법령체계 및 입법절차

趙   榮  珪(法制處 經濟法制局 法制官)

目      次

第 1 章 現行 法令의 體系	7

1. 總 說	7

2. 現行 法規의  諸類型	8

3. 法規 相互間의 位階	12

第 2 章  法令의 立法節次	21

Ⅰ. 立法節次의 意義	21

Ⅱ. 立法節次上 行政府의 역할	21

1. 입법에서의 행정부의 역할 증대	21

2. 입법부의 정책통제기관화 경향	22

3. 사법부 소관의 법률안 제안권에 관한 문제	23

Ⅲ. 立法節次 槪觀	23

1. 입법계획의 수립	23

2. 법령안의 입안(기초)	23

3. 관계부처 협의 등	24

4. 입법예고	24

5. 당정협의	25

6. 규제개혁위원회의 규제심사	25

7. 소관 중앙행정기관의 원안 확정	26

8. 법제처 심사	26

9. 차관회의․국무회의 심의	26

10. 대통령의 재가와 국무총리 및 관계 국무위원의 부서	26

11. 국회제출	27

12. 국회의 심의․의결	27

13. 법률안의 정부 이송	28

14. 국무회의 상정	28

15. 공포	30

16. 법령의 효력 발생	30

Ⅳ. 立法節次 解說圖	31

1. 법령의 입법절차도	31

2. 행정부내 입법과정 개관	32

3. 입법절차 진행단계별 소요기간	34

4. 국회내 입법과정도	35

Ⅴ. 法令別 立法節次	36

1. 法  律	36

2. 大統領令․總理令․部令	38

3. 大統領訓令․國務總理訓令	39

4. 行政規則(訓令․例規․告示 등)	39

여기에 실린 내용은 법제처의 공식적인 견해가 아니고 집필자의 개인적인 연구결과 임을 참고하시기 바랍니다.

第 1 章  現行 法令의 體系

1.  總  說

○ 우리 나라는 成文法主義 채택

- 不文法은 보충적 기능

∙ 관습법 및 條理(민법 제1조, 상법 제1조)

∙ 판례 : 先例불기속의 원칙, 하급심은 기속, 대법원판례변경시 전원합의체 관할(법원조직법 제7조 및 제8조)

- 최고규범인 헌법에서 각종 법규형식 규정(헌법 제75조 및 제95조 등)

∙ 處令의 발령은 불인정, 行政規則의 법규성 인정(한정적 열거인지 예시인지의 문제)

∙ 법률에서도 법규형식 창설(감사원법, 방송법 등)

○ 法規의 개념

- 추상적 의미를 가지는 법규범을 구체적 의미를 가지는 행정행위나 판결에 대립되는 의미로 법규라고 함

∙ 근대 입헌주의 및 법치주의의 소산

∙ 국민의 권리, 자유, 재산에 대하여 침해∙제한을 하는 국가의 작용은 반드시 국민의 대표기관인 국회의 의결을 거쳐 제정한 법률에 의하여야 한다는 사상이 법규개념의 연원임

- 일반 국민의 권리․의무에 관계가 있는 법규범(형식적 의미의 법률)

- 행정청이 정립하는 일반적․추상적 규범으로서, 다른 행정청을 포함한 행정주체와 국민에 대하여 직접 효력(구속력)을 가지며, 재판규범이 되는 규범(법규명령)

∙ 법적 성질에 따라 위임명령과 집행명령으로 구분

∙ 발령권자에 따라 대통령령, 총리령, 부령으로 구분

- 협의와 광의의 법규 개념

∙ 협의 : 행정주체와 국민에 대하여 직접 효력을 가지는 법규범(형식적 의미의 법률 + 법규명령 → 외부법규)

∙ 광의 : 외부법규 + 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 법규범(내부법규)

- 실질설과 형식설의 학설대립이 있음.

○ 법규명령의 발령주체 : 행정청

- 국가기관과 지방자치단체

- 금융통화위원회 등 半民半官 성격의 기관

2.  現行 法規의 諸類型

가.  憲法에 明示된 法規 類型

(1) 헌법․법률

○ 헌법은 국민의 기본권과 국가의 권력구조에 관한 기본적 사항을 규정(기타 국가의 구성요소 및 경제관련 사항도 규정)

○ 헌법규정을 보충하고 세분화하는 사항은 원칙적으로 법률로 규정하여야 함(立法事項) ⇒ 국민주권주의․대의제에서 비롯된 원리임.

○ 헌법상 입법사항(예시)

∙ 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다(§37②) : 기본권 제한의 법률유보

∙ 모든 국민은 행위시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위로 소추되지 아니하며, 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다(§13①) : 죄형법정주의

** 누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포․구속․압수․수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌․보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다(§12①) : 죄형법정주의 및 신체의 자유

** 모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다(§13②) : 소급입법금지

∙ 조세의 종목과 세율은 법률로 정한다(§59) : 조세법률주의

∙ 행정각부의 설치․조직과 직무범위는 법률로 정한다(§96) : 행정조직 법정주의

∙「환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다」(§35②)

∙「대한민국의 국민이 되는 요건은 법률로 정한다」(§2①)

∙「정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다」(§8③)

∙「공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다」(§7②)

∙「공공필요에 의한 재산권의 수용․사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다」(§23③)

∙「모든 국민은 그 보호하는 자녀에게 적어도 초등교육과 법률이 정하는 교육을 받게 할 의무를 진다」(§31②)

∙「국회의원은 법률이 정하는 직을 겸할 수 없다」(§43)

(2) 대통령령(헌법 제75조)

대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.

(3) 총리령․부령(헌법 제95조)

국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다.

(4) 국회규칙 등

- 국회규칙(헌법 제64조제1항)

∙ 국회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다.

- 대법원규칙(헌법 제108조)

∙ 대법원은 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 소송에 관한 절차, 법원의 내부규율과 사무처리에 관한 규칙을 제정할 수 있다.

- 헌법재판소규칙(헌법 제113조제2항)

∙ 헌법재판소는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 심판에 관한 절차, 내부규율과 사무처리에 관한 규칙을 제정할 수 있다.

- 중앙선거관리위원회규칙(헌법 제114조제6항)

∙ 중앙선거관리위원회는 법령의 범위 안에서 선거관리․국민투표관리 또는 정당사무에 관한 규칙을 제정할 수 있으며, 법률에 저촉되지 아니하는 범위안에서 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다.

(5) 자치법규(헌법 제117조제1항)

지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

(6) 조약(헌법 제6조제1항)

헌법에 의하여 체결․공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다.

(7) 대통령긴급명령․긴급재정경제명령(헌법 제76조제1항․제2항)

∙ 대통령은 내우․외환․천재․지변 또는 중대한 재정․경제상의 위기에 있어서 국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때에 한하여 최소한으로 필요한 재정․경제상의 처분을 하거나 이에 관하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다.

∙ 대통령은 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전상태에 있어서 국가를 보위하기 위하여 긴급한 조치가 필요하다고 국회의 집회가 불가능한 때에 한하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다.

나.  個別 法律에 根據한 法規 類型

(1) 감사원규칙 등

- 감사원규칙(감사원법 제52조)

∙ 감사원은 감사에 관한 절차, 감사원의 내부규율과 감사사무처리에 관하여 필요한 규칙을 제정할 수 있다.

- 금융감독위원회규칙(금융감독기구의 설치 등에 관한 법률 제16조 등)

∙ 이 법과 다른 법령에 규정된 것 외에 금융감독위원회의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 금융감독위원회의 규칙으로 정한다(동법 제16조).

∙ 이 법에 규정된 것 외에 증권선물위원회의 조직에 관하여 필요한 사항은 금융감독위원회의 규칙으로 정한다(동법 제22조제1항).

∙ 이 법과 다른 법령에 규정된 것 외에 증권선물위원회의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다(동법 제22조제2항).

- 금융통화위원회규정(한국은행법 제30조)

∙ 금융통화운영위원회는 그 직무를 수행하기 위하여 필요한 규정을 제정할 수 있다.

- 공정거래위원회 규칙(독점규제및공정거래에관한법률 제48조제2항)

∙ 이 법에 규정된 것 외에 공정거래위원회의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 공정거래위원회의 규칙으로 정한다.

- 방송심의규정(방송법 제20조제1항)

∙ 위원회(방송위원회)는 제17조제2항(위원회의 심의․결정사항) 및 제3항(방송여부 심의․의결사항) 각호의 사항을 심의하기 위하여 방송심의에 관한 규정(이하 “심의규정”이라 한다)을 위원회의 규칙으로 제정․공표하여야 한다.

- 방송위원회규칙(방송법 제23조)

∙ 위원장은 위원회의 의결을 거쳐 위원회의 운영에 관한 규칙을 제정할 수 있다.

- 중앙노동위원회 규칙(노동위원회법 제25조)

∙ 중앙노동위원회는 중앙노동위원회․지방노동위원회 또는 특별노동위원회의 운영 기타 필요한 사항에 관한 규칙을 제정할 수 있다.

(2) 행정규칙

- 행정기관이 정립하는 일반적․추상적 규정 중 행정조직 내부에서 행정사무 처리의 기준이 되는 것(훈령․예규․고시 등)

- 법규보충적 내지 규범구체화 행정규칙

- 법령(특히 부령)과는 입법절차․공포여부 등에서 차이(대통령령과 대통령훈령, 총리령과 국무총리훈령, 부령과 각부처 훈령․예규․고시)

- 사전․사후적 입법통제 확대추세

∙ 국회법 제98조의2(대통령령 등의 송부) 중앙행정기관의 장은 법률에서 위임한 사항이나 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항을 규정한 대통령령․총리령․부령 및 훈령․예규․고시 등 행정규칙이 제정 또는 개정된 때에는 7일 이내에 이를 국회에 송부하여야 한다.

∙ 대통령훈령 및 국무총리훈령(사전심사)과 각부․처․청의 훈령∙예규 등(사후심사)의 심사(법제처직제 제2조제4호, 법제업무운영규정 제25조제2항 내지 제4항, 법제업무운영규정시행규칙 제16조)

3.  法規 相互間의 位階

가.  槪  觀

○ 헌법을 정점으로 하는 상하의 단계적 구조를 가짐.

∙ 정적(靜的)으로는 하위의 개별적 규범이 상위의 일반적 규범으로부터 타당성을 부여받는 관계. 따라서 하위법이 상위법에 위배되면 무효(상위법 우선의 원칙)

∙ 동적(動的)으로는 추상적 상위법이 구체적 하위법에 의하여 실현되어 가는 과정

○ 현행 법규는 그 상하관계를 고려하여 5개 군(群)으로 분류 가능

[1군]

헌  법

[2군]

법률, 대통령긴급재정경제명령, 대통령긴급명령

조약 1)

[3군]

대통령령

국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙 등 2)

[4군]

총리령․부령 3)

[5군]

행정규칙(훈령․예규․지침․고시 등)

조례․규칙 4)

감사원규칙 등

1) 조약중 일부는 [3군]의 대통령령, [4군]의 총리령․부령과 같은 효력을 갖는다.

2) 중앙선거관리위원회규칙 중 일부는 [5군]에 속하는 것이 있다.

3) 총리령․부령 중 일부는 [3군]의 대통령령과 같은 효력을 갖는다.

4) 규칙 중 일부(조례 위임 규칙)는 조례의 위임을 받아 제정하기 때문에 조례보다 하위에 놓이게 된다.

나.  大統領緊急命令 등

○ 헌법에서 법률과 같은 효력을 갖는 점을 명시

○ 국회의 승인을 얻어야 하므로 국회입법의 원칙에 위배되지 아니함(종전의 긴급조치․비상조치와 대조)

○ 긴급명령 등과 법률 상호간에 서로 개정이 가능한지의 여부

- 긴급명령 등으로 법률을 개정한 사례 : 긴급명령 제14호 「통상우편물의 종류 및 요금에 관한 법률중 개정의 건」(1955. 9. 5)

- 법률로 긴급명령 등을 폐지한 사례 : 금융실명거래및비밀보장에관한법률(1997. 12. 31, 법률 제5493호) 부칙 제2조에서 긴급재정경제명령 제16호 「금융실명거래및비밀보장에관한긴급재정경제명령」 폐지, 경제의안정과성장에관한긴급명령폐지법률(1982. 4. 3, 법률 제3155호)에서 1972년에 발령된 8. 3조치 폐지

* 법률로 긴급명령 등을 일부개정한 사례는 없었음.

- 비상입법의 한시적 성격에 비추어 폐지 및 대체입법방식을 취하는 것이 효율적이고 일부 개정방식은 피하는 것이 좋다고 봄.

다.  條  約

- 헌법과 조약과의 관계 : 헌법우위설이 통설

- 헌법 제60조제1항에 열거된 조약(상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약, 입법사항에 관한 조약)은 국회에서 체결․비준에 동의권을 행사한다는 점에서 법률과 같은 효력을 갖는 것으로 보아야 함(다만, ｢입법사항｣의 개념이 불분명하고 ｢중요한｣, ｢중대한｣ 등의 의미파악이 주관적일 수 있음).

- 그밖의 조약은 그 성격에 따라 대통령령․총리령․부령과 같은 효력을 갖는 것으로 볼 수 있음(헌법 제6조제1항의 「국내법」은 법률만을 의미하는 것이 아님).

라.  大統領令․總理令․部令

○ 위임명령과 집행명령

- 집행명령에 관한 일반적 근거규정은 헌법에 이미 명시되어 있으므로 법률에서 따로 규정할 필요가 없음.

- 총리령․부령의 경우 헌법상 「위임」 또는 「직권」으로 제정하도록 표현되어 있는바, 헌법상 표현을 대통령령과  일치시킬 필요가 있음.

○ 대통령령과 총리령․부령의 관계

- 총리령․부령중에는 법률의 직접적 위임에 따라 제정되는 것도 있고, 대통령령의 위임(재위임이 대부분임)에 따라 제정되는 것도 있음.

- 법률의 직접적 위임에 따라 제정되는 총리령․부령은 법률을 보충한다는 점에서 대통령령과 같은 수준의 효력이 있고(더 나아가 법률의 위임범위를 지킨 대통령령․총리령․부령은 그와 다른 의미로 법률을 개정하지 아니하는 한 법률과 같은 효력을 갖는다고 보아야 함), 대통령령의 위임(재위임 포함)에 따라 제정되는 총리령․부령은 대통령령보다 하위에 있음.

○ 대통령령과 총리령․부령의 선택 문제

- 대통령령은 국무회의 심의가 필요하다는 점에서 여러 부처와 협의하여야 할 사항을 소관사항으로 함(그 밖의 것을 대통령령에 위임하는 것은 입법절차상의 낭비일 수 있음).  다만, 특정기관과의 사전협의가 법정화되어 있으면 총리령․부령에 위임할 수도 있음.

- 총리령과 부령의 효력에 관하여는,

* 총리령은 국무총리의 행정각부에 대한 통할사무에 관하여 발하여지므로 총리령이 실질적으로 우월한 효력을 가진다는 견해와, 헌법에 부령이 총리령에 종속된다는 규정이 없고, 총리령은 국무총리가 행정각부의 장과 동일한 지위에서 그 소관사무(국무총리 직속기관의 사무)에 대하여 발하는 것이기 때문에 부령과 같은 형식적 효력을 가진다는 견해가 있으나, 총리령을 발하는 대상이 되는 소관사무는 행정각부의 장의 상급관청의 지위에서가 아니고 행정각부의 장과 동일하게 행정부의 권한에 속하는 사무를 그 직속기관을 통하여 분장․처리하는 중앙관청의 지위에서 관할하는 사무이므로, 대통령책임제인 우리 헌법하에서는 뒤의 견해가 타당함.

* 국무총리직속기관인 공정거래위원회∙비상기획위원회 등의 소관사항도 총리령의 규율대상임. 다만, 금융감독위원회는 금융감독업무를 수행하고(금융기구의 설치 등에 관한 법률 제3조제1항), 화폐∙금융에 관한 사무는 재정경제부에서 관장하므로(정부조직법 제27조제1항), 금융감독위원회 소관법령인 금융관계법령의 제안권도 재정경제부에서 행사하고, 총리령 제정권도 없으며, 청소년보호위원회도 소관법령의 제안권을 문화관광부에서 행사하고 있음)

* 법령제안권과 관련하여 법률과 대통령령중 국가정보원․대통령경호실․민주평화통일자문회의 등 행정각부 외 기타 국가기관의 소관법령은 국무회의 구성원인 행정자치부장관이 대행하고 있음(부서권도 마찬가지임)

마.  國會規則 등

○ 규율 범위

- 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 제정

- 대통령령․총리령․부령에는 저촉될 수 있다는 의미로서 대통령령 등과 같은 효력을 가짐

- 국회규칙 : 의사와 내부규율

- 대법원규칙 : 소송에 관한 절차, 법원의 내부규율 및 사무처리

- 헌법재판소규칙 : 심판에 관한 절차, 내부규율 및 사무처리

- 중앙선거관리위원회규칙 : 내부규율

* 선거관리․국민투표관리 또는 정당사무에 관한 규칙 ⇒ 「법령의 범위 안에서」제정]

○ 법적 성격

- 공통사항 : 헌법기관으로서 자율권에 기초하여 제정되는 내부 법규

- 대법원규칙

∙ 소송에 관한 절차 : 고유사무처리지침으로서 소송당사자에게도 효력을 갖는 외부법규

∙ 사무처리 : 법원조직법 제2조 및 제9조에서 등기․호적․공탁 등 사법행정사무를 의미하는 것으로 해석하고 있으나 이들은 모두 행정업무에 속하는 것으로서 행정부의 관할사항으로 보아야 할 것인바, 호적법․부동산등기법 등의 경우 시행령을 두지 않고 시행규칙을 대법원규칙으로 제정한 것은 입법절차나 공포방식 등에 있어 대통령령․총리령․부령에 비교하여 미흡함을 보여줌.

- 헌법재판소규칙

∙ 심판에 관한 절차 : 소송에 관한 절차를 규정한 대법원규칙과 같음

∙ 사무처리 : 대법원규칙의 경우와 같은 문제는 아직 없음

- 중앙선거관리위원회규칙중 선거관리․국민투표관리․정당사무에 관한 규칙

∙ 선거관리 등도 행정부의 관할 사항

∙ 중앙선관위는 행정기관에 해당하며, 독립적 업무수행을 보장하기 위하여 독립적 헌법기관으로 규정한 것으로 보아야 함.

∙ 선거관리 등에 관한 법규도 법령으로 제정하고, 법령의 테두리 안에서 중앙선관위의 규칙제정권을 인정하려는 것이 헌법의 취지라고 해석됨.

∙ 현행 공직선거및선거부정방지법에서 하위법령위임사항의 대부분을 중앙선관위규칙에 위임한 것은 헌법의 취지에 위배됨(국민투표법의 하위법령 체제와 대조).

○「법률에 저촉되지 아니하는 범위」와 「법령의 범위」의 의미

- 법률과 법령의 차이 : 법령에는 법률외에 대통령령∙총리령∙부령까지 포함되며, 법률의 위임에 따라 제정된 행정규칙(법규보충적 행정규칙 내지 규범구체화 규칙)도 포함되는 것으로 해석될 수 있음.

- 저촉되지 아니하는 범위

∙ 법률에서 이미 규정한 사항에 저촉될 수는 없으나 법률이 침묵하고 있는 사항(법령의 공백)은 제약없이 입법할 수 있다는 의미

∙ 다만, 나중에라도 법규에서 다른 내용의 규정을 두면 그 하위법규의 내용은 실효된 것으로 해석하여야 하는바, 이 경우 상하위법규간의 저촉여부를 판단하기가 쉽지 아니함.

∙ 법률에 저촉되지 아니하는 범위의 의미는 법률의 위임여부와 관계없이 법규를 제정할 수 있다는 것임.  다만, 「의사와 내부규율」등 헌법에 명시된 규율범위 내에서만 가능한 것임.

- 법령의 범위

∙ 중앙선관위규칙중 선거관리 등에 관한 사항과 자치법규의 경우 이 표현을 사용하고 있음.

∙ 법령에 적극적으로 위반되는 사항은 물론 법령이 침묵하고 있는 사항까지도 규율할 수 없다는 의미로 해석

∙ 자치법규의 경우에는 지방자치의 취지에 비추어 헌법규정을 확대해석하려는 경향도 있음(법령에 저촉되지 아니한 범위와 같은 의미로 해석)

∙ 중앙선관위규칙과 자치법규의 경우 법령에서 명시적으로 위임받은 사항을 정한 사례가 늘어나고 있는바, 자치법규의 경우 자치입법권의 확대를 위하여 부득이하다고 하더라도 중앙선관위규칙의 경우에는 위에서 본 바와 같은 문제가 있음.

바.  自治法規

○ 법령의 범위 안에서 제정 가능

○ 조  례

- 자치사무 및 단체위임사무에 관한 사항

- 법령에서 직접 위임받은 사항 : 위임조례(대통령령․총리령․부령과 같은 성격)

- 지방자치법 제15조 단서에 의한 제약이 있음.

○ 규  칙

- 법령에서 직접 위임받은 사항 : 법령위임규칙(위임조례와 같은 성격이며 양자는 대등한 지위에 있음)

- 조례에서 위임받은 사항 : 조례위임규칙(조례의 하위법규)

- 조례의 집행을 위한 사항 : 조례집행규칙(조례의 하위법규)

- 기관위임사무에 관한 사항 : 기관위임규칙(법령 외에 중앙기관의 행정규칙에 의하여서도 제약을 받음)

○ 위임조례 또는 법령위임규칙에 대한 검토

- 법률에서 어떤 사항을 대통령령․총리령․부령이 아닌 자치법규에 위임하는 것이 가능한 지에 관하여 논란의 소지가 있으나 자치입법권을 확대하여야 한다는 취지에서 증가 경향을 보임.

- 각 지방자치단체별로 지역적 특성을 살릴 필요가 있는 경우에 한정하여야 하며, 집행상 혼선을 빚지 아니하도록 각별한 검토가 필요함.

- 전국적 공통사항에 대하여는 법령에서 직접 일정한 기준을 제시하고 그 범위 안에서 위임하도록 할 필요가 있음.

- 어떤 사무의 수행에 관한 특정사항을 조례로 위임하였다고 하여 그 사무가 자치사무가 되는 것은 아님.

- 조례에 위임할 경우 국가사무의 경우라도 하더라도 지방의회에 대한 중앙부처의 통제수단이 없다는 점(법률에 위임근거가 있으므로 상위법령위반을 이유로 한 재의요구지시 내지 대법원제소도 불가능)을 고려하여야 하며, 규칙에 위임할 경우에도 위임한 이상 지방자치단체장의 입법재량을 인정할 수밖에 없음.

사.  行政規則

○「～에 관한 사항은 △△△장관이 정한다」라는 표현사항

○ 일반적으로 고시․예규․지침 형식으로 발령

- 법령과 달리 공포가 필수적인 절차는 아님

- 관보에 게재하는 것이 바람직하나 관보규정상의 제약이 있음.

○ 법규성에 관하여는 다수설이 이를 인정(법규보충적 내지 규범구체화 행정규칙)

- 헌법적 근거 미비가 문제로 남아 있음.

- 대법원 판례에서도 일부 예규, 고시 등에 대하여는 법규성을 인정(국세청장의  구 재산제세처리규칙 등)

※ 행정처분기준을 정한 부령의 법규성을 부인하는 대법원 판례는 잘못이라고 생각됨.

○ 부령과의 비교

- 양자의 제정권자가 동일한 경우가 대부분

- 행정규칙도 법제처의 사후심사대상이나 부령의 경우보다 제3자적 기관에 의한 입법통제에 미흡함을 보여줌.

아.  監査院規則 등

○ 감사원규칙은 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 제정되는 것이 아님.

- 법령에 위배되는 사항은 정할 수 없다고 보아야 함.

- 감사원법 제34조의 법령개선요구는 감사원규칙과 별개

○ 공정거래위원회․금융감독위원회 등의 규칙 제정권

- 미국식 독립규제위원회와 유사 : 준입법권․준사법권 보유

-  정부조직체계상 중앙행정기관으로서 합의제행정기관의 성격(의결기관 내지 자문기관과 구별)

○ 금융통화위원회․방송위원회․노동위원회 등의 법적 성격

- 행정기관의 성격을 갖는 것으로 볼 수 있음.

第 2 章  法令의 立法節次

Ⅰ. 立法節次의 意義

○ 법령안의 입안부터 공포까지의 일련의 절차를 의미

○ 입법의 정당성 확보 요건(법령 성립의 형식적 요건)

- 민주성 확보를 위한 절차적 정당성

- 위반시 입법의 무효 주장 가능(국회의 입법심의 절차 위반에 관한 헌법재판소의 결정례, 행정절차법 발효 후, 입법예고 미실시 법령의 무효 여부 논란 예상)

○ 입법 내용의 적정성 확보를 위한 입법 통제 기능

- 국가의 중요정책을 결정하는 시스템으로서의 기능

- 권력분립론에 따른 견제와 균형 기능

- 국민주권주의․대의제 원칙의 이념 구현

- 급증하는 행정입법의 경우, 행정부 내에서의 자체통제 기능

- 입법의 민주성 강화 기능(입법예고제 등)

- 다수의 이해당사자 및 행정주체간의 이해관계 조정 기능

Ⅱ. 立法節次上 行政府의 역할

1. 입법에서의 행정부의 역할 증대

○ 헌법 제40조에서는 입법권을 국회에 부여

- 국회의 입법권을 어느 범위에서 인정할 것인가는 헌법정책의 문제

○ 법률에서 국민의 법익과 관련된 많은 사항을 행정부의 법규명령으로 정하도록 위임함으로써 입법에 있어서의 행정부의 역할이 점차 증대

- 죄형법정주의나 조세법률주의 등 입법사항의 개념이 형성되어 있으나, 범죄 구성요건의 중요 부분이나 세율 또는 과세표준과 같은 사항까지도 하위 법령에 위임하는 사례 증가

- 최근에는 헌법재판소에서 포괄 위임 입법 등에 관하여 계속하여 위헌결정을 내리고 있음

○ 입법권을 원칙적으로 입법부와 행정부가 분담하거나, 행정입법의 근거가 되는 수권법률 자체의 제정에 행정부가 깊이 개입

- 행정부의 법률안 제출권(헌법 제52조), 국회에서 의결된 법률안에 대한 재의 요구권(거부권), 행사(헌법 제53조제2항)

○ 복지국가 이념 및 행정현상의 복잡다기화 내지 전문화에 따라 입법수요 내지 입법내용에 관한 정보를 주로 행정부가 소유

○ 예산부수법안의 경우, 행정부의 협조가 필수적

- 예산편성권이 행정부에 주어져 있음(헌법 제54조제2항)

- 국회가 예산안 심의시 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비목을 설치하고자 할 경우, 정부의 동의 필요(헌법 제57조)

- 예산부수법안의 경우, 예산명세서를 함께 제출(국회법 제79조)하도록 하고, 상임위원회 심의시 정부의 의견을 듣도록 함(국회법 제58조제3항)

○ 행정부는 하위법령의 입법을 지연시켜 법률의 시행을 사실상 연기하거나 저지

2. 입법부의 정책통제기관화 경향

○ 의원입법보다 정부입법이 다수(의결 기준)

- 최근에는 의원입법이 급격히 증가

○ 골격입법의 경향

- 수권범위의 확대 및 수권범위에 관한 너그러운 해석

○ 통법부화 경향

- 정부에 대한 정책통제기관으로서의 역할에 관심 증대

○ 절차적 통제 강화

- 국회제출 절차 및 행정입법 절차 등

3. 사법부 소관의 법률안 제안권에 관한 문제

○ 우리 나라에서는 사법부 소관의 법률안 제안권을 법원이나 헌법재판소에 부여하고 있지 않으나, 간접적 개입 여지 부여

○ 법원조직법 제9조제3항

-  대법원장이 법원의 조직․인사․운영․재판절차․등기․호적 기타 법원업무에 관련된 법률의 제정 또는 개정이 필요하다고 인정하는 경우, 국회에 서면으로 의견 제출 가능

○ 법원조직법 제69조

- 법원행정처장 및 차장은 사법행정에 관하여 국회 또는 국무회의에 출석하여 발언 가능

Ⅲ. 立法節次 槪觀

1. 입법계획의 수립

- 1995년 법제업무운영규정 개정시 근거 신설

- 입법계획은 법제처장이 총괄․조정

- 각 중앙행정기관은 당해 연도 입법수요를 파악하여 입법의 필요성, 내용요지, 추진일정, 입법에 따라 예상되는 문제점 등을 포함한 입법계획 작성하여 매년 1월 15일까지 법제처에 제출

- 법제처장은 정부전체 차원에서 입법추진일정과 중복․상충되는 사항을 조정(법률안의 국회제출시기 연중 안배)한 후 매년 3월 중에 국무회의 및 국회에 보고(입법계획의 변경시 국무회의 및 국회에 수시 보고)

2. 법령안의 입안(기초)

- 정책목표의 정확한 인식 및 폭넓은 상황파악

- 기존 법령의 검토

- 입법조치가 필요한 사항 추출

- 정책 판단시와 마찬가지로 정책의 법령화 과정에서도 다양한 대안 검토

3. 관계부처 협의 등

- 법률안 및 대통령령안은 차관회의와 국무회의의 심의를 거치므로 관계부처 의견조회 필요

- 차관회의와 국무회의에서는 만장일치제로 운영하는 관행상 어느 한 부처에서라도 이의를 제기하면 제정․개정절차가 중단됨.

- 부령안의 경우에도 다른 법령에서 사전협의를 거치도록 한 사항은 반드시 협의를 거쳐야 함(벌칙의 경우는 관례상 법무부와 협의)

- 관계부처 협의의 내실화를 위하여 법제업무운영규정에서 제도화

- 관계부처 협의 미진사항은 국무회의 상정안건의 주요토의과제란에 기록하여 상정

- 법령상 위원회의 사전심의가 필요한 사항도 점검

- 예산조치도 관계부처 협의 차원에서 실시

※ 관계 부처의 협의(합의)가 필요한 사항의 예시

1. 공공요금, 수수료 기타 예산이 수반되거나, 물가와 관련이 있는 사항 : 기획예산처

2. 정부의 인사․조직(위원회 설치)에 관한 사항 : 행정자치부

3. 서식, 정기 보고에 관한 사항 : 행정자치부

4. 감사원법 제49조의 회계 관계 법령안 : 감사원

5. 벌칙에 관한 사항 : 법무부

6. 예산에 관한 법률 : 기획예산처

7. 회계에 관한 법률 : 재정경제부

8. 정부조직법상 다른 부청의 고유업무와 관련이 있는 사항 : 해당 부처

4. 입법예고

- 행정절차법의 시행으로 입법예고는 필수적인 법정절차가 되었음

- 국민의 권리․의무 또는 일상생활과 밀접한 관련이 있는 법령 등을 제정․개정 또는 폐지하고자 할 때에는 입법에 앞서 법령안의 입법취지, 주요 내용 또는 전문을 관보․공보나 신문․방송․컴퓨터 통신 등의 방법으로 널리 공고하여야 하며, 그 예고기간은 특별한 사정이 없는 한 20일 이상으로 함

- 긴급을 요하는 경우, 입법내용의 성질 기타 사유로 예고의 필요가 없거나 곤란하다고 판단되는 경우, 상위법령의 단순한 집행을 위한 경우, 예고함이 공익에 현저히 불리한 영향을 미치는 경우에는 예고를 생략하거나 예고기간을 단축할 수 있음(다만, 입법예고 미 이행시 절차흠결로 당해 법령의 무효를 주장하는 사례가 발생할 때 긴급성 등에 대한 입증책임은 주무부처에 있음).

- 관계부처협의를 거쳐 일응 확정된 법령안을 입법예고하여야 함(법제처 심사과정에서 법리적 이유로 정책변경이 있을 때에는 추가적 입법예고가 필요하다는 견해도 대두될 수 있으나, 법제처 심사의견이 순수한 법리적 견해일 때에는 입법예고의 실익이 없다고 볼 수 있음)

- 입법예고 이후에 중요한 정책 변경으로 입법예고 내용과 법령안이 달라지는 경우에는 재 입법예고 하는 것이 바람직함

- 입법예고에서 제출된 의견은 참고사항일 뿐이고 기속될 필요는 없음.

- 소관 중앙행정기관의 장은 입법예고 결과 제출된 의견중 중요한 사항에 대하여는 그 처리 결과를 국무회의 상정안에 첨부하여야 함(행정절차법 §44, 법제업무운영규정 §18).

5. 당정협의

- 국무총리훈령에 근거하여 실시

- 정부와 여당 사이의 긴밀한 정책협조를 위한 것으로서 정치적 의미를 가짐.

- 정무장관제도의 폐지와 대통령비서실의 기능 약화에 따라 당정협의의 기능도 약화

6. 규제개혁위원회의 규제심사

- 국민의 정부 이후 규제개혁에 관한 대통령의 확고한 의지에 따라 규제개혁위원회의 기능 확대

- 국무총리와 민간인의 공동위원장 제도를 채택하여 민간인 위원들의 발언권이 어느 위원회보다도 높은 편임.

- 국무조정실장이 차관회의의 의장으로서 규제심의 결과를 제대로 반영하지 아니한 법령안의 상정을 저지하기 때문에 입법절차상 피할 수 없는 관문이 되어 있음.

7. 소관 중앙행정기관의 원안 확정

- 앞의 여러 단계를 거치면서 법령안의 초안을 보완하여 소관 중앙행정기관의 법령안 원안의 확정됨.

8. 법제처 심사

- 소관 중앙행정기관으로부터 법령안의 심사가 의뢰되면, 법제처는 법령안의 자구․형식체계뿐만 아니라 내용의 타당성 등 실질적인 사항에 대하여도 심사를 하여 원안을 수정․보완함. 법제처의 법령안 심사는 부처별로 분장하고 있는 법제관이 담당함.

9. 차관회의․국무회의 심의

- 법제처의 심사가 끝난 법률안과 대통령령안은 차관회의와 국무회의의 심의를 거침. 다만, 긴급한 경우에는 차관회의를 생략하고 바로 국무회의에 상정하여 심의 가능(부령안은 법제처의 심사가 끝나면 소관 부처의 장관이 공포).

10. 대통령의 재가와 국무총리 및 관계 국무위원의 부서

- 국무회의의 심의를 마친 법령안(법률․대통령령)은 대통령이 서명하고 국무총리 및 관계 국무위원이 부서

※ 국무회의에서 의결된 법령안의 대통령재가 과정

1. 재가문서작성(차관회의 수정사항 반영)

2. 법제처 내부결재

3. 요약전 작성

4. 국무회의실 송부

5. 국무위원 부서

6. 재가문서 수령

7. 국무회의 수정사항 반영 및 요약전 첨부

8. 총리 총무비서실 송부

9. 정무비서실

10. 담당 행정조정실

11. 총리 의전비서실

12. 총리 총무비서실 송부

13. 총리 총무비서실

14. 청와대 총무비서실

15. 담당 수석비서실

16. 대통령 비서실장

17. 대통령 의전비서실

18. 대통령 재가

19. 행정수석실(대통령실인)

20. 청와대 총무비서실

11. 국회제출

- 법률안은 대통령의 서명이 있으면, 법제처가 법률안(500부~700부)을 지체없이 국회에 제출

12. 국회의 심의․의결

- 국회에 제출된 법률안은 대략 다음과 같은 심의․의결과정을 거침

① 위원회 회부(국81․82) : 소관 상임위원회 또는 특별위원회 회부

② 관련위원회 회부(국83)

③ 위원회 심사(국58)：의사일정 작성․상정, 제안설명(발의자 또는 제출자), 검토보고(전문위원), 대체토론, 상설소위원회 심사(필요시 따로 안건심사소위원회를 구성․심사케 함), 축조심사, 찬반토론, 표결(의결)

④ 체계․자구심사(국86) : 법제사법위원회

⑤ 심사보고서 작성․제출(국66) : 소관위원회에서 의장에게 제출

⑥ 전원위원회 심사(국63의2)：정부조직에 관한 법률안, 조세 또는 국민에게 부담을 주는 법률안 등 주요의안의 본회의 상정 전이나 본회의 상정 후 재적의원 4분의 1 이상의 요구가 있을 때 개회하며, 전원위원장 명의의 수정안을 제출할 수 있음

⑦ 본회의 심의(국93)：본회의 상정, 위원장의 심사보고, 전원위원회 위원장 심사보고(전원위원회 회부 법률안의 경우), 질의․토론, 의결

※ 본회의 토론종결 전에 전원위원회 개회요구가 있는 경우, 해당 안건을 전원위원회에 회부함

⑧ 법률안의 정리(국97)：본회의는 법률안의 의결이 있은 후 서로 저촉되는 조항․자구․숫자 기타의 정리를 필요로 할 때에는 이를 의장 또는 위원회에 위임

13. 법률안의 정부 이송

- 국회에서 의결된 법률안은 의장이 이를 정부에 이송(국 98①)

14. 국무회의 상정

- 법률안이 정부에 이송되어 오면 법제처는 국무회의 부의 안건의 작성요령에 따라 법률공포안을 작성하여 국무회의에 상정

- 국무회의의 심의를 마치면 대통령이 서명하고 국무총리 및 관계 국무위원이 부서

※ 대통령의 법률안 환부와 국회의 재의

(1) 대통령의 법률안 환부

∙ 대통령은 국회에서 이송되어 온 법률안에 이의가 있을 때에는 이송되어 온 후 15일 이내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고 그 재의를 요구할 수 있음(국회의 폐회중에도 가능. 헌 53②).

∙ 국무회의의 심의

∙ 대통령은 법률안의 일부에 대하여 또는 법률안을 수정하여 재의를 요구할 수 없음(헌 53③).

(2) 국회의 재의

∙ 대통령으로부터 재의 요구된 법률안은 다른 법률안과는 달리 위원회의 심사를 거치지 않고 본회의에 바로 상정됨.

∙ 본회의는 동 안건을 의결하고자 할 경우, 정부로부터 재의요구이유 설명을 들은 후, 질의․토론을 거쳐 무기명 투표로 표결(국 11⑤)

∙ 재의요구된 법률안은 국회에서 재의에 붙인 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 법률로 확정됨(헌 53④).

∙ 대통령은 확정된 법률이 정부로 이송된 후 5일 이내에 공포하여야 함. 재의요구된 법률안은 수정의결할 수 없음.

(3) 국회의장의 법률 공포

∙ 국회를 통과한 법률안은 정부로 이송된 후 15일 이내에 대통령이 재의요구를 하지 않거나, 재의요구된 법률안이 국회의 재의에서 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 재의결되면 법률로 확정됨.

∙ 대통령은 이와 같이 확정된 법률을 지체없이(①법률안이 정부로 이송된 후 15일 이내에 공포나 재의요구를 하지 않아 법률로 확정된 때에는, 확정된 후 5일 이내, ②국회의 재의를 거쳐 법률로 확정된 때에는 확정된 법률이 정부에 이송된 후 5일 이내) 공포하여야 하며, 대통령이 공포하지 아니할 때에는 그 공포기일이 경과한 날부터 5일 이내에 국회의장이 이를 공포하고 대통령에게 통지하여야 함.

※ 이 경우 공포방식은 서울특별시에서 발행되는 일간신문 2이상에 게재함으로써 함.

15. 공포

- 법제처는 법률안 및 대통령령안에 대한 대통령의 재가가 끝나면 법률(대통령령)공포대장에 공포번호를 일련번호로 부여하고 관보에 게재하여 공포함(부령은 소관부처 장관이 공포).

- 법령의 공포일은 관보가 발행된 날임(법령등공포 12).

16. 법령의 효력 발생

- 법령은 그 부칙에서 정하고 있는 시행일에 효력을 발생함.

- 법령의 부칙에 특별한 규정이 없는 한 공포한 날부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생함(헌 53⑦).

Ⅳ. 立法節次 解說圖

1. 법령의 입법절차도

법령의 입법절차는 크게 보아 성안-심의-공포로 구분되며, 행정부 내에서의 절차와 국회에서의 절차로 나누어 설명할 수 있는데, 이를 그림으로 나타내면 다음과 같이 요약할 수 있음.

<정부입법과정>

							대통령재가				⑫				국민
								⑦
국 회 단 계
							국 무 회 의
국 회 본 회 의
				⑬		⑧		⑥
		⑩					차 관 회 의				⑪
국 회 법사위원회
								⑤
국 회 상임위원회
							법 제 처				⑭	공 포
			⑨
								④
							규 제 심 사
								③
							입 법 예 고
								② 당정협의		㉮			㉯관보게재의뢰 (행정자치부)
							관계기관 협의
								①
							입 안

※ 법령별 입법절차

법    률 : ( ① ～ ⑭ )

대통령령 : ( ① ～ ⑧ ) → ⑭

총 리 령 : ( ① ～ ④ ) → ⑭ (총리령의 경우 국무총리의 결재를 거친 후 관보게재의뢰 함)

부    령 : ( ① ～ ④ ) → ㉮ → ㉯

2. 행정부내 입법과정 개관

행정부내의 입법과정을 표로 설명하면 다음과 같이 8단계로 구분할 수 있음

제1단계 입법정책 단 계	국정운영 방향설정	◦국정지표 ◦정부전체의 총괄적 정책운영방향의 설정
	입법정책 수 립	◦전체적인 국정방향에 따라 각 부처별로 입법화할 정책을 선정
제2단계 입법계획 단 계	자체입법 계획수립	◦각 부처에서 업무계획에 따라 1년동안 추진할 입법계획을 수립 ◦자체입법계획 법제처 제출(2월 말일까지)
	정부입법 계획수립	◦법제처에서 자체입법계획을 총괄 ◦국회제출예정일 등을 조정 ◦국무회의 보고(3월 초)
제3단계 법령안 작성 단 계	사전준비	◦입법정책의 수립 ◦입법사실의 확정 ◦현행의 법제와 외국의 입법레 등을 조사
	법 령 안 요강작성	◦입법정책을 법적 견지에서 정리(법적인 가공․정서) ◦세목간․법령간 체계의 정리 ◦조문의 형태로 정리, 배열, 용어정비 및 실시를 위한 조정사항 정리 ◦법령협의 등을 위한 설명자료의 작성
제4단게 기관간협의 단 계	부처협의	◦관련부처와 협의 ◦협의부진시 입법정책협의회 등을 통한 조정
	당정협의	◦입안완료한 법령안에 대하여는 정당과 협의
	규제심의	◦규제개혁위원회에서 신설․강화되는 규제심의 ※ 입법예고후에 실시하는 것이 일반적임
제5단계 국민의견 수렴 단계	입법예고	◦관보 등을 이용하여 입법할 내용을 국민들에게 알림
	공 청 회	◦이해관계자가 많고 중요한 법령 대상
	입법청원	◦기타 국민의 개별적인 입법의견의 접수․검토
제6단계 법령안심의 단 계	형식심사	◦행정적 단계 - 법제처의 법령안 접수(총무과) - 법제행정과 접수 및 선람 - 주심법제관 선정(소관업무분장에 따라서 정해짐) ◦소관사항․예산확보 및 기타 필요한 조치(입법예고)여부 확인 ※ 형식적인 요건에 흠이 있는 경우에는 보완 또는 반려

	예비심사	◦입법체계 및 입법례 검토 - 헌법 기타 상위법령과의 관계 - 법체계상의 문제 - 외국입법령 및 입법선례와의 비교 ◦위의 검토단계에서 문제가 있는 경우에는 관계법제관 및 전문과와 의견을 교환한 후「법령안사전검토보고서」작성․보고 후 해결방안 모색
	본심사	◦단독심사 - 조문에 대한 축조 검토 - 상위법령에 저촉되는 사항의 수정 또는 삭제 및 대안의 준비 - 다른 법령과 중복되는 사항의 수정 또는 삭제 및 대안의 준비 - 실효성 없는 조항의 삭제 및 대안의 준비 - 적용범위․필요요건, 다른 법령과의 관계 등을 검토 - 경과조치의 검토 ◦공동심사(모든 법률 및 중요한 대통령령) - 합의법제관제 : 심사보고시 특정 분야와 관계가 있는 사항에 대하여는 담당법제관의 의견 청취 - 합의심사제 : 사전에 검토보고서 작성 제출하여 쟁점위주의 회의 진행후 결과 정리․보고 ※ 법제합의부 : 국장이 주재하며, 관련 법제관이 모여 심사안에 대하여 토의 ※ 합동심사회 : 차장이 주재하며, 실국장 및 전 법제관이 모여 심사안(사무관 배석)토의
제7단계 법령안 공포 단계	차관회의	◦차관회의 상정․의결
	국무회의	◦국무회의 상정․의결
	대통령재가	◦대통령 재가
제8단계 법령안 공포 단계	법률안 정부이송 및 국무회의	◦국회에서 의결된 법률안을 정부(법제처)에 이송 ◦주관부처에 재의요구여부 검토의뢰 ◦국무회의 상정(공포 또는 재의요구에 관한 사항 검토) ※ 차관회의 생략
	공 포	◦재가문서 수령 ◦법제처 법령총괄담당관실(행정자치부에 관보게재의뢰) ◦관보게재(공포)

3. 입법절차 진행단계별 소요기간

행정부 내에서의 입법절차에 소요되는 기간을 평균적으로 산출하여 보면 대략 다음과 같음

◦소관부처 법령안 초안작성	약 30일 ～ 60일*
◦관계기간 협의	약 30일 ～ 60일*
◦입법예고 등	약 20일 ～ 40일 (국민의 의견수렵을 위하여 공청회를 거치는 경우가 많음)
◦법제처 심사	약 20일 ～ 30일*
◦차관회의 상정․통과	7일 ～ 10일
◦국무회의 상정․통과	5일
◦대통령재가․법제처 송부	7일 ～ 10일
◦국회 과정	30일 ～ 60일(장기간 계류되는 경우는 예외로 함)
◦관보게재의뢰․공포	3일 ～ 4일

* 는 법령에 따라 일정하지 않는 경우이다.

○ 부처에서의 입안에서의 입안과 부처협의를 약 30일에서 60일 정도 소요된다고 가정하더라도 행정부 내에서의 입법과정에 소요되는 기간은 약 150일 ～ 270일로 5개월 내지 9개월이 걸리는 것이 보통임.

○ 입법추진과정에서 공청회 등 특별한 의견수렴의 과정을 거치거나, 부처협의 등에서 관계기관과의 협의가 지연되는 경우에는 기간이 표보다 훨씬 더 연장될 가능성이 높음.

○ 정부에서 추진하는 시급한 정책의 추진과 관련이 있거나, 행정수반의 정책적 결단을 법제화하는 경우에는 심지어 1개월만에 입법이 추진되어 국회에 제출되는 경우도 있음.

4. 국회내 입법과정도

국회에서의 입법과정은 상임위원회 중심주의가 특징적이며, 이를 도표로 나타내면 다음과 같음

<국회내 입법과정>

제1단계 (제기단계)		1.제출․발의 → 2.접수 → 3.의장결재 → 4.본회의 보고 → 5.소관위원회 회부
제2단계 (심의단계)	소 관 상임위원회 심 사	6.위원회 접수 → 7.위원장 결재 → 8.위원회 보고 → 9.상정 → 10.제안설명 → 11.전문위원 검토보고 → 12.질의(공청회, 연석회의) → 13.소위원회 구성(심사, 의결) → 14.소위원회 보고 → 15.토론 → 16.축조심사 → 17.위원회 의결 → 18.법제사법위원회 회부(심사요청)
	법제 사법 위 원 회 심 사	19.위원회 접수 → 20.위원장 결재 → 21.위원회 보고 → 22.상정 → 23.전문위원 검토보고 → 24.질의 → 25.소위원회구성(심사) → 26. 소위원회 심사보고 → 27.토론 → 28.축조심사 → 29.위원회 의결 → 30.소관위원회 심사결과 통보
	소 관 상임위원회 심 사	31.위원회 접수 → 32.위원장 결재 → 33.위원회 심사보고서 제출
제3단계 (의결단계)	본 회 의 심 사	34.의장결재 → 35.본회의 상정 → 36.소관상임위원장 심사보고 → 37.토론 → 38.의결
제4단계 (종결단계)		39.자구정리 → 40.정부이송

Ⅴ.  法令別 立法節次

1.  法  律

○ 정부제안 법률안과 의원제안 법률안으로 구분됨.

○ 국회심의가 필수적이며, 국회와 정부 사이의 의견대립시 법률안재의요구권을 행사할 수 있다는 점에 특징이 있음.

○ 법률의 주무부처(소관부처)

- 각 법률은 정부조직법상의 업무배분에 따라 주무부처가 있음

- 여러 부처 소관사항은 주무부처가 복수일 수 있음(민군 겸용기술사업 촉진법 등)

- 주무부처에는 부처 외에 합의제 행정기관도 포함됨.

- 부처․기관의 장이 국무위원이 아닌 경우에는 국무총리 또는 다른 부처에서 법률안 제안권을 행사

∙ 법제처․국가보훈처․공정거래위원회․비상기획위원회 등 국무총리 직속기관 소관법령 : 국무총리가 제안(다만, 금융감독위원회 소관법령은 재정경제부가, 청소년보호위원회 소관법령은 문화관광부가 제안)

∙ 법원조직법 등 법원관련 사항 : 법무부가 제안(민법․상법․형법 등도 동일)

∙ 선거관계법 : 행정자치부가 제안(구 내무부 소관)

∙ 기타 대통령비서실․국가정보원․헌법상 대통령 자문기관 : 행정자치부가 제안(구 총무처 소관)

○ 정부제안법률안의 입법절차 : 주무부처 입안 - 관계부처협의(예산협의․규제개혁심의포함) - 입법예고 - 당정협의 등 - 법제처 심사 - 차관회의․국무회의 심의 - 대통령 결재 - 국회 제출 - 국회상임위․법사위․본회의 심의 - 정부 이송 - 재의요구여부 심의(법제처) - 국무회의 심의 - 대통령 결재 - 관보게재 의뢰 - 공포

- 법제처 심사과정 : 총무과 접수 - 선람 - 주심법제관에게 심사명령 - 예비검토 - 사전심사보고 - 합동심사회의 - 주심법제관의 본안심사후 결재안 작성 - 결재 - 법령총괄담당관실에서 안건 인쇄 - 행정자치부 및 국무조정실과 협의하여 차관회의 상정

- 차관회의․국무회의 수정안 및 수정사항도 법제처 심사 필요

- 대통령 결재 : 국무회의에서 확정된 안건에 대하여 제안자 및 국무총리 부서(국무조정실 내부결재 경유) - 대통령비서실과 협조

- 재의요구여부 심사 : 법제처에서 주무부처에 의견조회 - 재의요구 필요시 주무부처에서 재의요구안 작성 - 법제처 심사 - 국무회의 심의

- 당정협의 : 여당 정책책임자 및 원내총무 등과 사전정책협의를 통보하여 국회심의 과정에서 협조 확보(법제처 심사과정에서 법리적 문제로 인한 정책 변경의 가능성이 있으므로 중요사안은 당정협의 전에 법제처와 협의할 필요도 있음)

- 대통령 사전보고 : 행정권의 수반인 대통령은 국무회의 심의사항에 대한 최종결재를 유보할 권한이 있으므로 중요사안은 사전에 대통령께 보고하거나 대통령비서실과 협의할 필요(대통령을 보좌하여 행정각부 통할권을 갖는 국무총리께도 사전보고 등 필요)

○ 의원제안법률안에 대한 대책

- 국회는 입법권을 가지므로 의원제안 법률안이 국회에서 의결될 가능성이 상존

- 법률의 집행책임을 진 행정부는 법률안 재의요구권으로 견제 가능

- 정치적으로 여당의원 제안 법률안에 대하여는 행정부와 사전에 의견조율이 필요(여당의 당론이 없는 사항에 관하여 소수의 여당의원이 제안한 법률안으로서 의결된 전망이 없는 법률안은 예외라고 하겠으나, 절차진행과정에서 변수가 많으므로 여당은 당 차원에서 소속의원의 법률안 제안을 적절히 통제하는 것이 일반적임).

- 특히 부처이기주의와 상임위이기주의가 결탁하여 행정부내에서 부처간 이견이 있는 사항을 의원제안 형식으로 입법을 추진하는 것은 경계할 필요가 있음.(시행령 입법시 부처간 이견 재현).

- 여당의원 제안법률안에 대하여는 그 법률의 주무부처에서 법제처를 포함한 관계부처의 의견을 종합하여 당정협의 등을 통하여 정부입장을 전달할 필요가 있음(국무총리훈령인 법제업무운영규정시행지침상 입법정책협의회제도 활용).

- 법률안에 대한 법리적 검토는 정부쪽에서는 법제처가, 국회쪽에서는 법제예산실에서 담당

- 야당의원 제안법률안에 대하여서도 국회심의과정에서 그 전부 또는 일부가 반영될 가능성이 있으므로 집행책임을 진 행정부의 주무부처와 법제처에서 사전에 충분한 검토가 필요(수용이 불가능한 사항은 당정협의 등을 통하여 사전에 여당에게 주지시킬 필요가 있음.)

○ 법률안 재의요구시 유의사항

- 일부거부나 수정거부는 허용되지 아니함.

- 위헌소지가 있는 법률안과 집행이 불가능한 법률안(예산조치 미비 등)에 대하여는 반드시 재의요구할 필요가 있음(위헌법률을 공포․시행할 경우 헌법재판이 제기되었을 때 정부가 합헌론을 주장하여야 하는 상황 예방).

- 국회에서 의결된 법률안은 여당의 협조아래 의결된 경우가 대부분이므로 재의요구권 행사에 제약이 따른다는 점을 감안하여 사전에 의결을 저지하는데 노력을 기울여야 함.

○ 관보게재 및 공포

- 관보발간 일정상 3 근무일의 여유를 두고 관보게재 의뢰

- 관보게재상 오류를 방지하기 위한 기술적 조치가 필요하며, 국회이송법률안과 다른 내용으로 게재된 경우 등 오류발생시 관보정정제도 활용(중요사안에 대한 오류는 신속히 정정할 필요)

- 관보 외에 컴퓨터통신에 의한 공포방법 등 검토 필요

2.  大統領令․總理令․部令

○ 대통령령은 국무회의 심의와 대통령 결재를 거쳐 확정․공포

- 나머지 절차는 법률의 경우와 동일

- 대통령령 규정사항도 중요사안은 사전 당정협의 필요

○ 총리령은 국무조정실의 협조를 얻어 국무총리 결재를 거쳐 공포

○ 부령은 법제처 심사로 확정, 주무부처에서 법제처심사필증을 첨부하여 관보게재 의뢰

3.  大統領訓令․國務總理訓令

○ 입법예고 대상은 아님

○ 관계부처 협의는 임의적 사항이지만 경유 필요

○ 법제처 사전심사 대상

○ 국무회의 심의대상이 아니므로 사전에 대통령 또는 국무총리께 보고한 후에 제정을 추진하여야 할 것임.

4.  行政規則(訓令․例規․告示 등)

○ 법제처 사후심사 대상(매년 2회 매반기 종료후 10일 이내 법제처에 송부)

○ 국회제출 대상 행정규칙은 발령 후 7일 이내에 법제처에 송부(법제업무운영규정 제25조제2항)

○ 법제처의 개선의견은 특별한 사유가 없는 한 이를 당해 훈령 등에 반영하고, 그 처리 결과를 법제처장에게 통보(동 규정 제25조제4항)