한 양도소득세 과세를 강화하였다.

3. 부가가치세법의 변천과정

<부표 6> 부가가치세의 변천과정(1990∼2000년)

연 도	주 요 개 정 내 용
1994	한계세액공제제도를 신설
1995	한계세액공제제도 개편, 매입처별세금계산서합계표 제출의무 신설
1996	한계세액공제제도 폐지, 간이과세제도 신설
1999	부가가치세의 면세대상 축소
2000	과세특례제도 폐지, 간이과세제도 적용대상자 개편

1994년에는 부가가치세법에 한계세액공제제도를 신설하여 부가가치세 납세의무자의 과도한 세부담 증대를 막아줌으로써 과표양성화를 도모하고자 하였다.  또한 1995년에는 1994년에 신설된 한계세액공제제도를 개편하여 더 합리적인 세제운영이 되도록 노력하였으며, 또한 기존의 매입세액의 공제를 위해 세금계산서를 제출하도록 하던 제도를 매입처별세금계산서합계표를 제출하도록 함으로써 납세비용을 덜고 허위세금계산서 수수행위의 소지를 줄이고자 하였다.

1996년에는 기존의 한계세액공제제도가 본래의 의도하던 목적을 달성하지 못하고 부작용을 낳음에 따라 이를 폐지하고 이를 대체하는 제도로서, 간이과세제도를 신설하였다.  간이과세제도는 직전 1역년의 재화와 용역의 공급에 대한 부가가치세가 포함된 대가가 1억 5천만원에 미달하는 개인사업자로서 과세특례자에 해당하지 아니하는 자를 간이과세자로 하도록 하였다.

1999년도에는 제조담배의 공급, 제조담배의 수입, 변호사·공인회계사·세무사·관세사 등이 제공하는 인적용역에 대해 면세해오던 것을 모두 과세대상으로 편입시킴으로써 세부담의 형평성을 제고하고 세원의 확대를 도모하고자 하였다.  이는 우리 부가가치세제의 운영에서 매우 획기적인 전기를 마련한 것으로 평가된다.  동 개편과정에서 관련 이해집단의 엄청난 반발이 있었음은 물론이다.

2000년도에는 부가가치세제의 파행적 운영의 결정적인 원인이라 여겨지던 과세특례제도를 폐지하고 기준금액이 4,800만원으로 하향조정된 간이과세제도만을 남겨 부가가치세제의 정상화와 이를 통한 사업소득세의 탈루방지, 세원의 확대, 상거래질서의 정상화를 도모하고자 하였다.  부가가치세는 70년대 중반에 도입되어 우리 세제가 재정수입 조달 기능을 수행하는 데 결정적인 기여를 한 것으로 평가할 수 있다.  그러나 행정 편의를 위하여 초기에 도입된 광범위한 과세특례의 존재는 부가가치세정의 문란은 물론 사업소득세의 탈루로까지 이어지는 문제를 야기시켜 세제의 정상적인 운영에 막대한 장애요인이 되어왔다.  동 연도의 개정을 통하여 이같은 문제점의 극복이 비로소 가능하게 된 것이다.

4. 조세감면제도의 변천과정

<부표 7> 조세감면제도의 변천과정(1990∼2000년)

연 도	주 요 개 정 내 용
1991	중소기업의 기술인력개발비세액공제확대, 중소기업생산성향상설비투자세액공제 확대, 중소기업일반설비투자세액공제 신설, 투자준비금제도 확대, 일정한 근로자 장기저축·증권저축의 이자소득·배당소득에 대한 소득세 비과세
1993	중소제조업에대한소득감면, 준비금제도 및 특별감가상각비 제도 정비, 부가가치세법상 폐자원재활용사업자에 대한 의제매입세입공제 도입
1994	중소기업에 대한 법인세 감면제도 확대·개편, 양도소득세에 대한 감면제도 확대·개편, 공공법인에 대한 법인세 인상
1995	특별감가상각제도 폐지, 외국인투자기업에 대한 감면 실시, 이자·배당소득에 대한 원천징수세율 조정, 조세감면에 대한 기업합리화적립금 적립의무 부여.
1997	중소제조업에 대한 세액감면·세액공제 중복적용 허용, 투자세액공제의 공제율 단일화, 중소기업의 최저한세율 인하.
1998	기업의 구조조정 지원을 위한 감면제도 개편, 기업의 재무구조개선계획에 따른 사업용부동산 양도에 대한 특별부가세 면제, 일정비율 이상의 신용카드 거래 사업자에 대한 부가가치세 경감조치
1999	조세감면규제법을 조세특례제한법으로 전환, 조세감면에 대한 사항을 조세특례제한법에서 포괄적으로 규정하도록 함으로써 조세지출예산제도를 도입하기 위한 여건을 조성, 벤처기업에 대한 투자활성화 유인책 마련, 기업구조조정전문회사에 대한 조세특례 신설, 부가가치세·소득세 성실신고납부자에 대한 경감조치 마련.
2000	기업구조조정조합에 대한 투자 지원, 벤처기업의 주식교환에 대한 양도소득세 감면조치, 일정한 국민주택에 대한 양도소득 비과세 조치, 농업협동조합중앙회의 중복자산 양도에 대한 특별부가세 감면조치

1991년에는 우선 중소기업의 기술·인력개발 및 설비투자에 대한 세제지원을 강화하기 위해서 기술인력개발비 지출액에 대한 세액공제 및 중소기업 생산성향상설비투자에 대한 투자세액공제를 확대하였다.  또한 중소기업의 일반설비투자에 대한 투자세액공제제도도 마련하였다.  그리고 기업의 투자준비금을 손금에 산입하는 투자준비금제도를 확대함으로써 기업의 투자에 대한 과세이연혜택을 부여하여 기업들의 투자를 유인하는 제도를 두었다.

그리고 근로자의 재산형성을 지원하기 위하여 근로자의 장기저축 또는 증권저축의 이자소득 및 배당소득에 대한 소득세를 일정범위 안에서 비과세하는 제도를 두었다.

1993년의 대표적인 조세감면제도의 개편내용으로는 중소제조업의 육성을 위한 중소 제조업 소득에 대한 세액감면을 들 수 있다.  조세감면규제법의 개정을 통해 종소제조업에 대하여 2년간 소득세 또는 법인세의 20% 또는 40%에 상당하는 세액을 감면하도록 하는 규정이 마련된 것이 그것이다.  또한 각종 특별감가상각제도 및 준비금 제도를 정비하여 기업에 대한 합리적 지원이 가능하도록 하였다. 그리고 폐자원의 재활용을 지원하기 위하여, 폐자원재활용사업자에 대한 폐자원 매입가액에 대한 의제매입세액공제제도를 신설하였다.

1994년도에는 중소기업에 대한 조세감면제도를 확대적용하는 개편이 이루어짐으로써 중소기업 육성을 위한 세제적 지원을 강화하였다.  또한 공공사업용지 및 일정한 자경농지의 양도소득세에 대한 감면제도를 확대하는 조치가 이루어졌다.  또 1995년의 조세감면규제법의 개정을 통해 특별감가상각제도를 폐지하도록 하고, 외국인투자기업의 고도기술수반사업영위 소득에 대한 세액감면제도를 두었다.  또한 이자·배당소득이 비과세되는 저축과 5%의 낮은 세율로 분리과세되는 소액가계저축 등에 대한 원천징수세율을 10%로 조정하도록 하였다.  그리고, 조세감면을 법인에 그 감면세액 상당액을 기업합리화적립금으로 적립하도록 하는 규정을 신설하여 감면 받은 세액이 그 감면목적에 맞게 적절히 사용될 수 있도록 배려하였다.

1997년도의 세제개편은 기존에 중소제조업 등이 특별세액감면과 투자세액공제 등 다른 조세지원제도 중 하나만을 선택하여 적용받을 수 있도록 하던 것을 최저한세의 범위 안에서는 중복 적용받을 수 있도록 하였다.  그리고 외산과 국산에 대하여 다르게 적용되는 투자세액공제비율을 단일화하였다.  한편 법인인 중소기업에 대한 최저한세율을 기존의 감면전 과세표준의 12%에서 10%로 하향조정함으로써 중소기업에 대해 과도하게 조세감면규정이 적용되는 것을 완화하도록 하였다.

경제위기가 진행중이던 1998년도에는 기업의 구조조정 또는 재무구조개선을 위한 부동산양도에 대해 양도소득세 또는 특별부가세를 면제 또는 감면하는 조치를 취함으로써, 기업의 구조조정 및 재무구조개선을 지원하도록 하고, 신용카드 거래금액이 일정비율을 초과하는 사업자 등에 대한 부가가치세 경감조치로 과세표준을 양성화하도록 하는 개정이 이루어졌다.

199년도에는 조세감면제도의 운영에 있어서 매우 중요한 변화가 발생한 해라고 할 수 있다.  즉, 동 년도에 기존의 조세감면규제법이 적용시한이 만료됨에 따라 조세특례제한법으로 전환하면서, 일반법률에 의한 조세감면사항과 개별 세법에 의한 조세특별사항을 이 법에서 포괄하여 규정하고, 감면조문별로 그 적용시한을 설정하여 성과구분이 가능하도록 함으로써, 향후 조세지출예산제도를 도입하기 위한 여건을 조성하였다.  그리고 벤처기업에 대한 투자활성화를 위한 지원제도가 마련되었으면, 기업구조조정전문회사에 대한 주식양도차익과 배당소득에 대해 비과세함으로써 기업의 구조조정을 지원하도록 하였다.  그리고 과세특례자 및 간이과세자에 해당하는 개인사업자가 성실신고한 과세표준에 해당하는 부가가치세 및 소득세를경감하도록 하여 과표양성화 및 성실신고납부의 유도를 꾀하였다.

2000년도에는 구조조정대상기업에 대한 투자·인수 등을 위한 기업구조조정조합에 대한 개인 투자를 촉진하기 위하여 구조조정대상기업의 주식양도차익에 대한 비과세 조치가 취해졌다. 또한 벤처기업의 주식교환에 대해 양도소득세를 감면하도록 함으로써 벤처기업에의 투자를 촉진하고자 하였다.  그리고 국민주택을 취득하여 5년간 임대한 후 이를 양도하는 경우 양도소득세를 면제하도록 하였다.  또한 농업협동조합, 축산업협동조합 및 인삼협동조합의 중앙회가 농업협동조합중앙회로 통합됨에 따라 농업협동조합중앙회가 중복자산을 양도하는 경우 특별부가세를 50% 감면하는 조치를 취하였다.

5. 기타 세제의 변천과정

본 절에서는 90년대에 이루어진 그 외에 기타 주요한 세제개편 내용을 정리하여 보았다.

<부표 8> 기타 세제의 변천과정(1990∼2000년)

연 도	주 요 개 편 내 용
1990	토지초과이득세법의 제정
1991	·상속세 및 증여세의 제척기간 연장 ·방위세법의 폐지
1994	·상속세 및 증여세의 제척기간 연장 ·교통세법의 제정 ·농어촌특별세법의 제정
1995	·상속세및증여세법의 세율체계, 공제제도, 증여가액합산과세 등의 개편
1996	·교통세법의 적용방식을 종량세로 전환
1997	·납세자권리헌장의 제정 ·상속세법과 증여세법의 통합, 과세체계 전환
1998	·토지초과이득세법의 폐지 ·교통세율의 인상 및 과세물품의 조정
1999	·상속세및증여세법의 개정을 통해 비정상적인 부의 무상이전을 제재
2000	·특별소비세법의 개정을 통해 생활필수품화한 품목을 과세대상에서 제외 ·주세법의 개정 ·상속세및증여세법의 개정을 통한 상속세및증여세 과세 강화

우선 가장 중요한 내용으로는 1990년에 이루어진 토지공개념의 도입과 이에 대한 세제상의 보완조치를 들 수 잇을 것이다.  부동산 경기의 과열현상에 따라 부동산투기 억제를 위해 토지초과이득세법을 제정함으로써 정상적인 지가상승을 초과하는 지가상승으로 인한 이득에 대해 과세하도록 하였다.  동 법은 입법 당시 이미 많은 논란을 야기시켰고 결국 98년에는 폐지되나 부동산투기와 그로 인한 소득의 불평등 문제를 세제 차원에서 적극 해소하고자 하는 강력한 방안의 제시였다는 측면에서 매우 주목할 만할 것이다.

1991년에는 상속세 및 증여세의 회피소지를 축소하기 위하여 상속세·증여세에 대한 국세부과의 제척기간을 연장토록 하였다.  또한 국방에 소요되는 재원을 마련하기 위하여 70년대에 도입되었던 방위세법을 폐지하였다.

1994년에는 상속세 및 증여세의 회피소지를 축소하기 위하여 상속세·증여세에 대한 국세부과의 제척기간을 다시 연장토록 하였다.  또한 사회간접자본의 위축에 따른 문제를 해결하기 위해 교통세법을 개정하여 사회간접자본에 대한 투자재원으로 활용되도록 하였다.  그러나 이에 못지 않게 중요한 것은 농어촌 특별세의 도입이라고 할 수 있다.  즉, 우루과이라운드 협상의 타결에 따라 외국의 농수산물 수입이 전면 자유화됨에 따라 농어업의 경쟁력을 강화하기 위한 재원이 필요하게 되어, 이에 대한 대책의 일환으로 농어촌특별세를 신설하였다.

1995년에는 상속세및증여세법의 개정을 통해 세율체계를 조정하여 단순화하도록 하였다.  또한 직계존속과 그 배우자로부터 받은 증여가액을 합산과세하도록 하여 각각 과세하던 기존 제도 하에서 누진세율을 회피하고자 하는 행위를 방지할 수 없는 문제점을 제거하고자 하였다.  또한 각종 상속·증여공제제도를 정비함으로써, 기존과세체제 하의 문제점을 개선하고자 하였다. 1996년도에는 교통세율의 적용방식을 기존의 종가세에서 종량세로 전환토록 하였다.

1997년도의 세제개편을 통해서는 국세기본법상에 납세자권리헌장의 제정에 대한 근거를 둠으로써 납세자의 권리를 보호하고자 하는 조치를 내렸다.  또한  기존의 상속세법과 증여세법을 통합하여 상속세및증여세법으로 운영토록하여 세법체계를 단순화하도록 하였다.  상속세및증여세법에서는 기존의 물적공제제도를 개선하였고, 배우자 상속공제액 한도액을 기존의 10억원에서 30억원으로 상향조정하였다.  또한 금융저축을 장려하기 위하여 금융재산가액에 대한 상속공제를 신설하였다.  그리고 상속세 및 증여세의 과세체계를 단순·명료화하기 위하여 상속세 및 증여세의 세율 및 과세구간을 통합운영하게 되었다.

1998년도에는 부동산투기의 억제를 위하여 1990년부터 적용해오던 토지초과이득세법이 위헌판결, 부동산 가격의 안정화 등 실효성이 크게 떨어져 이를 폐지하게 되었다.  그러나 경제위기가 진행 중이던 이 시점에서 가장 중요한 세제개편 내용은 교통세율의 인상이라고 할 수 있을 것이다.  즉, 경제위기 과정에서 금융산업 및 기업구조조정과 실업대책 등에 투입된 재정자금을 조달하기 위하여 sin tax로서의 성격을 가진 교통세율을 대폭 인상하도록 하고 그 과세대상이 되는 물품도 조정하게 되었다.

1999년에는 상속세및증여세법을 개정함으로써 비정상적인 부의 무상이전을 제재하도록 하였다.  상속개시일로부터 소급하여 3년 또는 5년 내에 증여한 재산가액을 상속재산가액에 포함토록 하여 누진과세를 회피하는 행위를 제재하던 것을 소급 5년 또는 10년으로 강화하도록 하였고, 증여의제규정을 포괄주의규정으로 전환함으로써 비정상적인 방법에 의한 부의 무상이전을 규제하고자 하였다. 또한 채무를 자력으로 상환하였다고 인정하기 어려운 자가 고액의 채무를 상환한 경우 그 상환대금을 다른 자로부터 증여받았다 하는 증여추정 규정을 두었다.

마지막으로 2000년에도 주요한 세제개편이 많이 이루어진다.  우선 기존의 특별소비세의 과세대상품목이 조정되지 않아 조세의 공평성을 위해 도입한 특별소비세가 오히려 공평성을 악화시키는 부작용을 초래한다는 지적으로 특별소비세의 과세대상품목을 조정하여 이미 생활필수품화 된 품목들을 과세대상에서 제외시키도록 하였다.  이는 특별소비세제의 정상화를 위하여 획기적인 조치라고 할 수 있다.  또한 EU와 진행된 주세협상이 타결됨에 따라 수입품인 위스키의 세율인하와 소주의 세율인상 등 주세법 개정이 이루어졌다.  이와 더불어 상속세및증여세에 대한 과세를 강화하도록 과세표준구간을 조정하는 작업이 이루어졌고, 각종 증여의제제도를 신설하였다.  또한 최대주주의 보유주식에 대한 할증평가를 기존 10%에서 20%∼30%로 상향조정하여 최대주주의 보유주식에 대한 상속세·증여세의 과세를 강화하였다.