不動産 關聯 租稅政策의 經濟的

效果와 政策方向

2003. 12

延世大學校 經濟硏究所

제  출  문

국회 재정경제위원회 위원장 귀하

본 보고서를 국회가 의뢰한 『不動産 關聯 租稅政策의 經濟的 效果와 政策方向』의 최종보고서로 제출합니다.

2003. 12

연세대학교 경제연구소 소장

연 구 진

■ 不動産 關聯 租稅政策의 經濟的 效果와 政策方向

연구책임자  윤 건 영 (연세대학교 경제학과 교수)

연구보조원  김 기범 (연세대학교 대학원 석사과정)

이 경우 (연세대학교 대학원 석사과정)

강 민정 (연세대학교 대학원 석사과정)

권 재필 (연세대학교 대학원 석사과정)

목 차

요 약	1

I. 서론	21

II. 부동산 관련 조세정책의 변화	26

1. 부동산의 가격급등과 조세정책	26

2. 부동산 관련 조세제도의 변화	30

3. 최근의 부동산정책	35

III. 부동산 관련 세제의 현황과 특징	56

1. 부동산 가액의 평가	56

2. 부동산관련 조세의 종류	68

3. 부동산관련 조세부담의 귀착	106

IV. 부동산의 소유분포	118

1. 토지소유 편중의 실태	118

2. 타 연구결과의 비교	128

3. 종합토지세의 재분배 효과	133

4. 종합토지세의 귀속임료 재분배 효과	136

V. 부동산 관련세제의 문제점과 개선방향	139

1. 투기억제수단으로서 부동산 세제	139

2. 과세표준의 현실성과 형평성	145

3. 보유과세와 이전과세	160

4. 부동산 관련 조세제도의 개선방향	163

VI. 맺는 말	172

참고문헌	181

표 목차

<표 1> 아파트 가격상승률	34

<표 2> 종합토지세 세율구조	69

<표 3> 특정건물에 대한 가산율	72

<표 4> 감산대상 및 감산율	73

<표 5> 가산대상 및 가산율	74

<표 6> 재산세 세율 구조	75

<표 7> 1세대 1주택 비과세요건 개정연혁	90

<표 8> 고급주택 기준 개정개혁	90

<표 9> 부동산 관련 지방세 추이	102

<표 10> 부동산 관련 지방세 비중 추이	104

<표 11> 종합토지세 대상 토지의 규모	120

<표 12> 토지소유분포: 토지 미보유 개인 제외	122

<표 13> 토지소유분포: 토지 미보유 개인 포함	125

<표 14> 토지소유분포: 법인	127

<표 15> 면적기준 토지소유분포	130

<표 16> 토지소유분포의 비교(1988, 1993)	131

<표 17> 토지와 실물자산의 소유분포 비교	132

<표 18> 종합토지세의 계층별 유효세율	135

<표 19> 지니계수를 통해 본 종합토지세의 소득재분배 효과	137

<표 20> 양도소득세율의 변천	141

<표 21> 부동산 과세표준의 현실화율과 취득⋅등록세 부담	151

<표 22> 지역에 따른 보유세 비교 (시가 3억 4천만원 아파트)	156

그림목차

[그림 1] 건물과세시가표준액 산출 체계도	71

[그림 2] 토지에 대한 재산세의 귀착	111

[그림 3] 건물에 대한 재산세의 귀착	114

요 약

I. 연구의 배경, 목적, 내용

⃞ 연구의 배경

최근 서울을 중심으로 하는 일부지역의 부동산 가격이 급등하고 특히 아파트의 재개발에 따른 자본이득을 노리는 투기현상이 고조됨에 따라 정부는 조세정책과 행정력을 총동원하여 부동산가격의 안정을 추구하고 있다. 1968년 부동산시장의 안정과 투기억제를 위해 부동산투기억제세가 도입된 이래 35년간 계속되어온 현상이다.

여기세 제기되는 근본적인 문제는 지난 35년간 부동산시장의 안정과 투기억제를 위한 제도가 수없이 강화되고 확대되고 “개선”되어 왔음에도 불구하고 여전히 부동산가격안정과 투기억제가 중요한 정책목표로 되풀이하여 나타나는 이유가 무엇인가 하는 것이다. 결론은 간단하다. 즉, 지금까지 정부에서 사용해 온 부동산 세제는 장기적으로 부동산 가격안정을 위한 효과적인 정책수단이 되지 못한다는 것이다.

양도차익에 대한 과세를 포함한 부동산관련 세제는 직접세의 형태로 운영된다. 그 뿐만 아니라 토지의 소유분포는 부유층에 집중되어 있기 때문에 부동산관련 세제는 개발이익이 소수의 토지소유자에게 집중되는 것을 방지하기에 좋은 조건을 갖추고 있다. 그럼에도 불구하고 양도소득과세제도의 운영은 재분배보다 단기적인 부동산가격안정이나 투기억제만 집착함으로써 양도소득세의 경제적 효과와 정책적 역할이 조화를 이루지 못하게 되었다.

재분배에 관한 한 부동산의 보유에 대한 조세는 운영하기에 따라서는 양도소득세보다 더 효과적인 수단이 될 수 있음에도 불구하고 부동산의 총액에 비해 조세수입 규모가 너무 작아 이렇다할 재분배효과를 얻지 못하고 있다. 결국 부동산관련 조세제도는 전반적으로 효과적으로 달성할 수 있는 재분배기능은 소홀히 하는 반면에 효과적으로 달성할 수 없는 목표에만 집착하는 경향을 보여 온 것이다.

부동산시장을 안정시키는 효과가 나올 수 없는 기존의 제도적 틀 속에서 부동산시장의 안정을 목적으로 하는 정책을 강화하고 남발하는 일은 이제 중지되어야 한다. 지난 35년간의 부동산관련 조세정책의 성과에 대한 재평가와 새로운 정책방향의 모색이 필요하다.

부동산 관련 조세제도와 그 운영의 근본적인 개혁을 위해서는 체계적이고 깊이 있는 연구가 이루어져야한다. 특히 양도소득세와 부동산 보유와 이전에 관련된 조세정책수단의 경제적 효과를 객관적으로 분석하여 조세정책의 목적과 수단의 조화를 이루기 위한 과학적 노력이 필요하다.

⃞ 연구의 목적과 내용

정책수단의 특징과 정책목표가 조화를 이루지 못할 때 그 폐단은 추구하는 정책목표를 효과적으로 달성하지 못하는 데 그치지 않는다. 무엇보다 심각한 문제는 장기적으로 부동산의 가격에 대한 안정 효과가 미미한 조세정책수단을 통하여 단기적으로 무리하게 큰 정책효과를 얻으려고 하는 과정이 되풀이됨으로 인하여 조세제도가 왜곡되어 자원배분이 비효율적으로 이루어지고 부와 소득의 분배가 불공평해지며 조세정책에 대한 신뢰는 낮아지는 것이다.

본 연구의 목적은 부동산 세제가 부동산시장의 안정에 효과적인 정책수단인가를 분석하고, 부동산 관련 조세정책의 새로운 방향을 모색하는데 있다. 동시에 소득재분배를 위한 정책수단으로서의 부동산 관련 세제의 효과성을 점검하고, 이에 대한 정책방향도 함께 생각해 본다.

이상적으로는 부동산에 관련된 모든 조세를 종합적으로 분석하는 것이 좋다. 그러나 본 연구에서는 그 중에서 가장 핵심적인 위치를 차지하고 있는 양도소득과세와 보유과세를 중심으로 제도의 현황과 경제적 효과를 분석하고와 새로운 정책방향을 모색하는데 주력하기로 한다.

본 연구의 내용은 다음과 같이 구성된다. 서론에 이어 제Ⅱ장에서는 한국의 부동산 관련정책의 변화를 경제적 상황과 연관지어 설명하고, 제Ⅲ장에서는 부동산 세제의 특징을 세원의 평가체계, 부동산 관련세제의 종류와 조세부담의 특징, 부동산 관련 조세부담의 귀착에 대해 기술한다. 제Ⅳ장에서는 토지의 공시지가 자료를 사용하여 토지소유의 분포를 설명하고 종합토지세제의 재분배효과를 평가한다. 제Ⅴ장에서는 한국 부동산 세제의 문제점과 개선방향에 대해 종합적인 관점에서 논의하고, 제Ⅵ장에서는 본 연구를 맺는다.

II. 부동산관련 조세정책의 변화

⃞ 부동산의 가격급등과 조세정책

부동산가격의 급등은 자연히 투기적 동기를 자극하게 되고 단기간에 좁은 지역의 부동산에 대한 수요급증을 유발하게 된다. 투기적 수요에 의해 부동산의 가격이 단기적으로 급등한다고 하여도 장기적으로 부동산가격이 시장균형가격보다 더 높은 수준에 유지된다는 증거는 없다. 보다 설득력 있는 견해는 부동산, 특히 토지의 경우 장기적 가격수준은 일반물가수준에 절대적인 영향을 미치는 통화정책과 경제성장에 따른 부동산의 수요에 의해 결정되는 것으로 보는 것이다.

부동산의 가격급등이 바람직하지 않은 것으로 인식되고 부동산 투기가 비난과 응징의 대상이 되는 데에는 몇 가지 이유가 있다. 첫째는 부동산가격의 상승으로 경제발전의 과실이 사회적으로 널리 분배되지 않고 투기행위자에게 돌아가는 것은 공정하지 않다는 것이다. 둘째, 부동산의 가격급등은 부유층에게 엄청난 자본이득을 주게 되어 부의 분배가 더욱 집중되기 때문이다. 셋째, 투기는 부가가치의 창출이 아닌 자본이득을 노리는 경제행위이며 시장을 교란하여 자본이 생산적인 부문으로 유입되는 것을 어렵게 한다는 것 등이다.

모든 부동산가격의 급등이 반드시 가격구조의 왜곡을 의미하는 것은 아니다. 특정지역에 대규모의 개발이 이루어지거나 자산가치의 상승을 유발하는 다른 요인이 있을 때 인근의 부동산가격이 움직이는 것은 정상적인 시장의 반응일 수 있다. 이 경우 정부의 책무는 시장의 평가에 따른 부동산가격의 조정을 부인하고 억제하는 것이 아니라 자산가치의 상승에 직접적으로 기여하지 않은 토지소유자들이 얻게 되는 자본이득에 대해 합당한 과세를 하는 것이다.

이 때 정부가 당면하게 되는 딜레마는 적어도 두 가지이다. 하나는 정상적인 가격변동과 투기열풍에 의한 비정상적인 가격변동을 구분하기 어렵다는 것이다. 특히 이 두 가지 요인이 공존할 경우 정부가 그 구성비를 정확하게 알아낸다는 것은 불가능하다. 다른 하나는 가격급등에 따라 형평성의 문제가 제기될 때 정부가 발생한 자본이득을 단기에 환수할 수 있는 마땅한 정책수단을 가지고 있지 않다는 것이다.

정부가 자본이득을 환수하기 위해 사용할 수 있는 정책수단으로는 자본이득과 자본가액에 과세하는 방법이 있다. 그러나 자본이득에 대한 과세는 발생기준 보다는 실현기준으로 이루어지기 때문에 자본이득이 발생한 부동산이 처분되기 전에는 과세가 불가능하다. 광범하게 적용되는 1가구1주택 비과세제도로 인하여 양도소득세를 통한 자본이득의 환수는 불완전할 수밖에 없다.

재산에 대해 과세하는 중요한 이유는 소득과세의 기반이 충분히 포괄적이지 못하다는 것이다. 실현된 자본이득인 양도차익에만 과세하는 소득과세제도로는 모든 자본이득에 대해 제대로 과세할 수 없기 때문에 재산의 보유에 대해서 과세함으로써 소득과세를 보완할 수 있다. 그러나 한국의 부동산 관련 조세정책은 양도소득세와 재산의 보유에 대한 조세의 조화를 소홀하게 다루어왔다.

⃞ 경제성장, 부동산 시장, 그리고 조세정책

1967년 11월 29일 「부동산투기억제에 관한 특별조치법」이 제정되어 이듬해인 1968년부터 부동산투기억제에 관한 특별조치세, 즉 부동산투기억제세가 시행되었다. 부동산투기억제세의 요지는 서울특별시, 부산시, 그리고 대통령이 정하는 지역(과세대상지역)의 토지에서 발생하는 양도차익과 空地의 자본이득에 50%의 세금을 부과하는 것이었다.

부동산투기억제세는 기본적으로 제1차 경제개발5개년계획의 성공과 관련되어 있다. 제1차 경제개발5개년계획의 첫해인 1962년의 경제성장률은 2.1%에 불과하였다. 그러나 1963-67년의 5년간 한국경제는 당시의 기준으로는 경이적인 연평균 8.5%의 성장을 이루었다. 성공적인 경제개발의 지속은 대도시와 개발지역을 중심으로 급속한 부동산 가격상승을 유발하게 되었다. 이에 정부는 부동산투기억제를 위한 특별조치법을 들고 나온 것이다.

부동산투기억제세는 일부지역에 한정된 것이었기는 하지만 토지의 양도차익에 50%의 높은 세율을 적용하였음에도 불구하고 부동산가격의 급등이 반복되었다. 이에 정부는 1974년 말에 부동산투기억제세를 폐지하고 전국을 대상으로 하는 양도소득세를 도입하였다. 그러나 양도소득세의 도입 후에도 부동산가격의 급등과 투기는 반복되었고 정부는 점점 더 강하고 다양한 조세정책으로 대응하였다.

정상적인 양도소득에 대한 과세 외에 부동산투기 억제를 목적으로 하는 세무조사를 벌이고 비업무용 토지에 대한 중과세, 양도소득세 중과 등을 정책수단이 등장하게 되었다. 이러한 정부의 임기응변에도 불구하고 경제성장과 팽창적인 통화정책의 운용은 전반적인 물가상승의 기저를 형성하였으며 부동산 가격은 장기적으로 금리와 경제성장률보다 더 빠른 속도로 상승을 거듭하였다.

1981-85년 기간에는 연평균 7.8%의 건실한 성장을 이루었다. 여기에 더하여 1986-88년의 3저 호황의 여파로 1988-1990년간 주택가격은 연평균 16.3%, 토지가격은 26.7% 급상승하였다. 이에 정부는 더 강력하고 새로운 정책을 모색하게 되었다. 그 결과는 1990년에 토지초과이득세, 택지소유상한제, 개발이익환수제 등을 중심으로 하는 토지공개념을 도입하고 분당 등의 신도시를 건설하는 정책이었다.

1990년대 초반 이후 약 10년간은 부동산시장이 비교적 안정되어 있었다. 그러나 부동산시장과 조세정책의 숨바꼭질은 끝나지 않았다.  2001년 7월-2003년 9월 사이에 전국의 주택가격이 연평균 11.2% 상승하고 특히 서울 일부지역의 아파트가격이 급등함에 따라 정부는 다시 신도시 추가건설, 재건축의 억제, 양도소득세 강화 등의 대응방안을 백화점 식으로 나열하고 있다.

III. 부동산 관련 세제의 현황과 특징

⃞ 과세표준 평가체계의 정비

부동산 세제의 기반이 되는 부동산 가치의 평가는 시장가격보다 행정력에 주로 의존하고 있다. 심지어 시장가격에 가까운 가격이 있는 경우에 시장가격에서 더 멀어지는 조정을 하기도 한다. 정부가 정하는 부동산 가격은 건설교통부가 공시하는 "표준지공시지가," 건설교통부의 주관아래 지방자치단체(시․군․구)가 산정․공시하는 "개별공시지가," 국세청의 기준시가, 행정자치부의 과세시가표준액 등 다양하다.

이들 중 건교부와 자치단체가 산정․공시하는 공시지가는 전국의 대부분의 토지를 대상으로 할뿐만 아니라 시장가격에도 가까워 가장 신뢰할만하다. 그러나 건물에 대해서는 토지의 공시지가에 해당되는 공신력 있는 평가액이 없기 때문에 국세청은 양도소득세와 상속․증여세의 목적을 위해 독자적으로 기준시가를 산정한다.

부동산 관련 조세정책에서 가장 심각한 문제를 안고 있는 것은 재산세, 취득세, 등록세, 종합토지세, 도시계획세, 공동시설세 등의 목적을 위해 사용되는 과세시가표준액이다. 토지의 경우 과세시가표준액은 공시지가에 ‘과세표준액 적용비율’을 곱하여 얻는데 그 결과는 공시지가보다 시장가격 반영비율이 훨씬 낮다. 건물의 경우 신축건물의 단위면적 당 가격에다 종류․구조․용도․위치․경과년수 등을 고려하여 산정 한다.

과세대상 물건의 평가가 부적절할 때 조세정책은 목적을 효과적으로 달성할 수 없다. 이러한 점에서 적어도 토지의 경우 많은 비용이 들지만 매년 공시지가를 산정․공시하는 것은 중요한 의미가 있다. 건물에 대해 국세청이 기준시가를 산정 하는 것도 높이 평가할 만하다. 그러나 행정자치부의 과세시가표준액은 시가와의 거리가 너무 멀어 조세정책을 비현실적으로 만드는 이상한 효과를 연출하고 있다.

부동산 관련 조세제도의 과세표준 평가체계를 정비하기 위한 제1단계는 부동산의 평가체계를 통일하여 신뢰성 있는 공시가격을 산정․공시하는 일이다. 이를 위해서는 최소한 토지의 공시지가에 버금가는 신뢰도를 가진 가격을 건물에 대해서도 산정․공시하는 일이다. 제2단계는 건물과 토지에 대한 공시가격이 시가에 근접하도록 평가체계를 개선해 나가는 일이다.

⃞ 부동산 과세와 조세부담의 귀착

부동산에 조세를 부과할 때 그 부담은 납세의무자가 지는 것으로 생각하기 쉽다. 그러나 납세의무자는 시장거래를 통해 조세부담을 다른 사람에게 떠넘길 수 있기 때문에 궁극적으로 조세를 부담하는 사람과 납세의무자는 다를 수 있다. 조세부담의 일부 또는 전부가 납세의무자가 아닌 다른 에게 지워지는 현상을 재정학에서는 “조세의 轉嫁”라고 하고 특정한 사람에게 조세부담이 지워지는 것을 “조세의 歸着”이라고 한다.

합리적인 조세정책을 위해서는 조세의 전가가 어떤 요인에 의해 결정되며 누구에게 얼마나 많은 조세부담이 귀착되는지를 알아야한다. 누가 얼마나 무거운 조세부담을 지는 지도 모르면서 정책을 운용한다면 이는 오로지 조세수입에만 관심을 가지고 형평과 효율은 무시하는 것과 다름없다.  조세의 전가와 귀착이 오랫동안 재정학의 주요 관심사가 되어왔던 것은 이러한 이유 때문이다.

조세의 귀착에 관한 “일반상식”에 속하는 것으로 오류인 경우의 하나는 직접세와 간접세의 귀착에 관한 것이다. 흔히 직접세의 부담은 납세의무자가 지는 반면 간접세의 부담은 다른 사람에게 전가된다고 보는 경향이 있다. 그러나 어떤 조세가 관행적으로 직접세로 분류된다고 하여 납세의무자에게 전액 귀착되거나 간접세로 분류된다고 하여 전액 전가되는 것은 아니다.

조세의 귀착을 알기 위해서는 직⋅간접세의 구분에 의존하기보다는 보다 정밀하고 과학적인 경제분석을 사용하여야 한다. 양도소득세, 재산세, 종합토지세, 도시계획세 등 한국의 부동산 관련 조세는 전부가 직접세로 분류된다. 그러나 그 전가나 귀착에 대해서는 좀 더 자세한 분석이 필요하다.

전통적 견해에 의하면 조세의 귀착은 수요와 공급의 가격탄력성에 의하여 결정된다. 이때 상대적으로 비탄력적인 쪽의 조세부담이 더 많다. 따라서 종합토지세와 같이 토지에 부과되는 조세는  장기적으로 지가에 반영되기 때문에 세금의 도입이나 증감이 알려지는 시점의 지주에게 그 부담이 귀착된다.

이와는 달리 건물과 같이 투자나 감가상각을 통해 이동할 수 있는 자산의 경우 단기적으로는 공급이 비탄력적이지만 장기적으로는 공급의 탄력성이 큰 값을 가질 수 있다. 건물에 부과되는 재산세의 도입이나 증감에 따른 조세부담의 귀착도 수요와 공급의 탄력성에 의해 결정되지만 탄력성이 분석대상 기간의 장단에 따라 다를 수 있음에 유의해야 한다.

IV. 부동산의 소유분포 분석

⃞ 부동산의 소유분포 실태

부동산의 소유분포에 대한 종합적인 통계자료를 정부가 정기적으로 발표하는 것은 없다. 그러나 1989년 12월의 토지공개념제도 도입을 준비하는 과정에서 토지공개념연구위원회는 면적기준으로 한  1988년의 전국 토지의 소유분포를 파악하였다. 이 자료는 전국토지의 소유분포 실상을 처음으로 밝히는 역할을 하였지만 가격을 반영하지 못하는 한계가 있었다.

그럼에도 불구하고 토지공개념연구위원회의 보고서는 한국의 토지소유분포가 매우 집중되어 있다는 사실을 입증하는 데 부족함이 없었다. 이 보고서에 의하면 1988년의 경우 전국의 모든 가구 중 상위 5%의 가구가 면적을 기준으로 한 전국토지의 65%를 소유하였으며 상위 10%의 가구가 77%의 토지를 소유하였다. 이러한 토지소유의 집중은 오랫동안 부와 지가상승에 따른 자본이득의 분배가 매우 불균등하게 이루어져 왔음을 보여주고 있다.

1993년의 종합토지세 대상토지의 소유 분포를 분석한 현진권(1996)의 연구는 공시지가로 평가한 토지가액과 면적을 구분할 수 있어 더 많은 정보를 제공하고 있다. 우선 면적을 기준으로 할 때 상위 5%의 가구가 종합토지세 대상토지의 71%를 소유하고 상위 10%의 가구는 무려 86%를 소유하고 있는 것으로 나타났다.

한편 가구별 소유토지의 가액을 기준으로 하면 상위 5%의 가구가 종합토지세 대상토지의 47%를 소유하고 상위 10%는 51%를 소유하고 있는 것으로 나타났다. 비록 토지가액을 기준으로 하면 소유집중도가 면적을 기준으로 할 때보다 낮아지지만 소득이나 소비에 비해 집중도가 현저하게 높은 것은 사실이다.

1993년 종합토지세 대상토지의 총 규모에도 주목할 필요가 있다. 1993년의 종합토지세 대상토지를 공시지가로 평가하면 그 총 가액은 974조원인데 이는 같은 해의 GDP 277조원의 3.5배에 달하는 규모이다. 만약 공시지가가 평균적으로 시가의 80% 수준에 있다고 가정한다면 토지의 시가총액은 GDP의 4.4배에 이르는 규모이다.

토지소유의 집중은 부동산가격이 상승할 때 소득분배에 중대한 영향을 미치게 된다. 예를 들면 토지의 실질가격이 10% 상승하면 총 자본이득은 GDP의 44%에 달하고 그중 절반 이상이 상위 10%의 가구에 분배된다. 이와 같은 대규모의 자본이득이 부유층에 집중적으로 분배될 때 그것을 상쇄할 수 있는 재분배 정책수단을 찾기는 현실적으로 어렵다.

또한 개인이 전체 토지가액 974조원의 80%를 소유하고 법인이 20%를 소유하고 있다. 면적을 기준으로 하면 총 66,068[eqn: Km^2] 가운데 개인이 88%를, 법인이 12%를   소유하고 있다.

⃞ 종합토지세의 재분배 효과

종합토지세의 소득계층별 부담 실태를 파악하기 위해서는 토지 소유자의 소득과 연결된 토지보유 자료가 있어야 한다. 그러나 개인의 토지소유분포와 소득분포를 연결할 수 있는 자료가 없다. 차선책으로 소유토지의 가액을 기준으로 토지소유자의 계층을 구분하고 각 계층의 종합토지세 부담을 계산해보는 것도 의미가 있다.

먼저 토지를 소유한 개인 유효세율은 0.062%이다. 토지를 소유한 가구의 상위 1%의 유효세율이 0.114%로 가장 높고 하위계층으로 내려 갈수록 유효세율도 낮아지는 누진구조를 가지고 있다. 그러나 60%미만의 계층의 경우 유효세율이 높아져 역진적인 경향이 나타나고 있다. 법인 전체의 종합토지세 유효세율은 0.168%이다.

종합토지세가 누진적 구조를 가지는 세제이나 이처럼 부분적으로 역진성을 보이는 이유는 분명하지 않다. 다만 종합토지세가 과세대상 토지를 종합합산, 별도합산, 분리과세 대상 토지로 구분하고 각각에 대해 서로 다른 세율이 적용하고 있기 때문에 논리적으로 이 같은 현상이 나타날 수는 있다. 또한 종합토지세 대상토지의 과세표준이 공시지가가 아닌 내무부의 기준시가이라는 사실도 한 가지 원인이 될 수 있다.

토지의 소유분포가 매우 집중되어 있는데도 불구하고 종합토지세가 뚜렷한 재분배 효과를 지니지 못하는 것은 기본적으로 종합토지세의 유효세율이 낮기 때문이다. 1993년의 종합토지세 총수입은 8710억원으로 같은 해 공시지가 총액 974조원의 0.09%에 불과하였다. 이는 같은 해의 GDP 277조원의 0.3%이며 조세(국세+지방세)수입 50조원의 1.7%에 불과한 규모이기도 하다. 이 정도 규모의 종합토지세로는 이렇다할 재분배효과를 기대하기는 어렵다.

V. 부동산 관련세제의 문제점과 개선방향

⃞ 투기억제수단으로서 부동산 세제

1968년 부동산투기억제가 시행된 이래 부동산가격의 급등 및 그에 따른 투기행위와 투기억제를 위한 조세정책 사이의 숨바꼭질은 지금도 계속되고 있다. 그것은 근본적으로 부동산의 가격상승이 경제성장이나 통화팽창과 같은 대규모의 거시경제적 요인 때문에 발생하는데 비해 투기억제를 위한 조세정책의 가격인하효과는 미미할 뿐만 아니라 반복적으로 나타나는 것이 아니기 때문이다.

1980년대 말의 부동산 가격급등의 원인은 1980년대 전반의 건실한 성장에 이어 1986-89년의 3저 호황으로 인한 연평균 11%의 고속성장에 있다. 경제성장으로 부동산 수요가 증가하고 호황으로 축적된 자금이 부동산시장으로 집중되어 가격폭등이 일어나게 된 것이다. 최근의 주택가격 급등은 거시경제의 호황보다는 경기부양을 위한 팽창적인 통화정책에 근본적인 원인이 있다.

부동산가격이 급등하거나 급등할 것으로 예상될 때 투기심리가 발동하는 것은 사유재산제도 아래서는 자연스러운 일이다. 투기행위는 시장을 교란하고 소득분배의 정당성을 훼손하기 때문에 바람직하지 않다. 그러나 소수의 투기꾼들에 의해 부동산의 가격급등이 일어난다고 보기는 어렵다.

투기행위자들은 거시경제적 요인으로 발생하는 가격급등에 편승하여 이익을 보려는 미약한 세력인 경우가 대부분이다. 그럼에도 불구하고 정부의 부동산투기대책은 부동산가격의 안정보다는 투기행위자를 찾아 응징하는 데 역점을 두어왔다.

양도소득세는 부동산의 자본이득에 대한 重課稅를 특징으로 하고 있으며 부동산 가격이 급등하는 지역에 국세청 공무원이 배치되고 부동산소개업자와 투기적 거래자에 대한 감시가 강화되며 세무조사가 벌어지는 것도 같은 맥락에서 이해할 수 있다. 이러한 정책이 비효율적이고 임시방편의 수준을 넘어서지 못하는 것은 물론이다.

양도소득세는 부동산 투자의 세후수익률을 낮추어 부동산에 대한 투기적 수요를 억제하는 효과를 지닐 수 있다. 그러나 양도소득세는 실제의 양도차익을 정확하게 포착하여 과세하는 체제를 갖추지 못하고 있기 때문에 효과적인 투기억제수단이 되기 어렵다. 중요한 원인으로는 실제 거래가격과 괴리된 양도차익의 계산, 미실현 이득에 대한 효과적인 과세방법 부재, 1가구1주택 비과세 등이다.

부동산 가격이 급등할 때마다 정부가 내놓는 양도차익에 대한 과세강화나 세무조사는 부동산의 가격안정보다 부동산 가격상승에 따른 자본이득의 분배에 영향을 미치는 정책수단이다. 부동산시장의 안정을 목표로 하는 정부가 부동산의 가격급등을 유발하는 근본원인을 다스리지 않고 가격급등에 의해 유발되는 투기적 거래를 억제하는데 역량을 집중하는 것은 下策이다.

⃞ 과세표준의 현실성, 형평성, 민주성

부동산 관련 조세제도를 효과적으로 운영하기 위해 가장 중요한 일의 하나는 과세표준을 계산하는 것인데 이를 위해서는 자산의 시장가격을 정확히 파악할 수 있어야한다. 그러나 국세청이나 자치단체는 시장가격을 파악하여 조세부과에 직접 사용하는 대신 시장가격을 대신하는 가격을 행정적으로 만들어 사용하고 있다.

세율을 세법(또는 자치단체의 의회가 정하는 조례)에서 규정하게 하는 취지는 세법을 집행하는 행정부가 국민의 조세부담을 자의적으로 변화시키지 못하도록 하는데 있다. 그러나 세액은 과세표준에다 세율을 곱한 것이기 때문에 과세표준이 행정부에 의해 임의로 달라질 수 있다면 대의기관인 의회가 세율을 통제하는 의미가 없어진다.

자치단체의 경우 과세시가표준액이 시가에 가깝게 유지된다면 장기적으로 큰 문제는 없다. 그러나 자치단체가 사용하는 과세시가표준액은 시가와 완전히 괴리되어 있을 뿐만 아니라 시가와의 비율도 일관성을 유지하지 못하여 시가가 낮은 자산에 시가가 높은 자산보다 더 무거운 세금이 부과되는 일이 허다하다.

과세표준의 계산에 시가를 사용하지 않고 시가의 대리변수라 할 수 있는 공시지가, 기준시가, 과세시가표준액 등 다양한 기준과 방법에 의해 설정된 가격을 사용함에 따라 조세행정이 일관성을 잃게 되고 입법취지가 충실하게 구현되지 못하고 있다.

과세표준의 근거가 되는 가격이 국세와 지방세 사이에 다르고 자치단체 사이에 일관성도 없기 때문에 부동산관련 조세는 납세자들에게 부담을 지우면서도 납세자들이 이해하기도 수긍하기도 어려운 제도가 되었다. 또한 행정부는 과세표준을 조정함으로써 국회의 동의 없이 국민의 조세부담이 변화시킬 수 있어 재정의 민주성도 훼손되고 있다.

⃞ 과세표준의 비현실성과 유효세율

법정세율과 유효세율의 비율은 과세대상의 시가와 과세표준의 비율과 같다. 한국의 지방세는 과세표준 현실화 비율이 너무 낮아 과세시가표준액을 계산하기 위해 투입되는 자원이 거의 낭비되고 있다고 하여도 지나침이 없을 것이다. 동시에 허구적인 과세시가표준액으로 인하여 세법의 취지가 제대로 구현되지 못하고 세원의 적정한 활용과 조세부담의 형평성에 관한 의문이 제기되고 있다.

한국경제는 소득이나 소비와 같은 유량(flow)의 가액에 비해 실물자산, 특히 토지가액의 비중이 큰 구조를 지니고 있다. 그러나 자산보유에 관한 조세수입의 비중은 미미하다. 1993년의 공시지가대비 평균유효세율은 0.086%에 불과하였다. 이는 종합합산 대상 토지에 대한 종합토지세 한계세율 0.2∼5%나 별도합산 대상 토지의 한계세율 0.3∼2%에 비하면 매우 낮은 수준이다. 공시지가가 시가에 미치지 못한다는 사실을 감안하면 시가에 대한 유효세율은 더욱 낮을 수밖에 없다.

⃞ 시장가격에 관한 정보수집의 제도적 장애

중앙정부와 자치단체들이 부동산관련 조세의 과세표준을 산정하기 위해 많은 비용을 부담하고 있다. 공시지가와 국세청의 기준시가는 시장가격의 80∼90%에 근접하고 있어 세제발전에 기여하고 있다고 볼 수 있다. 그러나 지방세의 과세표준은 토지와 건물의 경우 다같이 시가와 너무 동떨어져 있어 초현실적이라 할 수 있다.

근본적인 해결책은 과세표준을 시장가격에 직결하는 것이다. 그러나 과세표준을 시장가격에 직결하기 위해서는 시장거래에서 형성되는 가격을 정부가 파악할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 납세자들이 시장가격을 자발적으로 신고하도록 유도하는 제도가 필요하다.

취득세와 등록세의 과세표준은 과세시가표준액과 검인계약서 상의 신고가액 중 높은 것으로 하고 있다.  그러나 과세시가표준액이 실제가액보다 현저하게 낮기 때문에 납세자는 검인계약서의 신고가액을 과세시가표준액과 유사한 수준으로 정하게 되고 정부는 시장가격을 수집할 기회를 잃어버리고 있다.

더 근본적인 문제는 양도소득세의 1가구 1주택에 대한 비과세제도이다. 만약 실거래가액을 신고하게 하고 그것을 근거로 양도소득세를 부과한다면 허위가격을 신고할 경우 매수자와 매도자 사이에 이해상충이 발생하기 때문에 정부는 정확한 시장가격을 수집할 수 있다. 그러나 주택의 60%이상을 차지하는 1가구 1주택의 양도소득이 비과세 되는 현행제도 아래에서 이러한 유인구조는 제대로 작동하기 어렵다.

⃞ 보유과세와 이전과세

국민경제의 중요한 자원이며 國富에서 중심적인 지위를 차지하고 있는 부동산에 대한 조세정책은 부동산의 효율적인 배분을 과도하게 방해하지 않아야 하며 조세부담의 형평성과 안정적인 조세수입의 확보에 기여하는 조건을 갖추어야 한다. 그러나 한국의 부동산 세제는 주로 부동산 투기억제에 초점을 맞추어 왔으며 자원배분의 효율성이나 형평성은 경시되어 왔다.

부동산 투기행위자에게 대규모 자본이득이 귀속되는 것을 방지하는 것은 형평성을 제고하며 부동산의 투기억제를 통한 부동산의 가격안정은 부동산시장의 기능을 향상시켜 자원배분의 효율을 높일 수 있다. 그러나 조세를 통한 부동산 시장의 안정화 전략은 단기적인 심리전의 양상을 보여 왔으며 부동산 투자의 수익률에 체계적이고 장기적인 영향을 미치는 데는 미흡하였다.

보유과세로 볼 수 있는 종합토지세, 재산세, 공동시설세, 도시계획세가 지방세 총액에서 차지하는 비율은 1993년과 2002년의 경우 각각 17.0% 와12.7%이었다. 이와는 대조적으로 같은 해의 등록세+취득세가 지방세수입에서 차지하는 비중은 41.6%와 46.4%이었다. 1993년에서 2002년 사이에 보유과세의 비중은 낮아지고 반대로 거래⋅이전과세의 비중은 높아진 것이다.

국세와 마찬가지로 지방세도 소득과 부의 재분배를 중요한 목표의 하나로 삼아야 한다. 특히 토지가액이 소득에 비해 월등하게 큰 비중을 차지하는 한국에서 부동산에 대한 과세는 조세수입의 확보와 재분배를 위해 특별히 중요한 의미를 지닌다. 그럼에도 불구하고 부동산에 대한 보유과세를 소홀히 하는 것은 잘못이다.

부동산의 보유과세를 소홀히 하면서 담세능력과 관련이 적은 등록세와 취득세에서 지방세수입의 46.4%를 징수하는 것은 형평성의 문제를 안고있다. 담세능력은 (순)재산의 보유에 비례하는 것이지 거래빈도에 거래하는 것이 아니다.	보통의 젊은 납세자가 여러 차례의 매매를 통해 주택규모를 키워 가는 경우와 젊고 부유한 납세자가 큰 주택을 사서 평생 보유하는 경우의 등록세와 취득세의 일생부담을 비교하면 거래⋅이전에 대한 과세의 불공평성은 분명해 진다.

한국의 부동산 보유과세와 이전과세를 종합하여 볼 때 두 가지 관점에서 심각한 문제가 있다. 첫째는 과세표준의 비현실성으로 인하여 보유과세와 이전과세를 포함한 조세부담이 지나치게 낮다. 그러나 보유과세의 자본화 효과에 대한 과장된 기대를 가져서는 안 된다.

둘째, 재산의 이전에 대해 과세해야하는 근거가 무엇인지 분명하지 않다는 것이다. 한국의 경우 이전과세가 보유과세보다 더 큰 비중을 가지고 있기 때문에 이전과세의 근거가 무엇인가에 대한 근본적인 의문은 매우 심각한 문제를 제기한다.

⃞ 부동산 세제의 개선방향

가. 시장가격에 기초한 세제의 도입

건전한 조세제도의 운영을 위해서는 소득이나 재산가액 등의 과세표준의 기초가 되는 가치의 평가는 객관적인 시장에 의존해야 한다. 그 대신 세율, 과세표준의 공제, 세액공제 등의 정책사항은 반드시 입법함으로써 의회의 승인을 받아 운영하는 것이 재정민주주의의 원리에 부합된다.

나. 시장가격에 기초한 세율체계의 확립

행정가격에 기초한 현행 부동산 관련 세제를 시장가격에 기초한 제도로 전환하는 경우 세율의 수준도 함께 조정함으로써 과세표준의 현실화에 따른 조세부담의 급증을 완화해야 한다. 그 이유는 시장가격과는 거리가 먼 행정가격에 기초한 조세제도가 오랫동안 운영되는 과정에서 과세표준의 비현실성에 맞추어 세율도 변화해왔기 때문이다.

다. 1가구 1주택 양도소득세 비과세 폐지

양도소득세제가 실거래가액을 기초로 운영되기 위해서는 매수자와 매도자가 담합하지 않고, 정직하게 거래가격을 신고하도록 하는 유인구조를 만들어 주어야 한다. 이를 위해서는 1가구 1주택 양도소득세 비과세제도를 폐지해야 할 것이다.

동시에 중산층에게 귀속되는 자본이득에 대해 비과세 함으로써 서민들의 ‘내 집 키우기’를 지원하는 동시에 단계적으로 주택을 늘리지 않고 일시에 대규모 주택을 취득할 경제력이 있는 부유층과 서민들 사이의 형평성을 도모하기 위한 방책이 마련되어야 한다.

라. 이전과세에서 보유과세로 전환

부동산관련 세제를 이전과세 중심에서 보유과세 중심으로 전환해야 한다. 이전과세 중심의 현행제도를 방치하는 경우 불공평할뿐만 아니라 동결효과로 인해 원활한 부동산거래가 불가능하여 자원의 낭비가 일어나게 된다. 뿐만 아니라 무거운 이전과세는 보유과세를 등한히 하는 이유가 된다. 등록세와 취득세에 의존하는 지방세제도는 조세수입이 부동산시장의 부침에 큰 영향을 받기 때문에 지방세수입의 안정적인 확보에도 불리한 제도이다.

마. 보유과세의 통합

부동산 거래는 토지와 건물을 합하여 하나의 物件으로 취급하는 경우가 대부분이므로, 현행 부동산관련 조세제도를 시장가격을 바탕으로 하는 제도로 개편하기 위해서는 종합토지세와 재산세를 하나의 세목으로 통합하고 시가에 기초한 과세로 전환해야 한다.

공동시설세, 도시계획세, 재산할 사업소세도 함께 통합한다면 지방세의 단순화에 중요한 전기를 마련할 수 있다. 다만 공동시설세와 도시계획세는 광역시세이며 사업소세는 구세이기 때문에 광역시와 자치구 사이에 재정조정이 이루어져야 하며, 동시에 공동시설세는 도세이고 도시계획세와 사업소세는 시⋅군세이기 때문에 도와 시⋅군 사이에 재정조정이 필요하다.

I. 서론

최근 서울을 중심으로 하는 일부지역의 부동산 가격이 급등하고 특히 아파트의 재개발에 따른 자본이득을 노리는 투기현상이 고조됨에 따라 빈부격차의 확대에 대한 우려가 높아지고 정부는 조세정책 수단과 행정력을 총동원하여 부동산가격의 안정을 추구하는 노력을 기울이고 있다. 부동산가격의 안정과 자본이득의 환수를 위한 정책수단으로 조세를 활용하려는 시도는 과거에도 무수히 있었다.

이러한 노력의 효시는 1967년 11월 29일에 제정되어 1968년부터 시행된 「부동산투기억제에 관한 특별조치세(이하 부동산투기억제세)」이다. 부동산투기억제세는 서울특별시, 부산시, 그리고 대통령이 정하는 지역의 토지에서 발생하는 양도차익과 空地의 자본이득에 50%의 세금을 부과하는 것이었다. 부동산투기억제세는 도입 후 7년간 운용된 다음 1974년 말에 폐지되고 그 대신 전국을 대상으로 하는 양도소득세가 신설되어 오늘에 이르고 있다.

양도소득세는 부동산가격의 급등과 부동산투기가 있을 때마다 정부가 전가의 보도처럼 사용해 온 투기억제 정책수단이다. 최근에는 부동산의 양도차익에 대한 重課稅 외에 부동산의 보유에 대한 조세부담을 높임으로써 부동산가격을 안정시키려는 정책의도가 나타나고 있다. 그러나 이러한 정책은 기존의 부동산관련 조세정책의 제도적 틀을 그대로 유지하면서 과세표준의 행정적인 조정에 의존하는 형태를 취하고 있어 조세제도의 안정성을 해칠 위험이 있다. 부동산시장이 과열될 때마다 세무조사가 빠지지 않는 것도 한국적인 특징이다.

여기서 자연히 제기되는 의문은 1968년부터 부동산가격안정과 투기억제를 위한 조세제도가 운영되어 왔으며 지난 35년간 그 제도가 수없이 강화되고 확대되고 “개선”되어 왔음에도 불구하고 어떻게 하여 여전히 부동산가격안정과 투기억제가 중요한 정책목표로 되풀이하여 나타나는가하는 것이다. 지난 35년 동안의 경험을 근거로 하여 도출할 수 있는 결론은 사실 매우 간단하다. 즉, 지금까지 정부에서 사용해 온 부동산 세제는 장기적으로 부동산 가격안정을 위한 효과적인 정책수단이 되지 못한다는 것이다.

양도차익에 대한 과세를 포함하는 부동산관련 세제는 부동산 소유자의 특징에 따라 조세부담을 신축적으로 조정할 수 있는 직접세의 형태를 지니고 있다. 또한 토지와 건물의 소유분포는 소득이나 소비와는 비교되지 않을 정도로 부유층에 강도 높게 집중되어 있기 때문에 부동산관련 세제는 경제발전의 과실이나 지역개발의 이익이 소수의 토지소유자에게 집중되는 것을 방지하기에 좋은 조건을 갖추고 있다.

반면 부동산 시장의 안정과 투기억제를 위해 정부가 주로 사용해 온 양도소득세는 실현된 자본이득인 양도차익에만 과세함으로써 부동산에 발생하는 자본이득의 작은 일부에 대해서만 과세하는 한계를 지니고 있다. 그럼에도 불구하고 양도소득과세제도는 재분배보다 단기적인 부동산가격안정이나 투기억제에만 집착 해 왔고 부동산의 자본이득에 대한 소득과세는 정상적으로 이루어지지 않았다. 양도소득세는 달성할 수 있는 소득재분배보다는 달성하기 어려운 정책목표를 위해 사용되어 온 것이다.

소유권의 이전에 대해 일회적이기는 하지만 상당히 무겁게 부과되는 등록세와 취득세는 과열된 부동산시장에서 발생하는 투기적 동기를 제어하기에는 부족하다. 뿐만 아니라 이전과세는 공평하지 않으며 동결효과로 인한 비효율의 문제를 지니고 있다. 토지와 건물에 대한 보유과세는 소득 또는 부의 분배에 중요한 기여를 할 수 있지만 지속적인 부동산가격의 인하효과를 가질 수는 없다.

기본적으로 보유과세의 부동산가격 인하효과는 조세부담의 자본화를 통하여 나타나는 것이기 때문에 일회적이다. 재산에 대한 보유세를 처음 도입하거나 조세부담의 강도를 높일 경우 조세부담의 증가분이 자본화되어 가격에 반영되는 과정에서 가격인하효과가 나타나는 것이기 때문에 일단 자본화가 이루어지고 나면 가격인하효과는 더 이상 지속되지 않는다. 그러므로 보유과세를 통하여 부동산가격의 상승률을 낮추기 위해서는 불가능한 일이지만 보유과세의 강화가 지속되어야하는 것이다.

재분배에 관한 한 소득과세를 보완할 수 있는 부동산 보유과세는 운영하기에 따라서는 양도소득세보다 더 효과적인 수단이 될 수 있다. 그러나 부동산의 시장가치에 비해 조세수입이 너무 작아 이렇다할 재분배효과를 얻지 못하고 있다. 종합적으로 볼 때 부동산관련 조세제도는 효과적으로 달성할 수 있는 재분배기능은 소홀히 하는 반면에 효과적으로 달성할 수 없는 목표에만 집착해 온 것이다. 지난 35년간 지속된 정책적 노력에도 불구하고 부동산 시장의 안정과 투기억제가 여전히 중요한 정책목표로 남아있는 것은 이상할 것이 없다.

정책수단의 특징과 정책목표가 조화를 이루지 못할 때 그 폐단은 추구하는 정책목표를 효과적으로 달성하지 못하는 데 그치지 않는다. 무엇보다 심각한 문제는 장기적으로 부동산의 가격에 대한 안정 효과가 미미한 조세정책수단을 통하여 단기적으로 무리하게 큰 정책효과를 얻으려고 하는 과정이 되풀이됨으로 인하여 조세제도가 왜곡되는 것이다. 그 결과는 납세자에게는 무리하고도 불공평한 조세부담이 지워지고 자원배분이 비효율적으로 이루어지며 조세정책에 대한 신뢰가 낮아지는 것이다.

지금까지의 부동산관련 조세정책의 운영경험에 비추어 볼 때 부동산관련 조세제도와 그 운영에 대한 근본적인 개혁이 필요하며 이를 위한 체계적이고 깊이 있는 연구가 이루어져야한다. 특히 양도소득세와 부동산 보유와 이전에 관련된 조세정책수단의 경제적 효과를 객관적으로 분석하여 조세정책의 목적과 수단이 조화되게 하는 과학적 노력이 필요하다. 나아가 객관적인 분석에 근거하여 부동산관련 조세정책을 운영하는 제도적 기틀을 마련함으로써 조세정책의 합리성을 높이고 경제의 효율성과 경제적 복지의 공평한 분배에 효과적으로 기여하는 조세정책의 운영방향을 모색해야 한다.

1997-98년의 경제위기 이후 소득분배가 악화됨에 따라 소득분배의 개선을 외치는 소리가 높다. 오랫동안 소홀하게 다루어진 부동산관련 조세제도의 재분배효과에 관심을 기울여야 할 때이다.  한국은 비슷한 수준의 중진국은 물론 대부분의 서구 선진국에 비해서도 국민소득에 비해 부동산 가액의 비율이 높은 나라이다. 즉 소득이나 소비와 같은 국민경제의 流量(flow)에 비해 貯量(stock)의 규모가 현저하게 큰 구조를 지니고 있다.  또한 중․저소득계층의 소득에서 큰 비중을 차지하는 근로소득보다 부와 자본이득의 분포가 고도로 집중되는 모습을 보이고 있다. 이러한 상황은 부동산 관련 조세가 매우 중요한 재분배 역할을 담당해야함을 의미한다.

본 연구의 목적은 부동산 세제가 부동산 가격안정에 효과적인 정책수단인가를 분석하고, 부동산 관련 조세정책의 새로운 방향을 모색하는데 있다. 동시에 소득재분배를 위한 정책수단으로서의 부동산 관련 조세의 효과성을 검토하고, 이에 대한 정책방향을 모색해 본다. 이상적으로는 부동산에 관련된 모든 조세를 종합적으로 분석하는 것이 좋으나 본 연구에서는 그 중에서 가장 핵심적인 위치를 차지하고 있는 양도소득과세와 보유과세를 중심으로 제도의 현황과 경제적 효과를 분석하고와 새로운 정책방향을 모색하는데 주력하기로 한다.

본 연구의 구성은 다음과 같다. 서론에 이어 제Ⅱ장에서는 한국의 부동산 관련 조세정책의 변화를 설명하고, 제Ⅲ장에서는 부동산 관련 조세제도의 특징을 부동산가격의 평가, 부동산 관련 조세의 종류와 조세부담의 특징, 부동산 관련 조세부담의 귀착에 대해 기술한다.  제Ⅳ장에서는 토지의 공시지가 자료를 사용하여 토지의 소유분포 구조를 분석하고 종합토지세제의 재분배 효과를 평가한다.  제Ⅴ장에서는 한국의 부동산 관련 조세제도의 문제점과 개선방향에 대해 종합적인 관점에서 논의하고, 제Ⅵ장에서는 본 연구를 맺는다.

II. 부동산 관련 조세정책의 변화

1. 부동산의 가격급등과 조세정책

투기행위에 의한 부동산시장의 교란을 중요하게 생각하는 사람들은 보통 다음과 같은 3단계 시나리오를 염두에 두고 있다. 제1단계는 부동산가격의 급등이나 급등의 기미가 있을 때 단기간에 좁은 지역의 부동산에 대한 수요가 급증한다. 이어서 제2단계에서는 부동산 전문가가 아닌 사람들도 느낄 수 있는 투기바람이 불고 투기수요가 가격 상승을 더욱 부채질하게 된다. 제3단계는 투기꾼은 빠져나가고 뒤늦게 높은 가격에 산 순진한 투기자의 자금이 오랫동안 값이 오르지 않는 부동산에 묶이게 된다.

사유재산제도 하에서 부동산가격의 급등은 자연히 사람들의 투기적 동기를 자극하게 된다. 그리고 투기적 수요가 부동산 시장의 과열을 부추기어 가격체계를 교란할 수 있는 것은 사실이다. 그러나 현실적으로 대규모의 안정된 부동산시장이 소수의 투기행위로 인하여 불안정해진다고 보기는 어렵다. 설사 투기 행위로 인하여 일시적으로 제한된 지역의 부동산시장이 교란된다고 하여 장기적으로 부동산가격이 시장균형가격보다 현저하게 높은 수준에 유지된다는 확실한 증거도 없다.

보다 설득력 있는 견해는 부동산, 특히 토지의 경우 장기적 가격수준은 일반물가수준에 절대적인 영향을 미치는 통화정책과 경제성장에 따른 부동산의 수요에 의해 결정되는 것으로 보는 것이다. 한국의 부동산 가격변동에 대한 실증적 연구도 이러한 견해를 뒷받침하고 있다. 그럼에도 불구하고 부동산의 가격급등이 바람직하지 않은 현상으로 인식되고 부동산 투기가 사회적으로 건전하지 못한 경제행위로 지목되어 비난과 응징의 대상이 되는 데에는 몇 가지 이유가 있다.

첫째, 부동산가격의 상승은 지역에 따라 차이가 있지만 많은 경우 경제발전의 과실이 토지에 자본화되어 나타나는 현상으로 볼 수 있다. 이러한 과실이 사회적으로 널리 분배되지 않고 일부 발 빠른 투기꾼에게 돌아가는 것은 공정하지 않다는 것이다. 둘째, 부동산의 소유분포는 소득이나 소비보다는 부유층에 고도로 집중되어 있기 때문에 부동산의 가격급등은 이들에게 엄청난 자본이득을 주게 되고 그 결과 부의 집중이 심화된다는 것이다. 셋째, 투기는 부가가치의 창출이 아닌 자본이득을 노리는 경제행위이며 따라서 자본이 생산적인 부문으로 유입되는 것을 어렵게 한다는 것이다.

부동산 투기가 부동산의 가격상승을 부추기고 그 결과 왜곡된 가격이 정상으로 회복되는데 상당한 시간이 걸릴 수 있다. 그러나 부동산가격의 급등이 반드시 가격구조의 왜곡을 의미하는 것은 아니다. 특정지역에 정부 혹은 민간에 의한 대규모의 개발이 이루어지거나 자산가치의 상승을 유발하는 다른 요인이 발생할 때 인근의 부동산가격이 움직이는 것은 정상적인 시장의 반응이다. 이 경우 정부의 과제는 시장의 평가에 따른 부동산가격의 조정을 부인하고 억제하는 것이 아니라 자산가치의 상승에 직접적으로 기여하지 않은 토지소유자들이 얻게 되는 자본이득에 대해 합당한 과세를 하는 것이다.

이 때 정부가 당면하게 되는 딜레마는 적어도 두 가지이다. 하나는 무엇보다도 정상적인 가격변동과 투기열풍에 의한 비정상적인 가격변동을 구분하기 어렵다는 것이다. 특히 이 두 가지 요인이 공존할 경우 정부가 그 구성비를 알아낸다는 것은 현실적으로 불가능하다. 그럼에도 불구하고 정부는 부동산가격의 상승 자체를 비정상적이거나 바람직하지 않는 것으로 인식하는 경향이 있는 것으로 보인다.

정부가 경계해야 할 것은 가격상승 자체가 아니라 가격급등으로 인한 가격신호의 혼란이다. 가격급등이 가격신호체계의 효율성을 떨어뜨리고 투기행위를 유발하여 형평성의 문제를 유발할 수 있는 것은 사실이지만 모든 가격급등이 비효율적이거나 비정상적이라고 보기는 어렵다. 실제로 합리적 기대모형과 같이 경제행위 주체가 미래를 내다보는 경제모형에서 가격이 급변하는 현상은 일상적으로 나타난다.

Blanchard and Fisher (1989).

두 번째 딜레마는 가격급등에 따라 형평성의 문제가 제기될 때 정부가 발생한 자본이득을 단기에 환수할 수 있는 마땅한 수단을 가지고 있지 않다는 것이다. 단기간에 대규모의 자본이득이 발생하여 벼락부자가 생기고 이들로부터 자본이득을 회수하라는 일반국민들 요구가 분출될 때 정부의 입장은 더욱 난감해질 수밖에 없다. 발생한 자본이득을 단기에 환수할 수 있는 정책수단이 마땅하지 않다는데 대해서는 약간의 설명이 필요하다.

정부가 자본이득을 환수하기 위해 사용할 수 있는 정책수단은 기본적으로 두 가지이다. 하나는 자본이득에 과세하는 것이고 다른 하나는 자본가액에 과세하는 것이다. 자본이득에 대한 과세는 발생기준(accrual basis) 보다는 실현기준(realization basis)으로 이루어지기 때문에 자본이득이 발생한 부동산이 처분되기 전에는 과세가 불가능하다. 만약 소유주가 부동산을 처분하지 않고 (장기간) 보유하다 상속이나 증여해버린다면 자본이득에 대한 과세는 영원히 이루어지지 않게 된다. 여기에다 광범하게 적용되는 1가구1주택 비과세제도로 인하여 대규모의 자본이득이 과세대상에서 제외되기 때문에 자본이득에 대한 직접적인 과세를 통한 자본이득의 환수는 불완전할 수밖에 없다.

미실현 자본이득에 대한 과세가 안고 있는 문제는 오랫동안 잘 알려져 왔다. 한국에서 미실현 자본이득에 과세한 사례는 두 가지이다. 하나는 1968년의 부동산투기억제세의 일부로  空地의 발생자본이득에 50%의 세율을 적용한 경우이고, 다른 하나는 토지공개념제도의 일부로 도입된 토지초과이득세이다. 空地의 자본이득에 대한 과세는 시행한지 3개월이 되지 않아 폐지되었고 토지초과이득세도 헌법불합치 판정을 받은 뒤에 폐지되었다.

부는 소비하고 남은 소득이 누적된 결과임에도 불구하고 모든 선진국에서 소득과세와 함께 재산에 대해 과세하는 이유의 하나는 소득과세의 기반이 충분히 포괄적이지 못하다는 것이다. 이러한 평가는 부동산의 자본이득에 대한 과세에서 특별한 의미를 지닌다. 즉, 실현된 자본이득인 양도차익에만 과세하는 소득과세제도로는 모든 자본이득에 대해 제대로 과세할 수 없기 때문에 부의 보유에 대해서도 과세함으로써 소득과세를 보완할 필요가 있는 것이다. 그러나 한국의 부동산 관련조세정책은 보유과세가 자본이득에 대한 소득과세를 보완할 수 있다는 사실을 충분히 활용하지 못하고 있으며 양도소득세와 보유세는 거의 독립적으로 운용되어 온 셈이다.

가장 포괄적이고 경제학적으로 가장 이상적인 소득의 정의는 흔히 Haig-Simons의 정의로 알려진 “일정기간 동안의 소비와 순부(Net Wealth)의 증가분을 합한 것이다. 따라서 Haig-Simons의 정의에 의하면 자본이득은 당연히 소득에 포함된다.

최근에는 한국에서도 정책담당자들 사이에 부동산가격급등과 관련하여 양도소득과 함께 재산보유에 대한 과세의 강화가 논의되고 있다. 이러한 움직임은 두 가지 인식에 근거하고 있는 것으로 보인다. 하나는 양도소득세의 부동산가격 안정효과가 미흡하기 때문에 보유과세의 강화로 추가적인 안정효과를 얻고자하는 것이다. 다른 하나는 부동산의 보유에 대한 과세가 부실하게 이루어지고 있어 부동산의 보유로부터 대규모 자본이득을 얻은 부유층으로부터 이득의 일부를 환수하고자 하는 것이다.

그러나 이러한 논의가 구체적이고 발전된 정책으로 이어질 수 있을지는 미지수이다. 우선 보유과세를 강화하자는 주장이 양도소득세와 재산보유세 사이의 논리적 관계에 대한 이해에 기초하고 있는지는 분명하지 않다. 더욱 우려되는 것은 보유과세의 강화를 위해서는 과세표준과 세율구조의 조정을 동시에 추진해야함에도 불구하고 법개정이 필요한 세율조정은 뒤로 미룬 채 일부지역에 대한 과세표준의 파격적인 조정을 서둘러 조세부담의 조정이 무리하게 이루어지는 것이다.

2. 부동산 관련 조세제도의 변화

가. 부동산투기억제세

1967년 11월 29일 「부동산투기억제에 관한 특별조치법」이 제정되어 부동산투기억제에 관한 특별조치세, 즉 부동산투기억제세가 도입되었다. 이듬해인 1968년부터 시행된 부동산투기억제세의 요지는 서울특별시, 부산시, 그리고 대통령이 정하는 지역(과세대상지역)의 토지에서 발생하는 양도차익과 空地의 자본이득에 50%의 세금을 부과하는 것이었다. 소득과세에서 50%의 높은 비례세율을 적용한 것은 부동산가격 상승에 의한 자본이득을 환수하고 잠재적인 투기의욕을 꺾어놓겠다는 강한 의지를 담고 있었던 것으로 보인다.

空地의 자본이득은 2년마다 평가하게 되어 있었다. 그런데 空地가 아닌 토지에서 발생한 자본이득은 실현될 경우에만 과세하면서 공지의 자본이득은 발생기준으로 과세한 것은 부가가치를 생산하지 않는 空地의 보유를 차별하는 일이다. 미실현 이득에 대한 과세가 안고 있는 문제점을 감안하면 공지의 자본이득에 대한 과세는 공지의 보유를 강도 높게 억압하는 정책이었다고 할 수 있다. 다행히 본격적인 과세가 이루어지기 전인 1968년3월 7일에 空地의 미실현 자본이득에 대한 과세제도는 폐지되었다.

부동산투기억제세의 출현은 기본적으로 제1차 경제개발5개년계획이 성공적으로 마무리된 사실과 관련되어 있다. 제1차 경제개발5개년계획의 첫해인 1962년의 경제성장률은 2.1%에 불과하였다. 그러나 1963-67년의 5년간 한국경제는 당시의 기준으로는 경이적인 연평균 8.5%의 성장을 이루었다. 성공적인 경제개발의 영향으로 대도시와 개발지역을 중심으로 급속한 부동산 가격상승이 일어나자 정부는 부동산투기억제를 위한 특별조치를 들고 나온 것이다. 부동산투기억제세는 아마도 개발연대 초기에 성장의 부작용을 인식하고 이에 적극적으로 대응한 정책의 하나로 볼 수 있을 것이다.

자료: 한국은행 On-line DB.

부동산 관련 조세정책은 부동산시장에 미치는 조세정책의 효과와 조세정책의 역할에 대한 정책담당자의 인식에 기초하게 된다. 부동산투기억제에 관한 특별조치법」은 부동산투기억제를 명시적인 목적으로 하는 최초의 세법으로서 당시의 정책배경이 된 경제상황과 함께 조세정책담당자의 사고와 인식을 이해하는 데 도움이 된다. 「부동산투기억제에 관한 특별조치법」을 통해서 35년 전의 조세정책담당자들이 조세정책이 부동산시장에 미치는 효과와 부동산시장에서의 조세정책의 역할에 대해 가졌던 인식을 알아보는 것은 흥미 있는 일이다.

여기서는 「부동산투기억제에 관한 특별조치법」을 통해 읽을 수 있는 당시의 조세정책담당자들의 인식으로 세 가지만 언급하고자 한다. 첫째는 부동산의 가격급등은 억제되어야 하며 투기적 행위는 근절되어야 한다는 것이다. 둘째, 실현된 자본이득에 대한 소득과세인 양도소득세를 주요 정책수단으로 사용할 수 있으며, 셋째, 空地의 소유는 투기적 동기와 관련 있다는 것이다. 특히 空地의 소유를 투기적 동기와 결부시키는 인식은 1989년의 토지초과이득세에서 부활하게 되는데 선배 정책담당자들의 인식은 설사 그것이 그릇된 것이라 하여도 긴 그림자를 드리울 수 있음을 알게 하는 대목이다.

부동산투기억제세의 문제는 서울, 부산, 그리고 대통령이 정하는 과세대상지역에 한정된 것이었기는 하지만 토지의 양도차익에 50%의 높은 세율을 적용하였음에도 불구하고 부동산가격의 급등이 반복되었다는 사실이다. 이에 정부는 1974년 말에 부동산투기억제세를 폐지하고 전국을 대상으로 하는 양도소득세를 도입하였다. 양도소득세의 도입은 부동산투기억제세가 실질적으로 확대․개편되는 과정이었다.

양도소득세의 도입과정에서 부동산투기억제세가 부동산시장을 안정시키고 투기를 억제하는데 과연 효과적인 정책수단인가에 대한 의문이 제기된 것으로 보이지는 않는다. 물론 과학적인 검정도 이루어지지 않았다. 오히려 전국의 부동산을 대상으로 하는 양도소득세의 도입은 양도차익에 대한 중과세가 소기의 정책목적을 달성하는데 효과적이라는 정책담당자의 믿음을 반영하고 있는 것으로 볼 수도 있을 것이다. 당시의 권위주의적 정부의 자신감 넘치는 정책담당자에게 있을 수 있는 일이다.

나. 양도소득세

양도소득세의 도입 후에도 상황은 크게 달라지지 않았다. 사실 1975-1979년 간 연평균 토지가격상승률은 30.6%에 달하였다. 부동산가격이 급등하고 정부정책이 뚜렷한 효과를 내지 못하자 정부는 점점 더 강도 높은 정책수단을 동원하게 되었다. 특히 정상적인 양도소득에 대한 과세 외에 부동산투기억제를 목적으로 하는 세무조사를 벌이고 비업무용 토지에 대한 중과세, 양도소득세 중과 등의 수단이 등장하게 되었다. 이러한 정부의 임기응변에도 불구하고 경제성장과 팽창적인 통화정책의 운용은 전반적인 물가상승의 동력을 제공하였으며 부동산 가격은 장기적으로 금리는 물론이고 경제성장률보다 더 빠른 속도로 상승을 거듭하였다.

1980년은 정치적 불안으로 경제성장이 -2.1%를 기록하는 해였다. 그러나 1981-85년 기간에는 연평균 7.8%의 건실한 성장을 이루었다. 여기에 더하여 1986-88년의 3년에 걸쳐서는 이른바 3저 호황으로 한국경제는 연평균 11%의 초고속 성장을 이루었다. 그 여파로 1988-1990년에 걸쳐 주택가격은 연평균 16.3%, 토지가격은 26.7% 급상승하였으며 정부는 이에 대응하여 더 강력하고 새로운 정책을 모색하게 되었다. 그 결과는 1990년에 토지초과이득세, 택지소유상한제, 개발이익환수제 등을 중심으로 하는 토지공개념을 도입하고 분당 등의 신도시를 건설하는 정책이었다.

1989년 12월에 입법된 토지공개념 관련 3법은 토지초과이득세법, 개발이익환수에 관한 법률, 택지소유상한에 관한 법률이다. 이들은 각각 토지초과이득세, 개발부담금, 택지초과소유부담금의 근거가 되었다.

1990년대 초반 이후 약 10년간은 부동산시장이 비교적 안정되어 있었으며 1997-98년의 경제위기는 부동산가격의 폭락을 불러오기도 하였다. 그러나 이 기간에 부동산가격이 비교적 안정되어 있었던 것은 토지공개념이나 양도소득세 때문은 아니었다. 그 증거는 바로 최근에 다시 나타난 주택가격의 급등이다. 2001년 7월-2003년 9월 사이에 전국의 주택가격이 연평균 11.2% 상승한 것이다. 특히 서울 강남의 일부지역에서 아파트가격이 급등하자 빈부격차의 확대를 우려한 정부는 비상한 정책적 관심을 가지게 되었다.

토지초과이득세는 헌법불합치판정을 받은 후 1998년 12월에 폐지되었다.

2001년부터 상승하기 시작한 아파트 가격을 구체적으로 살펴보면 <표 1>과 같다.  2002년의 경우 서울 강남의 아파트는 35.2% 상승하였고, 2003년에 들어서도 그 증가율이 다른 지역보다 높게 나타나고 있다. 서울 강남지역의 아파트 가격이 타 지역에 비해 빠르게 상승한 중요한 이유의 하나는 지역적인 요인이다. 특히 강남에 좋은 학원이 밀집됨에 따라 사교육 여건이 좋아지고 입시경쟁이 치열해짐에 따라 강남일대의 주택수요가 늘어나게 된 것을 꼽을 수 있다. 이러한 경향은 경기도가 고교평준화를 시행함에 따라 경기도의 부유층 중 상당수가 강남으로 집중됨에 따라 더욱 심화된 것으로 보인다.

<표 1> 아파트 가격상승률

(단위: %)
구분	2002년	2003년 1-9월	7월	8월	9월
전국 서울 강남	22.8 30.8 35.2	8.6 9.2 13.3	0.4 0.6 1.1	0.6 1.2 1.8	1.4 2.5 3.6

2001-2003년 주택을 중심으로 한 부동산 가격의 급등은 서울의 일부지역에 집중되어 있었으며 지역적인 요인이 중요한 역할을 한 것은 사실이다. 그러나 거시경제적인 요인으로 인하여 아파트 가격상승이 전국으로 확산될 기미가 있다는 예상이 있었을 뿐만 아니라 아파트가격급등의 진원이 상대적으로 부유한 서울 강남의 일부지역이었다는 사실에 정부는 특별히 민감하게 대응하였다. 쉽게 예상할 수 있는 바와 같이 백화점 식으로 다양한 정책이 쏟아져 나왔다. 신도시 추가건설계획이 다시 나오고 재건축 제한, 은행융자 제한 등의 규제정책과 함께 양도소득세의 강화방안이 제시되고 보유과세의 강화도 거론되었다.

여기서 주목할 것은 아파트가격 안정을 위한 정책이 쏟아져 나오고 있을 때에도 부동산 가격 상승의 동력을 제공하고 있는 거시경제정책의 기조는 유지되고 있었다는 사실이다. 이는 정부가 경기부양과 주택가격 상승의 억제를 동시에 추구하기 위해 정책수단간에 전술적 역할분담을 한 것으로 볼 수 있다. 즉 통화정책을 중심으로 하는 거시경제정책은 경기부양을 지향하고 그 과정에서 발생하는 부동산 시장의 과열은 규제와 조세정책으로 감당한다는 것이다. 문제는 규제와 조세정책만으로는 주택가격 급등의 동력을 제거하기에는 역부족이라는 사실이다.

3. 최근의 부동산정책

2003년에 들어와 전국에서 소득수준이 가장 높은 서울의 강남지역을 중심으로 부동산 가격이 급등하지 정부는 부동산가격안정을 위해 조세정책을 중심으로 하는 다양한 정책을 제시하였다. 조세정책을 부동산 가격안정화를 위한 중심적인 정책수단으로 인식하고 있는 점은 여전하다. 또한 단편적인 관점에서 즉흥적인 방식으로 정책결정이 이루어지는 모습이 보여 정책에 대한 시장의 신뢰가 높지 않다는 평가도 있다. 더욱 시장의 신뢰를 약화시키는 것은 가격변동에 선제적(preemptive)인 영향을 미치려고 하기보다는 시장의 동향과 여론을 살피면서 정책의 강도를 높이거나 다른 정책을 제시하여 일관성이 문제가 되기도 하였다.

과거 부동산 가격이 폭등하게 되면, 주로 양도소득세를 강화하는 정책수단을 가장 보편적으로 사용하였다.  정부는 최근에 양도소득세 외에 보유단계의 부동산 관련세제를 강화하는 수단들을 언급하기 시작하였다. 과거의 부동산 관련 정책에 대해서는 이미 알려져 있으므로 현 행정부가 들어서면서 부동산 가격안정화 정책으로 제시 혹은 논의하였던 정책수단들을 요약해 본다.

□ 2003. 2. 21(금) 부동산가격안정심의위원회: 2003. 2월 부동산 투기지역을 지정하기로 심의․의결

－ 주택(부속토지 포함)에 대한 투기지역 : 대전광역시중 서구․유성구, 천안시

※ 토지 등은 투기지역 지정 보류

－ 지정된 투기지역에 소재하는 주택을 관보공고일(2.27 예정)이후 양도하는 경우에는 양도소득세를 기준시가 대신 실거래가액으로 신고․납부하여야 함

□ 2003. 3. 26(수) 제3차 부동산가격안정심의위원회: 2003. 3월 주택(부속토지 포함)에 대한 투기지역 지정을 보류하기로 의결

－ 국민은행이 발표한 2003. 2월 도시주택가격동향조사 결과,

◦ 대전광역시, 수원시, 화성시, 천안시, 청주시, 충주시, 전주시 및 창원시 등 8개 지역이 투기지역 지정을 위한 기본 통계요건을 충족하였음

* 대전광역시 서구․유성구 및 천안시는 투기지역으로 기지정	(2003. 2. 27)

－ 부동산가격안정심의위원회에서는 상기지역에 대한 논의 결과

◦ 전국적으로 주택가격이 안정세를 보이고 있고

◦ 상기지역의 주택가격상승이 주로 실수요자 위주의 봄 이사철을 맞은 계절적 영향으로 판단되며,

◦ 당해 지역의 주택가격상승이 지속되거나 다른 지역으로 확산될 우려가 낮다고 판단되어 투기지역 추가 지정을 보류하고 이들 지역의 가격동향 추이를 계속 지켜보기로 함.

□ 2003. 4. 25(금) 부동산가격안정심의위원회:

－ 서울특별시 강남구와 경기도 광명시를 2003. 4월 주택(부속토지 포함)에 대한 투기지역으로 지정하기로 심의․의결.

－ 투기지역 지정의 효력은 공고일부터 발생하게 되며

◦ 공고일(2003. 4. 30 예정)이후 투기지역 내 소재하는 주택(그 부속토지 포함)을 양도하는 경우에는 양도소득세를 기준시가 대신 실거래가액으로 신고․납부하여야 함

□ 2003. 5. 23 주택가격 안정대책 마련

－ 부동산투기 방지를 위한 대대적인 세무조사 실시

◦ 매일 중개업소․모델하우스․분양현장 등을 정기적(오전․오후)으로 순회하면서 예찰활동 및 정보수집

◦ 상습투기혐의자 파악 및 거래자료 수집

◦ 부동산단속반에 대하여는 사진기를 상시 휴대케 하여 불법․탈법 현장 및 행위자 등을 촬영

◦ 정부에서 아무리 분양권 전매제한을 하더라도 공증 등의 방법으로 피해갈 수 있다고 하면서 분양권 전매를 부추기거나 알선․중개하는 행위

◦ 실거래가 과세를 기피하기 위하여 이중계약서를 작성하거나 이를 부추기는 행위(탈세 교사․방조범)

◦ 매매계약을 중개하였음에도 불구하고 당사자간 직거래한 것처럼 계약서를 작성하는 행위

◦ 세무조사 사전예고 통지 등을 받고 상당한 사유없이 이에 불응하는 행위

◦ 주택청약통장 불법적인 대량 매집과 매매알선 행위

◦ 선착순 분양현장에서 인력공급업체 직원 동원 행위

◦ 부동산컨설팅, 부동산가이드, 공인중개사로 표시한 명함 배포, 허위계약서 작성, 미등기 전매조장 행위

◦ 거래중간에서 소정수수료 또는 실비를 초과하는 웃돈을 챙기는 행위

－ 불성실 부동산중개업소 및 투기혐의자에 대해 신속하고 엄정한 세무조사 실시

◦ 각종 불법․변칙행위 관련 업소 및 투기혐의자에 대하여는 즉시 세무조사 대상으로 선정

◦ 장부․서류 등을 예치하고 탈루세금을 추징하는 외에 세무조사과정에서 적발된 주택건설촉진법, 부동산중개업법, 부동산실명거래법 위반행위를 관계기관에 통보

－ 투기수요 차단을 위한 주택행정 강화

◦ 투기과열지구 및 투기지역의 확대 지정

◦ 재건축 아파트 선분양 요건 강화

◦ 주상복합아파트 분양권 전매 금지

◦ 조합(지역․직장)아파트 분양권 전매 금지

◦ 재건축 안전진단 기준 강화

－ 부동산 보유과세 강화

◦ 부동산을 과다하게 보유하고 있는 5~10만명에 대해서 합산과세하는 등의 방법으로, 부동산을 자산 증식의 수단이 될 수 없도록 개편 추진

․ 구체적인 방안은 관계부처, 연구기관, 전문가 등과 합동으로 연구하여 6월말까지 시안마련

－ 자금흐름 체계의 개선

◦ 주택담보대출 비율 인하

․ 주택담보 인정비율을 최근 주택가격이 급등한 투기과열지구내에서는 금융기관의 건전성 강화차원에서 신규 대출에 대하여는 현행 60%→50%로 하향 조정(6월)

◦ 주택신보 출연자금 대상 확대

◦ 자본시장 중심의 자금흐름 체계 구축

□ 2003. 5. 26(월) 재정경제부 부동산가격안정심의위원회: 양도소득세를 실거래가로 과세하는 투기지역을 지정함

－ 토지투기지역 : 1개 지역: 천안시

◦ 토지투기지역은 이번에 처음으로 지정

－ 주택투기지역 : 8개 지역

◦ 서울특별시  송파구, 강동구, 마포구

◦ 경기도 수원시, 안양시, 안산시, 과천시, 화성시

－ 기존에 지정된 지역(5개)을 포함하여 13개 지역으로 확대

※ 기지정지역 : 서울 강남구, 경기 광명시, 충남 천안시, 대전 서

구․유성구

□ 2003. 6. 11(수) 재정경제부 부동산가격안정심의회: 15개 지역을 양도세를 실거래가로 과세하는 주택투기지역으로 지정

－ 추가지정 지역(15개 지역)

◦ 서울특별시 서초구․광진구․용산구․영등포구

◦ 인천광역시 서구․남동구

◦ 경기도 성남시 수정구․중원구, 부천시, 군포시, 구리시, 김포시, 파주시

◦ 충청북도 청주시, 경상남도 창원시

－ 기 지정된 지역(13개)을 포함하여 28개 지역으로 확대

※ 기지정지역 : 서울 강남구․강동구․마포구․송파구, 경기 광명시, 과천시, 안양시, 수원시, 안산시, 화성시, 충남 천안시, 대전 서구․유성구

□ 2003. 7. 14(월) 부동산가격안정심의회가 서면 심의·의결한 11개 지역에 대하여 양도세를 실거래가로 과세하는 주택투기지역으로 지정

－ 추가지정 지역(11개 지역)

◦ 서울특별시 은평구, 금천구, 양천구, 중랑구, 동작구

◦ 부산광역시 북구, 해운대구

◦ 인천광역시 부평구

◦ 경기도 용인시, 고양시 일산구

◦ 강원도 춘천시

－ 기 지정된 지역(28개)을 포함하여 39개 지역으로 확대됨

※ 기지정지역 : 서울 강남구·강동구·마포구·송파구·서초구·광진구·용산구·영등포구, 인천 서구·남동구, 경기 광명시 과천시, 안양시, 수원시, 안산시, 화성시, 성남시 수정구·중원구, 부천시, 군포시, 구리시, 김포시, 파주시, 충남 천안시, 충북 청주시, 대전 서구·유성구, 경남 창원시

□ 2003.8.11(월) 부동산가격안정심의위원회: 양도소득세를 실거래가로 과세하는 투기지역을 지정

－ 토지 투기지역 : 3개 지역

◦ 대전광역시 서구·유성구, 경기도 김포시

◦ 기존에 지정된 1개지역을 포함하여 4개 지역으로 확대

※ 기지정지역 : 충남 천안시

－ 주택 투기지역 : 2개 지역

◦ 경기도 오산시, 충청남도 아산시

◦ 기존에 지정된 39개 지역을 포함하여 41개 지역으로 확대

※ 기지정지역 : 서울(13), 부산(2), 인천(3), 대전(2), 경기(15), 강원(1), 충남(1), 충북(1), 경남(1)

□ 부동산 2년내 팔면 중과세…양도세 40∼50% 부과

－ 내년부터 주택, 토지 등 부동산을 사들인 뒤 2년 안에 팔 경우 양도소득을 40∼50%의 세율로 중과세.

－ 상속 증여세 완전포괄주의가 도입돼 과세 대상이 법에 명시돼 있지 않더라도 어떤 형태로든 실질적인 이익을 얻었으면 과세.

－ 재정경제부는 28일 세제발전심의위원회를 열어 이 같은 내용이 포함된 2003년 세법 개정안’을 심의하고 다음달 국무회의를 거쳐 올가을 정기국회에 소득세법 등 8개 관련 법률 개정안을 제출하기로 함.

－ 개정안에 따르면 내년 1월 1일 거래되는 부동산부터 구입 후 1년 안에 팔면 양도세율이 현행 36%에서 50%로 대폭 상승. 또 1년 이상 2년 이내에 처분하면 현행 9∼36%에서 일률적으로 40%의 세율이 적용됨.

□ 2003년 9월 2일 행정자치부에서는 강남․북간, 수도권과 지방간의 세부담 불균형 문제와  강남지역의 부동산 투기억제 등을 해결하기 위하여 ｢부동산 보유과세의 근본적인 개편방안｣을 마련 연차적으로 시행해 나가기로 함

－ 부동산 보유세 개편의 기본방향은

◦ 동일한 시가의 재산에 동일한 세금이 과세』되는 것을 원칙, 그동안 제기되어 온 강남․북간, 지역간 세부담 불형평을 시정,

◦ 부동산 과표현실화를 적극적으로 추진하기 위하여 지방자치단체가 자율적으로 결정 고시하던 공시지가 적용률을, 2003년도에 지방세법을 개정하여 2006년부터 공시지가의 50%를 적용하도록 직접 규정하되, 2005년까지는 자치단체별로 매년 3%P 이상씩 인상하는 계획을 수립하여 추진할 계획.

◦ 과표를 대폭 인상함에 따라 1세대 1주택 소유자 등 서민층의 세부담은 대폭 늘어나지 아니하도록 세율체계를 조정해 나가며

◦ 현행 종합토지세 제도를 이원화하여 시․군․구에서는 1단계로 보유세를 과세하되, 전국합산기능은 국세로 이관하고 가칭 『종합부동산세』를 신설하는 방향에서 개편하여 부동산 과다 보유자에게 중과세하는 등 부동산 투기억제 기능을 국가가 충실히 수행할 수 있도록 하는데 중점을 둠.

－ 부동산 보유세제의 구체적인 개편내용.

◦ 토지 과표는 2006년부터 공시지가의 50%로 적용하도록 법정화하되 2005년까지는 매년 3%P이상씩 시․군․구별로 연차적인 과표 현실화계획 추진

◦ 건물과표 산정방식을 개선하여 『시가가 반영되는 체계』로 개편

◦ 보유세 세율체계의 조정, 토지의 과표 현실화율을 매년 3%P이상씩 현실화

◦ 종합토지세 과세체계의 2원화

◦ 주택의 과세형평성을 제고

□ 2003. 9. 5 주택가격 안정대책

－ 정부의 주택가격 안정대책 방향

◦ 정부는 장기적인 수급 균형에 정책의 주안점을 두고 주택공급 확대에 주력하고 있음

․ 향후 5년간 매년 50만호씩 총 250만호의 주택을 건설

․ 특히 주택 보급율이 상대적으로 낮은 수도권에 판교, 김포, 파주 등 신도시를 건설할 예정

․ 서민, 중산층의 주거생활 안정을 위해 장기 공공 임대주택을 향후 10년간 150만호를 공급할 예정

◦ 아울러, 부동산을 투기의 수단으로 삼지 못하도록 보유세를 연차적으로 강화

․ 토지과표를 연차적 3%p 이상씩 인상후, 2006년부터 개별공시지가의 50%로 법정화

․ 건물과표를 시가가 반영될 수 있도록 평가방법을 개선 ⇒ 현재 시세에 비하여 턱없이 적은 세금(종토세, 재산세)을 내고 있는 지역 특히, 서울 강남지역 아파트에 대한 세금을 대폭 현실화

․ 2006년부터는 종합토지세를 전면 개편하여 부동산 가격이 높을수록 부동산을 더 많이 가지고 있을수록 더 많은 세금을 내도록 하고 과다보유를 억제함

◦ 단기적으로 분양권 전매금지, 주택담보대출 억제, 세무조사 강화 등 투기억제 대책을 지속적으로 추진(5.23 대책)

－ 추가 보완대책의 추진

◦ 재건축 시장의 안정(건교부 발표)

․ 9.8(월)부터 수도권 과밀억제권역에서 재건축 사업을 하는 경우 전체 건설예정 세대수의 60%이상을 국민주택 규모이하(전용 25.7평)로 건설토록 의무화(주택조합등에대한주택규모별공급비율에관한지침)

․ 투기과열지구내 재건축조합원에서 대해서는 직장․지역조합아파트와 동일하게 조합설립 인가이후 조합원 명의변경 금지(도시및주거환경정비법 개정필요)

◦ 1가구 1주택 양도세 비과세 요건강화

․ 서울, 과천, 신도시지역의 주택에 대하여는 거주기간 요건을 1년에서 2년으로 연장

※ 신도시지역 : 택지개발촉진법의 규정에 의하여 택지개발예정지구로 지정․고시된 분당, 일산, 평촌, 산본, 중동

◦  강남지역 아파트가격 안정을 위한 세무조사(국세청 발표)

․ 최근 부동산가격 상승을 주도하고 있는 강남․서초․송파․강동구 등 강남 지역에 소재하는 재건축, 주상복합 및 일부 고가아파트 등 공동주택 1,218개 단지를 대상으로  금년 1월부터 7월까지 거래자료 25,902건을 수집, 이중 7,160건을 중점분석대상으로 선별하여 정밀 분석

․ 정밀분석 결과, 주택취득자 중 취득자금 원천이 불확실하거나 수증혐의 금액이 큰 증여세 등 세금 탈루 혐의자 448명을 조사대상으로 선정

□ 2003. 10. 14(화) 부동산가격안정심의위원회: 주택(그 부속토지 포함)투기지역을 지정

－ 9월 집값이 급등(2%이상 상승)한 12개지역을 주택투기지역으로 지정

－ 대전광역시 대덕구·동구, 대구광역시 서구·수성구·중구, 경기도 성남시 분당구·고양시덕양구·평택시·하남시·안성시, 충청남도 공주시, 경상남도 양산시

◦ 주택 투기지역 : 53개 지역(기지정 41 + 신규 12)

◦ 토지 투기지역 : 4개 지역(기지정 4)

□ "강력한 토지공개념 검토”…정부 주택거래허가제등 도입 거론

－ 대통령은 13일 국회시정연설에서 “부동산투기는 결코 용납하지 않겠다”며 “지금 정부가 준비 중인 종합적인 부동산대책으로도 부족할 때에는 강력한 토지공개념제도의 도입도 검토하겠다”고 밝힘.

－ 재정경제부 장관은 “부동산가격 안정을 위해 세금 금융 교육 등 모든 국가정책을 종합적으로 고려해 가능한 모든 정책 조합을 국민에게 제시하겠다”고 밝힘.

－ 정부가 토지공개념제도를 도입할 경우

◦ 내년 1월 폐지될 예정인 개발이익환수제를 연장하는 방안

◦ 기존의 토지거래허가제를 확대해 주택거래도 허가를 받는 ‘주택거래허가제’를 도입하는 방안

◦ 1가구 다(多)주택자에 대한 양도소득세 등의 강화로 거래이익의 대부분을 환수하는 방안 등이 거론되고 있음.

□ 집 3채 이상 보유땐 중과세 추진

－ 재정경제부 당국자는 15일 “이달 말 내놓을 부동산대책은 시장 전체를 대상으로 하기보다는 ‘1가구 다주택자’의 부담을 대폭 늘리는 쪽에 맞춰질 것”이라며 “특히 세 채 이상 보유자에 대한 중과세 등을 적극 검토하고 있다”고 밝힘.

－ 정부는 이를 위해

◦ 세 번째 주택부터는 담보대출 금리를 대폭 올리거나 담보비중을 축소

◦ 주택 수에 따라 양도소득세와 보유세를 차등 적용

◦ 주택 세 채 이상 보유자에 대한 주택거래허가제 선별 도입 등을 검토하고 있음.

－ 건설교통부 당국자는 “1가구 2주택자까지는 정상적인 수요로 봐야 한다는 게 정부의 대체적인 견해”라며 “이번 대책은 주택 보유 규모에 따른 차별적인 규제 방안에 중점을 둘 계획”이라고 밝힘.

－ 부동산 투기 상시 대책반 구성하기로

◦ 참여기관: 재경부, 건교부, 금융감독위원회, 행정자치부, 국세청, 교육인적자원부, 한국개발연구원(KDI), 국토연구원, 부동산 정보업체

□ 정부는 2003. 10. 29(수) 12:20 ꡔ주택시장안정 종합대책ꡕ을 최종 확정

－ 주택공급의 지속적 확충

◦ 강북 뉴타운 12～13개 지구를 금년 11월중 추가 선정

◦ 고속철도 역세권에 양질의 주택단지 개발

․ 광명 9천호(2005년부터), 아산 13천호(2006년부터)

－ 자금흐름의 선순환 구조 정착

◦ 이번 대책

․ 투기지역․투기과열지구에 대한 주택담보대출실태 종합점검

․ 투기지역 아파트에 대한 주택담보인정비율 하향조정(50→40%)

․ 개인신용평가결과를 적극 반영하는 주택담보대출 유도

․ 주식연계증권(ELS) 개발 및 판매 활성화를 위한 제도 개선

․ 소액주주에게만 인정되는 배당소득 비과세 혜택 확대

◦ 향후 시장동향에 따른 추가 대책

․ 차주의 상환능력에 입각한 보다 강화된 주택담보대출 취급기

준 마련 유도

․ 아파트 담보인정비율 하향조정을 만기연장분에도 확대 적용하	는 방안 검토

․ 주택담보대출 총량제 실시 방안 검토

－ 투기행위 근절을 위한 단속 강화

◦ 투기가 진정될 때까지 강도 높은 세무조사 계속

◦ 투기혐의자에 대해 금융재산 일괄조회 허용

◦ 최근 가격이 급등한 아파트의 기준시가 재고시

◦ 분양가 과다 책정 건설업체를 조사대상자로 우선 선정

◦ 현재 정밀조사중인 투기혐의자 448명에 대해서 대책발표 직후 중간발표하고, 11월 중순에 최종결과 발표

－ 부동산 세제 개선

◦ 종합부동산세 조기시행 (2006년 → 2005년)

․ 토지․주택 과다보유자에 대해 보유가 부담이 되도록 보유세

강화

◦ 1세대 다주택자에 대한 양도세 강화

․ 투기지역 2주택이상자에 대한 양도세 탄력세율 우선 적용

․ 1세대 3주택이상 보유자에 대해 양도세율 60%로 인상 : 투기지역은 탄력세율 우선적용으로 최고 75%(주민세포함 82.5%)까지 과세

◦ 향후 시장동향에 따른 추가 대책

․ 투기지역내 6억원이상 고가주택 취득시 실제 취득가액으로	취득․등록세 과세

․ 실거래가 과세기반에 맞추어 양도세제 전면 개편

* 1세대 1주택 비과세 제도는 소득공제제도로 전환하되 : 중산층의 통산수준 양도차익은 비과세

* 고가주택의 초과 양도차익은 양도세로 흡수

－ 주택제도 보완

◦ 이번 대책

․ 6대 광역시와 도청소재지 전역을 조사하여 투기과열지구로 확

대 지정

․ 토지거래허가구역 확대

* 강북 뉴타운 건설지역, 고속철도 전철역 등

․ 개발부담금 제도 연장 및 비수도권 지역으로 확대

․ 20세대 이상 주상복합 아파트 분양권 전매 금지

◦ 향후 시장동향에 따른 추가 대책

․ 분양권 전매금지 전국 실시

․ 재건축 아파트에 대한 개발이익 환수 방안 검토

․ 투기지역에 국한하여 일정면적 이상의 아파트에 대해서만 한시적으로 ｢주택거래허가제｣ 도입방안 검토

－ ꡔ부동산시장 안정대책․점검반ꡕ 구성․운영

◦ 재경부차관(건교부차관)을 반장으로 관계부처 차관, 관련 연구기

관장으로 구성

◦ 대책추진 상황, 시장동향 7점검 및 기발표된 추가대책의 추진여	부 등을 결정

■ 2주택자 투기지역 집팔때 56% 과세 ‥ 세법개정안 내용

－ 정부가 의원입법 방식으로 부동산 관련 세제개편안을 국회에 제출함에 따라 '세제를 통한 부동산 투기억제 대책에 대한 국회 심의가 이달부터 본격화될 전망

◦ 세제개편안의 골자는 과다 주택보유자에 대한 양도세율을 대폭 올려 부동산 투기를 원천 차단하고

◦ 1세대 2주택 이상 보유자에 대해서는 투기지역내 주택 매매시 15%의 탄력세율을 추가 적용.

－ 3주택 보유자, 장기보유공제 불인정

◦ 정부는 3년 이상 주택을 보유하더라도 1세대 3주택 이상 소유자에 대해서는 장기보유 특별공제 혜택 배제.

◦ 다주택 보유자는 '부동산 투기꾼'으로 간주해 장기보유공제 혜택 배제.

◦ 주택가격이 물가상승분(예컨대 10년간 30%)만큼만 오를 경우 실질 양도이익은 발생하지 않지만 1세대 3주택 이상 보유자는 명목 양도차익의 60%를 세금으로 내야 하기 때문에 실질적으로는 상당한 손해를 볼 수 있음.

◦ 투기지역의 경우 15%의 탄력세율이 추가 적용될 수 있기 때문에 명목 양도소득의 최고 75%(주민세 포함시 82.5%)를 부담.

－ 투기지역 탄력세율 강화

◦ 정부는 투기지역내 부동산 양도시 부과할 수 있는 탄력세율(15%)의 적용 대상으로 1세대 2주택 이상 보유자를 추가적으로 법에 명시, 투기혐의자에 대한 세금부담을 강화

◦ 현행 소득세법에서는 전국을 대상으로 탄력세율을 적용하거나 투기지역 전반에 대해서만 적용할 수 있어 '다주택 보유자' 등 특정 요건에 해당되는 사람들에 대한 중과세(탄력세율 적용)가 불가능

◦ 이에 따라 2주택 보유자는 투기지역 내 주택매도시 최고세율 36%에 탄력세율을 합친 51%(주민세 포함시 56.1%)를 내야 할 가능성이 높아짐

◦ 부동산 매매업에 종사하는 개인사업자 또는 법인에 대해서도 소득세 및 법인세를 중과하기로 결정한 것은 세금회피를 막기 위한 조치로 해석

◦ 주택매매사업자는 올해말까지 9∼36%의 종합소득세를 내거나 15% 또는 27%의 법인세를 내면 됨

－ 그러나 내년 이후 신규사업자는 양도세율이 적용되거나 30%의 법인세가 추가 과세되기 때문에 사업자로 전환하더라도 세금혜택을 보기가 어려움

■ 2003-11-12: 투기지역 아파트 93만 가구 기준시가 국세청, 이달 내 조정

－ 서울 강남지역을 중심으로 한 수도권과 광역시 및 지방의 주택 투기지역 아파트 93만 가구의 기준시가가 이달중 시가에 가까운 수준으로 상향 조정

◦ 특히 50평형 이상 대형 아파트의 기준시가는 현재 실거래가의 90%수준에서 95%까지로 조정될 전망. 기준시가가 인상되면 양도소득세 부담 증가.

◦ 강남지역에서 고액의 수강료를 받는 등 호황을 누리면서도 세금을 적게 낸 50여 곳의 유명 입시·보습학원과 어학원 및 전국 5만 2000여개의 부동산중개업소 가운데 탈루 혐의가 있는 투기지역내 231곳에 대해 국세청이 이달중 강도높은 세무조사 실시

◦ 아파트 등 주택을 처분한 사람 가운데 투기혐의자에 대한 세무조사 착수 시점도 현재 ‘처분후 2년 이상’에서 ‘처분후 3개월’로 대폭 단축

◦ 기준시가가 상향조정되는 지역은 종전 고시일인 지난 4월 30일 대비 ▲아파트값이 10% 이상 오르고 상승액이 5000만원 이상인 1160개 단지 73만 가구와 ▲상승액이 5000만원 미만이라도 상승률이 20% 이상인 380개 단지 20만 가구 등이다. 조정 대상인 93만 가구는 전국 516만 3000가구의 18%에 해당.

◦ 유명 학원을 포함해 강남지역에서 특수를 누리고 있는 업종 가운데 소득을 축소 신고한 혐의가 있는 기업에 대한 세무조사를 이달 중 착수.

◦ 부동산값 상승으로 호황을 누린 부동산중개업소 가운데 소득세 및 부가가치세 등을 축소 신고한 혐의가 있는 231곳에 대해서는 2001년 소득분부터 세무조사를 실시 방침.

◦ 300가구 미만으로 현재 분양권 전매가 가능한 주상복합아파트 47곳에 직원 900여명을 투입, 탈법 중개 행위를 집중 단속하고 있으며 관련법을 어긴 업체는 등록취소를 관계기관에 요청예정.

■ 1세대 1주택 양도세 비과세 요건 강화(2003년 11월 12일)

－ 9.5 주택가격 안정대책(2003. 9. 5)에서 발표된 1세대 1주택양도세 비과세 요건 강화를 내용으로 하는 소득세법 시행령 개정안이 2003년 11월 11일 국무회의를 통과하여 내년 1월 1일부터 시행될 예정

－ 개정내용

◦ 서울, 과천, 5대 신도시(분당, 일산, 중동, 산본, 평촌)에 소재하는 주택에 대하여는 1세대 1주택 양도세 비과세 요건을

․ 현재는 3년 이상 보유하고, 보유기간중 1년 이상 거주하도록 하고 있으나

－ 내년 1월 1일 이후 양도하는 분부터는 3년 이상 보유하고,  보유기간중 2년 이상 거주하도록 거주요건이 1년에서 2년으로 연장됨

* 1세대 1주택 양도세 비과세 요건(서울, 과천, 신도시)

2003. 9. 30이전   2003. 10. 1～2003. 12. 31    2004. 1. 1이후

3년 보유         3년 보유, 1년 거주    3년 보유, 2년 거주

◦ 기타지역은 현행과 같이 주택을 3년 이상 보유할 경우 비과세 됨

－ 동 개정안이 내년 1월 1일부터 시행되면 실제 살지 않으면서 재산증식 수단으로서의 주택 가수요가 크게 줄어들 것으로 기대됨

III. 부동산 관련 세제의 현황과 특징

1. 부동산 가액의 평가

부동산 세제의 기반이 되는 평가체계는 시장가격에 기반을 두지 않고 행정력에 의한 평가에 의존하고 있다.  또한 부과하는 세목에 따라 평가체계가 달라 납세자들에게는 혼란스럽기 이를 데 없다. 이러한 상황에서 부동산 가치의 평가액이 시장가격과 달라지는 것은 물론이고 부처마다 각자 부동산의 가치를 평가하는데 많은 재원을 중복적으로 투입하고 있다. 평가체계에 대한 개선책을 제시하기에 앞서 부동산 관련 조세의 출발점인 부동산 가치의 평가체계를 살펴본다.

가. 공시지가

공시지가는 크게 "표준지공시지가"와 "개별공시지가"로 구분된다. 일반적으로 "표준지공시지가"는 건설교통부장관이 감정평가사에게 의뢰하여 토지이용 상황이나 주변 환경 기타 자연적, 사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 대표적인 것을 표준지로 선정하고 매년 1월 1일 기준으로 단위면적당(㎡) 적정가격을 조사·평가한 것을 건설교통부장관이 결정·공시한  가격을 의미하는 것으로 이를 단순히  "공시지가"라고도 한다.

표준지공시지가는 개별공시지가의 산정기준은 물론 국가·지방자치단체 등의 기관이 업무와 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정평가하는 경우에 그 기준으로 사용하고 있다. 표준지공시지가는 건설교통부장관이 전국의 개별토지(약 2,750만 필지)중 지가대표성 등이 있는 50만 토지를 선정·조사하여 공시하는 것으로서 매년 1월 1일 기준 표준지의 단위면적당 가격(원/㎡)을 말한다. (통상적으로 매년 2월말 경 공시)

표준지공시지가는 개별공시지가의 산정기준이 되는 공적지가로서 국토의 효율적인 이용과 국민경제발전에 이바지할 목적으로 감정평가사가 건설교통부장관으로부터 의뢰받아 조사·평가 한다

(1) 조사근거 : 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률(이하 "법"이라 함)

적정가격(법 제2조제2호)조사:

당해 토지에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격을 조사함. 적정가격은 시장가격에서 불합리한 요소를 배제한 가격으로 투기적 요소나 거래당사자간의 특수한 사정으로 인하여 형성되는 가격은 배제된다.

조사·평가의 기준(법 제5조):

건설교통부장관으로부터 의뢰 받은 감정평가업자는 인근의 유사토지의 거래가격·임료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용의 추정액 등을 종합적으로 참작하여 적정가격을 조사·평가한다.

공시지가는 토지시장의 지가정보를 제공하고 일반적인 토지거래의 지표가 되며, 국가·지방자치단체 등의 기관이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정평가하는 경우에 그 기준이 된다.

※ 각종 토지에 대하여 감정평가를 하는 경우에는 표준지공시지가를 기준으로 평가한다.

※ 행정목적으로 사용되는 토지에 대하여 그 가격을 산정하는 경우에는 표준지공시지가를 기준으로 평가한다.

개별공시지가란 표준지공시지가를 기준으로 "토지가격 비준표"를 사용하여 산정한 개별토지의 단위면적당 가격을 말한다. 개별공시지가는 시·군·구 지가담당공무원이 조사한 개별토지의 특성과 비교표준지의 특성을 비교하여 건설교통부장관이 개발·공급하는 "토지가격비준표" 상의 토지특성 차이에 따른 가격배율을 산출하고 이를 표준지 공시지가를 기준으로 산정한 다음 법 제10조 2의 규정에 의해 결정·공시한다.

(2) 표준공시지가의 활용

1) "감정평가사"가 다음의 목적으로 토지를 감정평가 하는 경우

①  공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상

② 국·공유토지의 취득 또는 처분

③ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 기타 법령에 의하여 조성된	공업용지·주거용지·관광용지 등의 공급 또는 분양

④ 토지구획정리사업, 도시재개발 또는 정리를 위한 환지·체비지	의 매각 또는	환지신청

⑤ 토지의 관리 매입·매각·경매·재평가

2) 시장·군수·구청장이 개별공시지가를 산정하는 경우

개별공시지가는 양도소득세, 증여세, 상속세, 종합토지세, 개발부	담금 등의 토지에 대한 과세와 부담금의 부과기준으로 활용된

다.

3) 금융기관, 보험회사, 신탁회사, 기타 일반인의 경우

공시지가는 금융기관, 보험회사, 신탁회사 등이 대출과 관련하여	담보 평가시 참고자료로 활용되고 있으며, 일반인의 토지거래시	그 지표가 되고 있다.

(3) 개별공시지가

건설교통부장관이 매년 공시하는 표준지공시지가를 기준으로 관할 시장·군수·구청장이 조사하여 산정한 개별토지의 단위면적(㎡)당 가격을 말한다. 전국 244개 시·군·구는 중앙토지평가위원회 등의 심의를 거처 매년 2월 말경에 공시된 표준지 공시지가를 기준으로 6월 30일까지 국·공유지중 도로 등 공공용 토지 등을 제외한 약 2,750만 필지의 개별공시지가를 산정해 공시한다. 개별공시지가는 양도소득세·증여세·상속세 등 국세와 종합토지세·취득세·등록세 등 지방세는 물론 개발부담금·농지전용부담금 등을 산정하는 기초자료로 활용된다.

■ 조사근거

ꡔ지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률ꡕ 제4조~제12조의 3 개별공시지가 조사·산정지침(건설교통부 지침)

■ 개별공시지가와 토지보상과의 상관관계

토지보상가격은 표준지공시지가를 기준으로 평가된다. 구체적으로 토지보상가격은 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 및 토지수용법의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사 및 평가하여 결정·공시한 표준지공시지가를 기준으로 공시기준일부터 가격시점, 협의성립 시 또는 재결 시까지의 관계법령에 의한 당해토지의 이용계획, 지가변동율 및 도매물가 상승률, 기타 당해 토지의 위치·환경·이용상황 등을 참작하여 2인 이상의 감정평가사가 평가하게 된다.

개별공시지가는 토지보상 가격과는 관계가 없다. 개별공시지가는 각시·군·구별로 표준지공시지가를 기준으로 건설교통부에서 제공한 토지가격비준표(건설교통부에서 공적제한을 감가하여 산정한 비준표)를 활용, 지가담당공무원이 조사, 산정한 후 국세·지방세 및 각종 부담금과 사용료 등으로만 활용한다.

토지보상가의 평가의 기준이 되는 표준지공시지가는 개별공시지가와의 용어의 혼동으로 인해 토지보상가격 적용지가를 오해할 수 있으나 위에서 설명한 바와 같이 개별공시지가와 토지보상가액은 적용법령과 토지의 평가주체 및 평가방법이 다르고, 적용범위가 구분되어 있어 개별공시지가는 토지보상가액과는 전혀 관계가 없다.

■ 개별공시지가 산정 및 결정절차

1) 토지특성조사

개별공시지가 조사·산정지침에 의거 개별공시지가 조사 대상토지의 가격형성에 영향을 미치는 19개의 토지특성 항목(공적규제사항, 토지용도, 도로접면 상태 등)을 각종 공적 관련자료 검토와 현장 조사를 통하여 조사.

2) 비교표준지선정

조사대상 토지인 개별공시지가를 산정하기 위하여 개별토지와 가격형성 요인이 유사한 비교표준지 선정.

3) 지가산정

선정된 비교표준지와 개별토지의 토지특성을 비교하여 특성차이에 따른 가격배율을 적용 지가산정 자동 프로그램(ALPA)에 의거 자동 산정.

4) 산정지가검증

산정된 지가에 대하여 전년도 지가 및 인근 유사 개별토지 지가와의 균형여부 등 가격 적정여부를 감정평가업자로부터 검증

5) 열람 및 의견 제출

산정된 지가에 대하여 20일간 토지소유자 및 이해관계인에게 열람시키고 이의가 있을 경우에는 의견제출

6) 시․군․구 토지평가위원회심의

열람 및 의견제출을 필한 개별공시지가에 대하여 시․군․구 토지평가위원회 심의

7) 중토위심의 및 건교부확인

지자체장이 조사·산정한 개별공시지가에 대하여 건설교통부장관에게 확인 요청을 하면, 건설교통부장관은 중앙토지평가위원회를 개최하여 적정성 심의 후 건설교통부 확인

8) 결정·공시

건설교통부장관으로부터 확인된 지가를 결정·공시(시․군․구청 및 읍면사무소 게시, 토지소유자에게 개별 통지)

9) 이의신청 및 처리

토지소유자 및 이해관계인은 결정·공시된 개별공시지가에 대하여 이의가 있는 경우 결정 · 공시일로부터 30일 이내에 지자체종합민원처리과에 서면으로 이의를 신청할 수 있으며, 이의신청된 토지는 토지특성 재조사, 감정평가업자로부터 정밀 재검증 및 시․군․구토지평가위원회의 재심의 후 30일 이내에 이의신청 자료를 처리하고 결과에 대하여 개별통지

■ 개별공시지가 활용

구 분	제 도	적 용 범 위	적용개시일
국 세	양도소득세	양도차액 산출을 위한 기준시가	1990. 5. 1
	법인세 중 특별부과세	양도차액 산출을 위한 기준시가	1990. 9. 1
	증여세	증여가액 산출을 위한 기준시가	1990. 5. 1
	상속세	상속가액 산출을 위한 기준시가	1991. 1. 1
지 방 세	등록세	과세 표준액 결정자료	1996. 1. 1
	종합토지세	과세 표준액 결정자료	1996. 1. 1
	취득세	과세 표준액 결정자료	1996. 1. 1
토지공개념 제 도	개발부담금	개발사업 개시시점지가의 산정	1992. 8. 25
기 타	농지전용부담금	전용대상 농지가격	1992. 2. 22
	산림전용부담금	전용대상 임야가격	1992. 2. 22
	개발제한구역 훼손부담금	개발제한구역훼손부담금 산정기준	2000. 7. 1
	개발제한구역내 토지매수	개발제한구역내 매수대상토지 판정기준	2000. 7. 1
	국․공유재산의 대부․ 사용료	대부 · 사용료 산정을 위한 토지가격	1990. 6. 30

나. 과세시가표준액

행정자치부가 재산세, 취득세, 종합토지세 등 지방세 부과의 근거로 삼고 있는 기준으로 통상 '과표'라 칭한다. 과세시가표준액은 전국의 토지를 365등급으로 분류하여 등급에 따라 가격의 차이를 두고 있다.

□ 활용

－ 과세시가표준액은 취득세(지방세법 제111조), 등록세(동법 제130조),

재산세(동법 제187조), 종합토지세(동법 제234의 15), 도시계획세(동

법 제236조), 공동시설세 (동법 제240조) 등의 지방세(地方稅)의 부과

기준으로 이용됨으로써 재정수입적 기능을 할뿐만 아니라,

－ 물가변동 등 국민경제와 밀접한 연관을 갖는 경제정책적 기능과 적

절한 운용을 통하여 소득과 재산을 재분배하는 사회정책적 기능을      한다.

□ 토지에 대한 과세시가표준액은 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법

률에 의한 개별공시지가에 지방자치단체의 장이 결정·고시한 과세표

준액 적용비율을 곱하여 산정한 가액으로 함.

－ 토지 외의 건물, 선박, 차량, 기계장비, 입목, 항공기, 광업권, 어업권,

골프회원권·콘도미니엄회원권 및 종합체육시설이용회원권, 다른 구

조물에 설치하는 시설물, 건축물에 부수되는 시설물과세대상 등에

대한 과세시가표준액은 지방자치단체의 장이 거래가격·수입가격·신

축·건조·제조가격 등을 참작하여 정한 기준가격에 종류·구조·용도·경

과연수 등 과세대상별 특성을 감안하여 결정한 매년 1월 1일 현재의

가액으로 하되,

－ 구청장·시장·군수가 특별시장·광역시장·도지사의 승인을 얻어 결정

이미 결정한 과세시가표준액이 시가의 변동 또는 기타 사유로 그 적     용이 불합리하다고 인정되는 경우에는 도지사 등은 과세시가표준액     을 변경할 수 있음.

□ 행정자치부장관은 결정된 과세시가표준액의 조정이 필요한 경우에는 국세청장과 협의하여 조정기준을 정한 후 도지사 등에게 통보하여 그 조정을 권고할 수 있음.

－ 도지사 등은 과세시가표준액을 승인하거나 변경하는 경우에는 그	과세시가표준액을 관할 지방법원장에게 통보하고, 일반인이 열	람 할 수 있도록 고시하여야 함.

－ 과세시가표준액이 결정되지 않은 과세대상의 경우에는 납세의무의	성립일 현재를 기준으로 결정한 가액을 과세시가표준액으로 함.

－ 국가·지방자치단체 및 지방자치단체조합으로부터의 취득이나 외국	으로부터의 수입에 의한 취득과 판결문 등에 의하여 취득가격이	입증되는 취득 또는 공매(公賣)에 의한 취득 등의 경우에는 사실	상의 취득가격 또는 연부금액(年賦金額)에 의함.

□ 과세시가표준액의 결정에 관한 사항을 심의하기 위하여 행정자치부 및 지방자치단체에 지방세과세표준심의위원회를 둔다(지방세법 시행령 제81조의 2).

다. 기준시가

소득세법에 의한 양도소득세 계산시 양도가액과 취득가액의 산정과 상속세 및 증여세법에 의한 상속재산(또는 증여재산)가액 산정의 기준이 되는 가액으로 국세청이 산정하는 가격제도이다. 지정지역 내의 부동산이나 골프회원권 등을 팔거나 상속 또는 증여할 때 각종 세금을 부과하는 기준이 된다. 지정지역이란 국세청이 땅값이 급등하여 부동산투기가 우려되는 지역을 특정지역으로 정해놓은 곳이다.

□ 기준시가는 건물의 면적(㎡)에 단위면적(㎡)당 금액을 곱하여 결정.

－ ㎡당 금액은 건물신축가격 기준액에 구조지수와 용도지수·위치지수,

개별재산의 특성에 따른 조정률·경과연수별 잔가율을 곱하여 산

정

－ 나머지 각종 지수는 100을 기준으로 조정

－ 지수가 100을 넘으면 초과한 만큼 기준시가가 높아져 그만큼 세금부	담도 늘어나고 미달하면 줄어듬

－ 구조지수란 건축자재물에 따른 분류이고,

－ 용도지수는 활용처에 따른 구분이며,

－ 위치지수는 땅값 차이를 나타내는 공시지가를 기준으로 산정

－ 개별재산 특성에 따른 조정률은 지상·지하 및 안전도 등을 지수화한

것.

□ 일반적으로 주택을 팔 때는 양도소득세를 내는데 지정지역 내의 아파트와 50평 이상의 연립주택을 팔 때는 실제거래가격을 기준으로 양도소득세를 산정하지 않고, 국세청이 별도로 정한 가격을 기준으로 양도소득세를 계산

－ 기준시가가 적용되는 세금은 양도소득세가 대표적이지만 상속세와       증여세를 부과할 때도 상속 또는 증여 당시의 시세가 불분명한 경

우에는 보충적으로 기준시가 적용

－ 기준시가 및 지정지역은 주기적으로 조정되지 않으며 조정의 필요성     이 있을 때마다 국세청에서 실사를 통해 조정

□ 공동주택 기준시가란 아파트와 일정 규모 이상의 공동주택을 팔거나, 상속·증여할 때 세금산정의 기준이 되는 형식적인 집 값

－ 매년 국세청이 7월초 주택경기 및 경제정책을 반영하여 상향 또는	하향 조정하여 발표

□ 일반주택 기준시가는 공동주택 기준시가가 적용되는 아파트 등을 제외한 모든 주택의 세금산정시에 적용되는 전체 집 값 가운데 특별히 건물 값의 산정기준

－ 공동주택처럼 개별건물가격을 고시하지 않고 일정한 계산방법을 만

들어 1년에 한번씩 국세청이 고시

2. 부동산관련 조세의 종류

부동산 관련세제는 크게 보유단계의 세제와 이전단계의 세제로 구분할 수 있다.  보유단계의 세제로는 종합토지세와 건물분 재산세를 들 수 있으며, 이전단계의 세제로는 지방세로서의 등록세, 취득세와 국세로 양도소득세를 들 수 있다.  여기에서는 이들에 대해 간단히 살펴본다.

가. 종합토지세

□ 종합토지세 과세 대상은 종합합산, 별도합산, 분리과세로 분류되어 있음

－ 분리과세가 적용되는 과세표준은 다음의 세 가지 유형임

◦ 자경농지, 임야, 기준면적 이내의 목장농지(0.1%); 기준면적 이내	의 공장용지, 토지개발공사․주택공사의 분양․공급․임대용 토	지(0.3%); 골프장․별장․고급오락장 토지 등(5%)

－ 별도합산 과세 대상은 기준면적 이내의 일반 영업용 토지이며 세율	은  9단계 과표에 0.3%～2.0%의 초과누진세율이 적용됨

－ 종합합산 과세 대상은 나머지 토지들로, 전국의 토지가 인별합산되	어 0.2%～5.0%의 세율이 9단계의 과표에 적용됨

<표 2> 종합토지세 세율구조

(단위: %)
종합합산		별도합산
과세표준액	세 율	과세표준액	세 율
2천만원 이하 5천만원 이하 1억원 이하 3억원 이하 5억원 이하 10억원 이하 30억원 이하 50억원 이하 50억원 초과	0.2 0.3 0.5 0.7 1.0 1.5 2.0 3.0 5.0	1억원 이하 5억원 이하 10억원 이하 30억원 이하 50억원 이하 100억원 이하 300억원 이하 500억원 이하 500억원 초과	0.3 0.4 0.5 0.6 0.8 1.0 1.2 1.5 2.0
자료: 지방세법 제234조 16.

나. 재산세 (건물분)

■ 과표산정 기본체계

－ 우리 나라 건물의 시가표준액 산정체계를 살펴보면 [그림 1]과 같음

◦ ① 철근콘크리트슬라브 구조 아파트의 신축가액을 참작하여 정한 「기준가액」에 구조별, 용도별, 위치별 적용지수와 경과연수별 잔가율을 곱하여 1㎡당 가액을 산출함

◦ ② 산출한  1㎡당 금액에서 1,000원 미만의 숫자를 절사함(다만,  1㎡당 금액이 1,000원 미만일 때는 1,000원으로 함)

◦ ③ 산출된 1㎡당 가액에 면적을 곱함(산출가액)

◦ ④ 가감산 특례에 해당하는 건물에 대하여는 산출가액에 일정율을 가감한 가액을 시가표준액으로 최종 결정하는 단계를 거침

－ 시가표준액이 지역사정이나 공평과세 실현에 불합리하다고 판단되는 경우, 시장․군수가 기준가액의 5% 범위내에서 달리 정할 수 있고 구조지수, 용도지수, 위치지수, 및 가감산율을 따로 적용할 수 있음

－ 건물과표산정체계의 구성요소에 의하면, 우리 나라의 건물과표는 구조, 용도, 잔가율 등 건물의 건축비용을 고려한 비용접근법에 기초하고 있음을 알 수 있음

[그림 1] 건물과세시가표준액 산출 체계도

자료: 행정자치부, 「2003년도 건물시가표준액표」, P3

■ 가감산 특례

－  가감산 특례지수는 기준가격과 각종지수를 사용하여 산출한 가액에 경과연수별 잔가율을 적용한 가격이 건물시가표준액이 되어야 하나, 특정 건물의 경우 이를 바로 적용하면 타 건물과의 실 거래가격에서 형평성이 저해되는 바, 이를 방지하기 위한 조정요소임

－ 현행 가감산 대상 요인은 규모, 형태, 위치, 특수부대시설, 연면적, 국세청 기준시가 등이 있음

◦ 가감산 특례 중 특수설비, 고층건물, 특수건물, 호화 내․외장재 사용 건물에 대한 가산율 적용은 거래가격 추정의 성격도 있지만, 건물자체 건설원가를 증액시키는 요인들이라고 볼 때 원가추정에 대한 성격도 함께 포함

◦ 건물 1․2층 상가부문에 대한 가산율은 수익성과 거래가격 추정의 성격이 강하고 연면적, 국세청 기준시가에 대한 가감산율은 시가반영과 정책적인 요소가 가미된 조정요소라 할 것임

◦ 가감산특례에 대한 구체적인 내용은 <표 3>, <표 4>, <표 5>과 같음

<표 3> 특정건물에 대한 가산율

일반지역		부동산투기과열 등 특정지역
대상 건물	적용가산율	대상 건물	적용가산율
국세청 기준시가 ① 3～4억원이하 공동주택 ② 4～5억원이하 공동주택 ③ 5억원초과 공동주택	2/100 5/100 10/100	국세청 기준시가 ① 3～4억원이하 공동주택 ② 4～5억원이하 공동주택 ③ 5～10억원이하 공동주택 ④ 10～20억원이하 공동주택 ⑤ 20억원초과	4/100 8/100 15/100 22/100 30/100

<표 4> 감산대상 및 감산율

감산율 적용대상 건물기준	감산율	제외대상
[공동주택] (1) 1구의 전용면적이 60㎡초과 85㎡이하 (2) 1구의 전용면적이 50㎡초과 60㎡이하 (3) 1구의 전용면적이 50㎡이하	5/100 10/100 20/100	기숙사, 다가구주택 국세청기준시가 3억원 이상인 공동주택
[단독주택] (4) 연면적이 60㎡초과 85㎡이하 (5) 연면적이 60㎡이하	10/100 15/100	농어가주택 농어가주택
(6) 주택의 차고	50/100	복합건물의 차고
(7) 주택의 지하실(차고 제외)	20/100
(8) 특수구조(3면이상 무벽)의 건물	25/100

<표 5> 가산대상 및 가산율

가산율 적용대상 건물기준	가산율	제외대상
(1)특수설비가 설치되어 있는 건물 ․자동승강기 ․7,560㎉이상의 에어컨 ․빌딩자동화시설	15/100 15/100 35/100	공동주택,생산설비를 설치한 공장용건물,주차전용건물,복합건물내 주택
(2)고층건물 ․5층-10층건물 ․11층-20층건물 ․20층초과건물	10/100 15/100 20/100	공동주택,주차전용건물,복합건물내주택
(3)연면적 992㎡이상의 건물	10/100	주택,극장,전시장,관람장,집회장,옥내체육시설,교육시설,창고,공장,주차전용건물, 축사 등 농업시설
(4)특수건물 ․건물의 1개층 높이가 8m이상이 되는 공장 등 특수건물 ․건물의 1개층 높이가 다른 층의 높이보다 2배이상 되는 특수건물	10/100 20/100	동일건물내 복층구조가 병존할 경우 당해 복층부분
(5) 호화 내․외장재 사용건물 ․미장석재로 벽면 등 1면이상을 치장한 건물 ※외벽․내벽․바닥을 불문하고 1면이상이면가산하되 해당층만 가상	10/100
[단독주택] (6) 1구내 연면적이 165㎡이상 183㎡이하 (7) 1구내 연면적이 183㎡초과 198㎡이하 (8) 1구내 연면적이 198㎡이상 215㎡이하 (9) 1구내 연면적이 215㎡이상 231㎡이하 (10) 1구내 연면적이 231㎡이상 248㎡이하 (11) 1구내 연면적이 248㎡이상 264㎡이하 (12) 1구내 연면적이 264㎡이상 281㎡이하 (13) 1구내 연면적이 281㎡이상 298㎡이하 (14) 1구내 연면적이 298㎡이상 314㎡이하 (15) 1구내 연면적이 314㎡이상 331㎡이하 (16) 1구내 연면적이 331㎡ 초과	5/100 10/100 15/100 20/100 25/100 30/100 35/100 40/100 45/100 50/100 60/100	지하실면적
[공동주택] (17) 1구내 연면적이 100㎡이상 116㎡이하 (18) 1구내 연면적이 116㎡초과 132㎡이하 (19) 1구내 연면적이 132㎡초과 149㎡이하 (20) 1구내 연면적이 149㎡초과 165㎡이하 (21) 1구내 연면적이 165㎡초과 182㎡이하 (22) 1구내 연면적이 182㎡초과 198㎡이하 (23) 1구내 연면적이 198㎡초과 215㎡이하 (24) 1구내 연면적이 215㎡초과 231㎡이하 (25) 1구내 연면적이 231㎡이상 238㎡이하 (26) 1구내 연면적이 238㎡이상 245㎡이하 (27) 1구내 연면적이 245㎡ 초과	5/100 10/100 15/100 20/100 25/100 30/100 35/100 40/100 45/100 50/100 60/100	공용면적 복층형 공동주택의 경우 29㎡에 대하여는 적용대상가산율의 50% 적용
(28) 연면적이 66㎡초과하는 1급 한옥 (29) 2층이상 건물의 1층 상가부분 (30) 2층이상 건물의 2층 상가부분	10/100 10/100 5/100
자료: 행정자치부, 「2003년도 건물시가표준액표」, 2003년. p15～25.

■ 현행 세율구조

－ 재산세 건축물분의 현행 세율구조는 초과누진세율을 기본으로 하면서 일부과세 대상에 대하여는 정율세율을 적용하고 있으며 이를 살펴보면 <표 6>과 같음

<표 6> 재산세 세율 구조

(단위: 만원, %)
구분	과표(Base)구간	법정 세율	세액계산	평균세율	건수 비중	과표 비중	세액 비중
주택	B ≤ 1,200 1,200 ＜B≤ 1,600 1,600 ＜B≤ 2,200 2,200 ＜B≤ 3,000 3,000 ＜B≤ 4,000 4,000 ＜B	0.3 0.5 1.0 3.0 5.0 7.0	B×3/1,000 3.6+(B-1,200)×5/1,000 5.6+(B-1,600)×10/1,000 11.6+(B-2,200)×30/1,000 35.6+(B-3,000)×50/1,000 85.6+(B-4,000)×70/1,000	0.30 0.30～0.35 0.35～0.53 0.53～1.29 1.29～2..14 2.14～7.00	76 13 6 3 1 1	50 16 12 12 6 4	42 13 14 11 8 12
기타	골프장, 별장, 고급오락장	5.0
	주거지역내 공장	0.6
	상가 기타건물	0.3
	대도시공장 신․증설	1.5
	탄력세율		조례가 정하는 바에 의해 표준세율의 100분의 50범위 안에서 가감조정 가능
주: 평균세율은 세액을 과표로 나누어 백분율을 구한 값임 건수․과표․세액 비중은 2001년 주택분 재산세 결산자료를 참고로 작성 자료: 행정자치부, 「지방세정 연감」, 2002년

◦ 표에서 보듯이 재산세 세율을 살펴보면 주택에 대한 세율은 1,000분의 3에서 1,000분의 70까지 총 6단계의 초과누진세율 구조로 되어 있으며, 이외의 기타 건물은 1,000분의 3을 적용하고 있음

◦ 예외적으로 골프장, 별장, 고급오락용 건축물에 대하여는 1,000분의 50, 공장용 건축물에는 1,000분의 6, 대도시내 공장 신․증설은 1,000분의 15의 중과세율을 적용하고 있음

－ 현행 세율구조에 따른 재산세(건물 대상)의 과세건수․과표․세액 비중은 다음과 같음

◦ 주택의 과세건수 비중은 1,000분의 3 최저 세율이 적용되는 과표 1,200만원 이하 과표구간의 비중이 76%로 가장 높으며, 0.35%의 이하의 평균세율이 적용되는 과표 1,600만원 이하의 비중이 89%로 대부분의 납세자가 5만 6천원 이하의 낮은 세금을 납부하고 있는 상태임

◦ 과표 구간별 세액비중을 보면 1,200만원 이하의 납세자 세액이 42%로 가장 많고, 높은 세율이 적용되는 과표 3,000만원 이상의 납세자 건수는 2%에 불과하나 납부세액은 20%로 상대적으로 높은 세 부담을 지고 있음

다. 등록세

등록세는 지방세이고 보통세이며(지방세법 제5조), 특별시세·광역시세·도세에 속하고(동법 제6조), 유통세의 성격을 가진다. 등록세는 재산권 기타 권리의 취득·이전·변경 또는 소멸에 관한 사항에 대하여 등기 또는 등록을 받는 자를 납세의무자로 하여 부과한다(동법 제124조). 등기 또는 등록을 받는 자는 사실상의 권리자가 아닌 명의상의 권리자를 말한다. 곧, 취득세가 실질주의를 취하고 있는 것과는 달리 등록세는 형식주의를 취하고 있다. 국가 등에 대한 비과세, 일정한 비영리사업자 등에 대한 용도구분에 의한 비과세, 대체취득등기에 대한 비과세, 형식적인 소유권의 취득등기 등에 대한 비과세가 인정된다(동법 제126조 내지 제129조).

납세지(납세지)는 등기 또는 등록일 현재 등기 또는 등록할 재산의 소재지나 등기 또는 등록권자의 주소지 해당 사무소 또는 영업소 등의 소재지를 관할하는 도·특별시·광역시로 한다(동법 제125조).

과세표준은 부동산·선박·항공기·자동차 및 건설기계에 관한 등기·등록 당시의 가액으로 하며, 그 가액은 조례가 정하는 바에 의하여 등기·등록자의 신고에 의함을 원칙으로 하되 시가표준액 또는 사실상의 취득가액으로 하는 경우가 있다(동법 제130조).

세율은 다음과 같다.

■ 부동산등기

구 분	등기내용			세율 및 세액
부동산등기	소유권보존등기			8/1000
	무상 승계 취득	상속	농지	3/1000
			기타	8/1000
		기타무상승계취득		15/1000
		비영리사업자		8/1000
	유상승계취득		농지	10/1000
			기타	30/1000
	공유, 합유, 총유물 분할			3/1000
	지상권,저당권,지역권,전세권,임차권, 경매신청,가압류,가처분,가등기			2/1000
	기타등기			건당 3,000원

■ 자동차 등록

구 분	등록내용		세율 및 세액
비 영업용 승용 자동차	신규, 소유권 이전		50/1000
	저당권 설정		2/1000
	경자동차		20/1000
기타승용차	신규, 소유권이전	영 업 용	20/1000
		비영업용	30/1000
	저당권 설정		2/1000
	기타 등록		건당 7,500원

■ 건설기계 등록

구 분	등록내용	세율 및 세액
건설기계등록	신규, 소유권 이전	10/1000
	근저당권 설정	2/1000
	기타 등록	건당 5,000원

■ 법인등기

구 분	등기내용	세율 및 세액
영리법인	설립, 합병	4/1000
	자본금 변경	4/1000
	적립금 자본전입	1/1000
비영리법인	설립, 합병	2/1000
	출자 증가	2/1000
본점이전		75,000원
지점설치		건당 23,000원
기타등기		건당 23,000원

등기 또는 등록을 하고자 하는 자는 등기 또는 등록을 하기 전까지 등록세액을 신고납부 하여야 한다(동법 제150조의 2조). 신고납부를 하지 않거나 신고납부 한 세액이 산출세액에 미달한 때에는 가산세 20%의 가산세를 추가 납부하여야 한다(동법 제151조). 등기·등록관서의 장은 등록세의 미납 또는 부족을 납세지를 관할하는 시장·군수에게 통지하여야 한다(동법 제151조의 2조).

라. 취득세

취득세는 보통세이고, 특별시세·광역시세· 도세이며, 취득행위 자체에 담세력을 인정한 행위세· 유통세로서 지방세 제도의 근간을 이루고 있으며(지방세법 제104조 내지 제123조), 세수에서도 큰 비중을 차지하고 있다.

■ 과세대상

취득세는 토지·건축물·차량·기계장비·입목·항공기·선박·광업권· 어업권·골프 회원권·콘도미니엄 회원권·종합체육시설 이용 회원권 등의 자산의 취득에 대하여 그 취득자에게 부과한다(지방세법 제105조).

■ 과세표준

-- 취득당시의 가액

실거래가액으로 신고하여야 하며 신고가액이 시가표준액보다 적은      경우에는 시가표준액으로 합니다.

－ 건물 신축의 경우

영업용 건물 연면적 150평, 주거용 건물 200평 이상은 공사비 도급     계약서상의 금액 및 공사비용에 사용된 총 건축비용

－ 실거래가액으로 과세하는 경우

◦ 국가, 지방자치단체로부터 취득

◦ 공매취득

◦ 수입에 의한 취득

■ 자산의 취득

매매, 교환, 상속, 증여, 기부, 법인에 대한 현물출자, 건축, 공유수면의 매립, 간척에 의한 토지의 조성 등과 기타 이와 유사한 취득으로서 원시취득, 승계취득 또는 유상·무상을 불문한 일체의 취득을 의미한다(동법 제104조). 실질주의에 따라 관계법령에 의하여 등기·등록을 이행하지 않은 경우일지라도 그 자산의 사실상 취득에 의하며, 간주취득이 되는 경우가 있다(동법 제105조).

■ 세율

표준세율은 과세표준의 1,000분의 20으로 하되, 조례에 의하여 표준세율의 100분의 50의 범위 안에서 가감조정할 수 있다. 일정한 사치성 자산(사치성재산 : 10% (별장, 골프장, 고급주택, 고급선박, 고급오락장)과 과밀억제권역 안의 자산에 대하여는 높은 세율을 적용한다(동법 제112조).

－ 일반세율 : 2% (20/1000)

－ 사치성재산 : 10% (별장, 골프장, 고급주택, 고급선박, 고급오락장)

■ 취득의 시기

－ 유상승계취득(매매, 교환, 현물출자)

◦ 계약상의 잔금지급일(계약상 잔금지급일이 명시되지 않는 경우      계약일로부터 30일이 경과되는 날)

◦ 국가, 지방자치단체로부터 취득, 공매·수입에 의한 취득, 법인장부     판결문에 의거 가액이 입증되는 취득은 사실상 잔금지급일 (등기,     등록일이 앞선 때는 등기등록일임)

－ 무상승계취득(증여, 기부, 상속, 유증)

◦ 그 계약일, 상속의 경우 상속개시일이 취득일

－ 건축에 의한 취득(신축, 증축, 개축, 대 수선, 수선 등)

◦ 사용승인서 교부일. 다만 사용승인서 교부일 이전에 사실상 사용     하거나,

◦임시 사용승인을 받은 경우에는 그 사실상의 사용일 또는 임시사     용승인일

－ 연부취득 : 매매계약서상 연부 계약형식을 갖추고 일시에 완납할 수

없는 대금을 2년 이상에 걸쳐 일정액씩 분할하여 지급하는 것

◦ 사실상의 연부금(계약보증금을 포함하며, 매회 지급금액) 지급일

■ 납세의무자

취득세 과세대상 물건을 취득한 자는 취득세를 납부하여야 한다. 취득일로부터 30일 이내에, 상속에 의한 취득일 경우 상속개시일로부터 6개월 이내(납세자가 외국에 주소를 둔 경우 9월)에 신고납부 하여야만 가산세(20%)가 추가되지 않는다.

■ 납부할 세액

취득가액 × 세율 2%(10%)

※ ( )안은 사치성 재산 및 법인 비업무용 토지 등에 적용하는 중과세율임.

■ 비과세 등

－ 국가·지방자치단체·지방자치단체조합 및 외국정부의 취득

－ 비영리공익사업을 위한 취득(수익사업용 제외)

－ 임시용(1년 이내) 건축물의 취득

－ 부동산수용에 따른 대체 부동산의 취득

－ 법인합병·공유물분할로 인한 취득

－ 환매권의 행사 등으로 인한 취득

■ 면세점 : 취득가액 50만원 이하

마. 공동시설세

■ 납세의무자

소방시설, 오물처리시설, 수리시설, 기타 공공시설에 필요한 비용에 충당하기 위하여 그 시설로 인하여 이익을 받는 자에 대하여 공동시설세를 부과

■ 과세표준 및 세율

- 과세표준

◦ 건축물의 시가 표준액

- 세율

◦ 시가 표준액의 0.06%에서 0.16%까지 여섯 단계의 초과누진

※화재위험 건축물에 대한 소방공동시설세는 일반세율의 2배로 중

과세

․화재위험 건축물 : 저유장, 주유소, 옥외가스충전시설, 백화점,

호텔, 유흥장, 극장, 4층 이상 건축물 등

가. 소방시설에 요하는 공동시설세

건축물 또는 선박(소방선이 없는 시ㆍ군을 제외)의 가액을 과세표준액으로 하여 이를 다음의 각급으로 구분한 표준세율을 체차로 적용하여 산출한 금액의 합계액을 그 세액으로 함.

<세율>

500만원이하의 가액 1000분의 0.6

1천만원이하의 가액 1000분의 0.8

2천만원이하의 가액 1000분의 1.0

3천만원이하의 가액 1000분의 1.2

5천만원이하의 가액 1000분의 1.4

5천만원을 초과하는 가액 1000분의 1.6

나. 중과세율 적용

저유장ㆍ주유소ㆍ정유소ㆍ백화점ㆍ호텔ㆍ유흥장ㆍ극장ㆍ4층 이상의 건축물 등 대통령령이 정하는 화재위험건축물에 대하여는 위 표준세율의 100분의 200으로 함.

다. 오물처리시설ㆍ수리시설 기타 공공시설

토지 및 건축물의 전부 또는 일부에 대한 가액을 과세표준으로 하여 부과하되 그 표준세율은 토지 또는 건축물 가액의 1,000분의 0.3으로 함.

■ 부과징수

공동시설세의 부과징수에 관하여는 당해 특별시와 광역시 또는 도의 조례의 정하는 바에 의함.

■  과세기준일 및 납기

- 과세기준일: 5월 1일

- 납 기: 6월 16일∼6월 30일

바. 도시계획세

도시계획세는 지방세이고 목적세이며 특별시세, 광역시세, 시·군세임. 도시계획세는 도시계획사업에 필요한 비용을 충당하기 위하여 도시계획법에 의하여 고시한 도시계획구역 안에 있는 일정한 토지 또는 건축물을 과세대상(課稅對象)으로 함(지방세법 제235조).

■  납세의무자

- 토지분은 도시계획세의 과세기준일 현재 종합토지세의 납세의무가 있는 자.

- 건축물분은 도시계획세의 과세기준일 현재 재산세의 납세의무가 있는 자이다.

■ 과세표준

- 과세기준일 현재 토지 또는 건축물의 가액.

- 세율은 1,000분의 2를 표준세율로 하되, 특별시장·광역시장·시장·군수는 조례가 정하는 바에 의하여 당해연도분의 세율을 1,00분의 3을 초과하지 않는 범위에서 표준세율과 다르게 정할 수 있음.

◦ 표준세율：2/1000

◦ 제한세율：3/1000

■ 도시계획세 부과지역

조례로 정하는 바에 의하여 지방의회의 의결을 얻어 특별시장·광역시장·시장·군수가 고시하여야 함.

■ 부과징수

조례의 정하는 바에 의하되(동법 제238조), 토지 또는 건축물 소재지의 특별시장·광역시장·시장·군수가 보통징수의 방법에 의함.

- 과세표준：시가표준액(재산세 또는 종합토지세와 동일)

- 고 지：재산세 또는 종합토지세 고지서에 병기하여 동시 부과·징수

■ 과세기준일 및 납기

- 건축물 : 6월 1일(과세기준일) 7.16 ~ 7.30(납기)

- 토 지 : 6월 1일(과세기준일) 10.16 ~ 10.31(납기)

※ 비과세(非課稅) 및 과세기준일과 납기(納期)에 대하여는 건축물분은 재산세의 규정에 의하고 토지분은 종합토지세의 규정에 의함.

■ 과세제외

가. 토지

- 전·답, 과수원, 목장용지, 임야

- 도시계획법의 규정에 의하여 지형도면 고시된 공공시설용지

- 개발제한지역내 토지. 다만, 골프장, 유원지, 지상정착물(별장 또는 고급주택이 아닌 주택은 제외한다), 기타 이용시설이 있는 토지는 과세대상이 됨.

※ 환지처분의 공고가 된 도시개발구역 안의 전·답·과수원·목장용지 및 임야는 과세대상에 포함

나. 건축물

-재산세 과세대상중 당해년도에 철거명령을 받은 부분

-개발제한구역내의 주택(다만, 별장·고급주택은 과세대상).

사. 양도소득세

(1) 양도의 개념

－ 등기 또는 등록여부에 관계없이 매도․교환, 현물출자 등으로 자산

이 유상으로 사실상 이전되는 것

◦ 채무담보 목적의 양도담보는 제외 → 채무변제에 충당한 대 양도로 봄

(2) 과세대상

－ 부동산 : 토지, 건물

－ 부동산에 관한 권리 : 지상권․전세권과 등기된 부동산임차권, 부동

산을 취득할 수 있는 권리

－ 상장․등록주식 : 직전사업연도 종료일 현재 3% 이상 또는 시가총

액 100억 이상인 대주주 등이 양도하는 주식과 장외거래하는 주식

－ 비상장․비등록주식

－ 기타자산

◦ 과점주주 주식

◦ 사업용 고정자산과 함께 양도하는 영업권

◦ 특정시설물 이용권 : 골프회원권 등

◦ 부동산 과다보유 법인의 주식

(3) 비과세

－ 파산선고에 의한 처분

－ 농지의 교환.분합

－ 농지의 대토

－ 1세대 1주택(고가주택 제외)

<표 7> 1세대 1주택 비과세요건 개정연혁

구분	1981. 1	1983. 7	1988. 8	1996. 1	1999. 1	2002. 3. 30
거 주 보 유	6월 2년	1년 3년	3년 5년	- 3년	- 3년(1년)2)	1년1) 3년(1년)
주: 1. 서울․.과천․5대신도시(분당, 평촌, 산본, 중동, 일산)만 거주요건 적용 2. 1999. 1. 1~1999. 12. 31 사이에 매매계약하여 취득한 주택

<표 8> 고급주택 기준 개정개혁

1977∼	1990∼	1991∼	2000∼	2002. 10∼	2003. 1∼
꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ 아 파 트 ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠆ꠏ전용면적 100평 이상이고 ꠌꠏ양도가액 5천만원 이상	꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ 공동주택 ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠆ꠏ50평이상 ꠌꠏ1.8억원 이상	꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ 공동주택 ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠆ꠏ50평 이상 ꠌꠏ5억원 초과 (기준시가)	꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ 공동주택 ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ ꠆ꠏ50평 이상 ꠌꠏ6억원 초과 (실지거래가)	꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ 공동주택 ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ 45평 - -
꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ 단독주택 ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ	꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ 단독주택 ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ	꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ 단독주택 ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ	꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ 단독주택 ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ	꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ ꠐ 단독주택 ꠐ ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ
꠆ꠏ건평 100평 이상이고 ꠉꠏ대지 200평 이상으로서 ꠌꠏ양도가액 5천만원 이상	꠆ꠏ건평 80평이상이거나 ꠆ꠋ ꠐꠌꠏ대지 150평이상으로서 ꠐ꠆ꠏ주택의 과세시가표준액이 ꠌꠋ 2천만원이상이고 ꠌꠏ양도가액 1.8억원이상	꠆ꠏ80평 ꠆ꠋ ꠐꠌꠏ150평이상 ꠐ꠆ꠏ2천만원 ꠌꠋ ꠌꠏ5억원초과 (기준시가)	꠆ꠏ80평이상 ꠆ꠋ ꠐꠌꠏ150평이상 ꠐ꠆ꠏ2천만원이상* ꠌꠋ ꠌꠏ6억원초과 (실지거래가) *2001.1부터 국세청기준시가 기준 4천만원이상	- - -	실가 6억원초과 ※고급주택→ 고가주택으로 용어변경
	엘리베이터, 에스컬레이터 또는 20평이상의 수영장중 1개이상의 시설이 설치된 주택

(4) 과세표준 계산

1995. 12. 31 이전	1996. 1. 1 이후
◦양도차익 ․양도가액-취득가액-제경비 ◦양도소득금액 ․양도차익-양도소득특별공제-장기보유특별공제-양도소득공제(150만원) ◦양도소득과세표준 ․양도소득금액-종합․퇴직소득에서 공제받지 못한 인적공제	◦양도차익 ․양도가액-취득가액-제경비 ◦양도소득금액 ․양도차익-장기보유특별공제 * 양도소득특별공제 폐지 ◦양도소득과세표준 ․양도소득금액-종합-기본공제(250만원) * 미공제 인적공제 폐지

<과세체계>

양도가액	-	취득가액 등	＝	양도차익
양도차익	-	장기보유특별공제	＝	양도소득금액
양도소득금액	-	양도소득기본공제	＝	과세표준
과세표준	×	세율	＝	산출세액

■ 양도․취득가액의 결정

－ 양도가액

◦ 토지․건물, 부동산에 관한 권리 : 기준시가

* 고가주택 등의 경우 실지거래가액에 의함

◦ 주식 및 기타자산 : 실지거래가액

－ 취득가액

◦ 토지․건물, 부동산에 관한 권리 : 기준시가

* 고가주택 등의 경우 실지거래가액에 의함

◦ 주식 및 기타자산 : 실지거래가액

◦ 실가를 확인할 수 없는 경우 : 매매사례가액, 감정가액, 환산가액

－ 토지․건물, 부동산에 관한 권리중 실지거래가액에 의하는 경우

◦ 고가주택

○ 아파트당첨권, 토지상환채권, 주택상환채권 등 부동산을 취득할

수 있는 권리

○ 미등기양도자산

○ 취득후 1년내 부동산양도. 다만, 수용 등의 경우로서 투기목적이 아닌 경우에는 기준시가 가능

○ 허위계약서 작성 등 부정한 방법에 의한 취득 또는 양도

○ 3주택 이상 소유자

○ 투기지역에 부동산

■ 필요경비 개산공제(기준시가로 과세시 공제범위)

구 분	공제범위
토 지	개별공시지가의 3%(미등기자산 0.3%)
건 물 - 일반건물 - 특정아파트 등	ꠏꠏꠈ ꠐ국세청 기준시가의 3%(미등기자산 0.3%) ꠏꠏꠎ
지상권․전세권․등기된 부동산임차권	취득시 기준시가의 7%(미등기자산 1%)
상장주식․비상장주식․부동산을 취득할 수 있는 권리․기타자산	취득시 기준시가의 1%

■ 장기보유특별공제

－ 적용대상 : 토지, 건물

－ 공제율

1995. 12. 31 이전	1996. 1. 1 이후
◦ 5년 이상 보유 → 양도차익의 0% ◦ 10년 이상 보유 → 양도차익의 30%	◦ 3년 이상 보유 → 양도차익의 10% ◦ 5년 이상 보유 → 양도차익의 15% ◦ 10년 이상 보유 → 양도차익의 30%

■ 양도소득기본공제

구 분	1995. 12. 31 이전	1996. 1. 1 이후
적용대상	․2년 이상 보유한 토지․건물 등 ․기타자산	․미등기양도자산을 제외한 전체자산 (양도소득공제를 기본공제로 전환)
공 제 액	연 150만원	연 250만원*
주: * 2001. 1. 1부터는 부동산․주식에 대해 각각 250만원 공제

(5) 세율

■ 1995. 12. 31 이전

(단위: %)
구 분			세 율	주민세	부담계
토 지 ․ 건 물 부동산에 관한 권리	2년 이상 보 유	국민주택	30	7.5	32.25
		일반자산	40∼60	7.5	43∼64.5
	2년 미만 보유		60	7.5	64.5
	미등기전매		75	7.5	80.625
기타자산			40∼60	7.5	43∼64.5
사화․골동품
비상장주식 (중소기업의 주식)			20 (10)	7.5	21.5 (10.75)

■ 1996. 1. 1 이후

(단위: %)
구 분		세 율	주민세	부담계
토 지 ․ 건 물 부동산에 관한 권리	2년 이상 보유	30∼50	10	33∼35
	2년 미만 보유	50	10	55
	미등기전매	75	10	82.5
기타자산		30∼50	10	33∼55
비상장주식 (중소기업의 주식)		20 (10)	10	22 (11)

■ 1999. 1. 1 이후

(단위: %)
구 분		세율
		국내분	국외분
토 지 ․ 건 물 부동산에 관한 권리	2년 이상 보유	20, 30, 40	좌동
	2년 미만 보유	40	좌동
	미등기전매	65	-
기타자산		20, 30, 40	좌동
비상장주식 (중소기업의 주식)		20 (10)	20
주: 국외자산 납세의무자 : 국내에 5년 이상 계속하여 주소 또는 거소를 둔 거주자

■ 2000. 1. 1 이후

(단위: %)
구 분		세율
		국내분	국외분
토 지 ․ 건 물 부동산에 관한 권리	2년 이상 보유	20, 30, 40	좌동
	2년 미만 보유	40	좌동
	미등기전매	65	-
기 타 자 산		20, 30, 40	좌동
상장주식 등	대기업주식 등으로 1년 미만 보유	20, 30, 40	20
	중소기업주식 등	10
	기타	20
비상장주식 등	대기업주식 등으로 1년 미만 보유주식 등	20, 30, 40
	중소기업주식 등	10
	기타	20

■ 2002. 1. 1 이후

(단위: %)
구 분			세율
			국내분	국외분
토 지 ․ 건 물 부동산에 관한 권리		1년 이상 보유	9, 18, 27, 36	좌동
		1년 미만 보유	36	좌동
		미등기전매	60	-
기 타 자 산			9, 18, 27, 36	좌동
상장주식 등	대기업주식 등으로 1년 미만 보유		30	20
	중소기업주식 등		10
	기타		20
비상장주식 등	대기업주식 등으로 1년 미만 보유주식 등		30
	중소기업주식 등		10
	기타		20

(6) 세액공제

－ 자산양도차익 예정신고 자진납부세액공제

◦ 예정신고 납부세액의 10%

－ 1997. 1. 1 이후 부동산양도 신고․납부시

◦ 안내서에 의한 납부세액의 15%(2002. 7. 1 이후 폐지

(7) 분납 및 물납

－ 분납 : 납부기한 경과후 45일 이내

◦ 납부할 세액이 2천만원 이하 : 1천만원을 초과하는 금액

◦ 납부할 세액이 2천만원 초과 : 그 세액의 50% 이하의 금액

－ 물납

◦ 납부할 세액이 1천만원을 초과하는 경우로서 공공사업시행자가 발행한 공공용지보상채권으로 물납

(8) 기타

－ 양도소득세의 신고납세제도로의 전환

◦ 양도소득세제의 기본틀을 종전 정부부과과세제도에서 신고납세제도로 전환하여 2000. 1. 1 이후 최초로 양도하는 분부터 적용토록 함.

－ 비상장주식 고가양도시 양도세 및 증여세 이중과세 조정

◦ 양도주식의 시가상당액을 양도가액으로 간주하여 양도소득세를 과세하고, 시가초과분을 양도자의 상여․배당 등으로 보아 종합소득세 과세

－ 2호 이상 신축임대주택 양도소득세 등 면제

◦ 신축임대주택을 1호 이상 취득하여 총 2호 이상의 국민주택을 5년 이상 임대후 양도시 양도소득세 등 면제

◦ 감면대상 주택

․ 건설임대주택 : 1999. 8. 20∼2001. 12. 31 기간중 신축된 주택 및 1999. 8. 20 현재 미분양 공동주택

․ 매입임대주택 : 1999. 8. 20∼2001. 12. 31 기간중 매매계약을 체결하고 계약금을 지급한 1999. 8. 20 이후 신축된 주택 및 1999. 8. 20 미분양 공동주택

－ 신축분양주택(고급주택 제외) 취득자에 대한 양도소득세 면제

◦ 2000. 11. 1(수도권의 경우 2001. 5. 23)부터 2003. 6. 30까지의 기간중

․ 주택건설업자와 최초로 매매계약을 체결하고 계약금을 납부한 자가 취득하는 신축주택(주택조합 또는 재개발조합을 통하여 취득하는 주택을 포함)과

․ 자기가 건설한 신축주택으로서 동 기간내에 사용승인 또는 사용검사(임시사용승인을 포함)를 받은 주택을 취득하여

◦ 그 취득일부터 5년 이내에 양도함으로써 발생하는 소득에 대하여는 양도소득세의 100분의 100에 상당하는 세액을 감면

－ 부동산양도신고제도 폐지

◦ 부동산의 소유권이 매매․교환, 법인에의 현물출자, 공매․경매․수요, 대물변제로 이전되는 경우 부동산양도신고를 강제하던 것을 2002. 7. 1 이후 양도하는 분부터 동 신고제도를 폐지하여 납세편의를 도모

(9) 투기지역

전국 부동산가격상승률 및 소비자물가사승률 등을 감안, 부동산가격이 급등하거나 급등할 우려가 있어 부동산가격안정시의위원회의 심의를 거쳐 지정하는 지역

■ 기본요건

－ ꡔ주택 및 그 부속토지ꡕ(매월별)⇒①과 ② 요건 모두 충족

① 직전월 주택매매가격상승률 > 직전월 전국소비자물가상승률 × 130%

② ㉠ 또는 ㉡ 중 하나 이상 충족

㉠ 직전 2개월 월평균 주택매매가격상승률 > 직전 2개월 월평균 전국주택 매매가격상승률 × 130%

㉡ 직전월 이전 1년간 주택매매가격상승률 > 직전월 이전 3년간 연평균 전국주택매매가격상승률

－ ꡔ주택 및 그 부속토지 이외의 부동산ꡕ(매분기별)⇒①과 ② 요건 모두 충족

① 직전분기 지가상승률 > 직전분기 전국소비자물가상승률 × 130%

② ㉠ 또는 ㉡ 중 하나 이상 충족

㉠ 직전분기 지가상승률 > 직전분기 전국지가상승률 × 130%

㉡ 직전분기 이전 1년간 지가상승률 > 직전분기 이전 3년간 연평균 전국지가상승률

■ 추가요건

기본요건에 해당하는 지역으로서 전국부동산가격동향 및 당해 지역의 특성을 고려하여 당해 지역의 부동산가격상승이 지속될 가능성이 있거나 다른 지역으로 확산될 우려가 있다고 판단되는 경우 부동산가격안정심의위원회에서 지정

■ 투기지역 과세방법

투기지역으로 지정되면 기준시가 대신 실거래가액으로 과세되며 필요시 탄력세율(기본세율 ± 15%p 범위내)을 적용

아. 부동산 관련 세수입 규모

지방세제로서 부동산 관련세제가 전체 세수에서 차지하는 비중을 살펴본다.  양도소득세의 경우에는 1가구 1주택 비과세제도로 인해 대부분의 가구들이 양도소득세를 부담하지 않으므로, 여기에서는 지방세를 중심으로 개략적인 세수규모를 살펴본다. 2001년 현재 전체 지방세수는 약 30.7조원이며, 그 구성을 살펴보면, 재산세 2.9%, 종합토지세 4.6%로 보유과세가 약 7.5%를 차지하고 있다. 이전세제로는 등록세 14.2%, 취득세 10.8%로 약 25%를 차지하고 있다.  이전과세는 시장에서 거래될 때 부담하는 세제이나, 모든 부동산에 부과되는 보유단계 조세부담에 비해 약 3배 이상의 세수규모를 차지하고 있다.

<표 9> 부동산 관련 지방세 추이

(단위: 천원)
	지방세 계	보유세 계			이전세 계
			재산세	종토세		등록세	취득세
1970	35,219,246	4,084,327	4,084,327		10,726,181		10,726,181
1971	41,990,608	5,089,549	5,089,549		12,520,935		12,520,935
1972	49,572,589	8,268,015	8,268,015		11,586,494		11,586,494
1973	79,267,758	9,969,771	9,969,771		19,160,237		19,160,237
1974	114,775,555	17,355,928	17,355,928		28,557,351		28,557,351
1975	169,041,969	31,196,302	31,196,302		39,728,239		39,728,239
1976	233,731,211	40,899,830	40,899,830		-		-
1977	349,447,660	55,377,102	55,377,102		131,116,321	61,007,125	70,109,196
1978	460,341,378	58,193,431	58,193,431		182,889,998	82,602,324	100,287,674
1979	653,641,059	97,299,594	97,299,594		188,346,942	74,537,712	113,809,230
1980	851,837,946	142,403,653	142,403,653		254,414,022	101,977,023	152,436,999
1981	1,002,016,056	183,188,864	183,188,864		287,392,861	129,044,046	158,348,815
1982	1,224,124,124	203,596,796	203,596,796		380,640,651	195,402,313	185,238,338
1983	1,537,032,866	232,684,923	232,684,923		541,133,248	274,620,625	266,512,623
1984	1,682,698,526	247,461,032	247,461,032		545,770,712	253,536,422	292,234,290
1985	1,862,282,122	275,085,630	275,085,630		571,824,332	268,663,381	303,160,951
1986	2,027,983,886	307,887,799	307,887,799		627,043,197	309,309,185	317,734,012
1987	2,437,864,605	328,613,283	328,613,283		798,272,250	416,484,469	381,787,781
1988	3,375,778,024	346,522,084	346,522,084		1,151,548,623	598,282,182	553,266,441

<표 9> 부동산 관련 지방세 추이(앞면에서 계속)

	지방세 계	보유세 계			이전세 계
			재산세	종토세		등록세	취득세
1989	5,278,469,144	427,402,050	427,402,050		1,418,182,337	785,195,577	632,986,760
1990	6,745,350,344	659,939,380	244,425,187	415,514,193	1,909,079,640	972,873,392	936,206,248
1991	8,534,351,559	824,499,332	291,209,016	533,290,316	2,579,943,081	1,319,529,799	1,260,413,282
1992	10,111,336,581	1,070,084,127	373,729,976	696,354,151	2,873,459,048	1,415,634,538	1,457,824,510
1993	11,830,546,086	1,300,855,403	429,863,823	70,991,580	3,474,271,454	1,762,987,676	1,711,283,778
1994	14,297,258,392	1,579,842,553	507,562,161	1,072,280,392	4,162,063,690	2,191,682,463	1,970,381,227
1995	16,786,970,432	1,825,481,017	506,586,693	1,318,894,324	4,936,462,778	2,614,574,933	2,321,887,845
1996	19,169,656,514	1,878,609,334	576,060,434	1,302,548,900	5,558,815,115	2,957,894,866	2,600,920,249
1997	20,652,436,355	1,983,457,088	637,006,846	1,346,450,242	6,103,004,932	3,146,253,686	2,956,751,246
1998	20,290,289,985	2,031,676,476	731,808,513	1,299,867,963	5,116,774,900	2,729,048,396	2,387,726,504
1999	22,191,231,754	2,089,492,385	759,267,700	1,330,224,685	6,124,943,406	3,370,291,132	2,754,652,274
2000	24,562,989,843	2,121,988,241	757,079,458	1,364,908,783	6,220,532,503	3,424,567,149	2,795,965,354
2001	30,665,622,816	2,306,441,584	881,418,116	1,425,023,468	7,666,068,640	4,353,945,342	3,312,123,298
주: 지방세부과액기준 1990년부터 토지는 재산세 과세대상에서 제외

<표 10> 부동산 관련 지방세 비중 추이

(단위: %)
	지방세 계	보유세 계			이전세 계
			재산세	종토세		등록세	취득세
1970	100.0	11.6	11.6		30.5		30.5
1971	100.0	12.1	12.1		29.8		29.8
1972	100.0	16.7	16.7		23.4		23.4
1973	100.0	12.6	12.6		24.2		24.2
1974	100.0	15.1	15.1		24.9		24.9
1975	100.0	18.5	18.5		23.5		23.5
1976	100.0	17.5	17.5		-		-
1977	100.0	15.8	15.8		37.5	17.5	20.1
1978	100.0	12.6	12.6		39.7	17.9	21.8
1979	100.0	14.9	14.9		28.8	11.4	17.4
1980	100.0	16.7	16.7		29.9	12.0	17.9
1981	100.0	18.3	18.3		28.7	12.9	15.8
1982	100.0	16.6	16.6		31.1	16.0	15.1
1983	100.0	15.1	15.1		35.2	17.9	17.3
1984	100.0	14.7	14.7		32.4	15.1	17.4
1985	100.0	14.8	14.8		30.7	14.4	16.3
1986	100.0	15.2	15.2		30.9	15.3	15.7
1987	100.0	13.5	13.5		32.7	17.1	15.7
1988	100.0	10.3	10.3		34.1	17.7	16.4

<표 10> 부동산 관련 지방세 비중 추이 (앞면에서 계속)

	지방세 계	보유세 계			이전세 계
			재산세	종토세		등록세	취득세
1989	100.0	8.1	8.1		26.9	14.9	12.0
1990	100.0	9.8	3.6	6.2	28.3	14.4	13.9
1991	100.0	9.7	3.4	6.2	30.2	15.5	14.8
1992	100.0	10.6	3.7	6.9	28.4	14.0	14.4
1993	100.0	11.0	3.6	7.4	29.4	14.9	14.5
1994	100.0	11.0	3.6	7.5	29.1	15.3	13.8
1995	100.0	10.9	3.0	7.9	29.4	15.6	13.8
1996	100.0	9.8	3.0	6.8	29.0	15.4	13.6
1997	100.0	9.6	3.1	6.5	29.6	15.2	14.3
1998	100.0	10.0	3.6	6.4	25.2	13.5	11.8
1999	100.0	9.4	3.4	6.0	27.6	15.2	12.4
2000	100.0	8.6	3.1	5.6	25.3	13.9	11.4
2001	100.0	7.5	2.9	4.6	25.0	14.2	10.8
주: 지방세부과액기준 1990년부터 토지는 재산세 과세대상에서 제외

3. 부동산관련 조세부담의 귀착

정부가 재원을 조달하기 위해 조세를 부과할 때 그 부담은 납세의무를 지는 사람이 지는 것으로 생각하기 쉽다. 그러나 납세의무자는 시장거래를 통해 조세부담을 다른 사람에게 떠넘길 수 있기 때문에 궁극적으로 조세부담을 하는 사람과 납세의무자는 다를 수 있다. 조세부담의 일부 또는 전부가 납세의무자가 아닌 다른 에게 지워지는 현상을 재정학에서는 “조세의 轉嫁”라고 하고 특정한 사람에게 조세부담이 지워지는 것을 “조세의 歸着”이라고 한다.

조세의 전가와 귀착은 경제적 귀착(economic incidence)과 법적 귀착(statutory incidence)의 두 가지 개념을 사용하여 설명하기도 한다. 법적 귀착이란 법률적으로 누구에게 납세의무가 있는가하는 문제로 복잡한 분석이 필요하지 않다. 반면 경제적 귀착은 앞의 문단에서 말하는 “조세의 귀착”을 지칭하는 것이다. 따라서 “조세의 전가”는 법적귀착과

경제적 귀착의 차이에 해당한다. 조세의 전가와 귀착에 대한 개념정리는 이와 같이 간단하게 이루어질 수 있다. 그러나 조세정책에서 정작 중요한 것은 전가와 귀착이 실제로 어떤 요인에 의해 결정되며 누구에게 얼마나 많은 조세부담이 전가되고 귀착되는지를 아는 것이다.

조세부담의 전가와 귀착을 아는 것은 조세정책을 설계하고 운영하는데 있어 매우 중요하다. 누가 얼마나 무거운 조세부담을 지는지를 모르면서 정책을 운용한다면 이는 오로지 조세수입에만 관심을 가지고 형평과 효율은 무시하는 것과 다름없다. 조세의 전가와 귀착이 오랫동안 재정학의 주요 관심사가 되어왔던 것은 이러한 이유 때문이다. 본 연구의 주요 대상인 부동산 관련 조세의 전가와 귀착에 대해서도 많은 연구가 이루어져 왔으며 그 논의는 아직도 계속되고 있다.

조세의 전가와 귀착에 관한 연구는 그 분석기법에 따라 부분균형분석과 일반균형분석으로 구분할 수 있다. 부분균형분석은 재화나 서비스가 거래되는 하나의 시장을 분석대상으로 하기 때문에 이론적으로 분석의 구조가 간단하다. 그러나 두 가지 이상의 시장에 직접적인 영향을 미치는 조세정책의 효과를 분석하거나 국민경제에서 큰 영향을 미치는 조세정책이나 조세정책의 변화를 분석하는 경우에 사용되는 일반균형분석은 종합적인 효과를 알아낼 수 있는 장점이 있는 반면 복잡하고 비용이 많이 드는 것이 흠이다.

이와 같이 조세의 전가와 귀착에 대한 다양한 접근이 가능하기 때문에 많은 연구가 이루어지고 있다. 연구 성과가 누적됨에 따라 전가와 귀착에 대한 이해의 폭과 깊이가 더해 가는 것은 사실이지만 동시에 여러 가지 상황과 가정 하에서 많은 연구가 이루어지고 있기 때문에 정책담당자들에게는 혼란스럽게 보일 수 도 있을 것이다. 본 연구의 대상인 재산세의 경우도 예외가 아니다. 상황이 혼란할 때 나타나는 현상의 하나는 단순화를 통해 명료하게 정리하고자하는 마음이 드는 것이다. 이 때 잘못하면 오류가 생기고 이미 널리 유포된 오류는 바로잡기 어려운 특징을 가진다.

조세에 관한 “일반상식”에 속하는 것으로 오류인 경우의 하나는 직접세와 간접세의 귀착에 관한 것이다. 정책 담당자들은 일상적으로 조세를 직접세와 간접세로 구분하고 직접세의 부담은 납세의무자가 지는 반면 간접세의 부담은 다른 사람에게 전가된다고 보는 경향이 있다. 우선 조세를 직접세와 간접세로 구분하는 것은 단순화에 도움이 된다. 그러나 직접세와 간접세를 구분하는 기준에는 분명하지 않은 측면이 없지 않다.

일반적으로 직접세는 입법의도가 납세의무자에게 조세부담을 지우려는 것으로 볼 수 있는 경우이고 간접세는 납세의무자가 아닌 다른 사람이 조세부담을 지는 것으로 볼 수 있는 경우이다. 문제는 이러한 직접세와 간접세의 구분은 이미 귀착에 대한 인식을 전제로 하고 있다는 것이다. 그런데 조세부담의 귀착에 관한 입법의도를 법에 명시하는 경우는 없다. 그러니 직접세와 간접세의 구분은 입법의도에 대한 전통적 인식을 바탕으로 하여 관행적으로 이루어지는 것으로 보아야 할 것이다.

여기서 분명해지는 것은 직접세와 간접세의 구분은 과학적인 것이 아니라 관행적인 것으로 보아야 한다는 사실이다. 그러나 전통적인 인식은 사실에 가까운 경우가 적지 않지만 항상 사실에 부합하는 것이 아니다. 어떤 조세가 직접세로 분류된다고 하여 전가되지 않는다고 단정하거나 간접세로 분류된다고 하여 납세의무자에게 전액 귀착된다고 단정해서는 안 된다.

조세의 전가와 귀착을 이해하기 위해서는 직⋅간접세의 구분에 의존해서는 안 되고 보다 정밀하고 과학적인 경제분석이 필요하다. 양도소득세, 재산세, 종합토지세, 도시계획세 등 한국의 부동산관련 조세는 전부가 직접세로 분류된다. 그러나 그 전가나 귀착에 대해서는 좀 더 자세한 분석이 필요하다. 재산세의 경우 누가 실질적인 조세부담을 하는가에 대한 견해로는 전통적 견해, 새로운 견해, 편익에 대응하는 부담금으로 보는 견해 등 적어도 세 가지가 있다.

Neltzer(1966)에 의해 대표되는 전통적 견해는 일반적인 재산세(property tax)를 개별소비세와 같이 재산의 소유자에게 일방적으로 부과되는 것으로 본다. 이와는 달리 Tiebout(1956)은 재산세를 정부가 제공하는 공공서비스의 편익을 향유하는 주민이 공공서비스에 대한 대가로 지불하는 가격, 즉 편익세(benefit tax)로 보는 것이다. 여기서 Tiebout는 주민이 자신의 선호를 가장 적은 비용으로 가장 잘 반영하는 공동체사회를 찾아서 발로 투표(voting by feet)할 수 있을 뿐만 아니라 주민이 원하는 공동체사회를 만드는데 필요한 모든 생산요소가 지리적으로 이동할 수 있다고 가정한다.

Mieszkowski(1972), Mieszkowski and Zodrow(1984), Zodrow and Mieszkowski(1983) 등은 Tiebout 가정의 비현실성에 유의하면서 일반균형분석을 통하여 귀착문제를 분석하였다. 중요한 결론은 폐쇄경제에서 자본(건축물 등)의 공급이 지리적 이동에 통해 탄력성을 가지더라도 전국에 동일하게 적용되는 재산세는 자본이 전액 부담하게 되며 지리적 차등과세는 자본배분에 영향을 미칠 수 있다는 것이다.

이상의 세 가지 견해는 동일한 경제학적 개념과 논리를 사용하고 있지만 분석에 사용된 가정의 차이로 인해 서로 다른 결론에 도달하고 있다. 따라서 이 세 가지 분석결과는 분석의 대상이 되는 경제현상의 특징에 따라 선별적 또는 보완적으로 사용되어야 한다.  각 견해에 대해 좀 더 구체적으로 살펴본다.

가. 전통적 견해

재산세의 귀착은 과세대상이 토지와 같이 공급이 비탄력적인 경우와 투자에 의해 형성되는 자본인 건물과 같이 공급에 탄력성이 있는 경우를 구분하여 보는 것이 편리하다. 먼저 토지에 대한 재산세의 귀착은 [그림 2]를 통하여 설명할 수 있다.  그림에서 D는 토지(서비스)의 수요를 나타낸다. 토지의 공급은 비탄력적이어서 토지의 총량은 일정하다고 가정한다. 토지공급은 토지(서비스)의 가격 혹은 임대료의 수준과 관계없이 일정하므로 공급곡선은 수직선으로 표현할 수 있다. 그림에서 토지의 공급공선은 [eqn: L_{ o }]에서 수직이다.

토지에 대한 조세가 없을 경우에 토지(서비스)가격 혹은 임대료는 공급과 수요가 만나는 [eqn: P_{ o }]에서 결정된다. 토지의 단위면적당 일정액의 재산세가 부과될 때 토지의 공급에는 아무런 변화가 없다. 그러므로 토지에 대한 재산세는 토지 소유자가 모두 부담하게 된다. 이를 분석적으로 설명하면 토지소유자가 시장에서 받는 임대료는 [eqn: P_{ o }]로 일정한데 비해 재산세를 납부해야 되기 때문에 재산세를 납부한 다음에 토지소유주에게 돌아가는 “세후 임대료”는 [eqn: P_{ 1 }]이 되고 시장임대료와 세후임대료 사이의 차이 [eqn: P_{ o } -P_{ 1 }]은 토지의 단위면적당 정부가 거두는 세금이 된다. 이 때 조세수입은 빗금친 면적과 같다.

일반적으로 조세가 부과되면 상대가격의 변화가 일어나 경제활동에 대한 인센티브가 달라지고 그 결과 자원배분이 왜곡되어 경제의 효율이 낮아지게 된다. 그러나 공급이 완전히 비탄력적인 토지에 대한 재산세의 경우는 위의 분석에서 본 바와 같이 상대가격이 변화해도 공급이 전혀 변하지 않기 때문에 자원배분의 왜곡이 일어나지 않는다. 그러나 토지에 대한 과세가 자원배분의 효율성을 낮추지 않는 것은 토지공급이 완전히 비탄력적이라는 특수한 조건에 기인한다. 아래의 분석에서 보는 바와 같이 건축물에 부과되는 한국의 재산세의 경우 그 결과는 판이하게 다르다.

[그림 2] 토지에 대한 재산세의 귀착

P0

P1

0

L0

토지의 공급

D

임대료

전통적 견해에 의하면 앞에서 본 바와 같이 토지에 대한 재산세의 부담은 토지소유자에게 귀착된다. 그것은 토지의 공급이 완전 비탄력적이기 때문이다. 토지에 대한 재산세에 직면했을 때 토지소유자는 공급을 변화시킬 수 없기 때문에 토지(서비스)의 수요자에게 조세부담을 전가하지 못하고 모든 부담을 지게 되는 것이다. 토지에 대한 재산세의 귀착과 자원배분에 미치는 영향이 갖는 이러한 특징은 조세수입의 확보와 분배정책을 추구하는데 있어 중요한 의미를 갖는다. 이러한 특징의 정책적 유용성은 토지의 소유분포가 대체로 가난한 사람보다 부유한 사람에게 집중되어 있다는 사실로 인해 倍加 된다.

우선 공급이 일정한 토지에 대한 과세가 자원배분에 대해 중립적이어서 효율성의 손실을 야기하지 않기 때문에 정부는 조세수입을 확보하는데 있어 형평성에만 유의하면 된다. 게다가 토지의 소유분포가 부유층에 집중되어 있기 때문에 단순한 비례세만 부과하여도 토지세는 효과적인 재분배수단이 될 수 있다. 따라서 토지에 대한 재산세는 자원배분을 왜곡하지 않기 때문에 효율적일 뿐만 아니리 조세수입확보와 재분배의 목적을 달성하는데 일석이조의 효과를 지니고 있다고 할 수 있는 것이다. 토지세의 효율성을 입증하는 전통적 견해에 따른 귀착의 분석결과는 1880연대와 1890연대에 미국에서 선풍을 일으킨 Henry George의 이른바 단일세주의(Single Tax Doctrine)를 뒷받침하는 것으로 볼 수도 있다.

Henry George는 사유재산의 옹호자이기는 하지만 토지의 경우 소유권은 공동체에 속한다고 보았다. 그는 특히 1980년대와 1990년대의 지가급등으로 인한 자본이득이 불평등(inequality)을 초래하고 사회정의를 해치는(social injustice) 핵심적인 원인으로 인식하고 토지의 임대료에 100%의 세율로 과세할 것을 주장하였다. 그는 마침내 단일세운동(Single Tax ment)의 창시자가 되었다. Richard Musgrave (1985), p. 25.

토지공급이 비탄력적이라는 가정은 토지에 대한 재산세가 자원배분의 효율성을 해치지 않은 중립적인 조세라는 결론에 전제이다. 따라서 실제로 토지공급이 완전히 비탄력적이라고 가정하는 것이 타당한 경우와 그렇지 않은 경우를 식별하는 것은 매우 중요한 일이다. 아마도 전국의 토지를 대상으로 획일적으로 부과되는 재산세의 경우 토지의 공급이 완전히 비탄력적이라고 가정하여도 큰 무리는 없을 것이다. 그러나 특정지역의 특정 유형의 토지를 분석의 대상으로 한다면 토지의 공급이 완전히 비탄력적이라는 가정은 타당하지 않을 수도 있다. 또한 전통적 견해는 부분균형분석모형에 근거하고 있기 때문에 토지세의 중립성을 도출하기 위해 토지공급이 완전히 비탄력적이라는 가정에 과도하게 의존하는 한계도 있다.

전통적 견해 하에서도 자본에 대한 재산세의 귀착은 토지의 경우와 다르다. 자본의 경우는 단기적으로는 토지와 같이 공급이 완전히 비탄력적이라고 하여도 장기적으로는 얼마든지 공급이 변할 수 있다. 예를 들면 건물의 가격이 상승할 때 건물을 짓는 데에는 시간이 소요되므로 단기간에 건물의 공급을 늘릴 수는 없다. 그러나 장기적으로는 건물의 신축 및 재건축을 통해 공급이 늘어날 수 있다. 반대로 자본의 생산성이 낮아지거나 재산세나 소득세로 인하여 세후수익률이 낮아질 경우에는 재투자의 타당성이 없어지고 자본의 공급은 감가상각을 통하여 줄어들게 된다.

여기서 자본은 토지와 구별하여 주택, 기타 건물 등 투자를 통해 형성되는 실물자산을 지칭하며 내구성이 한정적이어서 감가상각이 되는 것으로 본다.

분석을 단순화하기 위해 일단 자본의 공급이 장기적으로 완전히 탄력적이라고 가정한다. [그림 3]은 공급이 완전히 탄력적인 자본에 재산세가 부과되기 전과 후의 균형을 나타내고 있다. [그림 2]의 경우와 마찬가지로 D와 S는 각각 자본(서비스)의 수요와 공급을 나타내고 S'은 자본에 세금이 부과될 때의 공급을 세금을 포함한 (수요자)가격의 함수로 표현한 것이다. [eqn: P_{ o }]과 [eqn: P_{ 1 }]은 각각 세금부과 전과 세금부과 후의 시장(소비자)가격을 의미한다. 분석의 편이상 [그림 2]와 [그림 3]의 세율은 동일하다고 가정한다.

[그림 2]와 [그림 3]을 비교할 때 차이점은 [그림 3]의 경우 공급곡선이 수직이 아니라 양의 기울기를 갖는다는 것이다. 이로 인해 조세부담의 귀착에는 적어도 두 가지 차이가 나타나게 된다. 하나는 [그림 3]의 경우에는 소비자가격의 상승이 일어나 소비자가 세금이 없을 경우보다 [eqn: P_{ 1 } -P_{ 0 }]만큼 더 높은 가격을 지불함으로써 세금의 일부를 부담한다는 것이다. 다른 하나는 [그림 3]의 경우 공급자가격이 하락하지만 그 크기는 [그림 2]에 비해 소비자가격의 상승분 [eqn: P_{ 1 } -P_{ 0 }]만큼 작다는 것이다. 즉, 공급자에게 부과된 세금 중 소비자가격 상승분에 해당되는 부분은 소비자에게 전가된 것이다.

이론적으로 볼 때 재산세의 경우 토지에 부과될 경우보다 건물에 부과 될 때 전가가 더 많이 일어날 개연성이 있다. 한편 토지소유의 분포가 부유층에 집중되어 있기 때문에 토지에 대한 재산세는 비례적으로 부과되어도 누진적인 분배효과를 지닌다는 사실은 실증분석에 의해 쉽게 입증될 수 있다. 반면에 재산세가 부과되는 자본을 대표하는 자산인 건물의 경우 재산세 부담의 계층별분포에 대한 연구결과는 없다. 그러나 일반적으로 건물의 소유분포가 토지에 비해 덜 집중되어 있고 건물에 대한 재산세의 전가가능성을 감안할 때 건물에 대한 재산세는 토지에 대한 재산세보다 누진도가 낮다고 할 수 있을 것이다.

[그림 3] 건물에 대한 재산세의 귀착

P1

P0

0

D

S`

S

나. 새로운 견해

Mieszkowski와 Zodrow 등에 의해 전개된 새로운 견해는 일반균형 접근방법을 사용하여 자본에 대한 재산세의 귀착을 분석하였다. 만약 토지의 공급이 탄력성을 지니는 것으로 볼 수 있는 상황이라면 자본은 토지를 포함하는 것으로 보아도 무방하다. 자본의 총공급이 일정한 폐쇄경제의 경우 새로운 견해의 요지는 두 가지이다. 하나는 전국의 자본에 동일한 세율의 재산세를 부과한다면 재산세는 전부 자본에 귀착되며 자본의 수익률은 세율만큼 낮아진다는 것이다. 이 경우 재산세는 lump sum tax로 작동한다고 볼 수 있으며 자원배분에는 아무런 영향이 미치지 않는다.

다른 하나는 지역간에 재산세율의 차등이 있을 때 재산세율을 전국에 공통적으로 적용되는 부분과 각 지역의 재산세율에서 공통적으로 적용되는 세율을 차감한 차등세율로 분해할 때 전자는 lump sum tax로 작동하여 자본의 수익률을 낮출 뿐 자원배분에는 영향을 미치지 않지만 후자는 마치 지역간에 서로 다르게 적용되는 소비세와 같이 자원배분에 영향을 미친다는 것이다.

예를 들어 A와 B 두 도시에서 각각 세율 [eqn: t_{ a }]와 [eqn: t_{ b }]의 재산를 부과하는데 A시가 더 높은 세율을 적용한다고 하자. 즉 [eqn: t_{ a } -t_{ b } = tau SUCC 0]이라고 하자. 이 때 [eqn: t_{ b }]는 A, B 두 도시에 공통으로 적용되는 세율이라 하고 [eqn: tau]는 차등세율이라 할 수 있다. 이 경우 두 도시에 부과된 재산세의 효과는 두 도시에 공통으로 [eqn: t_{ b }]의 세율을 적용하는 경우와 A시에만 [eqn: tau]의 세율을 적용하는 경우로 분해하여 볼 수 있다는 것이다. 이 때 공통세율 [eqn: t_{ b }]에 의해서는 두 도시에 있는 모든 자본의 세후수익률이 낮아지지만 두 도시 사이의 자본 이동은 일어나지 않는다. 그러나 A시에만 세율 [eqn: tau]의 재산세를 부과할 경우 자본은 세후수익률이 일치할 때까지 A에서 B로 이동하게 된다.

새로운 견해가 전통적 견해와 다른 것은 서로 다른 개념이나 원리에 기초하고 있기 때문이 아니라 분석대상에 대한 가정이 다르기 때문이다. 따라서 하나가 다른 것을 부정하는 것이 아니라 다양한 상황에서는 재산세의 귀착과 자원배분에 대한 영향도 다양하게 나타날 수 있음을 보여주고 있다. 특히 전통적 견해는 부분균형분석에 의존하기 때문에 재산세가 전가되지 않고 자원배분에 대해 중립적이기 위한 조건을 자본공급의 완전 비탄력성에서 구하였다. 그러나 새로운 견해는 자본의 지리적 이동을 허용하면서도 자본의 총공급이 일정하다는 조건으로부터 재산세율 중 모든 지역에 공통으로 적용되는 부분의 중립성을 얻고 전가를 배제한다. 또한 자본의 지리적 이동성은 차등세율과 함께 재산세의 전가와 비중립성을 보여주는 역할을 한다.

다. Benefit Tax

이 견해는 Tiebout (1956)에서 유래한 것인데 기본모형은 자치단체 또는 공동체가 주민 또는 회원의 선호에 따라 공공서비스를 공급하며 주민들은 그 대가로 세금을 내는 것이다. 특징적인 것은 공공서비스의 생산요소가 탄력적으로 공급되기 때문에 동일한 공동체를 재생산하는데 아무런 제약이 없으며 사람들은 자신들의 선호에 맞는 공동체를 조직하거나 자신의 선호에 맞는 공동체를 발견하면 아무른 비용 없이 이동하여 소위 발로 투표를 한다.

이 경우 재산세는 공동체가 제공하는 서비스에 대한 대가로 지불되는 일종의 가격과 같은 것이다. 따라서 재산세는 그 부담이 전가되거나 귀착되는 일상적인 조세가 아니라 공공서비스의 가격과 같은 것이다. 이러한 상황에서는 주민이 내는 세금이 재산세가 아니라 소득세이거나 소비세가 되어도 결과는 마찬가지이다.

IV. 부동산의 소유분포

1. 토지소유 편중의 실태

부동산 소유분포의 구조를 파악하기 위해서는 개인 혹은 가구별 소유에 관한 자료가 있어야 한다. 현재 부동산 소유관련 자료는 주로 행정자치부에서 보유하고 있으나 일반에게는 공개되지 않고 있다. 따라서 한국의 부동산 소유분포의 구조에 대한 실상을 파악하는 데는 한계가 있다. 현진권(1996)은 부동산 소유분포에 관한 몇 안 되는 연구의 하나로 1993년의 종합토지세 자료를 사용하였다. 이 연구는 조사자료가 아닌 실제 행정자료를 분석한 만큼 비교적 신뢰성이 높다고 할 수 있다. 비록 10년 전의 자료를 사용하였지만 그 동안 부동산의 소유분포가 현저하게 달라졌다고 봐야할 뚜렷한 이유가 없기 때문에 아직도 한국의 부동산 소유분포를 이해하는 데는 유용한 자료이다.

현진권(1996)은 부동산의 소유주를 개인과 법인으로 구분하여 토지소유의 편중현상을 분석하였다. 토지소유의 분포는 토지가액을 기준으로 할 수도 있고 면적을 기준으로 할 수도 있는데 현진권의 분석에서는 토지소유자(개인 및 법인)별 소유토지의 가액을 기준으로 소유분포를 파악하고 이를 토대로 분석을 진행하였다. 그 이유는 부의 분배를 대상으로 하는 경제분석에서 소유분포는 가액을 기준으로 파악하는 것이 유용할 뿐만 아니라 면적을 기준으로 하는 것은 큰 의미가 없기 때문이다. 이 때 토지가액은 개인 및 법인이 소유하고 있는 토지의 가치를 공시지가를 기준으로 평가한 것이다.

토지소유의 분포는 공시지가로 평가한 개인 또는 법인별 소유토지의 가액을 기준으로 토지를 소유하고 있는 전체 모집단을 10분위로 나누어 각 계층이 전체 토지 중에서 차지하는 비중을 구하였다. 다만 토지의 소유가 상위 계층에 집중되어 있기 때문에 최상위 10%는 1% 또는 5%구간으로 세분하여 소유실태를 파악하였다. 구체적으로 최상위 5%는 1% 구간으로 세분하고 나머지인 상위 6～10%는 별도의 구간으로 설정하여 각 구간에 속하는 토지의 비중을 계산하였다

개인별 토지편중을 분석하기 위해서는 두 가지 경우의 모집단을 정의하였다. 첫째, 토지소유자만을 모집단으로 사용하는 것인데 이 때 모집단의 수는 1993년 기준으로 838만 2,337명이다. 이 모집단은 토지소유자들 사이의 토지소유분포를 파악하는데 사용된다. 둘째, 토지를 전혀 소유하지 않는 계층도 모집단에 포함하는 경우인데 이를 위해서는 전 국민을 대상으로 모집단을 확대할 필요가 있다. 그러나 이 때 문제는 전체 국민을 어떻게 정의하느냐 하는 것이다. 즉 20세 이상 성인을 모집단으로 하느냐 혹은 전체 가구를 모집단으로 하느냐 하는 등의 문제가 제기된다.

현진권이 사용한 토지소유에 관한 자료는 개인별 자료이지만 토지를 소유하고 있지 않는 계층을 반영하기 위해 한국의 전체 가구를 모집단으로 하였다. 이러한 판단은 토지거래에서는 상당한 거액이 오가기 때문에 가구단위로 매매한다고 보아 큰 무리가 없고 20대 성인이 독립적으로 토지를 거래하는 경우는 거의 없다는 관찰에 기초하고 있다. 여기서 묵시적인 가정은 한 가구에서 한 사람만이 토지를 소유하고 있다는 것이다.

1993년 우리나라 전체 가구 수를 추정하기 위해서는 인구센서스의 1985년과 1990년 전체 가구 수에서 연간 증가 수를 구하고 이를 1993년 가구 수를 추정하는 데 사용하였다. 그 결과 1993년의 전체 가구 수는 1,242만 4,447이며 토지를 보유한 개인수인 838만 2,337명과 비교할 때 총 32.5%가 토지를 소유하지 않은 가구로 나타났다. 이러한 결과는 1992년 건설부에서 발표한 주택보급률이 76%이므로 현실적으로 커다란 무리가 없는 것으로 보인다.

참고로 1985년과 1990년 우리나라 가구수는 957만 1,361과 1,135만 4,540이며, 매년 일정한 가구수로 증가한다고 가정할 때 연간 35만 6,635가구가 증가하게 된다.

<표 11>은 1993년 종합토지세 대상토지의 총 규모를 공시지가로 평가한 토지가액과 면적을 사용하여 구한 결과이다. 공시지가를 기준으로 볼 때 총 규모는 974조원이며 개인이 이중 80%를 소유하고 있고 법인이 20%를 소유하고 있다. 이를 면적으로 계산하면 총 규모가 66,068km2이며 이중 개인이 88%, 법인이 12%를 소유하고 있다.

공시지가 총액 중에서 개인과 법인이 차지하는 비율에 대한 정보는 없으므로 총과표 중에서 개인과 법인이 차지하는 비율을 대신 사용하여 구하였다.

<표 11> 종합토지세 대상 토지의 규모

(단위: 조원, km2, %)
	총합계	개인		법인
		합계	비율	합계	비율
토지가액 면 적	974 66,068	779.2 58,088	80 88	194.8 7,980	20 12

<표 12>는 <표 11>의 1993년 종합토지세 대상 토지의 개인별 소유분포를 공시지가와 면적을 기준으로 보여주고 있다.  <표 12>의 왼쪽은 공시지가 기준 총 974조원의 개인소유 토지를 개인별 소유 토지가액의 크기에 따라 차례로 배열하였을 때의 소유분포를 나타낸 것이다. 표의 오른쪽은 개인별 소유토지의 가액을 기준으로 도출한 표 왼쪽 분포의 각 계급에 속하는 토지의 면적이 전체 개인소유토지의 면적에서 차지하는 비중을 계산하여 작성한 것이다. 따라서 그 결과는 개인별 소유토지의 면적을 기준으로 하여 계산된 소유분포와 다르다. 특히 토지가액을 기준으로 파악한 이 표의 면적분포는 토지면적을 기준으로 한 면적분포보다 낮은 집중도를 보이게 된다는 점에 유의할 필요가 있다.

<표 12>의 토지가액 기준 누적비율이 면적기준 누적비율보다 항상 낮은 것은 면적분포가 토지가액기준 소유분포를 기초로 계산되었기 때문이다. 근본적인 이유는 물론 단위면적당 평균공시지가가 소유분포의 계급마다 다르다는 사실이다.

토지가액은 토지면적과 단위면적당 공시지가를 곱한 것이기 때문에 공시지가로 평가한 토지가액의 소유자별 분포와 토지면적의 소유자별 분포에 차이가 날 수 있다. 실제로 <표 12>는 공시지가로 평가한 개인별 소유토지의 분포를 기준으로 계산한 상위 50%까지는 6∼10%구간을  제외한 모든 구간에서 토지가액의 비중이 토지면적의 비중보다 더 큰 반면 하위 50%(누적비율 51∼100%)의 경우에는 모든 10분위 구간에서 토지가액의 비중이 면적의 비중보다 작게 나타나고 있다. 이는 고액토지소유자의 토지는 평균적으로 단가가 높다는 것을 의미한다.

<표 12> 토지소유분포: 토지 미보유 개인 제외

(단위: 천원, m2, %)
토지가액 기 준	토지가액				면적
	평균치	최소값	비율	누적비율	평균치	비율	누적비율
상 위 1% 1 ∼ 2% 2 ∼ 3% 3 ∼ 4% 4 ∼ 5% 6 ∼ 10% 11 ∼ 20% 21 ∼ 30% 31 ∼ 40% 41 ∼ 50% 51 ∼ 60% 61 ∼ 70% 71 ∼ 80% 81 ∼ 90% 91 ∼100%	2,339,747 756,186 523,104 405,608 332,523 230,057 136,974 89,612 62,952 46,281 36,631 28,186 19,756 11,525 3,291	992,331 607,526 453,850 364,316 305,787 180,000 107,876 73,738 53,370 40,521 32,637 24,090 15,036 7,481 32	23.7 7.7 5.3 4.1 3.4 11.7 13.9 9.1 6.4 4.7 3.7 2.9 2.0 1.2 0.3	23.7 31.4 36.7 40.8 44.2 55.9 69.7 78.8 85.2 89.9 93.6 96.5 98.5 99.7 100.0	1,426 9,163 8,839 7,686 5,731 2,165 6,219 3,541 2,600 2,099 1,809 1,742 3,302 3,968 1,916	12.9 6.1 4.4 3.7 3.3 12.7 13.0 7.4 5.4 4.4 3.8 3.6 6.9 8.3 4.0	12.9 19.0 23.3 27.0 30.3 43.1 56.1 63.5 68.9 73.3 77.1 80.8 87.7 96.0 100.0
지니계수	0.8032

<표 12>의 개인별 소유토지의 면적분포가 소유토지의 가액을 기준으로 한 분포에 기초하고 있음에도 불구하고 토지가액이나 면적 중 어느 것을 기준으로 보더라도 토지소유가 매우 집중되어 있다는 것을 알 수 있다. 먼저 토지가액을 기준으로 살펴보면 토지를 가장 많이 가진 계층인 상위 1%가 전체 토지가액의 23.7%를 소유하고 있다. 또한 누적비율을 보면 토지소유자의 상위 5%가 전체 토지가액의 44.2%를 차지하고, 상위 10%는 전체 토지가액의 절반이 넘는 약 56%를 차지하고 있다.

이와는 대조적으로 토지소유자의 하위 50%는 전체 토지가액의 약 10%를 차지하고 있으며 최하위 10%는 전체 토지가액의 0.3%를 차지하고 있을 뿐이다. 토지가액을 기준으로 한 토지소유분포의 불평등도를 지니계수로 나타내면 <표 12>에서 보는 바와 같이 0.8032로 매우 높다.

앞에서 설명한 바와 같이 <표 12>의 면적분포는 토지소유자별 소유토지의 가액을 기준으로 계산한 것이기 때문에 토지면적을 기준으로 한 소유분포보다 낮은 집중도를 보이게 된다는 점에 유의하면서 소유토지가액을 기준으로 한 계층별 토지소유분포를 면적을 기준으로 살펴보면 토지소유자의 최상위 1%가 전체 토지면적의 12.9%를 차지하고 있다. 이는 이 계층이 차지하는 토지가액의 비중 23.7%의 절반을 약간 넘는 수준으로 토지소유자의 최상위 1%는 대체로 평균 공시지가의 두 곱에 약간 못 미치는 매우 높은 단가의 토지를 소유하고 있음을 의미한다.

토지소유자의 상위 2∼5%를 1% 구간으로 나누어 보면 토지 단가는 최상위 1%에 미치지는 못하지만 여전히 평균보다 높은 수준을 보이고 있다. 토지소유자의 상위 6∼10% 구간은 예외인 것으로 보이지만 동일한 현상은 상위 11∼50%의 모든 10분위 계급에서 나타나고 있다. 이러한 현상과는 대칭적으로 토지소유자의 하위 50%의 모든 10분위 구간에서는 토지가액의 비중이 면적의 비중보다 더 낮아 하위계층이 소유한 토지의 단위가격이 평균보다 낮은 것임을 보여주고 있다.

<표 13>은 토지를 소유하지 않은 가구를 모집단에 포함하여 토지소유분포를 분석한 결과이다. 토지를 소유하지 않은 가구가 전체의 32% 정도를 차지하고 있으므로 최하위계층에는 자연히 이들이 포함된다. 그 외에는 토지소유자의 분포를 소유토지의 가액을 기준으로 파악한 것이기 때문에 본질적으로는 <표 12>와 다를 것이 없다. 다만 토지를 소유하지 않는 가구가 총가구수의 32%에 달하는 큰 비중을 차지하고 있기 때문에 토지소유자만을 대상으로 토지소유분포를 파악하는 것보다는 더 현실에 가까운 이미지를 얻을 수 있으며 경제정책에도 유용한 결과를 얻을 수 있을 것이다.

<표 13>에서는 토지를 소유하지 않은 가구가 전체가구에 포함되기 때문에  <표 12>의 전체가구는 <표 13>에서 68%의 비중밖에  차지하지 않는다. 그 결과 <표 13>의 소유분포는 <표 12>에 비해 더 집중된 것으로 나타난다. 먼저 토지가액을 기준으로 최상위 1%의 가구가 차지하는 비중은 27.9%인데 이는 <표 12>의 23.7%보다 높다. 마찬가지로 상위 5%의 토지소유자가 전체 토지가액의 50.6%를 차지하고, 상위 10%의 토지소유자가 전체 토지가액의 63%를 차지하고 있어 <표 12>보다 훨씬 더 편중된 토지소유분포를 보이고 있다.

<표 13> 토지소유분포: 토지 미보유 개인 포함

(단위: 천원, m2, %)
토지가액 기 준	토지가액				면적
	평균치	최소값	비율	누적비율	평균치	비율	누적비율
상 위 1% 1 ∼ 2% 2 ∼ 3% 3 ∼ 4% 4 ∼ 5% 6 ∼ 10% 11 ∼ 20% 21 ∼ 30% 31 ∼ 40% 41 ∼ 50% 51 ∼ 60% 61 ∼ 67% 68 ∼100%	1,855,988 575,572 389,602 298,710 247,198 170,781 100,660 59,305 39,270 26,791 14,366 3,758 0	744,180 457,469 333,592 269,748 224,928 134,850 74,839 46,658 33,252 20,700 8,917 32 0	27.9 8.7 5.9 4.5 3.7 12.8 15.1 8.9 5.9 4.0 2.2 0.4 0.0	27.9 36.6 42.4 46.9 50.6 63.4 78.6 87.5 93.4 97.4 99.6 100.0 100.0	52,088 22,886 17,712 14,513 12,084 9,016 3,987 2,623 1,738 2,360 3,543 2,054 0	16.2 7.1 5.5 4.5 3.8 14.0 12.4 8.2 5.4 7.3 11.0 4.8 0.0	16.2 23.3 28.8 33.3 37.0 51.0 63.3 71.5 76.9 84.2 95.2 100.0 100.0
지니계수	0.8607

동일한 현상을 토지를 소유하지 않거나 상대적으로 소유토지의 가액이 적은 하위계층을 중심으로 보면 토지소유의 편중은 훨씬 더 심각하게 보인다. 예를 들면 하위 50%의 가구가 차지하는 소유토지의 가액은 전체 토지가액의 2.6%에 불과하다. 범위를 좀 더 넓혀 보면 하위 60%의 가구가 전채 토지가액의 6.6%, 하위 70%의 가가 12.5%를 차지하고 있을 따름이다. 이러한 통계는 최하위 32%가 토지를 전혀 소유하지 못할 정도로 토지소유가 집중되어 있는 상황을 반영하는 것이다. 토지가액을 기준으로 한 토지소유분포의 불평등도를 지니계수로 나타내면 0.8607이다.

토지가액을 기준으로 한 토지소유분포를 계급별 소유면적을 기준으로 살펴보면 상위 1%의 소유자가 전체토지면적의 16.2%를 차지하고 있으며, 상위 5%의 소유자는 37%를 차지하고 있다. 토지가액을 기준으로 한 소유분포의 토지소유자 계급별 토지가액과 토지면적의 비율을 비교해 보면 대체로 <표 12>에서와 같이 상위계층이 소유한 토지의 단가가 상대적으로 높음을 알 수 있다. 예를 들면 상위 1%는 토지가액의 27.9%를 차지하지만 면적은 전체의 16.2%에 불과하다. 한편 토지소유자의 하위 50%는 전체 토지면적의 15.8%를 차지하는데 반에 가액기준으로는 2.6%에 불과하다.

<표 14>는 토지를 소유하고 있는 법인의 토지소유분포를 분석한 결과이다. 예상할 수 있는 바와 같이 법인의 경우 개인에 비해 토지소유의 집중이 훨씬 더 강하게 나타나고 있다. 예를 들면 상위 1%의 법인이 전체토지의 68.4%를 차지하고, 상위 5%의 법인이 전체의 85.9%를 차지하고 있다. 상위 10%로 범위를 넓히면 전체 토지의 92.1%가 포함되어 법인소유토지의 대부분이 상위 10%의 법인에 의해 소유되고 있음을 알 수 있다. 반면 하위 50%의 법인은 전체 토지의 0.5%를 소유하고 있을 뿐이다. 법인의 토지소유분포의 불평등도를 나타내는 지니계수는 0.9586이다.

면적을 중심으로 보면 최고 1%의 법인이 전체 법인소유토지의 34.9%를 차지하여 토지가액을 기준으로 하였을 때의 비율 68.4%와 비교할 때 커다란 차이가 있다. 이는 개인의 경우와 마찬가지로 상위 1%의 법인이 소유하고 있는 토지의 단가가 평균에 비해 매우 높다는 것을

의미한다. 이와는 대조적으로 소유토지의 가액이 적은 법인의 경우 토지가액의 비중보다는 토지면적의 비중이 더 높아 상대적으로 단위가격

<표 14> 토지소유분포: 법인

(단위: 천원, m2, %)
토지가액 기 준	토지가액				면적
	평균치	최소값	비율	누적비율	평균치	비율	누적비율
상 위 1% 1 ∼ 2% 2 ∼ 3% 3 ∼ 4% 4 ∼ 5% 6 ∼ 10% 11 ∼ 20% 21 ∼ 30% 31 ∼ 40% 41 ∼ 50% 51 ∼ 60% 61 ∼ 70% 71 ∼ 80% 81 ∼ 90% 91 ∼100%	106,110,523 12,417,364 6,639,864 4,535,918 3,381,268 1,918,370 691,949 254,040 130,209 71,562 40,167 24,067 11,933 5,605 1,250	18,118,082 8,552,050 5,360,911 3,875,901 2,903,240 1,275,263 371,218 170,784 93,154 53,361 30,404 18,120 8,562 3,058 150	68.4 8.0 4.3 2.9 2.2 6.2 4.5 1.6 0.8 0.5 0.3 0.2 0.1 0.0 0.0	68.4 76.5 80.7 83.7 85.9 92.1 96.5 98.2 99.0 99.5 99.7 99.9 100.0 100.0 100.0	1,091,096 787,263 52,496 38,405 15,251 8,326 20,765 8,569 15,015 5,782 19,628 12,588 7,633 3,514 1,330	34.9 25.3 1.7 1.2 0.5 6.1 6.6 2.7 4.8 1.9 6.3 4.0 2.5 1.1 0.4	34.9 60.2 61.8 63.0 63.5 69.7 76.3 79.0 83.8 85.7 92.0 96.0 98.4 99.6 100.0
지니계수	0.9586

이 낮은 토지를 소유하고 있음을 알 수 있다. 예를 들면 하위 50%의

법인은 전체면적의 약 14.3%를 차지하지만 토지가액은 전체의 0.5%를 차지하는데 불과하다.

이상에서 살펴보았듯이 토지소유는 매우 집중되어 있다. 법인의 경우는 기업의 규모를 감안해야 하기 때문에 논외로 하더라도 개인의 토지소유 집중은 부의 분배라는 관점에서 시사하는 바가 크다. 또 하나 흥미 있는 사실은 개인과 법인의 경우 다같이 상위 계급에 속하는 소유자의 토지가 평균적으로 단위가격이 높다는 것이다. 그 이유가 무엇인지를 밝히기 위해서는 토지의 집중과정에 대한 분석이 이루어져야 할 것이다.

2. 타 연구결과의 비교

한국의 토지소유분포에 관한 자료는 매우 한정되어 있기 때문에 관련 연구가 많지 않다. 앞에서 비교적 자세히 살펴본 현진권(1996)의 연구는 토지가격 중에서 가장 공신력이 높은 공시지가로 평가한 소유자별 토지가액을 사용하였기 때문에 분석결과가 비교적 현실에 가까울 것이라고 평가할 수 있다. 토지소유분포에 대한 실증적 연구로서 참고할만한 다른 연구로는 토지공개념연구위원회(1989)의 보고서이다.

토지공개념의 도입을 위한 입법이 1989년 12월에 이루어지고 토지공개념을 시행하기 위해 공시지가제도가 도입되었기 때문에 1989년에 완성된 토지공개념연구위원회의 연구는 당연히 공시지가를 사용할 수 없었다. 이러한 상황에서 토지공개념연구위원회는 다른 가격을 사용하기보다는 가격을 무시하고 면적을 기준으로  토지의 소유분포를 분석하였다.

면적을 기준으로 토지의 소유분포를 분석할 경우 경제적으로 매우 중요한 가격을 반영할 수 없는 결함이 있다. 더구나 단위면적 당 토지가격은 지역에 따라 큰 차이를 보이기 때문에 토지공개념연구위원회의 보고서는 심각한 결함을 지니고 있다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 전국에 걸쳐 일관성 있게 수집된 지가정보가 부족한데다 한정된 시간 내에 완성된 보고서임을 감안하면 당시에는 큰 유용성을 지닌 보고서였다고 할 수 있다.

특히 토지공개념연구위원회의 보고서는 한국에서 처음으로 토지소유분포를 실증적으로 파악하였다는 점에서 큰 의미를 지닌다. 그러므로 토지가액을 기준으로 한 현진권(1996)의 토지소유분포와 소유면적을 기준으로 한 토지공개념연구위원회의 토지소유분포를 비교한다면 토지소유분포를 이해하는데 도움이 될 것이다.	토지공개념위원회의 보고서는 1988년 자료를 사용하였으나 후속연구가 없어 토지소유분포에 대한 시계열 분석에는 한계가 있다. 그러나 토지공개념위원회가 사용한 1988년 자료와 현진권의 1993년 자료를 비교한다면 자료의 이질성에 따른 일관성 문제가 있음에도 토지소유분포의 변화를 이해하는데 도움이 될 수 있을 것이다.

<표 15>는 현진권의 자료를 사용하여 개인별 소유토지의 면적을 기준으로 토지소유분포를 재구성한 것이다. 그 결과가 <펴 12>의 오른쪽과 다른 이유는 이미 앞에서 설명한 대로이다. 흥미 있는 것은 <표 15>의 소유면적을 기준으로 한 토지소유분포는 <표 12>의 오른쪽보다 훨씬 더 집중되어 있다는 사실이다. 예를 들면 <표 15>에서는 상위 5%의 소유자가 전체 토지면적의 70.8%를 차지하는데 비해 <표 12>에서는 30.3%를 차지할 따름이다.

<표 15> 면적기준 토지소유분포

(단위: km2, %)
토지면적 기준	비율	누적비율
상 위 5% 6 ∼ 10% 11 ∼ 20% 21 ∼ 30% 31 ∼ 40% 41 ∼ 50% 51 ∼ 60% 61 ∼ 70% 71 ∼ 80% 81 ∼ 90% 91 ∼100%	70.8 15.1 10.3 2.5 0.8 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.0	70.8 85.9 96.2 98.7 99.3 99.5 99.7 99.8 99.9 100.0 100.0

현진권(1996)과 토지공개념연구위원회(1989)의 분석결과를 비교하기 전에 두 연구에서 사용된 자료의 차이를 살펴볼 필요가 있다. 첫째, 토지공개념연구위원회는 1988년 자료를 사용하였고 현진권은 1993년 자료를 사용하였기 때문에 두 자료 사이에는 5년의 시차가 있다. 또한 현진권의 자료는 종합토지세 대상토지만을 대상으로 한 반면, 토지공개념연구위원회는 전체 토지를 대상으로 한 전수조사이다.

이러한 자료의 차이점으로 인하여 두 연구의 결과를 비교하는데 신중해야 한다. 그러나 종합토지세 과세대상 토지가 전체 토지에서 압도적인 비중을 차지하기 때문에 큰 무리는 없을 것을 본다. 또한 아직 토지소유분포에 대한 실증연구가 충분하게 축적되지 못하였기 때문에 두 연구의 결과를 비교하는 것은 의미가 없지 않다.

<표 16>은 토지공개념연구위원회와 현진권의 면적기준 토지소유분포를 비교하여 보여주고 있다. 현진권의 계산결과 상위 5% 및 10%의 소유비중은 각각 70.8%와 85.9%이며 토지공개념위원회의 결과는 65.2%, 76.9%이다. 두 자료의 출처가 다르기 때문에 1988년에 비해 1993년에 토지의 소유분포가 더 집중되었다고 단언하기는 어렵다. 그러나 1988년과 1993년 사이에 토지소유분포의 집중도가 더 높아졌을 가능성을 배제하기는 더욱 어려워 보인다.

<표 16> 토지소유분포의 비교(1988, 1993)

(단위: %)
토지면적 기 준	1993(현진권)		1988(공개념연구위원회)
	비율	누적비율	비율	누적비율
상 위 5% 6 ∼ 10% 11 ∼ 20% 21 ∼ 30% 31 ∼ 40% 41 ∼ 50% 51 ∼ 60% 61 ∼ 70% 71 ∼ 80% 81 ∼ 90% 91 ∼100%	70.8 15.1 10.3 2.5 0.8 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.0	70.8 85.9 96.2 98.7 99.3 99.5 99.7 99.8 99.9 100.0 100.0	65.2 11.7 10.8 5.4 3.2 1.9 1.0 0.5 0.3 0.2 0.0	65.2 76.9 87.7 93.1 96.3 98.2 99.2 99.7 100.0 100.0 100.0

기존의 연구로 한국개발연구원(KDI)의 권순원 외(1992)도 참고해볼만하다. 권순원 외(1992)는 토지소유에 관한 직접적인 자료를 분석한 것이 아니라 1988년에 시행한 소득과 부에 대한 설문조사 결과를 바탕으로 토지소유분포를 분석한 것이다. 분석대상 자산을 금융자산과 실물자산으로 나누었는데 실물자산은 주택, 토지, 자동차 및 기타재산 등을 포함하는 것으로 정의되었다. 실물자산의 소유분포를 토지소유분포와 비교하는 데에는 무리가 있지만 토지가 실물자산의 종요한 구성요소의 하나이기 때문에 두 분포를 비교하는 것이 전혀 무의미하지는 않을 것이다. 두 자료 사이에는 5년의 시차가 있으며, 권순원 외(1992)의 자료는 표본자료이므로 자료의 신뢰도는 다소 낮다고 할 수 있을 것이다. 비교 결과는 <표 17>에서 보는 바와 같다.

<표 17> 토지와 실물자산의 소유분포 비교

(단위: %)
	토지소유분포(1993)		실물자산소유분포(1988)
	비율	누적비율	비율	누적비율
상위 10% 11 ∼ 20% 21 ∼ 30% 31 ∼ 40% 41 ∼ 50% 51 ∼ 60% 61 ∼ 70% 71 ∼ 80% 81 ∼ 90% 91 ∼ 100%	63.4 15.1 8.9 5.9 4.0 2.2 0.4 0.0 0.0 0.0	63.4 78.6 87.5 93.4 97.4 99.6 100.0 100.0 100.0 100.0	44.0 17.0 12.0 9.0 7.0 5.0 3.0 2.0 1.0 0.0	44.0 61.0 73.0 82.0 89.0 94.0 97.0 99.0 100.0 100.0

<표 17>에 의하면 상위 10% 계층이 차지하는 토지의 소유비중은 63.4%인 반면, 실물자산의 소유비중은 44.0%이어서 양자간에는 큰 차이가 있다. 반면 상위 10% 미만의 소유비중은 KDI 결과가 오히려 높게 나타나고 있는데 이는 기본적으로 같은 현상의 다른 면이라고 할 수 있다. 두 자료 사이에 이와 같이 큰 차이가 나타나는 것은 기본적으로 KDI의 실물자산에 토지 외에 주택, 자동차, 기타재산 등이 포함되어 있고, 토지를 제외한 주택(건물만), 자동차, 기타재산의 소유분포가 토지의 소유분포보다는 집중도가 낮기 때문으로 보인다. 이 두 자료의 비교를 통해 토지의 집중도가 5년 사이에 어떻게 변했는지를 판별하기는 어렵다.

3. 종합토지세의 재분배 효과

종합토지세의 소득계층별 부담 실태를 파악하기 위해서는 토지를 소유한 각 개인의 소득 및 토지보유에 대한 자료가 뒷받침되어야 한다. 개인별 소득을 바탕으로 계층별로 나누고 종합토지세의 부담을 측정하여야 한다. 그러나 개인의 토지소유분포와 소득분포를 연결할 수 있는 자료가 없기 때문에 소유토지의 가액을 기준으로 토지소유의 계층을 구분하고 각 계층의 종합토지세 부담을 분석한다.

종합토지세가 종합합산, 별도합산, 분리과세 등으로 과세대상 토지를 분류하고 각각에 대해 다른 세율을 적용할 뿐만 아니라 종합합산과 별도합산 대상토지에 대해서는 누진세율을 적용하기 때문에 토지소유계층별로 종토세의 부담분포를 알아보는 것은 의미가 있다.

<표 18>은 개인과 법인에 대한 종합토지세의 토지소유 계층별 부담분포를 유효세율을 통하여 보여주고 있다. 유효세율은 세액을 과세표준인 토지가액으로 나눈 값이다. 개인의 경우 모집단을 토지소유자로 한정하는 경우와 토지를 소유하지 않은 가구도 포함하는지에 따라 각각을 개인(A)와 개인(B)로 구분하였다.

개인이 소유한 모든 토지에 종합토지세가 부과된다고 보면 개인(A)는 종합토지세의 납세자집단과 동일한 것으로 볼 수 있다. 토지를 소유한 개인(A) 전체의 경우 평균세율은 0.062%이다. 토지소유 계층별로는 상위 1%의 유효세율이 0.114%로 가장 높고 하위계층으로 내려갈수록 유효세율도 낮아지는 누진구조를 가지고 있다. 그러나 60%미만의 계층의 경우 유효세율이 높아져 역진적인 경향이 나타나고 있다.

토지를 소유하지 않은 사람을 포함하는 개인(B)의 경우에도 기본적으로 동일한 패턴을 보이고 있지만 각 계층에 속하는 토지소유자의 구성이 달라지기 때문에 유효세율도 다르게 나타난다. 개인(B)의 경우 토지소유 계층별 유효세율은 토지소유 계층이 낮아질수록 낮아지는 누진적 구조를 보이나 41∼67%구간의 경우 역진적인 현상이 나타나고 있다.

법인 전체의 종합토지세 유효세율은 0.168%이다. 토지소유 계층별로는 상위 1%의 세율이 가장 높으나 전체적으로는 U字 모양으로 나타나고 있다.

<표 18> 종합토지세의 계층별 유효세율

(단위: %)
토지가액 기 준	개 인(A)	개 인(B)	법 인
상위 1% 1 ∼ 2% 2 ∼ 3% 3 ∼ 4% 4 ∼ 5% 6 ～ 10% 11 ～ 20% 21 ～ 30% 31 ～ 40% 41 ～ 50% 51 ～ 60% 61 ～ 70% 71 ～ 80% 81 ～ 90% 91 ～100%	0.114 0.071 0.063 0.056 0.054 0.049 0.045 0.041 0.040 0.040 0.039 0.041 0.043 0.045 0.058	0.108 0.065 0.057 0.051 0.051 0.047 0.042 0.040 0.039 0.041 0.044 0.054 0.000 0.000 0.000	0.202 0.109 0.114 0.106 0.089 0.086 0.086 0.086 0.065 0.053 0.056 0.064 0.063 0.137 -
총 평균세율	0.062	0.062	0.168
주: 개인(A)는 토지소유자를 대상으로 하며, 개인(B)는 토지 미소유자도 포함함. 법인의 91 - 100% 계층은 표본수가 충분하지 않아 신뢰할 수 없는 결과(0.588%)를 보여 주었다.

개인의 종합토지세 유효세율 대체로 누진적 구조를 지니고 있으나 하위계층에서 유효세율이 약간 증가하는 역진성이 나타나고 있으며, 법인의 경우에는 비슷한 패턴이 나타나고 있다. 종합토지세가 누진적 구조를 가지는 세제이나 이처럼 부분적으로 역진성을 보이는 이유는 분명하지 않다. 다만 종합토지세가 과세대상 토지를 종합합산, 별도합산, 분리과세 대상 토지로 구분하고 각각에 대해 서로 다른 세율이 적용하고 있기 때문에 <표 18>에서 보는 것과 같은 현상이 나타날 수는 있다. 또한 종합토지세 대상토지의 과세표준이 공시지가가 아닌 내무부의 기준시가이라는 사실도 한 가지 원인이 될 수 있다.

4. 종합토지세의 귀속임료 재분배 효과

종합토지세의 소득재분배 효과를 측정하기 위해서는 개인별 소득과 토지소유에 대한 자세한 정보가 뒷받침되어야 한다. 여기에서는 토지를 소유함으로써 얻게 되는 귀속임료(imputed rent)와 종합토지세 부담을 비교하기 위해 종합토지세 전의 귀속임료와 종합토지세 후의 귀속임료를 비교한다.

종합토지세의 귀속임료 소득에 대한 재분배 효과는 지니계수의 변화로 측정한다. 토지소유에 따른 귀속임료는 토지의 공시지가에 이자율을 곱하여 구할 수 있으며, 이때 이자율은 편의상 10%를 사용한다. 이 10%의 귀속임료는 토지의 보유로부터 얻는 임대료 수익과 자본이득을 포함하는 토지보유에 따른 총 수익률을 나타내는 것으로 보면 좋을 것이다.

종합토지세는 귀착에 관한 전통적 견해에서와 같이 모두 토지소유자가 부담한다고 가정한다. 또한 종합토지세의 과세대상 토지가 종합합산, 별도합산, 분리과세 대상으로 구분되는데 여기서는 종합합산과 별도합산 대상 토지를 분석대상으로 한다.  종합토지세의 귀속임료 소득의 재분배 효과를 살펴보면 <표 19>와 같다.

먼저 개인의 경우, 전체 토지의 경우 소득분포의 불평등도를 나타내는 지니계수는 종합토지세 전에는 0.8032이며 종합토지세 후에는 0.8028로 별다른 차이를 보이지 않았다. 또한 토지를 소유하지 않은 개인을 포함하여 분석하면 종합토지세 전후의 지니계수는 각각 0.8607, 0.8603으로 역시 별다른 차이점이 없었다. 법인이 소유하고 있는 전체토지의 경우 종합토지세 전후의 지니계수는 각각 0.9586와 0.9583이어서 역시 소득재분배 효과가 거의 없음을 알 수 있다.

<표 19> 지니계수를 통해 본 종합토지세의 소득재분배 효과

		지 니 계 수
		종합토지세전	종합토지세후
개인	전체토지(A) 전체토지(B) 종합합산토지 별도합산토지	0.8032 0.8607 0.7701 0.8585	0.8028 0.8603 0.7695 0.8585
법인	전체토지 종합합산토지 별도합산토지	0.9586 0.9218 0.9347	0.9583 0.9196 0.9342
주: 1. 전체토지(A) : 토지 소유자를 대상으로 함. 2. 전체토지(B) : 토지 비소유자를 포함.

토지소유자만을 대상으로 종합합산과 별도합산 대상 토지를 구분하여 각각의 경우 재분배 효과를 비교해 보면 개인의 경우는 종합합산 대상 토지는 지니계수가 0.7701에서 0.7695로 낮아져 불평등도가 약간 감소함을 알 수 있다. 반면 별도합산 대상 토지는 지니계수가 모두 0.8585로서 종합토지세 후에도 불평등도에 이렇다할 변화가 없음을 알 수 있다.

법인의 경우는 종합합산 대상 토지는 0.9218에서 0.9196으로 불평등도 약간 감소한다. 별도합산 대상 토지는 지니계수가 0.9347에서 0.9342로 약간 낮아지지만 개인의 경우와 마찬가지로 소득재분배 효과가 거의 없는 것으로 나나나고 있다. 현행 종합토지세제는 종합합산 대상 토지가 별도합산 대상토지에 비해 더 누진적으로 과세되므로 종합합산 대상토지에서 소득 재분배 효과가 높게 나타남을 알 수 있다.

종합토지세의 법정세율은 종합합산대상 토지가 0.2∼5%, 별도합산대상 토지는 0.3∼2%이다. 이를 유효세율로 환산하면 종합합산대상 토지가 0.04∼1%, 별도합산대상 토지는 0.06∼0.4%이다.

V. 부동산 관련세제의 문제점과 개선방향

1. 투기억제수단으로서 부동산 세제

제2장에서 살펴 본 바와 같이 한국의 양도소득세는 1968년에 도입된 부동산투기억제세를 모태로 하고 있다. 그러나 부동산투기억제세가 양도소득세로 대체되어 지금도 운영되고 있지만 부동산가격의 급등과 그에 따른 투기행위 및 투기억제를 위한 숨바꼭질은 지금도 계속되고 있다. 1970년대 이후 지금까지 세 차례의 대규모 부동산 가격급등이 있었는데 그 시기는 각각 1970년대 후반과 1980년대 말을 전후한 기간, 그리고 2001∼2003년으로 볼 수 있다.

부동산가격의 급등은 대부분의 경우 거시경제적인 요인에 의해 촉발된다. 1980년대 말의 경우는 1980년대 전반의 고속성장에 이어 1986-89년의 3년간 이어진 이른바 3저 호황으로 연평균 성장률이 11%에 달하게 되자 부동산에 대한 수요가 증가하게 되고 호황으로 누적된 자금이 부동산시장으로 집중되어 가격폭등이 일어나게 되었다.

최근의 주택가격 급등은 거시경제의 호황보다는 경기부양을 위한 팽창적인 통화정책에 근본적인 원인이 있는 것으로 보인다. 그 외에 건설업을 견인차로 삼아 경기를 부양하기 위해 정부가 부동산 시장에 대한 규제를 일시에 과도하게 완화한 것이 투기적 거래자에게 유리한 환경을 조성해 준 측면도 있다.

일본의 경우 주가폭락과 지금도 계속되고 있는 토지시장의 침체로 인한 잃어버린 10년이 시작되기 전에 부동산시장과 주식시장의 비정상적인 활황을 유발한 것은 1985년의  플라자협정(Plaza Agreement)에 따라 이루어진 대규모 엔화 평가절상의 부작용을 상쇄하기 위한 팽창적인 통화정책이었음에 유의할 필요가 있다.

부동산 가격이 급등하는 기간에는 부동산보유에 대한 수익률이 다른 실물자산이나 금융자산을 보유하는 경우보다 높아지기 때문에 경제적 자원배분은 물론이고 소득분배에도 엄청남 영향을 미치게 된다. 부동산가격이 급등할 때 투기자들이 준동하는 것은 쉽게 예상할 수 있는 일이다.

투기세력의 준동은 시장을 교란할 뿐만 아니라 소득분배의 정당성을 훼손하기 때문에 바람직하지 않은 것은 물론이다. 단기적으로 투기적 거래자들이 부동산의 가격급등을 부추기는 것처럼 보일 수는 있으나 소수의 투기자들이 대규모의 부동산시장에서 가격급등을 유발한다고 보기는 어렵다. 특히 장기적으로 투기적 거래가 부동산가격을 비정상적으로 높은 수준에 유지한다고 보는 것은 무리이다.

정부가 사용할 수 있는 정책수단에 비하면 투기자들은 거시경제적 요인으로 발생하는 가격급등에 편승하여 이익을 보려는 미약한 세력일 뿐이다. 그럼에도 불구하고 정부의 부동산투기대책은 부동산가격의 안정보다는 투기자를 찾아 응징하는 데 역점을 두어왔다. 부동산투기억제세 또는 양도소득세가 부동산의 자본이득에 대한 重課稅를 특징으로 하고 있음은 이러한 정부의 정책성향을 반영하고 있다. 부동산 가격이 급등하는 지역에 국세청 공무원이 배치되고 부동산소개업자와 투기적 거래자에 대한 감시가 강화되며 세무조사가 벌어지는 것도 같은 맥락에서 이해할 수 있다. 이러한 정책이 비효율적이고 임시방편의 수준을 넘어서지 못하는 것은 물론이다.

<표 20> 양도소득세율의 변천

(단위: %)
	1975			1979	1980		1982		1983.7	1989	1991	1996	1999	2002
					법정 세율	탄력 세율	법정 세율	탄력 세율
토지	50													1년 이상
			2년 이상 보유	50	40	25	40	25	40	40～60	40～60	30～50	20～40	9∼36
건물	30		(국민 주택)	(50)	(30)	(15)	(30)	(15)	(30)	(30)	(30)	(폐지)	(폐지)
														1년 미만
			2년 미만 보유	70	50	35	50	35	50	60	60	50	40	36
부동산에 대한 권리	-		미등기 양도	80	75	-	75	-	75	75	75	75	65	60

양도소득세는 부동산을 양도함으로써 실현되는 자본이득에 대해 부과하는 세금으로 부동산 투자의 세후수익률을 낮추어 부동산에 대한 투기적 수요를 억제하는 효과를 지닐 수 있다. 그러나 양도소득세는 실제의 양도차익을 정확하게 포착하여 과세하는 체제를 갖추지 못하고 있기 때문에 효과적인 투기억제수단이 되기 어렵다. 여기에는 여러 가지 원인이 있다.

첫째, 근본적으로 양도차익이 실제의 거래가격에 의해 계산되지 않고 정부가 행정력을 동원해 산출한 기준시가에 의해 계산되기 때문이다. 부동산 가격이 급등하고 발 빠른 투기꾼이 출몰하는 시장에서 일년에 많아야 두 번 정도 기준시가를 조정하는 행정체계가 큰 효과를 내기를 기대하기는 어렵다.

둘째, 단기적인 투기가 아닌 경우에도 양도소득세는 큰 효과를 거두기 어렵다. 특히 양도소득세는 실현된 자본이득인 양도차익에 과세하기 때문에 자본이득이 발생한 부동산을 처분하지 않으면 과세대상이 되지 않는다. 극단적으로 장기투자자의 경우 대규모 자본이득이 발생한 재산을 처분하지 않고 증여하거나 상속하면 양도소득세는 전혀 부과되지 않게 된다.

셋째, 주택의 경우 1가구1주택 비과세로 인하여 주택의 60%가량이 양도소득세 과세대상에서 제외되기 때문에 주택시장 전체에 비해 양도소득세의 기반은 좁은 편이다. 여기에다 행정력의 부족으로 인한 탈세까지 합하면 양도소득세로 투기를 잡는다는 것이 간단한 일이 아님을 알 수 있다.

부동산투기가 일어나는 근본원인은 가격이 급등할 것으로 예상되기 때문이다. 그러나 정부는 흔히 투기행위자에게 중과세하면 부동산가격이 안정될 것으로 생각하는 것처럼 행동하는 경우가 많다. 양도소득세 외에 투기억제를 통해 동산가격을 안정시키기 위해 정부가 빈번하게 사용해온 정책수단의 하나는 탈세를 방지하기 위한 정책수단인 세무조사이다.

세무조사는 일정비율의 납세자를 표본으로 추출하여 철저히 조사하고 탈세가 발견되는 경우 징벌을 가하는 제도이다. 세무조사에 대한 기본이론은 조사에 의해 탈세가 발각될 확률이 높을수록 탈세의 기대수익이 작아지기 때문에 표본추출 비율이 높을수록 탈세방지에 효과적이다. 물론 표본추출 비율이 높을 수록 비용은 더 많이 들기 때문에 세무조사에 따른 사회적 비용과 탈세억제의 편익을 저울질하여 적정 표본추출 비율을 정해야 한다.

세무조사는 탈세방지를 위해서만 사용하는 것이 원칙이다. 정부는 가격이 급등하는 부동산시장의 거래를 진정시키는 목적으로 세무조사라는 강압적인 수단을 빈번히 사용해 왔다. 그러나 이는 정상적인 세무조사의 영역을 벗어나는 것으로 정부와 세무조사에 대한 신뢰를 훼손할 가능성이 있다.

뿐만 아니라 잠재적인 투기자를 세무조사로 위협하여 일시적으로 시장에서 쫓아낸다고 하여도 가격급등의 원인이 근원적으로 제거되지 않는 한 한정된 행정력으로 투기적 거래를 장기간 차단할 수는 없다. 더욱 중요한 문제는 세무조사의 남발은 정상적인 부동산거래자에게도 심리적 부담을 주어 부동산시장의 효율을 떨어뜨리는 것이다.

한국의 부동산(토지) 가격은 본격적인 경제개발이 시작된 1960년대 이래 대략 10년을 주기로 급등하는 현상을 보여 왔으며 장기적으로 부동산가격의 상승률은 명목경제성장률을 앞질러 왔다. 부동산 가격이 GDP 디플레이터나 소비자물가지수처럼 연속적으로 변하지 않고 주기적으로 급등하는 형태를 보이는지를 설명하기 위해서는 별도의 연구가 필요하다.

다만 분명한 것은 부동산가격의 근본적인 상승원인은 경제성장에 따른 수요증대와 팽창적인 통화정책에 있다는 사실이다. 가격이 급등할 때 투기적인 행위가 나타나는 것은 부동산시장에 특유한 것이 아니라 본능적인 이기심과 시장이 존재하는 한 자연스러운 현상으로 받아들여야 할 것이다. 그러나 이는 부동산의 가격급등에 문제가 없다는 것은 아니다.

부동산 시장이 효율적으로 작동하기 위해서는 가격이 사장상황에 맞추어 신축적으로 변할 수 있어야 한다. 그러나 부동산 가격이 단기간에 급등락 하는 경우 시장의 효율이 떨어지고 부의 분배가 왜곡되는 부작용이 있기 때문에 정부가 개입하여 이러한 부작용을 줄이려는 정책적인 노력을 기울이는 것은 합당할 수 있다.

시장의 실패가 있다고 하여 정부의 개입이 자동적으로 정당화되는 것은 아니다. 정부개입으로 인한 부작용이 시장실패의 부작용보다 더 큰 경우 정부의 개입은 정당화될 수 없다. 즉 정부실패가 시장실패보다 큰 경우 정부개입은 허용되지 않아야 한다.

한편 투기적 거래자가 부동산의 가격급등을 부추기는 것으로 보일 때도 있지만 기본적으로 투기적 거래는 예상되는 가격상승에 대해 시장참여자가 반응하는 것인 경우가 대부분이다. 또한 장기적으로 투기적 거래는 부동산의 가격수준보다는 자본이득의 분배에 영향을 미친다. 따라서 투기억제는 분배정책이 될지언정 부동산가격의 안정을 위한 정책은 될 수 없는 것이다.

부동산 가격이 급등할 때마다 정부가 내놓는 양도차익에 대한 과세강화나 세무조사는 결국 부동산의 가격안정이 아니라 부동산 가격상승에 따른 자본이득의 분배에 영향을 미치는 정책수단이다. 부동산시장의 안정을 목표로 하는 정부가 부동산의 가격급등을 유발하는 근본원인을 다스리지 않고 가격급등에 의해 유발되는 투기적 거래를 억제하는데 역량을 집중하는 것은 下策이다. 결국 소득분배에 효과적인 정책수단을 부동산 가격안정을 위해 사용한다면 가격안정효과는 얻지 못하면서 소득분배만 의도하지 않는 방향으로 유도하는 위험이 있는 것이다.

2. 과세표준의 현실성과 형평성

가. 과세표준의 현황과 문제점

부동산 관련 조세제도를 효과적으로 운영하기 위해 가장 중요한 일의 하나는 과세표준을 정확하게 계산하는 것인데 이를 위해서는 자산의 시장가격을 정확히 파악할 수 있어야한다. 자산의 시장가격이 정확하게 파악되지 않으면 세법을 적용하여도 과세표준의 계산에 사용된 자산가격이 시가와 괴리됨으로 인하여 효과적인 과세가 이루어질 수 없다. 부동산 관련 조세의 경우 시장가격을 파악하지 못하고 있는 국세청이나 자치단체는 시장가격을 대신하는 가격을 만들어 세금을 징수하는데 사용하고 있다.

이러한 체제하에서 정부는 조세수입을 확보하는 것 이외의 목적을 효과적으로 달성하는 것은 사실상 어렵다. 시장경제가 발달한 현대국가에서 정부가 의지만 있으면 꼭 필요한 조세수입을 확보하는 것은 문제가 아니다. 그 대신 필요한 조세수입을 확보하는 과정에서 자원배분의 효율성을 최대한 확보하고 적절한 재분배효과를 얻는 것이 주요 관심사이다. 그러나 과세표준의 산정이 시가와 괴리되어 있을 때 효율과 형평에 관한 입법취지를 살리기 어렵다.

또한 세율은 국회가 정하는 법(또는 자치단체의 의회가 정하는 조례)에 의해 정해지는데 이는 세법에 의해 정의된 과세표준이 세법의 집행기관에 의해 자의적으로 변경될 수 없음을 전제로 하고 있다. 세액은 과세표준에다 세율을 곱한 것이기 때문에 만약 과세표준이 세법을 집행하는 행정부에 의해 임의로 달라질 수 있다면 세율을 국민의 대의기관인 의회의 통제 아래 두는 의미가 없어진다.

실제로 토지의 경우에는 국세청처럼 공시지가를 사용하거나 공동주택의 경우 국세청의 기준시가로 자산을 평가하는 경우 공시지가와 기준시가가 시가에 가깝게 설정되고 있기 때문에 큰 문제는 없다. 그러나 지방자치단체의 경우는 건물의 경우는 물론이고 토지에 대해서도 시가와는 거리가 먼 과세시가표준액을 행정적으로 결정하여 사용하기 때문에 비현실적인 과세가 이루어지고 있다.

국세청이나 지방자치단체가 사용하는 가격이 시장가격을 반영하고 정기적으로 그리고 자주 수정되어 시가에 가깝게 유지된다면 보유과세에는 큰 문제가 없을 수 있다. 그러나 이러한 가격제도도 가격의 변화율에 의해 과세표준이 결정되는 양도소득세에 적용한다면 그 오차는 매우 커질 수 있다. 1년에 한번 조정되는 공시지가를 사용하여 부동산 가격의 단기급등을 이용한 투기적 거래에 양도소득세를 부과하는 경우 실효를 거두기 어려운 것은 당연하다. 건물에 대한 기준시가를 사용하는 경우도 사정은 마찬가지이다.

자치단체의 경우 보유에 대한 지방세는 모두 가격수준에 의존하고 있기 때문에 과세시가표준액이 시가에 가깝게 유지된다면 장기적으로 큰 문제는 없다. 그러나 잘 알려져 있는 것처럼 자치단체가 사용하는 시가표준액은 시가와 완전히 괴리되어 있을 뿐만 아니라 시가와의 비율도 일관성을 유지하지 못하여 시가가 낮은 자산에 시가가 높은 자산보다 더 무거운 세금이 부과되는 일도 허다하다. 상속⋅증여세나 등록세, 취득에의 경우는 1년에 한번씩 정기적으로 부과되는 보유세와는 달리 소유권의 이전이 있을 때에만 부과되는 세금이지만 과세표준이 가격수준에 의존하기 때문에 문제의 특징은 보유세의 경우와 같다.

과세표준의 계산에 시가를 사용하지 않고 시가의 대리변수라 할 수 있는 공시지가, 기준시가, 과세시가표준액 등 다양한 기준에 의해 설정하고 각각을 독립적으로 사용함에 따라 조세행정이 일관성을 잃게 되고 개별 조세 사이의 역할분담과 상호 보완효과를 얻기 어렵다. 예를 들면 건물에 대한 평가가 시가에 비해 부정확하더라도 부속토지에 대한 과세표준을 건물+토지의 시가에서 건물의 평가액을 공제한 것으로 계산한다면 건물에 대한 재산세와 토지에 대한 종합토지세가 상호 보완할 수 있을 것이다.

과세표준이 행정부의 재량에 따라 달라질 수 있게 됨에 따라 세율을 대의기관인 국회와 지방의회가 정하게 하여 행정부의 자의적인 징세를 방지하고자한 취지도 실종되고 있다. 과세표준의 근거가 되는 가격이 국세와 지방세 사이에 다르고 자치단체 사이에 일관성도 없기 때문에 부동산관련 조세는 납세자들에게 부담을 지우면서도 납세자들이 이해하기도 수긍하기도 어려운 제도가 되었다.

나. 현행 부동산가격 산정제도

조세뿐만 아니라 공공용지매수, 토지의 수용 또는 사용에 대한 보상, 국․공유지의 취득 및 처분 등의 목적을 위해서도 정부는 부동산 가격을 산정할 필요가 있다. 부동산가격 산정을 위해 사용되는 방법은 매우 다양하여 중앙정부와 자치단체 사이에 다르고 정부부처 사이에도 다르다.

먼저 공시지가의 산정은 건설교통부와 기초자치단체의 몫이다. 우선 건설교통부는 전국의 모든 필지의 토지에 대한 공시지가를 산정하기 위해 45만 필지의 표준지를 정하고 공시기준일 현재 표준지의 적정가격을 조사⋅평가하여 공시한다. 공시의 내용은 표준지의 지번, 단위면적당 가격, 면적 및 형상, 표준지 및 주변토지의 이용 상황 등이다. 표준지의 공시지가를 기본으로 시장⋅군수 또는 구청장은 공시기준일 현재 관할구역내의 개별 토지의 단위면적당 가격, 즉 개별공시지가를 결정⋅공시한다.

「지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률」제6조.

개별공시지가를 결정할 때 시장⋅군수 또는 구청장은 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 ‘토지가격 비준표’를 사용하여 지가를 산정한다. 이 때 시장⋅군수 또는 구청장은 개별공시지가를 산정한 때 건교부장관이 지정하는 감정평가업자의 검정을 받아야 하며 개별공시지가를 결정⋅공시하기 전에 건교부장관의 확인을 받아야 한다.

건교부장관은 필요한 경우 공시지가와 개별공시지가와의 균형유지 등 적정한 지가형성을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 개별공시지가의 결정ㆍ공시 등에 관하여 市長ㆍ郡守 또는 구청장을 지도ㆍ감독할 수 있다. 이상적으로 공시지가는 시장가격을 정확히 반영하는 것이 옳지만 실제로는 대체로 시장가격의 80%수준에 있는 것으로 평가되고 있다.

「지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률」제10조의 2.

공시지가는 종합토지세를 부과하기 위한 기초자료로 활용된다. 지방자치단체는 공시지가를 그대로 사용하지 않고 대통령령이 정하는 바에 따라 자치단체장이 정하는 과세표준액 적용비율을 공시지가에 곱하여 산출한 가액을 종합토지세의 과세표준으로 하는데 이를 토지의 과세시가표준액이라 한다. 공시지가 자체가 시가에 미달하는 데다 1.0보다 현저하게 작은 값의 ‘과세표준액 적용비율’을 공시지가에 곱하기 때문에 종합토지세의 과세시가표준액은 과세대상토지의 시가에 턱없이 미달하는 수준에서 결정된다.

한국의 부동산 세제는 토지와 건물의 보유에 대해 각각 종합토지세와 재산세로 이원화되어 있다. 재산세의 과세표준은 행정자치부의 건물에 대한 과세표준 산출방식에 의해 계산된다. 일반적으로 건물은 건물이 서 있는 토지와 함께 매매되기 때문에 건물에 대한 독립적인 시장가격은 관찰할 수 없다. 따라서 건물의 가격은 신축건물의 기준가격을 기초로 하되 종류, 구조, 용도, 경과연수 등 대통령령이 정하는 과세대상별 특성을 감안하여 산정 된다.

구체적으로 철근콘크리트 스라브구조의 아파트의 신축가격을 참작하여 정한 기준가액에 구조별⋅용도별⋅위치별 지수와 경과연수별 잔존가치율을 곱하고 건물의 규모⋅형태⋅특수한 부대설비 등의 유무 및 기타 여건에 따른 가감산율을 적용하여 건물의 과세표준을 산정한다. 이렇게 복잡하게 단계를 거쳐 이루어지는 건물의 가격산정은 그 복잡성에도 불구하고, 혹은 그 복잡성 때문에 時價와는 거리가 時價標準額을 만들어내고 있다.

지방세법시행령 제80조.

특히 부동산 시장에서는 대부분 토지와 건물이 한 덩어리로 거래되는데도 불구하고 부동산 세제(종합토지세, 재산세는, 공동시설세, 도시계획세 등)는 토지와 건물을 인위적으로 분리하여 독립적으로 취급하고 있다. 그 결과 건물의 시가표준액이 시장가격과 유리되어 비현실적으로 산정될 뿐만 아니라 토지의 공시지가와 건물의 과세시가표준액을 합하여도 여전히 시장가격과는 거리가 먼 결과가 나오게 된다.

부동산 양도차액에 부과하는 양도소득세의 과세표준은 국세청의 기준시가를 기초로 하고 있다. 토지의 경우 기준시가는 개별공시지가를 기본으로 하고 개발사업 등으로 지가가 급등하거나 급등할 우려가 있는 지역의 경우 배율을 사용하여 조정한다. 건물의 경우에는 신축가격ㆍ구조ㆍ용도ㆍ위치ㆍ신축연도 등을 참작하여 매년 1회 이상 국세청장이 산정ㆍ고시하는 가액이다.

건물에 부수되는 토지를 공유하고 건물을 區分所有하는 공동주택(부속 토지 포함)의 경우에는 건물의 종류, 규모, 거래상황을 참작하여 연 1회 이상 국세청장이 토지와 건물의 가액을 일괄하여 산정⋅고시하는 가액이다. 기준시가는 대체로 시장가격의 80∼90% 수준에 근접하는 것으로 평가되고 있는데 정부에서 산정하는 여러 가지 가격 중에서 시장가격에 가까운 것 중의 하나이다.

소득세법 제99조.

다. 과세표준의 비현실성과 유효세율

한국의 경우와 같이 법정세율이 높아도 과세표준이 시장가격보다 현저하게 낮은 수준에 설정될 경우 유효세율은 법정세율보다 낮아진다. 세액은 과세표준과 세율을 곱한 것이기 때문에 법정세율과 유효세율의 비율은 대체로 과세대상의 시가와 과세표준의 비율과 같게 되어 있다.

부동산을 취득하는 경우 취득세(2%)와 등록세(3%)를 합하면 부동산 가액의 5%의 세금을 납부해야 한다. 그러나 과세표준이 시장가격과 차이가 나는 경우 유효세율은 법정세율과 달라진다. 만약 과세시가표준액이 시장가격의 절반이라면 유효세율은 2.5%가 되고 1/10이라면 유효세율은 0.5%가 된다. <표 21>은 시가 3억원인 부동산의 취득세와 등록세의 합계가 과세표준/시가의 비율에 따라 어떻게 달라지는 지를 예시하고 있다.

취득세의 기본세율은 취득물건의 가액의 2%이다. 다만 별장, 골프장, 고급주택, 고급오락장(도박장, 유흥주점영업장, 특수목욕 등), 고급선박 등에 대해서는 10%, 수도권과밀억제권역의 본점 및 주사무소의 사업용 부동산과 공장 신⋅증설을 위한 사업용 자산의 경우는 6%를 적용한다. [지방세법 제112조]. 부동산등기의 등록세율은 기본적으로 3%이다. 그러나 농지 1%, 상속의 경우 농지여부에 따라 0.3% 또는 0.8% 등 등록의 내용(보존, 분할 등)에 따라 다양하다. [지방세법 131조]

<표 21> 부동산 과세표준의 현실화율과 취득⋅등록세 부담

시가 3억원	과표: 50% 반영	과표: 30% 반영
1,500만원	750만원	450만원

토지의 경우 건설교통부는 45만개 표준지의 공시지가를 산정하기 위하여 매년 많은 재원을 투입하고 있다. 또한 국세청은 양도소득세의 목적을 위해 건물(공동주택의 경우 토지포함)의 기준시가를 산정하고 있다. 시장⋅군수 또는 구청장은 관할구역내의 모든 개별토지의 단위면적 당 가격(개별공시지가)을 결정⋅공시하고 지방세의 목적을 위해 과세대상 토지와 건물에 대해 과세시가표준액을 산정한다.

중앙정부(건교부, 국세청)와 자치단체가 다같이 과세표준을 산정하기 위하여 많은 행정력을 투입하고 있는 것이다. 그러나 한결같이 과세표준은 시가에 미달하고 있다. 공시지가나 기준시가의 경우는 부분적으로 납세자의 이의제기를 염두에 두고 정부가 시장가격에 약간 미치지 못하는 수준에서 “안전하게” 평가액을 설정하는 것으로 볼 수도 있다. 그러나 지방세의 과세표준과 시가를 비교해 보면 교세표준의 현실화 비율이 너무 낮아 과세시가표준액을 계산하기 위해 투입되는 막대한 국가자원이 거의 낭비되고 있다고 하여도 지나침이 없을 것이다.

그러나 사회적 손실은 행정력의 낭비에 그치지 않는다. 과세표준이 현실과 거리가 멀 경우 우선 세법의 취지를 조세행정을 통하여 제대로 구현하기 어렵다. 또한 세원의 적정한 활용이 어려워지고 조세부담의 형평성에 관한 강한 의문이 제기될 수 있다. 먼저 세원의 활용에 대해 구체적인 예를 들어 생각해 보자. 한국경제는 소득이나 소비와 같은 유량(flow)의 가액에 비해 실물자산, 특히 토지가액의 비중이 큰 구조적 특징을 지니고 있다. 그러나 자산보유에 관한 조세수입의 비중은 미미하다.

<표 11>에 의하면 1993년의 공시지가로 평가한 종합토지세 대상토지의 총가액은 974조원이었다. 같은 해에 종합토지세징수액은 8424억원이었으므로 공시지가대비 평균유효세율은 0.086%에 불과했던 것이다. 이는 종합합산 대상 토지에 대한 종합토지세 한계세율 0.2∼5%나 별도합산 대상 토지의 한계세율 0.3∼2%에 비하면 매우 낮은 수준이다. 공시지가가 시가에 미치지 못한다는 사실을 감안하면 유효세율은 더욱 낮아진다.

현진권 (2000), p. 288.

이러한 분석은 토지에 대한 조세가 종합토지세만 있는 것이 아니고 도시계획세, 등록세, 취득세, 재산할 사업소세 등도 부분적으로 토지에 귀착된다는 사실을 반영하지 않고 있다. 재산세나 공동시설세 등 토지 이외의 재산관련 조세가 부과되는 자산의 가액에 대한 믿을만한 통계가 없기 때문에 토지와 재산의 유효세율에 대해 더 이상 정밀한 분석을 하기는 어렵다. 따라서 분석의 방향을 약간 달리하여 재산관련 조세의 수입을 지방세 총액, GDP 등의 총량지표와 비교하여 본다.

보유과세로 볼 수 있는 종합토지세, 재산세, 공동시설세, 도시계획세가 지방세총액에서 차지하는 비율은 1993년과 2002년의 경우 각각 17.0% 와12.7%이었다. 9년만에 보유과세의 비중이 현저하게 낮아졌음을 알 수 있다. 이와는 대조적으로 같은 해의 등록세와 취득세가 지방세수입에서 차지하는 비중은 41.6%와 46.4%이었다. 1993년에서 2002년 사이에 보유과세의 비중은 낮아지고 반대로 거래⋅이전과세의 비중은 높아진 것이다. 같은 기간에 지방세부담률이 4.0%에서의 4.6%(지방교육세 제외)로 높아진 사실을 감안하면 보유과세의 비중이 낮아지고 있는 현상은 지방세원의 적극적인 활용이라는 관점에서 유의해야 할 대목이다.

1993년과의 비교를 위해 2002년의 지방세수입총액은 2001년부터 시행된 지방교육세분을 제외한 것으로 함. 자료: 현진권 (2000), 재정경제부 (2003).

논의의 단순화를 위해 재산관련 지방세에 부가세로 부과되는 농어촌특별세와 지방교육세는 제외하였다. 재산관련 지방세에 부과되는 농어촌특별세는 취득세액의 10%, 종토세 세액 500만원∼1000만원 10%, 1000만원 초과 15%이고 지방교육세는 등록세액, 재산세액, 종합토지세액의 20% 이다.

국세와 마찬가지로 지방세도 소득과 부의 재분배를 중요한 목표의 하나로 삼아야 한다. 한국에서는 부동산이 소득에 비해 월등하게 큰 비중을 가지고 있다. 부동산은 한국인의 재산 중에서도 압도적인 비중을 차지하고 있다. 1993년 토지의 공시지가 총액이 974조원이었을 때 1월의 증권거래소 상장주식의 시가총액은 83조9천억원에 불과하였다.그러므로 부동산에 대한 과세는 조세수입의 확보와 재분배를 위해 특별하게 중요한 의미를 지니고 있음을 알 수 있다.

2003년 11월의 상장주식 시가총액은 344조원 가량이며 주가지수(KOSPI)는 790수준이다. 1993년의 1～12월의 월말 주가지수는 670～870 사이에 있었다. 자료: 한국증권거래소Online DB.

부동산에 대하여 배타적인 징세권을 가진 자치단체가 보유과세를 소홀히 하는 것은 국가정책의 관점에서 볼 때 중요한 결함이라고 할 수 있다. 부동산의 보유과세를 소홀히 하는 이면에 담세능력과의 관련이 적은 등록세와 취득세에서 지방세수입의 46.4%를 징수하는 것도 형평성의 문제를 제기한다. 담세능력은 (순)재산의 보유에 비례하는 것이지 거래빈도에 거래하는 것이 아니기 때문이다. 특별하게 부유하지 않은 젊은 납세자가 여러 차례의 매매를 통해 주택규모를 키워가는 경우와 젊은 부유한 납세자가 큰 주택을 사서 평생 보유하는 경우의 등록세와 취득세의 일생부담을 비교하면 거래⋅이전에 대한 과세의 불공평성은 분명해 진다.

그 외에 부동산의 거래⋅이전에 부과되는 조세는 부동산시장의 부침에 영향을 받기 때문에 조세수입의 안정적 확보에 불리하다.

최근 재건축 아파트의 가격급등을 시발점으로 서울 강남의 부동산가격이 급등하자 강남지역과 강북지역 아파트의 지방세부담의 공평성에 대한 논란이 일어나고 정부도 이를 시정하려는 의지를 보이고 있다. 제기된 문제의 요지는 강북 아파트가 강남의 아파트보다 더 많은 재산세와 종합토지세를 부담하기 때문에 불공평하다는 것이다. 전국을 대상으로 하면 서울의 강남과 강북보다 재산보유세 부담의 차이가 더 큰 곳을 쉽게 찾아볼 수 있음에도 서울을 중심으로 문제가 제기된 것은 흥미롭다. 아무튼 논란의 내용에는 여러 가지 문제가 복합적으로 포함되어 있다.

재산세와 종합토지세는 기초단체인 시⋅군⋅구의 조세이기 때문에 다른 기초단세 사이의 재산세와 종합토지세 부담의 형평성을 논하는 것은 어색하다. 만약 객관적인 기준에 의해 강북에 비해 강남의 징세노력이 부족하다고 판단되면 무리하게 서로 다른 區사이의 區稅의 형평을 논하기보다는 교부금의 분배를 통해서 구 사이의 재정력 격차를 줄여줄 수 있을 것이다.

먼저 재산세와 종합토지세의 과세표준이 시가와 동떨어지게 산정되는 문제이다. 한 일간지가 보도한 내용을 정리한 <표 22>는 시가가 다같이 3억 4천만원인 강남의 26평형 아파트와 강북의 49평형 아파트의 재산세액과 종합토지세액을 비교하고 있다. 두 아파트의 시장가격은 3억 4천만원으로 동일하나 강남 아파트는 26평형이고 강북 아파트는 49평형이다.

강북 아파트의 건물면적이 상대적으로 더 크므로 건물에 부과되는 재산세액이 적은 것은 일단 수긍이 간다. 두 아파트의 시가가 같고 강북아파트의 건물평가액이 더 높다면 아파트 부속토지의 평가액은 강남 아파트의 경우가 더 높아야할 것이다. 그러나 강북 아파트의 종합토지세기 더 많은 것은 강북아파트 부속토지의 과세시가표준액이 강남아파트보다 더 높게 산정되었다는 것을 의미한다. 납세자들이 납득하기 어려워하는 것은 당연한 일이다. 재산세와 종합토지세를 합한 조세부담은 강북 아파트가 강남 아파트의 3배이다.

<표 22>의 결과는 지방세법이 전혀 의도하지 않은 것으로서 과세시가표준의 산정이 시장가격과 유리되어 이루어지기 때문에 발생한 것이다. 현행 재산세율을 사용하여 역산해보면 두 아파트의 과세표준은 각각 2050만원과 3032만원이다. 동질적인 건물의 재산세 과세표준금액이 대체로 건물의 면적에 비례한다고 보면 건물면적의 비율은 야 1 : 1.9인데 비해 과세표준의 비율은 1 : 1.5이어서 과세표준의 차이가 면적의 차이보다 오히려 적다.

건물의 시가표준액이 시가와 괴리가 있다는 것은 문제이지만 두 아파트에 공통이기 때문에 비교의 목적을 위해서는 논외로 하면 재산세의 부담차이에 대한 불만은 그것은 세율의 누진구조에 대한 불만이어야 한다. 물론 여기서 서로 다른 區 사이의 區稅를 비교하고 형평을 논하는 데에는 무리가 있다는 사실에 유의해야한다. 특히 區稅가 자치구가 제공하는 서비스의 생산비를 조달하는데 사용된다면 區마다 제공하는 공공서비스가 다를 때 서로 다른 區의 區稅를 비교하여 형평성을 논하기는 어렵다.

더 큰 문제는 종합토지세의 과세표준 산정에 있다. 두 아파트의 소유자가 아파트 부속 토지 외에 다른 토지를 보유하지 않는다고 하면 종합토지세의 시가표준액은 각각 2716만원과 4505만원으로 그 비율은 1 : 1.7이다. 강남 아파트의 건물 가액이 강북 아파트의 그것보다 작다면 두 아파트의 시가가 동일하기 위해서는 당연히 부속토지의 가격은 강남 아파트가 더 높아야함에도 토지의 과세표준도 강북이 더 큰 것은 토지의 과세시가표준액산정의 비현실성을 반영한다.

<표 22> 지역에 따른 보유세 비교 (시가 3억 4천만원 아파트)

지역	평수	재산세액	종합토지세액	합계
강남 강북	26평 49평	100,910원 371,750원	61,490원 115,150원	162,400원 486,900원

자료: 동아일보, 2003년 4월 11일.

토지와 건물의 과세시가표준액을 합해보면 강남의 26평형 아프트는 4766만원이고 강북의 49평형 아파트는 7537만원이다. 두 아파트의 과세시가표준액은 각각 시가의 14%와 22%에 불과하다. 시가가 같은 아파트의 가치를 1:1.6의 비율로 다르게 평가하는 것도 문제이지만 시가와 과세시가표준액 사이의 엄청난 차이도 문제이다.

최근의 부동산 보유과세에 대한 논란은 시가표준액 산정의 구조적인 난맥상은 간과한 채 조세부담의 형평에만 집중되는 경향이 있는 것으로 보인다. 과세시가표준액이 시장가격과 동떨어져 있음에도 시가가 동일한 아파트에 동일한 금액의 세금이 부과되면 아무 일 없다는 견해는 균형을 잃은 것이라 할 수 있다. 앞에서 설명한 것처럼 區마다 제공하는 공공서비스가 다를 때 서로 다른 區의 區稅를 비교하여 형평성을 논하는 것도 반성해야 할 것이다.

일각에서는 면적에 상관없이 가격이 같은 강남 아파트와 강북 아파트의 재산세가 같아져야 한다고 주장한다. 그러나 이러한 주장이 강남 아파트 건물의 단위면적 당 시가표준액이 강북보다 더 높아야하는 것을 의미한다면 이는 오류이다. 즉 토지와 건물을 분리과세 하는 현행 지방세제도 하에서는 건물과 토지의 가치를 합한 아파트가격이 동일하다고 하여도 건물에만 부과되는 재산세가 같아야 할 이유가 없으며 강남과 강북의 건축단가 및 감가상각율에 차이가 없다면 단위면적당 과세표준도 같아야하는 것이다.

그것은 건물에 투입된 자본은 투자와 감가상각을 통해 이동할 수 있기 때문인데 지리적 이동이 가능한 가구의 가치는 강남에 있으나 강북에 있으나 마찬가지인 것과 같은 이치이다. 면적이 다른데도 강남 아파트와 강북 아파트의 시가가 같을 수 있는 것은 두 아파트의 위치가 다르기 때문이다. 즉 강남 아파트 부속토지의 가격이 강북 아파트 부속토지의 가격보다 건물가격의 차이를 상쇄할 수 있을 만큼 더 높기 때문이다.

동일한 오류는 건물의 과세시가표준액을 산정하는 공식에서도 발견된다. 즉 건물에 대한 과세시가표준액을 산정하는 공식에 기준가격에 위치별지수를 곱하는 과정이 있는데 이것은 건물의 가치가 지리적 위치에 따라 달라진다는 것을 전제로 하는 것이다. 그러나 건물은 적어도 건축되기 전에는 지리적으로 이동할 수  있으며 건축 후에도 감가상각 과정을 통해 장기적으로 이동이 가능하기 때문에 이는 오류이다.

어떤 건물이 특정 위치에 있기 때문에 편리하거나 유용하다면 그것은 건물의 내재적 가치 때문이 아니라 건물이 들어선 토지의 내재적 가치 때문이라고 보아야한다. 만약 그것이 건물의 내재적 가치 때문이라면 그 편리함과 유용성은 그 건물의 위치와 상관없이 일정하여야 할 것이다. 이러한 과세시가표준 산정방법의 오류는 (토지와 건물의 가치를 함께 반영하는) 가격은 같지만 면적이 다른 아파트의 재산세가 다를 경우 불공평하다고 생각하는 일반인의 오류를 증폭시키고 있는지도 모른다.

라. 시장가격에 대한 정보수집의 제도적 장애

중앙정부와 자치단체들이 부동산관련 조세의 과세표준을 산정하기 위해 많은 비용을 부담하고 있다. 공시지가와 국세청의 기준시가는 시장가격의 80∼90%에 근접하고 있어 세제발전에 기여하고 있다고 볼 수 있다. 그러나 지방세의 과세표준은 토지와 건물의 경우 다같이 시가와 너무 동떨어져 있어 가히 초현실적이라 할 수 있을 정도이다. 토지의 경우에는 공시지가를 이용하고 있음에도 불구하고 그렇다. 과세표준이 시가와 동떨어지면 나머지 조세정책은 허공에 매달린 것이나 다를 바 없다.

근본적인 해결책은 과세표준을 시장가격에 직결하는 것이다. 그러나 과세표준을 시장가격에 직결하기 위해서는 시장거래에서 형성되는 가격을 정부가 파악할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 납세자들이 시장가격을 자발적으로 신고하도록 유도하는 제도가 이상적이다. 그러나 신고를 강제하더라도 납세자들에게 큰 부담을 지우지 않는다면 그것도 괜찮은 방법이 될 수 있다. 시장가격을 파악할 수 있기 전에는 행정력으로 정부가 시장가격을 파악하거나 산정할 수밖에 없다.

현행 조세제도는 거래가격에 대한 정보를 수집하는 과정에 있어 매우 비정상적인 모습을 하고 있다.	특히 현행제도는 납세자들로 하여금 조세부과의 근거가 되는 가격을 거짓으로 신고하게 하는 유인을 제공하는 면이 있다. 예를 들면 취득세와 등록세의 과세표준과 양도소득세 비과세제도를 생각해 볼 수 있다. 취득세와 등록세의 과세표준은 행정자치부의 과세시가표준액과 검인계약서 상의 신고가액 중 높은 것으로 하고 있다.

그러나 과세시가표준액이 실제가액보다 현저하게 낮기 때문에 납세자는 검인계약서의 신고가액을 과세시가표준액과 유사한 수준으로 정하게 되는 것이다. 이때 검인계약서 상의 가격이 실제 거래가격과 달라도 실질적인 제제가 이루어지지 않기 때문에 부동산의 취득세와 등록세는 대부분 과세시가표준액을 기준으로 부과되는 것이 관행으로 정착하게 되었다.

더 근본적인 문제는 양도소득세의 1가구 1주택에 대한 비과세제도이다. 양도소득세는 취득가액과 양도가액의 차이인 양도소득에 대해 부과하는 조세이다. 이때 양도가액은 실제 거래가액을 기준으로 하는 것이 원칙이지만 실제 거래가액을 파악하기 어렵기 때문에 그 대신 기준시가가 사용되고 있다.

그러나 만약 실거래가액을 신고하게하고 그것을 근거로 양도소득세를 부과한다면 허위가격을 신고할 경우 매수자와 매도자 사이에 이해상충이 발생하기 때문에 담합의 가능성이 줄어든다.  그러나 주택의 60%이상을 차지하는 1가구 1주택의 양도소득이 비과세되는 현행제도 아래에서 이러한 유인구조는 제대로 작동하기 어렵다.

매도자와 매수자의 한계세율에 차이가 있다면 담합의 유인은 여전히 남아 있다.

3. 보유과세와 이전과세

부동산은 국민경제의 중요한 자원이며 國富에서 중심적인 지위를 차지하고 있다. 따라서 부동산에 대한 조세정책은 부동산의 효율적인 배분을 과도하게 방해하지 않아야 하며 조세부담의 형평성과 안정적인 조세수입의 확보에 기여하는 조건을 갖추어야 한다. 그러나 한국의 부동산 세제는 주로 부동산 투기억제에 초점을 맞추어 왔으며 자원배분의 효율성이나 형평성에 대한 고려는 큰 비중을 차지하지 않고 있다고 할 수 있다.

부동산 투기 억제의 경우 투기행위자에게 대규모 자본이득이 귀속되는 것을 방지하는 것은 형평성을 제고하며 부동산의 투기억제를 통한 부동산의 가격안정은 부동산시장의 기능을 향상시켜 자원배분의 효율을 높인다는 주장이 있을 수 있다. 그러나 조세를 통한 부동산 시장의 안정화 전략은 단기적인 심리전의 양상을 보여 왔으며 부동산 투자의 수익률에 체계적이고 장기적인 영향을 미치는 데는 미흡하였다. 또한 1가구1주택의 면세, 양도소득 포착의 어려움, 실현기준 과세 등으로 인하여 투기억제를 위한 양도소득세의 중과세도 형평성의 제고에 큰 기여를 했다고 평가하기 어렵다.

부동산 보유과세와 이전과세는 두 가지 관점에서 심각한 문제를 지니고 있다. 첫째는 과세표준의 비현실성으로 인하여 보유과세와 이전과세를 포함한 조세부담이 지나치게 낮다는 것이다. 흔히 소득수준에 비해 재산가치가 높기 때문에 재산에 대한 조세부담을 높이는 것이 어렵다는 견해가 제기되기도 한다. 그러나 재산에 대한 조세부담과 재산의 시장가격 사이에는 반비례 관계가 있기 때문에 높은 시장가격의 일부분은 낮은 조세부담에 기인하는 면도 있다.

만약 보유과세를 인상한다면 조세부담 증가분의 자본화로 인하여 부동산가격은 약간 하락하는 경향을 보이게 될 것이다. 또한 보유과세를 단기간에 대폭 강화한다면 자본화 외에 부동산 소유자의 유동성에 압박을 가하게 되어 조세부담 증가분의 자본화보다 더 큰 가격하락효과가 나타날 수 도 있다. 시간이 흐름에 따라 부동산 소유자들의 재산구성(portfolio)이 새로운 조세정책에 적응하게 되면 마침내 유동성제약에 따른 부동산가격 하락효과는 사라지게 되고 조세부담증가에 따른 자본화 효과만 남게 될 것이다.

그런데 여기서 보유과세의 자본화효과의 크기에 대한 과장된 기대를 가져서는 안 된다. 예를 들어 부동산 보유에 따른 균형수익률이 5%라면 시가기준 0.5%의 보유과세는 부동산가격을 10% 인하하는데 그친다. 공시지가로 평가한 토지의 시가총액에 대한 자료가 있는 1993의 경우 종합토지세의 유효세율은 0.086%에 불과함을 앞에서 보았다. 공시지가가 시가의 80%라고 가정할 경우 공시지가의 0.086%는 시가의 0.0688%와 같다.

따라서 보유과세의 시가에 대한 유효세율을 0.5% 인상하는 것은 토지의 경우 전국적으로 종합토지세를 현행의 7.3배나 인상하는 것을 의미한다. 이미 종합토지세가 부과되고 있으므로 종합토지세의 인상을 통하여 지가를 10%하락하게 하려면 유효세율을 현행의 8.3배 수준으로 높여야 하는 것이다. 그러나 종합토지세를 단기간에 현행의 8.3배로 증가시키는 것은 정치적으로 매우 어려운 일일 것이다.

두 번째 문제는 보유과세와 이전과세 사이의 균형이다. 우선 재산의 이전에 대해 과세해야하는 근거가 무엇인지 분명하지 않다. 과세의 근거로는 보통 담세능력을 꼽는다. 정부가 공공서비스를 제공하는 경우 그 편익을 누리는 대가로 조세를 납부해야 하는 경우도 있다. 그러나 현대국가에서는 편익의 크기를 납세자별로 측정하거나 그 편익에 상응하는 조세부담 지우는 것이 기술적으로 어려울 뿐만 아니라 재분배가 조세의 중요한 기능으로 자리 잡고 있기 때문에 납세자의 조세부담 능력에 맞추어 세금을 매긴다고 보는 것이 일반적이다. 이러한 관점에서 볼 때 소유권의 이전에 과세하는 것은 근거가 분명하지 않다는 것이다.

한국의 경우 이전과세가 보유과세보다 더 큰 비중을 가지고 있기 때문에 이전과세의 근거가 무엇인가에 대한 근본적인 의문은 매우 심각한 문제를 제기한다. 2002년의 경우 종합토지세, 재산세, 공동시설세, 도시계획세의 합계는 3조5천억원으로 지방세 총액(지방교육세포함) 31조5천억원의 11.1%를 차지한 반면 등록세와 취득세는 12조8천억원으로 40.5%를 차지하였다. 보유과세의 3.6배에 이르는 이전과세를 정당화하는 근거는 과연 무엇인가? 등록세경우 편익원칙에 입각한 수수료로 해석하려는 견해도 있으나 등록세수입 7조 450억원은 비용을 훨씬 능가하는 것이기 때문에 설득력이 적다.

부동산의 거래를 통한 소유권의 이전은 소유자의 포트폴리오의 재구성을 의미할 뿐 담세능력의 증가를 가져오지는 않는다. 상속이나 증여의 경우 소유권의 이전에 수반되는 담세능력의 증가에 대해서는 상속세 또는 증여세가 부과되기 때문에 소유권의 무상이전에 따른 등록세나 취득세의 경우에도 매매를 통한 소유권이전의 경우와 마찬가지로 그 근거에 대한 의문이 제기된다. 더구나 소유권의 이전에 대한 무거운 과세는 부동산 거래를 동결하는 효과를 지니고 있기 때문에 부동산 소유주의 재산구성을 왜곡하며 그 결과 자원의 비효율적 이용을 초래하는 부작용이 있다. 이러한 이전과세의 부작용을 상쇄하기에 충분한 이유가 과연 무엇인가?

증여세의 경우 증여를 하는 사람과 받는 사람 중 누구에게 납세의무자가 있는가하는 것은 조세의 귀착에 영향을 미치지 않는다고 보아도 무리가 없다. 상속세는 상속재산의 총액에 과세되기 때문에 조세부담은 재산의 분배비율대로 나누어진다고 볼 수 있다.

결론적으로 거래⋅이전에 대한 과세의 논리적 근거는 분명하지 않다. 정부는 부동산에 관한 조세를 주로 부동산의 가격안정과 투기억제를 중심으로 운영해 왔지만 이론적으로 부동산 보유에 대한 과세는 부분적으로 소득과세를 보완하는 것으로 이해되고 있다. 실제로 부동산의 보유에 대한 과세는 소득세와 1:1로 환산이 가능하다. 그러나 한국의 경우 부동산 과세는 거래⋅이전에 대한 과세를 중심으로 할뿐만 아니라 보유과세는 조세부담이 미미하여 소득과세를 보완하는 것으로 보기에 미흡하다.

Jorgenson Dale and Kun-Young Yun (2001)

4. 부동산 관련 조세제도의 개선방향

가. 시장가격에 기초한 세제의 도입

건전하고 민주적인 조세제도의 운영을 위한 첫걸음은 세법을 집행하는 행정부서가 국회의 승인 없이 조세부담을 자의적으로 변화시킬 수 없도록 하는 일이다. 이를 위한 첫째 조건은 소득이나 재산가액 등의 과세표준의 기초가 되는 가치의 평가를 객관적인 시장에 의존하는 것이다. 동시에 조세부담에 영향을 미치는 중요한 정책수단인 세율, 과세표준의 공제, 세액공제 등은 법에 규정함으로써 의회의 승인을 받아 운영해야 한다.

한국의 부동산 관련 조세제도는 과세표준의 산정에 관해 행정부에 광범한 재량을 부여하고 있어 조세정책이 난맥상을 보이고 있다. 정부의 여러 부처에서 각 부처의 목적을 위해 다양한 가격제도를 운영할 때 일반국민은 물론이고 정책담당자들도 혼란을 피하기 어렵다. 사안에 따라 적용되는 가격이 다르니 불공평성에 대한 불만이 쌓이고 신뢰가 무너지며 정확한 정책혼합은 기대하기 어렵다.

행정부가 과세표준의 산정에 광범한 재량을 가지는 것은 곧 국민의 조세부담에 대한 의회의 통제가 제대로 이루어지지 못하고 있음을 의미한다. 심지어 등록세, 취득세, 재산세, 종합토지세, 도시계획세, 공동시설세 등 부동산 관련 조세의 세율구조는 과세표준이 객관적인 시장가격에 기초하고 있다면 상상도 할 수 없을 정도로 높은 수준에 있다. 이러한 현상은 국회가 행정부가 산정하는 과세표준의 비현실성을 교정하기보다 오히려 과세표준의 비현실성을 기정사실화하고 세율을 비현실적인 과세표준에 맞추어 왔음을 입증하고 있다.

부동산 관련 조세제도의 문제를 근원적으로 해결하기 위해서는 과세표준의 기초가 되는 자산가격을 행정적으로 결정하지 않고 시장가격을 최대한 활용하는 방안을 찾아야 한다. 가장 먼저 해야 할 일은 부동산 시장에서 형성되는 가격에 대한 정보를 수집하는 일이다. 일단 부동산의 거래가격에 관한 정보를 얻을 수 있다면 소유권의 유상이전에 따라 납세의무가 발생하는 양도소득세, 등록세, 취득세 등은 시가기준으로 부과하는 것은 어렵지 않다.

소유권의 유상이전과 관계없이 납세의무가 발생하는 보유과세나 상속⋅증여세의 경우에는 여전히 시장가격에 가까운 가격을 만들어 사용하여야 한다. 그러나 지금과는 달리 정부가 부동산 시장에서 형성된 가격을 수집하여 실제거래가격의 동향을 파악하고 있다면 표준지공시지가를 기초로 개별공시지가를 산정하는 것과 비슷한 방법을 사용하여 거래가 없는 부동산의 가격도 시가에 가깝게 산정할 수 있다.

거래관련 세금이 실제 거래가격을 기준으로 부과된다면 보유과세와 상속⋅증여세의 부과에 시가에 가까운 가격을 만들어 사용하더라도 거부감이 적을 것이다. 또한 상당수 자산의 실제 거래가격이 파악되면 현행보다는 시가에 훨씬 가까운 가격제도를 운영할 수도 있을 것이다. 보유과세나 상속⋅증여세의 경우 토지에 대해서는 실제 거래가격과 공시지가를 활용하고 건물에 대해서는 적어도 국세청의 기준시가 이상으로 시가에 근접한 가격제도를 고안할 수 있을 것이다.

나. 시장가격에 기초한 세율체계의 확립

행정가격에 기초한 현행 부동산 관련 세제를 시장가격에 기초한 제도로 전환하는 경우 세율의 수준도 함께 조정함으로써 과세표준의 현실화에 따른 조세부담의 급증을 완화해야 한다. 그 이유는 시장가격과는 거리가 먼 행정가격에 기초한 조세제도가 오랫동안 운영되는 과정에서 과세표준의 비현실성에 맞추어 세율도 변화해왔기 때문이다. 따라서 과세표준이 현실화되면 비현실적 과세표준에 맞추어져 있던 세율체계도 현실화되어야 하는 것이다.

예를 들면 종합토지세의 종합합산 대상 토지의 한계세율은 0.2∼5%이며 재산세의 한계세율은 0.3∼7%이다. 여기서 두 가기 이유로 최고한계세율이 5% 또는 7%인 점에 주목할 필요가 있다. 첫째, 시가기준으로 과세표준을 산정할 때 5% 또는 7%의 세율은 지나치게 높다는 것이다. 부동산 보유에 따른 실질수익률이 매우 높은 수준인 10%라고 가정하더라도 5∼7%의 보유세율은 소득세로 환산하면 50∼70%가 된다. 이는 현행 개인소득세의 최고한계세율에 비하면 매우 높은 수준이다. 실질 수익률이 5%인 경우 5∼7%의 보유세율은 100∼140%의 소득세율과 같아진다.

둘째, 최저한계세율과 최고한계세율 사이의 차이가 25배 이상이라는 점이다. 관점에 따라 이와 같이 가파른 누진도는 재분배를 위해 좋으며 최저한계세율과 최고한계세율의 비율은 중요하지 않다고 할 수도 있다. 그러나 정부가 세금을 거둘 때에는 상당한 사회적 비용이 발생하기 때문에 최저한계세율은 적어도 징세와 납세에 따른 사회적 비용을 정당화할 수 있는 수준에 있어야 한다. 현실적으로 절대다수의 토지소유자가 최저한계세율의 적용을 받는 상황에서 최고세율이 최저세율의 25배나 되어야 하는 합당한 이유를 찾기 어렵다.

다. 1가구 1주택 양도소득세 비과세 폐지

양도소득세제가 실거래가액을 기초로 운영되기 위해서는 매수자와 매도자가 담합하지 않고, 정직하게 거래가격을 신고하도록 하는 유인구조를 만들어 주어야 한다. 그러나 1가구1주택에 대한 양도소득세 비과세제도가 적용되는 경우 거래당사자들은 부정확한 가격을 신고함으로써 쉽사리 조세차익거래(tax arbitrage)를 할 수 있기 때문에 정부가 주택거래자의 신고를 통해 시장에서 형성되는 부동산 가격을 수집하는 것은 어렵다.

1가구 1주택 비과세 요건을 충족하는 주택이 전체의 60%에 달하기 때문에 1가구 1주택 비과세제도를 유지하면서 시장가격에 기초한 부동산 과세제도를 만들기는 어렵다. 적은 사회적 비용으로 정확한 시장가격을 수집하는데 결정적인 장애가 되는 1가구 1주택 양도소득세 비과세제도는 폐지되어야 할 것이다. 그 대신 중산층에게 귀속되는 자본이득에 대해 비과세함으로써 서민들의 ‘내 집 키우기’를 지원하는 동시에 단계적으로 주택을 늘리지 않고 일시에 대규모 주택을 취득할 경제력이 있는 부유층과 서민들 사이의 형평성을 도모하기 위한 방책이 마련되어야 할 것이다.

구체적인 방안으로는 여러 가지 생각해 볼 수 있다. 그러나 어떤 방법을 택하든 1가구 1주택 양도소득세 비과세의 취지를 살리면서 실제거래가격을 정직하게 신고하게 하는 방법은 다음의 세 가지를 조합하는 내용으로 이루어지게 될 것이다. 첫째, 기본적인 소득공제액을 높게 설정하고(예: 5년 보유기준 1억원), 둘째, 세율구조는 누진으로 하되 최저한계세율은 10% 이하의 낮은 값을 갖게 한다. 셋째, 최저한계세율이 적용되는 과세표준계급을 넓게 설정하여 중산층의 주택 소유자가 과도한 양도소득세를 부담하지 않도록 한다.

이러한 제도가 정확한 실제거래가격을 완벽하게 수집할 수 있도록 보장하는 것은 아니다. 예를 들면 1가구1주택 비과세제도가 없어도 일반적으로 거래당사자 사이에 한계세율의 차이가 있다면 조세부담의 차이를 이용하는 조세차익거래는 가능하다. 본질적으로 동일한 현상의 특수한 경우라고 할 수 있는 예는 실거래가액에 의한 양도차익이 기본 공제액에 미달하는 경우이다. 이 때 양도차익의 한계세율은 0%이기 때문에 매도자는 양도소득세에 구애되지 않고 매수자의 희망에 따라 거래가액을 실제와는 다르게 신고하는데 협력할 수 있다. 매도자는 이러한 협력의 대가로 보다 높은 값을 받을 수 있음은 물론이다.

1가구 1주택에 대한 소득공제제도는 미국, 일본에서도 추진하고 있는 제도로서 이들 국가들의 제도를 살펴보면 다음과 같다.

■ 미국

－ 공제대상: 양도일전 5년의 기간 중 2년 이상 소유하고 주된 주거로 사용한 주택이며, 여러 주택 소유시에는 주된 주택에만 적용

－ 공제한도: 연간 25만불 (약 3억원)

부부합산 연간 50만불 (약 6억원)

■ 일본

－ 공제대상: 주된 주거주택 (주거로 미사용시 3년 이내 양도), 여러개 주책 소유시는 주된 주택

－ 공제한도: 연간 3천만엔 (약 3억원)

라. 이전과세에서 보유과세로 전환

학계에서는 오래 전부터 한국의 이전과세에 대한 의문을 가져왔으며 부동산 세제는 보유과세 중심으로 개편되어야 한다는 견해를 피력해 왔다. 최근에는 조세정책담당자들 중에서도 보유과세중심으로 가야하는 이유를 이해하기 시작하고 있는 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 이러한 제도의 개편을 단행하는데 필요한 정책의지는 강하지 않은 것으로 보인다.

그러나 이전과세 중심의 현행제도를 방치하는 경우 동결효과로 인해 원활한 부동산거래가 불가능하고 그 결과 자원의 낭비가 일어나게 된다. 뿐만 아니라 무거운 이전과세는 보유과세를 등한히 하는 이유가 되기도 한다. 결국 불공평한 이전과세가 큰 비중을 차지하고 재분배에 효과적인 보유과세는 제 기능을 발휘할 수 없게 되어 부동산과세의 불공평성은 심각한 지경에 이르게 된다.

이전과세인 등록세와 취득세에 의존하는 지방세제도는 조세수입이 부동산시장의 부침에 큰 영향을 받는 특징을 지니기 때문에 지방세수입의 안정적인 확보에도 불리한 제도이다. 등록세와 취득세가 지방세수입 총액의 40%나 되는 큰 비중을 가지고 있기 때문에 이전과세에 대한 높은 의존도는 지방재정기반의 취약점이 되고 있다. 현행제도를 유지하면서 부동산 관련 조세부담을 늘린다면 문제는 더욱 심각해 질 것이 분명하다.

마. 보유과세의 통합

한국의 부동산 관련 재산세제는 토지에 대한 과세와 건물에 대한 과세로 이원화되어 있다. 그러나 부동산시장에서는 건물과 그 부속 토지가 하나의 물건으로 거래되는 것이 보통이다. 시장에서 건물가격과 토지가격을 독립적으로 관찰할 수 없음은 물론이다. 그럼에도 불구하고 정부는 부동산 보유에 대한 과세를 토지와 건물에 대한 과세로 분리하여 이원화하고 각각의 가격을 독립적으로 산정하기 위해 많은 비용을 지불하고 있다.

시장의 가격신호에 의존하지 않는 방법으로 부동산의 가치를 평가했을 때 그 결과가 현실과 부합되지 않고 납세자들의 공감을 얻기 어려운 것은 쉽게 예상할 수 있다. 건물의 경우 재산세의 과세표준이 되는 과세시가표준액의 산출은 신축건물의 단위면적당 가격을 출발점으로 삼지만 건물의 종류·구조·용도·위치·경과연수 등을 반영하는 과정에서 시가에서 점점 멀어져 결국에는 허구에 가까운 평가액에 도달하고 있다.

토지의 경우 과세시가표준액은 비교적 시가에 가까우며 전국적인 일관성을 지니는 개별공시지가에 ‘과세표준액 적용률’을 곱하여 얻기 때문에 시가에서 더 멀어진다. 이러한 과정은 과세표준의 기초가 되는 가액의 평가를 시장에 의존해야한다는 원칙에 위배되는 것으로 그 결과 형평성이 훼손되는 것을 예상하기는 어렵지 않다. 근본적으로 시장가격에 가까운 공시지가에 행정적으로 정한 비율을 곱하여 시장가격과는 거리가 먼 과세시가표준액을 만들어 그것을 담세능력의 지표로 삼는다는 것은 행정만능주의 사고의 산물로서 참으로 엉뚱한 발상이다.

토지와 건물이 단일 물건으로 거래되는 경우 건물과 토지의 가치에 대한 평가가 독립적으로 이루어지고 그 결과가 실제로 시장에서 관찰되는 거래가격과 부합되는지에 대한 점검이 이루어지지 않는 것도 문제이다. 그 결과 건물에 대한 재산세와 토지에 대한 종합토지세가 상호간에 오류를 보정하는 역할을 하지 못하고 각각의 오류가 건물 및 토지소유자의 전체 조세부담에 독립적으로 존재하게 되는 것이다. 이러한 조세제도는 태생적으로 불공평성을 내포하고 있으며 불공평성의 정도는 세원의 활용도가 높을수록 심해질 수밖에 없다.

현행 부동산관련 조세제도를 시장가격을 바탕으로 하는 제도로 개편하기 위해서는 무엇보다 부동산 거래에 있어 토지와 건물이 하나의 物件으로 취급되는 사실을 반영하여 종합토지세와 재산세를 하나의 세목으로 통합해야 한다. 약간 다른 맥락이기는 하지만 재산세와 종합토지세를 통합할 경우 부동산의 보유에 부과되는 공동시설세, 도시계획세도, 재산할 사업소세도 함께 통합한다면 지방세의 단순화에 중요한 전기를 마련할 수 도 있다.

다만 공동시설세와 도시계획세는 광역시세이며 사업소세는 구세이기 때문에 광역시와 자치구 사이에 재정조정이 이루어져야 하며, 동시에 공동시설세는 도세이고 도시계획세와 사업소세는 시⋅군세이기 때문에 도와 시⋅군 사이에 재정조정이 필요하다.

VI. 맺는 말

부동산 세제는 소득과 부의 공평한 재분배와 부동산의 효율적인 경제적 이용을 목적으로 해야 한다. 특히 한국과 같이 소득이나 소비와 같은 유량(flow)보다는 토지와 건물과 같은 부동산의 가치가 압도적인 비중을 차지하는 경제에서 부동산관련 조세제도는 경제적 복지 분배의 형평성 제고를 위해 중요한 역할을 해야 한다. 지금까지 부동산 관련 지방세는 조세수입확보 이외에 특별한 경제적 역할을 수행한 것으로 보기 어렵다.

그러나 이제 지방세가 조세수입 총액의 20%이상을 차지하고 부동산 과세가 지방세 수입의 52%나 되기 때문에 새로운 역할을 맡아야 할 때가 되었다. 또한 대부분의 부동산 관련 조세가 지방세이며 부동산은 지방정부가 중앙정부에 대해 배타적으로 활용할 수 있는 세원이다. 그럼에도 불구하고 전반적으로 부동산 관련 지방세는 세원의 크기에 비해 조세수입의 확보에 있어 뚜렷한 성과를 내지 못하고 있다. 지방자치가 성공하기 위해 반드시 자치단체의 자체수입이 많아야하는 것은 아니지만 자주재원이 많은 것이 자치에 해롭지는 않다. 부동산관련 지방세를 정비하여 그 기능을 강화할 필요가 있다.

최근 서울 강남 일부 지역의 아파트가격 급등을 계기로 부동산 투기를 경계하는 목소리가 나오자 또다시 부동산 가격급등과 투기억제를 위한 조세정책에 대한 요구가 빗발치고 있다. 이에 정부는 특정지역의 부동산 보유에 따른 조세부담을 높이는 정책을 소나기처럼 쏟아내고 있다. 그러나 정책담당자들은 이러한 조세정책이 부동산의 가격안정과 투기억제에 유효한 정책수단인가에 대한 객관적인 증거보다는 주관적인 신념에 의존하고 있는 것으로 보인다.

특정지역의 부동산 보유세를 20배 이상으로 높이는 방안도 제시되었다. 그러나 과세표준의 비현실성, 시장가격을 외면하는 과세표준, 비현실적인 과세표준에 맞춘 세율구조, 목적세의 남설에 따른 조세체계의 난맥 등의 근본적이고도 구조적인 문제를 손질하려는 종합적이고 체계적인 정책접근의 기미는 보이지 않는다. 조세제도가 제대로 작동하려면 기본적인 구조가 합리적으로 설계되어야 한다. 그러나 한국의 부동산관련 조세정책은 이러한 요건을 갖추지 못하고 있다.

한국의 부동산관련 조세정책은 근본적으로 개편되어야한다. 그러나 근본적인 개편은 종합적인 분석과 균형 있는 정책판단을 전제로 한다. 특히 조세정책의 특징과 정책목표가 조화되어야 한다. 1968년에 「부동산투기억제에 관한 특별조치법」에 의해 부동산투기억제세로 불리어온 이른바  ‘부동산투기억제에 관한 특별조치세’가 도입된 이후 부동산관련정책의 초점은 부동산가격의 안정과 투기억제에 있어왔다고 할 수 있다.

그러나 본 연구에 의하면 부동산 시장의 안정과 부동산투기 억제를 위한 양도소득세는 부동산 가격급등을 방지하는 예방적 효과를 지니지 못한 것으로 평가된다. 그뿐만 아니라 사후적으로 부동산의 가격상승에 의한 양도차익을 효과적으로 과세하는 수단이 되기에도 미흡한 면이 많다. 양도소득세의 이러한 한계는 부동산투기억제세가 도입된 1968년이래 지금까지 35년간 양도소득에 대해 무겁게 과세하는 제도가 있어왔음에도 불구하고 정부가 여전히 부동산의 가격급등과 투기를 걱정하고 있다는 사실에서 분명해진다.

결국 양도소득세는 부동산가격의 급등을 예방하거나 부동산투기를 억제하는 효과적인 정책수단이 되지 못하며 부동산의 자본이득을 효과적으로 과세하는 데도 부족하다는 것이다. 이러한 평가는 최근의 여러 경험적인 연구에 의하여 부동산의 가격급등과 투기는 양도소득세 부담이 과도하게 가벼워져서 생기는 것이 아니라 경제성장이나 팽창적 통화정책으로 인해 자산가격의 조정이 필요해지기 때문에 발생하는 현상임이 입증되고 있는 사실과 부합된다.

정부가 양도소득세로 거두어들이는 금액과 부동산, 특히 토지에 발생하는 자본이득의 규모를 비교하면 양도소득세로 부동산의 가격급등을 예방하고 투기심리를 진정시키기를 기대하는 것은 허황한 일이다. 1993년의 종합토지세 대상토지의 공시지가 총액은 974조원이었다. 여기에 1%의 자본이득이 발생하면 그 규모는 같은 해의 개인소득세 수입 9조4600억원보다도 많은 금액이 된다. 개인소득세의 작은 일부에 지니지 않는 양도소득세로 부동산의 자본이득에 효과적으로 과세하고 부동산 시장을 안정시키며 투기를 억제한다는 것은 불가능하다.

부동산가격급등의 원인을 방치한 채 효과가 없는 양도소득세로 부동산의 가격급등을 방지하고 투기심리를 진정시키려할 때의 부작용은 여러 가지이다. 가장 큰 부작용은 부동산 가격의 순조로운 조정을 유도하지 못하여 부동산시장의 효율성이 떨어지고 자본이득이 발 빠른 일부 투기세력에 집중되는 일이다. 그러나 부동산 가격급등에 따른 자본이득의 분배는 양도소득세에 의해 뚜렷하게 조정된다고 하기 어렵다.

둘째, 정책목적인 부동산의 가격급등 예방과 투기심리 진정에 뚜렷한 효과가 없는 양도소득세를 무리하게 사용할 경우 조세제도가 기형화된다는 것이다. 실제로 부동산투기억제세 이후 한국의 양도소득과세는 일반소득과세에 비해 현저하게 높은 세율을 적용하고 있어 정상적인 소득과세의 규범에서 멀어져 있다. 관련된 문제로는 뚜렷한 효과를 내지 못하는 양도소득세에 부동산의 가격안정과 투기억제라는 정책목표를 할당함으로써 정작 부동산의 가격급등과 재분배에 효과적인 거시경제 정책수단은 동원되지 않았다는 것이다. 말하자만 조세정책은 일종의 핑계가 된 것이다.

부동산시장의 과열을 막기 위해 조세정책을 전가의 보도처럼 휘두를 때 정부가 잠재성장률을 상회하는 성장률을 진정시키고 특히 통화정책을 긴축으로 전환하는 노력을 기울인 경우는 드물다. 오히려 부동산시장의 과열과 투기열풍은 조세정책에 맡기고 통화정책은 고용확대와 거시경제의 고속성장을 연출하는 수단으로 애용되어 온 것이 사실이다.

강남 부동산의 가격급등이 문제가 되고 있던 지난 2년간도 동일한 현상은 계속되고 있었다. 서울 일부지역에서 시작된 부동산가격이 급등이 전국으로 확산될 기미를 보일 때 정부의 대책은 오로지 조세정책, 세무조사, 주택담보대출의 억제와 금리인상 등 미시적 수단을 동원한 심리전에 집중되고 있었다. 반면에 거시경제정책은 고용확대를 위해 팽창적인 기조를 유지하고 있었으며 특히 금리는 최저수준으로 내려가 있었다.

양도소득세가 투기소득에 대한 정의로운 재분배를 담당하게 되어 있기 때문에 부동산의 자본이득에 대한 추가적인 재분배는 이렇다할 명분이 없는 일이었는지도 모른다. 그러나 이와 관련해 1993년의 경우 공시지가로 평가한 지가총액 974조원은 같은 해의 GDP 277조원의 3.5배에 이르는 금액이라는 사실에 유의해야 한다. 공시지가가 시가의 80%수준에 있다면 시가로 평가한 지가총액은 GDP의 4.4배에 이르는 막대한 규모이다.

만약 전국의 평균지가가 일반물가수준보다 10% 더 상승한다면 그 실질자본이득은 GDP의 44%에 해당하는 규모가 된다. 부동산가격이 급등하는 한정된 기간에 일부지역에 한정된 (강력한) 양도소득세정책으로 이와 같은 대규모의 자본이득을 공평하게 재분배할 수는 없다. 양도세만으로 부동산의 가격급등을 예방하고 자본이득에 대한 경제정의를 실현하는 것은 명백히 불가능한 것이다.

부분적인 해결책은 양도소득에 대한 과세를 정상적인 소득과세로 전환하고 가격이 급등하는 부동산시장의 과열을 진정시키기 위해서는 조세정책 외에 거시경제정책이 더 많은 역할을 맡아야 할 것이다. 그 대신 조세정책은 조세정책수단의 특징에 어울리는 역할을 효과적으로 수행하는데 집중되어야 할 것이다. 여기서 찾아야 하는 부동산관련 조세의 핵심적 역할의 하나는 조세수입의 확보, 효율성제고, 소득 및 부의 재분배이다.

부동산 관련 조세가 이러한 역할을 효과적으로 수행하기 위해서는 시장가격에 기초하여 과세표준을 산출하는 체계를 갖추어야 한다. 시장이라는 객관적 평가기구에 의하지 않고 소수의 관리에 의해 산정된 가격에 의해 과세표준이 계산된다면 그 객관성을 확보하기 어렵고 정책목표를 달성하는데 필요한 조세정책의 강도를 조절하기도 어렵다. 더욱 중요한 것은 과세표준이 현행과 같이 행정부의 정책에 의해 좌우될 수 있다면 세율을 국회(지방의회)가 법(조례)으로 정함으로써 국민의 조세부담은 국회의 통제를 받게 한 헌법정신을 살리기 어렵다.

시장가격에 기초한 과세표준 산정제도의 도입은 행정부의 자의적인 세원관리에 제동을 거는 동시에 행정부가 과세표준의 관리를 통해 국민의 조세부담을 실질적으로 조절하는 관행을 혁파하는 의미도 지닌다. 시장가격에 기초한 과세표준의 산정은 행정의 재량을 획기적으로 좁히게 될 것이다.

시장가격에 기초한 과세표준의 산정은 건물에 대한 재산세와 토지에 대한 종합토지세의 통합을 요구한다. 재산세와 종합토지세의 통합은 조세제도를 단순화할 뿐만 아니라 객관적인 시장의 평가에 과세표준의 산정을 맡기기 때문에 공평과세를 가능하게 한다. 재산세와 종합토지세의 통합은 지방세정책의 숙제의 하나인 목적세의 통폐합을 통한 조세제도의 단순화를 위한 길을 여는 단초가 될 수 있다.

공동시설세와 도시계획세는 재산세나 종합토지세와 마찬가지로 부동산의 보유에 부과되는 조세이기 재산세와 종합토지세의 통합에서 한 걸음 더 나아가 공동시설세와 도시계획세도 합하여 재산보유세로 하는 대 통합을 이루어 부동산관련 지방세의 획기적 단순화를 생각해 볼 수도 있다. 공동시설세와 도시계획세의 통폐합은 비효율적인 목적세의 정비라는 관점에서도 중요한 의미를 지닌다.

목적세의 장점은 납세자가 조세부담과 공공서비스의 편익을 비교하여 사회적으로 적정한 수준에서 공공재의 공급이 이루어지게 하는데 있다. 그러나 한국의 목적세는 중앙정부와 지방정부를 막론하고 목적세의 장점을 살리기보다는 세금을 거두기 위한 그럴듯한 명분을 제공하는 역할을 하고 있다. 또한 목적세가 특별회계나 기타 특정사업의 재원을 공급하는 기능을 함에 따라 목적세의 지원을 받는 사업과 그렇지 않은 사업사이의 자원배분이 왜곡되는 문제를 안고 있다. 특히 지방정부에서 일상적으로 이루어지고 있는 목적세수입의 폭넓은 전용은 목적세제도의 불합리성을 반영하고 있다. 지방세의 통합은 남설된 목적세를 정비함으로써 지방재정의 효율성을 높이는데도 기여하게 될 것이다.

과세표준의 현실화가 이루어지면 지금까지 행정부의 비현실적인 과세표준 산정에 수동적으로 적응해 온 세율구조를 정상화해야 한다. 부동산을 시가로 평가하는 조세제도 아래에서는 건물에 대해 최고한계세율 7%의 재산세를 부과하거나 최고한계세율 5%의 종합토지세를 부과할 수는 없는 일이다. 제V장의 분석에서 예로든 강남과 강북의 아파트의 경우 건물과 토지의 과세시가표준액을 합한 금액은 시가의 14∼22%에 불과함을 보았다. 이러한 상황에서 세율구조를 손질하지 않고서 과세표준만 시가기준으로 전환한다면 조세부담의 급등으로 인한 혼란과 사회적 마찰이 일어날 수 있다.

새로운 부동산관련 조세정책의 방향은 이전과세의 약화와 보유과세의 강화를 통한 효율과 형평의 제고이다. 뚜렷한 명분이 없고 자원배분에 부정적인 영향을 미치는 이전과세가 보유과세의 3.6배나 되는 조세수입을 거둔다는 사실은 조세정책이 과연 어떤 목적을 가지고 운영되어 왔는지 의심하게 한다. 장기적으로 이전과세는 대폭 줄이고 부동산관련 조세는 보유과세 중심으로 전환되어야한다.

보유과세로의 전환은 여러 가지 장점을 지니고 있다. 우선 보유과세는 비례적으로 부과된다고 하여도 매우 강력한 재분배효과를 지닌다. 이는 1993년 개인 소유 종합토지세 대상 토지의 50.6%를 상위 5% 계층이 소유하고 있으며 토지소유분포의 불평등도를 나타내는 지니계수가 0.8607의 높은 값을 가지는데서 쉽게 알 수 있다. 이러한 소유분포의 집중에도 불구하고 실제로 보유세인 종합토지세의 재분배 효과는 미비하다.

그 이유는 무엇보다도 토지가격에 비한 보유세의 부담이 너무 적기 때문이다. 부동산에 대한 조세가 아무리 재분배에 유리한 조건을 갖추고 있다고 하여도 조세징수액이 적으면 재분배효과는 현실적으로 큰 의미를 지닐 수 없다. 부동산 세제는 보유세의 부담을 늘리는데 주력해야 하는 것이다. 그 방법은 시가기준으로 현실화된 과세표준에다 적절한 누진구조의 세율을 적용하는 것이다.

보유과세의 강화는 그 자체가 재분배에 기여하지만 실현된 이득에만 과세하는 양도소득세의 한계를 보완하는 중요한 의미를 지니고 있다. 양도소득세는 너그러운 비과세제도 외에 실현된 자본이득인 양도차익에만 과세하기 때문에 발생하였으나 실현되지 않은 자본이득에 대해서는 무력하다. 그러나 Haig-Simions의 정의에 의한 소득에는 발생소득이 포함되고 실현여부는 중요하지 않다.

양도소득세가 실현된 소득만 과세할 수 있다는 사실은 실현되지 않은 자본이득에 접근할 수 있는 보완적인 조세가 필요함을 의미한다. 부동산의 보유과세가 바로 그 역할을 할 수 있는 것이다. 그러나 보유과세의 기능이 소득과세를 보완하는데 국한된 것은 물론 아니다. 부동산에서 자본이득이나 (귀속)임대소득이 발생하지 않는다고 하여도 재산의 소유 그 차체가 담세능력을 반영하기 때문에 보유과세는 소득과세의 보완을 넘어 독자적인 기반을 가질 수 있다.

부동산관련 조세정책의 개편은 시장가격을 기초로 하는 과세표준 산정제도를 정착시키는 데서부터 시작한다. 지금까지 정부는 부동산이 엄연히 시장에서 거래되고 있음에도 불구하고 시장가격에 대한 정보를 체계적으로 수집하여 조세제도의 운영에 사용하기보다는 시장가격을 대체할 수 있는 가격을 만드는데 많은 자원을 투입하였다. 공시지가, 기준시가, 과세시가표준액 등이 그 산물이다.

그러나 이러한 가격은 정도의 차이는 있지만 시장가격과 괴리되고 있으며 시장가격과 일치하는 경우는 거의 없다. 특히 건설교통부, 행정자치부, 국세청 등 행정부서마다 서로 다른 평가체계를 가지고 있어 정부정책의 형평성, 일관성, 현실성, 신뢰성을 훼손하고 있다. 해법은 시장가격을 수집하여 이를 기준으로 모든 부동산관련 조세제도를 운영하는 것이다.

문제는 적은 사회적 비용으로 시장가격을 다량 수집하는 것이다. 이를 위해 본 연구는 1가구 1주택에 대한 비과세제도를 소득공제제도로 전환하여 실거래가액의 정직한 보고에 강한 유인을 제공하는 방안을 제안한다. 동시에 중산층의 ‘내 집 키우기’를 지원하면서 단계적으로 주택을 늘리지 않고 일시에 대규모 주택을 취득할 경제력이 있는 부유층과 서민들 사이의 형평성을 도모하기 위해 중산층의 부동산 매매를 통한 양도소득의 수준을 감안하여 폭넓은 소득공제를 허용할 것을 제안한다.

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不動産 關聯 租稅政策의 經濟的

效果와 政策方向

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2003年  12月 2日 印刷

2003年  12月 6日 發行

著者    尹 建 永

發行處  延世大學校 經濟硏究所

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