2002

정책자료집

2002. 12.

국회재정경제위원회

수석전문위원실

머 리 말

최근 세계경제는 점진적인 회복세를 보이고 있으나, 향후 전망이 불투명하며, 우리 경제 또한 IMF 위기를 극복하였다고는 하나 대내외 환경의 변화와 불확실성으로 인하여 해결해야 할 과제들이 많이 남아있다 하겠습니다.

이러한 시점에서 재정경제위원회 수석전문위원실에서는 우리 경제가 당면하고 있는 현안 가운데 유의해서 살펴보아야 할 몇 가지 과제들을 검토하여 정책자료집으로 발간하게 되었습니다.

이 정책자료집은 총 9개의 현안과제를 선정하여 우선 금융부문에서 외환위기 이후 형성된 대주주 규제의 실태와 문제점을 분석하여 규제제도의 개선방향을 모색해 보았고, 현재 정부가 준비중에 있는 자산운용법안에 대한 제반 문제점을 미리 검토해 보았으며, 기존 화폐를 대체할 전자화폐제도의 입법방향도 제시해 보았습니다. 다음으로 세제부문에서 전 세계적으로 매년 거래규모가 증대하고 있는 전자상거래에 대한 과세방안을 검토하였고, 조세회피방지대책의 일환으로 마련된 이전가격과세제도의 개선방안을 모색하고자 하였으며, 조세법률주의의 중대한 예외인 탄력세율제도의 실태와 입법통제를 강화하는 방안을 모색해 보았습니다. 그 밖의 경제부문에서 최근 발표된 회계제도 개혁안의 배경과 쟁점을 살펴보았고, 현재 재정경제위원회에 계류되어 있는 지역균형발전을 위한 특별법의 제정방향을 검토하였으며,  최근 사회문제화 되고 있는 신용카드에 대한 정부의 규제정책의 문제점을 살펴보았습니다.

미흡한 점이 적지 않겠지만, 이 자료집이 의원님들의 입법활동과 경제현안들에 대한 대안 모색에 다소나마 도움이 되기를 바라며 관심 있는 분들에게도 유용한 참고가 되었으면 합니다.

2002년 12월 30일

재정경제위원회 수석전문위원 김 문 희

￭ 작성 내용은 국회 재정경제위원회 수석전문위원실에서 작성된 것으로서 우리 위원회 또는 국회사무처의 공식견해와는 무관합니다. 이 자료와 관련하여 문의할 사항이 있으시면 입법조사관실로 연락 주시기 바랍니다.

전  화 : 788-2801, 2684, 2424

-E-mail : fec@assembly.go.kr

2002 정책자료집목차

□ 금융법상 대주주 규제에 관한 연구	1

□ 자산운용산업 활성화를 위한 규제 개선방안	49

□ 전자화폐제도 정착방안	103

□ 전자상거래 육성을 위한 과세제도 정비에 관한 고찰	153

□ 국제조세회피방지를 위한 이전가격과세제도 검토	201

□ 탄력세율제도의 운용현황과 개선과제	241

□ 최근의 회계제도 개혁논의에 대한 소고	313

□ 지역균형발전법의 제정방향에 관한 연구	353

□ 최근의 신용카드정책과 신용카드산업 발전방안	413

금융법상 대주주 규제에 관한 연구

김  문  희

재정경제위원회 수석전문위원

(moonk@assembly.go.kr)

목	차

Ⅰ. 서  언	5

Ⅱ. 대주주 규제의 배경	6

1. 대주주의 정의

2. 대주주 규제의 배경

Ⅲ. 금융법상 대주주의 규제현황	12

1. 대주주의 의결권 제한

2. 대주주의 부실경영 책임강화

3. 대주주의 부당내부거래행위 제한

4. 대주주의 금융업의 주주 및 임원자격 제한

5. 대주주 거래 등의 내역보고 및 공시강화

Ⅳ. 대주주 규제의 문제점	35

1. 대주주의 의결권제한 문제

2. 지배주주 등 대주주의 충실의무 규정의 한계

3. 대주주의 사외이사 자격제한의 문제

4. 국제적 기준에 배치

Ⅴ. 개선방안 및 결언	42

※ 참고문헌	47

금융법상 대주주 규제에 관한 연구

금융법상 대주주 규제에 관한 연구

금융법상 대주주 규제에 관한 연구

Ⅰ. 서  언

1997년 IMF 외환위기 이후 우리나라 경제성장의 견인차 역할을 해 오던 대기업 경영자의 독단적인 의사결정과 불투명한 기업경영으로 기업의 주주 등 이해관계자의 이익이 침해되어 증권시장의 발달이 저해되었고 기업의 자금조달이 어려워져 경제환경 변화에 새롭게 부응할 수 있는 기업지배구조개선의 필요성이 급격하게 대두되었다. 특히, 대기업의 경영부실이 경제난국을 초래한 주 요인으로 인식되어 1998년부터 정부와 국회는 증권거래법, 은행법, 기업구조조정촉진법 등 금융법의 제․개정을 통하여 기업의 지배구조를 개선하고 경영의 투명성을 제고하기 위한 제도개혁을 꾸준히 추진해 왔으며, 또한 계열사간, 기업과 대주주간 부당한 지원을 차단하기 위한 각종 제도적 장치를 마련하는 한편 대주주의 부실경영에 대한 책임도 크게 강화시켰다.

지난 4년간 이러한 일련의 금융 및 기업구조개혁과정을 거치면서 지배구조 개선, 경영투명성 제고, 경영책임 강화 등의 명분으로 대주주에게 새로운 부담과 의무를 부과하거나 주주권 행사에 있어서도 직접적․간접적으로 제한하는 등 IMF 이전과는 상당히 다른 금융제도 및 환경이 조성되었다. 즉, 일반 소수주주의 권한은 향상되고 대주주의 권한이 약화되는 대주주의 규제에 대한 새로운 패러다임이 형성되었다.

대주주가 권한을 남용하여 경영에 대해 크게 관여하게 된다면 경영자가 회사의 이익보다는 대주주의 이익을 위해 사업의 확장이나 비관련 다각화에 치중할 유인이 커지게 되며, 일반 소수주주는 대주주의 사적 이익을 위해 희생을 감내해야 하며 대주주의 경영에 대한 감시․견제장치가 작동되지 않아 기업경영에 비효율성이 심각하게 초래된다. 대주주에 대한 규제는 지배력의 확장 및 권한 남용을 방지하고 권한에 상응하는 책임을 담보하기 위한 데 그 목적이 있으나 규제가 국제기준에 부합하지 않거나 규제가 무분별하게 도입될 경우 기업의욕을 저해시킬 뿐만 아니라 본래 취지와는 달리 책임경영을 어렵게 할 수 있으며 외자유치에도 장애요인으로 작용할 수 있다고 본다.

본 연구는 IMF 외환위기가 상당히 해소된 지금 금융법상에서 규정하고 있는 대주주의 규제현황을 구체적으로 살펴봄으로써 이러한 규제들이 자유로운 기업경영 활동에 악영향을 미칠수 있는 부작용 및 제도상의 문제점은 없는지를 분석하고, 현행 대주주에 대한 규제제도의 개선 방향을 모색하는데 있다.

Ⅱ. 대주주 규제의 배경

1. 대주주의 정의

대주주에 대한 정의는 금융법에서 규정하고 있는 개별법률에 따라 다양하게 기술되고 있으며 일반적으로 최대주주, 주요주주, 과점주주, 지배주주 등으로 표현하고 있다.

과점주주란 주주 또는 유한책임사원 1인과 그와 대통령령이 정하는 친족이나 특수관계에 있는 자로서 그들의 소유주식의 합계 또는 출자액의 합계가 당해 법인의 발행주식 총수 또는 출자총액의 100분의 51이상인 자를 말한다(국세기본법 제39조제2항 및 지방세법 제22조제2호).

은행법 제2조제10호의 규정에 의한 대주주는 ①금융기관의 주주 1인을 포함한 동일인이 금융기관의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분10[전국을 영업구역으로 하지 아니하는 금융기관(이하“지방금융기관”이라 한다)의 경우에는 100분의 15]을 초과하여 주식을 보유하는 경우의 당해주주 1인 ②금융기관의 주주 1인을 포함한 동일인이 금융기관(지방금융기관은 제외한다)의 의결권 있는 발행주식총수(제16조의2제2항의 규정에 의하여 의결권을 행사할 수 없는 주식을 제외한다)의 100분의 4를 초과하여 주식을 보유하는 경우로서 당해 동일인이 최대주주이거나 대통령령이 정하는 바에 따라 임원의 임면 등의 방법으로 당해 금융기관의 주요 경영사항에 대하여 사실상 영향력을 행사하는 자인 경우의 당해 주주 1인이라고 규정하고 있다.

은행법상의 대주주는 금융지주회사법(제12조제9호)상 대주주의 정의와 동일하다.

동일인이라 함은 본인 및 그와 대통령령이 정하는 특수관계에 있는 자를 말한다.

증권거래법상의 최대주주는 제54조의5제4항제2호의 규정에 의한 당해회사의 주주로서 의결권 있는 발행주식 총수를 기준으로 본인 및 그의 특수관계인이 소유하는 주식의 수가 가장 많을 경우 당해 본인이고, 주요주주는 제54조의5제4항제4호의 규정에 의한 누구의 명의로 하든지 자기의 계산으로 의결권 있는 발행주식 총수 또는 출자총액의 100분의 10 이상의 주식 또는 출자증권을 소유한 자와 대통령령이 정하는 자를 말하고 있다.

대통령령이 정하는 자라 함은 임원의 임면 등 당해 법인의 주요경영사항에 대하여 사실상 영향력을 행사하고 있는 주주를 말한다.

증권투자회사법 제14조에서 규정하고 있는 주요주주에 대한 정의는 본인 및 그와 대통령령이 정하는 특수한 관계에 있는 자가 보유하고 있는 당해 증권투자회사의 주식의 합계가 그 발행주식총수의 10%를 초과하는 경우 당해 본인 및 그 특수관계인을 말한다.

상호저축은행법상의 최대주주는 동법시행령 제6조의2제3항제1호의 규정에 의한 의결권 있는 발행주식총수를 기준으로 주주 1인 및 그와 증권거래법시행령 제10조의3제2항 각호의 1에 해당하는 관계에 있는 자가 소유하는 주식이 가장 많은 경우의 당해 주주 1인이라 하고, 주요주주는 동법시행령 제6조의2제3항제3호의 규정에 의한 누구의 명의로 하든지 자기의 계산으로 의결권 있는 발행주식총수의 100분의 10이상의 주식을 소유하거나 임원의 임면 등 당해 상호저축은행의 주요 경영사항에 관하여 사실상 지배력을 행사하고 있는 주주를 말하고 있다.

보험업법상의 최대주주와 주요주주의 정의와 동일하다.

보험업법상의 대주주는 동법 제2조제15호의 규정에 의한 다음에 해당하는 자 및 이와 대통령령이 정하는 특수관계에 있는 자를 말한다.

첫째, 보험회사의 주주 1인 또는 출자자 1인이 보험회사의 의결권있는 발행주식(출자지분을 포함한다) 총수의 100분의10을 초과하여 주식을 보유하는 경우의 당해 주주 1인 또는 출자자 1인 둘째, 보험회사의 최대주주 또는 최대출자자 셋째, 대통령령이 정하는 바에 따라 임원의 임면 등의 방법으로 당해보험회사의 주요 경영사항에 대하여 사실상 영향력을 행사하는 자인 경우의 당해 주주 1인 또는 출자자 1인이다.

지배주주라고 함은 회사의 지배권(경영권)을 장악한 주주를 가리키는 사회학적 개념으로서 다수결의 원칙에 따르면 발행주식의 과반수 이상을 보유하는 자이어야 한다. 그러나 대규모회사에서는 주식이 광범위하게 분산되어 있고 또 대부분의 군소주주들은 경영권에는 관심을 보이지 않기 때문에 20~30%의 비교적 적은 주식만으로도 지배주주가 될 수 있다.

서헌제, 「회사법」 (서울 : 법문사, 2000), p.180.

미국법률학회(American Law Institute)가 작성한 회사지배의 원리(Principles of Corporate Governance)에 따르면 지배주주를 다음과 같이 정의한다. 제1.10조(a)에서 지배주주(Controlling Share Holder)란 단독 또는 다른 제3자와의 합의나 약정에 의하여 (a) 회사의 의결권이 있는 주식(Voting Equity Securities)의 50%를 초과하여 소유하고 그 의결권을 행사하는 자, (b) 회사의 경영이나 정책 또는 특정한 거래에 대하여 주주로서의 자격에 의하여 지배적인 영향력을 행사하는 자로 정의한다. 또는 동조 (b)에서는 단독 또는 다른 제3자와의 합의나 약정에 의하여 회사의 의결권이 있는 주식의 25% 이상을 가지거나 영향력을 행사하는 것으로 추정한다.

American Law Institute, Principles of Corporate Governance : Analysis and Recommendations, 1992, Part 1

앞에서 설명한 최대주주, 주요주주, 지배주주 등은 대주주의 범위에 포함된다고 보며 일반적으로 대주주는 주주 1인이 보유하고 있는 주식총수와 친인척 등 대주주가 영향력을 행사할 수 있는 특수관계자의 보유주식수를 합산하여 결정하고 있으며 특수관계자도 보유주식수의 과다에 관계없이 대주주에 포함하고 있다. 이 글에서는 대주주를 최대주주, 주요주주, 지배주주 등을 포함하는 개념으로 사용하고 있다.

2. 대주주 규제의 배경

우리 기업이 양적으로 비약적 성장을 해왔으나, 기업의 구조적 측면에서는 경쟁력 있고 안정된 형태를 형성하지 못한 문제가 있다. 선진국의 기업과 비교하여 보면 우리 기업은 양적 성장과는 걸맞지 않는 지배구조를 갖고 있다.

우리 기업의 지배구조상의 큰 특징은 첫째, 회사주식소유가 소수의 창립일가인 소수의 지배주주에게 집중되어 있다는 것 둘째, 다른 선진국가에 비해 부채비율이 높다는 점이다.

김재범, 「주주의 충실의무에 관한 연구」(고려대대학원 박사학위논문, 1993), p.11.

우리 기업의 지배구조상의 큰 특징은 회사의 주식수요가 대주주에게 집중되어 있다는 것이다. 지배대주주 1인의 기업내 의사결정구조의 권한이 워낙 강력하여 이로부터 기인하는 기업지배구조상의 심각한 문제들이 대단히 많은 것으로 알려져 있다. 대주주 1인에 의한 강력한 기업지배체제는 기업경영을 지향할 때 어느 기업보다 훌륭하고 효율적인 기업성과를 달성할 수 있는 반면에 그가 기업외부 이해관계자에게 정보를 차단하고 자신만의 이득을 추구하게 될 때 기업은 대주주 1인의 개인 재산을 창출하는 사유물로 전락하게 된다.

1997년 IMF 관리체제 이후 재벌 대기업들은 기업구조조정계획의 실천의 일환으로 대주주의 경영책임을 명확히 할 수 있도록 비공식적 직위인 그룹회장제를 폐지하고 대부분의 재벌총수들은 스스로 주력 계열회사의 대표이사로 취임하고 등기를 하였다.

이러한 지배구조로는 자원배분 과정상 비효율성이 생기고, 기업의 각종비리의 온상이 되며, 무한 경쟁시대에 접어든 마당에 현재와 같은 지배구조로는 경쟁력을 기대할 수 없다는 비판도 많이 있어 왔다.

우리나라의 기업지배구조의 특징은 소유․지배권이 재벌총수에게 집중되어 있으면서 주주중심의 투명경영이나 시장경쟁을 통한 경영규율이 그다지 강조되지 않았을 뿐 아니라 은행 등 채권자의 경영감시․견제역할도 미약한 것으로 볼 수 있다는 것이다.

<표1>에서 상장기업의 최대주주 지분율 추이를 보면 1996년 이전까지는 22% 내외에 머물던 것이 1999년 이후에는 40% 이상으로 급증하였으며 개인지분율도 다소 증가하는 추세를 보이고 있다.

<표1> 최대주주지분율추이

구분	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
합계	23.0	22.0	25.6	22.1	21.6	26.8	27.2	40.7	40.8
(법인)	15.1	14.3	18.7	16.1	15.7	18.7	22.0	34.5	33.8
(개인)	7.9	7.7	6.9	6.1	5.8	8.0	5.2	6.2	7.0

자료 : 증권거래소 “주식”, 각년도 3～4월호

이처럼 비효율적인 경영형태가 계속되었지만 주주․채권자 등 이해관계자들이나 시장에 의한 감시․견제는 제대로 이루어지지 않았다.

KDI 경제정보센터 경제정보분석팀, “기업지배구조 무엇이며 왜 중요한가,” 「나라경제」제140호(2002), p.91.

대주주가 회사에 대하여 지배권을 행사하는 경우에는 기업 소유권의 양적 변화 뿐 아니라 질적 변화를 초래한다. 즉 이론상으로는 대주주가 있다하더라도 군소주주들이 주식소유비율에 따라 회사에 대하여 일부지배권을 행사 할 수 있다고 볼 수 있으나 사실상 군소주주의 의결권 행사는 회사의사로 연결되지 않아 결과적으로 전혀 무가치한 것이 되고 단순한 기업의 수익․이익배당을 받는 금전채권자의 지위로 전락하게 된다.

대주주가 사적이익을 추구하는 경우 그 혜택은 지배대주주만이 향유하는 반면에 그 비용은 주주전체가 공동으로 부담하게 되므로 지배대주주의 경영에 대한 견제장치가 작동하지 않는 한 항상 사적이익을 추구하고자 하는 인센티브가 존재한다.

우리나라의 기업지배구조에 있어 대주주에 의한 경영은 독단적인 경영에 따른 긍정적인 면보다는 폐해로 인하여 부정적인 측면이 크다고 할 수 있다. 그동안 우리나라 기업의 규모가 세계적인 수준으로 성장하고 활동영역이 전 세계로 확대되었음에도 불구하고 우리나라 기업의 지배구조는 소유경영자에 의한 지배구조에서 탈피하지 못하여 기업경영의 효율성이 저하되었다. 또한 기업경영의 투명성이 낮고 경영자의 독단적인 경영에 대한 견제가 불충분하여 지난 몇 년간 경기침체로 인하여 기업부실이 급증하였다.

강종만․최은경, “한국기업의 지배구조 개선,” (한국증권연구원, 1998), pp.21～22.

정부는 재벌위주의 경제구조와 소유경영자에 의한 지배체제로 대표되는 우리의 특수한 기업지배구조 하에서는 경영투명성 확보 및 경영감시기능의 정착을 위한 제도적 장치가 제 기능을 수행하지 못한다는 문제의식에서 우리 경제의 선진화와 국제화를 위하여 선진기업 지배구조의 구축을 위해 1999년 9월 주주의 권리 및 사외이사의 독립성 강화, 감사위원회제도 도입, 공시제도 강화, 대주주 및 경영자의 책임강화 등을 골자로 하는 기업지배구조를 개선하였으며 이는 우리 경제의 선진화를 위한 불가피한 조치들이었다고 본다.

Ⅲ. 금융법상 대주주의 규제현황

1. 대주주의 의결권 제한

가. 주주의 의결권

주주의 의결권이란 주주가 주주총회에 출석하여 의사결정을 위한 결의의 표결에 참가할 수 있는 권리로서 주주는 주주총회의 권한에 속하는 사항에 대하여 의결권에 의하여 찬부의 의사를 표시함으로써 회사의 경영에 대한 참가권을 갖는다고 할 수 있다.

최기원, 「상법학신론(상)」(서울 : 박영사, 1999), p.691.

특히 상법은 주주들이 유한책임을 진다는 사실에 기인하여 회사채권자보호를 위해 소유와 경영을 분리하는 제도를 채택하고 있다. 이런 상황에서 주주총회는 상법과 정관에 정한 범위 안에서 회사의 내부의사를 결정하고 이사 기타의 기관을 감독하기 위하여 주주로써 구성된 회사의 최고상설기관이므로 주주가 주주총회에 출석하여 의사를 표시한다는 것은 대단히 중요하다. 따라서 각 주주의 의결권은 회사의 의사결정방법으로 채용한 다수결원리에 의하여 의사가 성립되고 그 의사는 회사의 기관, 주주 등을 구속하는 효력을 가지는 가장 기본적인 공익권으로서 법에 특별한 규정이 없는 한 정관 또는 주주총회의 결의로도 이를 침탈하지 못하는 고유권이다.

나. 대주주의 의결권 제한규정

위에서 살펴본 바와 같이 의결권은 재산을 관리하기 위한 수단으로 주어지며 재산권적 성질을 지니는 사원권으로 법에 규정한 경우를 제외하고는 함부로 제한하거나 박탈할 수 없는 고유권이다. 그러므로 원칙적으로는 주주자신의 이익을 위해 자유로운 판단에 따라 행사할 수 있는 것이다. 그러나 의결권도 권리의 일종으로 권리의 한계성을 지닐 수밖에 없다. 즉 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 하며(헌법 제15조제2항), 권리의 행사는 신의에 쫓아 성실히 하여야 한다(민법 제2조제1항)는 우리법상의 제반원칙에 부합하여야 한다. 권리의 행사가 사회적인 한계를 넘는 때에는 권리의 남용이 된다고 할 수 있는데 민법 제2조제2항에서 권리는 남용하지 못한다고 규정하고 있다.

특히 주주총회는 법률상으로나 실질적으로 회사에서 가장 강력한 권한을 지닌 기관이라 할 수 있고 발행주식총수의 과반수 이상을 소유하는 주주는 주주총회에서 이사의 선임과 해임을 비롯하여 모든 중요한 문제에 있어 실질적으로 결정권한을 행사할 수 있다. 그 결과 대주주가 존재하는 회사의 경우 개인기업화하고 대주주의 권리남용으로 인해 소수주주의 이익이 침해될 가능성이 크다.

대주주이든 소수주주이든 주주의 의결권은 고유권으로서 주주총회의 결의나 정관으로도 박탈․제한할 수 없다. 그러나, 대주주에 대한 주주권은  <표2>에서 보여주고 있듯이 법률에 의해서 의결권의 행사가 제한되고 있다. 1962년 상법제정당시 감사선임에 있어 의결권을 제한하는 규정을 두면서 최초의 입법례가 생성되었으며 1997년 IMF 외환위기 이후 정부가 기업의 지배구조개선을 추진하는 과정에서 상당히 확대되어 왔다.

상법의 경우 제409조제2항에서 주주총회에서 감사의 선임결의에 있어서는 의결권 없는 주식을 제외한 발행주식 총수의 100분의 3을 초과하는 수의 주식을 가진 주주는 그 초과하는 주식에 관하여 의결권을 행사하지 못하도록 규정하고 있고, 회사의 정관으로 3% 비율을 낮출 수는 있어도 높일 수는 없도록 규정하고 있다(상법 제409조제3항). 이는 종래 이사를 선임한 대주주가 대체로 감사도 선임할 수 있게 되어 감독기능의 실효를 거두지 못하고 유명무실했던 폐단을 방지하기 위하여 대주주의 영향력을 배제하고 소주주의 의사를 반영시켜 불편 공정한 감사를 선임하기 위한 취지의 규정이다.

증권거래법의 경우 제54조의6제6항에서 감사위원회의 위원이 되는 사외이사의 선임에 관하여 상법 제409조제2항 및 제3항의 규정을 준용하고 있고, 제191조의11제1항에서는 최대주주와 그 특수관계인 등이 주권상장법인 또는 협회등록법인의 의결권 있는 주식의 합계가 당해 법인의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 3(정관으로 그 비율을 더 낮게 정한 경우에는 그 비율로 한다)을 초과하는 경우 그 주주는 그 초과하는 주식에 관하여 감사 또는 감사위원회 위원(사외이사가 아닌 위원에 한한다)의 선임 및 해임에 있어서는 의결권을 행사하지 못하도록 규정하고 있으며, 제191조의18제2항에서는 집중투표의 방법으로 사외이사를 선임하는 경우 주권상장법인 또는 협회등록법인이 정관에서 집중투표를 배제하고자 하거나 그 배제된 정관을 변경하고자 하는 경우 의결권 없는 주식을 제외한 발행주식 총수의 100분의 3을 초과하는 수의 주식을 가진 주주는 그 초과하는 주식에 관하여 의결권을 행사하지 못하도록 규정하고 있다.

<표2> 대주주 의결권 제한규정

법 률 명	제 한 내 용	도입연도
상 법	◦감사 선임시 의결권 있는 주식의 3% 초과하는 주식을 가진 주주는 의결권 3%로 행사제한 (§409 ②)	’62.1
증권거래법	◦다음의 경우 대주주 의결권은 3%로 행사제한 - 감사, 감사위원의 선임과 해임(특수관계자의 소유지분 포함)의 경우(§191의11 ①)	’99.2
	- 감사위원회의 위원이 되는 사외이사 선임의 경우(§54의6 ⑥)	’01.3
	- 집중투표에 의한 사외이사 선임방식을 배제하고자 하거나 배제된 정관을 변경할 경우(§191의18 ②)	’01.3

2. 대주주의 부실경영 책임강화

가. 이사의 충실의무

우리나라에서 독일과 미국의 충실의무(fiduciary duty)의 영향을 받아 1998년에 상법을 개정, 제382조의3을 신설하여 이사는 법령과 정관의 규정에 따라 회사를 위하여 그 직무를 충실하게 수행하여야 한다는 이사의 충실의무를 명문으로 규정한 것은 지배주주에게 충실의무를 인정할 가능성을 시사한다고 볼 수 있다. 이사가 충실의무를 진다면 자기들이 뽑은 이사에 대한 영향력을 통하여 회사를 지배하는 지배주주도 또한 똑같은 의무를 져야 하기 때문이다. 독일에서 지배주주의 충실의무(treupflicht)란 지배주주가 그 권리를 행사함에 있어서 회사전체의 이익과 다른 주주의 주주권(사원권)적 이해도 고려하여야 할 의무를 말한다.

Harry G. Henn & John R. Alexander, Laws of Corporations and Other Business Enterprises(3rd ed.), West Publishing Co., 1983, p.625.

우리 회사법은 독일 주식법과 마찬가지로 주주의 충실의무에 대한 명시적인 근거는 없다. 그러나 명시적인 법적근거가 없다는 것이 지배주주의 충실의무를 인정하는 데 결정적인 장애가 될 수는 없다. 특히 달리 지배주주의 자의를 억제할 효과적인 수단이 존재하지 않는 우리의 현실을 고려할 때 그러한 포괄적인 의무를 인정할 필요는 더욱 절실하다. 미국에서는 오래 전에 지배주주에게도 이른바 충실의무가 있다는 법리가 법에 명시적인 규정이 없음에도 판례에서 수용되어 이제는 회사법에서 확고한 자리를 차지하고 있다.

독일에서는 종래 주주의 충실의무라는 개념은 법률상 명시적 규정도 없고 주식회사의 사단성에 의해 주주상호간에는 아무런 법률관계도 존재할 수 없다는 것을 근거로 충실의무를 부정하는 견해가 많았다. 독일의 연방대법원도 처음에는 부정하였는데 1988년 Linotype사건에서 주주사이에 특별한 법률관계를 인정하여 주식회사의 지배주주는 다른 주주에게 충실의무를 부담한다는 것을 처음으로 인정하였다.

나. 업무집행지시자의 책임

우리나라는 1998년 개정된 상법 제401조의2에서 지배주주가 이사는 아니면서 이사에게 업무집행을 지시하거나 사실상 경영권을 행사하는 경우에 사실상 이사로서 이사와 동일한 책임을 부과하는 업무집행지시자의 책임에 관한 규정을 신설하였다.

회사 또는 제3자에 대하여 책임을 지는 업무집행지시자 등에 대하여 첫째, 회사에 대한 자신의 영향력을 이용하여 이사에게 업무집행을 지시한 자, 둘째, 이사의 이름으로 직접 회사의 업무를 집행한 자, 셋째, 이사가 아니면서 명예회장․회장․사장․부사장․전무․상무․이사 기타 회사의 업무를 집행할 권한이 있는 것으로 인정할 만한 명칭을 사용하여 회사의 업무를 집행한 자를 열거하고 있다.

그러나 이 규정만으로는 지배주주의 권한남용의 많은 부분에 있어서 지배주주의 자의로부터 소수주주를 보호하기에는 미흡하므로 독일이나 미국에서 이미 학설과 판례로 수용된 지배주주의 충실의무의 도입이 필요하다. 특히 지배주주가 주주총회에서 다수결을 남용하여 부당하게 회사와 소수주주에게 피해를 입히는 경우는 지배주주가 이사의 이름으로 한 행위가 아니라 주주권의 행사로서 한 행위이기 때문에 규제가 어렵다.

다. 대주주에 대한 경영책임 강화 규정

앞에서 언급했듯이 대주주의 책임경영을 강화한다는 취지에서 1998년에 상법을 개정하여 제382조의3의 규정에 의한 이사의 충실의무와 제401조의2의 규정에 의한 업무집행지시자의 책임에 관한 규정이 신설되어 대주주의 부실경영에 대한 책임을 물을 수 있는 제도적 장치가 <표3>과 같이 대폭 강화 되었다.

기업구조조정촉진법 제15조제2항에서는 부실징후기업의 경영정상화계획(MOU) 수립시 대주주의 자구노력․감자 등 손실분담방안을 반영하도록 하고 있으며, 공적자금관리특별법 제14조 및 예금자보호법 제38조의5에서는 부실금융기관에 공적자금을 지원함에 있어 대주주 등 부실에 책임이 있는 자의 공평한 손실분담을 하도록 규정하고 있다. 또한 예금자보호법 제21조의2에서는 예금보험공사는 부실금융기관 등에게 그 부실 또는 부실우려에 책임이 있다고 인정되는 상법 제401조의2제1항각호에 규정된 자 및 대통령령이 정하는 주요주주에 대하여 손해배상을 청구할 수 있는 권한, 금융기관을 대위한 부실책임자에 대한 손해배상 청구권한, 주요주주 등 부실관련자에 대한 은닉재산을 조사할 수 있는 권한이 부여되고 있다.

<표3> 대주주에 대한 경영책임 강화규정

법 률 명	강 화 내 용	도입 연도
상 법	◦업무집행지시자 이사로 간주(§401의2) -대주주의 불법행위에 대한 대표소송제기 가능	’98.12
	◦이사의 충실의무(§382의3)	’98.12
기업구조조정촉진법	◦부실징후기업의 경영정상화계획(MOU) 수립시 대주주의 자구노력, 감자 등 손실분담방안 반영(§15 ②)	’00.12
예금자보호법	◦예보의 부실경영주에 대한 손해배상 추궁(§21의2) - 금융기관을 대위한 부실책임자에 대한 손해배상 청구 - 부실책임자의 은닉재산 조사권 등	’00.12
	◦금융기관의 부실에 책임이 있는 자의 공평한 손실분담 원칙(§38의5 ①) - 공적자금지원전에 부보금융기관의 대주주등 부실책임자에 대한 공평한 손실 분담 청구	’02.11
공적자금관리특별법	◦금융기관의 부실에 책임이 있는 자의 공평한 손실분담원칙(§14 ①) - 공적자금지원전에 부보금융기관의 대주주등 부실책임자에 대한 공평한 손실 분담 청구	’00.12
회사정리법	◦회사정리의 원인을 제공한 주주의 주식 3분의 2이상 소각 및 신주인수권 박탈(§221 ④)	’98. 2
상호저축은행법	◦상호저축은행의 은행채무에 대하여 과점주주에게 책임강화(§37의3) - 상호저축은행의 과점주주는 예금관련 채무에 대하여 상호저축은행과 연대하여 책임부과	’01. 3

그리고 회사정리법 제221조제4항에서는 회사의 이사나 이에 준하는 자 또는 지배인의 중대한 책임이 있는 행위로 인하여 정리절차개시의 원인이 발생한 경우에는 그 행위에 상당한 영향력을 행사한 주주 및 그 친족 기타 대법원 규칙이 정하는 특수관계에 있는 주주가 가진 주식의 3분의 2이상을 소각하는 방법으로 자본을 감소할 것을 정하여야 하고, 신주를 발행하는 경우에 주주는 신주를 인수할 수 없도록 하고 있다.

상호저축은행법 제37조의3의 규정에서는 상호저축은행의 과점주주는 당해 상호저축은행의 예금과 관련된 채무에 대하여 상호저축은행과 연대하여 책임을 지도록 함으로써 과점주주의 경영에 미치는 영향력을 고려하여 당해 상호저축은행의 채무에 대한 책임을 강화하고 있다.

<표4> 대주주 민사책임 추궁현황

(단위 : 명, 억원)

구분	기관수	인원 (최대대주주)	귀책규모	주 요 사 례
금융기관	57	66	45,285	동일인 여신한도 초과 지급 관계회사에 대한 여신취급 대출부적격자에 대한 여신취급 주식부당투자 보험사업비 과다지출 단체보험 변칙유지
기업	4	4	54,417	분식회계에 의한 회사채 부당발행 및 부당대출 분식회계에 의한 부당한 이익배당 관계사 부당지원 해외수출대금 유용 회사자금 유용
계	61	70	99,702

자료 : 예금보험공사(2002.12)

예금보험공사는 <표4>에서 보듯이 금융기관 및 기업에 부실책임이 있는 최대대주주에 대하여 민사책임을 추궁하고 있는데 그 현황을 살펴보면, 금융기관의 경우 57개로 최대대주주 16명, 귀책규모는 4조5,285억원이고 기업의 경우 4개로 최대대주주 4명, 귀책규모는 5조4,417억원으로 나타나고 있다.

3. 대주주의 부당내부거래행위 제한

가. 내부거래와 부당내부거래

내부거래란 법률상 용어는 아니고 공정거래실무에서 사용하던 용어로 90년대 초반부터 우리나라 대규모 기업집단의 계열사간의 거래를 의미하는 개념으로 사용하고 있으며 정확하게 정의되어 있지는 않다.

일반적으로 내부거래라 함은 단위기업내부에서 행해지는 거래를 지칭하는 것으로 볼 수 있으며 단위기업이 시장에서 다른 기업이나 소비자 등을 상대로 거래하는 외부거래와 구별되는 개념이다. 이러한 내부거래는 크게 두 가지로 구분할 수 있는데, 첫째는 계열기업간의 수직통합(vertical integration)에 의한 내부거래로서 상품․용역의 시장거래에서 발생하는 거래비용을 내부화하기 위하여 이행되는 거래이고, 둘째는 경제적 집중의 강화나 부실기업지원 등의 목적을 달성하기 위해 행하는 자금․자산의 내부거래이다.

이러한 내부거래는 경제적 효율성 측면에서 긍정적인 측면보다 시장에서의 경쟁을 배제하는 부정적 기능이 더 큰 것으로 인식된다.

부당내부거래(undue intra-group transactions)는 공정거래법상 불공정거래행위 유형의 하나로서 기업집단내 계열사간에 자금․자산․인력을 부당하게 지원하는 행위를 말한다. 이와 유사한 개념으로서 내부자거래(insider trading)가 있는데 증권거래와 관련된 법률상 용어이다.

회사의 임직원 또는 주요주주 등 이른바 내부자 및 준내부자와 정보수령자가 상장법인의 신고사항중에서 투자자의 판단에 중대한 영향을 미칠 수 있는 비공개 정보를 이용하여 상장법인 또는 등록법인이 발행한 유가증권을 매수하거나 매도하여 부당하게 이익을 얻는 행위를 말한다. 이러한 내부자거래는 선량한 투자자를 보호하기 위하여 증권거래법에서 이를 불공정 거래행위로 보아 금지하고 있다.

나. 대주주의 부당내부거래행위 제한 규정

독점규제및공정거래에관한법률, 은행법, 금융지주회사법, 증권거래법은 대주주가 지배력을 이용하여 자신의 이익을 위해 회사가 불이익을 주는 거래행위를 방지한다는 취지로 회사와 대주주와의 거래에 대한 규제를 하고 있다.

부당내부자거래에 관하여 공정거래법 제23조제1항제7호에서는 “부당하게 특수관계인 또는 다른 회사에 대하여 가지급금․대여금․인력․부동산․유가증권․무체재산권 등을 제공하거나 현저히 유리한 조건으로 거래하여 특수관계인 또는 다른 회사를 지원하는 행위”라고 규정하고 있다. 계열사간에 이루어지는 모든 내부거래가 공정거래법상 규제대상이 되는 것은 아니며, 부당내부거래에 해당되는 경우에 그 규제대상이 된다. 여기서 “부당하게”라는 의미는 결국 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 것인지의 여부에 따라 판단할 사안인 것으로서, 어떤 내부거래행위가 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 것으로 판단되는 경우에 이 내부거래는 부당내부자거래로서 규제대상이 되는 것이다. 공정거래법 제23조제1항제7호에서 부당내부자거래를 규정함에 있어 이와 같이 사업자가 특수관계인 또는 다른 회사에 대해 자금․자산․인력 등을 부당하게 지원하는 행위라고 규정함에 따라 엄밀한 의미에서 부당내부거래라 함은 모든 사업자가 자기와 특수관계에 있는 자와 거래하거나 자기와 전혀 다른 회사와 거래하는 과정에서 발생된 부당내부거래를 모두 그 규제대상으로 한다고 보아야 한다.

「특수관계인」이라함은 당해 회사를 사실상 지배하고 있는 자, 동일인 관련자, 경영을 지배하려는 공동의 목적을 가지고 당해 기업결합에 참여하는 자를 말하므로(공정거래법 시행령 제11조), 이 특수관계인에는 기업집단의 동일인과 그 친인척 그리고 계열회사가 포함된다.

증권거래법에 규정하고 있는 내부자거래는 선량한 투자자를 보호하기 위한 것으로 이를 불공정거래행위로 보아 금지하고 있다.

또한 대주주 등 특수관계인에 대한 지원성거래는 부당내부거래로 금지되며 <표5>에서 보듯이 은행법, 금융지주회사법, 증권거래법에서는 은행․금융지주회사․증권회사는 대주주를 비롯한 대주주의 특수관계인에게 금전대여 등 신용공여를 할 수 없도록 규정하고 있다.

신용공여란 대출금, 지급보증, 자금지원적 성격의 유가증권매입, 기타 금융거래상의 신용위험을 수반하는 금융기관의 직․간접적 거래를 말한다(은행법 제2조제7호).

<표5> 대주주와의 부당내부거래행위 제한규정

법 률 명	제 한 내 용	도입연도
증권거래법	◦부당내부거래 금지(§23의①) - 부당하게 특수관계인을 자금․자산․인력을 지원하는 행위금지	’96. 12
은행법 (금융지주 회사법)	◦ 금융기관의 대주주에 대한 신용공여행위금지(§35의2) - 금융기관이 최대주주 및 그의 특수관계인에게 신용공여할수 있는 한도(당해 금융기관 자기자본의 25%) 설정, - 타 금융기관과의 교차 신용공여 금지 - 대주주의 일정금액이상 신용공여시 재적이사 전원찬성 의결 요구 ◦ 금융기관은 대주주 발행주식 취득금지(§35의3①․②․③) - 금융기관은 자기자본의 1% 비율 초과하여 대주주발행주식 취득금지 - 새 대주주가 된 경우 대주주보유한도 초과주식 1년내 주식처분 - 일정규모 이상의 대주주발행주식 취득시 재적이사 전원 찬성 의결요구	’02. 4
	◦금융기관의 대주주발행주식에 대한 의결권행사 제한(§35의3⑥) - 금융기관이 보유한 대주주발행주식에 대한 의결권행사는 당해 대주주 주주총회에서 중립적인 투표행사 ◦금융기관의 대주주는 자기의 이익을 위하여 부당한 영향력 행사 금지(§35의4) - 외부에 공개되지 않은 자료 또는 정보의 제공 요구행위 금지 - 반대급부의 제공조건으로 타주주와 담합하는 행위 금지 - 경쟁사업자의 사업활동 방해목적으로 신용공여 조기회수요구 금지 ◦금융감독위원회의 대주주에 대한 자료제출 요구 및 신용공여 제한조치(§35의 5) - 금감위의 §35의2 내지 §35의4 규정 위반혐의 인정시 대주주에 대한 자료제출 요구권 - 금융기관 대주주(회사)의 부채가 자산을 초과하여 금융기관 경영건전성을 해할 우려가 있는 경우 대주주 신용공여제한	’02. 4

증권거래법	◦증권사의 대주주에 대한 신용공여 행위금지(§54의3) - 증권사는 최대주주 또는 주요주주가 발행한 유가증권 소유하는 행위, 최대주주 등에게 신용공여하는 행위, 최대주주 등이 발행한 주식․채권 등을 자기자본의 8% 초과하여 소유하는 행위 금지	’01. 3
	◦주권상장법인 또는 협회등록법인의 주요주주에 대한 유가증권매매제한(§188) - 당해법인의 주권, 전환사채권, 신주인수권 등 자신이 소유한 것 외에는 매도금지 - 법인의 주권 등 매수 후 6월이내 매도 또는 매도후 6월내 매수한 이익의 반환 ◦당해법인의 주요주주에 대한 당해법인의 비공개 중요정보이용금지(§188의2) - 주요주주는 당해법인발행 유가증권의 매매 등과 관련한 정보를 이용하거나 타인의 이용금지 ◦2조원이상 상장․코스닥법인의 대주주와의 거래제한(§191의19) - 상장․코스닥법인의 대주주와의 자산 또는 매출금액 10%이상 등의 거래 경우 이사회 승인원칙	’01. 3
보험업법중개정법률안 (‘02. 11 정부제출)	◦보험회사의 대주주에 대한 신용공여행위제한(§106) - 보험회사는 대주주에 대한 거액 신용공여의 합계액이 총자산의 20% 초과금지, 대주주에 대한 신용공여가 자기자본의 40% 초과 금지, 대주주발행․채권․주식 소유의 합계액이 자기자본의 60% 초과금지 ◦보험회사의 대주주와의 거래제한(§111) - 보험회사는 대주주와 대주주의 타회사 출자지원을 위한 신용공여행위와 자산무상양도 또는 당해 보험회사에게 불리한 매매․교환 또는 신용공여행위 금지 - 대주주에 대한 일정금액 이상 신용공여 또는 대주주가 발행한 채권 또는 주식의 일정금액 이상 취득하는 경우 재적이사 전원의 찬성 요구

* 은행법의 대주주행위제한 규정은 금융지주회사법과 동일하기 때문에 생략함.

(1) 은행법의 대주주와의 거래제한 규정

2001년 4월에 개정된 은행법에서 산업자본이 아닌 대주주의 출현가능성에 대비하여 사전․사후감독장치를 대폭 보완․강화함으로써 대주주의 전횡과 사금고화 등 부작용 가능성을 방지하기 위한 제도들을 새로이 도입하였다.

대주주 여신규제, 대주주 계열사 주식취득 제한 등 사전규제를 대폭 보강하였고, 대주주와의 거래에 대해 이사회 등 지배구조, 감독기관, 시장에 의한 3단계의 절차적 감시․통제체제를 구축하였으며 부실징후가 있는 대주주에 대해서는 금감원이 자료제출요구권, 은행과의 거래중단 등 감독조치를 발동하도록 규정하고 있다.

구체적으로 그 내용을 살펴보면 동법 제35조의2에서 금융기관의 대주주 및 특수관계인에게 할 수 있는 신용공여한도를 당해 금융기관 자기자본의 25%의 범위 안에서 할 수 있도록 설정하고 신용공여한도를 회피하기 위하여 다른 금융기관과 교차하여 신용공여를 못하도록 금지하고 있으며 당해 금융기관이 대주주에게 대통령령이 정하는 금액(단일거래금액이 자기자본의 0.1%에 해당하는 금액 또는 50억원 중 적은 금액) 이상을 신용공여하고자 하는 때에는 재적이사 전원의 찬성으로 의결하도록 하고 있다.

자기자본이란 국제결제은행 기준에 의한 기본자본과 보완자본의 합계액을 말한다 (은행법 제2조제5호).

동법 제35조의3제1항에서는 금융기관은 자기자본의 1% 비율에 해당하는 금액을 초과하여 당해 금융기관의 대주주가 발행한 주식을 취득하지 못하도록 금지하고 있고 동조 제2항에서는 금융기관의 대주주가 아닌 자가 새로 대주주가 됨에 따라 금융기관이 제1항의 규정에 의한 한도를 초과하게 되는 경우 당해 금융기관은 1년이내에 그 한도를 초과한 주식을 처분하도록 하고 있으며 동조 제3항에서는 금융기관이 대주주가 발행한 주식을 단일거래금액이 0.1%에 해당하는 금액 또는 50억원중 적은 금액 이상으로 취득하고자 하는 때에는 이사회 재적이사 전원의 찬성으로 의결하도록 규정하고 있다.

동조 제6항에서는 금융기관이 대주주가 발행한 주식의 의결권을 행사함에 있어 당해 대주주 주주총회의 참석 주식수에서 금융기관이 소유한 주식수를 차감한 주식수의 의결내용에 영향을 미치지 않도록 의결권을 행사하도록 규정하고 있는데 이는 특수관계인을 위하여 악용하는 행위를 방지하기 위하여 금융기관은 원칙적으로 중립적인 투표(shadow voting)를 행사하도록 의결권행사를 제한하고 있다.

다만, 금융기관은 대주주의 합병, 영업의 앙도․양수, 임원의 선임, 그밖에 이에 준하는 사항으로서 당해 금융기관에 손실을 초래할 것이 명백하게 예상되는 경우에는 자유롭게 의결권을 행사하도록 하고 있다.

동법 제35조의4에서는 금융기관의 대주주는 당해 금융기관의 이익에 반하여 대주주 개인의 이익을 취할 목적으로 다음과 같은 영향력을 행사하지 못하도록 금지하고 있다.

첫째, 부당한 영향력을 행사하기 위하여 당해 금융기관에 대하여 외부에 공개되지 아니한 자료 또는 정보의 제공을 요구하는 행위

둘째, 경제적 이익 등 반대급부의 제공을 조건으로 다른 주주와 담합하여 당해 금융기관의 인사 또는 경영에 부당한 영향력을 행사하는 행위

셋째, 경쟁사업자의 사업활동을 방해할 목적으로 신용공여를 조기회수하도록 요구하는 등 금융기관의 경영에 영향력을 행사하는 행위 등이다.

동법 제35조의5에서는 금융감독위원회는 금융기관 또는 그 대주주가 제35조의2 내지 제35조의4의 규정을 위반한 혐의가 있다고 인정할 때에는 금융기관 또는 그 대주주에 대하여 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있고 금융기관 대주주(회사에 한함)의 부채가 자산을 초과하는 등 재무구조의 부실화로 인하여 금융기관의 경영건전성을 현저히 저해할 우려가 있는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에는 금융기관에 대하여 당해 대주주에 대한 신용공여의 제한을 명하는 등 대통령령이 정하는 조치를 취하도록 함으로써 대주주와의 거래를 제한하고 있다.

대주주가 다음사유에 해당되어 당해 금융기관과 불법 거래할 가능성이 크다고 인정되는 경우이다. 첫째, 부채가 자산을 초과하는 경우 둘째, 대주주에 대한 신용공여가 가장 많은 금융기관이 금융감독위원회가 정하는 자산건전성 분류기준에 따라 당해 대주주의 신용위험을 평가한 결과 금융감독위원회가 정하는 기준 이하로 분류된 경우 셋째, 신용정보의이용및보호에관한법률에 의한 신용평가 업무를 영위하는 신용정보업자 2 이상이 투자부적격 등급으로 평가한 경우(은행법 시행령 제20조의8).

대통령령이 정하는 조치조항은 첫째, 대주주에 대한 신규신용공여의 금지 둘째, 증권거래법 제2조제3항 및 제4항의 규정에 의한 모집 또는 매출의 방법에 의하여 발행되는 사채권을 취득하는 거래의 제한 셋째, 대주주가 발행한 주식의 신규취득금지 등이다.

2002년 4월 개정한 금융지주회사법에서도 앞에서 언급한 은행법에서 규정하고 있는 새로운 제도들을 동일하게 도입하였다.

(2) 증권거래법의 대주주와의 거래제한 규정

2001년 3월 개정한 증권거래법에서는 그동안 기업이 대주주나 특수관계인과 거래를 함에 있어 임원이나 대표이사에 의해 이루어지는 등 공정성 확보에 문제가 있다는 인식 하에 이러한 거래에 대한 회사 내부의 통제장치가 원활히 작동하고 주주의 감시기능이 제고될 수 있도록 여러 가지 제도를 개선하였다.

그 구체적인 내용을 살펴보면, 동법 제188조는 주권상장법인 또는 협회등록법인의 주요주주에 대하여 유가증권 매매와 관련하여 다음과 같은 제한을 두고 있다. 첫째, 증권거래소에 상장되었거나 협회에 등록된 당해 법인의 주권․전환사채권․신주인수권부사채권․신주인수권을 표시하는 증서 기타 재정경제부령이 정하는 유가증권 중 자신이 소유한 것이 아니면 매도하지 못하도록 금지하고 있으며 둘째, 그 법인의 주권 등을 매수한 후 6개월 이내에 매도하거나 그 법인의 주권 등을 매도한 후 6월 이내에 매수하여 이익을 얻은 경우에는 그 이익을 그 법인에게 반환(법인이 청구할 경우)하도록 규정하고 있다.

동법 제188조의2는 당해법인의 주요주주로서 상장법인 또는 협회등록법인의 업무 등과 관련하여 일반인에게 공개되지 아니한 중요한 정보를 직무와 관련하여 알게된 자와 이들로부터 당해 정보를 받은 자는 당해법인이 발행한 유가증권의 매매 기타 거래와 관련하여 그 정보를 이용하거나 다른 사람으로 하여금 이를 이용하게 하지 못하도록 규정하고 있다.

동법 제191조의19 및 시행령 제84조의24에서는 자산총액 2조원 이상인 상장․코스닥법인이 대주주나 특수관계인과 단일거래규모로 자산 또는 매출금액 1% 이상 또는 당해 사업연도 누적거래 총액이 자산 또는 매출총액 5% 이상의 거래를 하고자 하는 경우에는 원칙적으로 이사회의 승인을 얻도록 하고 정기 주주총회에 당해 거래와 관련하여 보고하도록 규정하고 있다.

동법 제54조의3에서 증권회사는 당해 회사의 최대주주(제54조의5제4항제2호의 규정에 의한 최대주주) 또는 주요주주(제188조제1항의 규정에 의한 주요주주)가 발행한 유가증권을 소유하는 행위, 최대주주 또는 주요주주에게 금전을 대여하거나 신용을 공여하는 행위, 당해회사의 최대주주 또는 주요주주가 발행한 주식․채권 및 기업어음(기업이 자금조달을 목적으로 발행하는 어음)을 자기자본의 8%를 초과하여 소유하는 행위를 금지하고 있다.

<표6>에서 2000년에서 2002년 11월말까지의 증권거래법상 대주주관련 불공정거래행위 내역을 보여주고 있는데 총 135건의 불공정거래행위 중 대주주 관련 불공정거래행위는 64건으로 그 거래행위의 적발유형별로 살펴보면 미공개정보이용혐의는 31건, 단기매매차익취득은 28건, 증권사 신용공여행위는 5건으로 총 64건이 조치되었다.

<표6> 주요주주 및 최대주주관련 불공정행위 내역

구분	2000	2001	2002. 11말	계
미공개정보이용혐의	9(22)	11(15)	11(24)	31(61)
단기매매차익취득	7(23)	13(25)	8(21)	28(69)
소계	16(45)	24(40)	19(45)	59(130)
증권사신용공여	3	1	1	5
총계	19(48)	25(41)	20(46)	64(135)

* ( )은 불공정행위 적발총건수

자료 : 재정경제부 (2002. 12)

(3) 보험업법의 대주주와의 신용공여 등 거래제한 규정

2002년 11월에 정부가 제출한 보험업법개정법률안에서는 대주주에 대한 투융자한도의 기준을 총자산에서 자기자본으로 변경하고, 대주주와의 여신규제, 대주주 발행주식 소유한도 설정 등 보험회사의 대주주와의 거래를 제한하는 장치를 신설하여 대폭 강화하고 있다.

그 구체적인 내용을 살펴보면, 동개정법률안 제106조에는 보험회사의 자산운용의 방법 및 비율을 제한하고 있는데, 보험회사는 대주주에 대하여 대통령령이 정하는 거액신용공여의 합계액이 총자산의 20%를, 대주주에 대한 신용공여액은 자기자본의 40%, 대주주가 발행한 채권 또는 주식소유의 합계액은 자기자본의 60%를 초과할 수 없도록 규정하고 있다.

동개정법률안 제111조는 보험회사의 대주주와의 거래제한에 관한 규정을 두고 있는데, 보험회사는 직접 또는 간접으로 당해 보험회사의 대주주와 대주주의 다른회사에 대한 출자를 지원하기 위한 신용공여행위와 자산을 무상으로 양도하거나 통상의 거래조건에 비추어 당해 보험회사에게 현저하게 불리한 조건으로 매매 또는 교환하거나 신용공여하는 행위를 금지하고 있으며, 당해보험회사의 대주주에 대하여 대통령령이 정하는 금액 이상의 신용공여를 하거나 당해보험회사의 대주주가 발행한 채권 또는 주식을 대통령령이 정하는 금액 이상으로 취득하고자 하는 경우에는 이사회의 의결(재적이사 전원찬성)을 거치도록 하고 있다.

4. 대주주의 금융업의 주주 및 임원자격 제한

산업자본에 의한 금융지배를 차단한다는 취지로 보험업법, 여신전문금융업법 등에서는 <표7>에서 보듯이 자산 또는 여신 규모가 일정 이상인 계열사의 대주주, 회사정리절차 중에 있는 회사의 대주주 등에 대하여는 해당 금융업 진입을 제한하고 있고, 증권거래법, 주식회사의외부감사에관한법률, 증권투자회사법 등에서는 대주주와 그 특수관계자를 사외이사, 감사위원, 감독이사 등에 취임할 수 없도록 제한하고 있다.

<표7> 대주주의 사외이사 등의 자격제한 규정

법 률 명	자 격 제 한 내 용	도입연도
보험업법	◦보험사의 주주자격제한(부칙§4) - 대규모기업집단의 대주주의 경우 2003년 3월31일까지 보험업자의 주주가 될 수 없음.	’98. 5
여신전문 금융업법	◦여신전문금융업의 허가․등록제한(§6) - 등록․허가 등이 있은 후 3년이 경과하지 않은 대주주, 정리절차에 있는 회사의 대주주 등에 대하여 여신전문금융업의 허가 또는 등록 제한 ◦사외이사의 결격요건(§50의4④) - 최대주주 및 그의 특수관계인 - 주요주주 및 그의 배우자, 직계존비속	’01. 3
증권거래법	◦사외이사 결격 요건(§54의5④ §191의 16) - 최대주주 및 그의 특수관계인 - 주요주주 및 배우자, 직계존비속	’00. 1
	◦사외이사가 아닌 감사위원의 자격 제한(§54의6⑥) - 주요주주 - 상근 임직원(최근 2년 포함) ◦감사의 자격제한 (§191의12③) - 1,000억원 이상 법인의 주요주주의 배우자 및 직계 존․비속	’99. 2
주식회사의 외부감사에 관한법률	◦사외감사인선임위원회 자격 제한(시행령§3의2①) - 지배주주와 그의 특수관계인	’98. 4
증권투자 회사법	◦증권투자회사의 감독이사 및 감사의 결격사유(§19② 및 §26) - 주요주주와 그의 특수관계인	’98. 1
상호저축 은행법	◦감사의 결격요건(§35의2) - 과점주주, 과점주주의 배우자, 직계 존․비속	’00. 1

가. 대주주의 주주자격제한 규정

보험업법에서는 대규모 기업집단의 대주주의 경우에 보험사의 주주자격을 제한하고 있다. 98년 5월 24일에 개정된 보험업법 부칙 제4조 및 시행령 제4조제1항에 의하면 독점규제및공정거래에관한법률에 의한 대규모기업집단에 속하는 회사 또는 당해 대규모기업집단을 실질적으로 지배하는 자 및 이와 특수한 관계에 있는 자로서 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 자는 2003년 3월 31일까지 보험사업자의 주주가 되지 못하도록 주주의 자격을 제한하고 있다.

독점규제및공정거래에관한법률에 의한 대규모기업집단 중 자산총액을 기준으로 상위5위 이내의 대규모기업집단에 속하는 회사로서 최근 1년간 은행법 제30조의2의 규정에 의한 계열기업군 중 여신규모를 기준으로 상위 5위 이내의 계열기업군에 속하는 회사와 앞의 회사가 속하는 대규모기업집단을 실질적으로 지배하는 자 및 이와 특수관계자.

여신전문금융업법 제6조는 여신전문금융업의 등록․허가 요건을 규정하고 있는데 이 법의 규정에 의하여 등록․허가의 말소 또는 취소가 있은 후 3년이 경과하지 않은 대주주, 회사정리법에 의한 정리절차 중에 있는 회사의 대주주 등에 대하여는 여신전문금융업의 허가를 받거나 등록을 할 수 없도록 제한하고 있다.

나. 대주주의 사외이사 등의 자격 제한

증권거래법, 여신전문금융업법, 주식회사의외부감사에관한법률, 증권투자회사법 등에서는 사외이사, 감독이사, 감사 등의 자격제한에 대한 규정을 두고 대주주와 그 특수관계자가 이들 지위에 취임할 수 없도록 제한하고 있다.

증권거래법 제54조의5제4항에서는 최대주주 및 그의 특수관계인, 당해 회사의 주요주주는 증권회사의 사외이사가 될 수 없으며 제54조의6제6항에서는 증권회사는 사외이사가 아닌 감사위원회 위원을 당해회사의 주요주주가 될 수 없도록 규정하고 있다.

여신전문금융업법 제50조의4제4항 및 종합금융회사에관한법률 제5조제4항, 증권투자신탁업법 제14조의4제2항, 보험업법중개정법률안 제15조제4항은 최대주주 및 그의 특수관계인, 당해회사의 주요주주는 당해회사의 사외이사가 될 수 없으며 사외이사가 된 후에도 이에 해당하게 된 때에는 그 직을 상실하도록 하고 있다.

주식회사의외부감사에관한법률시행령 제3조의2제1항제4호에서는 지배주주와 그의 특수관계인은 감사인선임위원회의 위원이 될 수 없도록 제한하고 있다. 그리고 증권투자회사법 제19조제2항에서는 증권투자회사의 감독이사의 결격사유를 정하고 있는데, 본인 및 그와 대통령령이 정하는 특수관계에 있는 자가 보유하고 있는 당해 증권투자회사의 주식의 합계가 그 발행주식총수의 10%를 초과하는 경우 당해 본인 및 그 특수관계인인 주요주주는 감독이사에 취임할 수 없도록 자격을 제한하고 있다.

동법 제26조에서는 당해 증권투자회사의 주요주주와 상호저축은행법 제35조의2의 상호저축은행의 과점주주와 과점주주의 배우자, 직계존․비속, 형제자매는 감사가 될 수 없도록 제한하고 있다.

5. 대주주 거래 등의 내역보고 및 공시강화

금융기관등은 대주주 등과의 일정규모 이상의 거래에 대해서는 주주총회보고 또는 전자공시 등을 의무화하는 절차적 규제를 가하고 있으며 특정거래행위에 대해서는 금융감독위원회․증권거래소 등 감독당국 등에 보고하도록 하는 등 대주주에 대한 사전․사후 감독장치를 대폭 강화하고 있다.

이는 이해관계자와 감독기관에 대한 즉각적인 보고․공시를 통하여 대주주와 금융기관 등과의 거래행위가 감독기관과 시장으로부터 철저한 감시․견제를 받게 되고 결국은 대주주의 편중여신과 과다차입을 방지하는 금융건전성 규제가 강화되어 경영부실화 위험성은 크게 감소되는 효과를 가져오게 된다.

대주주 등에 대한 거래내역보고 및 공시제도의 절차적 규제는 <표8>에서 보듯이 은행법, 증권거래법, 보험업법 등에 명시되어 있으며 금융기관이 대주주와의 거래 및 변동상황을 공시하거나 금융감독위원회 등에 보고하도록 하고 있다.

그 내용을 구체적으로 살펴보면, 은행법 제15조제2항에서 금융기관의 의결권있는 발행주식총수의 100분의4를 초과하여 보유하게 된 동일인이 금융기관의 최대주주가 된 경우 금융감독위원회에 보고하도록 의무화하고 있으며 금융지주회사법 제8조제2항에서도 동일인이 은행지주회사의 최대주주가 된 경우에는 금융감독위원회에 보고하도록 규정하고 있다.

<표8> 대주주 거래 등의 내역보고 및 공시규정

법 률 명	규 정 내 용	도입연도
은 행 법	◦금융감독위원회에 보고(§15 ②) - 금융기관의 의결권주식 4% 초과 보유한 동일인이 최대주주가 된 경우 금감위 보고 ◦금융기관의 대주주 신용공여 사항 분기별 공시(§35의2⑤) - 금융기관은 대주주와의 일정규모 이상의 신용공여에 대하여 금감위에 보고하고 컴퓨터통신 등에 공시(대주주 신용공여사항 분기별 공시) ◦금융기관의 대주주 주식취득사항을 분기별 공시(§35의3④) - 금융기관의 대주주가 발행한 일정규모 이상을 취득한 경우 금감위에 보고하고 분기별 컴퓨터 공시	’02. 4
금융지주회사법	◦금융감독위원회에 보고(§8 ②) - 은행지주회사의 의결권주식 4% 초과 보유한 동일인이 최대주주가 된 경우 금감위 보고	’02. 4
보험업법	◦보험사업자는 최대주주가 변경된 경우 금감위 보고(§7의 2)	’00. 1
신용정보의이용및보호에관한법률	◦신용사업자의 최대주주가 아닌 자가 최대주주가 되고자 하는 경우 금감위 인가〔부칙(법제5378호)§4 ②〕	’00. 1
증권거래법	◦주권상장법인 또는 협회등록법인의 금감위․증권거래소 등 보고 - 주권상장법인 등의 주요주주는 그 소유주식수에 변동이 있는 경우 증권선물위원회․증권거래소․협회보고	’00. 1
	◦주권상장법인 또는 협회등록법인의 거래내역통지 또는 공고(§191의 10 ③) - 최대주주와의 거래내역을 주주총회 소집통지․공고시 주주들에게 §191의19 ① 각호의 거래내역 통지 또는 공고	’01. 3

보험업법개정법률안(‘02.11정부제출)	◦보험회사의 대주주거래내역 분기별 공시(§111③ 및④) - 보험회사는 대주주와의 일정규모 이상의 신용공여, 대주주발행주식의 의결권 행사시 컴퓨터통신 등에 공시 - 보험회사의 대주주에게 신용공여 또는 대주주발행주식 등 취득사항 분기별 컴퓨터통신 등에 공시 ◦금융감독위원회의 보험회사와 대주주간의 신용공여 또는 거래제한위반에 대한 대주주에 대한 자료제출 요구권(§112)

보험업법의 경우에는 동법 제7조의2에서 보험사업자는 대통령령이 정하는 최대주주의 변경이 있는 경우 금융감독위원회에 보고하도록 규정하고 있다.

의결권 있는 발행주식총수 또는 출자총액을 기준으로 본인 및 그와 증권거래법시행령 제10조의3제2항각호의 1에 해당하는 관계에 있는 자(특수관계인)가 소유하는 주식 또는 출자지분이 가장 많은 경우의 당해본인(최대주주)

신용정보이용및보호에관한법률 부칙(법제5378호)제4조에서는 신용조사업자의 최대주주가 아닌 자가 그 신용조사업자의 주식을 취득하여 최대주주가 되고자 하는 경우에는 사전에 금융감독위원회의 인가를 받도록 규정하고 있다.

은행법 제35조의2제5항에서는 금융기관은 대주주에게 대통령령이 정하는 금액 이상의 신용공여를 한 때에는 그 사실을 금융감독위원회에 보고하고 컴퓨터통신 등을 이용하여 공시하도록 규정하고 있고 대주주 신용공여에 관한 사항을 분기별로 컴퓨터통신 등을 이용하여 공시하도록 의무화하고 있다.

또한 동법 제35조의3제4항 및 제5항에서는 금융기관이 대주주가 발행한 주식을 대통령령이 정하는 금액 이상으로 취득한 때에는 지체 없이 그 사실을 금융감독위원회에 보고하고 분기별로 컴퓨터통신 등을 이용하여 공시하도록 하고 있다.

증권거래법 제186조제1항제12호에서는 상장법인과 협회등록법인이 자기주식의 취득 또는 처분에 관한 주요주주의 결정이 있을 때, 동조 제13호에서는 최대주주, 주요주주의 변동이 있은 때, 최대주주, 최대주주의 특수관계인, 주요주주와 중요한 거래를 한 때에는 지체 없이 금융감독위원회와 증권거래소 또는 협회에 신고하도록 하고 있다.

코스닥증권시장에 따르면 2002년 11월 20일 현재 최대주주와의 금전대여나 가지급금 등 금전거래가 뒤늦게 밝혀지면서 불성실공시법인으로 지정된 사례가 10개 기업, 12건에 달하는 것으로 나타났다(서울경제, “등록기업 최대주주와 금전거래공시지연 땐 강력제재,” 2002. 11. 22, 23면).

동법 제188조제6항에서는 주권상장법인 또는 협회등록법인의 주요주주가된 날로부터 10일 이내에 누구의 명의로 하든지 자기계산으로 소유하고 있는 당해법인의 주식소유상황을 그 소유주식수에 변동이 있을 때에는 그 변동이 있는 날이 속하는 달의 다음달 10일까지 그 내용을 각각 증권선물위원회와 증권거래소 또는 협회에 보고하도록 규정하고 있다.

동법 제191조의10제31항제2호 및 시행령 제84조의17제3항에서는 주권상장법인 또는 협회등록법인이 매년 주주에게 주주총회 소집통지나 공고를 하는 경우 대주주나 특수관계인과의 제191조의19제1항 각호의 규정에 의한 거래내역을 함께 통지 또는 공고토록 규정하고 있다.

보험업법개정법률안 제111조제3항에서는 보험회사는 당해 보험회사의 대주주와 대통령령이 정하는 금액 이상의 신용공여, 당해 보험회사의 대주주가 발행한 채권 또는 주식을 대통령령이 정하는 금액 이상으로 취득하는 행위, 당해 보험회사의 대주주가 발행한 주식에 대한 의결권의 행사 등을 한 때에는 지체 없이 그 사실을  공시하는 한편, 보험회사는 당해 보험회사의 대주주에 대한 신용공여 또는 당해 보험회사의 대주주가 발행한 채권 또는 주식의 취득에 관한 사항을 분기별로 컴퓨터통신 등을 이용하여 공시하도록 규정하고 있다.

동 개정법률안 제112조는 금융감독위원회에게 보험회사 또는 그 대주주가 제106조 및 제111조의 규정을 위반한 사실이 있다고 인정될 경우에는 보험회사 또는 그 대주주에 대하여 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있는 권한을 부여하고 있다.

Ⅳ. 대주주 규제의 문제점

정부의 기업지배구조개선에 대하여 우리경제의 선진화를 위한 불가피한 측면이 있다고 하지만 민간기업의 자율적 판단이 배제된 법적 강제적용으로 부작용이 우려되고, 대주주 및 경영자의 책임 강화에만 치우쳐 기업지배구조개선의 궁극적 목표인 기업가치 및 경영효율제고 등이 경시되고 있으며 또한 국제적 기준보다 엄격한 기준의 적용으로 우리 기업의 성장력을 약화시킬 수 있다는 비판과 문제점이 제기되고 있다.

1. 대주주의 의결권제한 문제

대주주에 대한 의결권 제한은 1962년 상법제정 당시 감사선임에 있어 의결권을 3%로 제한하는 것을 모태로 하여 1997년 IMF 외환위기 이후 정부는 기업지배구조를 개선하는 과정에서 증권거래법에서도 대주주의 지배력 확장을 방지하기 위하여 감사, 감사위원의 선임과 해임, 감사위원회의 위원이 되는 사외이사 선임, 집중투표에 의한 사외이사 선임방식을 배제하고자 정관을 변경할 경우 의결권을 3%로 제한하고 있다.

<표9>경영투명성 및 기업지배구조 개선을 위한 제도개혁 현황

구 분	주 요 내 용(관련법령 및 조항)	시행
회계의 투명성 제 고	◦30대 그룹 결합재무제표 작성 의무화(외감법§1의3) ◦외부감사인 선임위원회 구성(외감법§4) ◦감사인, 회계법인의 부실회계 책임강화(외감법§17, 19, 20) ◦분식회계, 부실감사 등과 관련한 집단소송제 도입 검토중	’98.1 ’98.1 ’98.1 -
공시강화	◦자본금 10% 이상의 출자, 채무보증시 공시(증권거래법§186) ◦분기보고서 제도 도입(증권거래법§186의3) ◦전자공시 제도 도입(증권거래법§194의2) ◦예측정보 공시제도 도입(증권거래법§8의2) ◦공시위반시 제재강화(증권거래법§206의11, §210)	’98.4 ’99.2 ’98.1 - ’00.1
기업지배 구조개선	◦지배주주의 책임강화 - 대주주 이사등재, 이사의 충실의무(상법§382의3) - 업무집행 지시자를 사실상 이사로 규정(상법§401의2) ◦기업 내부통제기능 강화 - 사외이사 선임 및 선임 의무비율 확대(증권거래법§191의16) - 감사위원회 설치 의무화(증권거래법§191의17) - 이사후보 추천위원회 설치 의무화 ◦소수주주권 행사요건 완화(상법§363의2, 증권거래법§191의13) ◦적대적 M&A 허용(외국인투자법§8의2) ◦의무공개 매수제 폐지(증권거래법§21의2) ◦제2금융권 지배구조 개선 추진(상법§363의2, 증권거래법§191의1) - 사외이사 선임, 이사후보추천위원회․감사위원회 설치 - 소수주주권 행사요건을 상장법인의 2분의 1로 완화 ◦예보의 부실경영주에 대한 손해배상 추궁(예금자보호법§21의2) ◦금융기관의 부실책임자에 대한 공평한 손실분담원칙(공적자금관리특별법§14①) ◦기관투자가, 우리사주조합의 의결권 행사 허용 (증권투자신탁업법§25, 증권투자회사법§31)	’98.2 ’98.12 ’99.12 ’00.1 - ’98.12 ’98.2 ’98.2 ’98.12 ’00.12 ’01.11 ’98.9

당초 이 제도의 도입취지는 대주주의 지배력확장을 방지하여 경영투명성을 제고하고 소수주주의 권한을 강화하려는 데 있지만 <표9>에서 보듯이 상법, 주식회사의외부감사에관한법률, 증권거래법, 증권투자신탁업법 등의 개정으로 지배구조의 개선과 회계 및 공시제도의 강화로 경영투명성이 제고되었고 <표10>에서 보듯이 소수주주의 권한의 강화와 더불어 대주주의 부실경영과 불법행위에 대한 책임을 물을 수 있는 제도적 장치가 대폭 강화된 상황에서 대주주에 대한 주주의 본질적 권리를 제약하는 규제는 오히려 책임경영을 크게 저해할 수 있다.

<표10> IMF 이후 일반주주와 대주주의 권한변화 내용

일반주주의 권한 강화	대주주의 권한 약화
- 소수주주권 강화	- 사외이사 선임의무 및 수 지정
- 기관투자가, 우리 사주조합 의결권 허용	- 감사(위원) 선임시 의결권 제한(3%)
- 업무집행 지시자(대주주)의 이사 간주 및 이사 책임강화(충실의무 등)	- 감사위원회 위원이 되는 사외이사 선임시 대주주 의결권 제한(3%)
- 적대적 M＆A 허용	- 공익법인(재단)의 이사 선임권 제한
- 집중투표제 도입과 실시요구권 완화(1%)	- 정관에 집중투표 배제시 의결권 제한
- 사외이사 추천요건 완화(1%)	- 사외이사 자격 제한관 선임절차 규제

대주주에 대한 규제는 지배력의 남용을 방지하고 권한에 상응하는 책임과 의무를 부과한다는 점에서 감내해야 한다는 측면은 있지만 규제가 과다하고 분야도 확대되어 주주의 본질적 권리를 제약하는 점에서 심각한 문제를 야기할 수 있다. 특히 단기간에 걸친 과도한 규제는 기업의욕을 저해할 뿐 아니라 일반주주와의 형평성, 권한과 책임의 불균형을 초래할 수 있다.

전국경제인연합회, 「대주주의 규제실태와 시사점」(2002), P.13.

그리고 대주주에 대한 의결권 제한은 헌법에서 보장하는 평등권, 재산권 보장 등 주주의 본질적 권리를 침해할 소지가 있으며 1주 1의결권의 주식회사 원리와도 위배된다는 지적도 있다. 1주 1의결권은 주주의 위험부담과 의사결정 참여권 간에 균형을 유지하기 위한 기본적인 원칙이고 출자비율에 따라 권한과 책임이 비례해야 한다는 비례원칙에도 어긋난다고 할 수 있다.

경영투명성 제고를 위해 IMF 외환위기 기간인 1998년 이후 도입된 대주주에 대한 의결권제한 제도는 주주의 기본권을 침해하는 등 국제적 기준에도 부합되지 않는 규제조항이므로 폐지하거나 완화하여야 한다는 주장이 제기되고 있다.

2. 지배주주 등 대주주의 충실의무 규정의 한계

자본주의 발전에 따라 기업이 복잡화․거대화되면서 일반 투자가들은 소수주주로서 기업의 경영권에는 관심이 없고, 단지 주식의 시세차익에만 관심을 갖는 반면 경영권을 장악한 지배주주는 대표이사로 취임하지 않고 기업집단의 최상위에 있으면서 회사의 이익을 위하여 경영권을 행사하는 것보다는 자신의 이익을 위하여 회사를 도구화하는 경향이 발생하게 되었다. 그 결과 회사와 지배주주 또는 소수주주와 지배주주 사이에 이익충돌의 가능성이 발생하게 되었고 이러한 이익충돌을 합리적으로 해결할 필요성이 대두되었다.

우리 상법은 독일 주식법과 마찬가지로 주주의 충실의무에 대한 명시적인 근거는 없고 상법상 지배주주와 다수주주라는 개념도 찾아볼 수 없다. 따라서 이사직을 맡지 않은 지배주주의 행위를 종래 상법의 규정으로 규제하는 것은 어려웠다. 그러나 명시적인 법적 근거가 없다는 것이 지배주주의 충실의무를 인정하는데 결정적인 장애가 될 수는 없다. 특히 달리 지배주주의 자의를 억제할 효과적인 수단이 존재하지 않는 우리의 현실을 고려할 때 그러한 포괄적인 의무를 인정할 필요는 더욱 절실하다.

미국에서는 오래 전에 지배주주에게도 이른바 충실의무가 있다는 법리가 법에 명시적인 규정이 없음에도 판례에서 수용되어 이제는 회사법에서 확고한 자리를 차지하고 있다. 특히 독일 주식법은 우리 상법보다 지배주주의 권한남용을 억제하는 장치가 잘 정비되어 있음에도 그러한 포괄적인 개념을 인정했다는 점을 주목할 필요가 있다.

우리 상법은 지배주주의 권한남용에 대한 규제에 관하여 무관심하다가, 1998년 개정상법은 지배주주가 이사는 아니면서 이사에게 업무집행을 지시하거나 사실상 경영권을 행사하는 경우에 사실상 이사로서 이사와 동일한 책임을 부과하는 업무집행지시자 등의 책임(상법 제401조의2)을 신설하였다.

그러나 이 규정만으로는 지배주주의 권한남용의 많은 부분에 있어서 지배주주의 자의로부터 소수주주를 보호하기에는 미흡하므로 독일이나 미국에서 이미 학설과 판례로 수용된 지배주주의 충실의무의 도입이 필요하다. 특히 지배주주가 주주총회에서 다수결을 남용하여 부당하게 회사와 소수주주에게 피해를 입히는 경우는 지배주주가 이사의 이름으로 한 행위가 아니라 주주권의 행사로서 한 행위이기 때문에 규제가 어렵다. 그리고 지배주주가 이사에게 영향력을 행사하거나 지시함이 없이 단지 지배주주로서 우월적인 힘을 이용하는 경우도 지배주주의 충실의무를 인정하지 않으면 상법과 기타 법령으로는 그 책임을 묻기가 상당히 힘들다.

3. 대주주의 사외이사 자격제한의 문제

기업의 내부지배구조인 이사회 기능을 활성화하기 위해서는 이사회를 구성하는 이사의 독립성과 전문성이 확보되어야 한다. 이사의 독립성을 제고하기 위해서 기업의 최고경영자와 관련이 없는 자를 사외이사로 선임한다.

사외이사는 이사회 활동의 전문성을 제고하기 위하여 구성된 감사위원회, 사외이사후보추천위원회 등에서도 주된 역할을 담당하고 있다. 한국상장회사협의회에서 조사․분석한 자료에 의하면 2001년 6월 현재 626개의 상장회사 중에서 1,440명(중복선임제외시 1,347명)이 사외이사로 활동하고 있으며 1사당 사외이사 수는 2.3명으로서 최대주주 또는 경영진으로부터 독립적인 활동을 하고 있는 것으로 나타났다.

상장자료실, “상장회사 관리제도 개선을 위한 설문분석,”「상장」제319호 (한국상장협의회, 2001), p.57.

한국상장회사협의회에서 증권거래소에 상장된 회사 중 설문에 응답한 241개사를 대상으로 사외이사로 선임된 자가 최대주주 또는 경영진으로부터 어느 정도 독립적이냐는 설문에 독립적이라고 응답한 회사가 199개사(82.6%)로 대부분의 회사에서는 사외이사가 독립적인 활동을 하고 있는 것으로 인식하고 있다. (한국상장협의회, 「상장」제319호 (한국상장회사협의회, 2001), p.68.)

사외이사는 상장법인 또는 협회등록법인(자산총액 1,000억원 미만 벤처기업 제외)의 경우 이사총수의 4분의1 이상을 이사로 선임하도록 의무화하고 있고 자산규모 2조원 이상 증권회사, 대규모 상장법인 또는 협회등록법인의 경우 이사총수의 2분의 1이상 및 3인 이상을 선임하고 사외이사 후보추천위원회 설치를 의무화하고 있다. 사외이사는 이사회의 주요한 구성원으로서 기업 경영에 중대한 영향을 미칠 수 있기 때문에 독립적이고 중립적인 입장에서 업무를 수행하도록 증권거래법, 보험업법, 여신전문금융업법 등 많은 금융업법에서 대주주와 그의 특수관계인은 사외이사로 취임할 수 없도록 제한하고 있다.

외환위기 이후 지배구조개선과 경영투명성 제고를 위한 규제가 대기업에 대해 차별적으로 강화되고 있는 가운데 대주주의 이사로의 참여 권한까지 제한하여 사실상 2중 규제가 시행되고 있다.

현행 사외이사 자격제한규정은 헌법 제15조에 규정된 직업선택의 자유를 침해함으로써 위헌의 소지가 있으며 미국의 경우 대주주가 사외이사로 활동하는데 아무런 제약이 없으며 Dupont, Ford 등의 경우처럼 대주주나 최고 경영자의 사외이사 추천이 일반화되어 있다. 그리고 대기업의 대주주에 대한 이중적인 차별규제이다.

또한 현행 사외이사 제도의 당위성 및 적합성을 고려할 때 현행 대주주의 사외이사 자격배제 제도는 대주주를 과점주주나 기관투자가, 소액주주와 역차별하는 조치이며 경영에 참여하지 않는 대주주가 의결권 외에 경영을 감독할 수 없다는 모순이 야기된다는 점, 현재 대주주의 권리남용을 규제할 수 있는 법률이 이미 마련되어 있다는 점등을 들어 대주주의 사외이사자격을 제한하는 조치는 폐지될 필요가 있다는 주장도 있다.

4. 국제적 기준에 배치

정부가 우리경제의 선진화와 국제화를 위하여 선진기업지배구조를 구축한다는 명분으로 대주주의 책임강화를 위해 추진한 대주주에 대한 규제조치는 국제적인 기준의 정합성에 배치되고 있다.

대주주의 의결권을 법률로 제한하는 입법례는 외국에서 찾아 볼 수 없으며 특히 경영에 참여하지 않는 대주주(특수관계인 포함)에 대해서 사외이사의 자격을 배제하는 것은 <표11>에서 보듯이 우리나라에만 있는 과도한 권리제한 규정이라 할 수 있다.

전국경제인연합회, 「자유시장경제의 창달을 위한 덩어리 규제의 개혁방안」(2002), p.129.

<표11>사외이사의 자격제한요건 비교

한국(증권거래법)	미국 SEC - 배제의 경우
◦당해 회사의 최대주주 및 특수관계인 ◦주요주주 및 그의 배우자, 직계존비속 ◦당해 법인․계열사 임․직원/ 최근2년 이내 임․직원이었던 자 ◦당해 법인의 임원의 배우자, 직계존비속 ◦당해 법인과 중요한 거래관계․사업상 경쟁관계․협력관계 법인의 임․직원/ 최근 2년 이내에 임․직원이었던 자	◦현 종업원이거나 또는 과거 2년내에 그 회사에 고용되었던 자 ◦현 경영진 또는 과거 2년내 핵심경영진의 가족 일원인자 ◦과거 2년내 회사로부터 20만불 이상의 대가를 지급 받았거나 그 회사의 다른 사업체에 상당한 의결권을 가진 자 ◦회사가 투자하여 설립한 다른 사업체의 장/ 그 사업체로부터 20만불 이상을 지급 받은 자 ◦현재 그 회사의 법률자문을 하고 있거나 과거 2년내에 담당했던 자

우리와 기업환경이 매우 다른 미국․영국 제도를 충분한 검토 없이 획일적으로 도입하고 있다는 비판이 제기되고 있다.

우리가 선진국의 모델로 삼고 있는 미국의 경우 사외이사 비중이 60~70%에 이르고 있지만 이는 법정소송에 대한 경영진의 책임회피와 최고경영자의 교체역할 등을 위한 필요성 때문에 사외이사 비중이 높은 결과이다. 일본의 경우 1990년대 초반 미국의 권고에도 불구하고 자국의 경영환경과 맞지 않는다는 이유로 사외이사제 의무도입을 배제하고 기업의 자율에 맡기고 있는 실정이다.

Ⅴ. 개선방안 및 결언

우리는 IMF 외환위기를 통해 부적절한 기업지배구조가 초래한 경영투명성 결여로 인한 국제신뢰도 하락과 이에 따른 국가경제의 위기상황, 소유경영자의 독단적 경영으로 인한 낮은 경영효율성 및 경영실태가 결국 과중한 국민부담을 초래하여 경제적․사회적 부작용을 겪은 바 있고 소유제한이 철폐된 제2금융권에 대한 재벌의 시장지배력 강화로 사금고화에 따른 이해상층과 금융의 자원배분기능의 왜곡 및 경제의 안정성 저하를 경험해 왔다.

정부는 재벌위주의 경영구조와 소유경영자에 의한 지배체제로 대표되는 우리의 특수한 기업지배구조 하에서는 경영투명성 확보 및 경영감시기능의 정착을 위한 제도적 장치가 제 기능을 수행하지 못하고 있다는 문제의식에서 우리 경제의 선진화와 국제화를 위하여 대주주 및 경영자의 책임강화 및 공시제도 강화 등 선진기업 지배구조의 구축을 위해 노력하였다.

지배주주를 포함한 대주주는 주주총회의 결의를 통하여 자기가 원하는 방향대로 조정할 수 있어서 회사의 운명에 결정적인 영향을 줄 수 있는 지위에 있다. 대주주는 상대적으로 높은 비율의 주식을 보유하면서 주식 다수결의 원리를 통하여 이사․감사의 선임․해임 등 회사경영에 있어서 중요한 사항에 관하여 결정권을 행사하고 그 지위를 이용하여 다른 일반주주가 알 수 없는 회사의 중요한 내부정보를 이용하여 회사의 주식을 매매하거나 신용공여를 무제한으로 이용하는 등 내부거래를 통하여 회사를 개인기업화하고 대주주의 권한남용으로 회사 및 소수주주의 이익을 다양한 형태로 희생시키면서 대주주의 이익만을 추구할 가능성이 크다.

이러한 대주주의 권한남용과 이에 따른 일반주주들의 이익침해는 투자자들이 주주되기를 거부하고 결국 사회의 부의 집중․왜곡을 가져오는 문제뿐만 아니라 기업의 부실화로 인한 국민경제 전체적인 측면에서의 위기를 초래하게 된다. 대주주의 권한남용을 막고 소수주주를 보호해야 하는 당위성은 경제적 민주화의 근본질서이다.

앞에서 살펴보았듯이 IMF 외환위기 이후 금융관계법령에서는 대주주의 전횡을 방지하고 경제적 집중을 억제하기 위하여 중요한 의결사항에 대해서는 대주주와 특별관계인이 보유하고 있는 주식에 대한 의결권을 배제하거나 대주주 등의 지배력에 상응하는 의무와 책임을 물을 수 있는 제도적 장치를 대폭 강화하는 한편 당해 금융기관 또는 당해 회사와의 불공정한 거래행위를 막기 위하여 대주주 등을 규제하는 규정을 다양하게 두고 있다.

이러한 정부의 기업지배구조개선에 대하여 우리경제의 선진화를 위한 불가피한 측면이 있다고 하지만 민간기업의 자율적 판단이 배제된 법적 강제적용으로 부작용이 우려되고, 대주주 및 경영자의 책임 강화에만 치우쳐 기업지배구조개선의 궁극적 목표인 기업가치 및 경영효율제고 등이 경시되고 있으며 또한 국제적 기준보다 엄격한 기준의 적용으로 우리 기업의 성장력을 약화시킬 수 있다는 비판과 문제점들이 제기되고 있다. 따라서 이에 대한 개선대책이 다음과 같이 신중하게 논의될 필요가 있다고 본다.

첫째, 상법․증권거래법 등에서 감사와 감사위원의 선임과 해임, 감사위원회의 사외이사를 선임하는 경우 등 대주주 등에 대하여 의결권을 제한하는 것은 대주주와 타주주 또는 회사와의 이익상충에서 발생되는 의결권의 남용을 사전에 예방함으로써 대주주의 지배력 확장을 방지하고 소수주주권을 보호하는 데 그 입법취지가 있다고 본다.

대주주의 의결권을 법률로 제한하는 입법례는 외국에서 찾아볼 수 없으며 외환위기 이후 사외이사 및 감사위원회제도 도입 등으로 지배구조가 개선되고 공시제도 강화 등으로 회계 및 경영투명성이 제고되고 있는데 대주주 권한까지 제한하는 것은 사실상 2중 규제라는 목소리가 점점 커지고 있다는 점이 있어 대주주에 대한 의결권 제한을 폐지하자는 주장이 있는 반면, IMF 외환위기 이후 지배구조개선으로 대주주의 권한이 약화되고 소수주주의 권한이 강화된 것은 사실이지만 아직도 지배주주를 포함한 대주주의 권한남용으로 인한 폐해로 인하여 금융기관 및 기업이 부실해질 우려가 있으므로 기업지배구조 개선과 더불어 대주주에 대한 규제를 더욱 강화해야 한다는 주장이 있다.

<표9>에서 보듯이 IMF외환위기 이후 지배구조관계법제의 개정으로 경영투명성이 제고되고 소수주주의 권한이 향상되는 반면 대주주의 권한이 약화되는 상황에 있고, 집중투표제의 도입이 가시화되고 있다는 점, 의결권제한은 헌법에서 보장하는 평등권, 재산권 등 주주의 본질적 권리를 침해할 소지가 있다는 점 등을 고려할 때 대주주에 대하여 국제기준에 부합되지 않게 의결권을 제한하고 있는 현행 제도에 대한 논의의 필요성은 충분히 있는 것으로 판단된다.

둘째, 대주주의 책임경영을 강화하기 위하여 1998년 상법에서는 이사의 충실의무와 업무집행지시자의 책임에 관한 규정이 신설되어 대주주의 부실경영에 대한 책임을 물을 수 있는 제도적 장치가 대폭 강화되었다.

지배주주를 포함한 대주주는 주식다수결의 원칙에 의하여 주식회사의 주주총회 등에서 의결권을 행사하여 회사를 지배하면서 소수주주의 이익을 침해하거나 기업경영에 압력을 가함으로써 부당한 거래에 간여하게 되는데 이와 같은 대주주의 권한남용은 부실경영으로 이어져 결국은 금융기관 및 기업의 부실뿐만 아니라 국민 전체에 대한 손실로 확대된다.

이러한 경우에 대주주가 이사 등의 경영진이라면 이사의 충실의무규정 또는 업무집행지시자의 책임규정을 적용함으로써 대주주의 권한남용을 견제할 수 있으나 경영진이 아닐 경우 이 규정을 적용하는 데는 상당한 어려움이 있어 충실의무규정이 사문화될 우려가 있으므로, 대주주의 권한남용에 대한 견제와 소수주주의 보호가 미흡한 실정에 있는 우리나라에서는 미국이나 독일처럼 대주주의 통제장치로서 충실의무와 같은 일반규정을 도입함과 아울러 필요에 따라 그것을 구체화하는 개별적인 규정을 두는 것이 바람직할 것이다.

셋째, 산업자본에 의한 금융지배를 차단한다는 취지로 보험업법 등에서는 신용공여 또는 자산이 일정규모 이상인 계열사의 대주주 등에 대하여 당해 금융업 진입을 제한하고 있는 한편 사외이사는 이사회의 주요한 구성원으로서 기업경영에 중대한 영향을 미칠 수 있기 때문에 중립적인 입장에서 업무를 수행할 수 있도록 증권거래법, 보험업법, 여신전문금융업법 등에서 대주주는 사외이사로 취임할 수 없도록 그 자격을 제한하고 있다.

이는 대주주의 금융업 진입이나 사외이사 취임을 제한함으로써 대주주의 영향력을 차단하려는데 그 입법취지가 있지만 헌법에서 규정하고 있는 직업선택의 자유를 침해하고 있는 점, 경영에 참여하지 않는 대주주에 대해서 사외이사의 자격을 배제하는 것은 우리나라의 경우에만 있는 국제 정합성에서도 맞지 않는 과도한 관리제한규정이라는 점 등의 문제점이 있으므로 대주주와 전문경영인이 역할을 분담할 수 있도록 다양한 지배구조선택의 길을 마련할 필요가 있다는 측면에서 현행 대주주의 사외이사자격배제규제는 폐지 또는 개선을 검토할 필요성이 있다고 본다.

〔참고문헌〕

1.  강종만․최은경,「한국기업의 지배구조 개선」(서울:증권연구원, 1998)

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3. 상장자료실, “상장회사 관리제도 개선을 위한 설문분석,”「상장」제319호 (한국상장협의회, 2001)

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5. 서헌제,「회사법」(서울: 법문사, 2000)

6. 예금보험공사,「금융기업의 지배구조」(서울: 예금보험공사, 2002)

7. 재정경제부 금융정책국,「금융정책관련 보도자료」, (2000)

8. 전국경제인연합회,「대주주의 규제실태와 시사점」(전국경제인연합회, 2002)

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10. 정윤모․손영락「의결권행사제도의 개선방안 연구」(서울: 한국증권연구원, 1998)

11. KDI경제정보센터 경제정보분석팀, “기업지배구조 무엇이며 왜 중요한가,”「나라경제」제140호 (KDI경제정보센터, 2002)

12. 최기원,「상법학신론(상)」(서울: 박영사, 1999)

13. 허재성․유혜미「외환위기 이후 금융 및 기업 구조조정에 대한 평가와 향후과제」(서울: 한국은행, 2002)

자산운용산업

활성화를 위한 규제 개선방안

이  신  우

재정경제위원회 입법조사관

(qqqqq@assembly.go.kr)

목	차

Ⅰ. 서  론	53

Ⅱ. 집합증권투자제도 개관	54

1. 집합증권투자제도의 개념

2. 집합증권투자제도의 경제적 효과

Ⅲ. 집합증권투자제도의 구조적 문제점	58

1. 대리인문제

2. 집합증권투자제도에서의 대리인 문제

Ⅳ.집합증권투자제도 규제의 목적 및 방법	60

1. 규제의 목적

2. 규제의 구체적 방법

Ⅴ.집합증권투자제도 규제의 현황 및 개선방안	64

1. 정보비대칭성의 완화

2. 감시기능의 제고

3. 시장경쟁의 촉진

Ⅵ.결  론	97

※참고문헌	101

자산운용산업

자산운용산업 활성화를 위한 규제 개선방안

자산운용산업 활성화를 위한 규제 개선방안

활성화를 위한 규제 개선방안

Ⅰ. 서  론

일반인이 유가증권에 투자하는 방법에는 크게 두가지가 있는 바, 하나는 자신의 분석과 투자결정에 의하여 직접 투자하는 방법이고, 다른 하나는 타인의 전문적 도움을 받아 간접 투자하는 방법이다.

이중 직접 투자하는 방법은 투자자 개인이 직접 증권사 객장에 나가거나  인터넷을 통해 증권거래를 하는 것으로 가장 기본적인 자산운용 방법이라 할 수 있다. 그러나 이러한 방법을 사용하는, 흔히 우리가 주식시장에서 「개미군단」이라고 부르는, 이들은 여러 가지 면에서 한계를 지니고 있는데, 정보의 부족 등을 그 대표적인 예로 들 수 있다.

물론 「개미」들 중에는 장기적으로 엄청난 수익을 거두는 투자자들도 있다. 그러나 이러한 성공사례는 극히 드물다.

이러한 한계를 극복하고 증권투자시 수반되는 심적․시간적 손실을 회피하고 싶은 일반 투자자들은 다른 또 하나의 방법인 간접 투자, 즉 자신의 자산에 대한 운용을 전문가에게 맡겨버리는 방법을 선택하게 된다.

이 경우 전문가란, 일반적으로 「투자신탁」, 「투신운용」등의 회사들을 말한다.

이중 간접투자는 다시 최종투자자의 익명성 여부에 따라 집합증권투자와 비집합증권투자로 구분되는데, 최종투자자가 불특정 다수인으로 구성되었다면 집합증권투자이고 특정인으로만 구성된 경우는 비집합증권투자이다.

비집합증권투자의 대표적 예로 사모펀드를 들 수 있다.

이상의 3가지 자산운용방법 즉, 직접투자, 집합증권투자, 비집합증권투자 중 정책적인 검토가 필요한 대상은 「집합증권투자」이다.

직접투자는 투자자 자신이 직접 결정하고 투자하므로 직접투자에서 발생되는 모든 문제는 기본적으로 투자자 개인 차원의 문제이고, 비집합증권투자 역시 특정인으로만 구성된 집단이 대체적으로 자산운용 전문가의 활동을 세밀히 감시할 수 있는 능력과 유인이 있기 때문에 정부개입의 필요성이 거의 없다고 할 수 있기 때문이다.

이에 반하여 집합증권투자는 투자자가 불특정 다수인이기 때문에 자산운용 전문가의 활동을 제대로 감시할 능력 및 유인이 부족하고, 또한 이로 인해 금융사고가 발생할 경우 그 피해가 광범위하다는 점에서 정부의 적극적인 개입이 요구되는 부문이다.

따라서 이하에서는 자산운용산업중 집합증권투자만을 그 논의의 대상으로 한다.

그러나 정부의 개입은 여러 가지 부작용을 발생시킬 가능성이 있다. 즉 정부의 개입이 지나치게 투자자 보호 측면에서 이루어질 경우 투자자와 자산운용 전문가 모두 본연의 의사결정에 소홀해지게 되는 도덕적 해이 문제가 발생할 우려가 있는 것이다.

따라서 본 연구의 목적은 투자자 보호를 소홀히 하지 않으면서도 집합증권투자제도를 활성화 할 수 있는 정부 개입수단을 모색하는데 있다.

이를 위하여 이하의 논의에서는 집합증권투자제도가 가지는 구조적인 문제점은 무엇이고 그 문제점을 해결하기 위해 지금까지 우리나라가 행한 개입(규제)의 현황을 살펴본 후, 보다 바람직한 정부개입의 방법은 무엇인지 알아보고자 한다.

Ⅱ. 집합증권투자제도 개관

1. 집합증권투자제도의 개념

명칭이 시사하듯 집합증권투자는 불특정 다수인이 집단을 이루어 타인의 도움하에 유가증권에 투자하는 방식이다. 보다 정확하게 집합증권투자제도를 정의하면 “불특정 다수를 대상으로 주식의 성격을 가진 유가증권을 발행하여 기금(fund)를 조성한 뒤, 이 기금을 유가증권에 운용하는 제도”를 뜻한다.

고광수․김근수,「펀드산업 활성화를 위한 제도 개선 방안」, 한국증권연구원, 2001, P.10

집합증권투자제도는 다음 두 가지 특성을 가지고 있다.

첫째, 「불특정 다수」에서 「불특정」은 기금 구성시, 자금공급자, 즉 최종투자자가 사전적으로 특정되어 있지 않다는 것을 의미한다.  최종투자자는 무차별하게 구성되며 따라서 유가증권 및 투자에 대하여 특별한 전문성이 없는 일반 경제주체들이라는 점이 함축되어 있다. 또한 「다수」는 이와 같은 전문성 없는 일반 경제주체들의 집단으로 최종투자자 집단이 구성됨을 의미한다.

둘째, 「주식의 성격을 지닌 유가증권」이라 함은 자금을 공급한 투자자가 기금에 대하여 최종권리를 보유함을 의미한다. 즉 기금운용의 실적이 그대로 투자자에게 귀착되는 제도인 것이다.

이러한 집합증권투자제도의 정의에 따르면 동 제도에는 최종투자자, 발행인, 운용인이라는 세가지 구성주체가 필요하다. 즉 자금을 공급하는 최종투자자, 유가증권의 발행으로 자금을 모집하여 기금을 설립하는 발행인 및 기금을 유가증권 투자에 운용하는 운용인이 있어야 한다.

보통 발행인은 운용인이 그 기능을 겸하는 경우가 대부분이므로 집합증권투자제도의 핵심 구성주체는 최종투자자와 운용인이 된다. 이하의 논의에서는 발행인과 운용인을 「집합증권투자업자」로 통칭하기로 한다.

우리나라에서 집합증권투자제도에 해당하는 것으로는 공식적으로는 증권투자신탁업법에 의한 ‘위탁회사’(이하 ‘투신사’로 약칭), 증권투자회사법에 의한 ‘자산운용회사’(이하 ‘자산운용사’로 약칭)가 있다. 그리고 법적으로 공식 인식되지는 않았으나 신탁업법에 의한 신탁회사(실제는 은행의 신탁부서)가 불특정 금전신탁의 형식으로 실질적으로는 집합증권투자업에 해당하는 기능을 수행하고 있다.

집합증권투자제도를 구분하는 또 다른 기준으로 계약형과 회사형을 들기도 한다.

계약형 집합증권투자제도는 투자자, 증권투자업자, 자산보관업자 등 3자간의 계약에 의한 방식이다. 이 방식에서는 일반적으로 신탁의 제도가 원용되기 때문에 계약형 집합증권투자제도는 신탁형 집합증권투자제도로 이해되기도 한다. 동 제도는 영국의 Unit Trust가 그 전형이며, 우리나라의 경우 증권투자신탁업이 그 예가 될 수 있다.

회사형 집합증권투자제도는 집합투자기구의 서비스가 주식회사의 법제를 응용하여 제공되는 형태이다. 이 형태에서는 집합투자기금은 회사로 이해되며, 투자자의 투자금은 자본금으로, 투자자는 회사의 주주로 이해된다. 회사형은 미국에서 가장 활발하게 발전되어 왔으며 우리나라도 1998년 증권투자회사의 이름으로 이 제도를 도입하였다.

2. 집합증권투자제도의 경제적 효과

신인석, “집합증권투자 규제 연구 : 비교법 및 경제학적 접근”, 2002, p.14.

가. 유가증권 투자비용 절감

유가증권의 투자가치는 해당 증권을 발행한 기업의 내재가치에 의존하고, 기업의 내재가치에 대한 판단을 위해서는 정보의 수집과 수집된 정보의 적절한 분석이 필요하다. 이 정보의 수집과 분석에는 비용이 수반되기 마련인데, 이는 물리적 시간과 전문능력이 요구되기 때문이다. 그러므로 유가증권의 투자에는 주로 정보수집과 분석에 소요되는 비용을 내용으로 하는 「거래비용」이 수반되게 된다.

집합증권투자제도의 경제적 의의는 이 거래비용을 축소시키는 데 있다. 집합증권투자제도가 거래비용을 축소시킬 수 있는 근거는 다음 두 가지이다.

첫째, 전문성에 의한 거래비용 절감이다. 전문인력으로 하여금 유가증권 정보의 수집과 분석에 특화하도록 함으로써 정보의 수집과 분석비용을 감소시킬 수 있다.

둘째, 규모의 경제에 의한 거래비용 절감이다. 정보의 수집과 분석비용은 투자금액을 기준으로 할 때 고정비용의 성격을 가지기 마련이다. 한번 수집 분석되어 얻어진 특정 유가증권에 대한 투자정보는 투자금액의 규모에 관계없이 동일하게 사용될 수 있고, 따라서 투자금액의 규모가 커질수록 투자금액 당 정보의 수집 및 분석비용은 감소하기 때문이다. 다수 투자자로부터 투자자금을 모아 운용하는 집합증권투자제도는 이같은 규모의 경제를 활용함으로써 유가증권 투자의 거래비용을 절감할 수 있다.

나. 자본시장의 규모증진

거래비용의 절감은 직접적으로 거래에 관련된 경제주체의 이익을 증대시키기도 하지만, 간접적으로는 시장발전을 촉진함으로써 국민경제적 후생을 확대시키는 효과를 낳기도 한다.

집합증권투자제도에 의하여 자본시장의 거래비용이 낮추어지면 이는 자연스럽게 자본시장의 규모를 증대시키게 된다. 최근 경제이론은 자본시장의 발전이 국민경제의 발전에 미치는 긍정적 효과를 인정하고 있는 바, 그러므로 결국 집합증권투자산업은 자본시장의 발전을 통하여 경제발전을 촉진시킨다는 경제적 의의를 갖게 된다.

자금순환은 은행이 중요한 역할을 하는 간접금융시장과 집합증권투자제도가 중요한 역할을 하는 자본시장에 의하여 이루어진다. 두 시장의 장단점에 대해서는 많은 논의가 있어왔지만, 대체로의 합의는 각 시장의 역할이 구분된다는 것이다. 특히 자본시장의 장점은 자원배분의 결과에 대하여 가격을 생산함으로써 신호효과(signaling effect)를 통한 자원배분의 효율성 증진을 가능케 한다는 것이다.

다. 자본시장의 질적 개선

집합증권투자제도는 자본시장의 양적 성장뿐 아니라 질적 발전을 촉진하는 역할을 하는 것으로 주장되기도 한다. 집합증권투자제도의 운용인은 유가증권시장에서 흔히 「기관투자가(institutional investor)」로 불리우는데, 개인투자자에 비하여 투자성향이 합리적이라는 기본적인 특징 이외에 특히 최근 강조되고 있는 것은 기업감시자로의 역할이다. 즉 기관투자가들이 적극적 주주로서 기업 경영을 포괄적으로 감시하며 경영진의 일탈행위를 막는 체제가 형성되고 있다는 주장이다.

이러한 측면에서 2002. 4. 국회를 통과한 증권투자신탁업법중개정법률안과 증권투자회사법중개정법률안은 투신사와 자산운용사의 적극적인 의결권 행사를 유도하기 위한 규정을 두고 있다.

Ⅲ. 집합증권투자제도의 구조적 문제점

앞서 살펴 본 바와 같이 집합증권투자제도는 여러 가지 긍정적인 경제적 효과가 있는 반면, 구조적인 문제점으로 지적되고 있는 것이 있는데, 바로 대리인 문제(agency problem)가 그것이다.

1. 대리인 문제

대리관계라고 하는 것은 한명 이상의 위임자가 대리인(agent)을 고용하여 그에게 특정 의사결정권한을 위임하면서, 위임자 자신을 위해 노력해주는 대가로 적정한 보상을 지불하기로 계약하고 성립된 관계를 말한다.

강영하,「감사인 선임에 영향을 미치는 요인들을 중심으로 대리인 이론을 적용한 실증연구」, 이화여대 대학원 석사논문, 2000, p.6.

예를 들어, 선거에 후보로 출마한 사람(위임자)이 선거운동원(대리인)을 고용해 자신의 선거운동을 맡긴다거나, 환자(위임자)가 자신의 병을 고치기  위해 의사(대리인)에게 자신의 치료를 위임하는 것, 의사(위임자)는 간호사(대리인)에게 주사 놓는 일을 위임한 것 등이 모두 대리관계라고 할 수 있다.

경제학에서는 인간을 합리적인 존재로 보고, 모든 인간은 자신들의 효용을 극대화하기 위해 행동한다고 가정하고 있다. 따라서 대리인이론에서도 위임자와 대리인은 각각 자신들의 효용을 극대화하기 위해 자신들의 행동을 선택한다고 가정하고 있다. 이러한 가정에 따르면, 위임자의 입장에서 볼 때 가장 바람직한 것은 대리인이 위임자의 이익을 최대화하기 위해 최선의 노력을 투입하는 것이고, 이에 반해 대리인은 위험을 싫어하고 보다 적은 노력으로 보다 많은 보상을 위임자로부터 받는 것이다. 즉, 경제학에서 보는 대리인 이론은 위임자와 대리인이 상호 협조적인 관계임에도 불구하고, 상호 불만의 가능성이 상존하게 된다.

게다가 일반적으로 대리인은 위임자에 비하여 특정 업무에 대한 정보와 지식이 월등한데다가 위임자가 대리인의 업무수행과정을 일일이 감시하기 불가능한 바, 이러한 정보의 비대칭성으로 인하여 나타나는 가장 대표적인 문제가 바로 「도덕적 해이」와 「역선택」현상이다.

도덕적 해이(moral hazard)란, 대리인이 위임자를 위하여 대신 업무를 수행함에 있어서 당연히 갖추어야 할 주의나 노력을 기울이지 않게 되는 현상을 말하고, 역선택(adverse selection)이란, 위임자가 대리인을 선택함에 있어 그 대리인이 해당 업무에 필요한 능력이나 지식을 제대로 갖췄는지 알 수 없게 되어 대리인의 능력보다 많은 보수를 지급하게 되거나 자격미달의 대리인을 선택하게 되는 경우를 말한다.

2. 집합증권투자제도에서의 대리인 문제

집합증권투자제도에서의 위임자는 최종투자자 집단이 될 것이며, 대리인은 기금의 운용인이 될 것이다. 그리고 이들의 관계는 앞서 살펴 본 대리인 문제가 극명하게 나타날 수 밖에 없는 관계라는데 문제가 있다.

우선 기본적으로 기금의 운용업무는 지극히 전문적인 업무여서 일반인인 최종투자자는 이 업무에 대한 정보를 습득하기 어려우므로, 정보의 비대칭성으로 인한 「도덕적 해이」와 「역선택」문제가 나타나게 된다. 여기에 더해 집합증권투자제도에는 「공공재의 문제」와 「일탈에 따르는 유인문제」까지 발생하게 된다.

공공재의 문제란 다음과 같다. 대리인 문제를 해결하기 위한 여러방법중 감시(monitoring)의 경우를 예로 들면, 이 방법은 개별 투자자의 입장에서 보면 공공재의 성격을 띠게 된다. 왜냐하면, 한명의 투자자가 기금운용자를 잘 감시하여 그의 일탈행위를 방지할 경우 그 혜택은 모든 투자자에게 돌아가기 때문이다. 이로 인하여 대리인 문제를 해결하기 위한 방법들은 공공재의 일반적인 문제점, 즉 과소공급의 문제를 겪게 된다.

일탈에 따르는 유인문제란, 규모의 경제를 도모하기 위해 집합증권투자제도하의 기금들이 점점 대규모화됨에 따라 기금운용자들이 한번에 운용하는 자금의 규모도 점점 커지게 되었고, 이에 따라 기금운용자들이 받게 되는 일탈의 유인 강도도 점점 커지게 됨을 뜻한다. 즉, 발각되지 않을 수도 있는 일탈행위로 커다란 이익을 볼 수도 있다는 유혹이 항상 기금운용자와 함께 한다는 것이다.

이와 같은 집합증권투자제도하의 대리인 문제는 시장에서 자율적으로 해결되지 못할 위험이 높다. 만일 이러한 대리인 문제가 심각하여 집합증권투자산업에 투자한 투자자의 이익을 심하게 해친다면, 집합증권투자제도는 투자자의 신뢰를 상실하게 되고 관련 산업은 쇠퇴하게 될 것이다.

Ⅳ. 집합증권투자제도 규제의 목적 및 방법

1. 규제의 목적

집합증권투자를 규제하는 이론적 근거는 감시유인의 부족에 따라 역선택과 도덕적 해이가 횡행할 수 있고 이에 따라 투자자가 손실을 입을 수 있다는 것이다. 이것이 방치될 경우 투자자는 손실위험이 과도하다고 느끼게 될 것이고, 결국은 시장에의 접근을 꺼려 집합증권투자제도 자체가 위축되는 현상이 야기될 위험이 있는 바, 이를 방지하기 위하여 공적 기구의 개입이 필요하다는 논리이다.

노희진․오혜진, “투신산업 신뢰성 회복을 위한 제도검토 및 시사점”, 한국증권연구원, 2000, p.15.

구체적으로 집합증권투자제도에서 발생할 수 있는 역선택과 도덕적 해이의 문제는 각각 「부적격자의 진입」 및 「이해상충행위」의 가능성인 것으로 지적되고 있다. 즉, 사기(詐欺)의 의도를 가지고 있거나 능력이 부족한 자가 부적격한 이익을 도모하고자 집합증권투자산업에 진입할 우려가 있다는 것과, 집합증권투자업자가 일단 투자기금을 조성한 뒤 이를 투자자의 이익보다는 자신의 이익을 추구하는데 사용할 위험이 있다는 것이다.

결론적으로 집합증권투자제도에서의 부적격자의 진입과 이해상충행위를 방지하기 위한 공적규제는 필요하다고 본다.

이상의 논의를 요약하면, 공적규제의 목적은 「정보의 비대칭성이 야기하는 문제점을 해소할 시장내의 자생적 규제장치가 미비되어 있으므로 이를 공적규제로 보완하여 부적격자의 시장진입 및 이해상충행위를 방지하는 것」이 된다.

신인석․고광수, 「집합증권투자제도 규제의 효율화 방안 - 기능별 규제 실현방안을 중심으로」, 한국개발연구원, 2000, p.19.

2. 규제의 구체적 방법

집합증권투자제도에서의 역선택과 도덕적 해이라는 시장실패는 크게 네가지 요인 즉, 「정보의 비대칭성」, 「시장내 감시부족」, 「경쟁압력의 부족」 및 「불특정 다수의 투자자」에 의해 발생된다. 이중 「불특정 다수의 투자자」라는 요인은 공적 규제의 방법으로는 변화시킬 수 없는 사항이므로 일단은 나머지 세가지 요인의 개선을 추진하면서 이것으로도 부족할 경우 구체적으로 이해상충행위 및 부적격자의 진입을 법적으로 금지하는 방식이 모색될 수 있다.

이에 따라 이하에서는 ①정보비대칭성의 완화 ②감시기능의 제고 ③시장경쟁의 촉진 ④금지행위의 구체적 적시를 규제의 세부방법으로 볼 것이다.

가. 정보비대칭성의 완화

정보비대칭성은 집합증권투자제도에 있어서 시장실패를 야기하는 근본적인 이유이다. 따라서 정보비대칭성을 완화할 수 있다면 이는 가장 근본적인 시장실패에 대한 치유방법이다.

정보비대칭성 문제는 적절한 회계제도의 적용과 정보의 공개만으로도 상당부분 해소될 수 있는 사항들이다. 그러므로 정보비대칭성을 완화하기 위한 구체적인 규제방법으로는 「자산에 대한 시가평가제도의 적용」, 「투자설명서, 자산운용내역서, 운용실적 및 업무보고서의 의무공시」등의 방법이 사용될 수 있다.

나. 감시기능의 제고

집합증권투자제도에서 시장실패를 낳는 근본적인 요인은 정보의 비대칭성이지만, 이것이 시장실패로 이어지는 계기는 투자자의 감시유인(監視誘引) 부족에 있다. 그러므로 시장에서 충분히 공급되지 않는 감시유인을 제공할 방법이 있다면 이는 시장실패를 교정할 수 있는 중요한 수단이 된다.

앞서 감시기능이 공공재적인 성격을 갖기 때문에 과소공급될 우려가 있음을 이미 지적하였다.

시장에서 어떠한 기능이 공급되지 않을 경우 이 기능이 공급될 수 있도록 하는 방안은 그 기능을 수행할 제도 또는 기구를 인위적으로 구축하는 것이 최적의 방법이다. 즉 공적규제에 의해 감시기구를 구축하는 것이다.

이때 이 감시기구가 수행할 구체적인 감시기능은 다음의 두가지로 상정될 수 있다.

첫째, 준법감시기능이다. 즉 집합증권투자업자가 자신의 이익추구를 위하여 법규를 위반하며 이해상충행위를 범하는 지의 여부를 감시하는 역할이다. 이 기능은 감시기구의 감시범위가 법규준수에 국한되므로 투자자 보호를 위한 협의 또는 최소한의 감시기능이라고 하겠다.

둘째, 광의의 감시기능으로서 집합증권투자업자가 선의 및 능력있는 운용자로서 투자자의 이익을 위하여 최선을 다하고 있는 지를 감시하는 기능이다. 즉 준법감시는 물론 투자자의 입장에서 볼 때 현재 거래하고 있는 집합증권투자업자가 경쟁력이 있는 지를 고려하고 계속 거래할 가치가 있는 지까지도 판단하는 역할이다.

감시기능의 구축방법으로는 다음의 두가지를 생각할 수 있는데, 첫째는 공적 감독당국이 전적으로 감시기구의 역할을 수행하는 방법이고, 두 번째는 집합투자기구의 지배구조(corporate governance)를 적절히 도안하여 투자자를 위한 감시기능이 제공되도록 하는 방법이다.

집합증권투자기구의 지배구조는 크게 신탁형(수탁기관형)과 회사형(이사회형)의 두가지 형태로 발전되어 왔다. 수탁기관형 지배구조에서는 규제에 의하여 자산 보관이 신탁회사에 맡겨지며, 수탁기관이 된 신탁회사는 투자자를 대신하여 집합증권투자업자를 감시하도록 규정된다. 즉 기존에 존재하는 신탁제도를 응용하여 집합증권투자기구의 지배구조가 구축되는 것이다. 이러한 수탁기관형 지배구조는 영국의 Unit Trust에서 전형적으로 실현되어 있다. 한편 이사회형 지배구조는 규제에 의하여 집합증권투자기구의 이사회가 설치되고 이 이사회에 집합증권투자업자를 감시하는 의무가 부여된다. 즉 기존에 존재하는 회사의 제도를 응용하여 지배구조가 구축된다. 이러한 회사형 지배구조는 미국의 Investment Company에 전형적으로 발전되어 있다.

다. 시장경쟁의 촉진

정보비대칭성 및 투자자의 감시유인의 부족 등이 문제가 되는 것은 결국 이로 인해 시장경쟁이 작동하지 않을 위험이 있기 때문이다. 예를 들어 집합증권투자업자가 이해상충행위를 행하여 투자자의 이익을 침해한 경우 이것이 바로 투자자들에 의한 응징을 야기하여 해당 집합증권투자업자의 고객상실로 이어진다면 집합증권투자업자의 이해상충행위에 대한 유인은 크게 감소될 것이다. 그러므로 최대한 시장내에 경쟁압력이 존재하도록 유도하는 것은 공적 규제의 중요한 목표이어야 한다.

시장경쟁을 촉진하기 위해 공적 규제가 택할 수 있는 방법은 크게 두 가지가 있다. 첫째, 경쟁적인 산업구조를 구축하는 것, 둘째, 기능별 규제체계를 구축하는 것이다. 이에 관해서는 후술한다.

라. 금지되는 이해상충행위의 구체적 제시

이해상충행위는 구체화가 필요한 추상적 개념이기 때문이 대표적인 이해상충행위에 대해서는 규제당국이 법규에 이를 적시함으로써 시장에 제시하는 것이 바람직스럽다. 왜냐하면, 규제당국이 법규에 의하여 금지되는 이해상충행위를 제시함으로써 시장에 대하여 기준을 제공할 필요가 있기 때문이다.

이에 대한 구체적인 규제방법은 명백하다. 금지되는 행위를 법규에 명시적으로 규정하면 된다.

이해상충행위에 대한 규제는 개별 규제행위에 대한 금지규정의 제정 등으로 해결될 수 있는 사안이므로 이하의 논의에서 제외한다.

Ⅴ. 집합증권투자제도 규제의 현황 및 개선방안

1. 정보비대칭성의 완화

가. 공  시

(1) 현황 및 문제점

공시와 관련된 현행제도로는 첫째, 투자(신탁)설명서가 있다. 증권투자신탁업법 제27조에 의하면 위탁회사 및 판매회사는 수익증권의 취득을 권유함에 있어서 상대방에게 투자신탁설명서를 제공하고 그 주요내용을 설명하여야 한다고 되어 있다. 물론 판매 이전에 투자신탁설명서가 금감위에 제출되어야 함도 규정되어 있다. 비슷한 내용이 증권투자회사법에도 기술되어 있다.

동법 시행령 제13조는 투자신탁설명서에 대한 내용을 기술하고 있다. 그 내용은 위탁회사, 판매회사 및 수탁회사가 받는 신탁보수 및 수수료에 관한 사항, 당해 신탁재산의 운용 전문인력에 관한 사항, 당해 투자신탁의 과거 운용실적에 대한 내용 등이다.

증권투자회사법 시행령 제5조는 투자설명서에 기술해야 할 내용을 상세히 보여주고 있다. 투자설명서중 핵심이 되는 주요 사항을 게재한 동법 시행령 제5조제2항의 간이투자설명서에는 다음과 같은 사항을 포함하도록 하고 있다. ①당해 증권투자회사의 설립취지, 투자계획 및 이익분배에 관한 사항 ②투자원금이 보장되지 아니한다는 사실 등 투자위험에 관한 사항 ③자산운용회사의 회사 개요 및 운영실적 ④당해 증권투자회사의 자산을 운영하는 운용 전문인력에 관한 사항 ⑤자산운용회사, 자산보관회사, 판매회사 및 일반사무수탁회사에 지급되는 비용에 관한 사항. 이 밖에 동법 시행령 제26조제1항에 의하면 당해 증권투자회사의 연도별 수익률, 당해 증권투자회사가 지급한 위탁수수료, 증권투자회사의 보유 주식에 대한 의결권 행사 내용 등이 투자설명서에 포함되어야 한다.

둘째, 영업보고서 및 업무(사업)보고서가 있는데, 증권투자신탁업법 제26조제1항에 따르면 위탁회사는 대통령령이 정하는 바에 의하여 매분기의 영업보고서 및 매 영업연도의 업무보고서를 금감위 및 동법 제 49조제1항의 규정에 의한 투자신탁협회에 제출하여야 하고, 금감위와 투자신탁협회는 이 보고서들을 일반인이 열람할 수 있도록 제공하여야 할 의무가 있다. 증권투자회사법 제60조제1항 등에도 이와 비슷한 내용이 있다.

동법 시행령 제12조의4에 의하면 영업보고서는 투자신탁 설정 현황 및 수익증권 매매 상황표, 신탁재산운용 현황 및 수익증권 기준가격표를 포함한다. 그리고 동법 시행령 제12조의5제1항은 업무보고서의 내용을 규정하고 있다.

증권투자회사법시행령 제30조의3제1항에 따르면 영업보고서에 포함되는 내용은 당해 증권투자회사의 자본변동 상황, 당해 증권투자회사가 발행한 주식의 순자산가치 및 매매 현황, 당해 증권투자회사가 보유하고 있는 유가증권 등 자산의 운용 현황 등이다. 동조제2항에 의하면 사업보고서는 주주총회의 개최일시 및 결의 사항의 요지를 기재한 서류, 대차대조표, 손익계산서, 자산운용보고서, 투자설명서 등을 포함한다.

셋째, 기타 공시로는 증권투자신탁업법 제27조제4항과 동법 시행령 제13조제3항에 의하면 위탁회사는 6개월마다 1회 이상 신탁재산 운용보고서를 수익자에게 제출하여야 하는 바, 이 신탁재산 운용보고서에는 기준시점에서 포트폴리오 내역에 대한 사항을 포함하고 있어야 하고, 이와 동일하게 증권투자회사의 경우에도 운용보고서를 6개월마다 1회이상 제출하게 되어 있다.

수익자나 투자자는 위와 같은 보고서 이외에도 더욱 자세한 보고서를 원하는 경우가 있을 수 있다. 예를 들어, 유가증권 거래현황 등을 알고 싶어 하는 경우 등이다. 증권투자신탁업법 제28조는 수익자가 위탁회사 또는 판매회사에 대하여 영업시간내에 당해 수익자와 관련된 신탁재산에 관한 장부․서류의 열람이나 등본 또는 초본의 교부를 청구할 수 있도록 하고 있다.

이와 동등한 효력이 있는 조항이 현행 증권투자회사법에는 존재하지 않는다. 따라서 증권투자회사의 장부 열람에 관한 사항은 상법이 준용된다.

외관상으로만 보면 투자(신탁)설명서나 영업보고서 등이 정해진 시기마다 감독당국이나 투신협회 등에 보고되고 투자자는 언제든지 이를 열람할 수 있도록 되어 있으므로 집합증권투자산업의 공시체계는 매우 잘 구축되어 있는 것으로 보인다.

그 밖에 중요한 공시로는 판매가격에 대한 공시를 들 수 있다. 수익증권의 경우는 증권투자신탁업법 제29조에 위탁회사에 매일 공고․게시하도록 하고 있다. 개방형 증권투자회사는 증권투자회사법 제46조제3항과 동법 시행령 제24조에 의해 해당 주식의 발행가격을 판매회사의 영업소에 게시하고 금감위가 정하는 방법에 따라 전자문서 등으로 공시하여야 한다.

그러나 우리나라 집합증권투자산업의 공시는 그 적용이 엄격하게 이루어지지 못하고 있으며, 공시의 내용도 불충분한 부분이 많다. 이는 펀드의 투명성을 크게 저해하고 있는 바, 이에 대한 문제점들은 다음과 같다.

첫째, 공시자료의 제공이 원활하게 이루어지지 않기 때문에 투자자들은 자신들의 펀드에 대해 무지(無知)하게 된다.

물론 관련법에 의하면 상당한 공시가 이루어지고 있는 듯 하지만 실상은 이와는 거리가 먼 것이 사실이다. 추가적인 노력없이 아주 쉽고 간단하게 정보를 접할 수 있어야 진정한 공시로서 의미가 있다고 할 수 있는데, 법률에 보장된 정보를 얻는데 많은 노력이 요구되다면 이는 정보의 공시라고 하기 어렵다. 하지만 집합증권투자산업에 있어서는 아주 사소한 정보를 얻기 위해서도 많은 노력을 기울여야 하는 경우가 많으며, 또한 포트폴리오 내역 등은 알기 어려운 경우가 대부분으로 충분한 공시가 이루어지지 못하고 있다.

예를 들어, 투자 결정에 필요한 핵심적인 정보를 제공하는 투자설명서는 펀드를 매입하려고 하는 투자자에게 반드시 제공되어야 하는 정보이다. 투자자는 펀드의 매입 이전에 투자설명서로부터 중요한 공시사항을 획인하여야 하며, 판매회사는 이를 반드시 제공하여야 한다. 그러나 지난 수년간 문제가 되었던 여러 사건들에서 투자자가 투자설명서를 읽도록 권유받았던 예는 그리 많지 않았다. 즉 투자자들이 펀드에 대한 정확한 정보도 없이 펀드를 매입한 것이 문제 발생의 원인이었다는 것이다.

소송으로 비화되었던 여러 사건들에서도 펀드에 대한 정확한 설명이나 투자설명서 제공이 판결의 주요한 근거가 되었다. 이렇듯 공시의 부족은 집합증권투자산업의 발전에 걸림돌이 되고 있다.

고광수․김근수, 전게서, p.57.

둘째, 공시내용이 불충분하다.

실제로 중요한 공시의 대상이 되는 펀드 회전율이나 비용, 수수료에 대한 정보가 거의 알려지지 않고, 형식적으로 지면을 채우기 위한 정보가 대부분을 차지하고 있다. 예를 들면, 운용전문인력들의 과거 투자 성과보다는 학력 등 신상에 관한 정보를 제공하여 투자판단을 왜곡시키는 경우가 이에 해당한다고 할 수 있다. 효율적이고 충분한 공시가 되기 위해서는 공시에 포함되어야 할 내용이 무엇인지에 대한 세심한 주의가 필요하다고 하겠다.

셋째, 투신사와 증권투자회사의 공시내용 등에 차이가 있다.

투신사와 증권투자회사간에 영업보고서 등의 양식이 달라 수익성을 비교하기 힘든 점도 있다. 그러나 궁극적으로 투신사와 증권투자회사가 공정한 경쟁 가운데 성장하기 위해서는 통일된 양식의 보고서를 통해 서로 비교할 수 있어야 한다.

넷째, 공시의 내용이 쉽게 이해될 수 없도록 작성된 경우가 많다.

투자자는 영업보고서 또는 사업보고서를 통해 펀드의 운영 성과를 검토하고 자산변동 상황 등에 관한 정보를 쉽게 얻을 수 있어야 한다. 그러기 위해서는 이러한 보고서들의 내용이 우선적으로 이해하기 쉽게 다루어져야 투자자들이 펀드의 정황을 정확히 파악할 수 있지만, 실제로는 대부분의 보고서들이 전문적 용어를 설명 없이 그대로 사용하거나 부연 설명이 부족하여 일반 투자자들이 이해하기 힘든 경우가 많다.

물론 법에서 평이하게 작성되어야 한다고 규정하는 경우도 있지만 이러한 규제는 거의 지켜지지 않고 있다.

다섯째, 투자설명서가 매년 발간되지 않아서 펀드의 성과나 수수료 등의 비용 발생에 대한 정확한 검토가 이루어지지 않는다.

물론 펀드의 수명이 1년을 초과하는 경우가 거의 없기 때문일 수도 있지만, 실제로 보면 적립식 펀드 등의 구조적인 장기 상품에 있어서도 투자설명서가 매년 발간되지 않아 투자자들 입장에서 보면 펀드 운용 등에 대한 정확한 검토를 할 수가 없다.

여섯째, 펀드의 운용 등에 대한 펀드 스스로의 평가를 요구하는 규제가 전혀 없다.

이는 영업보고서 등의 자료가 정기적으로 금감원에 보고되기는 하지만, 이러한 내용들이 투자설명서에 기술되어 있는 내용과 일치되는지 등에 대한 평가가 없다는 것이다. 감독당국의 입장에서 볼 때 제한된 인력으로 보고되는 모든 영업보고서 등을 정확히 검토한다는 것은 불가능에 가까운 것이므로 차라리 펀드 스스로의 평가를 보고받는 것이 더 합리적이라고 생각된다.

(2) 개선방안

(가) 공시자료의 접근 편리성 제고

무엇보다도 중요한 것은 투자자들이 공시자료에 쉽게 접근할 수 있도록 규제와 감독이 이루어져야 한다.

예를 들어, 투자자들이 공시자료를 쉽게 얻을 수 있도록 하는 방안으로 펀드의 영업보고서 및 사업(업무)보고서 등 중요한 정보를 투자자에게 「개별송부」하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다. 이러한 공시자료의 개별송부를 보장하기 위해서는 제도적 측면에서 우편 등을 통한 정보제공을 의무화할 필요가 있다.

(나) 공시내용의 강화

공시의 내용이 투자정보로서 충분히 유용할 수 있도록 보강되어야 한다.

예를 들어, 투자설명서는 투자자의 펀드 매입 결정에 도움이 되는 정보의 제공을 목적으로 하지만, 매매회전율이나 브로커 수수료 등과 같은 사항이 투자설명서 또는 투자신탁설명서에 누락되어 있다.

매매회전율은 1년동안 주식을 매수하고 매도한 정도를 나타내는 지표로 다음과 같이 계산될 수 있다.

매매회전율 = 1/2×(연간매수액+연간매도액)/(연간 평균 순자산)

매매회전율은 주어진 기간동안 주식을 얼마나 사고 팔았나를 나타내는 지수로서 거래비용에 비례하게 된다. 그리고 지나친 거래비용의 증가는 펀드의 수익률에 해가 될 가능성이 매우 높다. 또한 매매회전율의 증가는 전형적인 대리인 문제에 해당한다. 즉 매매회전율이 저조할 경우 열심히 일하지 않는다는 오해를 줄 수 있기 때문에 펀드매니저는 매매회전율을 높이고자 하는 동기를 가지게 되는 것이다.

브로커 수수료를 가장 많이 받는 브로커의 이름과 수수료 액수도 투자자가 알아야 할 중요한 정보에 해당한다. 계열사 또는 관련 브로커의 수수료 수입을 증대시킬 목적으로 펀드매니저가 의도적으로 증가시킬 수 있기 때문이다.

(다) 공시자료의 가독성(可讀性) 제고

우리나라의 공시자료를 보면 투자자의 입장에서 이해하기 어려운 부분이 종종 기재되어 있어 투자 의사결정에 매우 중요한 정보를 지나쳐버리는 경우가 있다. 즉 사전적 전문지식이 없거나 전문가의 도움없이는 이해하기 힘든 경우가 많다는 것이다.

이는 공시자료가 투자자의 입장보다는 발행자의 입장에서 작성되어 가독성이 떨어지기 때문이다. 투자자가 공시자료를 해독하기 위하여 불필요한 노력을 기울여야 한다면 이는 공시라고 하기 어렵다. 따라서 투신사 및 증권투자회사의 각종 공시자료가 제 기능을 하기 위해서는 투자자가 이해하기 쉽도록 만들어져야 한다.

(라) 투자(신탁)설명서의 계속적 발행

계약형 수익증권이나 개방형 증권투자회사는 투자자의 투자 기간과는 무관하게 펀드의 수명이 정해지지 않은 것으로 특별한 주주총회의 결의 등이 없이는 해산되지 않는다. 이러한 펀드의 경우에는 투자(신탁)설명서가 매년 발간되어야 투자자들이 펀드에 대한 올바른 투자 정보를 얻을 수 있다.

그러나 실제로는 투자(신탁)설명서가 매년 발간되지 않기 때문에 개인연금신탁이나 3-5년 만기의 비과세신탁 상품의 가입자들은 자신의 펀드가 어떻게 운영되고 있는지 전혀 알 수가 없다. 즉 최초의 투자(신탁)설명서나 약관에 기재된 대로 투자되고 있는지, 또는 거래가 올바르게 진행되고 있는지에 관한 정보를 거의 얻을 수 없는 것이다.

따라서 회계연도에 맞추어 투자(신탁)설명서를 매년 발간하여 공시하는 것을 조속히 의무화 할 필요가 있다고 본다.

(마) 포트폴리오 거래 내역의 공개

현재 투신사와 증권투자회사 모두 특정 기준시점에서 포트폴리오 내역을 6개월마다 공개하여야 한다. 하지만 이와 같이 펀드 내역이 공시될 경우 나타날 수 있는 부작용으로 지적되는 것이 펀드 운용에 대한 내역을 제대로 반영하지 못하는 전시용 공시이다.

따라서 펀드의 구성에 대해 보다 투명한 정보를 얻기 위해서는 각 반기별로 펀드가 보유하고 있거나 거래가 발생하였던 모든 개별주식에 대한 매수․매도 내역도 추가적으로 공시할 필요가 있다. 이와 같은 일정한 기간별 펀드 거래 내역의 공시는 펀드 운영의 투명성을 상당히 제고시킬 것으로 사료된다.

(바) 증권투자회사 감독이사를 위한 정보의 제공

증권투자회사의 경우 신탁재산을 운용하는 자산운용회사가 자신들의 운용을 올바르게 평가할 수 있도록 감독이사들에게 정확한 정보를 제공하는 것이 필요하다. 이는 감독이사와 운영이사간의 정보 비대칭성 문제를 해결할 수 있는 좋은 방법이 될 수 있다. 또한 이러한 정보의 제공은 다른 자산운용회사와의 상대적 비교를 용이하게 하여 감독이사에게는 자산운용회사와의 재계약시 중요한 정보를 제공할 수 있을 것으로 기대된다.

이미 증권투자회사법 제21조제3항에 의해 감독이사에게 자산운용회사 등에 대하여 필요한 자료를 요청할 수 있는 근거가 마련되어 있으므로, 이 조항을 확대․보완하면 될 것이다.

나. 광  고

(1) 현황 및 문제점

펀드의 광고는 판매를 담당하고 있는 증권회사에 의해 이루어지는 경우가 많으며, 자산운용을 담당하는 회사가 직접 하기도 한다.

1998년부터 대대적으로 시작된 펀드광고는 투자신탁이 판매하는 수익증권과 폐쇄형 증권투자회사의 수탁고를 급격히 증가시키는데 일조하였다. 이때의 광고는 대부분 대기업 집단의 사회적 평판을 이용하거나 아니면 IMF 위기상황에서 투자자들의 애국심에 호소하는 형태로 이루어졌으며, 저마다 최고의 수익률을 줄 것이라고 하였다.

은행 등에서 이탈되었던 자금들이 이러한 광고에 현혹되어 투신권으로 몰리기 시작하였으며, 기관들도 자체 운용을 포기하고 투신사에 자금을 위탁하였다. 이에 투신사들은 광고된 수익률 수준을 충족시키기 위해 무리한 펀드운용을 감행하였다. 즉 고수익을 달성하기 위하여 위험이 높은 채권들을 과도하게 편입시켰고, 이는 투신사들의 대형부실로 이어졌다.

당시에는 펀드의 광고와 관련된 명시적 법적 규제가 없었기 때문에 이러한 광고들을 규제할 수 있는 수단이 없었다. 이러한 지적에 따라 2000. 1월 증권투자신탁업법 제27조의2와 동법 시행령 제13조의2에 판매권유 광고의 내용이라는 항목이 신설되었고, 증권투자회사법 제41조의2와 동법 시행령 제21조의2에도 유사한 내용이 신설되어 펀드 광고규제가 법적 위상을 가지게 되었다.

일반적으로 규제는 포지티브 체계와 네거티브 체계가 있는데, 증권투자신탁업법령과 증권투자회사법령에 의한 광고 규제는 매우 완화된 포지티브 체계의 형태를 취하고 있다. 이는 반드시 있어야 하는 정보를 포함하였다는 점에서는 의미가 있으나,

포지티브 체계는 허용이 되는 행위를 명시하는 것이고, 네거티브 체계는 허용이 되지 않는 행위를 명시하는 것이다. 따라서 포지티브 체계는 행위규제가 더욱 철저하게 이루어지고 있는 것이며, 네거티브 체계는 상대적으로 규제가 약하거나 규제를 위해 법령의 해석이 필요한 경우가 많다. 앞에서 언급한 양 법령은 반드시 포함되어야 하는 내용만을 언급하였기 때문에 다른 내용이 얼마든지 포함될 수 있는 여지를 남겨두고 있다. 여기서는 이를 너그러운 포지티브 형태라고 표현하였다.

투자자를 현혹하는 다른 내용이 포함되는 것을 방지할 수 없다는 단점이 있기도 하다.

(2) 개선방안

(가) 포지티브 광고 규제로의 전환

투신사와 증권투자회사의 광고규제를 포지티브 광고체계로 전환하여야 한다. 이러한 전환을 하기 위해서는 펀드의 광고가 일반 상품광고와는 구별되어져야 한다는 것을 전제로 한다.

일반적인 소비재 상품의 경우에는 광고에 의한 구입행위가 잘못되었다 할지라도 그 부작용이 크지 않은 것이 보통이다. 또한 제품의 질과 광고가 다를 경우에 소비자는 향후 그 제품을 구입하지 않음으로써 부당 광고에 대한 제재가 이루어질 수도 있다. 그러나 펀드의 부당광고의 경우에는 이로 인한 경제적 손실 때문에 개인의 생활에 상당한 타격을 가져올 수 있고, 일반인들은 펀드와 운용사에 대한 이해가 깊지 않기 때문에 부당 광고에 반복적으로 이용당하기 쉽다. 이러한 이유로 펀드와 일반상품의 광고는 구별되어야 하며, 펀드광고에는 엄격한 법적 규제가 적용되어져야 한다.

엄격한 법적 규제의 가장 효과적인 형태가 바로 포지티브 광고체계라고 할 수 있다. 포지티브 광고 체계는 광고의 범위를 미리 정하여 놓고 이를 벗어나는 광고를 금지하는 것이다. 따라서 통일된 규격의 광고를 통해서만 회사 또는 펀드가 광고될 수 있는 것이다.

고광수, “미국 뮤추얼펀드의 광고규제 및 시사점”, 한국증권연구원, 1999, p.25.

현재 증권투자신탁업법시행령 제13조의2와 증권투자회사법시행령 제21조의2는 판매권유 광고에 포함되어야 하는 내용을 규정하고 있다. 이 조항들은 포지티브 체계를 따르고 있는 것처럼 보이지만, 다른 내용이 광고될 수 없다는 표현이 없기 때문에 완전히 포지티브 체계를 따르고 있다고 보기는 어렵다. 따라서 현행 조항들에 광고의 내용을 좀 더 자세히 기술하고 다른 내용이 광고될 수 없음을 추가한다면 포지티브 광고 체계로 전환할 수 있을 것으로 생각된다.

(나) 판매권유 광고와 일반 광고의 구분

증권투자신탁업법 제27조의2와 증권투자회사법 제41조의2는 판매권유 광고의 의미를 정의하고 이 광고에 포함되어야 할 사항을 각각의 시행령에 위임하고 있는데, 이와 같이 현행 법령이 판매권유 광고만을 다루고 있기 때문에 일반 광고에 대한 법적 조항은 없는 상태이다.

그러나 최근의 광고들을 보면 판매권유가 아닌 일반 이미지 광고인 경우가 많기 때문에 규제의 공백이 발생하고 있다. 물론 이들 광고들이 아직까지 심각한 문제점을 노출시키고 있지는 않지만, 이에 대한 준비도 사전에 이루어질 필요가 있다고 본다. 이를 위해서 우선 판매권유 광고와 일반 광고를 법적으로 구분할 필요가 있다.

(다) 부당 광고행위에 대한 처벌의 강화

현재 증권투자신탁업법과 증권투자회사법의 판매권유 광고 위반에 대한 처벌은 1년 이하의 징역이나 500만원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있다. 그러나 이 처벌수준은 부당 광고행위로부터 발생할 수 있는 투자자의 잠재적인 손실을 감안해 볼 때 너무 낮은 것으로 보이는 바, 이를 상향조정 할 필요가 있다고 생각된다.

다. 시가평가와 미래가격 환매제도의 정착

(1) 현황 및 문제점

집합증권투자제도는 투자자산을 기본재산으로 하는 유가증권 즉 수익증권 또는 주권을 발행하여 자금을 모집한다. 이때 수익증권 또는 주권의 가격은 투자자산의 현시점 순가치(Current Net Asset Value)에 의거하여 정해지는 것이 원칙이다. 여기서 현시점 순가치는 통칭 「시가」로 정의되므로 이 원칙을 「시가평가」로 부르기도 한다.

미래가격 환매제도(Forward Pricing)는 투자자의 환매청구가 있을 때 ①신탁재산의 일부를 해지한 자금으로 ②환매청구일이 아니라 신탁재산을 해지한 날짜의 수익증권 기준가격을 환매가격으로 하여 환매요구에 응하는 제도를 말한다. 통상 두 가지 조건을 만족시키며 환매에 가장 신속히 응한다고 할 때, 환매청구일 다음 날에 신탁재산의 일부를 해지(즉 신탁자산의 일부를 매각)할 것이고, 다시 신탁재산의 일부가 해지된 다음 날에 환매요구자에게 환매자금을 지급하는 형식이 되기 마련이다. 이에 따라 결국 환매청구일로부터 제3영업일에 자금을 지급하게 되므로 흔히 미래가격 환매제도는 「3일 환매제도」로 불리기도 한다.

주의할 점은 3일 환매제도의 의미는 위의 두 조건을 만족시키는 환매제도를 의미하는 것이지, 「3일」은 외형에 불과하다는 것이다. 그러므로 여건에 따라서는 3일 이상의 일수가 소요될 수도 있음은 물론이다.

시가평가와 미래가격 환매제도의 존재의의는 집합증권투자제도가 가지는 속성, 즉 투자에 따른 수익 또는 손해가 투자자에게 귀착된다는 점을 현실화시키는데 있다.

시가평가는 항상 투자자산의 순가치가 수익증권의 가격에 반영되도록 함으로써 일차적으로 운용수익의 투자자 귀착을 가능케 한다. 그러나 시가평가제만으로는 운용수익의 투자자 귀착 원칙이 완벽하게 실행되기는 어렵다. 예컨대, 투자자가 환매를 청구한 당일 수익증권의 기준가격에 의거하여 자금을 회수한다고 가정해 보자. 즉 당일 환매제의 경우이다. 이 경우 일단 투자자에게 신탁재산중 현금이 지급되고 포트폴리오의 적정 구성을 위하여 일부 유가증권은 사후에 매각될 것이다. 그러나 매각과정에서 유가증권의 가격이 이전에 비하여 변동될 수도 있고 이에 따른 위험부담은 잔여 투자자들이 부담하게 된다. 이러한 문제를 없애기 위해서는 미래가격 환매제도가 시행되는 것이 필요하다. 즉 시가평가와 미래가격 환매제도는 집합증권투자제도의 원리를 실현하는 초석이라는 의의를 지니고 있는 바, 두 제도는 동시에 시행되어야 소기의 효과를 달성할 수 있다.

종전에는 우리나라 집합증권산업이 실질적으로 은행과 유사한 성격의 금융산업이었던 관계로 이러한 원칙들이 도입되지 못하고 「장부가 평가제」와 「당일 환매제」가 시행되어 왔었다. 그러다가 금융자율화가 진전되고 IMF 경제위기를 거치는 동안 선진화된 금융제도의 도입이 절실해짐에 따라, 1998년 11월 증권투자신탁업법과 증권투자회사법에 명시적으로 시가평가제와 미래가격 환매제가 도입되게 되었다.

장부가 평가제란, 취득가액에 발행이율에 의한 경과이자를 가산하여 유가증권의 가격을 평가하는 방법을 말한다.

시가평가를 규정하고 있는 것은 증권투자신탁업법 제29조제2항과 증권투자회사법 제54조이며, 미래가격 환매제도는 증권투자신탁업법 제7조제5항과 동법 시행령 제4조제2항에 규정되어 있다.

그러나 아직까지 우리나라의 시가평가제와 미래가격 환매제도에 대하여 다음과 같은 문제점들이 제기되고 있다.

첫째, 시가평가의 투명성 미흡이다.

시가평가는 시장가격 평가방법에 의하는 것이 가장 이상적이겠으나, 현실적으로 공정가치 평가방법에 의존할 수 밖에 없다. 따라서 시가평가가 실질적으로 정착되기 위해서는 공정가치 평가방법이 얼마나 실효성있게 실행되는가에 크게 의존하며 이러한 의미에서 공정가치 평가방법의 신뢰성을 확보하는 것은 시가평가에 있어 필수적인 요소이다.

현재 관련규정에 의하면 투신사는 비상장채권의 평가, 즉 공정가치 평가를 위하여 「유가증권등 평가위원회」를 두어야 한다. 또한 「유가증권등 평가위원회」는 비상장채권의 가격을 정할 경우 2 이상의 채권가격평가기관의 가격정보를 기초정보로 이용하도록 되어 있다.

「유가증권등 평가위원회」의 의무설치와 복수 채권가격평가기관의 정보이용 의무화는 2001년 7월부터 시행되고 있는 바, 시가평가 정착을 위한 진일보한 정책으로 평가된다.

그러나 한가지 미흡한 사항은 이 위원회의 유가증권 가격결정 과정과 결정결과의 투명성을 요구하는 규제가 존재하지 않는다는 점이다. 따라서 각 투신사가 공정하게 유가증권의 가격을 정하고 있는지를 투자자 및 제3자가 감시할 수 있는 근거가 부재한 상태인 바, 이로 인하여 공정가치 평가의 신뢰성은 저해되고 있는 실정이다.

둘째, 미래가격 환매제도에 대한 명시적 규정이 없다는 점이다.

현재 환매제도에 관한 규정은 증권투자신탁업법시행령 제4조제2항과 증권투자회사법시행령 제27조인데, 이를 구체적으로 보면 증권투자신탁업법시행령 제4조제2항은 “환매가격은 증권투자신탁약관에서 정한 환매일의 직전 영업일을 기준으로 산정한 금액으로 한다”라고 하여 미래가격 환매제도를 명시적으로 규정하고 있지는 못하다. 물론 실무적으로는 증권투자신탁약관에서 환매일이 환매청구일로부터 3, 4 영업일 후라고 규정하고 있어 미래가격 환매제도가 시행되고 있는 것은 분명하다. 그러나 미래가격 환매제도의 중요성 등을 감안해 볼 때 이에 대한 명시적 규정이 법령상 마련되어 있지 못한 점은 문제라고 아니할 수 없다.

종전 증권투자신탁업법시행령 제4조제2항은 “환매가격은 수익자가 환매를 청구한 날의 다음 영업일을 기준으로 한다”라고 하여 미래가격 환매제도를 명시하고 있었다. 그러나 이 조항의 문제점은 환매청구 다음 영업일을 기준으로 환매가격이 결정되기 때문에 환매일이 통상적으로 환매청구 제3영업일 또는 제4영업일에 이루어질 수 밖에 없었다는 점이다. 그러나 현실적으로는 특정 채권상품의 경우 유동성이 높지 못해 환매일이 환매청구일부터 제4영업일 이후로 책정되어질 필요성이 있었다. 따라서 탄력적으로 환매일을 운영할 수 있기 위해선 환매청구 다음 영업일을 기준으로 환매가격이 결정된다고 못을 박는 것은 바람직하지 못하다고 보아 현재의 내용으로 개정된 것이다.

(2) 개선방안

(가) 시가평가의 투명성 제고

시가평가의 투명성을 제고하기 위하여 「유가증권등 평가위원회」가 결정한 유가증권별 가격을 정기적으로 투신협회를 통하여 인터넷에 공시하도록 의무화할 필요가 있다고 생각된다.

다만, 유가증권별 가격의 공개는 해당 투신사의 포트폴리오 구성을 간접적으로 드러내는 효과를 낳을 가능성이 있으므로 공개시점은 일정기간 이후로 설정하는 것이 타당할 것이다. 예를 들면, 1월중에 적용된 일별 유가증권별 가격을 2월말에 일괄 공시토록 하는 방안이 도입될 수 있을 것이다.

(나) 미래가격 환매제의 명시적 규정 마련

현재 법적으로 명시적 규정이 없는 미래가격 환매제도를 법령상에 그 도입근거를 명확히 마련할 필요가 있다.

왜냐하면 이를 법적으로 규정하지 않을 경우 각 개별 펀드는 표준약관의 규정을 변경하여 미래가격 환매제도를 회피하는 환매가격결정 시스템을 채용할 여지가 있기 때문이다.

라. 펀드평가의 활성화

(1) 현황 및 문제점

펀드의 평가란 펀드매니저의 질적 측면과 펀드의 과거 성과 등을 포함하는 양적 측면에 기초하여 펀드를 평가하고 이에 대한 정보를 투자자에게 제공하는 업무라 할 수 있다. 하지만 펀드평가는 평가의 개념보다는 오히려 정보 제공에 가깝다고 할 수 있다. 즉 투자자에게 펀드에 대한 투자 정보를 제공하는 것이 펀드평가회사들의 주요업무라고 할 수 있다.

현재 우리나라의 경우 펀드평가에 대한 직접적인 법적 규제는 없다. 이는 펀드평가 산업이 중요하지 않다거나 이의 존재를 무시한다는 것이 아니라 펀드평가 기관의 자율성과 고객의 신중한 선택을 존중하기 때문인 것으로 보인다. 만약, 펀드평가 산업에 진입규제를 하여 장벽을 형성한다면 펀드평가의 객관성이나 고객의 신중한 선택에 혼란을 초래할 가능성이 클 것이기 때문이다.

하지만 현재의 펀드평가 산업은 매우 어려운 상황에 봉착해 있다. 이에 대한 원인은 여러 가지가 있을 수 있겠지만 법적 측면에서의 원인은 펀드 포트폴리오 자료의 공개를 금지하는 규정에 있다고 할 수 있다. 2000년 1월에 증권투자신탁업법이 개정되면서 새로 신설된 제34조는 미공개 신탁재산 운용정보의 이용금지를 규정하고 있다. 이에 의하면 투신사의 임직원은 당해 투신사가 운용하는 신탁재산의 미공개 운용정보를 이용하여 유가증권 등의 거래 행위를 하거나 타인에게 이를 이용하게 하여서는 아니된다. 그리고 동법 시행령 제16조의2에 의하면 미공개 운용정보에 「신탁재산이 보유하고 있는 유가증권 등의 구성에 관한 사실」이 포함되어 있다. 즉 포트폴리오의 완전 공개는 법적으로 금지된다고 할 수 있다.

이러한 사항은 증권투자회사법 제35조의2와 시행령 제19조의2에도 규정되어 있다.

이러한 규정들은 펀드평가회사의 업무에 매우 큰 타격을 줄 수 있는 것으로 자료 분석의 당사자인 펀드평가회사뿐만 아니라 제공의 당사자가 되는 투신사 또는 자산운용사에도 부담이 될 수 있다. 따라서 펀드평가시 분석 정보의 질이 저하되고 펀드평가의 유용성이 떨어지는 결과를 초래하게 될 수 밖에 없다. 펀드평가 정보에 대해 비용을 지불하여야 된다는 개념조차도 희박한 현시점에서 정보의 질 저하나 유용성 하락은 펀드평가회사의 생존을 위협하는 원인이 되고 있다.

(2) 개선방안

(가) 미공개 정보의 이용에 대한 법령 개선

먼저 펀드평가 업무의 정착을 위해서는 앞에서 언급된 미공개 정보의 이용에 대한 법령이 개선되어야 한다. 이 조항들이 미공개 정보를 이용한 불공정거래의 금지에 목적이 있는 것은 이해가 가지만, 펀드평가를 위한 정보의 입수에 방해가 되는 것은 바람직하지 못하다. 적어도 펀드평가회사에 15일 또는 1개월전의 포트폴리오를 정기적으로 제공하는 것이 불법으로 간주되어서는 아니될 것이다. 펀드평가회사들도 포트폴리오 정보 입수를 위하여 최선의 노력을 다하는 자세를 보여야 할 것이다.

(나) 펀드평가 정보에 대한 인식 전환

펀드판매회사 등 금융기관들은 아무런 비용 없이 펀드평가 정보를 얻을 수 있다는 생각을 버리고, 정부기관과 연기금들이 펀드평가 정보를 이용할 때에는 위험까지 고려하여야 한다. 또한 정확한 펀드평가 정보를 얻기 위해서는 금융기관등 정보 이용자들이 펀드평가 정보들을 계속적으로 평가하여야 한다. 이러한 금융기관들의 평가는 펀드평가회사들이 경쟁적으로 생존하는데 매우 중요한 요소가 될 수 있다.

2. 감시기능의 제고

가. 지배구조 체계의 개편

(1) 현황 및 문제점

우리나라 집합증권투자산업의 지배구조는 증권투자신탁과 증권투자회사가 서로 다른 방식으로 구축되어 있다.

먼저 증권투자신탁의 경우 기본적으로 펀드에 대한 지배력은 제3의 주체가 아니라 펀드 운용자인 위탁회사가 행사하도록 되어 있다. 그리고 위탁회사의 내부감시를 위하여 준법감시인 제도와 사외이사 제도가 도입되어 있다.

증권투자신탁업법 제10차 개정(2000. 1. 21)을 통해 준법감시인 및 사외이사 제도가 도입되었는 바, 준법감시인은 모든 위탁회사가 두어야 하고, 사외이사는 신탁재산의 자산총액의 합계액이 6조원 이상인 위탁회사에 한하여 선임의무가 부여되었다.

다음으로 증권투자회사의 경우에는 미국의 이사회형에 해당하는 지배구조가 도입되어 있다. 즉 증권투자회사의 이사를 운영이사와 감독이사로 구분하고, 감독이사의 업무를 운영이사의 업무집행을 감독하는 것으로 정의하고 있다. 또 감독이사의 수는 미국의 독립이사와 같이 운영이사보다 많을 것을 요구하고 있다.

증권투자회사법 제17조제1항, 제21조제1항

증권투자회사법 제17조제2항

이와 같이 규정되어 있는 우리나라 펀드산업의 지배구조에 대하여 다음과 같은 사항들이 문제점으로 지적되고 있다.

여기에서는 우선 증권투자회사의 지배구조에 대한 문제점만을 논의하기로 한다. 증권투자신탁의 지배구조 문제를 다루지 못한 것은 자료의 부재라는 문제도 있지만, 현재 우리나라 증권투자신탁의 지배구조 문제가 「투신사」의 지배구조만을 다루고 있기 때문이다. 즉 투신사 주주들의 이익보호문제이지 본 연구의 목적인 펀드 투자자의 보호와는 사실 직접적인 관련이 없다고 볼 수 있다. 투신사펀드 투자자에 대한 보호와 직접적인 관련이 있는 「수탁회사」에 의한 감시강화 문제는 후술하는 감시기능의 강화에서 언급할 것이다.

첫째, 현행 증권투자회사법상 감독이사의 선출방식이 감독이사의 독립성을 보장하지 못하고 있다.

모든 이사는 주주총회에서 선임하게 되어 있지만, 증권투자회사의 운용과 계약체결이 운영이사에 의해 실질적으로 이루어지는 상황에서 감독이사의 추천과정에서 운영이사의 영향력은 상당히 크게 작용할 수 밖에 없다. 이 경우 운영이사의 업무를 감독하여야 하는 감독이사의 독립성이 확보되기란 현실적으로 매우 어렵다고 생각된다.

둘째, 감독이사의 독자적인 역할과 의무 조항이 현행 증권투자회사법에 전무하다는 점이다.

감독이사는 그 자격 요건으로 자산운용회사 및 판매회사와 관련 있는 자를 배제하게 되어 있다. 따라서 이사중 증권투자회사의 주주 이익을 대변할 수 있는 핵심적 역할을 감독이사가 수행해야 한다고 할 수 있다. 하지만 현행법상 감독이사는 이사회 일원으로서의 역할 이외는 아무런 의무조항이 없기 때문에 운영이사를 감독하는 직무를 충실히 수행하기 어렵다고 판단된다.

셋째, 증권투자회사법 제21조가 감독이사의 직무에 관해 규정하고 있지만 직무와 관련된 권한이 모호하고 구체적이지 못하다. 예를 들어, 동조제3항에서 감독이사는 업무 및 재산 상황을 파악하기 위해 필요한 경우 증권투자회사의 업무를 위탁받은 자산운용회사 등에 당해 증권투자회사와 관련되는 업무 및 재산상황에 관한 보고를 요청할 수 있도록 되어 있다. 하지만 필요한 경우에 대한 구체적인 제시가 전혀 없고, 업무 및 재산 상황에 관한 보고가 어떠한 정보를 포괄하는지 전혀 구체적인 내용이 없다. 따라서 증권투자회사의 운영과 집행에 관련한 정보가 운영이사에게로 집중될 수밖에 없다. 이와 같이 현행 제도는 이러한 정보의 비대칭성을 극복하여 감독이사가 운영이사의 집행을 효율적으로 감독할 수 있는 아무런 제도적 장치가 마련되어 있지 않다. 따라서 현행 제도 아래서 감독이사가 운영이사의 업무를 파악하고 감시하는 역할의 수행을 기대하기는 매우 어렵다.

(2) 개선방안

(가) 감독이사의 독립성 확보

우리나라의 감독이사도 자산운용회사 및 관련 회사와의 독립성을 확보할 수 있도록 자격 요건을 증권투자회사법 제19조제2항에 명시하고 있다. 하지만 감독이사의 독립성을 실제로 확보하기 위해서는 감독이사의 선임과 관련한 운영이사나 자산운용회사의 영향력으로부터 벗어날 필요가 있다.

증권투자회사법 제18조는 이사를 주주총회에서 선임한다고 규정하고 있을 뿐이므로 감독이사의 선임과 관련하여 운영이사의 영향력을 배제할 수 있는 법률적 조항이 요구된다. 감독이사의 독립성을 확보하기 위해서는 감독이사의 선임과정부터 독립성을 부여하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다. 이를 위해 신규 감독이사의 추천 권한을 재직중인 감독이사에게 부여하는 방안이 제시될 수 있다. 추천된 감독이사를 차기 주주총회에서 선임하는 방식으로 제도가 개선된다면 선임과정에서 운영이사의 영향력을 크게 감소시킬 수 있을 것으로 예상된다.

(나) 감독이사에게 승인권 부여

증권투자회사법 제20조에 의하면 운영이사의 집행사항중 중요한 것은 이사회의 결의에 의해 승인되어야 하는 것으로 되어 있다. 중요한 집행사항으로는 자산운용회사와 판매회사의 계약, 자산운용보수 등 펀드 운용과 보관에 따르는 비용의 지급 등이 있는데, 모두 주주의 이익과 직결되어 있는 문제이다. 따라서 이들에 대해서는 감독이사 과반수의 승인을 얻도록 하는 것이 바람직할 것이다.

그리고 독립적으로 이 사항들에 대해 검토하고 토론하기 위하여 운영이사를 배제한 감독이사들만의 특별위원회도 고려해 볼 만하다. 운영이사와 펀드간에 이해관계가 대립될 소지가 있는 사항들에 대해서는 감독이사들로만 구성된 특별위원회에서 자유롭게 토론되고 비판될 수 있는 기회가 필요하기 때문이다. 따라서 증권투자회사법 제20조에 규정된 주요 집행사항들이나 제35조에 규정된 행위준칙들에 대해서는 감독이사만으로 구성된 특별위원회의 승인을 얻도록 하거나, 또는 이사회를 구성하고 있는 감독이사의 과반수의 찬성을 얻도록 하는 방안 등이 검토되어져야 할 것이다.

(다) 감독이사의 적극적인 업무파악 유도

증권투자회사법 제21조제3항에 의하면 감독이사는 필요한 경우 증권투자회사와 관련되는 업무 및 재산상황에 대한 보고를 자산운용회사 등에게 요청할 수 있다. 그러나 적극적으로 업무 파악에 나서지 않는 감독이사의 입장에서는 자산운용회사에 대해 보고를 요청하기란 쉽지 않을 것이다. 따라서 업무 파악에 대한 감독이사의 책임을 더욱 강화하여 감독이사의 적극적인 개입을 유도하여야 한다. 즉 적극적인 업무 파악이 감독이사의 권리이면서 동시에 의무로 자리잡도록 하여야 한다.

예를 들면, 감독이사는 다음 사항들에 대해 정확한 정보를 가지고 있어야 함을 의무화 하는 방안이 있을 수 있다. ①운용회사의 인력과 분석기법 ②투자 성과 ③운용회사와의 계약조건 ④운용회사의 보수 및 펀드와 관련된 운용회사의 수익성 분석 ⑤운용회사의 재정상태와 안정성 ⑥발생가능한 갈등관계 ⑦브로커와의 포트폴리오 거래 등에 관한 정보를 예로 들 수 있다.

(라) 감독이사의 책임보험에 대한 범위를 합리적으로 한정

펀드 운용에 대한 책임 문제가 발생할 경우 주주는 증권투자회사의 임원이나 이사들에게 책임을 묻는 소송을 제기할 수 있다. 특히 주주의 권익이 점차로 증가할수록 고의적 과실에 대한 소송이 증가할 가능성이 매우 높다. 이러한 위험성이 증대될 경우 전문가들이 증권투자회사의 이사직을 기피할 것은 당연하다.

이러한 부작용을 방지하기 위하여 우리나라에서도 법적으로 명시되지는 않았지만, 많은 경우 감독이사의 책임보험을 들어주고 있다. 그러나 책임보험 가입 뒤에 감독이사들의 도덕적 해이 문제가 발생할 수 있다는 것이 문제점으로 지적되고 있다. 따라서 책임보험의 필요성은 인정되지만, 그 보상범위에 대해서는 세심한 주의가 필요하다고 본다. 즉 고의적 위법행위, 총체적인 직무 태만 혹은 책임소홀 등은 당연히 책임보험의 보상범위에서 배제되어야 할 것이다.

나. 펀드감시장치 강화

여기서는 수탁회사 또는 회계법인에 의한 외부감시의 경우만 다루기로 한다. 준법감시인에 의한 내부감시의 경우는 앞서 본 지배구조 부분과 상당부분 관련되어 있기 때문이다.

(1) 현황 및 문제점

현행 법령은 펀드에 대한 감시를 위하여 증권투자신탁업법 제26조의2와 동법 시행령 제12조의7은 100억원 이상 펀드의 외부 회계감사를 의무화하고 있고, 증권투자회사법은 제25조, 제26조, 제27조에서 감사의 선임, 자격, 직무를 규정하여 내부 감사를 두고 있다.

주식회사의외부감사에관한법률시행령 제2조제2항제1호의2는 외부감사의 대상에서 증권투자회사를 제외하고 있다. 이는 외부감사를 내부감사에 의해 대체하고자 하는 의도로 보인다. 이러한 의도가 아직 문제를 발생시키지는 않았지만 외부감사를 면제함으로써 발생 가능한 위험성은 남아 있다고 할 수 있다.

또 다른 감시의 기능으로 증권투자신탁업법 제33조에 의한 신탁재산의 운용지시 제한을 들 수 있다. 이는 위탁회사가 수탁회사에 부당한 운용지시를 할 수 없음을 기술하고 있다. 또한 동법 제41조와 투신업 감독규정 제88조는 수탁회사가 부당한 운용지시를 거부하도록 의무화하고 있다. 그러나 이러한 조항들은 거의 사문화 될 정도로 효력을 발휘하지 못하였던 것이 사실이다. 이의 원인으로는 수탁회사가 펀드 감시를 할 정도로 경제적 동기가 없었다는 것과 감시를 하지 않은데 상응하는 엄중한 처벌이 없었다는 점을 지적할 수 있다.

증권투자회사의 경우에는 증권투자회사법 제42조의2에 제3항이 2000년 1월 21일에 신설되면서 일반사무수탁회사에 감시기능이 부과되었다. 그리고 동법 제87조는 이를 위반한 일반사무수탁회사에게 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금을 부과하도록 하고 있다. 그러나 이에 대해서도 경제적 동기와 현실성이 결여된 감시 의무를 일반사무수탁회사가 과연 잘 지킬 수 있을지 의문스럽다는 지적이 많다.

(2) 개선방안

(가) 외부감사의 확대

투자신탁 수익증권의 경우에는 외부감사 대상을 모든 펀드로 확대하여 펀드에 대한 규모의 경제도 추구하고 투명성도 더욱 제고하는 것이 필요하다. 증권투자회사의 경우에는 내부 감사의 업무를 운영이사와 감독이사에게 이관하고, 독립된 공인회계사에 의한 외부감사를 의무화하는 것이 바람직하다고 생각된다.

(나) 수탁회사 및 일반사무수탁회사에 대한 보고 의무화

현재 증권투자신탁업법과 감독규정에서 수탁회사의 부당한 운용지시 거부 의무를 부과하고 있지만 그 실효성이 매우 떨어지고 있다.

현실적으로 수탁회사가 운용지시를 거부하기 어렵다면 무작정 이를 강요하기 보다는 좀 더 실현 가능한 방안을 제시하는 것이 필요하다. 이에 대한 대안으로 수탁회사가 이러한 사실을 금융감독원 등에 사후 보고하는 것을 의무화하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 사후 보고라도 의무화한다면 외부감사와 금융감독원에 반드시 포착될 것이므로 이에 대한 제재를 가한다면 불공정 거래 근절에 큰 도움이 될 수 있을 것으로 사료된다.

현재도 위탁회사가 수탁회사의 요구에 응하지 않을 경우 수탁회사는 금감위에 이의를 신청할 수 있으며, 관련 내용을 금감위가 정하는 바에 따라 공시할 수 있다, 그러나 이는 의무조항이 아니라 수탁회사의 권리에 해당하므로 이를 위반하더라도 어떤 제재가 부과되기는 어렵다.

증권투자회사의 경우에도 현재 일반사무수탁회사가 부당한 자산운용행위의 철회, 변경 또는 그 시정을 요구하도록 의무화하고 있다. 그러나 상대적으로 힘이 약한 일반사무수탁회사가 자산운용사를 대상으로 철회, 변경 또는 시정을 요구하는 것은 기대하기 힘든 상황이다. 따라서 증권투자회사의 경우에도 부당한 운용지시에 대해 일반사무수탁회사가 감독이사와 금감위에 사후 보고하는 것을 의무화하는 방안을 생각해 볼 수 있을 것이다.

3. 시장경쟁의 촉진

시장경쟁의 활성화는 펀드산업내의 경쟁 활성화 측면만을 의미하는 것이 아니라 다른 금융산업과의 경쟁을 위한 자체내 제도개선 사항까지 포함하는 것이다.

가. 기능별 규제체계로의 전환

(1) 현황 및 문제점

일반적으로 금융산업의 규제체계에는 기관별 규제와 기능별 규제의 두 가지가 존재한다. 기관별 규제체계는 금융기관별로 규제체계를 세워가는 것을 말한다. 이에 대하여 기능별 규제체계는 구체적인 금융기능을 개념화하고 해당 개념에 규제체계를 대응시켜 나가는 것을 말한다. 예컨대, 집합증권투자제도라는 경제적 기능을 개념화하고, 이 기능을 대상으로 하여 법을 제정하면서 이 기능을 수행하는 모든 금융제도를 법의 적용대상으로 규정하여 나가는 방식이 전형적인 기능별 규제이다.

시장경쟁을 촉진하기 위하여 기능별 규제체계를 구축하는 것이 필요한 이유는 다음과 같다.

법에 의해서는 다른 기관으로 인식되어 있지만, 이들 다른 기관들이 동일한 기능을 수행하는 경우를 상정해 보자. 예컨대 우리나라의 경우 증권투자신탁과 증권투자회사, 그리고 은행의 불특정 금전신탁이 여기에 해당할 것이다. 이러한 경우 기관별 규제체계가 사용될 경우 공정한 경쟁기반의 조성이 기능별 규제에 비하여 상대적으로 곤란할 수 밖에 없다. 즉 상대적으로 규제의 정도가 낮은 법제에 속하는 기관이 효율성과는 관계없이 경쟁력상의 우위를 갖게 될 우려가 있는 것이다. 이때 보다 불리한 법제의 적용을 받던 기관이 유리한 법제의 적용기관으로 전환하는 것이 항상 간단하지 않으므로 이 같은 경쟁력상의 왜곡은 쉽게 시장에서 치유될 수 없는 것이다.

이러한 인위적인 경쟁력 왜곡은 시장의 효율성을 저해할 뿐만 아니라, 혁신에 의한 효율성 경쟁보다는 규제의 상대적인 완화를 추구하는 경쟁 행태를 유발할 가능성이 높다. 즉 혁신 추구의 유인이 제공되기 위해서는 먼저 기능별 규제에 의하여 공정한 경쟁기반이 구축되어야 할 필요가 있는 것이다.

또한 세계적으로 금융산업의 추이는 금융권간 장벽이 낮아지고 겸업화가 진전되고 있다. 그러므로 미래지향적인 관점에서 볼 때 현재 구분되어 있는 금융업종간 구분이 향후 약화될 가능성은 충분하다. 이 같은 가능성은 특히 집합증권투자제도에서 두드러질 것으로 생각된다. 은행이 집합증권투자업을 하고 있는 것이 그 대표적 예이다.

그리고 금융의 증권화, 자본시장을 중심으로 한 자금순환의 진전 등은 경제가 발전하면 대부분의 나라에서 나타나는 현상이므로 향후 새로운 기관에 의한 새로운 형식의 집합증권투자제도가 나타날 가능성은 충분하다. 이 같은 시장의 혁신활동을 뒷받침 할 수 있는 규제환경을 조성하기 위해서는 기능별 규제가 필수적이다. 기관별 규제의 경우 집합증권투자제도는 집합증권투자업자로 인정된 특정 기관의 전유물이므로 자동적으로 기관을 넘어서는 혁신활동은 제한되기 때문이다. 즉 미래지향적 관점에서 볼 때 집합증권투자제도 자체에 대한 포괄주의적 규제환경의 창출이 필요하고 이 차원에서 기능별 규제가 요구된다는 것이다.

이러한 기능별 규제체계의 구축에 대한 반론도 있을 수 있다.

첫째, 새로운 집합증권투자제도가 출현한 경우 기능별 규제체계는 이를 자체 법체계속에 포함시키는데는 용이하지만, 동 제도에 대한 새로운 법을 만들어야 하는 기관별 규제의 경우에 비해 보다 심도있는 사전검토가 이루어지기 어렵다는 것이다.

둘째, 기능별 규제체계는 기본적으로 동일한 경제적 기능을 중심으로 규제하게 되는 바, 이 경우 비록 수행하는 기본적인 기능은 동일하지만 각 기관별로 어느정도의 특수성은 존재하기 마련인데 이에 대한 규제는 어떻게 할 것인지에 대한 의문이다.

셋째, 기능별 규제의 경우 법률은 대강의 골격만 잡고 그 구체적인 규제내용은 시행령 또는 감독규정에 대폭 위임될 가능성이 높아지는 바, 이는 법률의 형해화 및 재량권의 남용을 초래할 우려가 높다는 것이다.

현재 우리나라에서 집합증권투자제도로서의 특성을 지니고 있는 제도로는 증권투자신탁, 증권투자회사, 은행의 불특정 금전신탁 등 이미 세 가지 형태가 있다. 또한 최근에 보험사의 변액보험 취급이 허용됨에 따라 집합증권투자의 성격을 가진 제도는 모두 네 가지로 증가하였다. 이들 각 제도들은 증권투자신탁업법, 증권투자회사법, 신탁업법, 보험업법에 의하여 각각 규제되고 있는데, 이로 인하여 발생되고 있는 문제점은 다음과 같다.

첫째, 집합증권투자제도에 대한 법적 개념의 부재이다.

현재 우리나라의 경우 기관별 규제체계를 채택함에 따라 집합증권투자제도에 대한 법적 개념이 부재한 상태이다. 이로 인하여 다음의 문제점이 발생할 위험이 있다. 첫째, 투자자 보호에 항상 취약점이 존재한다. 현재 투자자 보호의 관점에서 상대적으로 규제개선이 활발히 이루어지고 있는 법규는 증권투자신탁업법이다. 그러나 실질적으로는 동일한 집합증권투자제도에 해당함에도 불구하고 다른 법규에 의해 규율되는 새로운 상품이 등장할 경우 규제의 형평성은 물론 투자자 보호가 취약해지는 문제점이 있다. 둘째, 또한 이와 관련하여 시장자율의 혁신이 저해될 우려가 있다. 집합증권투자제도에 해당하는 새로운 상품의 개발이 있을 경우 항상 법규 공백의 문제가 발생하고 이로 인하여 불필요한 기관간 마찰은 물론 규제체계를 같이 정비해야 하는 문제가 수반되고 있다. 이는 혁신 자체를 저해할 위험이 있다.

둘째, 이질적 법규에 의한 규율 문제이다.

특히 은행 신탁의 경우 본래 집합증권투자제도를 규율하는 법규가 아닌 신탁업법에 의하여 규율되고 있음에 따라 구조적으로 여타 집합증권투자제도와 규제의 형평성을 맞추기가 어려운 문제점이 있다. 첫째, 증권투자신탁과 증권투자회사는 판매, 운용, 보관 기능이 분리되어 각기 다른 기관에 의하여 수행되도록 되어 있다. 그러나 은행 신탁은 신탁의 구조상 세 기능이 한 기관, 즉 은행이 담당하도록 되어 있다. 이러한 차이는 단순히 각 법률간 형평을 맞추려는 법제당국의 의식이 부족하여 야기된 것은 아니며, 신탁업법의 경우 근본적으로 집합증권투자제도를 규율하는 법률이 아니라 원칙적으로 불특정 다수가 아닌 1대1의 신탁관계를 대상으로 한 법률이기 때문에 발생하는 문제이다. 둘째, 이질적 법규임에 따라 각각 구체적인 법제당국이 다르고 이에 따라 법규간 형평성을 맞추는데 상당한 마찰비용이 수반되는 문제점이 있다. 현재 증권투자신탁업법과 증권투자회사법은 재경부 증권제도과가 구체적인 법제당국인 반면, 신탁업법의 경우 은행제도과가 법제당국으로 되어 있다. 이 같은 구분자체는 타당한 것이나, 문제는 법제당국이 다름에 따라 두 법규가 각각 다른 당국자에 의해 변천되고 있다는 것이다. 이로 인하여 형평성이 저해될 가능성이 항상 있게 되고 이를 막기 위한 상당한 물리적 협조비용이 수반되는 문제점이 있다. 셋째, 이질적 법규에 의해 규율됨에 따라 법규의 집행당국이 다르고 이로 인하여 집행차원에서 야기되는 규제의 형평성 침해가 있다. 우리나라 금융관련 법규의 집행체계는 공적감독당국인 금융감독원과 자율감독기구인 협회로 구성되어 있다. 현재 증권투자신탁, 증권투자회사, 은행 신탁은 금융감독원의 경우 한 부서에서 담당하고 있다. 그러나 협회의 경우 증권투자신탁과 증권투자회사는 투신협회에 속하는 반면, 은행 신탁은 은행연합회가 소관 협회이다. 따라서 자율감독에 있어 구조적으로 형평성이 맞추어지기 어려운 문제가 있다.

(2) 개선방안

(가) 단일법의 제정

집합증권투자제도의 기능을 법적으로 정의하고 이를 법제정의 대상으로 하는 가칭 「자산운용업법(가칭)」이라는 단일법을 제정할 필요가 있다.

「자산운용업법(가칭) 제정 공청회 자료」, 한국증권연구원, 2002. 8. 30, P.2

구체적으로 동법률은 집합증권투자제도를 ①불특정 다수 투자자 ②투자자에의 손익 귀착 ③유가증권 투자 등의 세가지 특징에 의하여 정의하고, 운용서비스를 제공하는 자를 「집합증권투자업자」로 정의하는 방식을 택하여야 한다. 이렇게 되면 현행 투신운용사와 자산운용사의 개념은 소멸되어 이들은 「집합증권투자업자」로 통합되게 되고, 현재 상이하게 되어 있는 투신운용사와 자산운용사에 대한 자본금 기준 및 기타 진입자격 기준도 통일되게 될 것이다.

이와 함께 현재 집합증권투자제도의 법적 존재형태가 계약형과 회사형의 두 가지가 공존하고 있음을 감안하여 증권투자신탁, 증권투자회사를 집합증권투자제도의 구체적 형태로 법에서 명시하고, 이 두 제도의 변종으로서 집합증권투자제도에 해당하는 다른 제도가 있을 경우 이를 법적으로 인식시키는 장치가 필요하다고 본다.

예상컨대, 동법률은 펀드에 관한 규제, 집합증권투자업자에 대한 규제, 증권투자신탁 및 증권투자회사에 관한 각칙, 기타 보칙 및 감독관련사항이라는 네 부분으로 구성될 수 있을 것이다.

나. 은행의 집합증권투자업 겸영에 대한 개선방안

(1) 현황 및 문제점

현재 은행 신탁업무의 법적 근거가 되고 있는 신탁법과 신탁업법은 1961년 제정되었다. 법체계의 정비와 함께 1962년에는 조흥은행, 한국상업은행, 제일은행, 서울은행 등에 신탁업 겸영이 허용되었고 이에 따라 그 이전에 신탁업을 겸영하고 있던 한일은행과 더불어 5개 시중은행이 신탁업무를 취급하게 되었다. 그러나 1968년 신탁업 전문은행 설립으로 정부정책이 전환됨에 따라 5개은행의 신탁업 겸영은 폐지되었고 새로이 한국신탁은행이 신탁업 전문은행으로 설립되었다. 그 뒤 동기관은 여러 가지 요인으로 부실화되었고 이 처리의 방편으로 서울은행과의 합병이 추진됨에 따라 결과적으로 다시 신탁업 겸영은행인 서울신탁은행이 1976년 탄생되었다.

이처럼 예외적 현상이었던 은행의 신탁업 겸영은 1983년 이후 정책방향이 변화되며 본격적으로 전개된다. 1983년 지방은행, 1984년에는 시중은행에 이어 1985년에는 외국은행 국내지점에 신탁업의 겸영이 인가되었고, 이에 따라 모든 은행은 신탁업을 당연히 사내 겸영하는 것으로 금융정책의 방향이 정착된 것이다.

은행의 신탁업은 처음부터 금전신탁을 중심으로 경영되었으며, 이 금전신탁은 집합증권투자제도의 기능을 수행하면서 정착되었다.

첫째, 법적으로 보면 은행 금전신탁은 개별 투자자별로 운용하는 「단독운용」과 다수 투자자의 자금을 합하여 운용하는 「합동운용」상품의 동시 취급이 가능하다. 그러나 실제에 있어서는 금전신탁 상품의 대부분은 합동운용 상품이었고, 불특정 다수로부터 자금을 적극 모집하였는 바, 이 점에 있어 은행의 금전신탁은 집합증권투자제도의 성격을 띠고 있다.

신탁법 제30조

둘째, 은행 금전신탁의 자산운용대상은 법적으로 유가증권과 대출로 규정되어 있다. 따라서 금전신탁은 유가증권으로만 자산운용대상이 한정되어 있는 증권투자신탁에 비하여 운용범위가 넓은 셈이다. 그러나 실제 자산운용실태를 보면 대출의 운용비중은 하락하는 반면 유가증권의 운용비중은 지속적으로 상승하여 왔으며, 이 점에 있어서도 은행의 금전신탁은 집합증권투자제도와 유사한 실정이다.

신탁업법 제15조의2

셋째, 투자자에의 손익귀착이라는 면에 있어서도 은행의 금전신탁은 집합증권투자제도의 특성을 보이고 있다. 도입 초기에 금전신탁은 확정수익을 보장하였다는 점에서 은행예금과 차이가 없었다. 법적으로 은행 금전신탁은 손익이 모두 투자자에게 귀속되는 실적배당 상품과 원본보전 또는 원본․이익을 모두 보전하는 확정상품을 같이 취급할 수 있도록 되어 있다.그러나 90년대 중반으로 들어서면서 점차 원본보전 및 확정배당 상품은 점차 축소되었고, 이에 따라 은행 금전신탁은 실적 배당상품으로 자리를 잡게 되었다.

신탁업법 제10조의2

현재 은행 금전신탁이 지닌 문제점은 다음과 같다.

첫째, 이는 집합증권투자업자의 다른 금융업 겸영을 금지하는 규제정책의 기본방향과 배치된다.

집합증권투자제도에 대한 규제목적이 대리인 문제의 해소 또는 투자자 보호에 있음은 앞에서 여러 번 언급하였다. 이를 위하여 우리나라에서 기금의 운용인, 즉 집합증권투자업자에 대하여 적용하고 있는 규제의 하나가 사업범위의 제한이다. 우리나라에서 법이 공식적으로 인정하고 있는 집합증권투자업자는 증권투자신탁업법에 의한 「위탁회사」와 증권투자회사법에 의한 「자산운용회사」이고, 이들 위탁회사와 자산운용회사는 각각의 법에 의하여 기금의 운용업무이외에 다른 금융업은 겸영할 수 없도록 제한되어 있다. 그러므로 은행의 신탁부문을 통한 집합증권투자업 기능 수행은 은행업과 신탁업을 사내 겸영하는 집합증권투자업자의 존재를 의미하는 바, 이는 집합증권투자업에 대한 규제정책과 배치되는 문제점이 있는 것이다.

위탁회사의 경우 다른 업종의 영위에 대한 명시적인 조항은 없으나 고유재산의 자유로운 운용이 법으로 엄격히 제한되어 있어 금융업의 겸영은 금지되어 있는 셈이다(증권투자신탁업법 제32조). 자산운용회사의 경우 다른 법에 의하거나 금감위 승인 없이는 다른 업무를 겸영할 수 없다는 겸영에 대한 조항이 존재한다(증권투자회사법 제34조제1항). 그러므로 조건부로는 다른 업무의 겸영이 가능하다고 볼 수는 있으나, 현재 실제 겸영이 허가된 예가 없으므로 겸영불허가 정책방향인 것으로 해석된다. 또한 동법의 다른 조항에서 위탁회사와 마찬가지로 자산운용회사는 고유재산을 예외적인 경우를 제외하고는 유가증권에 운용할 수 없다고 규정하고 있어 자산운용회사의 금융업 겸영 불허가 법의 의도임을 드러내고 있다(증권투자회사법 제34조제2항).

둘째, 신탁제도가 집합증권투자제도의 기능까지 수행하는 것은 집합증권투자제도의 도입이유를 부정하는 것이 된다.

신탁제도는 경제학적인 기준에서 볼 때 집합증권투자제도에 비해 두 가지 측면에서 구별되는 제도이다. 우선 신탁관계는 신탁자(trustor)와 수탁자(trustee)의 일대일 관계로 성립한다. 다음으로 수탁자는 높은 신인도를 지니고 있다는 것이 전제되어 있다. 이처럼 일대일 관계이고 수탁자의 명성이 확립되어 있으므로 신탁으로 성립되는 경제적 관계에 있어서의 대리인 문제는 집합증권투자제도에 비하여 상대적으로 정도가 약하다. 그러므로 이에 대한 투자자 보호 장치로서의 신탁제도는 집합증권투자제도에 비하여 그 강도가 약하기 마련이다. 사실 신탁제도의 역사는 시장경제의 역사를 선행한다. 두 주체간의 신뢰에 근간을 둔 신탁관계의 성립은 고대 로마시대에 그 기원을 둔 것으로 알려져 있기 때문이다. 이에 비하여 영국의 Unit Trust, 미국의 Investment Company 등 집합증권투자제도는 당연히 시장경제가 등장한 이후 진화한 제도이다. 신탁제도의 존재에도 불구하고 이들 집합증권투자제도가 새로이 등장한 것은 기존의 신탁제도로는 해소될 수 없는 대리인 문제에 직면하여 이에 대처하는 새로운 제도가 필요하였기 때문이라고 해석된다. 그러므로 신탁제도에 대하여 집합증권투자의 기능까지 수행하도록 하는 것은 집합증권투자제도가 도입된 역사적 배경과 이유를 부정하는 것이 된다.

홍유석, 「신탁법」, 법문사, 1999, p.35.

(2) 개선방안

(가) 은행의 집합증권투자업 비공식적 사내겸영에 대한 개선

현재 은행이 신탁업법의 규율을 받고 있는 신탁부문을 통하여 비공식적으로 집합증권투자업을 겸영하고 있는 문제의 해결방안에는 두 가지가 있다. 첫째, 은행의 집합증권투자업 사내겸영을 금지하고 자회사 또는 지주회사 방식의 겸영만을 허용하는 방안이다. 둘째 방안은 은행의 집합증권투자업 사내겸영을 공식화하고 은행업 부서와 집합증권투자업 부서간의 방화벽을 강화토록 하는 방안이다.

첫 번째 방안의 장점은 현재 우리나라의 전체적인 금융정책 방향과 일치되고 특히 집합증권투자업에 대한 정책방향에 비추어 합리적이라는 것이며, 두 번째 방안의 장점은 현실에서의 변화폭이 상대적으로 작고 따라서 이행비용이 작을 것이라는 점이다.

(나) 신탁제도의 집합증권투자제도 기능수행에 대한 개선

신탁제도와 집합증권투자제도의 기능이 혼용되고 있는 현실은 개선되는 것이 필요하다.

이를 위해서 신탁상품의 경우에는 광고 및 일반 다수에 대한 판매를 금지시키고, 집합증권투자업의 영위는 무조건 집합증권투자업을 규율하는 법률에 그 근거를 두도록 하여야 할 것이다.

다. 소규모 펀드 통폐합 활성화

(1) 현황 및 문제점

상식적 수준에서 본다면 지나치게 작은 규모의 펀드는 불필요한 비용을 발생시킬 수 있고 분산투자의 장점을 살릴 수 없다. 반대로 지나치게 거대한 펀드는 운용에 제한을 받아 시장 상황에 민첩하게 대처하지 못할 가능성이 있다. 하지만 현실적으로 문제가 더 심각한 경우는 소규모 펀드가 지나치게 많은 경우이다. 펀드의 규모가 너무 커서 규모의 비효율성이 발생하기 시작하면 운용자 스스로 해결 방안을 강구하여 효율성을 추구할 수 있기 때문이다.

세계에서 가장 큰 규모로 운용되고 있는 펀드는 Fidelity社의 마젤란 펀드로 1,000억불의 순자산 규모를 가지며, 비슷한 규모로 Index 500이라는 인덱스펀드가 Vanguard社에 의해 운용되고 있다. 전자의 경우는 투자 지역과 스타일에 따라 여러 개의 부속펀드를 만들어 전체적인 효율성을 기하고 있어서 투자자에게 지속적인 인기를 끌고 있다. 후자의 경우는 S&P 500지수를 따라가는 인덱스펀드이기 때문에 펀드의 규모가 운용의 비효율성을 초래하거나 펀드 성과에 영향을 주지는 않는다.

우리나라 펀드시장의 문제점중 하나는 소규모 펀드의 숫자가 너무 많다는 것이다. 소규모 펀드가 지나치게 많다는 것은 다음과 같은 해악을 가져올 수 있다.

첫째, 수수료 등 투자자가 지불하여야 하는 비용을 상승시킨다.

이는 경제적 측면에서 매우 중요한 의미를 가진다. 하나의 펀드를 운용하기 위해서는 기본적인 비용들이 소요된다. 운용 및 계리비용, 고객계정 유지비, 보관비 등이 이에 해당된다. 그러나 이들중 많은 비용들이 펀드의 크기에 비례하여 발생하지는 않는다. 예를 들어 1,000억원짜리 펀드의 운용 및 계리비용이 10억원짜리 펀드보다 100배 더 커지지는 않는다. 따라서 펀드의 규모를 경제성 있게 유지한다면 비용을 대폭 감소시킬 수 있을 것이다.

둘째, 소규모 펀드는 운용의 효율성을 기할 수 없다.

펀드 구성의 가장 큰 장점은 포트폴리오 분산투자라고 할 수 있는데, 소규모의 금액으로는 충분한 분산투자가 어렵기 때문이다.

셋째, 펀드의 소형화는 불공정 거래의 수단으로 악용되기 쉽다.

기관 등 대규모 자금 운용자들은 자신들만을 위한 펀드가 만들어질 것을 원하는 경우가 많다. 이는 자신들에게 적합한 맞춤형 펀드를 원하기 때문일 수도 있지만, 그 동안 불공정 거래의 원인으로 지목되었던 「수익률 맞춰주기」목적을 위한 경우도 있었다. 즉 기관 펀드가 소형화되고 많아진다는 것은 불공정 거래에 의해 일반 투자자들의 부를 기관에 이전시킬 가능성을 높인다는 것이다.

대우사태가 발생했을때 대우 부실채권들이 기관용 펀드에서 개인용 펀드로 편출입된 경우가 많았던 것은 이러한 사실을 반증하고 있다고 볼 수 있다.

넷째, 규제 및 공시의 효율성을 떨어뜨린다.

규제 당국의 인력에 한계가 있는 상황에서 펀드의 수만 많아진다면 규제와 공시의 효율성이 떨어지는 것은 너무 당연한 일이다. 감독 당국이 모든 펀드에 대해 불공정 거래 행위를 정밀하게 검사할 수도 없고, 공시의 여부와 정확성에 대해서도 점검하기 어렵다.

(2) 개선방안

(가) 모든 펀드에 대한 외부감사 의무화

이는 직접적으로는 펀드의 투명성을 강화한다는 목적과 함께 부수적으로는 소규모 펀드의 비용을 상대적으로 증가시켜 펀드의 대형화를 지향하도록 할 수 있다.

현재 주식회사의외부감사에관한법률에서는 증권투자회사를 외부감사의 예외로 인정하여 내부감사를 인정하고 있고, 투자신탁 수익증권의 경우에는 자산총액 100억원 미만인 경우는 외부감사의 예외로 하고 있다.

(나) 비용계산방법의 변경

수탁회사나 일반사무수탁회사에 지급되는 보관 및 사무수탁 수수료 체계를 신탁재산의 일정 비율에서 고정비에 일정 비율이 더해지는 구조로 바꾸어야 한다. 실제로도 보관 및 사무수탁 업무에 소요되는 비용은 펀드의 규모에 관계없이 고정비를 포함하기 때문에 고정비에 일정률이 더해지는 수수료 부가 방식이 더욱 타당한 측면이 있다고 생각된다.

(다) 소규모 펀드에 대한 철저한 감독

현재 공시 및 감독체계를 보면 그 대상이 주로 대규모 펀드인 반면, 소규모 펀드에 대해서는 철저한 감독이 이루어지고 있지 못하다. 그러나 앞서 지적한 바와 같이 불공정 거래의 발생은 도리어 소규모 펀드에서 더 많이 일어날 수 있으므로, 감독당국의 보다 철저한 감독이 요구된다고 할 것이다. 이렇게 하면 소규모 펀드의 불공정 거래 행위의 발생 가능성을 사전에 방지할 수 있을 뿐 아니라, 운용사의 피감독 비용을 증가시켜 소규모 펀드의 설정을 억제하게 할 수 있을 것으로 기대된다.

Ⅵ. 결  론

최근 은행을 중심으로 한 전통적인 금융시장의 자금중개기능은 커다란 위기를 맞고 있다. IMF 경제위기 이후 금융위험에 대한 인식이 전 국민으로 확산됨에 따라 가계의 자산운용 패턴은 주식시장에 대한 투자보다는 안전자산인 은행예금 등을 더욱 선호하고 있는데 반하여, 기업들은 부채비율을 낮추기 위해 은행대출보다는 주식시장을 통한 자본확충에 더 관심을 기울이기 때문이다.

바로 이 점이 주식시장을 통한 자금순환체계의 마련이 향후 중요한 정책과제로 대두되는 이유이다. 이를 위해서는 가계자금을 주식시장으로 유입시킬 수 있는 집합증권투자제도의 활성화가 필수적이지만, 이를 위해서는 집합증권투자제도가 가지는 구조적인 문제점 즉, 대리인 문제에 대한 불신해소가 먼저 해결되어야 한다.

주식시장을 통한 자금순환체계의 마련을 위한 정책과제로는 ①주식에 대한 장기수요기반 확충 ②자산운용산업의 획기적 육성 ③증권시장 운영체제의 효율화 ④주주중심의 경영과 공정거래질서 확립 등이 있다. 「금융정책의 새로운 패러다임 - 주식시장 중심의 자금순환체계 구축」, 2002. 7, 재정경제부 보도자료.

대리인 문제의 해결을 위해서는 정보 비대칭성의 완화, 감시기능의 제고, 경쟁의 촉진이 필요하다.

이중 먼저 정보 비대칭성의 완화를 위하여는 공시, 광고, 시가평가 및 미래가격환매, 펀드평가 부문에 대해 다음과 같은 개선노력이 있어야 한다.

첫째, 공시자료에 대한 접근편리성 및 가독성이 제고되어야 하고,  둘째, 공시내용이 강화되어야 하며, 셋째, 주요한 공시자료인 투자(신탁)설명서의 계속적 발행에 관한 규정이 필요하고, 넷째, 포트폴리오 거래내역이 공개되어야 하며, 다섯째, 증권투자회사 감독이사에 대한 정보 제공에 관한 특별규정이 마련되어야 하고, 여섯째, 광고에 관한 규정을 포지티브 방식으로 전환할 필요가 있으며, 일곱째, 판매권유광고와 일반광고를 구분하여야 하고, 여덟째, 부당광고행위에 대한 처벌을 강화하여야 하며, 아홉째, 시가평가의 투명성을 제고하기 위한 장치들이 필요하며, 열째, 미래가격환매제도에 대한 명시적 규정 등이 마련되어 져야 하고, 열한째, 펀드평가산업의 활성화를 위해서는 미공개 정보의 이용에 대한 관련 법령이 개선될 필요가 있으며, 열두째, 투신사 등 관련기관들의 펀드평가 정보에 대한 인식 전환이 필요하다.

다음 감시기능의 제고를 위하여는 지배구조체계, 펀드감시장치 부문에 대해 다음과 같은 개선노력이 필요하다.

첫째, 증권투자회사 감독이사의 독립성이 확보되어야 하고, 둘째, 중요사항에 대하여는 감독이사에게 승인권이 부여되어야 하며, 셋째, 감독이사의 적극적인 업무파악을 유도할 수 있는 방안이 마련되어져야 하고, 넷째, 감독이사의 책임보험에 대한 범위를 합리적으로 한정할 필요가 있으며, 다섯째, 외부감사의 대상이 되는 펀드의 범위를 확대하고, 여섯째, 수탁회사 및 일반사무수탁회사의 감독기관에 대한 보고를 의무화하여야 한다.

다음 경쟁의 촉진을 위하여는 집합증권투자제도 관련 법률체계 및 소규모 펀드에 대하여 다음과 같은 개선노력이 있어야 한다.

첫째, 단일법을 제정하여 집합증권투자제도 관련법률체계를 기능적 규제체계로 전환하여야 하고, 둘째, 규제의 사각지대에 놓여 있는 은행의 집합증권투자업 겸영에 대한 개선방안이 마련되어져야 하며, 셋째, 모든 펀드에 대한 외부감사를 의무화 하고, 넷째, 비용계산방법을 규모의 경제가 발생할 수 있도록 변경하며, 다섯째, 소규모 펀드에 대한 철저한 감독이 필요하다.

〔참고문헌〕

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고광수, “미국 뮤추얼펀드의 광고규제 및 시사점”, 한국증권연구원, 1999

노희진․오혜진, “투신산업 신뢰성 회복을 위한 제도검토 및 시사점”, 한국증권연구원, 2000

신인석, “집합증권투자 규제 연구 : 비교법 및 경제학적 접근”, 2002. 11

신인석․고광수, 「집합증권투자제도 규제의 효율화 방안 - 기능별 규제 실현방안을 중심으로」, 한국개발연구원, 2000

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재정경제부 보도자료, “자산운용산업 활성화를 위한 규제완화 방안”, 2002, 8. 6

재정경제부 보도자료, “자산운용업법 제정요강”, 2002. 8. 13

재정경제부 보도자료, “자산운용업법 제정안 입법예고”, 2002. 9. 28

한국개발연구원, “집합증권투자산업 발전방안”, 2001. 8

한국증권연구원, “자산운용업법(가칭) 제정 공청회 자료”, 2002. 8. 30

홍유석, 「신탁법」, 법문사, 1999

전자화폐제도 정착방안

임  재  금

재정경제위원회 입법조사관

(bach4u@assembly.go.kr)

목	차

Ⅰ. 서  론	107

1. 검토배경

2. 전자화폐의 개념 및 종류

3. 전자화폐의 순기능

Ⅱ. 전자화폐의 개발․운용현황	115

1. 주요 외국

2. 우리나라

Ⅲ. 전자화폐제도 정착과정상 해결해야할 문제점	123

1. 전자화폐제도 자체의 문제점

2. 전자화폐제도 시행으로 인한 문제점

3. 기타 문제점

Ⅳ. 바람직한 전자화폐제도 정착을 위한 대책	131

1. 전자화폐제도 자체의 문제점에 대한 대책

2. 전자화폐제도 시행으로 인한 문제점에 대한 대책

3. 기타 문제점에 대한 대책

Ⅴ. 결  론	145

※ 참고문헌	149

전자화폐제도 정착방안

전자화폐제도 정착방안

전자화폐제도 정착방안

I. 서 론

1. 검토배경

인간은 교환의 거래비용을 절감시키기 위하여 화폐를 발명하였고 이를 지속적으로 개선시켜왔다. 그리하여, 화폐는 물품화폐에서 시작하여 금속화폐, 지폐, 신용화폐의 발단단계를 거쳐 전자화폐의 단계까지 이르렀다. 경제가 발전함에 따라 교환이 복잡해지고 거래량이 커짐에 따라 지폐와 주조화폐만으로는 거래를 뒷받침할 수 없어 수표․어음 등을 사용하게 되었고 최근 성장하고 있는 전자상거래의 결제를 뒷받침하기 위하여 전자화폐가 사용되기에 이른 것이다.

전자화폐는 화폐제도의 운영효율성을 제고하고 취급비용을 절감시켜주며 전자상거래 결제에 있어서 약점을 지니고 있는 은행지로나 신용카드 결제를 대체하는 수단이 될 수 있다는 점에서 그 효용 및 중요성이 높아지고 있다.

전자화폐 발행액은 점점 증가하고 있는바, 우리나라에서의 전자화폐의 화폐 발행액 대체비율이 2004년 20%, 그리고 2008년에는 28.9%가 될 것으로 전망된다. 또한, 미국 카드월드지는 세계 금융거래 가운데 전자화폐에 의한 결제 비중이 2005년에는 20%를 넘을 것으로 전망하고 있으며, 2005년 미국 개인지불체계 시장의 40%이상은 전자화폐가 점유할 것으로 예상하고 있다. 이렇듯 전자화폐의 유통량이 증대될 것으로 예상됨에도 이에 관한 법적 규율이 미비하여 최근 정부는 전자화폐에 대한 규율을 포함한 가칭 전자금융거래법 제정안을 입법예고하기에 이르렀다.

탁승호,『전자화폐 시대가 열린다』, 대한상공회의소, 2000.

변대호,「전자화폐와 암호체계의 발전동향」, http://star.ks.ac.kr/~dhbyun/paper/14.htm.

이에 따라 본 연구를 통하여 전자화폐에 관한 기초적인 사항을 살펴보고 전자화폐 유통을 활성화시키기 위한 방안 및 전자화폐가 널리 유통된 후 발생할 문제점들에 대한 대책을 모색해 봄으로써 향후 전자금융거래법 제정안 심사시 참고사항을 제시해 보고자 한다.

2. 전자화폐의 개념 및 종류

가. 전자화폐의 개념

금융관련 기관들은 전자화폐에 대하여 다양한 정의를 내리고 있다. 국제결제은행(Bank for International Settlements, 이하 BIS)의 정의에 따르면 전자화폐는 POS(point of sale)터미널을 통한 지급, 두 단말기간 또는 인터넷과 같은 개방형 컴퓨터 네트워크 등을 통한 직접지급에 사용되는 저장된 가치 또는 선불지급수단이다. BIS에 따르면 신용카드, 직불카드, 전화카드 등의 단일 용도의 선불카드(single purpose prepaid card)는 전자화폐에 포함되지 않는다고 한다. 금융감독원은 전자화폐를 범용성 선불카드로서 전자적인 매체(컴퓨터, IC카드, Network 등)에 화폐적 가치를 저장하였다가 물품 및 서비스 구매시 활용하는 결제수단으로 정의하고 있다. 본 연구에서는 이들 정의를 종합하여 전자화폐를 화폐가치 정보를 전자부호화하여 저장하고 POS터미널 또는 개방형 네트워크 등을 통해 지급결제를 하는 범용성 선불지급수단이라고 정의하고자 한다.

BIS,「Risk Management for Electronic Banking and Electronic Money Activities」, March 1993, p.3.

BIS,「Implications for Central Banks of the Development of Electronic Money」, October 1996, p.5.

일반적으로 화폐금융이론에서 화폐는 현금, M1(현금+요구불예금), M2(현금+요구불예금+저축성예금) 등으로 정의되는데 여기서 제시한 전자화폐의 정의는 주로 현금의 정의에 기초한 것이다. 통상 전자화폐를 electronic money라고 하나 미국에서는 이러한 점을 반영하여 전자화폐를 전자현금(electronic cash)이라고 부르고 있으며, 이보다 더 포괄적인 의미로 전자통화를 electronic money라고 부르고 있다. 이충열․김재필,「유럽연합과 미국의 전자화폐 규제 차이점 및 원인분석」, 한국금융학회 정기학술대회 발표논문, 2002. 4, p.3.

한편, 전자통화는 전자화폐보다 더욱 포괄적인 개념으로서 기존의 현금, 수표, 어음 등 장표결제수단이 아닌 전자매체를 통한 지급결제과정에서 가치형태의 하나가 되거나 계산단위 및 가치저장매체로서의 기능을 수행하는 모든 거래흐름을 포괄하는 의미로 쓰인다. 따라서, 전자통화에는 중앙은행의 일중통화(daylight money), 신용카드 거래액 등 최종결제가 은행을 통해 이루어지는 은행연관통화(bank-linked money flows), 기업간의 직거래흐름(corporate barter flows) 등이 포함될 수 있다.

일중통화, 은행연관통화 및 기업간의 직거래흐름에 관하여 자세한 내용은 허윤선,「전자화폐가 중앙은행의 통화정책에 미치는 영향에 관한 연구」, 연세대학교 대학원 경제학과 석사학위논문, 1998. 6, pp.5～6.

〈표1〉 전자화폐와 유사결제수단 비교

구 분	전자화폐	신용카드	직불카드	상품권	수 표
가치저장	○	×	×	○	×
가치부여	○	×	×	○	○
가치이전	×	×	×	○	○
결제시점	선불	후불	직불	선불	후불
범용성	△	△	△	×	○
반복사용	○	○	○	×	×
사용공간	온라인 오프라인	온라인 오프라인	오프라인	오프라인	오프라인

전자화폐를 기타 결제수단과 비교해보면, 첫째, 신용․직불카드는 은행의 결제계좌를 통한 자금이체 방식인 반면 전자화폐는 매체나 네트워크상에 저장된 가치로 결제하는 방식이고, 둘째, 상품권은 대부분 가치저장이 일회적이고 용도가 제한적인데 반해 전자화폐는 재충전이 가능하고 범용성을 가지며 셋째, 수표는 발행인이 지급인에게 지급을 위탁하는 후불식 결제수단이나 전자화폐는 선불식 결제수단이라는 점에서 각 결제수단간에 차이점이 있다.

나. 전자화폐의 종류

전자화폐의 종류는 분류방법에 따라 여러 가지로 나눌 수 있지만 여기서는 발행형태에 따른 분류를 살펴본다. 발행형태에 따른 분류는 IC칩(Integrated Circuit Chip)안에 현금과 같은 가치를 이동시켜 놓은 스마트카드형과 네트워크 상에서 디지털 캐쉬 형태로 이동하며 전자상거래가 가능한 네트워크형으로 나눈다.

이 부분은 박광일․송선일,「전자화폐의 성공적 도입을 위한 선결과제」,《한남대학교 산업경영연구》제13집, 1999에 많이 의존하였다.

(1) 스마트카드형 전자화폐

플라스틱 카드 위에 부착된 IC칩에 화폐가치를 저장하였다가 지급수단으로 사용하며 전자화폐가 소진되면 현금자동인출기(ATM) 등 가치저장장치나 은행에서 가치를 다시 저장하여 반복 사용하는 방식이다.

유통 형태별로 또는 가치의 이전성을 기준으로 폐쇄형(closed loop형)과 개방형(open loop형)으로 나누는데, 일정한 루트를 순환하는 폐쇄형은 스마트카드에 저장된 화폐가치가 소진될 때까지 사용하는 것으로 기존의 신용카드시스템 등을 이용하여 결제할 수 있으며 발행기관→사용자→판매자→은행→발행기관으로 가치 이전이 이루어져 사용자간에는 가치 이전이 불가능한 특징을 지니고 있다. 대부분의 국가에서 안전성 등을 이유로 개발하고 있는 형태이다.

개방형은 영국의 몬덱스사가 발행한 몬덱스 카드가 대표적인 예로 사용자간 가치 이전이 가능한 특징을 지니고 있다. 즉, 개방형 전자화폐는 한 사용자의 카드에서 다른 사용자의 카드로의 가치의 자유로운 이전이 허용되는 것으로 현금과 가장 유사한 형태의 화폐이다.

이처럼 현금과 같이 익명성이 보장되어 자유롭게 사용할 수 있는 특징이 있는 스마트카드형 전자화폐의 이용은 유럽지역에서 활발한데, 이의 유통구조는 <그림1>과 같다.

〈그림1〉 스마트카드형 전자화폐의 유통구조

사용자

스마트카드

전자화폐의 발행기관

(은행 등)

상점과 송금처의

스마트카드

상품과 서비스

주문과 송금 통지

전자화폐 지불

전자화폐

인출

전자화폐

제시

예금

현재까지는 주로 카드에 저장된 화폐가치를 상품 및 서비스의 대가 지불과 지하철, 버스, 자동판매기, 공중전화 등 공공요금의 지불로 그 용도를 제한하고 있지만 곧 자금이체나 공과금 납부 등 다양한 용도로 활용될 전망이다.

(2) 네트워크형 전자화폐

네트워크형 전자화폐는 PC통신, 인터넷과 밀접한 관계가 있는 것으로 컴퓨터 통신망을 통해 거래은행 예금을 인출하여 인터넷 등 공중망상의 가상 은행 계좌나 공중망과 연결된 사용자의 PC에 화폐가치를 저장하였다가 전자상거래 대금의 지급 등에 사용하는데, 계좌를 개설한 후 계좌에 입금한 금액만큼 전자화폐가 발행되며 특수 코드로 입력된 파일형태의 전자화폐가 이동하여 사용자 거래 발생 후 대금을 결제하는 것으로 사이버 캐쉬, 디지 캐쉬, 네트 캐쉬 등으로 부르고 있다.

〈표2〉 각국 전자화폐의 종류와 특징

분 류	지 급 수 단		특 징
스마트 카드형	Proton(벨기에)		폐쇄형․US$150 한도
	Mondex(영국)		개방형․US$715 한도 카드간 자금이체 가능 5개국 통화 이용
	Danmont(덴마크)		폐쇄형․US$260 한도
	Geldkarte(독일)		폐쇄형․US$260 한도
	Visa Cashcard(미국)	재충전 가능 Atlanta 올림픽에서 시범운용
네트워크형	E-cash(미국)	폐쇄형 미국 Mark Twain은행에서 제공
	Cyber-cash(미국)	폐쇄형 네트워크 크레디트 카드
	SEPP, STT(미국)	암호 통신 소프트웨어 이용 Visa, Mastercard

미국의 마크트웨인 은행은 네덜란드의 디지 캐쉬사와 제휴하여 계좌 개설 후 입․출금이 가능하고 잔액조회, 계좌이체 및 가상상점에서의 물품구입에 따른 대금지급이 가능한 E-캐쉬를 발행하고 있다. 발행형태별 각국 전자화폐의 종류와 특징은 <표2>와 같다.

이러한 전자화폐들은 기존 화폐의 기능뿐만 아니라 원격지 이송이 가능한 통신기능과 휴대에 편리한 휴대기능 및 집계관리가 용이한 관리기능 등의 새로운 기능까지 지니게 되었다.

3. 전자화폐의 순기능

전자화폐의 등장이 각 경제주체에게 제공하는 경제적 편익은 매우 다양하다. 먼저 소비자의 현금소지 필요성을 감소시키고 판매자의 현금보관 및 관리비용을 감소시킨다. 또한, 금융기관에게는 수수료 수입 확대와 유동성 증가에 따른 대출여력 확대 등의 이익을 가져온다. 이를 각 경제주체별로 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

이 부분은 서동현,「전자금융시대의 도래와 그 경제적 의미」, 고려대학교 대학원 경제학과 석사학위논문, 1996. 12에 많이 의존하였다.

가. 소비자

신문, 커피 등 비내구재 구매시 전자화폐를 사용하게 되면 소비자들은 현금을 준비해야 할 필요가 없고 항상 ‘정확한 잔돈’을 보유하는 효과가 있어 거래속도가 빨라진다. 또한, 전자화폐는 사용시 주전산기와 연결하지 않고도 사용이 가능해 수표나 직불카드보다도 편리하다고 할 수 있다.

수표처럼 거래내역을 일일이 기록할 필요가 없어 거래내역 기재에 따른 불편을 해소할 뿐만 아니라 시간 및 장소상의 제약 없이 자유로운 구매활동이 가능하다는 이점이 있다. 또한, 잠금장치 및 거래내역 기억조절장치를 통해 도난 및 변조시의 불법사용에 대한 예방이 가능해 안정성 측면에서도 매우 우수하다 하겠다.

〈표3〉 경제주체별 전자화폐 사용상의 편익

소 비 자	판 매 자	금 융 기 관
o편리성 -신속하고 간단하게 지불 -은행계정간 및 개인간 자금이체가 가능 -전화, ATM 등으로 재충전 가능 o유연성 -소액 및 거액 거래에 모두 사용 가능 -원격지서 전화로 지불 가능 o금전관리 -이용한도 설정 가능 -거래내역 기록 가능 o안전성 -잠금장치 사용가능 -자유로이 암호설정 가능	o효율성 -고객의 신분확인, 개인비밀번호 확인 불필요 -잔돈보유 불필요 -신속한 업무처리 o낮은 운용비 -조작이 용이하고 터미널 설치비가 높지 않음 -현금관리비용이 적음 o안전성 -판매대금도난 및 분실의 위험이 적음 o시장창출 -카드발행 및 주변기기에 관한 기기시장 창출	o비용절약 -현금관리비용 감소 -온라인 네트워크 비용 감소 -사무합리화 o수수료 확대 -카드발행에 따른 수수료 확대 o대출여력 확대 o고객관리 및 서비스의 향상 -종합적 고객정보관리 가능

자료: 한국은행, 『경제분석』, 2권 1호, 1996.

나. 판매자

판매자는 상품대금을 전자화폐로 수령할 경우 매건당 판매영수증의 발부와 은행제출 등의 업무처리를 하지 않아도 되므로 직불카드 및 신용카드에 비해 운영비와 수수료를 절약할 수 있다. 또한, 현금판매에 따른 분실, 도난 등의 위험이 감소되는 한편 효율적 고객관리와 시장정보 획득이 용이하게 되는 장점이 있다. 이 밖에 pay-per-view TV 또는 자동판매기(vending machine) 등과 같은 새로운 점포기기시장이 창출되는 효과도 예상할 수 있다.

pay-per-view TV란 원하는 프로그램만 주문시청하고 프로그램 단위로 시청료를 지불하는 서비스를 이용할 수 있는 TV를 말한다.

다. 금융기관

발행자인 금융기관도 전자화폐의 이용이 확대될 경우 현금관리비용의 감소, 금융범죄에 대한 용이한 대응, 온라인 네트워크 비용의 절약, 판매자와 소비자로부터의 수수료수입 확대 등의 이익을 누릴 수 있다. 더욱이, 금융공학을 이용한 하이테크 서비스 제공이 확대되어 소매금융업무가 확대될 수 있는 기반이 조성되면 비은행 금융기관과의 업무차별화도 가능하게 된다.

끝으로, 전자화폐의 이용확대로 소비자 예금인출이 감소되고 신규예금이 증가하면 금융기관의 여유 유동성이 늘어나서 대출여력이 확대될 수 있다.

이 경우 유동성 증가는 소비자들이 요구불예금이나 현금통화를 전자화폐로 대체함에 따라 발생하는 것으로서 은행산업내의 경쟁심화로 은행들이 전자화폐서비스에 대한 수수료를 낮추거나 대고객서비스를 확대시킬 경우 유동성의 가치는 점차 감소될 것으로 보인다.

II. 전자화폐의 개발․운용현황

아래에서는 바람직한 전자화폐제도의 정착방안을 모색하기 위한 전단계로서 영국, 미국, 독일, 일본 등 주요 외국과 우리나라에서의 전자화폐 개발현황 및 정책대응 현황을 살펴보고자 한다.

이 부분은 한국은행 금융결제국,「각국의 전자화폐 개발현황」, 2002. 3에 많이 의존하였다.

1. 주요 외국

가. 영 국

(1) 전자화폐 개발현황

대표적 카드형 전자화폐로 몬덱스카드가 개발되어 있다. 몬덱스카드는 1995년 7월부터 1998년 7월까지 영국 남서지역의 도시 Swindon에서 주차미터기, 공중전화 및 버스에 시범적으로 사용되었다. 2001년 6월 현재 HSBC, NatWest Bank 및 Bank of Scotland가 Exeter, York, Nottingham, Edinburgh 및 Aston 대학에서 서비스를 실시 중이며 약 83,000장이 발행되었다. 몬덱스카드는 전자화폐 기능 외에 출입통제, 도서대출 및 신분증으로도 사용되고 ATM, 특수전화기 등으로 충전하며 저장한도는 100 GBP이다.

네트워크형 전자화폐로는 디지털 텔레비전 서비스를 위하여 디지털방송수신기(set-top box)에 지급결제 기능을 추가한 몬덱스와 NatWest그룹이 1999년 10월부터 인터넷 상에서의 지급결제시스템으로 운영하고 있는 Magex가 있다.

(2) 정책대응

영란은행은 1997년 9월부터 은행으로부터 전자화폐 관련 통계자료를 월별로 보고 받고 있으며 비은행기관이 발행하는 전자화폐 통계는 동 발행금액이 커질 경우 보고 받을 계획이다.

또한, EU 의회 및 이사회 지침(2000/46/EC)에 대한 법제화 작업이 진행됨에 따라 모든 전자화폐 발행자는 은행, 비은행기관의 구분 없이 규제를 받게될 것이다. 따라서, 전자화폐를 발행하고자 하는 비은행기관은 법에 정해진 필요사항을 충족시키는 경우 인가를 받을 수 있으며, 금융감독청(Financial Services Authority)의 규제를 받게 된다.

나. 미 국

(1) 전자화폐 개발현황

카드형 전자화폐로 비자캐쉬 사업이 일부 대학 및 군기지 등에서 진행중이다. 워싱턴시 지역 수송국(Washington Metropolitan Area Transit Authority)은 비접촉식 교통카드인 Smartrip카드를 지하철 분야에서 발행중에 있으며, 2002년에는 대중버스에까지 서비스를 확대할 계획이다. 이 카드의 저장한도는 180 USD이며, 현재까지 18만장 이상 발행되어 있다. 그밖에 George Washington대학의 GWorld Card와 같은 다양한 폐쇄형 가치저장카드 사업이 스포츠 시설, 대학 캠퍼스, 군기지 등에서 진행되고 있다.

네트워크형 전자화폐 분야에서는 여러 은행들이 인터넷 사업자와 함께 전자지갑의 네트워크화 작업을 진행중이며 VeriSign에 의해 개발된 CyberCash가 있다.

(2) 정책대응

연방준비제도이사회(FRB, 이하 연준) 및 기타 감독기관은 전자화폐의 발행을 특정기관으로 제한하는 것이 바람직하지 않다는 입장이어서 연준 및 통화감사국(Office of the Comptroller of the Currency, OCC)에서는 은행 및 은행소유회사의 비은행기관 전자화폐 발행사업에 대한 투자를 허가하고 있다. 다만, 비은행기관 전자화폐 발행자는 일차적으로 투자은행 또는 은행소유회사의 검사(examination)나 감시(oversight)를 받게 된다. 또한, 전자화폐를 발행하는 비은행기관(non-depository institution)은 화폐 전송자(money transmitters) 및 여행자수표와 같은 지급수단의 발행자에게 적용할 수 있는 기존의 주정부 관련법의 규제 대상이 된다.

그리고, 예금은행이 발행하는 전자화폐의 발행잔액에 대하여는 지급준비금이 부과되고 통화통계(M1)에 포함될 전망이나 현재 비은행기관이 전자화폐 관련 통계를 연준에 보고할 의무는 없다. 다만, 2000년 3월 금융정보분석기구(Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN)는 전자화폐서비스사업자에게 자금세탁 등 의심스러운 활동(suspicious activity)에 대한 보고의무를 부과하였다.

또한, 전자화폐의 예금보험 적용여부에 대하여 1996년 8월 연방예금보험공사(FDIC)는 일부 가치저장카드의 발행잔액은 연방예금보험법에서 규정한 예금으로 볼 수 없으므로 예금보험 적용대상이 아니라는 내용의 의견서를 발표하였다.

다. 독 일

(1) 전자화폐 개발현황

카드형 전자화폐로 은행들이 공동으로 개발하여 Ravensburg, Reingarten지역에서 시범운영하고 있는 GeldKarte와 독일철도(Deutsche Bahn AG), 독일 운송업협회(VDV), Deusche Telekom이 공동개발하여 전국에서 사용하고 있는 PayCard가 있다. 이들 카드는 최고 400 DEM까지 충전이 가능하다.

네트워크형 전자화폐로서 도이치은행과 Dresdner은행은 각각 e-cash와 CyberCoin을 만들어 시범운영하였으나 현재는 모두 운영을 중단한 상태이다.

(2) 정책대응

중앙은행(Bundesbank)은 전자화폐 발행액을 1997년 1월부터 통화통계 (M1 및 M3)에 반영하였고 1996년 초부터 은행들은 전자화폐 발행액을 매월 작성하는 대차대조표상에 ‘가치저장카드 발행충당금’이라는 특별부채항목으로 공표하도록 하였다. 그리고, 중앙은행은 1999년 1월부터 전자화폐를 대차대조표상의 일일만기 예금(overnight deposit)으로 간주하여 전자화폐 발행잔액에 대하여 지급준비금을 부과하고 있다.

1998년초 개정된 은행법은 원칙적으로 카드형 및 네트워크형 전자화폐 발행기관을 은행으로 제한하여 전자화폐 발행기관은 지불능력, 유동성, 리스크 관리, 기술적 안전성 확보 등에 대하여 최소한의 요구조건을 충족해야 한다. 다만, 전자화폐가 제한된 지역에서 사용되거나 단용선불카드(카드발행자와 재화․서비스 공급자가 동일한 경우)를 발행하는 경우에는 은행법의 적용을 받지 않으며 은행감독대상에서도 제외하였다. 그러나, 은행감독대상 이외의 기관도 전자화폐 발행실적을 매월 중앙은행에 보고하는 한편 연간회계보고서 및 감사보고서를 연방은행감독청 및 중앙은행에 제출할 의무가 있다. 연방은행감독청은 동 업무와 관련하여 은행감독대상 이외의 기관에 대해서도 자료제출 요구권과 검사권을 보유하고 있다.

중앙은행이 전자화폐를 직접 발행할 가능성을 완전히 배제할 수는 없지만, 이 경우 비용, 안전성, 법률, 리스크, 경쟁 및 독점의 문제 등을 고려할 계획이며 자금세탁문제와 관련하여서는 전자화폐 저장한도가 소액으로 정해져 있으므로 특별한 대책을 마련하고 있지 않다.

라. 일 본

(1) 전자화폐 개발현황

카드형 전자화폐로 비자캐쉬, 몬덱스카드, 그리고 우정성이 발행한 우정성카드가 있으며 네트워크형 전자화폐로 개인간 가치이전이 가능한 인터넷캐쉬, 혼합형 전자화폐인 수퍼캐쉬 등이 있다.

(2) 정책대응

대장성은 중앙은행을 포함한 법률, 경제, 공학 등 각 분야 전문가 18명으로 전자화폐 및 전자결제시스템 연구반을 구성하여 다음과 같은 내용의 연구보고서를 1997년 5월에 발표하였다. 즉, 중앙은행은 통화정책의 유효성을 유지하기 위해 전자화폐 발행에 대한 통계정보를 수집하고 전자화폐가 경제에 미치는 영향을 분석하여야 하며, 초기단계인 전자화폐 분야에서의 민간 혁신을 위해 예금은행 이외의 다양한 기관이 전자화폐를 발행할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 또한, 전자화폐는 소액결제용으로 개발되고 있고 저장한도가 설정되어 있으며 개인간 가치이전이 불가능하므로 자금세탁과 같은 범죄목적으로 이용될 우려가 없다는 것이다.

위 연구결과를 바탕으로 1997년 10월에 예금은행 이외의 기관에 대한 전자화폐 발행을 허용하고 소비자보호제도를 도입하는 방안과 네트워크형 전자화폐에 대한 법 적용문제를 포함한 선불카드법의 적용범위에 대한 검토를 실시하였다.

2. 우리나라

가. 전자화폐 개발현황

(1) 카드형 전자화폐

카드형 전자화폐로 K-CASH, 몬덱스카드, 마이비카드가 개발되어 있다. K-CASH는 1996년초부터 은행공동으로 추진해온 전자화폐로서 서울의 역삼동(2000년 7월) 및 춘천(2000년 9월)에서의 시범사업 후 전국적인 상용화를 추진중이다. 2001년 4월말 현재 카드발행 매수는 약 4,300장, 단말기는 350대, 거래건수는 56,000건, 거래금액은 135,000 USD이다. K-CASH는 가치저장한도가 50만원이고 폐쇄형으로서 카드간 가치이전이 불가능하며 미사용잔액은 환불 가능하며 교통카드로 사용이 가능하다는 특징을 갖고 있다.

마스터카드사의 자회사인 몬덱스 코리아(1998년 1월 설립)가 2000년 6월부터 서울 삼성동 COEX에서 시범적으로 서비스하고 있는 몬덱스카드는 가족 내에서 카드간 가치이전이 가능하다는 특징을 가지고 있다.

최승우․김성배․김종걸,『새로운 돈의 혁명, 전자화폐』, 한국경제신문사, 1997, pp.44～45.

부산은행에 의해 개발된 마이비카드는 2000년 9월 부산에서 시범사업을 시작하였고 교통분야로의 진출 등 사용확대를 추진중이며, 폐쇄형으로서 카드간 가치이전이 불가능하다는 특징을 가지고 있다.

(2) 네트워크형 전자화폐

현재 국내에서 사용되고 있는 네트워크형 전자화폐는 대부분 비금융기관(인터넷기업)이 발행하고 있다. 이들은 폐쇄형․비계좌형 전자화폐로 온라인 상에서만 이용되는 소액결제시스템이다. 현재까지는 주로 소비자가 직접 구입하기보다는 회원가입시 경품으로 제공되거나 광고 시청의 대가 등으로 제공되고 있다. 또한, 현재까지는 대부분 특정 인터넷 쇼핑몰에서만 이용가능하기 때문에 여러 업체를 이용하기 위해서는 다수의 전자화폐를 소지해야 하는 불편이 있다.

금융감독원,「전자화폐 도입현황 및 주요 논의사항」, 보도자료, 2001. 12. 1, pp.9～10.

나. 정책대응

전자화폐 이용이 단기간에 급속히 증가하지는 않을 것으로 예상되어 현재로서는 통화통계에 포함, 지급준비금 부과 등의 문제는 고려하지 않고 있으며 전자화폐 발행규모가 일정 규모까지 확대되는 시점에서 재검토할 예정이다.

IC카드형 전자화폐에 관하여는 현행 여신전문금융업법을 적용하여 왔으며 현재까지 별도의 법규정비는 없었다. 동법에 의거 K-CASH 발행자를 은행 및 신용카드사로 제한하였으며 발행금액에 대한 공탁의무, 환급절차 등도 규정하고 있다.

〈표 4〉주요 네트워크형 소액결제시스템 현황

사업자	시스템(카드)명	주 요 특 징
데이콤 사이버패스	Cyberpass	◦ 인터넷 쇼핑, 전화요금 등을 각각의 “사이버패스”에 부여된 고유번호를 입력하여 지급 - 신용카드, 온라인송금을 통하여 충전 - 액면가 5천원부터 10만원까지 6종 * www.cyberpass.co.kr
이니시스	Inicard	◦ 전자지갑 S/W 방식으로 PC에 저장, 사용 - 신용카드, 온라인송금을 통하여 충전(최고30만원) - 현대인터넷백화점 등에서 사용 * www.inicis.co.kr
이코인	E-coin	◦ 16자리 카드 고유번호 입력 - 5천원, 1만원, 2만원의 3종 - 평화은행 창구 등에서 판매 * www.ecoin.co.kr
애니카드	Anycard	◦ 생활용품 전문상점인 “애니카드”에서 사용 - 2천원, 5천원, 1만원, 2만원의 4종 * www.anycard.co.kr
나눔기술	I-mint	◦ 자사 음악전문사이트인 “렛츠뮤직”과 MP3 쇼핑몰에서 사용 - 3천원, 1만원의 2종 * www.imint.co.kr
바람소프트 (한국정보통신)	Easycash	◦ 인터넷쇼핑몰 이용 및 교통카드 겸용 - 신용카드, 온라인송금을 통하여 충전(최고20만원) - 자사 쇼핑몰 및 가맹점에서 사용 * www.easycash.co.kr
에스오케이	Webmoney	◦ 카드 비밀번호 입력으로 구매대금 지급 - 일본 웹머니사의 전자화폐 도입 * www.webmoney.ne.kr
아이캐시	I-cash	◦ 전자지갑을 PC에 다운로드받아 인터넷쇼핑몰에서 사용 - 신용카드, 온라인송금을 통하여 충전(최고10만원) - 롯데인터넷백화점, 인터넷종로서점 등에서 사용 * www.icash.co.kr

자료: 금융감독원 보도자료 2001. 12. 1.

전자화폐의 안전성은 개인간 가치이전 불가, 거래정보의 암호화, 가치저장 한도설정 등을 통해 확보하고 전자화폐에 사용될 암호체계는 정부기관에서 개발․공급하였다.

표준화와 관련하여 중앙은행의 참여 하에 은행공동의 전자화폐 국내표준을 이미 마련하였으며 이를 통하여 전국적인 시스템으로 운영할 예정이다.

III. 전자화폐제도 정착과정상 해결해야할 문제점

1. 전자화폐제도 자체의 문제점

가. 전자화폐 지급결제제도의 불안정성

전자화폐는 보유자의 요구에 따라 상환에 응해야 하는 발행자의 채무이므로, 발행자가 부실화되어 지급불능상태에 이를 경우 보유자의 손실이 발생할 뿐만 아니라 전자화폐시스템 전체의 신뢰성에도 영향을 미칠 수 있다.

류덕위,「전자화폐와 화폐수요 변화-쟁점과 정책과제」,≪산업경제연구≫제4권 제4호 통권36호, 2001. 8, p.178.

현재 금융기관뿐만 아니라 인터넷 사업자 등 비금융기관도 전자화폐를 발행하고 있는 실정이나 금융당국은 인터넷 사업자 등 비금융기관을 규제․감독할 수단을 가지고 있지 아니하다. 이러한 상황에서 전자화폐 발행자의 재무적 건전성이 악화되어 몇몇 전자화폐발행자가 지급불능상태에 이를 경우, 전자화폐의 신뢰도가 저하되어 건전한 재무구조를 가지고 있는 전자화폐발행자에게도 환불요구가 일어날 수 있다. 즉, 전자화폐 지급결제제도의 불안정성으로 인하여 이른바 은행에 있어서 대량인출사태(bank run)가 전자화폐의 경우에도 일어날 수 있다.

이기헌,「전자화폐 이용실태 및 개선방안-온라인 결제용 전자화폐를 중심으로」, 한국소비자보호원 사이버소비자센터 연구보고서, 2000. 11, p.7.

한 은행의 도산으로 인하여 대량인출사태가 발생하고 급기야 은행공황이 일어나는 메커니즘에 대해서는 정운찬,『중앙은행론』, 학현사, 1995, pp.50～51.

전자화폐발행자는 일반적으로 전자화폐 발행시 받은 예금을 그대로 보유하지 않고 유가증권 등에 투자하여 수익을 얻는다. 그런데, 몇몇 전자화폐 발행자의 지급불능사태로 인하여 전자화폐 전체의 신뢰도가 저하되는 경우 자신의 전자화폐를 가치가 보다 안정적인 현금으로 전환하고자 일시에 거액의 환불을 요구하는 사태 즉, 대량인출사태(bank run)가 발생하여 건전한 재무구조를 가지고 있는 전자화폐발행자의 경우도 유동성 위기를 겪어 지급불능상태에 빠지게 된다. 이러한 악순환이 심화되는 경우 전자화폐제도 자체가 붕괴될 수 있다.

나. 전자화폐의 낮은 신인도

인류는 거래비용의 절감을 위하여 화폐라는 교환의 매개체를 발명하였다. 처음에는 다양한 재화가 교환의 매개체로 사용되다가 금, 은 등의 금속이 사용되었으며 그 후 은행권이라 불리는 지폐가 사용되었다. 이러한 지폐가 널리 통용될 수 있었던 것은 지폐가 화폐로서의 신인도(confidence)를 지니고 있었기 때문이다. 전자화폐의 경우에도 마찬가지로 그것이 널리 유통되기 위해서는 신인도가 중요하다는 것을 알 수 있다.

이지순,『거시경제학』, 법문사, 2001, pp.391～392.

일반적으로 정부나 중앙은행이 발행하는 화폐에 대해서는 신인도가 높다고 할 수 있는 반면, 지난 1세기 동안 화폐발행이 금지되어 있던 일반은행 또는 기타의 주체가 전자화폐를 발행한다고 할 때 일반인들의 신뢰를 받을 수 있을 것인가의 문제가 대두될 수 있다. 즉, 정부당국이 전자화폐 개발에 관여하면 민간의 전자화폐 개발의욕이 감퇴될 수 있기 때문에 현재 정부는 직접 전자화폐를 개발하지 않고 개별 은행이나 기업이 독자적으로 전자화폐를 발행하도록 하고 있다. 그러나, 국가만큼 신인도가 높지 않은 개별 은행이나 기업이 발행하는 전자화폐는 동액의 현금과 교환될 수 있다는 보장이 없다. 이러한 경우, 시장에서 일반인들은 전자화폐를 신뢰할 수 없어 전자화폐 통용이 힘들게 될 것이다.

현금화폐는 그 통용력을 확보하기 위하여 국가가 일반적 수령성을 법적으로 보장한다. 이와 같은 현금화폐를 법화(legal tender)라고 부른다. 조순,『화폐금융론』, 비봉출판사, 1985, p.47.

임동민,「전자금융의 발전이 금융산업에 미치는 영향에 관한 연구」, 고려대학교 대학원 경제학과 석사학위논문, 1997. 6, p.60.

다. 전자화폐의 위․변조 문제

전자화폐의 위․변조 문제는 전자화폐의 신인도 추락과 직결된다. 위․변조된 전자화폐가 시장에 유통될 경우 소비자는 자신이 위․변조된 전자화폐를 받을 위험을 감수해야 하므로 전자화폐 사용을 꺼리게 된다. 즉, 위․변조는 전자화폐에 대한 민간의 신뢰도를 저하시켜 전자화폐 통용을 어렵게 만든다.

위조된 전자화폐는 발행자에게도 악영향을 미친다. 위조된 전자화폐가 유통되는 경우 발행자에 대한 상환요구액이 증가하여 가용자산에 의한 지불이 불가능하게 되며 발행자의 재무건전성이 손상되게 된다. 송오식,「전자화폐와 법적 과제」, BK21 연구논문, http://altair.chonnam.ac.kr/~bk21law/paper_song3.htm 참조.

그런데, 캠브리지 대학의 Anderson박사 팀은 현재 많은 전자적 지불 수단들이 잘못된 암호 가설에 바탕을 둔 채 팔리고 있다면서 “우리는 모든 칩을 열어 볼 수 있다”고 주장한다. 또한, Bellcore연구소(Bell Communications Research)도 스마트카드는 안전성에 문제가 있으며 카드 저장에 사용된 공개키(RSA)도 예외는 아니라고 주장하고 있다.

The Financial Times, 1996. 1. 14.

http://www.smartcard.co.uk

이에 대하여, 몬덱스사는 전자화폐의 위․변조를 방지하기 위한 기술적인 방어는 더 빠르게 개선되어 갈 것이라고 응수하였는데 이는 전자화폐 보안 체계의 한계를 간접적으로 시인한 것으로 볼 수 있다. 즉, 고액의 몬덱스카드의 경우 잠금장치가 있으므로 도용 및 위․변조 방지가 가능하다고 주장하지만, 몬덱스사 스스로도 전자화폐의 위․변조에 대비하여 암호체계를 보호하기 위해 2년마다 소프트웨어를 교체하는 기본계획을 세우고 있는 것이다.

Los Angeles Times, 1996. 1. 14.

박광일․송선일, 앞의 논문(주7), 94면 참조; 최승우․김성배․김종걸, 앞의 책(주12), pp.48～49.

2. 전자화폐제도 시행으로 인한 문제점

가. 지하경제의 확산 및 자금세탁문제

전자화폐의 최대 강점이자 단점 중 하나인 익명성으로 인하여 지하경제 확산 문제 및 자금세탁문제가 우려된다. 전자화폐는 현금과 달리 물리적인 제약이 없는 데다 익명성까지 갖추고 있어 이의 도입으로 불법거래, 조세회피 등의 음성적인 자금거래가 활성화되고 자금세탁이 용이하게 될 가능성이 있다.

몬덱스카드는 개인간 가치의 이전이 가능하도록 설계되어 있어 지하경제확산과 관련하여 심각한 문제를 야기한다. 더욱이 무국적 통신망인 인터넷의 발달로 국적이 다른 소비자, 판매자, 발행기관이 거래하게 될 경우 정부는 세원포착과 재산의 해외도피방지에 어려움을 겪게 될 것이다.

임동민, 앞의 논문(주19), 59면 참조; 홍영기,「전자화폐의 이용현황과 발전방향」, 서강대 경제대학원 석사학위논문, 2001. 6, pp.33～34.

범죄 집단은 거금의 자금세탁을 위하여 저장한도가 없거나 높게 설정된 시스템을 이용할 수 있다. 가치저장한도가 적은 경우에도 거래의 익명성이 보장되면 불법적인 용도에 사용될 요인은 존재한다. 즉, 다수의 카드를 사용하거나 컴퓨터 상에서 복수의 ID를 사용하는 등 다양한 수법으로 가치저장한도에 의한 규제를 피할 수 있을 것이다. 특히, 대규모 돈세탁이 필요한 범죄집단의 경우에는 가치저장한도가 치명적인 요인이 될 수 있으므로 전자화폐 시스템의 보안체계를 조직적으로 파괴하는 수법을 사용할 가능성도 있다.

박광일․송선일, 앞의 논문(주7), p.101.

나. 통화정책의 유효성 약화

전자화폐가 현금을 대체하여 사용될 경우, 본원통화 수요의 감소에 따른 중앙은행의 자산규모축소 및 기존 통화지표의 왜곡 등으로 인하여 통화정책의 유효성이 약화될 수 있다.

전자화폐는 지급결제거래의 시간적․공간적 처리비용을 현저히 감소시키고 거래의 편의성을 증진시키며 아울러 결제성과 저축성을 겸비한 신금융상품의 개발과 전자적 이체를 촉진시켜 자산전환비용(conversion cost)을 급격히 하락시킴으로써 거래적 동기의 현금수요를 감소시키게 된다.

공명재,「전자화폐의 발전과제」,《계명대학교 산업경제연구소 경영경제》제34집 제1호, 2001, 32면 참조; 류덕위, 앞의 논문(주14), pp.175～176.

현금(화폐발행)은 중앙은행의 최대 부채항목이므로 전자화폐가 상당부분 현금을 대체하면, 중앙은행의 대차대조표 항목 중 대변의 화폐발행잔액이 감소하고 이와 함께 차변의 유가증권 보유액도 감소하여 중앙은행의 대차대조표가 크게 축소하게 된다. 중앙은행의 대차대조표가 축소되면 인플레이션 예상 등으로 은행보유의 초과지급준비금을 대량 흡수하기 위한 대규모 공개시장조작이 필요할 경우 매각가능 보유증권 규모의 제약으로 소기의 목적을 달성하지 못하는 사태가 발생할 수 있다.

BIS, 앞의 논문(주4), p.7.

전자화폐의 발행은 현금수요를 감소시킬 뿐만 아니라 불안정하게 할 수 있다는 점에 문제가 있다. 현금수요가 불안정해지면 통화량을 고정시키더라도 이자율이 변동하게 되어 통화량 관리를 통한 경기 안정화정책이 무력해지게 된다. 즉, 전자화폐의 발행과 같은 금융혁신으로 인하여 화폐수요함수가 불안정해짐에 따라 중앙은행의 통화량 조절에 의한 통화정책은 그 유효성이 약해지게 된다.

탁승호,「전자화폐의 발전이 발권 및 통화정책에 미치는 영향에 관한 연구」, 연세대 대학원 경제학과 박사학위논문, 2000. 12, p.47.

정운찬,『거시경제론』, 다산출판사, 1996, pp.375～376.

또한, 전자화폐가 통화통계에 포함되지 않아 기존의 통화지표가 왜곡될 경우, 이에 바탕을 둔 통화정책 역시 왜곡될 우려가 있다. 2002년 6월말 현재 전자화폐의 월평균 이용실적은 네트워크형이 10억원, IC카드형이 36억원 정도로서 아직 통화수요에 미치는 영향이 크지는 않지만 정보기술(IT)의 발달로 전자화폐가 새로운 결제수단으로 부상하고 있으므로 전자화폐가 통화통계에 포함되지 않고 있는 현실은 향후 통화정책 수행시 장애가 될 것이다.

경제규모에 알맞은 적정한 통화량이 유지되지 못하여 과다하거나 과소할 경우 인플레이션이나 디플레이션이 발생하게 된다. 따라서, 중앙은행은 경제에 적정한 통화량이 공급되도록 통화량을 조절하게 되는데 현재 유통되고 있는 통화의 총량을 측정하는 척도가 바로 통화지표이다.

금융감독원,「전자화폐 현황과 감독대응방향」, 보도자료, 2002. 8. 6, pp.3～4.

다. 화폐주조차익(seigniorage) 감소

화폐는 동일한 가치의 상품이나 서비스와 교환된다. 이에 따라, 정부는 화폐를 발행하는 데 소요되는 비용과 실제 통화가치의 차액만큼의 이득을 얻게 되는데 이를 화폐주조차익(seigniorage)이라 한다. 더구나, 민간부문의 입장에서 볼 때 법정화폐는 민간보유 통화에 해당하는 금액을 정부에 무이자로 대출해 주는 것과 같다는 사실로부터 정부에 수입이 파생된다. 이와 같이, 현재 정부에서 화폐를 발행함으로써 얻게 되는 혜택을 시뇨리지 효과(seigniorage effect)라 한다.

주재훈,「전자화폐의 보급에 따른 정책과제」,《정보화저널》제5권 제3호, 1998. 12, p.76.

그런데, 민간부문에서 화폐를 발행하는 경우 정부에서는 화폐주조차익과 기타 통화운영에 따른 수입의 일정 부분을 잃게 된다. 네덜란드 중앙은행의 Boeschoten(1996)은 G-10국가를 대상으로 전자화폐의 확산이 미치는 화폐주조차익 감소효과를 3가지 가정 즉, ①국내의 모든 사람이 100 USD씩을 카드에 저장하여 사용할 경우, ②전자화폐가 액면 25 USD이하의 모든 지폐를 대체할 경우, ③25 USD이하의 지급에 사용할 수 있는 모든 지폐와 주화가 사라질 경우라는 가정 하에 추정하였는데 25 USD이하의 소액권이 많이 사용되는 국가에서는 화폐주조차익이 40%이상 감소하는 것으로 나타났다. 우리나라의 실증연구로는 탁승호(2000)의 연구가 있는데, 이에 따르면 현금화폐의 70%가 전자화폐로 대체되는 단계에 이르게 되면 화폐주조차익의 약 68%가 소멸된다고 한다.

W.C.Boeschoten,「Electronic Money, Currency Demand and Seigniorage Loss in the G10 countries」, Nederlandsche Bank, 1996.

탁승호,「전자화폐와 통화정책의 유효성에 관한 연구」,《경제분석》제7권 제2호, 2001. 7, p.7.

중앙은행의 통화 독점발행권의 상실로 인하여 화폐주조차익 등이 감소하는 것이 문제되는 것은 이로 인하여 중앙은행의 재무구조가 악화될 수 있기 때문이다. 중앙은행의 재무구조가 악화되면 중앙은행은 재정적으로 정부에 종속되게 되고 이에 따라 대정부 독립성이 약화될 수밖에 없다. 중앙은행의 독립성이 낮은 국가에서는 화폐가 남발되어 화폐가치의 하락이 심하고 그로 인하여 외환위기가 발생할 가능성이 있다는 점은 화폐주조차익과 관련하여 시사하는 바가 크다.

정운찬,『금융개혁론』, 법문사, 1995, 151면 참조; 김기화,『거시경제학』, 1999, pp.467～468, ; 조순, 앞의 책(주18), p.62.

또한, 앞서 언급했던 바와 같이 화폐주조차익이 감소하여 중앙은행의 대차대조표의 규모가 감소하는 경우 외환의 대량 매입사태 등 특수한 상황에 대처하는 중앙은행의 능력이 저하된다는 것도 문제점으로 들 수 있다.

3. 기타 문제점

가. 표준화

전자화폐는 발행자 각자의 시스템에서만 사용할 수 있어서는 안되고 서비스를 제공하는 발행자가 달라도 어디서나 통용될 수 있어야 한다. 즉, 하나의 단말기로 모든 대금을 결제할 수 있어야 하는데 이는 전자화폐에 대한 표준화 작업이 선행되어야 함을 의미한다. 현재 한국형 전자화폐인 K-CASH가 시험운영 중에 있으나, 몬덱스카드나 비자캐쉬 등의 전자화폐의 단말기의 공동이용이 불가능하며 각 인터넷쇼핑몰에서 발행하는 네트워크형 전자화폐간에 호환이 되지 않아 그 성공 여부가 불투명한 실정이다.

나. 소비자보호 문제

전자화폐의 이용과 관련하여 소비자보호원에서는 2002년 5월 소비자피해 및 불만 유형을 조사하였는데, 이에 따르면 시스템 장애에 의한 지급결제 오류로 인하여 전자화폐이용자의 19.6%가 피해를 경험했으며, 대금결제액이 이중으로 청구되었거나 잘못 청구되는 피해는 2.2%, 거래조건의 미흡한 공시로 인하여 잔액환불시 과도한 수수료를 공제 받은 사례가 13%, 환불을 거절당한 사례가 10.9%에 이르렀다.

김성숙,「전자금융거래와 소비자보호방안연구」, 한국소비자보호원 사이버소비자센터 연구보고서, 2002. 8.

이 중에서 소비자에게 가장 치명적인 피해는 전자화폐 발행자의 도산으로 인하여 잔액을 환불받지 못하는 경우인데, 소비자들은 전자화폐의 발행자를 금융기관으로 혼돈하여 안전성에 대하여 과신을 하고 있다는 데 문제가 있다.

또한, 전자화폐 소비자보호를 위한 관련 법규가 미비하다는 문제도 있다. 2002년 2월에 제정된 「전자상거래등에서의소비자보호에관한법률」에 결제업자와 관련된 규정이 있으나 전자화폐에 관한 소비자보호제도 전반을 다루고 있는 포괄적 규정이 아니라는 문제점이 있다. 그리고, 전자금융거래기본약관은 은행에만 적용되는 것으로 전자화폐에 대하여는 아직 표준약관이 마련되어 있지 않다. 또한, 전자금융업무감독규정은 가장 최근에 마련된 것으로 오류정정 절차마련 등 주요한 내용을 포괄하고 있으나 이 역시 금융기관에만 적용된다는 한계를 가지고 있다.

IV. 바람직한 전자화폐제도 정착을 위한 대책

1. 전자화폐제도 자체의 문제점에 대한 대책

가. 전자화폐발행기관 제한 및 지급준비금 부과

전자화폐 지급결제제도의 불안정성을 해결하기 위하여 사전적으로는 전자화폐발행기관의 자격을 심사하여 일정한 자격요건을 갖춘 기관만을 전자화폐발행기관으로서 인가하고 사후적으로는 지급준비금 부과를 통하여 예측치 못한 전자화폐 환불요구에 응할 수 있도록 하는 방안을 생각할 수 있다.

(1) 전자화폐발행기관의 제한

전자화폐발행기관의 인가에 대하여 은행권으로 제한하는 국가에서 인터넷 사업자에게도 허용하는 국가까지 다양한 실정이다. 그러나, 당국은 효율적 통화관리 및 결제제도의 안정성 유지를 위해 전자화폐발행 허용기관의 범위에 대하여 신중을 기하여야 한다. 자금거래규모가 대형화되고 거래속도도 신속하게 이루어지는 상황에서 전자화폐발행기관의 부실화로 지급불능사태가 발생하면 지급결제시스템이 마비될 가능성이 높으므로 전자화폐의 발행을 은행금융기관으로만 제한하는 것이 바람직할 것이다.

전자화폐를 결제수단 또는 유사 예금상품으로 간주하고 발행기관을 은행으로 제한하는 국가로 독일, 네덜란드, 벨기에, 싱가포르, 홍콩 등이 있으며, 발달 초기단계인 전자화폐분야에서 민간부문의 혁신, 창의력을 활용하기 위해 전자화폐의 개념을 폭넓게 정의하여 발행기관의 범위를 제한하지 않는 입장을 취하는 국가로서 미국, 캐나다, 영국, 스위스, 일본 등이 있다. 이기헌, 앞의 논문(주15), p.6.

이와 관련하여, 1992년 프랑스 중앙은행(Banque de France)은 프랑스 은행법(banking law)에 근거하여 전자화폐와 같은 범용선불카드의 발행업무는 은행업무의 일종이므로 범용선불카드발행자는 금융기관위원회(Committee of Credit Institution)로부터 금융기관이라는 승인을 받아야 한다고 공표하였다. 그리고, 유럽결제제도 연구단체(Working Group on European Payment System)도 전자지갑의 발행기관을 은행에 한정할 것을 주장하였다. 이는 전통적으로 비은행기관은 소비자보호와 관련된 예금보험, 규제 및 감독 등 각종 법적 규제대상에서 제외되어 왔기 때문에 이들 비은행금융기관이 결제제도에 참여하면 신용질서에 혼란이 야기될 우려가 있기 때문이다.

임동민, 앞의 논문(주19), pp.56～57.

전자화폐의 발행기관을 제한하는 이유로 다음과 같은 점도 들 수 있다. 컴퓨터의 정지나 통신 네트워크의 장애는 전자적 자금이체수단의 광범위한 보급과 지급결제 규모의 증가에 따라 금융시스템 전체에 치명적인 영향을 준다. 이에 따라, 시스템 리스크의 중요성이 무엇보다도 부각되고 있다. 따라서, 전자화폐의 안정성과 신뢰할 수 있는 암호화 기술을 확보할 수 있는 기관만을 전자화폐의 발행기관으로 인가해야 하는 것이다.

(2) 지급준비금의 부과

전자화폐발행기관은 높은 이자율을 약속하고 예금유치를 해 그 자금으로 높은 수익을 얻기 위해 유동성이 낮은 자산이나 고수익 위험자산에 투자할 가능성도 있다. 이처럼 예치금이 유동성이 낮은 자산에 많이 투자되어 있을 때 어떠한 계기로 예입자들이 예입금액을 찾기 위해 일시에 금융기관으로 몰려들면 그 기관은 지급불능에 빠지게 된다. 즉, 예금인출사태(bank run)로 인하여 금융기관이 도산하는 사태가 발생한다. 따라서, 통화당국은 은행업에서 예측치 못한 예금인출에 대비하기 위하여 지급준비금을 부과하는 것과 마찬가지로 전자화폐업에서도 예측치 못한 전자화폐의 환불요구에 대응하기 위하여 지급준비금을 부과하여야 한다.

이와 관련하여, 독일에서는 전자화폐를 대차대조표의 일일만기 예금(over night deposits)으로 간주하여 1999년부터 전자화폐 발행잔액에 대하여 지급준비금을 부과하고 있으며, 미국에서도 예금은행이 발행하는 전자화폐의 발행잔액에 대하여는 지급준비금을 부과할 전망이다. 우리나라의 경우 전자화폐에 대하여 아직 지급준비금을 부과하고 있지 않은바, 이를 위해서는 법적 뒷받침이 필요하므로 향후 전자금융거래법 제정시 반영되어야 할 것이다.

BIS,「Survey of Electronic Money Development」, November 2001, p.89.

나. 법정화폐구상

민간은행이 전자화폐를 발행할 경우 그 화폐의 신뢰도 및 안정성은 기존의 중앙은행에서 발행하는 법화(legal tender)보다 낮아지게 된다. 이와 관련하여 미국 역사의 한 부분을 차지하고 있는 자유은행시대(1837～1863)의 경험이 우리에게 어떤 정책적 시사점을 줄 수 있다고 본다.

자유은행시대는 미합중국 제2은행(the Second Bank of United States)이 정치적인 이유로 문을 닫은 후인 1836년부터 1863년까지의 기간을 말한다. 미합중국 제2은행의 폐쇄 후 연방정부에 의해 설립된 은행은 없었고 많은 개별 은행들이 출현하였으며 그들이 지폐의 발행자가 되었다. 그 기간동안 대부분의 주들은 지폐를 발행할 수 있는 은행들의 설립을 자유롭게 하는 법을 통과시켰던 것이다.

1836년에 문을 닫았던 미합중국 제2은행의 임무는 안전하고 단일한 국가의 지폐를

발행하고 중앙은행으로서 기능하는 것이었다.

은행산업의 확산의 면에서는 그 법들은 성공을 거둔 것처럼 보인다. 예를 들어, 뉴욕에서는 법이 발효된 이후 곧바로 50개 이상의 은행들이 생겼고 2년 안에 은행의 수효는 120개로 증가하였다. 이와 함께 새로운 은행권(bank note)도 급속도로 증가하였다. 그러나, 이러한 증가의 수만큼 자주 많은 수의 은행들이 도산하였다. 이러한 상황 하에서 어떤 은행권이 건전한 은행에 의해 발행되었는지 여부 및 얼마만큼의 할인이 적용되어야 하는지에 대해서 알아야 하는 것은 민간에게는 계속적인 부담으로 작용하였다. 그래서, 상인들은 외지의 은행권을 받기 전에 종종 ‘은행권소식지’(bank note reporter)라는 간행물을 점검하곤 했다. 그 간행물은 유통중인 여러 종류의 은행권을 목록으로 만들어 각각의 은행권에 대해 얼마만큼의 할인이 행해져야 하는지, 그 은행권이 위조화폐인지, 그리고 은행권을 발행한 은행의 재무상태가 건전한지를 공시하는 역할을 수행하였다. 이러한 시스템은 민간의 불편을 초래하였고 의회도 또한 국가의 화폐의 질에 만족하지 못하여 ‘국정화폐법’(National Currency Act)을 통과시킴으로써 자유은행시대는 1863년에 끝이 났다.

이재규,「전자화폐 도입과 정부정책방안에 관한 연구」, 고려대학교 대학원 경제학과 석사학위논문, 2000. 7, 49～53면 참조; 정운찬,『중앙은행론』, 학현사, 1995, pp.127～132.

현재 전자화폐를 민간에서 자유롭게 발행할 수 있는데, 이러한 상황은 미국의 자유은행시대에 민간 은행들이 스스로 은행권을 만들었던 것과 유사하다. 전자화폐의 분야에서도 이러한 시행착오가 일어날 것으로 예상된다. 즉, 전자화폐를 민간에서 자유롭게 발행할 수 있도록 하면 단기적으로 전자화폐산업의 확산에 있어서는 성공을 거둘 수 있겠지만, 장기적으로 각 전자화폐가 신뢰할 만한 것인지 확인해야 하는 민간의 불편이 초래될 것이다. 따라서, 단기적으로는 전자화폐 분야의 기술혁신 및 민간의 창의성을 해치지 않기 위해서 민간의 전자화폐발행을 허용하더라도 장기적으로는 싱가포르와 같이 법정전자화폐를 도입하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다.

중앙은행이 전자화폐를 발행하는 것과 관련하여 찬반 양론이 대립한다. ①BIS 및 각국 중앙은행은 다음과 같은 이유로 중앙은행의 직접적인 전자화폐발행은 바람직하지 않다는 결론에 도달하였다. 즉, 중앙은행의 전자화폐 발행 반대에 대한 논거로 첫째, 가까운 장래에 현금이 완전히 퇴장될 정도로 전자화폐가 확산되지는 않을 것으로 예상되며, 둘째, 중앙은행이 전자화폐를 발행할 경우 위․변조에 따른 위험을 중앙은행이 떠맡게 되며, 셋째, 중앙은행은 새로운 지불수단의 개발 및 기술혁신은 물론 이를 상품화할 수 있는 능력을 가지고 있지 않다는 점을 들고 있다. ②싱가포르 법화의 독점적 발행권을 보유한 싱가포르 화폐위원회(BCCS; Board of Commissioners of Currency, Singapore)는 법정 전자화폐를 만들어야 한다는 논거로 첫째, 민간 전자화폐가 광범위하게 사용되면 사실상 법화의 기능이 상실되고, 19세기 일부 국가에서 수많은 은행들이 경쟁적으로 은행권을 발행하여 심각한 위기를 초래했던 자유은행제도가 다시 출현하게 되어 대규모 은행실패가 발생할 경우 통화문제에 대해 정부의 개입이 불가피하며, 둘째, 은행에 대한 규제제도가 잘 갖추어졌다 하더라도 실패 가능성이 상존하며, 이는 1997년에 발생한 아시아 금융위기를 통해서도 확인되었으며, 셋째, 민간은행이 화폐를 발행할 경우 시뇨리지 효과가 민간은행에 귀속된다는 점을 들고 있다. 자세한 내용은 한국은행 금융결제국,「싱가포르의 법정 전자화폐 구상」,《지급결제정보》제2002-7호, 2002. 6. p.19.

싱가포르는 정부의 무현금사회(cashless society) 구현노력에 부응하기 위해 2008년을 목표로 법정 전자화폐(SELT; Singapore Electronic Legal Tender)를 도입하는 장기프로젝트를 추진하고 있다.

다. 전자화폐의 보안성 확보

전자화폐는 현금이나 수표와 달리 위․변조시 일반인들이 쉽게 인식할 수 없으므로 거래에 따른 안정성을 확보하기 위한 기술적, 제도적 장치 마련이 시급하다. 아래에서는 스마트카드형 전자화폐와 네트워크형 전자화폐를 구분하여 보안대책에 대하여 살펴본다.

(1) 스마트카드형 전자화폐

기술적인 측면에서의 보안대책으로 스마트카드에 손상방지 장치를 장착하는 방안이 있다. 손상방지 장치는 불법적으로 스마트카드의 데이터를 해독하려 하는 경우 스마트카드 내의 데이터를 삭제시키는 것으로서, 전자데이터의 복제와 도난에 대한 강력한 도구가 될 수 있다.

제도적인 측면에서, 스마트카드 자체 즉 하드웨어를 한국조폐공사와 같은 공인된 기관에서 독점 생산하고 실명을 확인한 후 소량만 판매하는 방법을 생각해 볼 수 있다. 이 경우 개인은 스마트카드를 몇 장만 소유할 수 있을 뿐이므로, 스마트카드에 저장할 수 있는 금액에 한도가 설정되어 있는 현재 스마트카드를 위조하여 얻을 수 있는 이득은 크지 않게 된다.

(2) 네트워크형 전자화폐

네트워크형 전자화폐의 위․변조에 대한 기술적 해결 대책은 데이터 암호화(encryption)와 개인신원인증(identify authentication)의 두 가지로 분류된다. 암호화 방법은 미리 결정한 암호키와 알고리즘을 이용하여 평문(plain text) 즉 원문을 암호문으로 변환하여 공개된 전산망에서 불법적인 도청을 방지하기 위하여 사용된다. 개인신원인증은 네트워크를 통한 통신에서 전자 데이터를 교환할 경우에는 전송자나 수취인을 확인하기 어렵다는 특성 때문에 요구되는 것으로서 네트워크 상에서 인증되지 않은 사용자들을 막는 유용한 해결책으로 활용되고 있다. 공용키 암호화 방식에 의한 전자서명(electronic signature)이 전형적인 예인데 이 시스템은 전자문서가 책임 있는 관계자로부터 정당하게 서명이 되었는가를 전자적으로 입증하는 데 사용된다.

자세한 내용은 최승우․김성배․김종걸, 앞의 책(주12), pp.155～166.

그러나, 암호화에 의하여 데이터를 주고받는 것이 완벽한 보안을 보장해 주는 것은 아니므로 정기적으로 암호키와 알고리즘을 갱신하여 암호판독에 소요되는 비용을 높게 만들어야 한다. 즉, 현실적으로는 완벽하게 지켜지는 암호는 존재하지 않아 전자화폐의 기술도 지폐의 인쇄기술과 같은 양태로 ‘위조기술’과 경쟁해야 하지만 해독을 매우 곤란하게 하여 위조에 드는 비용을 높이면 실질적으로 충분한 안전성이 확보될 수 있는 것이다. 또한, 공신력 있는 인증기관(certification authority)을 설립하여 이러한 인증기관에 신분증 등을 제출하여 공개키를 등록하고 인증기관의 증명을 활용하는 것도 보안을 강화시키는 방법이 될 것이다.

2. 전자화폐제도 시행으로 인한 문제점에 대한 대책

가. 자금세탁에 대한 대처방안

전자화폐가 본격적으로 유통되는 경우 발생할 수 있는 범죄 유형들 가운데 자금세탁이 가장 빈번할 것으로 보이므로 아래에서는 이에 대한 대처방안에 대하여 살펴본다.

권지연,「사이버공간에서의 자금세탁-전자화폐와 사이버은행을 중심으로」,《법학연구》제11권 제1호, 2001. 9, pp.9～12.

(1) 감독기관에 의한 감독 규정 제정

유럽중앙은행은 1998년 ‘전자화폐에 대한 보고서’에서 전자화폐 발행기관에 대한 감독기관이 있어야 한다고 주장하고, 감독을 위해 고려되어야 할 사항으로 다음과 같은 내용을 제시하였다. 먼저, 전자화폐 발행기관에 명확한 지불기준과 투명한 업무수행을 보장할 것을 요구하여 전자화폐 발행기관의 설립목적이 의심되는 회사나 개인은 처음부터 배제되도록 하고 설립된 발행기관에 대하여는 발행기관 내부에 자금세탁을 방지할 수 있는 구조를 구축하여 감독기관에 의해 상시적으로 감독을 받도록 하여야 한다는 것이다. 이러한 요건은 주요 외국들도 그 타당성을 인정하여 그러한 내용을 포함하는 법률의 제정을 시도하고 있거나 이미 그러한 요건들을 규정하고 있는데, 우리나라도 그러한 규정을 제정할 필요가 있다.

(2) 기존 자금세탁 방지법안의 보완

현재 많은 국가에서 자금세탁을 처벌할 수 있는 법적 장치를 마련해 놓고 있지만 이러한 규정이 전자화폐를 이용한 자금세탁에 있어서 어떻게 적용되는지는 명확하지 않다. 기존의 자금세탁 방지조항이 전자화폐를 수단으로 한 자금세탁에도 적용될 수 있도록 수정․보완될 필요가 있다. 대부분의 국가들은 자금세탁을 방지하기 위한 방편으로 금융기관에게 일정한 금액 이상의 거래나 자금세탁이라고 의심되는 거래에 대해서는 수사기관 등에 신고하여 이에 관한 정보를 제공하도록 하는 규정을 두고 있는데, 이러한 규정이 전자화폐 발행기관에도 적용되도록 하여 고객이 일정금액 이상의 전자화폐를 발행 받는 경우에 감독기관 또는 수사기관에 신고하도록 하는 등의 방법으로 전자화폐를 이용한 자금세탁을 규제할 수 있을 것이다.

(3) 기 타

그밖에, 전자화폐의 개인간 가치이전을 금지하고 스마트카드에 충전할 수 있는 금액의 최고한도를 낮게 설정하여야 한다. 현재 여신전문금융업법에 의하여 카드형 전자화폐에 충전할 수 있는 최대금액은 50만원인데, 이는 자금세탁을 방지하는 데 적절한 금액이라고 생각된다.

나. 통화정책의 유효성 약화에 대한 대책

(1) 통화지표의 개선

전자화폐가 광범위하게 보급 확산될 경우 기존 통화관련 통계가 통계로서 신뢰성이나 정보변수로서의 유효성을 유지하기 어렵게 될 것이다. 1990년대 들어 우리나라의 경우에도 지로 및 신용카드 등 전자결제의 비중이 확대됨에 따라 어음부도율이 시중자금사정을 판단하는 지표로서의 기능이 크게 약화되었는데 이는 금융혁신으로 기존의 통화통계가 정보변수로서 유효성을 상실한 하나의 좋은 예라고 본다. 따라서, 전자화폐 유통확대에 따른 통계지표의 개선 보완에 관해 보다 포괄적이고 구체적인 검토가 필요하다.

먼저 현금이나 예금을 대체해 은행 금융기관이 발행한 전자화폐를 통화지표에 포함시키는 것은 물론 비은행 민간기관이 발행한 전자화폐도 통화지표에 반영하여야 할 것이다. 유럽연합 결제시스템 실무작업반이 발표한 연구보고서(1994)도 전자화폐를 협의의 통화에 포함시켜야 하며 이에 관한 유통속도를 새로 측정하여 전통적 통화량에 의한 유통속도와 비교 분석해 볼 필요가 있음을 주장하였다.

E.H.Solomon(1991)은 재화 및 금융상품거래에 수반하여 전자자금이체가 크게 증가된다는 점에 착안하여 유량(flow)개념의 결제총액도 통화지표에 반영시켜 시중유동성을 판단하는 것이 타당하다고 주장한다. <표5>는 E.H.Solomon이 전통적 통화량에 전자화폐를 포함하여 전자화폐시대의 새로운 통화지표를 예시적으로 만들어 본 것이다. 여기서는 전통적 통화량에서 제외되고 있는 비은행 유동성자산과 유량 위주의 전자통화를 포괄한 개념의 새로운 통화지표를 현재의 통화지표와 비교해서 보여주고 있다.

〈표5〉전통적 통화지표 및 전자시대의 통화지표

전통적 통화지표		전자시대의 통화지표
M1	현금통화+은행요구불예금	M1*	M1+스마트카드 및 스마트주화(전자적 현금대체물)
M2	M1+준통화
M3	M2+광의의 통화	M2*	M2+소매, 소액 전자거래
L	M3+단기 유동성자산	M3*	M3+도매 및 거액전자거래
Me	전자통화(e-money)	L*	L+T/Bill, 외환 등 유동성 자산
B	물물교환형태의 통화로서 상품 및 서비스 교환과 지하경제 거래 등을 포함	B*	모든 물물교환 또는 전자적 형태의 상품거래, 기업간 직접거래(EDI)를 포함

자료: E.H.Solomon, Electronic Money Flows : Molding of a New Financial Order(1991)

현재로서는 대부분의 나라들이 이와 같은 전자화폐의 흐름측면을 파악하여 통화지표에 반영함으로써 통화신용정책을 수행하기보다는 일중통화(daylight money)가 지급결제 리스크에 미치는 영향 등을 감안하여 일중통화를 관리하는 단계에 머무르고 있다. 예컨대, 미국의 경우를 보더라도 전자자금이체(EFTS)의 진전에 따른 신금융상품을 통화량에 일부 반영하여 편제함으로써 전통적 통화량에 입각한 통화지표를 다소 보완하고 있을 뿐이다.

탁승호, 앞의 논문(주29), pp.59～61.

그러나, 향후 모든 지급결제 및 경제행위가 전자적으로 처리될 때는 현재와 같이 금융기관 위주의 저량(stock)개념에 입각한 통화지표만으로는 통화신용정책을 효율적으로 수행하는 데 한계가 있을 것이므로 유동성 또는 유량(flow)개념으로서의 통화지표를 개발․운용하거나 전통적인 통화지표의 보조지표로 활용할 필요성이 커질 것으로 보인다.

조순, 앞의 책(주18), p.49.

(2) 이자율조정정책 중심의 통화정책

전자결제시대에는 통화유통량(money flow)이 금리 및 통화량에 미치는 동태적 메커니즘의 측면에서 볼 때 통화정책은 이자율조정정책을 중시하는 방향으로 운영되어야 할 것이다(Solomon 1991, 일본은행 금융연구포럼 1999). 왜냐하면, 전자화폐를 비롯한 전자결제시스템은 통화량 조절경로의 시차(time lag)를 줄이는 대신 변동성은 오히려 증폭시킬 가능성이 크므로 이자율조정정책(interest rate targeting)이 통화량 조절정책(money targeting)보다 유효하기 때문이다.

일본은행 금융연구포럼도 같은 견해를 취하고 있다. 즉 통화정책의 목적이 국민소득의 변동을 최소화하는 것이라면 전자화폐 확대에 따른 화폐시장의 교란에 대응하기 위해서는 W. Poole의 이론대로 이자율 중시정책이 유효할 것이라는 주장이다. 일본은행 금융연구소,「전자결제기술과 금융정책운영에 관한 포럼 중간보고서」, 1999. 8.

김기화, 앞의 책(주36), pp.554～560.

전자결제시대에 이자율조정정책의 실행가능성(feasibility)과 관련하여, C. Freedman(2000), Woodford(2000), McCallum(2000), Goodhart (2000) 등은 전자화폐가 확산되더라도 리스크 문제와 은행간 경쟁관계로 중앙은행 결제제도를 대체할 만한 민간결제기구의 등장은 어렵고 중앙은행의 당좌계정을 통한 은행간 결제가 계속될 것으로 전망하고 따라서 중앙은행의 단기금리 조절능력은 계속 유지될 수 있다고 주장한다. 또한, 지준수요가 완전 소멸된다 하더라도 중앙은행은 은행에 대해 자금예입인출제도(stand-by facilities)를 설치하고 시장금리가 예입금리와 인출금리사이의 밴드 내에서 유지되도록 하는 방안을 통해 단기금리조절이 가능하므로 이자율조정정책은 실행 가능하다.

시장금리가 중앙은행의 예입금리보다 낮아질 경우 은행들은 단기 여유자금을 중앙은행에 예치하게 될 것이며 반대로 인출금리보다 높아질 경우에는 중앙은행 차입을 선택하게 될 것이다.

(3) 기 타

그 밖의 대안으로 지준율 조정을 통한 통화관리방안, 단기채권발행 또는 시장이율에 의한 예금수취 등을 통한 대차대조표규모 확대, 보유외환의 swap거래에 의한 리저브조절, 중앙은행이 직접 전자화폐를 발행하는 방안 등이 있다. 그리고, 복합목표지표(mixed targeting)설정 등의 방식을 채택, 통화량과 금리간의 상호작용통로(feedback loop)를 단절시킴으로써 통화량의 변동이 이자율에 미치는 영향을 최소화함으로써 안정적 통화공급정책을 실시해 나갈 필요성이 있다.

일본은행,「전자결제기술과 금융정책운영에 관한 포럼 중간보고서」,《금융연구》, 1999. 8.

탁승호, 앞의 논문(주29), p.58.

다. 화폐주조차익 감소에 따른 중앙은행의 재무구조 악화에 대한 대책

중앙은행의 화폐주조차익(seigniorage)감소에 따른 중앙은행의 재무구조 악화에 대하여 몇 가지 정책적 방안이 있을 수 있는데, 그 중 하나는 중앙은행 스스로 전자화폐를 발행하는 것이다. 그러나, 이 방안은 이미 언급한 바와 같이 전자화폐시장에서의 경쟁과 혁신을 저해할 우려가 있다는 단기적 문제점이 있다.

둘째로, 지급준비요건을 전자화폐 또는 다른 부채에까지 넓히는 것이다. 그러나, 이자를 지급하지 않는 지급준비요건은 종종 경쟁을 왜곡하는 조세로 간주되며 이러한 이유로 많은 나라에서 이를 완화해왔으며 지금도 완화하고 있는 추세이다.

기존의 화폐주조차익의 감소를 상쇄할 마지막 대안으로 중앙은행이 제공하는 여러 가지 서비스에 대하여 각 은행에 요금을 부과하는 방안을 검토할 수 있다.

BIS, 앞의 논문(주4), p.11.

3. 기타 문제점에 대한 대책

가. 표준화

전자화폐에 대한 기술관련 표준은 이용자의 편익 및 비용 등에 따라 시장에서 결정되는 것이 세계적 추세이다. 정부가 일방적으로 표준을 정하여 강요할 경우 전자화폐간 자유로운 경쟁을 통한 기술개발을 저해할 우려가 높기 때문이다. 더구나 시장의 요구사항을 제대로 반영하지 못한 표준을 제정할 경우 민간이 외면하여 제 역할을 하지 못하고 사장될 가능성이 높다. 특히 금융결제원, 몬덱스 및 비자 등이 각각 전자화폐 사업을 이미 추진하고 있는 상황 하에서 어느 한 기관의 표준을 국가표준으로 정하여 강요할 수도 없는 실정이다.

현재 IC카드의 표준화에 관한 국제적 움직임으로는 ①금융부문 국제표준화기구에서 추진하고 있는 ISO/TC68, ②EUROPAY, MASTER 및 VISA가 1994년 11월 공동으로 추진하고 있는 EMV(EUROPAY, MASTER 및 VISA 표준안), ③유럽표준화위원회(CEN)안 등이 있다.

국내 전자화폐 공동이용시스템 구축을 위해 금융권에서는 1996년 10월 은행 공동으로 보안구조, 파일구조, 명령어, 가치충전장치, 단말기 등 전자화폐의 표준개발을 의결했고 표준(안)을 개발하였다. 시험적으로 발행된 카드가 주민이동이 적은 중소 도시에서 시범 운용을 통해 전국적으로 확대, 실시될 수 있도록 추진 중이나 표준안이 작성되더라도 한동안은 검증과 수정을 거쳐야 안정된 모양을 갖추게 될 것이다.

따라서, 민간업체들과 정부기관 등이 포함된 협의체(전자화폐 포럼 등)를 구성하여 상호 의견교환 및 기술협의를 통해 전자화폐 표준화를 추진하는 것이 바람직할 것이다. 국내 발행기관별 전자화폐의 형식, 암호체계, 관련기기 등을 표준화하여 호환성 및 범용성을 제고함은 물론 국가간 호환성 제고를 위해 국제 표준화 움직임에도 적극적으로 호응할 필요가 있다. 유럽표준화위원회(CEN)는 국제간에 사용할 수 있는 전자화폐표준 초안을 작성하였는데 이를 우리나라의 표준안 제정시 참고할 수 있을 것이다.

초안의 내용은 ①가치저장에는 비밀번호를 입력해야 하나 사용은 익명으로 하도록 하고, ②카드를 포함한 관련기기의 모든 입출력정보는 암호화되어야 하며, ③발생할지도 모르는 가치정보의 부정사용을 추적하기 위하여 전자서명이 사용되어야 하며, ④카드를 포함한 관련기기의 가치정보관련장비의 보안을 확보하여야 하며, ⑤저장한도, 수수료 및 차액결제제도 등의 세부사항은 정책당국 또는 시스템 운영자가 결정할 수 있도록 하는 것이다.

나. 소비자 보호 대책

전자화폐 도입이 소비자보호와 관련되는 가장 큰 문제점은 예금보험제도를 전자화폐에 적용할 수 있는가 하는 점이다. 우리나라의 경우는 이러한 문제와 관련된 적용법규가 아직 없어서 관련법규의 제정이 시급한 실정이다.

이와 관련하여 미국에서 최근 논의되고 있는 내용을 살펴보면, 전자화폐도 현금카드나 직불카드와 같이 은행계정에서 동 카드로 가치를 이전시키는 예금계정 접근도구(account access device)이기 때문에 일반예금의 경우와 같이 금융기관의 거래내역 통지, 거래 당사자간의 권리, 책임, 의무 등을 명시한 Regulation E가 적용되어야 한다는 주장이 있다. 그러나, 한편에서는 소비자가 전자지갑을 통해 예금계정에서 예금을 인출한 이후부터는 현금 보유시와 동일한 위험에 직면하기 때문에 인출 순간부터 소비자에 대한 은행의 책임은 소멸한다고 보고 Regulation E를 적용할 필요가 없다고 주장하기도 한다.

이 규정은 전자자금이체법(Electronic Fund Transfer Act)의 시행규칙으로서 미 연방의회가 전자자금이체서비스 이용고객의 권리보호를 위해 1979년 3월 제정한 것으로 거래내역의 통지, 거래당사자들간의 권리, 책임 및 의무사항을 명시하고 있으며 특히 금융기관의 고객에 대한 책임을 강조하고 있다.

우리나라에서 전자지갑상의 가치잔액을 예금보험대상으로 인정할 수 있는가 하는 문제를 살펴보면, 예금에 대한 예금보험은 은행의 지급불능사태 발생시 예금주 보호 차원에서 실시되는 것으로서 전자지갑에 보관되고 있는 일정가치를 예금보험의 대상에 포함시킬 것인가에 대한 판단은 전자화폐에 대해서도 현금과 같이 법정통화의 성격을 부여할 수 있는가 하는 문제와 관련된다고 하겠다.

따라서, 발행자가 금융기관일 경우에는 최종청산은 은행을 통해 이루어지므로 소액예금주 보호차원에서 전자지갑에 이체되어 있는 일정 금액에 대해서는 예금보험의 대상으로 인정해야 할 것으로 생각된다. 그러나, 전자화폐의 발행자가 중앙은행이거나 제3의 기관일 경우 카드 내의 가치자체가 범용선불의 성격이 완전하므로 카드내 금액을 현금인출과 유사한 것으로 간주할 수 있어 예금보험의 대상으로 파악할 수 없을 것이다. 이러한 경우, 소비자보호를 위하여 발행금액의 일정 비율에 해당하는 보증금의 공탁, 은행보증 또는 독자적인 보험제도를 도입한 필요가 있을 것이다.

전자지갑제도가 본격적으로 도입될 경우 소비자와 판독자간 또는 자금차입자와 자금대여자간의 주거래 은행의 차이로 은행간 상호결제처리업무가 크게 늘어날 것으로 예상된다. 이 경우의 은행간 대차결제제도에도 현금자동인출기(ATM)를 사용할 때와 같이 일정기간의 은행간 수취액과 지급액을 상계하여 그 차액만 결제하는 순액결제처리가 이루어져야 할 것이다.

임동민, 앞의 논문(주19), pp.57～59.

V. 결 론

전문가들은 1995년을 ‘전자화폐의 원년, 세계 화폐사를 바꾼 해’라고 부른다. 그해 10월 23일 미국 마크트웨인 셰어스 은행은 온라인 상에서 현금 결제가 가능한 전자화폐 서비스를 시작하였고 그해 7월 세계 최초로 스마트카드형 전자화폐를 개발한 영국 몬덱스사가 영국 내셔널 웨스트민스트 은행, 미들랜드 은행, 브리티시 텔레콤과 손잡고 시범 서비스를 시작하였으며 그때부터 영국 남부의 작은 도시 스윈던에서는 실물화폐가 대부분 자취를 감추었다. 그 당시 머지 않아 지폐와 수표가 사라지고 수십 종의 신용카드가 하나의 카드로 대체되는 새로운 시대가 오리라는 주장이 대세를 이루었다.

그러나, 결과는 예상을 크게 빗나가 아직도 전자상거래의 결제는 신용카드가 주류를 이루고 스마트카드 대신 신용카드와 현금이 지갑을 지키고 있다. 전자화폐의 지급결제제도의 불안정성과 위․변조 문제 그리고 이로 인한 전자화폐의 낮은 신인도 때문에 전자화폐가 널리 유통되지 못하고 있는 것이다. 만약, 전자화폐가 본격적으로 활용된다 하더라도 그로 인한 자금세탁문제, 중앙은행의 통화정책 수행능력 약화 가능성 등의 문제를 해결하여야 한다.

전자화폐 유통 활성화를 저해하는 요인들을 해결하기 위하여, 우선 재무적 건전성과 전자화폐에 대한 전문성을 갖춘 기업만 전자화폐를 발행하도록 전자화폐발행기관을 제한하고 전자화폐 발행잔액에 대하여 지급준비금을 부과하여 전자화폐 지급결제제도의 안정성을 확보해야 할 것이다. 또한, 전자화폐의 신인도를 높이기 위하여 장기적으로 중앙은행이 전자화폐를 발행하는 문제를 검토할 필요성이 있다. 마지막으로, 전자화폐의 위․변조 문제를 해결하기 위하여 스마트카드형 전자화폐의 경우 스마트카드 자체 즉 하드웨어는 공인된 기관에서 독점 공급하도록 하며, 네트워크형 전자화폐의 경우 암호키와 알고리즘을 정기적으로 갱신하도록 하고 공인인증기관으로부터 인증을 받도록 하여야 할 것이다.

전자화폐가 활발히 유통되는 경우에 발생할 문제점에도 대비하여야 한다. 첫째, 자금세탁문제에 대처하기 위하여 전자화폐 발행기관이 일정 금액이상을 발행할 경우 당국에 신고하도록 하고 전자화폐의 가치저장한도를 소액으로 제한하는 등의 방법을 강구해야 한다. 둘째, 통화정책의 유효성 약화에 대한 대책으로 중앙은행의 통화정책 수행시 정보변수가 되는 통화지표 등 통화통계를 개선하고 이자율조정정책을 중요시하여야 한다. 셋째, 민간의 전자화폐 발행으로 인한 중앙은행의 화폐주조차익 감소에 대한 대책으로 싱가포르의 구상과 같이 전자화폐를 법정화폐화하는 방안, 지급준비금의 대상을 확대하는 방안, 그리고 은행들로부터 중앙은행의 서비스에 대한 수수료를 징수하는 방안 등을 고려해 볼 수 있다.

그밖에, 전자화폐의 표준화와 전자화폐의 소비자보호를 위한 예금보험제도 도입 및 공탁금예치제도 등도 바람직한 전자화폐제도 정착을 위하여 염두에 두어야 할 것이다.

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전자상거래 육성을 위한

과세제도 정비에 관한 고찰

이  한  규

재정경제위원회 전문위원

(hanyulee@assembly.go.kr)

목	차

Ⅰ. 문제의 제기	157

Ⅱ.전자상거래에 대한 이론적 고찰	158

1. 전자상거래의 개념

2. 전자상거래의 유형과 특성

3. 전자상거래의 규모

Ⅲ.전자상거래와 관련한 조세쟁점	167

1. 전자상거래 과세의 문제점

2. 조세원칙

3. 과세장소

4. 과세대상

Ⅳ. 전자상거래에 대한 조세지원제도 현황과 대응	179

1. 조세지원제도

2. 과세장소

3. 과세대상

4. 부가가치세 과세방법

5. 세원관리 실태

Ⅴ. 결 론	195

※참고문헌	199

전자상거래 육성을 위한

전자상거래 육성을 위한 과세제도 정비에 관한 고찰

전자상거래 육성을 위한 과세제도 정비에 관한 고찰

과세제도 정비에 관한 고찰

Ⅰ. 문제의 제기

1990년대 중반부터 전세계적으로 빠르게 성장하고 있는 전자상거래는 가상시장(Virtual Market)에서 이루어지는 거래의 복합적 특성으로 인하여 아직까지 통일된 정의가 확립되어 있지 않다. 국제적 규범이 구비되지 않은 상태에서 이루어진 전자상거래의 성장으로 인하여 조세측면에서 다양한 문제점이 제기된다. 특히 인터넷 전자상거래는 개방형 네트워크를 이용하므로 공간을 초월하여 전세계가 가상의 시장을 형성함에 따라 디지털 상품 및 서비스에 대한 과세 문제가 국제적 쟁점으로 등장하고 있다.

전자상거래는 직접 거래당사자가 얼굴을 마주하지 않는 비대면(非對面) 거래이므로 신원확인이 어렵고, 거래의 암호화로 인하여 거래추적가능성(Traceability)이 희박하며, 가상공간(Cyberspace)을 통하여 전세계를 대상으로 한 거래를 24시간 가능하게 하므로 기존의 조세개념으로 접근이 불가능할 뿐만 아니라 국가간의 조세마찰의 발생가능성 또한 크다.

그러므로 전자상거래에서 발생할 수 있는 조세의 문제를 중심으로 이에 대한 쟁점을 분석하고 대응방안을 모색함으로써 향후 제도정비 및 정책방안을 강구하는 것이 필요하다. 이에 따라 본 연구는 과세제도의 정비를 통한 전자상거래의 육성에 목적을 두고, 세부사항으로 전자상거래와 관련한 조세쟁점을 과세의 문제점과 조세원칙 및 과세장소 그리고 과세대상으로 구분하여 고찰한 연후에 조세지원제도 현황과 대응방안을 검토하고, 결론에서는 논의를 정리하고 방향을 제시한다.

Ⅱ. 전자상거래에 대한 이론적 고찰

1. 전자상거래의 개념

1990년대 중반부터 급속히 확산되고 있는 전자상거래(Electronic Commerce)는 새로운 경제질서와 가치창출을 요구하고 있으며, 세계 각국은 사이버공간을 제2의 국토로 인식하고 21세기 국가생존권 확보를 위한 핵심수단으로 활용하는 방안을 강구하고 있다. 전자상거래는 근본적으로 새로운 상거래 수행방법을 제공하므로 소비자 행동과 가계활동 및 기업조직 그리고 정부정책 등 경제적․사회적 파급효과가 지대하다. 또한 경제성장과 기업 생산성 및 고용창출은 물론 소비자의 폭넓은 선택과 구매력 증대의 가능성을 제시한다. 이러한 전자상거래는 인터넷과 같은 개방 네트워크를 이용하므로 비대면(非對面)으로 이루어지고, 국경을 초월하여 이루어진다.

1997년 미국이 「범세계적 전자상거래 기본계획(A Framework for Global Electronic Commerce)」을 발표한 이래 전자상거래는 범세계적인 관심분야로 대두되었다. 미국은 세계적 전자상거래 구현을 위하여 양자(兩者) 및 다자(多者)간 협정을 체결하는 등 국제사회에서 전자상거래에 대한 논의를 주도하고 있으며, 국제기구에서 전자상거래에 관한 자국의 기본방침을 국제규범화하려는 노력을 강화하고 있다. 특히 전자상거래의 활용에 앞서가는 주요국을 회원국으로 하는 OECD가 대표적인 전자상거래를 논의하는 국제기구이다.

미국은 1997년 7월 「범세계적 전자상거래를 위한 기본계획(A Framework for Global Electronic Commerce)」이라는 보고서에서 인터넷을 통하여 이루어지는 상품과 서비스의 교역을 무관세 환경으로 선언할 것을 주장하였다. 동 보고서는 민간 자율구조에 기초한 전자상거래, 정부의 전자상거래에 대한 부적절한 간섭의 배제, 예측가능하고 일관성 있는 최소한의 상거래 법률적 환경, 인터넷의 특성에 기초한 정책기조의 조성, 국가간의 경계가 아닌 전세계 기반의 전자상거래를 강조하는 5가지의 원칙과 관세와 조세, 전자지불, 전자상거래를 촉진하는 상거래 규범, 지적재산권의 보호, 프라이버시의 존중, 자료와 통신 등의 보안, 인터넷에의 접근의 용이성 및 비차별성, 자체 규제에 따른 콘텐츠의 제공, 기술표준의 시장결정과 정부 개입에 관한 9가지의 권고사항으로 구성되어 있다. The White House, A Framework for Global Electronic Commerce, 1997, 최병철, 「전자상거래 관련 국제규범에 관한 논의」, 《사회과학논집》제11권제1호, 울산대학교, 2001, 2면 재인용.

전자상거래라는 용어는 1989년 미국 국립 로렌스 리버모어 연구소(Lawrence Livermore National Laboratory)에서 미국 국방성의 프로젝트를 수행하면서 처음으로 사용하였으며, 1993년 이후 미연방정부 조달부문에 전자문서교환 등 문서의 전자적인 교환방식이 도입되면서 폭넓게 사용되기 시작하였다.

일반적으로 전자상거래는 온라인 네트워크를 통하여 이루어지는 모든 형태의 거래를 지칭하며, 최근에는 인터넷의 활용에 국한(局限)하지 않고, 전화․TV․케이블TV․CD롬 등을 이용한 전자카탈로그와 사내전산망 등 다양한 정보통신매체를 이용하여 상품과 서비스를 전자적으로 유통시키는 모든 유형의 상업적 행위를 의미하는 것으로 확대되고 있다.

최병철, 앞의 글(주1), 3면 참조.

이와 같은 전자상거래 개념은 발전초기에는 기존의 물리적 거래를 인터넷과 같은 전자매체로 대체한다는 기술적 측면이 강조되었으나 최근에는 전자상거래를 비즈니스 측면과 더불어 가상시장(Virtual Market)이라는 경제적 측면이 강조되고 있다.

OECD는 전자상거래를 인터넷과 같은 공개적인 표준제정의 절차를 통하여 설립되고 개방된 프로토콜을 이용하는 네트워크 상에서 이루어지는 거래라고 정의하고 있다. 반면에 WTO는 전자상거래를 전자적 통신망을 통하여 이루어지는 제품의 생산과 광고 및 판매 그리고 유통이라고 정의하고 있다. 인터넷을 통한 판매만을 의미하는 것이 아니라 생산부터 유통까지의 과정을 포괄하는 개념으로 정의하고 있다.

이에 따라 전자상거래에 관한 정의에서는 두 가지 개념이 혼합되어 사용되고 있으며 다음과 같이 정리할 수 있다.

이재맹․심호석, 「전자상거래에 따른 우리 나라의 조세대응방안」, 《기업경영연구》제15집, 한국기업경영학회, 2001.11, 86～87면 참조.

첫째, 인터넷이 보급되기 이전부터 추진되어온 전자자료교환(EDI: Electronic Data Interchange)과 광속상거래(CALS: Commerce at Light Speed) 및 인터넷 비즈니스(Internet Business)를 포괄하는 개념으로 사용되기도 하고, 인터넷 비즈니스만을 지칭하는 개념으로 사용되기도 한다.

EDI는 네트워크를 이용하여 한 컴퓨터에서 다른 컴퓨터로 자료를 전송(transfer)하는 것을 말한다. 각종 거래자료를 정형화․표준화하여 컴퓨터 통신망을 통하여 송․수신하는 전자적 서류교환으로 주로 기업의 본점과 지점 및 대리점 그리고 협력업체 등과의 거래에 이용한다. 이 방식은 정보를 사고 팔거나 교환함에 있어 유용하게 사용된다.

CALS는 원래 엄청난 양의 군사관련 문서와 정보를 효율적으로 관리하기 위한 목적에서 시작되었다. 지금은 정보시스템을 활용하여 기업내 혹은 기업간의 업무 프로세스의 합리화와 부가가치의 제고에 역점을 두고 있다. 즉, 제품의 기획․설계․생산․유통․폐기에 이르기까지 제품의 수명주기 전반과 관련한 데이터를 통합하여 공통된 표준을 사용 또는 교환함으로써 효용을 극대화하고 생산성 향상을 추구한다.

인터넷 비즈니스는 인터넷에 홈페이지나 가상쇼핑몰 등을 개설하여 일반소비자를 대상으로 하는 제품의 마케팅 활동을 말한다.

둘째, 넓은 의미로 전자적 방식을 이용하여 사이버 공간에서 이루어지는 판매․마케팅․정보제공․인력채용․기업홍보 등 모든 기업활동을 포괄하는 행위를 지칭하며, 좁은 의미로는 전자적 방식을 이용하여 사이버 공간에서 제품과 서비스를 거래하는 행위를 말한다.

이와 같이 전자상거래의 개념이 좁은 범위에 한정되는 거래행위에서 출발하여 기업의 모든 활동을 포괄하는 광범위한 내용으로 확대된 것은 기업의 인터넷 활용이 처음에는 단순한 자료교환(Data Interchange)에서 출발하였으나 시간이 흐름에 따라 점차 재화와 용역의 거래로 확대되었고 지금은 기업의 모든 활동이 인터넷으로 가능해졌기 때문이다.

그러므로 인터넷상에서 재화나 용역을 거래하는 마케팅을 전자상거래로 지칭하는 반면에 전자정보기술을 이용하여 가치를 창출하고, 효율성을 증대시키며, 고객과 기업간의 관계를 향상시키는 것은 이비즈니스(e-business)라고 지칭한다.

2. 전자상거래의 유형과 특성

전자상거래 상품은 속성에 따라 물리적 상품(Physical Goods)과 디지털 상품(Digital Goods)으로 분류된다. 물리적 상품은 전통적인 개념의 재화를 의미하며 디지털 상품은 디지털화되어 전자적으로 전송되는 상품을 의미한다. 전통적 시장에서는 물리적 상품이 거래되지만 전자상거래에서는 물리적 상품과 디지털 상품이 동시에 거래된다. 물리적 상품은 계약의 체결과 대금의 결제가 전자적 방식으로 이루어지며, 상품은 전통적인 유통방식에 의해 배송되는 반면에 디지털 상품은 계약의 체결과 대금의 결제 및 상품의 배송 등 거래의 전과정이 전자적 방식으로 이루어진다.

전자상거래는 거래주체와 거래대상 물품의 인도방식에 따라 다음과 같이 유형을 구분할 수 있다.

첫째, 거래주체에 따라 기업간 거래(Business to Business, 일명 B2B), 기업과 소비자간 거래(Business to Consumer, 일명 B2C거래) 및 기업과 정부간 거래(Business to Government, 일명 B2G거래)로 구분할 수 있다. 기업간 거래는 컴퓨터, 소프트웨어 등과 같은 정보기술, 여행 서비스가 주요 거래대상이며, 미국의 경우 기업간 거래가 전체 전자상거래 규모의 80%를 차지하고 있으나 우리나라는 미미한 실정이다. 기업과 소비자간 거래는 성인오락․음반․비디오․전자제품․서적 등이 거래대상이며, 일반 및 언론매체의 관심은 높은 편이나 거래규모나 참여도 면에서 아직 초기단계이다.

둘째, 거래대상 물품의 인도방식에 따른 유형은 전(全)거래단계가 On-line 작업으로 종료될 수 있는 지 여부에 따라 On-line거래와 Off-line거래로 구분된다. On-line거래는 물품의 주문과 대금지불 및 인도에 이르기까지 전 과정이 전자신호의 형태로 이루어지는 거래이며, Off-line거래는 물품의 주문과 대금지불 등은 전자신호(Digital) 형태로 이루어지나 인도단계에서 물리적 운송이 필요한 거래이다.

<표1> 전자상거래와 전통적인 상거래 비교

구 분	전 자 상 거 래	전 통 적 상 거 래
유통경로	기업↔소비자	기업↔도매상↔소매상↔소비자
거래대상지역	전세계	일부 지역
영업시간	24시간	제약된 영업시간
고객수요 파악	온라인으로 수시모집, 수집된 자료의 재입력 불필요	영업사원이 수시모집, 수집된 자료의 재입력 필요
마케팅 활동	쌍방향 통신을 통한 일대일 상호작용 마케팅	구매자의 의사와 관계없는 일방적인 마케팅
고객 대응	고객 특성의 변화를 신속히 포착하여 즉각 대응 가능	고객 특성변화의 신속한 포착이 어려워 대응 지연
판매 거점	가상공간	물리적 판매공간

자료: 김혁․김수로, 「전자상거래에 따른 조세문제 및 대응방안 검토」, 《회계저널》제7권제1호, 한국회계학회, 1998.6, 참조.

이와 같은 전자상거래는 <표1>에서 살펴보는 바와 같이 인터넷상에서 전자적인 데이터의 교환을 통한 상거래로 이루어지므로 기존의 상거래 방식과 다른 특성을 지니고 있다.

이재맹․심호석, 앞의 글(주4), 89면 ; 최병철, 앞의 글(주1), 6면 ; 홍범교․안종석, 『전자상거래와 조세: 국제적 논의 동향과 정책 시사점』, 한국조세연구원, 2001.12, 25～26면 참조.

첫째, 시간 및 공간의 무제약성이다. 인터넷통신망은 24시간 접속이 가능하며 전세계와 연결되어 있으므로 시간 및 공간의 제약을 받지 않는다. 시간적․공간적 제약이 제거됨에 따라 기업들은 전세계를 상대로 새로운 시장을 창출하고 공략할 수 있는 기회를 갖게 되었으며, 전통적인 상거래 기반없이 인터넷만을 수단으로 한 새로운 상거래가 가능해졌다.

둘째, 유통의 효율화를 도모한다. 소비자와 공급자가 대면(對面)하지 않고 중간에 중개인을 개입시키지 않은 상태에서 거래가 가능하므로 원격지 소비자와 공급자간의 직접거래가 용이하다. 기업과 소비자간 직거래가 가능하므로 유통구조가 단순화되고, 건물이나 토지 등이 불필요하며 상근직원도 감축할 수 있어 유통 및 판매비용이 절감된다. 이와 같이 중간유통단계의 생략으로 거래 비용 및 시간을 절감할 수 있으므로 소비자에게 더욱 저렴한 가격으로 제품이나 서비스를 공급할 수 있다. 이러한 비용절감효과를 통하여 전자상거래업체는 규모의 경제를 실현할 수 있다.

셋째, 많은 사람들이 쉽게 접근할 수 있으므로 거래 범위가 비약적으로 확대되고, 소비자는 시간과 공간의 제약을 벗어나 다양한 탐색기회를 가짐에 따라 선택의 폭이 넓어진다

넷째, 전자화폐, 전자결제시스템 등 새로운 거래대금결제시스템(Payment System)이 요구된다.

다섯째, 전자상거래에서는 컴퓨터가 중개인의 역할을 한다. Off-line거래에서 컴퓨터는 상품을 소개하고 주문을 받는 단순한 역할을 하지만 On-line거래에서는 디지털상품을 공급하므로 보다 적극적인 역할을 한다. 가시적인 유형(有形)의 시장 또는 상점이 존재하지 않지만 인터넷상의 웹사이트가 그 역할을 대신한다.

마지막으로 전자상거래는 이미 완성된 상품을 상점에 가져다 놓고 판매하는 전통적인 거래와 달리 소비자의 기호에 맞추어 다양한 상품을 공급할 수 있다. 뿐만 아니라 인터넷과 새로운 통신기술의 발달로 인하여 여러 가지 서비스를 결합하여 동시에 공급하는 것이 가능하다.

3. 전자상거래의 규모

전자상거래 규모는 실물시장 규모와 비교하여 아직 미미한 수준이지만 인터넷 사용자수가 급속히 증가하고 있는 것을 감안하면 향후 급속히 확대될 전망이다.

국내의 전자상거래는 1996년 롯데 인터넷 백화점과 데이콤 인터파크가 사이버 쇼핑을 시작하면서 도입되었고, 1997년에는 종로서적과 대우전자가 서비스를 시작하였으며, 한솔그룹의 인터넷비즈니스 전문업체인 한솔 CSN도 사이버 쇼핑몰을 개설하였다.

전자상거래는 거래과정이 복잡하고 거래주체가 다양하므로 시장규모를 정확하게 파악하는 것이 곤란하다. 산업자원부에서 통계청의 자료를 근거로 하여 발표한 통계를 근거로 규모를 대략 추정할 수 있다.

먼저 국내 전자상거래 시장규모를 <표2>에서 살펴보면 2000년에는 총거래규모 1,270조의 4.5%에 불과한 57조 5,584억원 규모이었으나 2001년에는 1,308조의 9.1%에 해당하는 119조 556억원으로 급증하였다.

<표2> 국내 전자상거래 규모

(단위: 억원)

구 분	총거래규모(A)	전자상거래규모(B)	전자상거래율(B/A)
2000년	12,700,000	575,584	4.5%
2001년	13,080,000	1,190,556	9.1%

자료: www.ecommerce.go.kr, 2002.

<표3> 거래주체별 전자상거래 규모

(단위: 억원)

구 분		B2B	B2C	B2G	기 타	계
2000년		523,276	7,337	9,000	44,971	575,584
2001년	1사분기	227,350	5,250	17,050	1,030	242,630
	2사분기	242,420	5,880	14,470	1,100	266,450
	3사분기	296,580	6,560	29,850	1,050	318,660
	4사분기	323,101	8,110	70,370	990	362,060
	계	1,089,460	25,800	70,370	4,170	1,189,800
2002년	1사분기	352,120	11,040	27,760	1,060	391,980

자료: www.ecommerce.go.kr, 2002.

거래주체별 전자상거래 규모를 <표3>에서 살펴보면 기업간 거래(B2B) 규모는 2000년 52조 3,276억원에서 2001년에는 108조 9,460억원으로 급증하였고, 2002년 1사분기에는 35조 2,120억원을 시현하고 있다. 기업과 소비자간 거래(B2C) 규모는 2000년 7,337억원에서 2001년 2조 5,800억원으로 급증하였고, 2002년 1사분기에는 1조 1,040억원을 시현하고 있다. 기업과 정부간 거래(B2G)는 2000년 9,000억원에서 2001년 7조 370억원으로 대폭 급증하였고, 2002년 1사분기에는 2조 7,760억원에 달하고 있다.

사이버쇼핑몰은 통합몰(Front Mall) 형태와 단위몰과 전문몰(Mall) 형태로 구분된다. 대형 사이버 쇼핑몰에 가상점포를 얻어 임대료 또는 가입비를 납부하고 입점하는 형태의 통합몰은 메타랜드와 유니플라자 및 인터파크가 대표적이다.

<표4> 통합몰 현황

(단위: 억원)

몰 명	소유주	자본금	매출액	업체수	가입비
메타랜드	메타랜드	36	1	436	무료
유니플라자	삼성SDS	60	4	200	10만원
인터파크	(주)인터파크	40	1.7	70	20～40만원

자료: 재정경제부, 「전자상거래 확대에 대비한 과세제도 정비」, 2002.

사업주 자신이 고유의 가상점포를 가지고 영업을 하는 형태로 취급하는 상품의 범위에 따라 취급상품에 제한이 없는 백화점형의 단위몰과 단일 또는 복수의 한정된 상품을 취급하는 전문몰은 LG홈쇼핑과 Easy Club 및 가구네트 그리고 와우북이 대표적 사례이다.

<표5> 단위몰과 전문몰 현황

(단위: 억원)

몰 명	소 유 주	자본금	매출액	취 급 상 품
LG홈쇼핑	(주) L G	200	0.25	가전, 스포츠, 의류 등
Easy Club	(주) 이 지	12.5	0.5	음반, 사무, 도서 등
가구네트	가야넷웍	0.2	0.6	가 구
와 우 북	(주)와우북	1	0.03	컴퓨터 전문서적

자료: 재정경제부, 「전자상거래 확대에 대비한 과세제도 정비」, 2002.

사이버 쇼핑몰 매출규모를 <표6>에서 살펴보면 업체수는 2000년 1,866개에서 2001년 2,135개, 2002년 2,274개로 증가하고 있으며, 거래규모는 2000년 6,657억원에서 2001년 9,876억원, 2002년 1사분기 1조 3,390억원으로 급증하고 있다.

<표6> 사이버 쇼핑몰 매출 규모

(단위: 억원)

구 분		e-Marketplace		사이버 쇼핑몰
		시장규모	사업체수	시 장 규 모			사업체 수
				B2C	기 타	계
2000년	2사분기	-	-	3,762	67	3,829	1,707
	3사분기	-	-	3,561	1,203	4,764	1,832
	4사분기	5,179	191	5,043	1,614	6,657	1,866
2001년	1사분기	7,720	218	5,253	1,825	7,078	1,915
	2사분기	8,880	234	5,878	2,023	7,901	1,998
	3사분기	10,150	260	6,556	2,059	8,615	2,072
	4사분기	11,080	273	98,114	1,762	9,876	2,135
2002년	1사분기	11,410	270	11,040	2,350	13,390	2,274

자료: www.ecommerce.go.kr, 2002.

Ⅲ. 전자상거래와 관련한 조세쟁점

전자상거래는 기존 조세체계의 바탕이 되는 전통적인 거래와 상이하기 때문에 여러 가지 문제점을 야기하고 있다. 그러므로 기존의 조세체계를 적용하기 곤란한 부분에 대해서는 전자상거래라는 새로운 형태의 거래에 적절한 새로운 과세체계를 형성하거나 기존의 조세체계를 다소 수정하여 무리없이 적용되도록 개선해야 한다. 이와 관련하여 전자상거래와 관련한 조세쟁점을 검토하면 다음과 같다.

이재맹․심호석, 앞의 글(주4), 91～94면 ; 최병철, 앞의 글(주1), 19～21면 ; 홍기용, 「우리나라의 전자상거래에 대한 조세쟁점과 대응」, 《세무학연구》 제14호, 1999. 8, 281～287면 참조.

1. 전자상거래 과세의 문제점

인터넷은 종래의 전통적인 상거래에서의 시간적․공간적 물리적 한계를 극복함에 따라 소비자와 사업자가 동일한 사업장에서 만나 거래를 하는 것을 전제로 형성된 기존의 조세분야에서 다음과 같은 문제점을 야기한다.

첫째, 인터넷 상거래가 수행되는 웹사이트 소유자 파악이 어려우므로 거래당사자인 사업자와 소비자에 대한 신원확인이 곤란하다. 신원확인이 어려운 경우 거주자의 경제활동뿐만 아니라 거주자간에 이루어지는 경제활동에 대해서 과세가 어렵다.

둘째, 중간유통단계가 생략되는 탈중개화 현상(Disintermediation)이 발생함에 따라 과세점(Taxing Point) 포착이 곤란하다. 일반적으로 조세순응이 과세점 확인에 의해 촉진된다는 점을 감안하면 과세점 포착의 곤란은 과세당국의 조세행정을 어렵게 한다.

셋째, 각종 거래내역이 전자화되어 거래의 암호화와 전송경로의 세분화 및 원격조정 그리고 거래내용 삭제 등으로 세원을 효과적으로 관리하기 곤란하다.

넷째, 조세피난처(Tax Haven) 및 역외금융기관에 대한 접근이 수월하므로 조세회피 가능성이 증가한다. 인터넷을 통해 통상적인 납세자도 역외금융기관을 용이하게 이용할 수 있다. 익명의 계좌를 국제전신환서비스와 온라인 및 오프라인 지급서비스를 동시에 제공하는 조세피난처의 금융기관 이용이 증가할 전망이며, 과세당국이 이러한 국제적 탈세 및 조세회피에 적절하게 대처하기 곤란하다. 전자기술의 발달로 납세자가 거래 및 자금을 조세피난처로 이동시키기 용이하므로 세원관리상의 문제를 야기한다.

다섯째, 이중과세 또는 비과세의 문제가 야기된다. 국가나 과세관할권이 상이한 경우에 관계되는 두 개의 국가가 모두 과세할 수도 있고 모두 과세하지 않을 수도 있으며, 이로 인해 나타나는 이중과세 또는 비과세는 국제거래를 왜곡시키는 요인이 된다. 어느 한 국가에서만 과세하는 경우에도 적용되는 세율에 따라 격차가 발생할 수 있으며, 어느 국가에 조세수입이 귀속되어야 하는 지에 대한 해답도 명확하지 않다.

여섯째, On-line거래에 대한 과세원칙의 적용문제이다. 전자상거래에 있어서 Off-line거래는 재화가 국경을 넘을 때 세관에서 거래를 인식할 수 있으므로 이중과세를 방지하기 위하여 국제적으로 통용되는 규범인 소비지과세원칙(Destination Principle)에 따라 상품이 소비되는 국가에서 과세가 가능하다. 그러나 On-line거래에 의한 무형재화는 세관에서 거래를 인식할 수 없으므로 소비지과세원칙을 적용하는 것이 곤란하다. 그러므로 On-line거래에 대해서 소비지과세원칙을 고수할 것인 지 아니면 공급지과세원칙을 적용할 것인 지가 문제로 대두된다.

일곱째, 통신망이 발달하지 않았던 시기에는 어떤 기업이 생산품을 일정규모 이상 다른 국가의 불특정 다수에게 판매하기 위해 판매사업소나 대리점을 운영하였으나 전자상거래에서는 웹사이트가 사업장의 역할을 대신함에 따라 전통적인 고정사업장의 개념을 적용할 수 없다.

이외에도 거래되는 상품이 표준화되어 있지 않을 뿐만 아니라 복합적인 성격을 갖고 있어 그 거래로부터 발생하는 소득의 종류를 명확하게 규정하기 곤란한 한계가 있으며, 아울러 소득을 독립기업원칙에 따라 사업장 간에 배분하기 곤란한 문제점이 있다.

2. 조세원칙

전자상거래는 기존 상거래와 상이하므로 별도의 조세원칙이 수립되어야 한다. 조세원칙이 수립되어야 기존 상거래 중심의 각종 세법을 검토하고 새로운 대응방안을 모색할 수 있기 때문이다.

가. 미 국

전자상거래와 관련한 조세원칙에 있어서 미국은 1997년 7월에 「범세계적 전자상거래 기본계획(A Framework for Global Electronic Commerce)」을 발표하여 전자상거래에 대한 무관세 원칙과 내국세 신설을 반대하는 입장을 표명하였고, 1998년 10월 인터넷과세면제법(Internet Tax Freedom Act)을 제정하여 인터넷 접근에 대한 새로운 과세와 전자상거래에 대한 차별적 과세를 3년간 금지하고 있다.

The Internet Tax Freedom은 인터넷 이용 및 관련기술의 발전을 촉진하기 위하여 정보는 과세되지 않는다(Information should not be taxed)는 원칙하에 모든 인터넷 접속에 대한 과세와 전자상거래에 대한 중복적․차별적 과세를 한시적으로 금지하는 것을 목적으로 한다. 인터넷상거래에 대한 합리적 과세기준이 마련될 때까지 인터넷상거래가 기존 상거래에 비하여 불리한 대우를 받지 않도록 하기 위한 것이다. 미국내 주간(州間) 과세체계가 서로 상이함에 따라 나타날 수 있는 조세마찰, open 시스템을 이용하는 인터넷거래에 대해 주간(州間)과세경쟁을 방지하기 위한 법안으로서 전자상거래에 대해 차별적 혜택을 부여하는 것이 아니라 차별적 불이익을 금지하려는 취지이다. 재정경제부, 「전자상거래 확대에 대비한 과세제도 정비」, 2002, 27면 참조.

전자상거래와 관련한 조세원칙으로는 ①전자상거래의 거래유형에 따라 기존 상거래와 차별적으로 과세되어서는 아니 된다는 무차별성 ②전자상거래와 관련한 조세제도는 적용하기 용이하고 단순하며 투명하여야 한다는 명확성 ③전자상거래와 관련한 조세제도를 도입하면서 새로운 장부의 기록을 요구하거나 당사자에게 추가적인 비용을 부담시켜서는 아니 된다는 경제성 ④미국과 무역을 하고 있는 당사국과 서로 조화있는 제도를 운용해야 한다는 국제성을 예시하였다.

이와 같은 미국의 조세정책방향은 두 가지 측면에서 이해할 수 있다. 첫째, 사이버 공간에 자유무역지대를 만들어 인터넷을 통해 거래되는 재화와 서비스에 관세를 부과하지 않음으로써 전세계적인 인터넷시장에 대한 경쟁력 우위를 바탕으로 자국의 산업경쟁력을 강화함과 동시에 내국세 신설의 금지로 세수가 감소하더라도 전자상거래에서 발생한 수익에 대한 법인세나 소득세로 세수확보에 문제가 없다고 판단하고 있다는 점이다.

둘째, 일반소비세로서의 매상세(Sales Tax)가 연방정부가 아닌 주정부의 세금으로 되어 있어 다른 나라와 달리 국내에서 이루어지는 주(州)간의 거래에 대하여 과세에 어려움이 있으므로 이에 대한 해결방안의 모색이다. 주(州)간의 전자상거래는 종전에 많이 이용된 우편판매와 유사하므로 우편판매에 대한 과세기준이 적용되어야 하며, 우편판매의 경우 동일 주(州)의 소비자에게 판매한 사업자는 매상세 납부의무가 있으나 다른 주(州)의 소비자에게 판매한 사업자는 소비자 소재지에 사업장을 갖고 있는 경우에만 매상세 납부의무가 있다는 것이 판례 등에 의해 정립되어 왔기 때문이다.

나. OECD

OECD는 인터넷을 통한 전자상거래의 건전한 발전을 촉진하기 위하여 국제적인 논의를 1994년부터 본격화하였다. 초기에는 개인정보보호 및 정보이동의 자유 등에 중점을 두었으나 최근에는 조세와 무역 등 국제경제활동 측면에 대한 논의가 증대되는 추세이다.

전자상거래 과세문제는 1997년 이후 OECD재정위원회(Committee on Fiscal Affairs: CFA)와 산하 실무작업반인 ECTA(Electronic Commerce Tax Administration) 등에서 내국세를 중심으로 논의되고 있다. 1997년 11월 정보통신기반, 이용자의 신뢰, 소비자 보호, 법률적․제도적 환경의 조성 등에 대한 국제적인 규범제정 필요성에 합의하고 전자상거래의 확산과 국가간 장벽제거를 위한 10대원칙을 채택하였다. 1998년 10월 캐나다 오타와 각료회의에서 과세의 일반원칙인 중립성․효율성․확실성․단순성․유연성 등에 대해 최초로 합의하였으며, 이는 납세자 서비스 개선, 조세행정, 소비세 및 국제조세에 있어 유용한 지침으로 활용되고 있다.

10대원칙은 다음과 같다. ①시장원리에 의해 민간부문의 주도 ②정부개입은 최소한도로 축소하되 투명하고 중립적이며 공익보호와 국제적인 법 환경을 촉진하는 방향으로 추진 ③민간부문의 정책결정과정 참여 매카니즘은 모든 국가와 국제회의에서 폭넓게 적용 ④정부정책은 국제적인 상호협력과 조성을 거쳐 표준제정에 대한 합의라는 원칙 아래 상호 연계성을 활용 ⑤과세는 이미 확립되어 국제적으로 용인된 관행과 일치하고 강제적인 방법으로 집행되지 않아야 하며 ⑥통신기반시설에 대한 규제는 사업자의 공정경쟁을 위해 자유시장 논리에 맡겨야 하고 ⑦전자상거래에 대한 참여는 자유경쟁시장을 통해 이루어져야 하며 ⑧프라이버시, 기밀성, 익명성, 내용규제와 관련해서는 소비자의 선택과 권한이 강화되어야 하고 ⑨기업은 프라이버시, 기밀성, 익명성, 내용규제와 관련해 소비자에게 선택의 수단을 제공해야 하며 ⑩범세계 정보기반, 범세계 정보사회에 대한 고도의 신뢰를 구축하기 위해 민간의 자율규제, 상호인정, 교육, 기술혁신, 적절한 분쟁해결 장치 등이 구축되어야 한다. 최병철, 앞의 글(주1), 15면 인용.

전자상거래 규범 형성을 주도하고 있는 OECD의 공헌은 전자상거래에 있어서 민간부문이 주도적 역할을 담당하고 정부는 지원역할에 그쳐야 한다는 점을 확인한 것이다.

전자상거래에서의 조세원칙은 ①유사한 거래를 수행하는 유사한 상황에서의 납세자는 동일하게 과세되어야 한다는 형평성 ②조세행정 및 추적비용을 최소화해야 한다는 간편성 ③납세의무자는 사전에 세금부담을 명확하게 알아야 한다는 명확성 ④정확한 시기에 정확한 세액을 산출하고, 조세회피 등의 잠재성을 최소화해야 한다는 효율성 ⑤기업의 의사결정자는 세금보다는 상업성으로 동기부여가 되어야 한다는 경제적 왜곡의 회피 ⑥기술적․상업적 발전에 기민하게 대처하는 동태성이 있어야 한다는 유연성 ⑦인터넷과세표준이 국가간 공정한 배분이 보장되어야 한다는 배분성 ⑧새로운 제도의 도입보다는 기존제도에 인터넷을 접목하는 것에 중점을 두어야 한다는 무변성(無變性)을 예시하고 있다.

최근에도 OECD는 관련업계 및 비회원국 대표를 기술자문그룹에 포함시켜 전자상거래와 관련하여 구체적인 조세논의를 하였으며, 2001년 2월 중간보고를 통해 소비지과세원칙을 확인하고, 고정사업장에 대한 개념을 정리하였으며, 사용료 소득에 대한 구분을 하는 등 전자상거래에 대한 과세방안에 대해 많은 진전을 보였다.

다. WTO와 EU

관세분야의 논의는 주로 WTO를 중심으로 이루어지고 있으며, 미국이 1997년 7월 전자상거래에 대해 무관세화를 추진하기 시작한 이후 WTO에서도 1998년 5월 인터넷 On-line 제품에 대해 현재의 무관세관행잠정유지선언문을 채택하였으며, 1999년 11월에는 관세면제의 잠정적 연장을 합의하였다. 향후에도 On-line 형태로 이동되는 물품에 대해서는 과세기술상의 어려움 등으로 무관세 관행이 지속될 전망이다.

미국의 세제가 법인세나 소득세 등 직접세 위주인 반면에 유럽은 상품에 대한 소비세 중심이므로 인터넷을 자유무역지대로 설정할 경우 세금징수에 유럽이 불리하다는 것이 EU의 분석이다. 즉, EU는 부가가치세 등 소비세가 재정수입에 큰 비중을 차지하고 있으므로 사이버공간의 자유무역지대화로 인한 세수감소를 우려하고 있다. 이에 따라 EU는 기존의 조세가 전자상거래와 전통적 상거래에 공평하게 적용되도록 보장하고, 전자상거래를 차별하지 않는 조세중립성이 인정되어야 한다는 입장이다. 기존의 소비세 특히 부가가치세는 전자상거래의 재화와 서비스에 적용될 수 있다는 입장이다. 아울러 전자상거래와 관련하여 제기되었던 비트세 즉, 인터넷을 통한 모든 정보에 bit 단위로 세금을 부과하는 비트세(bit tax)와 같은 새로운 조세를 도입해서는 아니 된다는 입장이다.

이재맹․심호석, 앞의 글(주4), 97면 참조.

3. 과세장소

전자상거래는 디지털화된 거래대상을 중심으로 폭넓게 확대되고 있다. 정보통신의 급속한 발전으로 전자상거래에서 물리적 위치는 중요하지 않다. 그러므로 전자상거래에서 특정의 지리적 위치와 소득의 발생을 중심으로 한 소득원천근거과세 혹은 거주지근거과세 등은 적용할 수 없게 되었다. 이에 따라 소비과세에서 사업장과 공급장소, 소득세에서는 사업장에 대한 조세원칙을 수립할 필요가 있다.

문성열, 「전자상거래의 조세정책에 관한 연구」, 《주성대학논문집》 제8집, 1999, 10～11면 ; 홍기용, 앞의 글(주9), 282～284면 ; 홍범교․안종석, 앞의 책(주8), 72～84면 참조.

가. 소비과세

부가가치세는 재화 혹은 서비스의 소비지에서 과세하는 소비지국과세를 채택하는 것이 일반적이다. 이는 재화나 용역의 공급장소와 소비장소는 동일하다는 관점에서 소비지국과세원칙을 적용하는 것으로 징수편의상 사업장에서 징수하고 있다. 따라서 국내에서 소비되는 경우에는 대부분 부가가치세가 과세되지만 국외에서 소비되는 경우에는 영세율(零稅率)이 적용되거나 면세된다.

전자상거래에서 과세장소는 부가가치세와 같은 소비세와 관련하여 중요한 사안이다. 재화 혹은 서비스의 공급장소와 소비장소가 상이하므로 세금을 부과․징수할 수 있는 장소인 과세점 파악이 명확하지 못하기 때문이다. 즉, 웹서버를 운용하고 있는 거래자가 온라인으로 프로그램을 공급하는 경우에 공급장소와 소비장소의 명확한 구분이나 확인이 곤란하다.

공급장소의 문제는 디지털화된 재화 혹은 서비스의 공급시기에 이들이 공급되는 장소에 관한 것이다. 기존 조세원칙에서는 부가가치세와 관련한 공급장소의 개념을 공급자의 사업장 혹은 고정사업장을 의미하였고, 부가가치세는 사업장 혹은 고정사업장의 공급장소에 속한 국가에서 과세권을 행사할 수 있다. 그러나 전자상거래 하에서 서비스 공급자가 소비지국에 어떤 가시적인 사업장을 설치하지 않고도 고객에게 서비스를 제공할 수 있으므로 사업장에서 부과․징수하는 과세방법은 더 이상 유효하지 않다.

따라서 전자상거래에서 소비지와 소비자를 파악할 수 없는 경우 부가가치세의 부과를 어렵게 하여 기존 상거래와의 조세중립성을 저해할 수 있으므로 이에 대한 대처가 필요하다.

이와 같은 과세장소 문제를 해결하기 위하여 OECD는 국제간의 부가가치세 과세는 공급장소보다 소비지에서 과세한다는 원칙에 합의하였다. 소비지 결정방법에 대해서는 B2B거래는 소비측 기업의 사업거점을, B2C거래는 소비자의 통상적인 거주지를 소비지로 간주하기로 하였다.

나. 소득과세

일반적으로 세계 각국은 자국의 거주자에 대하여는 국내외 모든 소득에 대하여 과세권을 가지며, 비거주자에 대해서는 자국내에 발생한 소득에 대해서만 과세권을 행사하는 과세제도를 운용하고 있다. 조세조약을 체결하는 경우 원천국의 과세권을 제한하거나 배제하고 거주국에 무제한적으로 과세권을 인정하는 것이 일반적이다. 고정사업장 또는 고정장소가 설치되어 있지 않은 원천국은 과세권을 행사하지 않는 것이 원칙이다.

전자상거래에서 과세관할에 영향을 미치는 사업장에 대한 새로운 개념이 요구되는 사유는 ①웹사이트의 실제소유자를 확인하기 어려우므로 전자상거래에 참여하는 당사자의 신분 확인이 거의 불가능하며, ②전자상거래에 참여하는 당사자는 그들의 주거지 혹은 사업장의 위치와 관계없이 웹사이트의 주소를 보유할 수 있으므로 당사자 위치확인이 거의 불가능할 뿐만 아니라 과세포착점(Taxing Points)을 확인할 수 없으므로 원천징수의 의미가 퇴색되고, ③전자상거래의 거래내용을 확인하기 어려우며, 전자상거래를 통해 발생한 거래에 대해 증빙서류의 확보가 곤란하기 때문이다.

또한 과세관할권과 연계되어 있는 것이 고정사업장(Permanent Establishment)의 개념문제이다. 비거주자가 국내에 고정사업장을 운용하는 경우에는 당해 국가에서 과세권을 행사할 수 있지만 고정사업장을 운용하지 않고 웹서버에 의해 사업을 하는 경우에는 웹서버를 고정사업장으로 인정할 수 있는 지 여부에 따라 과세문제가 달라진다. 즉, 서버가 휴대용 컴퓨터나 장소적으로 이동이 가능한 경우나 여러 나라에 소재한 서버에 동일한 웹사이트가 설치되어 있어 고객이 통신량에 따라 임의의 사이트로 연결될 경우에 고정사업장을 어떻게 인정할 것인 지가 문제시된다. 이에 따라 전자상거래의 과세 목적으로 전통적 의미의 고정사업장 개념이 적합한 것인 지 여부에 대한 문제가 제기된다.

OECD에서는 고정사업장을 사업의 전부 또는 일부가 수행되는 고정된 사업장소(Fixed Place of Business)로 정의하고, 관리장소를 비롯하여 지점과 사무소 및 공장 그리고 작업장과 광산 및 유정(油井) 등을 포함하는 개념으로 파악한다. 그 조건으로는 ①사업장이라는 현실적인 장소가 존재해야 하고, ②지리적․항구적인 면에서 고정성의 성격을 지녀야 하며, ③사업의 전부 혹은 일부라도 사업장을 통해 이루어져야 한다는 점이다.

4. 과세대상

전자상거래는 거래대상이 디지털화되어 있다는 점에서 부가가치세 부과와 관련하여 재화와 서비스 분류문제, 디지털화된 재화나 서비스의 거래에서 발생한 소득을 사업소득이나 사용료소득으로 분류하는 문제와 관세문제가 발생한다.

홍기용, 앞의 글(주9), 284～286면 참조.

가. 재화와 서비스

전자상거래의 특징은 거래대상이 디지털화되어 있다는 점이다. 전자상거래는 디지털화된 재화 혹은 서비스를 거래대상으로 한다는 점에서 일반상거래에서 가정하는 운송방식이 아니라 전송(Download)방식을 채택하고 있다는 점을 유의해야 한다.

부가가치세 과세 대상이 되는 재화는 물리적 내용물과 운송수단의 존재를 요건으로 한다. 종래에 우편주문으로 공급되었던 신문, 소프트웨어, 비디오, CD, On-line 정보서비스, 데이터베이스 및 전자출판 등이 디지털 형식으로 On-line 전송되는 경우에 이를 서비스로 분류할 것인 지 아니면 재화로 분류할 것인 지에 따라 과세가 다르다. 즉, 디지털화된 정보의 수입을 재화의 거래로 분류하면 부가가치세가 과세되지만 이를 서비스의 수입으로 분류하면 과세되지 않는다. 이와 같이 물리적 실체가 없어짐에 따라 재화와 서비스의 구분이 점점 애매해지므로 이러한 경우 재화 및 서비스를 구별하는 기준을 새로 정립할 필요성이 생긴다.

우리나라는 소프트웨어를 물품거래로 분류하여 과세하고 있고 아주 예외적인 경우에 한하여 사용료소득으로 분류하여 소득과세하고 있다. 그러나 이에 대하여 각국마다 다르게 규정하고 있으므로 검토가 요망된다.

나. 소 득

인터넷을 통한 디지털화된 재화나 서비스의 거래에서 발생하는 소득을 사업자의 사업소득과 사용료소득 중 무엇으로 인정해야 하는 지에 따라 과세상의 문제가 야기된다. 즉, 사업소득으로 인정하는 경우 고정사업장이 없으면 소득발생지에서 원천징수할 수 없게 되고, 사용료소득으로 인정하는 경우에는 원천징수를 할 수 있기 때문이다.

전자상거래를 통해 거래가 되는 프로그램․영상․음악 등의 디지털화된 정보의 경우에는 고정사업장의 개념이 모호하므로 이를 통한 소득이 사업소득 혹은 사용료소득으로 분류되는 유형에 따라 국가간 과세상 문제가 발생할 수 있다. 예를 들어 우리나라의 인터넷 사용자가 전자상거래로 컴퓨터 소프트웨어를 미국의 판매업자 홈페이지에서 다운로드(Download)받아 그 대가를 지불하는 경우 이를 사업소득으로 인정하는 경우 미국의 판매업자가 우리나라에 고정사업장이 없으면 미국 판매업자의 우리나라에서의 소득은 사업소득이 되어 미국에서 과세된다. 반면에 그 소득을 사용료소득으로 인정하는 경우에는 미국 판매업자의 우리나라에서의 소득은 우리나라에서 과세된다.

다. 관 세

전자상거래에 있어서 디지털 제품 및 서비스에 대한 관세문제는 각국의 세수확보와 결부되어 논의가 활발한 분야이다. 전자상거래에 대한 무관세화는 특히 디지털화된 거래를 대상으로 하고 있다. 디지털화된 거래의 대표적인 사례인 소프트웨어의 경우 현행 규정상으로는 디스켓이나 CD의 형태로 거래되면 관세가 부과된다. 따라서 전자상거래의 무관세화는 인터넷 등을 통해 전송방식으로 거래가 이루어지는 경우에 한정된다. 그러나 이들간에는 조세의 중립성과 탈루가능성에 대한 비판이 제기된다.

온라인 거래를 가능하게 하는 제품으로서 온라인제품(On-line Product)이라고 하며,

컴퓨터프로그램, 음악, 서작, 오락, 컨설팅서비스 등이 해당된다.

전자상거래와 관련한 관세분야에서의 논의는 주로 WTO 전자상거래 작업프로그램에 따라 이루어지고 있다. 미국은 1998년 2월 전자상거래의 무관세화를 인정하는 규범이 필요함을 WTO에 공식적으로 제안하였다.

1997년 미국과 EU는 ①인터넷으로 주문되고 인터넷으로 전송되는 재화 및 용역에 한해 관세를 부과하지 않고, ②인터넷으로 주문되고 물리적으로 수송되는 제품에 대해 이 제품이 인터넷으로 주문되었다는 이유로 추가적 관세가 부과되어서는 아니 된다는 원칙에 합의하였다.

이원균․전은식, 「전자상거래에서 조세정책의 대응방안에 관한 연구」, 《산업경제연구》제13권제2호, 한국산업경제학회, 2000. 3, 56면 참조.

이러한 합의에도 불구하고 미국은 국가간 이동이 전자신호의 형태로 이루어지는 디지털 재화에 대한 관세부과를 반대한 반면에 EU는 동일한 상품인 실물재화와 디지털 재화에 대해 이중의 과세체계를 갖는 문제점을 지적하면서 디지털 재화에 대해서도 관세부과를 주장하고 있다.

전자적으로 주문되고 전송되는 디지털 제품 및 서비스는 지리적 이동선이 결여되어 있고, 기술 및 관리상의 문제로 현재 관세의 부과가 사실상 불가능하다. 이에 따라 디지털 재화 및 서비스의 경우 물리적 운송과정 없이 인터넷상에서 이루어지는 운송에 따른 기술 및 관리상의 문제로 인해 관세가 부과되지 않았으나 인터넷 교역 증대에 따라 각국 정부는 세수확보 차원에서 관세부과 움직임을 보이고 있다.

우리나라의 경우 영화 혹은 음반 등을 수입하는 경우에는 관세를 부과하고 있다. 전자상거래로 수입하는 경우 무관세가 적용된다면 조세의 중립성과 공평성을 저해할 우려가 있다.

Ⅳ. 전자상거래에 대한 조세지원제도 현황과 대응

1. 조세지원제도

우리나라의 전자상거래는 기업과 소비자간의 도․소매업, 특히 인터넷쇼핑몰 형태가 주종을 이루고 있다. 전자상거래 활성화를 위한 조세지원제도는 조세특례제한법을 중심으로 운용되고 있다.

첫째, 정보처리와 컴퓨터운용관련업을 비롯하여 전기통신업과 물류업 등 중소기업에 해당하는 14개 업종에 대해서는 매출액의 3%에서 5%에 해당하는 기술개발준비금을 손금산입해주고 있다. 기술개발준비금 사용대상은 기술개발비, 기술정보비, 기술훈련비, 연구시설 또는 지원훈련시설, 정보처리 및 컴퓨터운용관련업 또는 부가통신업 등이다.

둘째, 중소기업에 해당하는 기술개발준비금 사용대상업종은 기술 및 인력개발비 지출액의 15%를 세액공제해주고 있다. 공제대상 지출은 연구개발전담부서의 기술개발비, 위탁 및 공동기술개발비, 위탁훈련비 등이다.

셋째, 부가통신업, 연구 및 개발업, 방송업, 엔지니어링사업, 정보처리 및 컴퓨터운용관련업, 물류산업, 제조업 등 중소기업에 대해서는 소득세와 법인세의 20%를 감면해주고 있다. 이외에 전자상거래 개인사업자는 신용카드매출액의 2%를 세액공제 해주고 있다.

이와 같은 조세지원제도는 결손기업들에게 실질적으로 도움이 되지 못하고 있다. 법인 전자상거래업체의 경우 결손법인이 많아서 실제로 법인세를 납부하는 경우가 적어 조세특례제한법상의 법인세 및 소득세 투자세액공제를 받지 못하고 있다. 개인사업자 형태의 전자상거래업체는 영세한 수준이어서 과세소득이 발생하지 않으므로 투자세액공제나 신용카드매출액 세액공제 혜택을 받지 못하고 있는 실정이다.

노영훈․연태훈․홍범교, 『전자상거래 관련 조세지원방향』, 한국조세연구원, 1999. 12, 79면 참조.

2. 과세장소

과세장소와 관련한 대응방안을 소비과세와 소득세로 구분하여 고찰하면 다음과 같다.

홍기용, 앞의 글(주9), 288～292면 ; 홍범교․안종석, 앞의 책(주8), 82～84면, 104～109면 참조.

가. 소비과세

국제간의 소비세과세에 있어서 공급장소보다 소비지에서 과세한다는 원칙에 합의한 상태이다. 그러나 소비지 정의에 대해서는 결론이 나지 않고 있다. 1998년 10월에 개최된 OECD 오타와 각료회의에서 소비지 정의에 대한 논의가 다소 진전되어 기업 및 비영리기관 소비자는 본점소재지, 개인소비자는 주소지를 소비지로 정의하되 주소지가 파악되지 않는 경우는 판매자에게 밝힌 주소지, 신용카드정보에 의한 주소지, 소비자의 납세번호를 주소지로 추정하고 이러한 정의에 따른 소비지 파악방안에 관한 연구를 진행중이다.

우리나라의 경우 부가가치세 과세대상은 재화와 용역의 공급 및 재화의 수입이다. 재화와 용역을 공급하는 자가 수요자로부터 징수하여 자신의 사업장이 소재하는 지역의 세무서에 부가가치세를 납부한다. 즉, 공급자의 사업장이 과세의 중심이 된다. 부가가치세가 일반적으로 소비과세로 인식되고 있음에도 불구하고 소비 또는 소비지가 과세의 중심에 있지 않고 공급장소가 과세의 중심이 되는 것은 조세행정 및 납세순응 비용을 최소화하기 위한 정책적 판단의 결과이다.

재화의 수입은 과세거래로 보아 국내물품과 동일하게 과세하는 소비지국과세원칙을 채택하고 있다. 수입품에 대하여는 서비스를 제외한 재화에 대하여 규정하고 있다. 지금까지 서비스는 공급과 동시에 소비장소에서 소비되는 해외거래가 불가능한 재화이었으나 전자상거래의 출현으로 부가가치세의 보완이 필요하게 되었다.

이에 따라 소비자와 공급자가 다른 지역에 사업장 또는 주소를 두고 있는 경우 공급지과세원칙은 소비지과세원칙과 다른 결과를 초래하는 문제가 대두된다. 재화 및 용역의 공급자와 수요자가 하나의 과세관할권내에 존재하는 경우 공급자의 사업장을 기반으로 하는 공급지과세원칙은 소비지과세원칙과 동일한 결과를 가져온다. 그러나 국내에 사업장을 갖고 있지 않은 비거주자나 외국인이 국내에서 용역을 제공할 경우에 국내거래에 적용되는 방법에 따라 공급자에게 자신의 사업장 소재지 세무서에 세금을 납부하도록 하면 이는 소비지과세원칙과 다른 결과를 초래한다. 소비지 국가의 세무당국이 공급자로부터 직접 세금을 징수하면 이 문제가 해결될 수 있으나 비거주자라는 내재적 한계 때문에 세금 징수가 곤란하다.

이를 해결하기 위하여 현행 부가가치세법에서 채택하고 있는 대리납부제도와 납세관리인제도를 활용할 수 있다는 점을 감안하여 공급장소의 개념을 확대함으로써 공급장소가 공급자의 사업장이 아니라 소비자의 소재지로 보는 방안을 검토할 수 있다.

나. 소득과세

비거주자가 국내에서 사업장을 설치하여 사업을 영위하는 경우에는 사업장이 설치된 소재지에서 소득세 혹은 법인세를 납부하는 것이 원칙이다. 따라서 전자상거래의 경우 고정사업장을 별도로 두지 아니하거나 웹서버를 설치하는 등의 방법에 의해 사업을 영위하고 있다는 점에서 사업장의 범위를 정하는 것은 중요하다. 고정사업장의 존재 여부에 따라 국제거래 소득에 대한 과세여부와 과세방법 및 세율 등이 달라지기 때문이다.

전자상거래에 있어서 상품을 소개하고 주문을 받으며, 공급하는 웹사이트를 고정사업장으로 간주해야 하는 지 여부와 어느 국가의 고정사업장으로 간주해야 하는 지에 대하여 다음과 같은 문제가 제기된다.

박노경․손용정, 「전자상거래에 따른 조세정책의 대응방안에 관한 연구」, 《사회과학연구》제22집 제1호, 조선대학교, 2001, 125면 참조.

첫째, 서버상의 웹사이트가 고정사업장의 구성요건을 충족하는 지 여부에 대한 문제이다. 인터넷을 통한 전자상거래는 기본적으로 특정 서버에 위치한 기업의 웹사이트를 통해서 이루어진다. 대기업들은 자신의 서버를 운용하고 있지만 대부분의 영세규모의 업체는 인터넷서비스공급업자들이 소유한 하드디스크 공간을 일부분 임차해서 자신의 웹사이트를 설치한다.

둘째, 웹사이트가 사업장소를 구성하는 지 여부 및 서버의 고정 여부에 관한 문제이다. 서버가 휴대용 컴퓨터나 장소적으로 이동이 가능한 경우 과연 고정되었다고 볼 수 있는 지, 여러 국가에 소재한 서버에 동일한 웹사이트가 설치되어 있어 고객이 통신량에 따라 임의의 웹사이트로 연결될 경우 고정된 것으로 불 수 있는 지 등의 문제이다.

셋째, 고정사업장이 인정되는 경우 귀속소득 결정과 관련하여 문제가 제기된다. 전자상거래에 의하는 경우 해당 고정사업장에 귀속되는 소득금액의 결정이 곤란하기 때문이다. 여러 과세관할권에 위치한 상호 연결된 서버들이 통신부하량에 따라 신호를 자동으로 순서에 따라 접속시키게 되면 어느 서버에 어떤 활동에 사용되고 있는지 파악하기 곤란하다는 측면에서 귀속소득의 결정이 어렵게 된다.

국제거래로부터 발생한 소득에 대한 과세방법은 소득이 발생한 지역 즉, 원천지에 공급자의 고정사업장이 있는 지 여부에 따라 달라진다. 고정사업장이 있는 경우 원천지의 과세당국은 고정사업장에 귀속되는 소득에 대해 내국인과 동일한 방법으로 과세하나 고정사업장이 없는 경우에는 사용료․이자․배당 등 특정한 종류의 소득에 한정해서 과세할 수 있으며, 대부분 조세조약에 의해 세율이 제한된다. 그러므로 전자상거래의 경우에도 고정사업장의 존재여부를 명확하게 규명할 필요가 있다.

OECD에서는 고정사업장을 사업의 전부 또는 일부가 수행되는 고정된 사업장소(Fixed Place of Business)로 정의하고, 관리장소를 비롯하여 지점과 사무소 및 공장 그리고 작업장과 광산 및 유정(油井) 등을 포함하는 개념으로 파악한다.

전자상거래에 개입되는 중간매체들의 고정사업장 여부에 대한 OECD 논의를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 웹사이트는 고정된 장소가 아니므로 그 자체로서 고정사업장이 아니다.

둘째, 웹사이트운영자에게 서버를 임대하는 인터넷서비스공급업자(Internet Service Provider: ISP)는 웹사이트운영자를 대신하여 계약을 체결하지 못하며 일반적인 사업활동에서 웹사이트운영자를 대신할 수 없으므로 고정사업장이 아니다.

셋째, 사업자가 보유한 서버를 통해 웹사이트를 운영할 경우 그 서버가 특정한 장소에 오래 고정되어 있으며, 그 서버를 통해 사업활동이 전부 또는 부분적으로 수행되는 경우 그 서버는 고정사업장으로 간주된다.

우리나라 세법체계에서는 전자상거래의 경우 웹서버를 고정사업장으로 인정할 수 있는 지 여부에 대해 해석할 수 없으므로 전자상거래와 관련하여 발생하는 소득에 대해 과세할 수 없는 문제가 발생한다. 또한 대부분의 조세조약에서는 고정사업장이 없는 경우 사업소득 등에 대해 원천징수할 수 없도록 하고 있다.

그러므로 웹서버를 사업장에 포함할 것인 지 여부에 대한 논의는 국제적인 합의를 바탕으로 이루어져야 한다. 국내에 고정사업장이 없는 사업자에 대하여 전자상거래상의 고정사업장 개념을 적절하게 확대하거나 고정사업장의 유무와 상관없이 원천과세를 강화하는 방안의 강구가 필요하다.

3. 과세대상

과세대상과 관련한 대응방안을 재화와 서비스 분류, 수입 서비스, 소득의 분류로 구분하여 고찰하면 다음과 같다.

홍기용, 앞의 글(주9), 292～296면 참조.

가. 재화와 서비스

부가가치세 관점에서는 디지털재화를 실질적으로 서비스로 분류하고 있다. 디지털재화는 국제거래시 세관을 통과하지 않는다는 점에서 과세기술상 서비스로 취급되기 때문이다. 이에 따라 디지털재화의 거래에 대한 과세권을 소비지 과세당국과 공급지 과세당국 중 누가 보유해야 하는 지가 문제로 제기된다. 전통적인 거래에서는 공급자와 수요자가 만나야 서비스거래가 성립되므로 과세의 편의를 위하여 공급지과세원칙을 기반으로 하고 징수방법으로서 대리납부방식을 적용함으로써 소비지과세원칙과 동일한 결과를 거양(擧揚)하였다.

국제거래에 있어서 서비스는 관세를 부과하지 않는 것이 일반적 관행이므로 디지털재화를 상품으로 분류하는 경우에는 관세가 부과되나 서비스로 분류하는 경우에는 관세가 부과되지 않는다. WTO에서는 명확한 결론을 유보한 상태에서 무관세가 적용되고 있다.

전자상거래에서는 소비자와 공급자가 만나지 않고 무형재화의 거래가 가능하므로 소비지과세원칙과 공급지과세원칙은 서로 다른 결과를 초래한다. 국제적 논의에 있어서는 공급지과세원칙과 소비지과세원칙이 대립하였으나 소비지과세원칙으로 의견이 일치된 상태이다.

우리나라 부가가치세법에서는 다음과 같은 문제가 발생하므로 이에 대한 해결방안이 모색되어야 한다.

첫째, 재화와 용역에 대한 규정이 모호하여 동일한 재화를 재화 혹은 용역으로 제공되는 것으로 해석될 수 있다. 예를 들어 영상․음성․문자 등이 디지털화된 경우에는 하나의 재화 혹은 용역을 다르게 제공할 수 있으므로 이 경우 형태별로 구분하여 과세할 수 없는 문제가 발생한다.

둘째, 용역의 범위를 특정업종별로 구분함으로써 과세장소를 명확히 결정할 수 없으므로 국제간에 이루어지는 용역의 범위를 정하기 곤란하다.

나. 수입 서비스

전자상거래에서 서비스의 수입과 관련하여 현행 부가가치세법은 다음과 같은 문제점을 노정(露呈)하고 있다.

첫째, 과세사업자에게 제공되는 서비스 수입과 면세사업자에게 제공되는 서비스 수입을 구분하고 있다. 둘째, 디지털제품을 서비스의 공급으로 분류하는 것이 국제적 경향이다. 이 경우 우리나라에서 디지털제품의 수입에 대해 과세사업자에게 부가가치세를 과세할 수 없는 문제가 발생한다.

이와 같은 문제점을 해결하기 위하여 부가가치세법에서 규정하고 있는 대리납부제도와 납세관리인제도를 보완할 필요가 있다.

첫째, 면세사업자에게 인정하고 있는 대리납부제도를 과세사업자에게 적용하는 것은 대리납부세액이 매입세액으로 인정되어 사실상 국가의 세수에 영향을 미치지 못하므로 실익이 없다. 그러나 과세사업자에 대한 대리납부제도의 도입은 과세소득에 대한 정보수집에 중요한 단서가 된다는 점에서 고려할 필요가 있다.

둘째, 우리나라에 거주하지 않으나 국내에 사업장이 있는 경우에는 납세자관리인제도를 활용할 수 있다. 납세관리인제도는 국내에 사업장이 있어야 하는 제한이 있으므로 국외사업자가 국내에 일정규모 이상의 매출실적이 있는 경우는 이 제도를 활용하여 소비지국에서 과세할 수 있도록 제도를 마련할 필요가 있다.

다. 소 득

고정사업장이 없다고 판단되는 경우 전자상거래로부터 발생하는 소득이 어떤 종류의 소득인 지 결정해야 한다. 전자상거래를 통해 거래되는 재화가 유형재화로서 우편을 통해 배달되거나 컴퓨터 통신이 아닌 다른 방법 즉, Off-line으로 거래되는 경우에는 사업소득으로 분류하는 것이 전통적인 견해이며, 원천지에 고정사업장이 없으면 원천지의 과세당국은 소득에 대해 과세권을 갖지 않는다.

통신을 통해 공급되는 디지털재화를 거래하는 경우에는 소득의 분류가 불분명하다. 통신을 통해서 그림이나 영화, 음악 등을 다운로드받는 경우 재화의 복제가 용이하며, 다운로드받은 재화를 다른 곳에 저장하거나 복사할 수 있는 권리도 함께 부여되므로 지불하는 대가가 사용료인 지 아니면 사업소득인 지 분명하지 않다.

정보통신의 발달로 기존의 사업소득이나 인적용역소득이 사용료소득으로 간주가 가능해지면서 소득의 분류문제가 제기된다. 사업소득이나 인적용역소득은 소득의 발생지국에서 원천징수되지 않는 반면에 사용료소득은 고정사업장이 없어도 원천징수되므로 전자매체를 통해서 거래가 가능한 프로그램, 도서, 음반, 영상 등과 같은 디지털상품의 전자상거래를 통해서 발생한 사업소득에 대해서 개념을 다시 정립할 필요가 있다.

일반적으로 사용료의 개념은 ①저작권의 사용 또는 사용할 권리에 대한 대가 ②노하우(Know-How)의 전수 대가 ③산업과 상업 및 과학적 장비의 사용 또는 사용할 권리에 대한 대가로 간략하게 정리할 수 있다.

OECD는 25개 전자상거래 유형에 대해 특성을 분석하고 그 거래로부터 발생한 소득이 사업소득인 지 사용료소득인 지에 대해 규명하였다.

사업소득으로 분류되는 25개 유형은 (1)통신을 통한 유형재화의 주문 (2)디지털 재화의 통신상 주문 및 다운로드 (3)업데이트와 자료의 추가 (4)사용기간이 정해진 소프트웨어나 기타 디지털 정보의 사용인가 (5)소프트웨어나 기타 디지털재화의 일회적 사용 (6)응용호스팅-별도계약(application hosting-separate license) (7)응용호스팅-일괄계약 (8)응용서비스공급자(Application Service Provider:ASP) (9)ASP면허료 (10)웹사이트호스팅 (11)소프트웨어 관리 (12)자료 저장창고 (13)컴퓨터 네트워크를 통한 고객지원 (14)정보검색 (15)독점적인 고급정보 공급 (16)광고 (17)온라인 전문가 자문 (18)정보배달 (19)대화식 웹사이트 구독 (20)온라인 쇼핑 포털 (21)온라인 경매 (22) 판매유도 프로그램 (23)웹방송 시청․청취 (24)전시료 (25)디지털재화의 다운로드를 허용하는 웹사이트 구독 등이다. 홍범교․안종석, 앞의 책(주8), 119～121면 참조.

첫째, 대금을 지불하는 주된 이유가 저작권의 상업적 이용, 노하우의 전수 등이 아닌 것으로 수요자가 직접 사용하거나 즐기기 위한 목적으로 구매하는 경우 그 거래대금은 사업소득으로 분류한다.

둘째, 대금을 지불하는 이유가 저작권의 사용, 노하우의 전수 등인 경우에는 전자상거래 수입이 사용료로 간주되며, ①상업적인 목적으로 저작권을 사용하기 위하여 디지털재화를 통신으로 주문하고 다운로드받는 경우 ②제품 또는 공정에 대한 공개되지 않은 기술정보의 공급 ③수요자에게 제공하기 위해 저작권이 있는 기존의 컨텐츠 구입과 같은 세 가지 형태의 거래가이에 해당된다.

현행 소득세법에서는 사용료소득의 개념을 포괄적으로 규정하고 있으므로 인터넷 등의 전자매체를 통하여 수입되는 자산이나 정보 등의 대가도 요건에 해당하는 경우 사용료소득으로 과세된다는 점을 명확히 할 필요가 있다. 또한 이미지․음악․동화상 등이 라디오나 TV 방송용 필름 및 테이프로 수입되지 않고 인터넷을 통하여 수입되는 경우도 사용료소득의 범주에 포함시켜야 한다.

사용료소득과 인적용역소득 및 사업소득의 분류문제는 우리나라가 단독적인 입장을 취하기 어려우므로 OECD에서의 논의와 주요국들의 경험을 수용하면서 향후 개선해 나가야 한다.

이원균․전은식, 「전자상거래에서 조세정책의 대응방안에 관한 연구」, 《산업경제연구》제13권제2호, 한국산업경제학회, 2000. 3, 69면 참조.

4. 부가가치세 과세방법

전자상거래는 원격지 거래가 용이할 뿐만 아니라 소비자와 공급자가 만나지 않고 용역 등 무형재화의 거래가 이루어지므로 기존의 과세체계를 적용하여 부가가치세를 부과하는 것은 곤란하다.

이에 따라 OECD는 B2B거래는 자진신고방법이 적절하며, B2C거래는 적용할 수 있는 합리적인 방안이 현재는 없다고 판단하고, 중․장기적으로 기술발전에 근거한 방법 즉, 신용할만한 제3자(Trusted Third Party) 또는 징세소프트웨어(Global Tax Calculation Software)를 이용하는 방안 등을 채택하되 단기적으로 국외사업자 등록방안을 운용하는 것으로 합의하였다.

이러한 점에 착안하여 과세방법을 고찰하면 다음과 같다.

홍범교․안종석, 앞의 책(주8), 84～91면 참조.

(1) 자진신고

비거주자가 국내에서 서비스를 제공하는 경우 수요자가 공급자에게 서비스대금을 지불함에 있어서 세금을 제외한 나머지를 지불하고 세금은 자신의 사업장이 소재한 곳 또는 주소지 세무서에 납부하는 자진신고제도(Self-Assessment)는 B2B거래의 경우 이미 많은 국가에서 도입․적용하고 있다. 우리나라에서도 비거주자가 국내에서 용역을 공급하는 거래에 대해 이 제도를 적용하여 수요자가 납세의무를 부담하도록 하고 있으며 이를 대리납부제도(Reverse Charge)라고 한다.

공급자를 대신하여 수요자가 납세의무를 부담하는 대리납부제도는 과세당국이 기업에 대하여 세무조사를 할 수 있고, 매입세액공제제도가 있으므로 소비자들의 성실납부를 유도할 수 있는 효과적인 과세방법이다. 그러나 B2C거래에서 개별 소비자는 과세되는 서비스 또는 영세율․면세․간이세율이 적용되는 서비스를 구별하여 적절히 세금을 납부하기 곤란하고, 과세당국이 개인 소비에 대하여 조사하기 어려우며, 납세자의 수(數)도 많아 효율적인 세원관리가 곤란하므로 OECD는 B2B거래에 대하여 자진신고방식을 적용하여 과세하되 B2C거래에 대해서는 다른 적절한 과세방안을 모색하기로 의견이 일치되었다.

(2) 국외사업자 등록

이 방법은 국외사업자(Non-Resident Supplier)로 하여금 국내에 등록하게 하고, 등록사업자가 세금을 부과하고 징수하여 과세당국에 납부하도록 하는 방안이다. 이 방안은 새로운 제도의 도입이 아니고 기존의 소비세 과세방식을 외국인에게까지 확장하여 적용하는 것이며, 소비자의 자진납부가 어려운 B2C거래에 유용한 방법이다.

B2B거래에 대해서는 자진신고방식을 적용하고 B2C거래에 대해서는 국외사업자등록방식을 적용할 경우 공급자가 소비자를 기업과 개인으로 구분해야 하는 문제가 제기된다. 최근 기업들이 종업원들로 하여금 구매부서계정을 거치지 않고 직접 구매하도록 하는 추세가 증가하고 있으며, 이 경우 거래상대방이 법인인 지 개인인 지를 구분하기 어렵기 때문이다. 이 문제의 해결을 위하여 현재 EU에서 실행하고 있는 부가가치세 납세자 번호 즉, ID를 부여하여 사용하는 방법을 검토할 수 있다. ID번호 대신 과세당국이 발행하는 증명서를 디지털형식으로 정보파일에 저장하여 사용하는 방안도 검토할 수 있다.

(3) 공급지과세 후 세수입 정산

등록과 관련하여 부담이 되는 납세협력비용을 절감할 수 있는 대안으로 기업들이 여러 과세당국에 신고해야 하는 불편을 경감하는 공급지과세 방안을 검토할 수 있다. 이 방안은 비거주자의 수출에 대하여 공급자가 소비지의 세율을 적용한 부가가치세를 징수하여 공급지과세당국에 납부하고, 공급지과세당국은 세수입을 해당 소비지 국가의 과세당국에 양도하는 방안이다. 이 방안이 실행되기 위해서는 국제적인 협조가 필수적이다. 세수를 양도하는 메커니즘을 확립할 필요가 있으며, 다자간 협약보다는 쌍방 협약이 더 효과적이다.

이 방안의 실행과 관련하여 제기되는 문제점은 첫째, 공급지과세당국이 다른 국가를 위한 세금징수를 위하여 성실하게 노력할 동기가 미약하고, 둘째, 공급자가 징세의무가 없는 비협정국에 위치할 경우 효과가 없으며, 셋째, 과세당국이 다른 국가의 부가가치세제도를 숙지하고 세금을 징수해야 하는 징세비용의 부담이 크다는 점등이다.

(4) 금융기관에 의한 원천징수

전자상거래에서는 거래자의 신원을 확인하는 것이 어려우므로 은행이나 신용카드 회사와 같은 결제금융기관이 부가가치세를 징수하여 과세당국에 납부하도록 하는 것이 바람직하다는 의견이 제시되고 있다. 이 방안은 세금징수의 책임이 공급자로부터 금융기관으로 전이(轉移)되므로 다수의 금융기관으로 하여금 세금징수역할을 수행하도록 하는 유인이 필요하고, 효과적인 집행을 위해서는 국제적인 합의가 필수적이다. 또한 금융기관이 소비자의 거주지를 파악하는 동시에 거래의 성격을 구분할 수 있어야 한다.

전자상거래에서 대금결제가 대부분 금융기관을 통해 이루어지는 점을 감안하면 금융기관에 의한 원천징수가 효과적인 부가가치세 과세방안이 될 수 있으나 장기적으로 전자화폐가 도입되어 과세당국이 거래를 추적할 수 없게 되면 이 방안은 당초의 효과를 거양할 수 없다. 이 제도가 전자화폐의 사용을 촉진하는 유인이 될 수 있으며, 이러한 시스템에 참여하지 않은 국가에 위치한 금융기관을 통하여 결제할 우려도 있다.

5. 세원관리 실태

전자상거래는 거래당사자의 신원확인이 어려우므로 과세권 행사의 곤란을 초래하고, 거래의 암호화와 원격조정 및 변환장치 등의 사용으로 세무조사와 소득추적이 곤란하다. 증거능력이 있는 자료의 획득이 곤란하고, 탈중개화 현상으로 인하여 원활한 과세를 위한 과세점 상실 등으로 조세회피의 가능성을 증가시킴으로써 조세행정상의 어려움을 유발한다.

전자상거래의 거래 유형이 다양화되면서 새로운 유형의 탈세행위가 나타나고 있다. 특히 Off-line 상의 신용카드 위장가맹점에 대한 단속이 강화되면서 인터넷상에서는 타인의 신용거래를 대행해주는 결제대행업체(PG: Payment Gateway) 등을 이용하여 소위 사이버카드깡 등 불법적인 신용카드 변칙거래가 증가하고 있는 추세이다. 이에 따라 카드깡업자는 타인명의 및 차명계좌를 사용하여 신분노출을 피하고 있으므로 입출금 거래내역 및 관련인들간 상호관계를 조사하여 실 사업자 여부의 파악, 인터넷 쇼핑몰을 개설하여 실제 상품매출없이 PG업체를 이용하여 신용카드 결제를 함으로써 유흥업소의 신용카드 매출을 변칙처리 하였는지 여부, 신용카드 대출을 원하는 소비자에게 상품권, 가전제품 등을 판매한 것처럼 위장하여 불법적인 신용대출(카드깡)을 했는 지 여부, 인터넷 경매서비스를 통하여 사업자등록과 상관없이 주민등록번호나 타인명의로 물건을 판매함으로써 수입금액을 누락했는 지 여부 등에 대한 세원관리가 필요하다.

이러한 조세문제에 대한 해결의 핵심과제는 인터넷을 통한 거래사실과 거래내용 및 당사자의 신원확인이다. 나아가서 과세당국이 납세의무자의 포착과 과세표준 파악 및 불성실신고자 색출 등을 위한 과세자료를 효과적으로 적기에 확보하여야 한다. 이에 대한 해결방안은 현재로선 만족할만한 방법이나 제도가 개발되어 있지 않다.

세원관리실태를 인터넷쇼핑몰과 정보제공사업자(Contents Provider) 및 국외전자상거래로 구분하여 살펴보면 다음과 같다.

재정경제부, 앞의 자료(주10), 6～9면 ; 노영훈․연태훈․홍범규, 앞의 책(주17), 66～70면 참조.

가. 인터넷쇼핑몰

인터넷쇼핑몰을 개설하려면 ①직접 서버와 전용선 및 소프트웨어를 활용하여 자체적으로 구축하는 형태와 ②미리 개설한 전문사이버쇼핑몰(EC Mall Hosting 업체)에 가상점포를 임대하는 방식으로 입점하는 형태로 구분할 수 있다. 개별입점업체들은 인터넷쇼핑몰업체로부터 대금지불 결제대행 및 시스템유지보수 등의 서비스를 제공받고 일정 금액 또는 매상의 일정비율을 지불한다.

상품대금은 온라인입금을 이용하지만 전자상거래 환경에 맞게 개발된 방법을 이용하기도 한다. 이러한 방법은 보안기술을 이용하여 카드번호 등 개인정보를 안전하게 전달함으로써 신용카드로 대금을 지급하게 하는 것이다. 신용카드로 대금을 결제하려면 각 카드회사마다 개별적으로 계약을 체결해야 하지만 수수료를 받고 전자지불대행서비스를 제공하는 업체를 이용하는 방법도 있다. 인터넷쇼핑몰을 운영하는 사업자는 세무서에 사업자등록을 해야 하며, 분기별로 1회 매출액에 대한 부가가치세와 매년 1회 종합소득세(개인) 또는 법인세(법인)를 납부한다.

인터넷 쇼핑몰은 On-line 형태의 거래는 아직 없으며, 모든 거래가 Off-line 형태로서 가상공간에서 주문․결제하고 배송수단을 이용하여 실물을 전달하는 체제이다. 배송수단은 택배업체를 비롯하여 우체국, 퀵서비스, 상품제조업체 물류망, 자사물류망 등이다. 대금결제는 은행계좌입금이나 신용카드, 지로, 전자화폐가 이용되고 있으며, 은행계좌입금 및 신용카드가 주요한 결제수단으로 활용되고 있다.

이와 같이 인터넷 쇼핑몰의 거래는 실물이동을 수반하므로 실물이동 시점에서 과세포착이 가능하다. 사업자등록관리에 있어서는 한국전산원에 웹사이트를 등록하는 사업자(co.kr)에 대하여는 등록시 사업자등록증을 첨부하도록 의무화하고 있으므로 특별한 문제가 없으나 미국 등 외국에 웹사이트를 등록하는 사업자(.com)의 경우에는 사업자등록증 첨부 의무부여가 불가능하여 미등록사업자가 발생할 소지가 있다. 또한 신용카드 결제분은 신용카드회사가 매월 국세청에 제출하는 신용카드 통보일람표에 의해 확인이 가능하나 무통장입금의 경우에는 금융실명거래및비밀보장에관한법률 저촉 등의 문제로 결제계좌에의 접근이 곤란하여 거래내역 파악이 어렵다.

나. 정보제공사업자(Contents Provider)

정보제공사업에 있어서는 천리안과 하이텔 및 유니텔 등 5개 온라인망사업자(On-line Service Provider)에 약 5,000여개의 정보제공사업체가 접속되어 있다. 정보제공사업은 온라인망사업자가 제공하는 통신망을 이용하여 증권, 유학, 여행 등 각종 정보와 소프트웨어 등을 제공하는 사업으로서 거래는 전형적인 On-line 형태이다. 대금지불은 용역의 종류별로 분(分)이나 건(件)을 단위로 사용료가 이용자 화면에 표시되고, 서비스가 완료되면 사용료를 온라인망사업자가 전화요금에 포함하여 징수하며 정보제공사업자에게는 수수료 형태로 지급한다.

온라인망사업자가 정보제공사업자와 통신망 사용계약 체결시 사업자등록증 첨부를 요구하므로 사업자등록관리가 가능하다. 또한 온라인망사업자가 정보제공사업자에게 지급한 수수료 내역을 정기적으로 수집․분석하여 거래실적의 점검이 가능하므로 과세표준 누락의 우려는 없다.

다. 국외전자상거래

국외전자상거래에 대한 실제 매출규모나 대금결제금액의 파악이 현행 전자상거래 시스템상 거의 불가능하므로 정확한 세원관리가 곤란하다. 실제 판매된 상품의 종류와 수량이 전자적으로 기록․보존되지 않으며 가상공간의 거래를 관찰하는 것도 불가능하므로 매출규모의 파악이 안되고 있다.

국외에 시스템을 구축하고 있는 업체의 경우 판매상품의 구입자료나 고객에게 상품을 택배한 자료 등의 확보도 불가능하다. 현재의 기술로는 단순한 e-mail의 발송과 상품 주문 및 주요 소프트웨어의 전송판매를 구분할 방법이 없다. 통상의 인터넷을 통한 상품주문시 절차상 대금지불단계를 거치나 신용카드번호의 제시 및 승인 절차를 시간적으로 지연하거나 전화 또는 팩스와 같은 다른 매체를 이용할 경우 실질적으로 구분하기 어렵다.

대금결제금액의 경우 대부분 카드로 결제됨에도 불구하고 현행 외환관리규정상 국외전자상거래업체, 즉 신용카드 해외가맹점이 국내거주자에게 대금을 청구하는 금액이 해당업체별로 집계되어 파악되지 않고 있다.

Ⅴ. 결 론

국제기구에서 전자상거래와 관련하여 논의되는 주요관점은 범세계적인 전자상거래 확대를 위한 장애요인의 제거와 전자상거래에 적합한 국제적인 규범을 제정하는 것이다. 그러므로 정부의 역할은 전자상거래에 필요한 최소한의 환경조성에 국한하고 창의적인 민간부문의 주도적 역할을 강조하는 것이 기본원칙이어야 한다. 이러한 관점에서 과세제도는 전자상거래의 육성과 발전에 기여하는 방향으로 정비되어야 하는 것이 대원칙이다.

전자상거래 육성을 위한 과세제도 정비방안을 요약하면 다음과 같다.

먼저 전자상거래와 관련한 조세원칙으로는 ①기존 상거래와 전자상거래간의 조세중립성이 유지되어야 하며, ②기존 조세제도와 차별을 두지 아니하고 단순하여야 하고, ③전자상거래와 관련한 조세부과의 경우에는 조세행정상 추가적인 비용이 들지 않도록 해야 하며, ④전자상거래가 조세피난처가 되지 않도록 세원추적을 위한 제반여건을 구비해야 하고, ⑤국제적인 협력과정을 제고해야 한다는 점등이다.

다음으로 전자상거래와 관련한 조세쟁점 및 대응방안으로는 첫째, 과세장소에 대한 쟁점에서 소비과세의 경우 공급장소의 개념을 확대하여 공급장소를 소비자의 소재지로 보는 방법을 고려할 수 있다. 소득과세의 경우 웹서버에 대한 사업장 인정여부 등을 국제적인 합의에 기초하여 사업장개념을 도입해야 한다.

둘째, 과세대상에 있어서는 재화와 서비스의 분류에 따라 부가가치세의 과세대상에 영향을 미치므로 우리나라의 세법에서 명확히 구분하여 규정할 필요가 있다. 이 경우 서비스 수입에 대하여 대리납부제도와 납세관리인제도의 개념을 확장할 필요가 있다. 또한 과세사업자에 대해서도 부가가치세 신고를 의무화하여 소득과세의 정보로 활용할 필요가 있다.

셋째, 관세의 경우에는 과세대상에 따라 기존 상거래를 통하는 경우와 전자상거래를 통하는 경우에 차등이 있을 수 있으므로 이를 보완하는 내용으로 관세법을 개정할 필요가 있다.

아울러 조세정책적 측면에서는 전자상거래의 단계별 투자세액 공제, 기술․인력개발비 공제, 기술개발준비금의 손금산입 등을 더욱 현실화하는 방안과 전자상거래에 대한 세원노출 기피를 완화하고 투명성을 제고하는 방안의 강구가 요망된다.

첫째, 사업자 등록을 강화할 수 있는 대책이 강구되어야 한다. 거래투명성 제고, 거래안정성 확보, 소비자보호를 위하여 사업자등록번호를 홈페이지에 게재하도록 의무화하는 방안과 과세누락방지, 사업자의 대외이미지와 신용도 제고를 위하여 사업자 웹사이트에 성실납세자 로고를 부여하는 방안을 검토할 수 있다. 아울러 정기 또는 수시로 대표적인 검색사이트를 방문하여 무등록 전자상거래 사업자를 색출하는 한편 인터넷관련협회와의 공조를 통해 무등록 도메인 정보를 파악할 필요가 있다.

둘째, 사업자결제계좌를 이용한 과세자료 수집체계의 구축이 필요하다. 전자상거래의 경우 거래추적이 곤란하고 거래자료 삭제가 용이하나 모든 거래내역이 궁극적으로 사업자결제계좌로 종합되는 점에 착안하여 전자상거래 내역을 사업자 거래은행이 과세관청에 정기적으로 보고하도록 제도화하는 방안이 강구되어야 한다. 결제계좌 내역의 전면적인 보고가 어려울 경우 전자화폐를 대상으로 전자화폐 발행기관이 발행내역을 과세관청에 보고하도록 하고, 은행계좌입금을 이용한 거래에 대해서는 웹사이트에 게재되어 있는 사업자 결제계좌 거래내역을 정기적으로 파악할 수 있는 방안의 강구가 필요하다.

셋째, 전자상거래 파일에 대한 조사 및 데이터베이스 관리 기능의 강화가 필요하다. 전자상거래 업체에 대해 디지털 거래기록을 일정기간 보유하도록 의무화하고 업체별로 디지털 거래기록을 통합관리할 수 있는 시스템을 구축해야 한다. 디지털화된 거래정보의 누락과 과세회피를 방지하기 위하여 과세관청의 전자패트롤(Electronic Patrol) 기능을 강화할 필요가 있다. 또한 디지털화된 거래정보를 e-mail 등으로 신고받아 가공없이 관리할 수 있도록 모든 컴퓨터 프로그램과 호환이 가능한 세무신고․조사 표준 프로토콜을 설정해야 한다.

넷째, 중소기업의 전자상거래 시스템 구축을 위한 세제지원방안이 강구되어야 한다. 전자상거래 시스템이 사업용자산 또는 기술․인력개발비 지출항목에 해당하지 아니하여 시스템 구축투자에 대한 세제지원이 미흡한 실정이므로 전자상거래 시스템 구축을 위한 지출에 대해 실물투자에 준하여 준비금 등을 사용할 수 있도록 하는 방안이 검토되어야 한다.

마지막으로 전자상거래 기업을 창업하는 중소기업에 대해 등록세와 취득세를 감면하는 방안과 전자상거래 사업자에 대해서는 명백한 탈루혐의가 없는 한 세무조사대상에서 제외하는 등의 조세정책적 배려가 필요하다.

〔참고문헌〕

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국제조세회피방지를 위한 이전가격과세제도 검토

정  재  인

재정경제위원회 입법조사관

(jaeinn@assembly.go.kr)

목	차

Ⅰ. 문제의 제기	205

Ⅱ. 이전가격과세제도 개요	207

1. 이전가격과세제도의 의의

2. 이전가격의 결정요인

3. 이전가격과세제도의 연혁

Ⅲ. 이전가격과세제도의 내용	212

1. 이전가격과세제도의 도입배경

2. 국외특수관계자와의 거래에 대한 과세조정

3. 특수관계의 범위

4. 정상가격 산출방법

5. 정상가격 산출방법의 선택기준 및 우선순위

6. 제3자 개입거래

7. 상계거래의 인정

8. 소득금액 조정에 따른 소득처분 및 세무조정

9. 국제거래에 대한 자료제출의무

Ⅳ. 이전가격과세제도의 문제점 및 개선방안	229

1. 특수관계자의 범위관련

2. 무형재화와 정상가격

3. 전자상거래와 이전가격

4. 계열사간 파생상품 거래

5. 입증책임의 분담과 자료 미제출자에 대한 판단

Ⅴ. 결  어	235

※참고문헌	239

국제조세회피방지를 위한

국제조세회피방지를 위한 이전가격과세제도 검토

국제조세회피방지를 위한 이전가격과세제도 검토

이전가격 과세제도 검토

I. 문제의 제기

1997년말 IMF 외환위기 이후 외국자본의 유입이 급증하면서 국내업계에 외국계 다국적기업의 진출이 급증하고 있으며, 우리기업의 외국진출 또한 활발히 이루어지고 있다. 에프킬러로 잘 알려진 삼성제약은 미국계 다국적기업 CS존슨의 한국법인인 한국존슨이, 로케트 건전지는 독일계 다국적기업 질레트사가 인수하였다. 임페리얼 위스키는 영국계  얼라이드 도메큐사가, OB맥주는 벨기에계 인터브루사가 지분을 인수했다.

국제화․개방화이후 외국계법인의 국내진출이 크게 증가하여 국내진출 외국계 법인의 수는 1997년 4,276개에서 2001년 6,422개로 연평균 9.9% 증가하였다. 한편 우리기업의 해외진출 누적건수도 1997년말 현재 11,403건에서 2001년말 현재 16,259건으로 42.6% 증가였다.

세계시장을 무대로 영업활동을 행하는 다국적기업은 취급상품이 세계시장에서 독과점적 지위에 있는 경우가 많아 그룹내 관계기업간의 가격조작이 용이하고, 각 국 조세제도의 이점이나 허점을 최대한 이용할 수 있는 체제를 갖추고 있다. 이러한 다국적기업들이 조세를 회피하는 형태는 많으나, 대표적인 것으로 이전가격(Transfer Pricing)을 이용한 조세회피, 조세피난처(Tax Haven)를 이용한 조세회피, 과소자본세제(Thin Capitalization)를 일탈한 조세회피 및 조세조약을 이용한 조세회피(Treaty Shopping)등의 유형이 있다.

그 중 이전가격을 이용한 조세회피는 특수관계에 있는 기업의 국제거래시 가격을 조작하여 이를 상대적으로 세율이 높은 국가에 소재하는 관계회사에서 세율이 낮은 국가에 소재하는 관계회사로 이전시켜 조세를 회피하는 행위를 말한다. 이러한 이전가격의 조작은 다국적기업의 조세부담을 왜곡함으로써 관련당사국의 조세수입에 손실을 주게 된다. 다국적기업이 아닌 일반기업의 조세회피는 법적․행정적 조치로서 대처할 수 있으나 다국적기업의 조세회피는 타국가와 밀접한 관련이 있기 때문에 한 국가의 노력만으로는 한계가 있으며 국가간 정보교환 등 국제적 협력이 절대적으로 필요하다.

따라서 다국적기업의 이전가격문제는 국제거래에 있어 차지하는 비중이 점점 커지고 있으며, 최근에는 다국적기업의 조세회피가 선진제국의 조세수입을 상당히 감소시키고 있으므로 여러 국가에서 국제조세회피에 대한 방지수단을 강화하고 있는 실정이다.

우리나라도 이전가격문제를 해결하기 위하여 종전 법인세법제20조에서 규정하고 있던 이전가격세제를 보완하여 1995년 12월 6일 국제조세조정에관한법률(법률제4981호)을 제정하여 시행해 오고 있다. 국세청의 최근 발표를 보면 2001년 1월부터 2002년 9월까지 국제거래 탈루세금 4,233억원을 적발하였으며 그 중 이전가격과 관련한 탈루세액이 약 73%인 3,000억원에 이르는 실정이다. 이와 같이 기업의 글로벌화 추세와 함께 조세회피를 위한 세(稅)테크도 복잡․다양해지고 있으므로 이에 대응하여 국고손실을 최소화하는 측면에서 이전가격과세제도에 대한 문제점을 검토하고 보완책을 강구해야 할 것이다.

국세청, “국제조세관리관실 발족 1년의 성과와 향후 발전방향”, 「국세청 출입기자 간담회자료」, 2002. 11. 22.

이 글에서는 국제거래시 조약 및 법률의 허점(loophole)을 이용한 세금의 탈세․탈루에 대한 방지책으로 도입된 이전가격과세제도와 관련하여 특수관계자의 범위, 정상가격, 제3자 개입거래 및 상계거래, 소득금액 조정에 따른 세무조정 및 소득처분 그리고 국제거래에 대한 자료제출의무 등 이전가격 과세제도의 내용 전반에 대해서 상세히 살펴보고, 국외특수관계자에 대한 현행 규정상의 문제점, 새로운 금융상품의 출현과 지적재산권 등 무형재산의 거래증가 그리고 전자상거래 등의 발달로 인하여 도출되는 문제점 등에 대하여 논의하고 그 개선방안을 제시해 보고자 한다.

II. 이전가격과세제도 개요

1. 이전가격과세제도의 의의

이전가격과세제도란 기업이 국외특수관계자와의 거래시 정상가격(Arm's Length Price)보다 높은 대가를 지불하거나 낮은 대가를 받아 과세소득을 국외로 이전시키는 경우에 과세당국은 당해 거래에 있어서 기업의 조세회피 의도여부를 불문하고 그 조작된 가격, 즉 이전가격을 부인하고 정상가격으로 과세함으로서 자국의 과세권을 보호하고 국제적인 조세회피를 방지하려는 과세방법을 말한다.

이전가격과세의운영에관한규정제3조제1항에서는 이전가격에 대한 정의를 ‘기업이 해외특수관계자와 행하는 재고자산, 용역 및 기타거래 중 당해기업의 국내소득을 감소시켜 국외에 이전시키는 거래에 적용되는 가격으로 독립기업가격과 다르게 책정되는 가격을 말한다’라고 규정하고 있다. 따라서 이전가격과세제도란 기본적으로 다국적기업의 가격정책에 대한 각 재정당국의 규제제도로서 다국적기업 전체로서의 세후 순소득 극대화를 위해 특수관계기업간의 거래가격을 조작하여 세부담률이 높은 국가에서 세부담률이 낮은 국가로 소득을 이전하는 것을 규제하기 위한 제도이다.

예를 들어 한국에 모회사를 두고 있는 ‘갑’법인이 미국의 독립기업인 ‘을’기업에게는 정상가격 1,000원에 거래한 제품에 대하여 특수관계자인 미국의 ‘병’회사에게는 800원에 거래하였다면 200원만큼의 차액이 한국에서 미국으로 소득이 이전된 것이다. 이 경우 한국 과세관청은 ‘갑’법인이 특수관계기업인 ‘병’법인에게 800원에 제품을 판매한 것이 아니고, 1,000원으로 거래한 것으로 보아 200원만큼의 소득을 미국의 소득에서 한국의 소득으로 간주하여 과세한다. 그러나 실제에 있어서 다국적기업의 이전가격 조작은 세무당국이 거래실태나 독립기업간 거래가격을 쉽게 파악할 수 없도록 여러 국가에 있는 관계회사를 통하여 완제품을 생산하는 등 여러 단계의 과정이나 조세피난처 등을 통하여 복잡하게 이루어지는 것이 보통이다.

2. 이전가격의 결정요인

다국적기업이 이전가격을 독립기업간 정상가격과는 다른 가격으로 결정하는 요인 또는 동기는 다음과 같이 몇 가지로 요약할 수 있다.

국세청, 「우리나라의 이전가격과세제도와 그 집행방향」, 2002. 12, p.6.

가. 법인세율의 차이

다국적기업은 각국에 소재하는 계열기업에 속할 납세전 이익을 조정함으로써 세후 그룹이익을 극대화하려는 것이므로 법인세율이 높은 국가에 소재하는 계열기업의 수입가격을 임의로 상향조정하고 이와 거래하는 세율이 낮은 국가에 있는 계열기업의 수출가격은 높여서 과세소득을 세율이 높은 국가에서 낮은 국가로 이전시킨다.

나. 관세부담 완화

각국이 부과한 수입관세 역시 다국적기업이 이전가격 결정정책을 사용하게 하는 주요한 요인으로 작용한다. 관세는 수입기업의 비용을 증가시켜 그 기업의 이익을 감소시키는 효과가 있다. 예를 들어 높은 수입관세를 책정하는 국가로 재화를 이전시킬 경우 낮은 대체가격을 설정함으로써 법인세뿐만 아니라 관세도 최소화시킬 수 있다. 따라서 다국적기업은 관세부담을 줄이기 위하여 이전가격(수입가격)을 인하조정하는 수가 있다.

다. 외환통제

국가간의 거래는 환위험에 항상 노출되어 있다. 다국적기업은 이 위험을 회피하기 위해 많은 노력을 기울이나 이전가격 조작을 통해서도 어느 정도 회피할 수 있다. 예컨대 국제수지 개선 등을 목적으로 통화와 자본의 거래를 제한한다면, 즉 자본의 수출과 상품의 수입을 억제한다면 다국적기업은 이를 회피하기 위하여 국외특수관계기업으로부터의 수입가격은 높이고 수출가격은 낮추려 할 것이다.

라. 인플레이션․이자율․환율 등

이외에도 인플레이션․이자율․환율 또한 이전가격의 결정에 영향을 미치는 요인인데 첫째, 만성적 인플레이션 상태에 있는 국가에서 활동하는 다국적기업은 경제가 안정되고 실질소득이 가장 많이 보장되는 국가에 많은 이익이 발생하도록 이전가격을 조정하려는 경향이 있다. 둘째, 자금이 필요하나 이자율이 높은 국가에 있는 다국적기업은 기업 전체로서 이자부담을 줄이기 위해 해외특수관계기업으로부터 수입가격은 낮추고 수출가격은 높이는 방법으로 이전가격을 조작하려는 경향이 있다. 셋째, 다국적기업은 실질소득을 증가시키기 위하여 화폐가치가 하락하는 추세에 있는 국가로부터 그렇지 않은 국가로 이익을 이전시킬 목적으로 이전가격을 조작하는 경향이 있다.

기타 시장확보 및 유지, 신설 자회사에 대한 지원과 그룹 전체의 가격을 통일시키기 위한 목적, 현지 정부로부터 많은 지원을 받고 있는 정부투자기관과의 경쟁 목적, 자회사의 제품 판매가격이 수입가격을 기준으로 결정되는 경우 수입가격을 높게 할 목적 등의 동기에 의해서도 이전가격을 조작하는 경향이 있다.

3. 이전가격과세제도의 연혁

특수관계자간 거래에 대한 과세소득 재계산의 이론적 출발은 독일 조세법학자이며 현대적 조세법 체계를 정립한 베커(Enno Becker)의 “경제적 관찰방법”에서 시작된다. 즉 모든 과세소득은 경제적 측면에서 계산되어야 하므로 외형상 나타나지 않은 “숨은 이익”이라 하더라도 경제적 실질에 따라 과세소득을 계산하여 과세하여야 한다는 것이다. 따라서 특수관계자간 거래를 통하여 특수관계자에게 이익을 허여하였다면 그 이익은 외형상으로는 이익을 허여받은 특수관계자의 이익이나 실질에 있어서는 그 이익을 허여한 특수관계자의 소득으로 보아 과세하여야 한다는 주장이다.

경제적 관찰방법은 독일 조세기본법의 주창자인 베커가 제창한 것으로 이 개념은 1919년 독일의 Reich 조세기본법에 최초로 도입된 이후 일본을 비롯하여 우리나라의 조세법상 실질과세원칙 및 부당행위계산부인규정에 영향을 미쳤다.

조중형, “이전소득과 과세제도의 주요쟁점에 관한 고찰”, 「조세학술논문집」, 한국국제재정협회, 1988, p.6

이전가격과세제도는 미국을 중심으로 발전되어 왔다. 1918년 미국의회는 국세청장에게 연결신고요구권을 부여하였고, 1921년에는 특수관계기업간의 거래에 대한 회계처리내용의 통합조정권을 국세청장에게 부여하였는데 이것이 이전가격과세제도의 효시라고 할 수 있으며, 1928년에는 미국세법제45조에 “납세자간 소득과 비용의 배분”조항을 신설함으로써 이전가격과세제도를 확립하였다. 그후 1970년대에 다국적기업이 증가함에 따라 OECD재무위원회는 “이전가격과세에관한보고서”를 채택하기에 이르렀다.

박경열, 「이전가격과세제」, 세경사, 1995, pp.167-168.

우리나라는 1988년이전에는 국내법에 이전가격조정에 관한 명문규정이 없어 체결한 모든 조세조약에 따라 해외특수관계기업과의 부당한 거래를 조정하여 과세하였다. 따라서 국제거래의 경우에도 내국법인의 부당행위계산 부인시는 시가를 적용하고, 시가가 불분명한 경우에는 공인감정기관의 감정가액 또는 상속세법 시행령 제5조에 의한 평가가액에 따라 거래가액을 조정하여야 했으나 정상가격이 아닌 감정가액이나 평가가액을 기준으로 국제이전가격을 규제한다는 것이 사실상 불가능하였다.

한편 1980년 후반 이후 경제가 급속하게 국제화되고 개방화되면서 다국적기업들이 해외특수관계기업과의 국제거래시 가격을 조작하여 우리나라에서의 조세부담을 부당히 감소시키는 사례가 늘어나게 되자, 정부는 1988년 12월 31일 법인세법 시행령 제46조와 소득세법 제55조를 개정하여 국제간 거래에 적용할 이전가격 과세제도를 도입하였다. 그 내용은 국외의 특수관계자와의 거래시 부당행위계산부인의 기준이 되는 시가 등의 산정방법 및 거래가격 산정의 기초가 되는 자료제출의무를 법제화한 것이다.

이와 같이 1988년부터 이전가격 과세제도를 시행해 왔으나 내국법인에게 적용되는 법인세법제20조의 부당행위계산부인규정의 틀 안에서 운용됨으로써 제도의 미비점으로 인한 운용상 혼선이 있었다. 즉 부당행위계산 부인제도는 국내특수관계자간의 부당한 거래행위를 규율하는 제도인 반면 이전가격 과세제도는 국외특수관계자간의 소득이전행위를 규율하는 제도이므로 집행에 있어 국제거래자에게 상당한 부담이 되어 별도의 과세체계를 갖출 필요가 있었다.

이에 따라 정부는 1995년 「국제조세조정에관한법률」을 제정하면서 법인세법과 소득세법에 규정된 이전가격세제에 관한 내용을 보완하여 흡수하였다. 이 새로운 이전가격과세제도는 선진국의 이전가격세제와 OECD의 이전가격과세지침을 바탕으로 한 것으로서 다음과 같은 내용이 새로 도입 또는 보완되었다.

첫째, 정상가격 산출을 위한 기타 방법으로 이익분할방법과 거래순이익분할방법이 도입되었다. 이들 방법은 무형 및 유형자산 모두에게 적용되는 것으로서 이익분할방법의 적용이 어려운 경우에만 거래순이익의 방법을 사용할 수 있도록 하였다.

둘째, 정상가격사전합의제도(APA: Advanced Pricing Agreement)가 도입되었다. 다만, 준비기간을 감안하여 그 시행시기는 1997년부터 적용되도록 하였다.

셋째, 자료제출의무와 가산세 특례조항을 신설하였다.

넷째, 법인세법 시행령 제94조의2에 의한 소득처분 규정을 이전가격과세처분 그대로 적용하기에는 부적합하므로 이전가격과세에 따른 소득처분 및 과세조정방법을 신설하였다.

그 후 2002년 11월 1일 납세자의 2중적 부담을 완화하는 등 이전가격세제의 정합성을 확보하기 위하여 국제거래에 대해서는 부당행위계산부인규정의 적용을 배제하고 이전가격 과세제도만 적용토록하여 법인세법상 외국기업의 세무환경을 개선하는 한편 이전가격세제가 적용되는 특수관계자의 범위를 국제적 기준에 맞게 조정하였다.

III. 이전가격과세제도의 내용

1. 이전가격과세제도의 도입배경

위에서 살펴본 바와 같이 이전가격과세제도는 미국을 중심으로 발전되어 왔다. 미국이 1928년에 최초로 도입하였으며, 현재는 영국, 프랑스, 독일, 캐나다, 일본 등 선진 각국이 도입하여 시행하고 있다. 미국의 경우 1980년대까지만 해도 주로 미국법인이 외국의 자회사와의 국제거래를 이용하여 소득을 미국으로부터 해외로 이전시킴으로써 미국재정수입의 감소를 초래하고 있다는 지적이 있었다. 따라서 1980년대까지는 주로 모회사인 미국법인과 자화사인 외국법인과의 거래를 통한 해외소득 이전문제를 해결하는 데에 중점을 두어 이전가격세제를 운영하여 왔다. 그러나 1990년대에 들어 미국내에서 영업활동을 하고 있는 외국계 기업들이 미국에서 세액을 정상적으로 납부하고 있는가, 즉 모회사인 외국법인과 자회사인 미국법인과의 거래에 대해서 관심을 가지게 되었다.

최근 미국을 비롯한 주요 선진국들의 이전가격과 관련한 조세제도와 행정의 강화 추세는 OECD로 하여금 이전가격세제에 대하여 심도있고 광범위한 연구와 검토를 하도록 유도하였다. 이에 OECD는 1995년 7월 「Transfer Pricing Guidelines For Multinational Enterprise And Tax Administrations」를 확정 발표함으로써 국가간 이전가격 과세제도의 차이를 줄일 수 있게 되었다.

우리나라의 경우 1988년말에 법인세법 시행령 제46조를 개정하여 이전가격세제를 도입하였으나 그 내용이 미국 등 선진국들처럼 상세하고 정교하지 못하였으며, 운영측면에 있어서도 내국법인의 국외특수관계자간 국제거래에 대해서는 적용한 사례가 없으며, 외국계 투자법인의 국외특수관계자간 국제거래에 대해서만 제한적으로 적용하여 왔다. 이러한 운영상의 문제점을 국제수준에 맞추도록 1995년 12월 별도의 법률을 제정하였으며 이에는 이전가격과세제도를 규정하는 “국외특수관계자와의 거래에 대한 과세조정” 등 총 7개장을 두고 있다.

국제조세조정에관한법률(1995. 12. 6, 법률제4981호)

2. 국외특수관계자와의 거래에 대한 과세조정

가. 적용요건

과세당국이 거주자․내국법인․비거주자와 외국법인의 국내사업장의 이전가격을 조정하기 위하여는 다음의 요건을 충족시켜야 한다.

첫째, 거래당사자의 일방이 국외특수관계자이어야 한다. 국외특수관계자라함은 거주자․내국법인 또는 국내사업장과 특수관계에 있는 비거주자․외국법인 또는 이들의 국외사업장을 말한다.

둘째, 거래가 국제거래이어야 한다. 국제거래라 함은 거래당사자의 일방 또는 쌍방이 비거주자 또는 외국법인인 거래로서 유형자산 또는 무형자산의 매매․임대차, 용역의 제공, 금전의 대부․차용 기타 거래자의 손익 및 자산에 관련된 모든 거래를 말한다. 이전가격 과세제도의 취지가 국외특수관계자와의 거래를 통해 국내소득을 국외로 이전시키는 것을 규제하기 위한 것이므로 납세자의 소득계산에 관계되는 모든 거래를 대상으로 한 것이다.

셋째, 그 거래가격이 정상가격(Arm's length price)에 미달하거나 초과하여야 한다. 즉 특수관계자로부터 지급받은 대가가 정상가격에 미달하거나 국외특수관계자에게 지급하는 대가가 정상가격을 초과하여야 한다. 정상가격이란 거주자․내국법인 또는 국내사업장이 국외특수관계자가 아닌 자와의 통상적인 거래에서 적용될 것으로 판단되는 가격을 말한다. 이전가격과세는 납세자와 국외특수관계자간의 거래에 대해서 각 개별거래의 특성 및 거래당사자의 기능 등을 분석하여 정상가격을 산정한 후 이를 기준으로 과세표준과 세액을 재계산하는 것이므로 납세자의 장부 등을 근거자료로 법해석의 기술적 적용에 의존하는 일반 법인세과세와는 구별이 된다.

넷째, 거래당사자가 조세를 회피할 의도나 목적이 있 지를 불문한다. 종전에는 법인세법 제20조에서 이전가격세제를 규정한 결과 이전가격의 경우에도 국내거래에 대한 부당행위계산의 부인과 마찬가지로 조세회피의 의도가 있는 경우에만 이전가격의 조정대상이 된다는 의견도 있었다. 국제조세조정에관한법률에서는 선진 각국의 입법례 및 OECD입장과 마찬가지로 조세회피의 주관적 의도를 적용요건에서 배제하고 조세회피의도가 없더라도 소득을 현실적으로 이전시킨 경우 적용되도록 하였다.

이와 같이 국제조세조정에관한법률에서는 국외특수관계자와의 이전가격이 정상가격과 차이를 보이는 경우 차액의 과다 또는 조세를 부당히 감소시킬 의도 여부와 관계없이 과세당국이 과세표준과 세액을 조정할 수 있도록 하여 실질적으로 과세당국에게 소득조정권 재량의 범위를 확대하여 주고 있다.

나. 이전가격 과세제도의 적용대상자

과세당국이 이전가격세제에 의하여 과세표준과 세액을 조정할 수 있는  대상자는 국외특수관계자와 거래하는 개인거주자 및 내국법인뿐만 아니라 비거주자의 국내사업장과 외국법인의 국내사업장도 포함된다. 종전에는 법인에 한하여 이전가격세제를 적용하였으나 1996년부터는 개인까지 확대하였다.

3. 특수관계의 범위

거주자 등이 국외특수관계자와 정상가격과 다르게 거래하는 경우 이전가격과세의 조정대상이 되므로 거래당사자간에 특수관계가 있는지 여부가 중요하다. 특수관계자의 범위를 규정함에 있어 법률적 종속관계에 의해 판단하는 방법과 주식의 지분비율과 같은 외형적 요건에 불구하고 실질적 종속관계에 의해 판단하는 방법이 있다.

첫째, 법률적 종속관계에 의해 판단하는 방법은 판단기준이 명확하여 납세자와 과세당국 사이에 마찰의 소지 또는 과세당국의 자의성이 개재될 여지가 없는 등의 장점이 있으나 급변하는 경제현상을 단순히 법률적이고 도식화된 기준만으로 판단함에 따라 실질적인 특수관계자를 규제할 수 없는 단점이 있다.

둘째, 실질적 종속관계에 의해 판단하는 방법은 다국적기업의 조세회피에 대해 적절하게 대처할 수 있는 장점이 있으나 실질에 대한 논란으로 조세법 적용의 안정성을 위협할 수 있다는 단점이 있다.

국제조세조정에관한법률에서는 특수관계자의 범위에 법률에 의한 종속관계와 실질에 의한 종속관계를 모두 포함하고 있다. 이는 국내세법이 특수관계자의 범위를 주로 법률적 종속관계에 한정시키고 있는 점에 비해 진일보한 것으로서 다국적기업의 국제거래의 특수성과 외국의 입법례 등을 감안한 것이다.

이 법률의 내용을 보면 첫째, 거래당사자의 일방이 타방의 의결권 있는 주식의 50%이상을 직접 또는 간접으로 소유하고 있는 관계여야 하고, 둘째, 제3자가 거래당사자 쌍방의 의결권 있는 주식의 50%이상을 직접 또는 간접으로 소유하고 있는 경우 그 쌍방간의 관계여야 하며, 셋째, 거래당사자의 일방이 타방의 사업방침을 실질적으로 결정할 수 있는 관계여야 한다.

4. 정상가격 산출방법

과세당국은 거주자와 국외특수관계자와의 거래가격이 독립기업가격에 미달하거나 초과하는 경우에는 독립기업가격을 기준으로 거주자 등의 과세표준과 세액을 결정 또는 경정할 수 있다. 여기에서 독립기업가격이라함은 통상적으로 거주자가 국외특수관계자가 아닌 자와 통상적인 거래에서 적용되거나 적용될 것으로 판단하는 가격을 말한다. 이러한 독립기업가격의 산출방법에는 비교가능 제3자가격방법, 재판매가격방법, 원가가산법 등의 전통적 거래가격방법과 이익분할방법, 거래순이익율방법 등의 이익기준방법이 있다.

가. 비교가능 제3자 가격방법

이 방법은 거주자와 국외특수관계자간의 국제거래와 유사한 거래상황에서 특수관계가 없는 독립된 사업자간의 거래가격을 독립기업가격으로 보는 방법이다. 이 방법은 비교가능한 제3자간 거래시 형성되는 가격을 독립기업가격으로 보는데 비교가능 제3자 거래가 성립되기 위하여는 첫째, 특수관계가 없는 독립된 사업자간의 거래이고 둘째, 독립기업간 거래가 당해 거주자와 국외특수관계자간 거래와 유사하여야 한다. 유사한 상황을 판단함에 있어서는 거래자산의 유사성이 가장 중요한 요소가 되겠으나 거래수량, 거래조건, 거래시기, 거래시장, 거래단계 등을 종합적으로 고려해야 한다.

이 방법은 이론적으로는 바람직하나 독립된 자간의 유사한 거래를 찾기가 어렵기 때문에 실무적인 적용에는 한계가 있다.

나. 재판매가격방법

재판매가격방법이라 함은 거주자와 국외특수관계자가 자산을 거래한 후 거래 일방인 그 자산의 구매자가 특수관계가 없는 자에게 다시 그 자산을 판매할 경우 그 판매가격에서 동 구매자의 통상이윤을 차감하여 산출한 가격을 독립기업가격으로 보는 방법이다. 이 방법은 특성상 자산거래에 적용하는 것을 원칙으로 하나, 필요한 경우에는 거래용역 및 기타 국제거래에 있어서도 이를 적용할 수 있다. 이 방법은 특수관계자로부터 자산을 매입한 구매자가 매입한 자산에 대하여 제조․가공 등을 행하지 아니하고 이를 단순히 재판매하는 경우에 주로 이용된다.

다. 원가계산방법

이는 원가가산법이라고도 하며 거주자와 국외특수관계자간의 거래에 있어 자산의 제조․판매나 용역의 제공과정에서 발생한 원가에 자산의 판매자나 용역의 제공자의 통상이윤을 가산하여 산출한 가격을 독립기업가격으로 보는 방법이다. 이 경우 통상이윤은 독립기업가격 원가에 원가기준 통상이익율을 곱하여 계산하는데 통상이익율은 자산의 판매자나 용역의 제공자와 특수관계가 없는 자와의 거래에 있어 당해 거래와 수행기능, 사용된 자산 및 부담한 위험의 정도가 유사한 거래에서의 발생원가에 대한 매출총이익의 비율을 말한다. 이 방법은 기업간 판매기능이나 생산합리화 격차에 의한 원가비율의 차이를 합리적으로 반영하기 어려운 점이 있어 위 두 방법의 적용이 어려운 경우에 보충적으로 적용하고 있다.

라. 이익분할방법

이익분할방법은 거주자와 국외특수관계자간의 국제거래에서 거래 상대방이 함께 실현한 거래순이익을 거래당사자들간의 상대적 공헌도에 따라 배분하고 이와 같이 배부된 이익을 기초로 산출한 거래가격을 독립기업가격으로 보는 방법이다. 이 방법에서는 상대적 공헌도를 측정하는 것이 중요한 문제이다. 상대적 공헌도는 ①자산의 매입․제조․판매 또는 용역의 제공을 위하여 지출하였거나 지출한 비용 ②자산의 개발 또는 용역의 제공을 위하여 소요되는 자본적 지출액, 사용된 자산총액 또는 부담한 위험 정도 ③각 거래단계에서 수행된 기능의 중요도 ④기타 측정가능한 합리적인 배부기준에 따라 측정하되 유사한 상황에서 특수관계가 없는 독립된 사업자간의 거래시 일반적으로 행하여지는 공헌도에 의하여 측정한다.

이와 같은 이익분할법은 특수관계기업간에 발생된 결합이익을 각 특수관계기업들의 수행기능에 따라 분할하는 방법이므로 독립기업간 유사거래를 찾기 어려워 전통적 거래가격방법을 적용할 수 없는 경우에 적용될 수 있다. 이익분할방법은 무엇보다도 복수 기업의 이익을 동시에 고려하기 때문에 한 기업에 지나치게 이익이 이전되는 것도 방지할 수 있다.

마. 거래순이익율방법

거래순이익율방법은 거주자와 국외특수관계자간의 국제거래에 있어 거주자와 특수관계가 없는 자간의 거래중 당해 거래와 유사한 거래에서 실현된 거래순이익율을 기초로 산출한 거래가격을 독립기업가격으로 보는 방법을 말한다. 여기에서 거래순이익율이라 함은 ①거래순이익의 매출에 대한 비율, ②거래순이익의 자산에 대한 비율, ③거래순이익의 매출원가 및 판매와 일반관리비에 대한 비율, ④기타 합리적이라고 인정될 수 있는 거래이익율을 말한다. 이 방법은 특수관계가 없는 자간의 비교거래에 한정되는 거래순이익율 산정이 어렵기 때문에 과세당국은 비교대상 기업의 전체이익율을 이용하는 경향이 있다. 따라서 이 방법은 가급적 최후방법으로 사용하는 것이 바람직하며 이 점을 감안하여 국제조세조정에관한법률에서도 이익분할방법을 거래순이익율방법보다 우선하여 적용되도록 하였다.

5. 정상가격 산출방법의 선택기준 및 우선순위

가. 선택기준

정상가격산출방법의 선택은 매우 어려운 문제로 국제조세조정에관한법률은 몇가지 기준을 설정해놓고 있다.

첫째, 특수관계가 있는 자간의 국제거래와 특수관계가 없는 자간의 국제거래 사이에 비교가능성이 높아야 한다. 거래의 비교가능성이 높은지를 평가함에 있어서는 가격이나 이윤에 영향을 미칠 수 있는 사업활동의 기능, 계약조건, 거래에 수반되는 위험, 재화나 용역의 종류 및 특성, 시장여건의 변화, 경제여건 등의 요소를 분석하여야 한다. 여기서 비교가능성이 높다는 것은 비교되는 상황간의 차이가 비교되는 거래의 가격이나 순이익에 중대한 영향을 주지 아니하는 경우를 말한다. 예컨대 정상적인 사업활동 과정에서는 발생되지 않는 거래나 특수관계자간 거래에 대하여 정상가격을 설정할 목적으로 인위적으로 행한 거래는 비교대상 거래로 인정되지 않는다.

둘째, 사용되는 자료의 확보 및 이용가능성이 높아야 한다. 정상가격 산출방법의 합리성 여부는 얼마나 완전하고 정확한 자료를 확보하여 이용할 수 있느냐에 달려 있다.

셋째, 특수관계가 있는 자간의 국제거래와 특수관계가 없는 자간의 국제거래를 비교하기 위하여 설정된 경제여건 및 환경 등에 대한 가정이 현실에 부합하는 정도가 높아야 한다.

넷째, 사용되는 자료 또는 설정된 가정의 결함이 산출된 정상가격에 미치는 영향이 적어야 한다.

나. 정상가격 산출방법간의 우선순위

정상가격을 산출함에 있어서는 위에서 정한 기준을 고려하여 가장 합리적인 방법을 선택하므로 절대적인 우선순위는 없다. 다만, 국제조세조정에관한법률에서는 일정한 요건하에서 비교가능 제3자가격방법을 우선적으로 고려하도록 하는 등 산출방법간 상대적인 적용순서를 규정하고 있다.

첫째, 특수관계가 없는 자간의 국제거래로서 비교가능성이 높은 거래가 발견되는 경우에는 비교가능 제3자가격방법을 우선적으로 고려하여야 한다. 이 방법은 전통적 거래가격방법중에서도 이론적으로 가장 합리적인 방법으로 OECD이전가격지침에서도 우선적으로 적용하도록 하고 있다.

둘째, 이익분할방법, 거래순이익률방법은 전통적 거래가격방법으로 정상가격을 산출할 수 없는 경우에 한하여 적용할 수 있다. 정상가격은 특수관계자간의 거래 전체에 대해서 평균개념으로 접근하는 것이 아니라 특정거래에 대해서 적용되므로 전통적 거래가격방법을 우선적으로 고려하도록 한 것이다.

셋째, 전통적 거래가격방법 이외의 방법을 적용하는 경우 그 순서는 이익분할방법, 거래순이익률방법, 기타 합리적인 방법의 순으로 적용한다.

넷째, 이익분할방법, 거래순이익률방법 등 이익기준방법은 전통적 가격방법을 보완하기 위하여 보조적으로 사용할 수 있다. 현실적으로 하나의 방법만을 사용하여 정상가격을 산출할 경우 신뢰성 검증이 되지 않는다. 따라서 전통적 거래가격방법에 의해 산출한 정상가격의 타당성 검증을 통해 신뢰성을 높이기 위해 이들 방법을 보완하여 사용할 수 있도록 한 것이다.

다. 정상가격 산출방법의 제출

거주자 등은 가장 합리적인 정상가격 산출방법을 선택하여 그 방법 및 선택이유를 과세표준 및 세액의 확정신고 납세지 관할세무서장에게 제출해야 한다. 또한 거주자 등은 실제거래가격이 정상가격 산출방법에 의한 정상가격과 다른 경우에는 정상가격을 거래가격으로 보아 조정한 과세표준 및 세액을 신고기간내에 거래가격조정신고서를 첨부하여 신고하거나 또는 경정할 수 있다. 이 경우 조정되는 소득금액에 대해서는 국제조세조정에관한법률 시행령 제15조 내지 제18조를 준용한다.

라. 정상가격 산출방법의 사전승인제도

거주자 등은 정상가격 산출방법을 확정신고시에 제출하여야 하나 국세청장의 승인을 받아 미리 결정할 수도 있다. 정상가격 사전승인제도는 납세자와 과세당국간 마찰의 소지를 제거하고 과세의 안정성을 제공하는 장치로서 미국의 APA(Advanced Pricing Agreement)제도와 같은 취지의 제도이다. 이는 이전가격과세로 인한 납세자의 부담감과 이전가격 조사를 담당하는 과세당국의 업무부담을 균형있게 고려한 제도로서 과세당국과 납세자간에 세액을 사전합의하는 제도이다.

거주자 등은 일정기간의 과세연도에 적용할 정상가격 산출방법에 대하여 그 과세연도가 개시되기 전에 국세청장에게 승인신청을 할 수 있다. 사전승인신청대상기간은 3년 이내로 하되 1차에 한하여 3년까지 연장할 수 있다. 이와 같이 신청한 가격 산출방법이 승인된 경우에는 국세청장과 거주자는 특정한 요건에 해당하지 아니하는 한 승인된 방법을 준수하여야 한다.

국세청장이 정상가격 산출방법의 사전승인 여부를 결정함에 있어서는 조세조약 체결상대국과 상호합의절차를 거쳐 결정하는 방법과 단독으로 결정하는 방법이 있다. 국세청장은 신청인이 사전승인신청시에 상호합의절차의 개시신청을 한 경우에는 조세조약 체결대상국의 권한 있는 당국에게 상호합의절차의 개시를 요청하고 이를 신청인에게 통지하여야 한다. 국세청장은 체약대상국과 합의가 이루어진 경우에는 상호합의절차의 종료일 다음날부터 15일 이내에 합의내용을 신청인에게 통지해야 하며, 신청인은 합의내용을 통지받은 날부터 2월 이내에 그 동의여부를 국세청장에게 서면으로 제출하여야 한다. 국세청장은 신청인으로부터 상호합의내용의 동의여부를 제출받은 경우 그 제출받은 날부터 15일 이내에 정상가격 산출방법에 대하여 사전승인하고 이를 신청인에게 통지하여야 한다. 국세청장은 사전승인신청의 접수일부터 3년이 경과할 때까지 상호합의가 이루어지지 아니하여 직권으로 상호합의절차를 중단하거나 상호합의절차에 의하여 합의가 불가능하여 체약상대국과 상호합의절차를 종료하기로 한 경우에는 15일 이내에 상호합의절차의 중단을 신청인에게 통지하여야 한다.

정상가격 산출방법을 상대국과 상호합의 없이 단독으로 결정하는 경우 이중과세가 발생할 수 있으므로 가급적 양국간 합의를 통하여 이루어지는 것이 바람직하다. 그러나 국세청장은 필요한 경우 상호합의절차에 의하지 아니하고도 정상가격 산출방법을 사전승인할 수 있다. 이 경우 국세청장은 상호합의절차가 개시될 경우에는 사전승인이 취소될 수 있다는 내용의 조건을 붙일 수 있다. 국세청장은 사전승인신청을 심사함에 있어서 납세지 관할세무서장 및 지방국세청장의 검토의견을 참고하여야 한다. 또한 신청인의 동의가 있는 경우에는 신청인과 중립적 관계에 있는 전문가를 지정하여 신청된 정상가격 산출방법에 관한 전문가의 검토의견을 참고할 수 있다.

6. 제3자 개입거래

거주자 등이 국외특수관계자가 아닌 자와 국제거래를 하는 경우에도 당해 거래가 ①거주자 등과 국외특수관계자간에 당해 거래에 대한 사전계약이 있을 것 ②거래조건이 당해 거주자와 국외특수관계자간에 실질적으로 결정될 것 등의 요건을 충족하는 경우에는 국외특수관계자와 국제거래를 한 것으로 보아 그 거래에 대하여도 정상가격에 의한 과세조정 및 정상가격 산출방법 등을 적용한다. 본 규정의 목적은 국외특수관계자와의 거래를 특수관계 없는 자와의 거래로 위장하여 이전가격세제의 적용회피를 방지하고 국세기본법상의 실질과세원칙에 충실하고자 한 것이다.

그러나 2002년 11월 1일 국제조세조정에관한법률을 개정, 계약의 요식행위가 없더라도 특수관계자 등의 거래가 구두나 e-mail 등 명문의 사전계약 없이 합의를 통해 제3자 개입거래가 이루어지고 있는 것이 일반적인 추세인 점을 감안하여 거래와 관련된 증빙에 의하여 사전에 실질적인 합의가 있는 경우에도 거래요건을 충족하는 것으로 규정함으로써 사전계약 요건을 엄격히 지키고 있는 현행규정을 완화하였다.

7. 상계거래의 인정

과세당국은 국제거래의 가격이 정상가격과 다른 경우에도 동일한 국외특수관계자와의 동일한 과세연도 내의 다른 국제거래에 있어서 그 차액이 상계된다고 거주자가 입증하는 때에는 그 상계되는 모든 국제거래를 하나의 국제거래로 보아 정상가격에 의한 과세조정 및 정상가격 산출방법 등을 적용하고 있다.

가. 거주자가 입증하는 거래에 대하여만 적용

국제조세조정에관한법률제8조는 상계거래의 인정대상여부를 규정하고 있다. 국제거래의 가격이 정상가격과 다른 경우에도 동일한 국외특수관계자와의 동일한 과세연도내의 다른 국제거래에 있어서 그 차액의 상계가 입증되는 때에는 그 상계되는 모든 국제거래를 하나의 국제거래로 보아 정상가격에 의한 과세조정 및 산출방법을 적용한다. 이와 같은 의도적 상계 이외에 의도하지 않은 상계가 있을 수 있다. 의도하지 않은 상계거래는 우연히 어느 한 거래로부터는 익금이 발생하고 다른 거래로부터는 손금이 발생하는 경우로서 이전가격과 정상가격의 차이를 인지하지 못하므로 상계가 인정되지 않는다. 그러나 회계처리의 단순 대차상계 등은 본 조항과는 관계없이 당연히 인정된다.

나. 동일한 국외특수관계자와의 상계거래일 것

거주자가 국외특수관계자간의 국제거래에 대해서 이전가격과 정상가격의 차이를 인지하고 이를 정정하기 위해서 후에 이루어지는 거래의 이전가격과 정상가격의 차이를 의도적으로 발생시켜 상계하고자 하는 경우, 상계의 상대방은 당초의 국외특수관계자이어야 한다. 즉 상계거래의 상대방은 당초 국외특수관계자의 다른 관계회사는 될 수 없다.

다. 상계거래 성립시점

상계거래는 기존의 국외특수관계자간 거래가 정상가격 기준에 의해서 실시되지 않았기 때문에 이를 시정하고자 하는 정정거래이다. 상계거래가 실시되는 시점에서 상계거래를 시행하고자 하는 거주자는 상계이유 및 상계방법을 이해하고 있어야 하기 때문에 상계거래의 주요내용은 거래발생 전단계에서 이미 이루어져 있어야 한다. 따라서 거래가 모두 종료된 후에는 상계거래가 성립할 수 없으며, 국제조세조정에관한법률 시행령 제7조제2항에 의한 보상조정만이 있을 수 있다.

라. 상계되는 모든 국제거래를 하나의 국제거래로 간주

상계되는 모든 국제거래를 하나의 국제거래로 간주한다는 것은 상호간의 상계처리를 용인하여 당해 거래 전체를 하나의 거래로 간주함으로써 동 전체 거래를 정상가격거래로 취급한다는 개념이다. 즉 거래 상호간의 자율거래에 의하여 상계거래 전체가 정상가격기준에 적합하게 한다.

8. 소득금액 조정에 따른 소득처분 및 세무조정

이전가격 과세제도에 의하여 소득조정을 하게 되면 소득증가에 해당하는 만큼 자산이 증가하는 것이 당연하나 실제는 자산이 증가하지 않는 경우도 있다. 이에 대하여는 사외유출로 보아 처리하는 등의 소득처분 및 세무조정이 있어야 한다.

가. 익금에 산입되는 금액이 반환되지 아니하는 경우

내국법인의 과세표준 및 세액을 정상가격에 의해 조정할 때 익금에 산입되는 금액이 국외특수관계자로부터 내국법인에게 반환될 것임이 증빙에 의하여 확인되지 아니하는 경우 동 금액은 법인세법 제32조제5항의 규정에 불구하고 다음과 같이 국외특수관계자에 대한 배당 및 출자 등으로 처리한다.

첫째, 거래상대방인 국외특수관계자가 내국법인의 의결권 있는 주식을 50%이상 소유하고 있는 출자자인 경우에는 당해 국외특수관계자에게 귀속하는 배당으로 본다. 당해 배당처분에 대해서 원천징수 불이행에 대한 과세가 추가된다.

둘째, 내국법인이 특수관계자의 의결권 있는 주식을 50%이상 소유하고 있는 경우에는 당해 국외특수관계자에 대한 출자의 증가로 간주한다. 따라서 배당처분에서와 같은 원천징수 불이행문제는 수반되지 않으나 출자자인 내국법인의 투자계정을 세무계산상 증액시켜 사내유보로 처리한다.

셋째, 기타의 경우에는 반환되지 않는 금액을 내국법인이 국외특수관계자에게 대여한 대여금으로 간주하고 사내유보로 처리한다. 이 경우 대여금은 각 사업연도 종료일 현재 발생한 것으로 보아 국제금융시장의 실질이자율에 의하여 산출된 이자를 내국법인의 익금에 산입하고 그 금액을 당해 국외특수관계자에게 귀속되는 기타소득으로 처리한다. 따라서 대여금의 인정이자는 다시 채권으로 계상하지 않고 기타소득으로 처분된다.

나. 익금에 산입되는 금액의 반환 증명

정상가격에 의한 과세처분을 받아 익금산입을 당한 내국법인이 국외특수관계자로부터 익금에 산입되는 금액을 반환받을 것임을 증명하는 경우 소득처분 및 세무조정을 피할 수 있다. 이에 익금에 산입되는 금액의 전부 또는 일부를 반환받고자 하는 내국법인은 소득세법 시행령 제192조제1항의 규정에 의한 소득금액변동통지서를 받은 날이 속하는 달의 다음 달 10일까지 국외특수관계자와 반환계약을 체결하고 이전소득금액반환확약서를 과세당국에 제출하여야 한다.

다. 반환확약한 금액이 반환되지 않은 경우

내국법인이 제출한 반환확약서에 입각하여, 반환사실을 증빙에 의하여 확인하였으나 실제적으로는 지정된 기한까지 반환되지 않은 경우에는 그 반환되지 아니한 금액에 대해서는 과세당국에 의한 당초 과세표준 및 세액의 결정이 있는 날에 국제조세조정에관한법률 시행령 제15조를 적용하여 소득처분 및 세액조정을 한다. 즉 이전가격 과세처분 당시로 복귀하여 당초부터 반환확약이 없었던 것으로 간주하여 소득처분 또는 세무조정을 하여야 한다.

9. 국제거래에 대한 자료제출의무

이전가격과세제도는 과학적인 판단보다 주관적인 판단이 개재될 소지가 많은 제도이므로 가급적 가능한 모든 자료를 이용하여 신뢰성 있고 합리적인 판단을 하여야 한다. 따라서 이전가격과세제도가 효율적으로 운영되기 위해서는 보다 정확하고 완벽한 자료에 기초하여 이전가격 분석이 이루어져야 한다. 이에 따라 국제조세조정에관한법률에서는 기존에 없던 납세자의 자료제출의무조항을 신설하고 이를 불이행하는 경우 불이익을 주어 납세자의 협조의무를 강조하고 있다.

가. 국제거래명세 제출의무

국외특수관계자와 국제거래를 행하는 납세의무자는 국제거래명세서를 신고기한 내에 납세지 관할세무서장에게 제출하여야 한다. 만약 납세자가 동 명세서를 제출하지 않는 경우에는 이전가격 산정에 관한 불성실판정을 받아 국제거래에 대한 이전가격조사를 받을 위험이 상대적으로 높아지게 된다.

나. 자료제출요구

과세당국은 납세의무자에게 정상가격에 의한 이전가격의 과세조정을 위하여 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있다. 과세당국이 납세의무자에게 요청할 수 있는 자료의 범위는 당해 납세의무자 또는 그의 국외특수관계자에 대한 것으로서 국제조세조정에관한법률 시행령 제19조에서 열거하고 있다.

자료제출 요구를 받은 자는 자료제출을 요구받은 날로부터 60일이내에 당해 자료를 제출하여야 한다. 다만, 국제조세조정에관한법률 시행령 제21조에서 규정하고 있는 정당한 사유로 제출기한의 연장을 신청하는 경우에는 1차에 한하여 60일까지 연장할 수 있다. 납세자는 과세당국의 자료요구에 대해 기한내 제출하지 못하면 우선대상으로 선정될 가능성이 크기 때문에 특수관계자의 거래에 대한 이전가격 산정에 사용된 모든 자료를 작성하여 보관하고 있어야 한다.

다. 자료제출의무 불이행에 대한 제재

자료제출의무불이행에 대한 제재는 다음과 같다.

첫째, 자료제출을 요구받은 자가 정당한 사유없이 자료를 기한내에 제출하지 아니하고 불복신청 또는 상호합의절차시 자료를 제출하는 경우 과세당국 및 관련기관은 당해 자료를 과세자료로 이용하지 아니할 수 있다. 지연제출시 증거능력 불인정 규정이 국세심판소나 법원의 결정에서도 그대로 수용될 수 있을 지에 대하여는 사안에 따라 결정될 것으로 보인다.

둘째, 과세당국은 자료제출을 요구받은 자가 정당한 사유없이 자료를 기한내에 제출하지 아니하거나 허위의 자료를 제출하는 경우에는 3천만원이하의 과태료를 부과징수한다. 자료제출의무 불이행에 대하여 이와 같이 제재규정을 둔 이유는 국제거래의 일방당사자인 국외특수관계자가 과세관할권 밖에 소재하고 있어서 적정한 과세자료 확보가 어려워 납세자의 성실한 협조를 담보하기 위한 것이다.

Ⅳ. 이전가격제도의 문제점 및 개선방안

이상 국제조세 관련법규에서 규정하고 있는 이전가격세제에 대해 상세히 살펴보았다. 이전가격세제는 국가를 초월한 국제거래시 적용되는 가격결정 제도로 다국적기업의 활동이 급증함으로써 거래 당사자 및 각국이 더욱 더 서로 복잡하게 관계할 뿐만 아니라 파생상품, 전자상거래 등 최근 IT산업 및 금융기법의 발달로 인한 거래의 다양화로 세무환경은 점점 더 복잡해지고 있다.

따라서 이전가격세제 적용대상자로서 거래당사자인 특수관계자의 범위에 대해서는 조세조약의 추상성으로 인하여 국내법규에서 세부적으로 규정하는 것은 불가피하다. 그러나 아직 이에 대한 규정이 미흡하므로 그 개선방안을 제시하고 최근 정보발달 및 금융상품의 다양화로 인한 새로운 규범의 제정필요성 등에 관하여 합리적인 대안을 제시해 보고자 하였다.

1. 특수관계자의 범위관련

가. 조세조약의 추상성

우리나라가 체결한 모든 조세조약은 기업의 경영, 통제 또는 자본에 직․간접으로 참여하는 경우 이들을 특수관계인으로 규정하고 있으며 특히 한미조세조약에서는 지배라는 용어를 사용하고 있는데, 지배는 법적 실시 가능성 여부에 관계없이 행사되었는가 또는 행사할 수 있는가를 불문하고 모든 종류의 지배를 포함한다. 조세조약은 국내세법에 대하여 특별법 관계에 있으므로 국내법보다 우선 적용할 수 있으나 추상적이며 포괄적으로 이루어져 있고 적용방법, 시행절차 등의 세부사항이 규정되어 있지 않기 때문에 조세조약상 규정을 집행하기 위해서는 국내법의 규정에 의존할 수밖에 없다.

한미조세협약 제11조

이용섭, 「국제조세」, 세경사, 1996. 8, pp.92-95.

나. 실질적 지배관계의 인정

2002년 11월 1일 개정된 국제조세조정에관한법률에서는 법인세법상 부당행위 규정의 적용배제로 인한 조세탈루소지(loophole) 방지를 위하여 특수관계자의 범위를 국제적 기준에 부합하도록 조정한 바, 현재 제한적으로 운용되고 있는 실질적 지배관계에 의한 특수관계자의 범위를 확대하여 OECD국가 등과 같이 동일한 이해관계(the same interest)에 의해 지배되는 경우도 포함하였다. 또한 실질적 지배관계에 의한 특수관계자의 범위확대에 따른 납세자의 권익 침해를 방지하기 위해 현행 “간주”규정을 “추정”규정으로 전환함으로써 사업자가 기술이나 자금을 상대방에 의존하더라도 사업방침이 상대방에 의하여 결정되지 아니할 수 있으므로 납세자가 명백한 반증을 제시하는 경우 특수관계자에 해당하지 않도록 한 바, 이는 가속화되고 있는 국제거래의 통합과 다양성에 대비하려는 것으로 타당한 입법으로 생각된다. 다만 시행령 마련시 해석상 혼란이 생기지 않도록 그 범위를 명확히 해야 할 것이다.

국회재정경제위원회, 「국제조세조정에관한법률중개정법률안(정부제출)검토보고」, 2002. 10.

다. 주식소유비율 50%의 적정성 여부

주식소유비율에 의한 특수관계자의 범위는 현행 50%기준을 그대로 유지하고 있는 바, 이는 OECD회원국 대부분이 주식소유비율에 의한 특수관계자의 판단기준을 50%로 하고 있는 것을 수용한 것이다. 그러나 우리나라 상장법인의 경우 50%이상 주식을 소유하는 것이 불가능하기 때문에 상장법인이 계열법인을 통하여 소득을 이전하는 경우 이전가격세제를 적용하는 것이 사실상 불가능하다. 이는 특히 상장대법인인 내국법인이 해외진출시 국내소득을 해외로 이전하는 경우 특수관계에 해당되지 않아 과세할 수 없다는 해석을 할 수도 있다.

실제로 국내 30대 계열법인의 경우 3～4%의 적은 주식소유로 회사를 지배하고 있으며 이 경우 다른 계열법인을 통하여 소득을 해외로 유출하는 경우 국제조세조정에관한법률에 의한 이전가격으로 과세하는 것이 불가능하다. 따라서 법률의 실효성을 확보하기 위하여는 국제조세조정에관한법률상의 특수관계자 규정에 법인세법에서 규정하고 있는 “계열법인”을 포함시키는 것이 필요하다. 그렇지 않을 경우 국내거래에서의 부당행위에 대하여는 과세가 되나 정작 중요한 국제거래를 이용한 소득 탈루에는 과세되지 않는 모순이 발생하기 때문이다. 이에 대해서는 실질적인 지배관계만 규정하여 놓고 주식소유비율, 이사회 구성비율 등을 규정하고 있지 않은 미국의 입법례를 참고할 필요가 있다.

이에 대하여 법인세법상의 부당행위계산부인규정을 보충적으로 적용할 수 있다는 이론이 있었으나, 2002년 11월 국제조세조정에관한법률의 개정으로 국외특수관계자와의 거래시는 법인세법상 부당행위계산부인규정의 적용을 배제하고 오직 이전가격과세제도만 적용토록 하고 있다.

김영근, 「국제거래조세실제」, 세경사, 2000. 6, pp.392-393.

라. 외국법인 본점과 국내사업장간의 거래에 대한 이전가격 적용문제

모회사와 자회사간 적용되는 이전가격 과세제도가 본․지점간에도 적용될 수 있는가에 대하여는 많은 논의가 있었다. 법률적 측면에서 모회사와 자회사는 분리된 별개의 법인이기 때문에 법적 거래관계가 성립하나 외국법인 본점과 국내사업장은 일체이므로 거래관계가 성립할 수 없으므로 이전가격 과세제도의 적용을 받을 수 없다고 할 수 있다.

그러나 경제적 효과측면에서 살펴보면 모회사가 자회사를 전적으로 지휘․통제할 수 있기 때문에 실질적으로는 본․지점이나 마찬가지로 하나의 법인으로 볼 수 있다. 따라서 본․지점간 거래에 대하여도 법적으로 분리되지 않아 적용상의 제한은 있겠지만 이전가격세제를 모회사와 자회사간 거래와 마찬가지로 적용할 수 있다는 주장도 있다.

국제조세조정에관한법률 제2조제1항제9호에서는 이전가격과세제도가 적용되는 국외특수관계자의 범위에 “국내사업장과 특수관계에 있는 비거주자․외국법인 또는 이들의 국외사업장”으로 규정하고 있으나, 동 법률 시행령 제2조의 특수관계의 세부기준에서 이를 구체적으로 규정하지 않음으로써 직접적인 적용대상에서 제외하고 있다. 그러나 이 경우에도 본․지점간의 거래는 독립기업의 원칙 및 관련경비배부의 원칙에 의해 과세소득을 계산하게되므로 기본적으로는 이전가격 과세제도의 취지가 적용된다. 따라서 적용요건을 보다 명백히 하기 위해서는 본․지점간의 거래 경우도 법령에 명문화할 필요가 있다.

마. 특수관계자의 범위에 친족의 포함 필요성

우리나라의 이전가격세제는 개인이 외국에 거주하는 개인과 거래하는 경우 국제조세조정에관한법률에 규정된 특수관계자에 친족이 포함되지 않아 이전가격세제를 적용할 수 없었다. 그러나 2001년 외환시장 자율화 및 개방화 등으로 개인과 법인, 개인과 개인간의 국제거래를 수반한 거래가 활발히 이루어질 수 있다. 또 특수관계관계자의 거래를 개인간 거래로 위장하여 조세의 부담을 줄일 수 있는 개연성이 있다. 따라서 소득세법상 특수관계자의 범위를 국제조세조정에관한법률의 특수관계자의 범위에 포함시켜 개인이 외국에 거주하는 개인과의 거래시 이전가격세제를 적용할 수 있도록 해야 할 것이다.

2. 무형재화와 정상가격

최근에는 상표가치 등 무형재화의 거래나 이전을 통한 부가가치 창출의 소득비중이 증가하고 있는 추세이다. 현행법상 무형재화도 유형재화와 동일한 방법으로 정상가격을 산출하도록 하고 있다. 무형재화의 도입대가는 상표권사용료 등을 의미하는 직접비용과 원․부자재 및 설비의 구매선 제한, 판매지역의 제한, 경영참여요구, 품질유지의무, 상표권 범위제한, 계약만료후 상표 사용제한 등의 간접비용으로 나눌 수 있다.

이러한 무형재화의 정상가격 결정은 유형재화와 다른 특성이 있음에도 현실은 유형재화의 정상가격 산출에 이용되는 비교가능제3자가격방법이나 재판매가격법 및 원가가산법 등을 준용하도록 하고 있다. 그러나 무형재화는 대부분 특수관계자간의 거래만 존재하므로 주관적 동기가 가격결정에 더 큰 영향을 미치므로 그대로 적용할 경우 문제의 소지가 있다. 따라서 자의적인 선택을 막고 납세자의 성실한 자료준비를 유도하기 위해서는 각 방법을 적용하기 위한 조건, 비교가능성에 대한 세부적인 내용, 필요한 자료 등을 명시할 필요성이 있다.

최현지, 「기술도입대가 결정에 관한 연구」, 서울대학교대학원 경영학과, 1992, pp.6-10.

3. 전자상거래와 이전가격

인터넷을 통한 전자상거래는 신용장 방식을 통한 전통적인 무역거래 관습을 근본적으로 바꾸고 있다. 특히 기업간 의사소통 수단으로 이용되는 인트라넷의 등장은 정상가격 산출을 매우 어렵게 하고 있다.

다국적기업의 경우 전세계를 자체 전송망으로 연결하여 사용

따라서 전자상거래 과세문제는 각국 조세당국간 이중과세 문제를 일으킬 소지가 크고 각국의 직접세, 부가가치세, 관세 등의 적용범위와 해석이 각각 다르므로 그 조정과 합리적인 통합방안 마련이 쉽지 않다. 전자상거래에 대한 별도의 과세체계를 마련한다는 것은 전자상거래가 아직 초기단계이고 기술발전이 빠르게 이루어지고 있어 어려움이 있으므로 우선 거래기록의 유지를 철저히 하고 신고와 자료제출을 정례화하는 등의 입법적 마련이 필요하다.

4. 계열사간 파생상품 거래

오늘날 거래형태의 복잡화와 새로운 금융상품의 출현으로 이전가격을 조작하여 조세를 회피할 개연성은 매우 크다 하겠다. 특히 다국적기업의 경우 금융기관을 계열사로 보유하거나 연계하는 거래가 많아 거래를 은폐하거나 손익의 귀속을 조절하여 과세를 이연할 소지도 있다. 이는 국별, 회사별 회계자료, 회계관습과 실상이 각각 달라 과세관행이 확립되어 있지 않은 부분이 많으며 새로운 과세유형이 계속 발생하고 있기 때문이다.

선물거래나 선도거래 및 스왑거래 등은 손익의 귀속 및 소득의 구분을 납세자가 임의로 조작할 개연성이 많은 상품이나 명확한 기준보다는 각종 해석이나 판례 등을 참고하여 과세여부를 판단하는 경우가 많은 실정이다. 이에 대해 명확한 회계기준을 제시할 필요성이 있으며 금융거래의 경우 일정금액 이상의 고액거래나 장기상품의 경우는 정기적인 자료제출의무를 강화할 필요가 있다 하겠다.

5. 입증책임의 분담과 자료 미제출자에 대한 판단

이전가격에 대한 과세는 ①특수관계의 성립 ②소득의 이전 ③이전된 소득금액의 확정이라는 3단계를 거쳐 이루어진다. 이는 각 단계별 입증책임을 누구에게 분담시키느냐 하는 문제와 관련하여 중요성을 가진다. 과세권의 적정한 행사를 위해서는 과세요건에 대한 입증의 곤란을 입법적으로 해결하여야 할 것이다. 이를 위하여 입증책임을 납세자와 과세당국간에 분배하여 특수관계의 성립 및 소득이전에 대해서는 과세당국에, 독립기업간 가격의 부당성에 대한 입증책임은 납세자에게 있도록 명문화하여야 할 것이다.

조중형, “이전소득과 과세제도의 주요쟁점에 대한 고찰”, 「조세학술논문집」,

한국국제재정협회, 1998, p.27

또한 이전가격과세제도를 효율적으로 운영하기 위해서는 국외특수관계자와의 거래자료입수에 중점을 두어야 한다. 미국, 일본에서는 자료를 효율적으로 입수하기 위한 방안으로서 법인으로 하여금 국외특수관계자와 거래할 때 거래명세를 제출하도록 하고 있다. 미국에서는 국외특수관계자와의 거래명세를 제출하지 않을 경우에 과태료가 부과되며 허위자료를 제출할 경우에는 형사책임문제도 발생하고 세무조사시 제출하지 않은 자료에 대해서는 소송상 증거능력을 제한하고 있다. 일본에서도 국외특수관계자와의 거래명세를 제출하지 않을 경우 과세당국이 추계과세를 할 수 있도록 하고 있다.

Ⅴ. 결 어

경제활동이 국내시장 또는 단순한 국가간 거래개념에서 세계를 하나의 시장으로 보는 글로벌경제체제로 전환됨에 따라서 다국적기업의 활동이 더욱 활발해지고 있으며 그 거래형태 또한 매우 복잡․다양해지고 있다. 그에 따라 기업들은 이익추구를 위하여 각국의 기업환경을 이용하기 마련인데, 최근 이전가격조작을 통한 해외거래가 급증하고 있는 실정이다. 다국적기업의 이전가격 문제는 우리기업의 해외투자 뿐만 아니라 외국의 다국적기업들이 우리나라에도 많이 진출하고 있기 때문에 각국의 이전가격세제관련 입법례와 조세조약 등에 대한 면밀한 검토로 국제규범에 능동적으로 대처함으로써 해결될 수 있을 것이다. 따라서 과세당국은 이전가격세제에 대한 현행제도의 문제점 개선과 미흡한 부분의 보완을 통하여 국제조세회피를 방지함으로써 조세수입의 누수(漏水)를 최소화해야 할 것이다.

이 글은 국제조세조정에관한법률중 이전가격과세제도에 한정하여 검토하였다. 첫째, 국외특수관계자의 범위에 대하여는 적용요건 및 대상자와 이들의 실질적 지배력 등에 대해 살펴보았다. 둘째, 정상가격부분은 독립기업 산출방법의 타이틀로 비교가능 제3자가격법, 원가가산법, 이익분할법, 거래순이익법 등을 설명하고 이에 대한 선택기준 및 우선순위를 설명하였다. 셋째, 거주자 등의 국외특수관계자 아닌 제3자와의 개입거래에 대해 언급하고, 넷째, 동일한 국외특수관계자와의 동일한 과세연도 내의 다른 국제거래시 거래차액에서 발생하는 상계거래에 대해서 설명하였다. 다섯째, 거래금액이 반환되는 경우 소득금액 조정에 따른 소득처분 및 세무조정에 대해 언급하였으며 여섯째, 신뢰성 있고 합리적인 판단을 위해 국제거래시 자료제출의무의 강화에 대해 설명하였다.

우리나라 이전가격과세제도의 문제점과 개선방안으로 특수관계의 범위에 대한 보완점과 최근 중요성이 부각되는 무형재화의 이전가격 산출방법 그리고 전자상거래 부분 및 파생상품 등에 대해 언급하였다.

첫째, 국외특수관계자의 범위는 주식의 직․간접비율 등으로 판단하게 되나 외형적 관계보다는 미국과 같이 실질적인 지배관계를 우선적용, 특수관계자의 범위에 친족 포함 및 본점과 지점의 특수관계의 명문화 등의 조정이 필요하다.

둘째, 상표권 등 무형재화의 이전가격 결정방법은 유형재화의 거래형태가 아니므로 한계점이 있다. 따라서 자의적인 선택을 막고 납세자의 성실한 자료준비를 유도하기 위해서는 각 방법을 적용하기 위한 조건, 비교가능성에 대한 세부적인 내용, 필요한 자료 등을 명시할 필요성이 있다.

셋째, 전자상거래를 통한 거래는 이전가격을 조작할 개연성이 크고 특히 다국적기업의 인트라넷을 통한 부의 이전은 과세방법이나 절차에 있어 문제의 소지가 있으므로 우선 거래기록의 유지를 철저히 하고 신고와 자료제출을 정례화하는 등의 입법적 조치가 필요하다.

마지막으로 신종금융상품에 대한 과세강화방안과 독립기업간 가격의 부당성에 대한 입증책임을 명문화하여야 할 것이며, 이와 같은 제도보완과 함께 국제거래에 관하여 글로벌마인드를 가진 정예인력의 충분한 양성이 무엇보다 시급한 과제이다.

이전가격과세제도는 기본적으로 다국적기업의 가격정책에 대해 각 거래 당사국 과세당국의 규제에서 출발하고 있으므로 태생적으로 마찰을 내포하고 있다. 따라서 이전가격과세제도는 양국간 조세의 효율성과 조세의 공평성을 저해하지 않는 범위내에서 합리적인 과세기준을 정립하여야 할 것이며, 계속적인 연구를 통해 보다 현실적인 해결방안을 모색해 나가야 할 것이다.

〔참고문헌〕

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탄력세율제도의 운용현황과 개선과제

이  정  은

재정경제위원회 입법조사관

(s90lee@assembly.go.kr)

목	차

Ⅰ. 서  론	245

Ⅱ. 탄력세율제도의 의의	247

1. 탄력세율제도의 개념

2. 탄력세율제도의 운용목적

3. 탄력세율제도의 유형

Ⅲ. 탄력세율제도의 운용현황	255

1. 특별소비세법상 탄력세율제도

2. 교통세법상 탄력세율제도

3. 증권거래세법상 탄력세율제도

4. 소득세법상 탄력세율제도

5. 교육세법상 탄력세율제도

6. 관세법상 탄력세율제도

7. 지방세법상 탄력세율제도

8. 조세특례제한법상 임시투자세액 공제제도

Ⅳ. 탄력세율제도의 문제점	292

1. 조세법률주의와의 상충가능성

2. 조세의 중립성문제

3. 조세의 형평성문제

4. 기타 문제점

Ⅴ. 탄력세율제도의 개선과제	304

1. 탄력세율제도에 대한 입법통제의 강화

2. 탄력세율제도의 중립성 강화

3. 기타 개선과제

Ⅵ. 결  어	309

※ 참고문헌	311

탄력세율제도의 운용현황과 개선과제

탄력세율제도의 운용현황과 개선과제

탄력세율제도의 운용현황과 개선과제

I. 서 론

조세의 세율(稅率)은 세액(稅額)을 산출하기 위하여 과세표준(課稅標準)에 곱하는 비율(比率)로서 국민이 부담하여야 할 조세의 규모를 결정할 뿐만 아니라, 국가의 과세권(課稅權)과 납세자의 납세의무(納稅義務)의 내용을 확정하는 중요한 과세요건(課稅要件)의 하나이다. 때문에 전통적인 조세법률주의(租稅法律主義)와 법치국가원리(法治國家原理)에 의하면 조세의 세율은 법률(法律)로써 정하여 엄격히 규율하여야 할 사항이다. 현행 헌법도 제59조에서 “조세의 종목과 세율은 법률로써 정한다”고 명시하여 조세의 세율이 법률에 의해 규정될 핵심적인 입법사항(立法事項)임을 분명히 하고 있다.

전통적인 조세법률주의 원칙중 하나인 과세요건법정주의(課稅要件法定主義)에 의하면, 국민의 납세의무를 성립케 하는 과세요건(납세의무자, 과세대상, 과세표준, 세율 등)은 구체적이고도 상세하게 법률에서 규정되어야 한다. 장재식, ｢조세법｣, 서울대학교출판부, 1995, P.49.

이는 국가가 과세권(課稅權)을 자의적(恣意的)으로 행사하여 국민의 재산권(財産權)과 경제적 자유를 침해하는 것을 방지하고, 법적 안정성(法的 安定性)에 기하여 경제활동의 예측가능성(豫測可能性)을 확보하기 위한 것이다.

그러나 현대행정국가에 들어와 고유 입법사항의 행정권(行政權) 위임(委任)이 확대되는 현상이 심화됨에 따라 과거 조세법률주의상의 과세요건법정주의(課稅要件法定主義)에 의해 법률유보원칙(法律留保原則)이 엄격하게 적용되던 조세법(租稅法) 분야에도 과세요건의 결정권에 대한 행정권 위임이 확대되게 되었으며, 세율의 경우에도 국민경제의 안정, 지방재정의 자율성 제고 등을 위하여 필요한 경우 법률이 아닌 행정입법 또는 지방자치단체의 자치법규에 의해 세율을 조정하도록 하는 탄력세율제도(彈力稅率制度)가 조세법률주의에 대한 예외적인 제도로서 도입되기에 이르렀다.

우리나라도 현재 특별소비세, 교통세, 교육세, 소득세, 증권거래세, 관세, 지방세 등 일부 세목에 탄력세율제도가 도입․운용되고 있으며,  조세감면제도에 있어서도 감면요건의 결정에 관하여 행정권에 폭넓은 재량을 부여함으로써 탄력세율과 유사한 효과를 발생시키는 탄력적인 조세감면제도(租稅減免制度)를 일부 운영하고 있다.

우리나라의 이러한 탄력세율제도 및 탄력적인 조세감면제도는 고유입법사항의 행정권 위임이 확대되는 일반적인 행정국가화(行政國家化) 경향을 반영한 것이기도 하지만, 정부 중심의 경제개발과정에서 행정권이 입법권을 압도하며 행정부가 정책결정의 주도권을 행사한 것에도 상당 부분 기인한 것이라고 할 수 있다.

아직도 조세정책(租稅政策)에 있어 입법부가 실질적으로 주도적인 역할을 수행하지 못하고 있는 우리나라의 실정에서는 탄력세율제도와 같이 과세요건의 결정을 행정권에 광범위하게 위임하는 제도는 행정권 내부의 결정만으로 과세요건을 변경하여 정책을 시행할 수 있도록 함으로써 세법개정시 법률안 심사과정을 통해 입법부가 최소한이나마 수행해 온 조세에 대한 입법통제기능(立法統制機能)을 약화시키고, 국민의 기본권을 보장하기 위하여 정립된 조세법률주의 원칙을 형해화(形骸化)할 수 있다는 점에서 상당한 위험성을 내포하고 있는 것이 사실이다.

더욱이 민간주도 경제체제로의 전환에 따라 행정부가 경제일반과 금융 부문에서 과거와 같이 다양한 정책수단을 가질 수 없게 되고, 경제정책에 있어서 조세정책의 상대적 비중이 증대될 수밖에 없는 상황에서는 탄력세율제도와 같은 탄력적 과세제도는 행정권의 입장에서 매우 매력적인 정책수단이 될 수 있으므로 이러한 위험성은 한 층 더 가중될 소지가 있다고 할 수 있다.

본고에서는 이러한 현실 인식을 바탕으로 탄력세율제도의 운영현황을 중점적으로 고찰하고, 조세법률주의상의 문제점과 운영상 문제점을 분석함으로써 탄력세율에 대한 입법통제 강화방안을 중심으로 탄력세율제도의 개선방안을 원론적 수준에서 모색하고자 한다. 본고의 분석 대상은 세법상 명목세율에 대한 탄력세율 규정을 두고 있는 본래 의미의 탄력세율제도와 실효세율 차원에서 광의의 탄력세율제도라고 할 수 있는 탄력적 조세감면제도중 대표적이라고 할 수 있는 임시투자세액공제제도로 한정하였다.

Ⅱ. 탄력세율제도의 의의

1. 탄력세율제도의 개념

가. 협의의 탄력세율제도

탄력세율제도(彈力稅率制度)는 법률로 정한 조세의 기본세율(基本稅率)을 법률의 위임에 따라 정부 또는 지방자치단체가 탄력적으로 변경하여 운영하도록 하는 제도를 말한다. 특히 과세요건중 법률에서 정한 명목세율(名目稅率)을 행정권에 위임하여 변경하도록 하는 것을 본래 의미의 또는 협의(狹義)의 탄력세율제도(彈力稅率制度)라고 할 수 있다.

이러한 탄력세율제도는 대부분 대내외 경제여건의 변화에 신속히 대응하여 조세정책의 경기조절 및 수급조절 기능을 강화함으로써 국민경제의 안정을 효과적으로 도모하기 위한 것이다. 입법과정보다 제․개정과정이 연성화(軟性化)된 하위법령의 개정을 통하여 세율을 신속히 조정할 수 있도록 함으로써 조세정책의 정책시차(政策時差)를 최소화하는 것이 주된 목적이라고 할 수 있다.

이외에도 탄력세율제도는 지방세법 등에서는 지방자치단체에 과세자율권을 부여함으로써 재정의 지방분권화를 촉진하는 수단으로 이용되기도 한다.

나. 광의의 탄력세율제도

명목세율 자체를 탄력적으로 정하도록 행정권에 위임하는 것뿐만 아니라 실효세율(實效稅率)에 영향을 미치는 여러 과세요건을 행정권으로 하여금 결정하게 함으로써 실효세율을 탄력적으로 조정하게 하는 제도를 광의(廣義)의 탄력세율제도(彈力稅率制度)라고 할 수 있다. 이러한 광의의 탄력세율제도 개념은 탄력세율을 과세요건상의 명목세율에 국한하지 않고 실효세율 차원에서 파악하는 것이다.

광의의 탄력세율제도에는 협의의 탄력세율제도외에 감면대상이나 각종 공제율(控除率) 내지 감면율(減免率)을 탄력적으로 정하도록 하위법령에 위임한 여러 가지 탄력적(彈力的)인 조세감면제도(租稅減免制度)가 포함된다고 할 수 있다. 조세특례제한법(租稅特例制限法)의 임시투자세액공제제도(臨時投資稅額控除)와 같은 것이 대표적인 예라고 할 수 있다.

2. 탄력세율제도의 운용목적

탄력세율제도(彈力稅率制度)를 도입․운용하는 목적은 첫째 기본적으로 조세법률주의에 의해 엄격히 규율되는 조세정책의 정책시차를 축소함으로써 신속을 요하는 정책수요에 효과적으로 대응하기 위한 것이라 할 수 있다.

또한 둘째로 정책결정권의 위임과 분산을 통하여 재정권력(財政權力)의 분권화(分權化)를 촉진하고자 하는 경우가 있으며, 세째로 탄력세율제도의 공식적(公式的)인 정책목적이라고 할 수는 없으나 조세정책의 정치적(政治的) 부담(負擔)을 완화하려는 목적이 있다.

첫 번째와 세 번째 목적은 입법권(立法權)과 행정권(行政權)의 관계에 있어서 상호경합적(相互競合的)인 유보영역(留保領域)의 결정에 관련된 것이며, 두 번째 목적은 이와는 차원이 다른 것으로 주로 중앙과 지방간의 분권화영역(分權化領域)의 결정에 관련된 것이다.

가. 정책시차의 축소 - 신속한 정책적 대응을 통한 정책효율성의 제고

조세법률주의의 중대한 예외라고 할 수 있는 탄력세율제도 운용의 가장 큰 목적은 제․개정에 소요되는 시간이 상대적으로 길고 절차가 복잡한 법률에 의하지 않고 개정절차가 보다 연성화(軟性化)된 하위법령의 제․개정에 의해 신축적으로 세율을 조정할 수 있게 함으로써 정책시차(政策時差)를 단축하여 조세정책이 경제여건의 변화에 보다 신속하게 대응할 수 있도록 하기 위함이다.

정책의 시차는 정책의 인지시점(認知時點)과 집행시점(執行時點)간 시차(時差)를 말하는 것으로 두 시점간 경제상황의 변화로 당초 목표했던 정책효과를 달성할 수 없거나 정부의 정책개입이 오히려 경제에 부적절한 충격을 가함으로써 경제의 안정을 저해할 수 있는 요인이 될 수 있으므로 가급적 축소되는 것이 정책의 효율성(效率性) 측면에서 바람직하다.

이와 같은 목적을 위하여 탄력세율제도를 도입할 필요성이 인정되는 분야는 경기조절을 목적으로 감세(減稅) 및 증세(增稅)에 의한 총수요(總需要) 관리의 필요성이 있거나 파급효과가 큰 소비 및 투자의 유인(誘因)을 조절할 필요성이 있는 경우, 생산요소나 재화시장의 수급(需給) 및 가격(價格)의 안정을 기할 필요가 있는 경우, 관세법 분야에서 대내외 경제여건의 변화에 대응하여 국내산업을 보호하고 국제수지(國際收支)를 방어할 필요가 있는 경우 등이라고 할 수 있다.

나. 재정의 분권화 - 지방재정의 자율성 확대

탄력세율제도의 정책결정권 위임구조는 재정권력을 분권화하는 수단으로 사용될 수 있다. 특히 지방세의 탄력세율제도는 정책시차의 축소를 목적으로 하는 여타 세목(稅目)의 탄력세율제도와는 달리 조세법률주의의 제약하에서 지방자치단체(地方自治團體)의 과세자주권(課稅自主權) 및 재정자율권(財政自律權)을 확대함으로서 지방자치제(地方自治制)의 재정적 기반을 강화하고, 지방재정에 있어 지방공공재(地方公共財) 공급과 관련된 지역적인 응익관계(應益關係)를 보다 적절하게 반영함으로써 재정의 효율성을 제고하고자 하는 것이다.

다. 조세정책의 정치적 부담 완화

탄력세율제도는 조세정책의 강력한 수단인 세율 결정권을 행정권에 위임함으로써 세율조정과 관련된 행정권의 정치적 부담을 완화하기 위한 목적으로 사용될 수 있다. 이는 행정권의 독자적인 판단하에 입법과정에서 투입되는 정치적 요구로부터 자유롭게 정책을 형성할 여지를 행정권에 보다 많이 부여하기 때문이다.

뿐만 아니라 탄력세율제도는 기본세율을 국민의 조세부담능력에 비해 높게 설정하여도 탄력세율을 감세수단(減稅手段)으로 활용하여 실행세율(實行稅率)을 낮출 수 있으므로 과세당국 입장에서는 조세저항(租稅抵抗)을 회피하면서 제도적인 과세기반을 여유있게 확보하는 데 유용한 방편이 될 수 있다.

우리나라도 과거 법률에서 부가가치세의 기본세율을 13%로 정하여 놓고, 실제 실행세율은 탄력세율을 이용하여 10%로 운용한 바 있는데, 이 경우 만약 재정수요의 증가에 의한 세율인상의 필요성이 있다고 하더라도 법 개정 없이 실행세율을 인상할 수 있으므로 정책당국의 입장에서는 세율인상에 따른 정치적 부담을 완화할 수 있을 뿐만 아니라, 당장의 조세저항 없이 미래의 제도적 과세기반을 여유있게 확보할 수 있었다고 할 수 있다.

3. 탄력세율제도의 유형

가. 세율결정의 위임형태에 따른 구분

(1) 기본세율(표준세율)제도(基本稅率制度)

법률에서 기본세율(基本稅率)을 정하고 이를 기준으로 일정 범위내에서 탄력세율에 의한 세율조정을 하위법령에 위임하는 형태의 제도를 말한다. 가장 일반적인 탄력세율 방식이라고 할 수 있다.

지방세(地方稅)의 경우 ‘표준세율(標準稅率)’이라는 용어를 사용하고 있는데, 지방세법 제1조 제1항에서는 표준세율을 “지방자치단체가 지방세를 부과할 경우에 통상 적용하여야 할 세율로서 재정상 기타 특별한 사유가 있다고 인정할 경우에는 이에 따르지 아니할 수 있는 세율을 말한다”로 정의하고 있다.

(2) 제한세율제도(制限稅率制度)

제한세율제도는 탄력세율의 조정범위를 법률에서 정하여 이를 초과 또는 하회하여 과세(課稅)할 수 없도록 세율의 상한(上限)과 하한(下限)을 설정하는 제도이다. 제한세율은 구체적 양태(樣態)에 따라 다음과 같이 구분할 수 있다.

(가) 혼합제한세율제도와 순수제한세율제도

제한세율제도는 기본세율(표준세율)과 같이 사용되어 기본세율(표준세율)을 기준으로 한 일정범위를 제한세율로 설정하는 혼합제한세율제도(混合制限稅率制度)와 법률에서 기본세율(표준세율)을 정하지 않고 세율조정의 상한과 하한만을 두는 순수제한세율제도(純粹制限稅率制度)로 구분할 수 있다. 전자의 제한세율제도가 일반적인 예라고 할 수 있으며, 후자의 예로는 지방세의 개인균등할(個人均等割) 주민세, 도축세, 도시계획세 등을 들 수 있다.

(나) 확정적 제한세율제도와 탄력적 제한세율제도

제한세율제도는 상한 및 하한세율을 확정적 수치로 정한 확정적 제한세율제도(確定的 制限稅率制度)와 상한 및 하한세율의 요건만을 연동(連動)되는 특정한 기준을 중심으로 정함으로써 탄력적인 수치로 제한세율을 적용토록 한 탄력적 제한세율제도(彈力的 制限稅率制度)로 구분할 수 있다.

도축세와 같이 10%라는 확정적 수치로 세율의 상한을 정하거나, 주민세와 같이 10,000원 이하라는 확정적 수치로 세액의 한도를 정하는 탄력세율제도를 말한다.

전자의 제한세율 방식이 원칙적이며 일반적인 방법이라고 할 수 있으나, 관세법(關稅法)과 같이 과세대상의 품목 수가 많고 경제여건의 변동이 심한 경우 후자의 방법을 사용하기도 한다. 관세법상의 보복관세와 긴급관세등의 경우 세율의 범위를 각각 “피해 상당액 범위내”와 “피해구제 등을 위하여 필요한 범위내”로 규정하여 세율조정의 범위를 확정적 수치로 표시하고 있지 않다.

(3) 임의세율제도(任意稅率制度)

임의세율(任意稅率)은 과세 여부부터 세율의 결정까지를 행정입법 또는 조례에 의해 임의로 정할 수 있는 세율을 말한다. 현재 완전한 임의세율을 적용한 세목은 없으나, 관세법의 탄력관세제도중 일부는 세율의 조정 범위를 ‘피해 상당액 범위내’라든지 ‘필요한 범위내’와 같은 비교적 추상적인 요건을 사용하여 대통령령이나 재정경제부령에서 세율을 결정토록 함으로써 임의세율에 가까운 구조를 취하고 있다.

나. 탄력세율구조에 따른 구분

(1) 대칭적 탄력세율제도(對稱的 彈力稅率制度)

기본세율(표준세율)을 기준으로 상하의 가감조정(加減調整)이 가능하여 대칭적(對稱的)인 세율을 가진 탄력세율제도를 대칭적 탄력세율제도(對稱的 彈力稅率制度)라고 할 수 있다. 이는 상하의 조정범위가 각각 동일한 완전대칭적 탄력세율제도(完全對稱的 彈力稅率制度)와 상하의 조정이 가능하되 상하의 조정범위가 양적으로 각각 다소 차이가 있는 불완전대칭적 탄력세율제도(不完全對稱的 彈力稅率制度)로 구분할 수 있다.

대칭적 탄력세율은 특별소비세․교통세의 탄력세율과 같이 주로 수급조절이나 경기조절 등 경제안정을 목적으로 하는 탄력세율제도에 많이 사용된다.

(2) 비대칭적 탄력세율제도(非對稱的 彈力稅率制度)

기본세율(표준세율)을 기준으로 초과세율만을 부과하도록 하거나, 세율을 인하(引下)만 할 수 있도록 한 세율구조를 비대칭적 탄력세율제도(非對稱的 彈力稅率制度)라고 할 수 있다.

비대칭적 탄력세율제도는 수급조절이나 경기조절을 위한 목적보다는 조세유인(租稅誘因)을 통하여 특정한 분야를 조장(助長)하거나 규제(規制)할 목적이 있는 경우에 많이 사용된다. 증권거래세(證券去來稅)의 경우 증권시장 육성을 위하여 기본세율을 하회하는 탄력세율을 적용토록 한 비대칭적 탄력세율제도를 운용하고 있으며, 반대로 자동차세(自動車稅)의 경우는 특별시․광역시에 한하여 표준세율을 초과한 탄력세율만을 적용할 수 있도록 함으로써 대도시의 자동차보유를 억제하는 방향성(方向性)을 가지고 있다.

다. 위임법규(委任法規)에 따른 구분

(1) 대통령령 위임세율제도(大統領令 委任稅率制度)

탄력세율의 결정을 대통령령(大統領令)에 위임하는 것으로 관세와 지방세의 일부 세목을 제외한 모든 세목의 탄력세율제도에 적용되는 일반적인 방식이다.

(2) 부령 위임세율제도(部令 委任稅率制度)

부령(部令)에 의하여 탄력세율을 결정하게 하는 것으로 덤핑방지관세, 상계관세, 긴급관세, 특별긴급관세, 계절관세 등 관세법상 일부 탄력관세제도에 적용되는 방법이다. 대통령령에 비해 개정절차가 연성(軟性)인 부령(部令)에 의해 세율조정이 가능하도록 한 것은 경제상황의 변화에 따른 신속한 대응의 필요성이 보다 크기 때문이라고 볼 수 있으나, 이에 대한 명확한 기준이 있는 것으로 보이지는 않는다.

(3) 조례 위임세율제도(條例 委任稅率制度)

지방자치단체의 과세자주권 확대를 위하여 지방자치단체의 조례(條例)에 의해 탄력세율을 결정토록 하는 것이다. 현재 지방세에만 적용되는 방식으로 지방세법상 11개 지방세 세목에 조례에 의한 탄력세율제도가 도입되어 있다.

Ⅲ. 탄력세율제도의 운용현황

현재 우리나라에서 탄력세율제도가 규정된 세법은 특별소비세법, 교통세법, 교육세법, 소득세법, 증권거래세법, 관세법, 지방세법 등 7개이며, 세목의 수로는 지방세 13개 세목을 포함하여 19개 세목에 탄력세율제도가 도입되어 있다. 국세(國稅)의 경우는 14개 세목중 6개 세목이 탄력세율제도를 두고 있으며, 지방세(地方稅)는 17개 세목중 13개 세목에 탄력세율제도를 도입하고 있다(<표1> 세목별 탄력세율제도 개관 참조).

종전에는 부가가치세(附加價値稅法)도 기본세율을 부가가치세법에서 13%로 책정한 후 탄력세율에 의해 실행세율을 10%로 시행하는 등 탄력세율제도를 운영한 바 있으나, 이에 대한 위헌시비의 제기 등이 있자 1988년 법개정을 통해 기본세율을 종전의 실행세율 10%로 하고 탄력세율제도를 폐지한 적이 있다.

그리고 이러한 명목세율에 대한 탄력세율제도 이외에도 조세특례제한법의 임시투자세액공제와 같이 경기조절 등 정책상 필요에 의해 조세감면을 행정권에 의해 탄력적으로 정하도록 함으로써 실효세율을 신축적으로 운영하는 제도가 있다.

우리나라 탄력세율제도의 운용상 특징을 살펴보면 첫째 탄력세율을 기본세율보다 인하하여 적용함으로써 탄력세율을 감세수단(減稅手段)으로 사용하는 경우가 많다는 것을 들 수 있다. 현재 특별소비세, 교통세, 증권거래세, 관세의 할당관세 등에서 탄력세율을 기본세율보다 낮게 적용하고 있다.

둘째 탄력세율의 적용이 상시적(常時的)인 경우가 많아 일시적인 정책수요를 탄력적으로 충족하기 위해 도입된 동 제도가 남용(濫用)되는 경우가 많다는 것이다. 특별소비세와 증권거래세의 경우 법 시행이후 거의 전기간 동안 계속적으로 탄력세율을 적용해 오고 있다.

특별소비세의 경우 품목별로는 탄력세율적용기간이 연속적이지 않은 경우가 많다.

현재 하위법령에 의해 조정가능한 탄력세율의 범위는 내국세의 경우 기본세율의 상하 30%가 가장 일반적인 범위이고, 지방세의 경우는 표준세율의 상하 50% 범위가 가장 대표적이다.

<표1> 세목별 탄력세율제도 개관

세법	세목	명시적 적용요건	세율범위	위임법규
특별소비세법	특별소비세	경기조절, 가격안정, 수급조정의 필요	상하 30% 조정	대통령령
교통세법	교통세	교통시설투자재원의 조달, 수급상 필요	상하 30% 조정	대통령령
증권거래세법	증권거래세	자본시장 육성을 위한 긴급한 필요	기본세율 이하 또는 영의 세율	대통령령
소득세법	소득세 (양도소득세)	전국적 범위 - 요건 규정 없음 투기지역 - 부동산 가격안정을 위하여 필요한 경우	상하 15% 조정	대통령령
교육세법	교육세	교육투자재원의 조달, 당해 물품의 수급 조절	상하 30% 조정	대통령령
관세법	관세 (12개탄력관세제도)	국내산업의 피해 발생 또는 국내산업의 보호필요성 등 (각 탄력관세제도별 구체적 요건은 생략)	생 략 (각 탄력관세제도별로 다름)	대통령령 또는 재정경제부령
지방세법	취득세	요건 없음.	상하 50% 조정	조례
	등록세	요건 없음. ※ 부동산등기의 경우만 적용	상하 50% 조정	조례
	주민세	요건 없음.	개인균등할 :10,000원 제한세율 기타: 상하 50% 조정	조례
	재산세	요건 없음.	상하 50% 조정	조례
	자동차세	요건 없음. ※ 특별시․광역시만 적용	상하 50% 조정	조례
	도축세	요건 없음.	10% 제한세율	조례
	담배소비세	요건 없음.	상하 30% 조정	대통령령
	도시계획세	요건 없음.	3% 제한세율	조례
	공동시설세	요건 없음.	상하 50% 조정	조례
	사업소세	요건 없음.	표준세율 이하	조례
	지역개발세	요건 없음.	상하 50% 조정	조례
	주행세	교통세율의 변동으로 조정이 필요한 경우	상하 30% 조정	대통령령
	지방교육세	지방교육투자재원의 조달을 위하여 필요한 경우	상하 50% 조정	조례

1. 특별소비세법상 탄력세율제도

특별소비세법 제1조 제6항은 기본세율의 상하 30% 범위내에서 특별소비세의 세율을 대통령령으로 조정할 수 있는 탄력세율제도를 두고 있다. 이에 따라 특별소비세법시행령 제2조의2에서는 탄력세율의 적용대상과 세율을 정하고 있는데, 2002년 12월 현재 탄력세율이 적용되는 품목은 부탄가스 1개 품목으로 특별소비세법상 기본세율은 킬로그램당 226원인 반면 탄력세율은 203원이 적용되고 있다.

<표2> 특별소비세법 및 동법시행령의 탄력세율 관련규정

특 별 소 비 세 법	특별소비세법시행령
제1조(과세대상과 세율) ⑥제2항과 제3항의 세율은 국민경제의 효율적 운용을 위하여 경기조절, 가격안정, 수급조정상 필요한 경우 그 세율의 100분의 30의 범위안에서 대통령령으로 조정할 수 있다. <개정 1999. 12. 3>	제2조의2(탄력세율) 법 제1조 제6항의 규정에 의하여 탄력세율을 적용할 과세대상과 세율은 다음과 같다. 1.～4. 삭제 5. 별표 1 제7호 바목 석유가스중 부탄(부탄과 프로판을 혼합한 것으로서 동호 마목에 해당하지 아니하는 것을 포함한다) : 킬로그램당 203원

<표> 특별소비세 탄력세율 적용 현황

품 목	기 본 세 율	탄 력 세 율
부탄(LPG)	리터당 226원	리터당 203원

1979년 3월부터 탄력세율이 적용되기 시작한 특별소비세는 내국세중 탄력세율의 운용이 가장 활발한 세목으로 휘발유 등 유류(油類)와 가전제품, 자동차 등 광범위한 품목에 대하여 수시로 탄력세율이 적용되어 왔다(<표4> 특별소비세(교통세) 탄력세율 적용연혁 참조). 특별소비세에 탄력세율이 이처럼 빈번하게 적용된 것은 과세대상 품목중 상당수가 법 시행 초기에는 수요의 가격탄력성이 큰 사치품(奢侈品)에 해당되었으므로 세율조정으로 당해 품목의 소비 변동을 유도하는 폭이 클 것으로 기대되었기 때문이다.

탄력세율 적용품목중 가전제품 및 승용자동차의 경우는 대체로 탄력세율이 기본세율을 하회하여 주로 소비 진작을 위한 감세수단으로 사용된 것이 특징이다. 이러한 탄력세율 적용을 통한 감세정책은 주로 경기부양(景氣浮揚)을 목적으로 단행되었다고 할 수 있으나, 1981년의 냉장고와 중․소형 승형차에 대한 탄력세율 적용과 1982년의 대형TV에 대한 탄력세율 적용과 같이 출고 부진으로 재고가 누적되어 기업경영이 어려운 품목에 대하여 선별적으로 적용되는 경우가 많아 세제의 운용에 있어 기업의 입장을 반영한 산업정책적 고려가 많았던 것으로 보인다.

또한 1994년 11월부터 12월까지 커피에 적용된 탄력세율은 일반적인 경기조절 및 물가안정을 위한 정책목적이 아니라 커피원두가격의 급격한 상승으로 가격이 급등한 당해 특정 품목의 가격안정을 위해 적용된 것으로 생활필수품도 아닌 특정 기호품(嗜好品)의 일시적 가격 급등을 국민경제의 안정을 저해하는 중대한 위협으로 인식하여 탄력세율을 적용한 것이다.

총 20회에 걸쳐 탄력세율이 가장 빈번하게 적용된 석유류(石油類)의 경우는 기본세율보다 높은 탄력세율을 적용한 회수가 8회이고, 기본세율보다 낮은 세율을 적용한 경우는 모두 12회로 국내외 유가(油價) 및 물가수준과 세입여건에 따라 세율을 수시로 가감조정을 한 것이 다른 품목과 구별되는 특징이다. 이는 에너지세의 탄력세율을 경기조절 및 세수확보를 위한 주요 정책수단으로 사용하였기 때문으로 보인다. 석유류중 휘발유와 경유에 대한 특별소비세는 1994년 1월 1일부터 2003년 12월 31일까지 교통세(交通稅)로 대체되었으며, 탄력세율제도도 동일하게 적용되고 있다.

휘발유와 경유에 대한 교통세 탄력세율을 특별소비세 탄력세율에 포함시켜 분석한 것임.

1987년 6월부터 1988년 6월까지 저공해승용자동차와 무연휘발유(1987년 12월까지)에 적용되었던 탄력세율은 환경보전시책에 대한 세제지원을 목적으로 한 것인데 환경보전이 경기조절 및 수급조절 등 법에서 정한 탄력세율의 적용요건이 아님에도 탄력세율이 적용된 경우라고 할 수 있다.

<표4> 특별소비세(교통세) 탄력세율 적용연혁

적용기간	탄력세율 적용물품	기본 세율	탄력 세율	적 용 사 유
79. 3. 7～ 80. 8.24	휘발유	160%	180%	자원절약시책의 지원일환
80. 9.12～ 82.12.31	경 유	10%	7%	석유가격 인상폭을 완화하고 유류소비자의 부담을 덜고 물가안정에 기여
80.11.13～ 81. 5.15	냉장고, TV수상기, 전기․전열이용기구와 배기량 2000cc초과의 것을 제외한 승용자동차	15～ 40%	기본 세율의 30%	경기부양책의 일환으로 특소세 과세물품중 재고가 누적되어 기업경영이 어려운 물품에 대해 6개월간 적용
80.11.24～ 83. 3.26	휘발유	160%	130%	석유류 가격의 인상폭을 완화하여 유류소비자의 부담을 덜어주고 물가안정에 기여
81. 5.16～ 81.11.16	냉장고, TV수상기, 전기․전열이용기구와 배기량 2000cc이하의 승용차	15～ 40%	기본 세율의 30%	경기부양책의 일환으로 특소세 과세물품중 재고가 누적되어 기업경영이 어려운 물품에 대해 6개월간 연장

적용기간	탄력세율 적용물품	기본 세율	탄력 세율	적 용 사 유
82. 6.30～ 82.12.31	대형TV	40%	28%	경기부양책의 일환으로 출고가 부진한 승용차․TV에 대하여 탄력세율 적용
83. 1. 1～ 89.12.31	경 유	10%	9%	경유에 대한 수급조절
87. 6. 9～ 87.12.31	저공해 승용자동차, 무연휘발유 LPG 천연색TV, 가구, 냉장고, 냉동고, 전기세탁기, 전기․전열․가스 이용기구, 사탕과 전분당, 청량음료, 기호음료, 자양강장품	15% 100% 10% ꠏꠈ ꠐ 15 ꠐ ～ ꠐ 40 ꠐ % ꠐ ꠏꠎ	10.5% 85% 8% ꠏꠈ ꠐ 12 ꠐ ～ ꠐ 32 ꠐ % ꠐ ꠏꠎ	물가안정과 환경보전시책을 세제면에서 지원하기 위함
87.12.31～ 88. 6.30	저공해 소형승용차	15%	10.5%	환경보전시책에 대한 세제면에서의 지원
88. 3.26～ 88.12.31	특소세 과세물품의 전 품목(다음 품목은 제외) ․배기량 1500cc초과 2000cc이하 ․모타보트, 요트	15～ 40% 20% 60%	10.5～28% - -	소비자의 세부담 경감 및 물가안정에 기여
89. 3.27～ 89.12.31	휘발유	100%	무연:70% 유연:85%	소비자의 세부담 경감 및 물가안정에 기여
90. 1. 1～ 90.12.31	휘발유 경 유 LPG	100% 10% 10%	무연:70% 유연:85% 경유: 9% LPG: 8%	소비자의 세부담 경감 및 물가안정에 기여

적용기간	탄력세율 적용물품	기본 세율	탄력 세율	적 용 사 유
91. 1. 1～ 91.12.31	휘발유 경 유 LPG	100% 10% 10%	무연:70% 유연:85% 경유: 9% LPG:8%	소비자의 세부담 경감 및 물가안정에 기여
91. 7. 1～ 91.12.31	휘발유	100%	무연:100% 유연:120%	휘발유 공장도가격 인하분을 세수로 흡수하여 사회간접자본에 투자코자 함
92. 1. 1～ 92.12.31	휘발유	100%	무연:109% 유연:130%	〃
93. 1. 1～ 93.12.31	휘발유 경 유 LPG	100% 10% 10%	무연:109% 유연:130% 경유: 9% LPG:8%	석유류 탄력세율 적용시한을 1년간 연장
94. 2.15～ 94. 7.14	휘발유(교통세) 경 유(교통세) 등 유	150% 20% 10%	휘발유:190% 경 유: 25% 등 유: 13%	국제원유가의 하락과 유가연동제의 실시에 따른 교통세 세수감소보전을 위하여 휘발유․경유와의 대체성이 있는 등유에 대하여 특별소비세율을 인상 조정
94. 7.15～ 95. 8.11	휘발유(교통세)	150%	170%	국제원유가의 상승으로 국내석유가격도 인상될 것으로 예상됨에 따라 등유에 대한 탄력세율을 기본세율로 환원하여 등유의 가격인상을 억제함으로서 물가안정을 기함
94.11. 9～ 94.12.31	커 피	20%	15%	커피원두가격의 급격한 상승으로 인해 커피제품의 원가가 대폭 상승됨에 따라 탄력세율을 적용하여 물가안정에 기여하기 위함

적용기간	탄력세율 적용물품	기본 세율	탄력 세율	적 용 사 유
95. 8.12～ 95.12.31	휘발유(교통세) 경 유(교통세)	100% 20%	195% 26%	국내유가가 낮은 수준을 유지함에 따라 발생한 도로등 교통시설투자 소요재원의 부족분을 보전하고 에너지 과소비를 억제하기 위함
96.12.14～ 98. 1. 8	휘발유(교통세)	345원/ℓ	414원/ℓ	유류의 과소비를 억제하고 도로등 교통시설투자 소요재원을 마련하기 위함
97. 1.11～ 98. 1. 9	경마장 터키식당 투전기장 골프장 카지노 - 단, 외국인	50% 1만원 2천원 3천원 5만원 2천원	65% 13,000원 2,600원 3,900원 65,000원 2,600원	경쟁력 10%이상 높이기를 위한 분위기 조성과 소비억제를 위함 * 카지노의 탄력세율 적용기간 : 97.1.11～99.12.2
98. 7.10～ 99.12.31	공기조절기 냉장고 전기세탁기 칼라TV VTR 전기음향기기 기타 가전제품 그랜드형 피아노 크리스탈유리제품 그랜드형아닌피아노	30% 15% 15% 15% 15% 15% 15% 15% 15% 10%	21% 10.5% 10.5% 10.5% 10.5% 10.5% 10.5% 10.5% 10.5% 7%	외환위기 이후 침체되어 있는 자동차산업의 내수를 진작하고 실질소득 감소에 따른 가계의 부담을 완화하기 위하여 텔레비전․냉장고등 가전제품과 승용자동차에 대하여 특별소비세를 30%인하하기 위함
98. 7.10～ 05. 7.31	1500cc이하 승용차 2000cc이하 승용차 2000cc초과 승용차	10% 15% 20%	7% 10.5% 14%

적용기간	탄력세율 적용물품	기본 세율	탄력 세율	적 용 사 유
99. 5. 6～ 99.12.31	휘발유(교통세)	691원/ℓ	651원/ℓ	국제원유가의 상승으로 휘발유 가격의 인상이 예상됨에 따라 탄력세율을 적용하여 휘발유 가격의 안정을 도모함으로써 외환위기 이후 임금감소, 실업 등으로 어려움을 겪는 중산층의 생계비부담 경감
99.12. 3～ 00.12.31	공기조절기 PDP TV	30% 15%	21% 10.5%	탄력세율 적용 물품중 99.12.3 특소법 개정으로 비과세되는 품목 이외의 품목에 대하여 탄력세율 계속 적용
99.12. 3～ 01.12.14	2000cc초과 승용차 2000cc이하 승용차 1500cc이하 승용차	20% 15% 10%	14% 10.5% 7%
00. 1. 1～ 00. 3. 1	휘발유(교통세) 경 유(교통세)	691원/ℓ 160원/ℓ	630원/ℓ 155원/ℓ	지방세법의 개정으로 휘발유․경유의 소비에 대한 주행세가 지방세로 신설되었는 바, 그로 인한 소비자의 세부담이 증가되지 아니하도록 세율 인하
00. 3. 2～ 00. 4.30	휘발유(교통세) 경 유(교통세) 등 유	691원/ℓ 160원/ℓ 60원/ℓ	600원/ℓ 137원/ℓ 43원/ℓ	국제원유가 급등으로 석유제품 가격안정을 위하여 탄력세율 적용
00. 5. 1～ 01. 6.30	휘발유(교통세) 경 유(교통세)	691원/ℓ 160원/ℓ	630원/ℓ 155원/ℓ	국제원유가가 하향안정세를 보임에 따라 탄력세율을 종전수준으로 환원하여 에너지소비절약과 재정적자 축소 도모
01. 7. 1～	휘발유(교통세)	630원/ℓ	588원/ℓ	지방세법개정(00.12.29)으로 주행세율이 2001.7.1부터 상향조정됨에 따라 휘발유 소비자의 부담이 증가되지 아니하도록 탄력세율 적용
01.12.15～ 02. 6.30	2000cc초과 승용차 2000cc이하 승용차 1500cc이하 승용차	14% 10% 7%	10% 7.5% 5%	내수진작과 경기활성화 도모를 위하여 기본세율이 인하된 점을 감안하여 탄력세율을 조정

자료: 재정경제부

※ 1994년 이후 휘발유와 경유에 대한 탄력세율은 교통세 탄력세율임.

2. 교통세법상 탄력세율제도

교통세는 도로 및 도시철도 등 사회간접자본(社會間接資本)의 확충에 소요되는 재원을 확보하기 위하여 특별소비세를 대신하여 특별소비세 과세대상인 휘발유와 경유를 과세대상으로 1994년 1월 1일부터 2003년 12월 31일까지 한시적으로 부과되는 세목이다.

<표5> 교통세법 및 동법시행령의 탄력세율 관련규정

교 통 세 법	교통세법시행령
제2조(과세대상과 세율) ③제1항의 규정에 의한 세율은 국민경제의 효율적 운용을 위하여 교통시설투자재원의 조달과 당해 물품의 수급상 필요한 경우에는 그 세율의 100분의 30의 범위안에서 대통령령으로 이를 조정할 수 있다.	제3조의2(탄력세율) 법 제2조 제3항의 규정에 의하여 탄력세율을 적용할 과세물품과 그 세율은 다음 각호와 같다. 1. 제3조 제1호의 휘발유와 이와 유사한 대체유류 : 리터당 588원

교통세법도 교통세의 세율을 정함에 있어 일정한 정책상 필요에 의한 탄력세율제도를 규정하고 있는데, 교통세법 제2조에서는 국민경제의 효율적 운용을 위하여 교통시설투자재원의 조달과 당해 물품의 수급상 필요한 경우에는 그 세율의 100분의 30의 범위안에서 대통령령으로 이를 조정할 수 있도록 하였다(<표5>). 이에 따라 현재 교통세법시행령에서는 기본세율이 리터당 630원인 휘발유에 대하여 리터당 588원의 탄력세율을 적용하고 있다(<표6>).

<표6> 교통세 탄력세율 적용 현황

품 목	기 본 세 율	탄 력 세 율
휘발유	리터당 630원	리터당 588원

3. 증권거래세법상 탄력세율제도

증권거래세법 제8조 제1항은 증권거래세의 기본세율을 0.5%로 정하고 있으나, 동조 제2항에서는 자본시장 육성을 위하여 긴급히 필요하다고 인정되는 때에는 종목별로 세율을 인하하거나 영의 세율로 할 수 있도록 탄력세율제도를 도입하고 있다(<표7>).

<표7> 증권거래세법 및 동법시행령의 탄력세율 관련규정

증권거래세법	증권거래세법시행령
第8條 (稅率) ①證券去來稅의 稅率은 1000分의 5로 한다. ②第1項의 稅率은 資本市場의 育成을 위하여 緊急히 필요하다고 인정되는 때에는 有價證券市場등에서 去來되는 株券에 限하여 種目別로 大統領令이 정하는 바에 의하여 그 稅率을 引下하거나 零의 稅率로 할 수 있다. <개정 2000. 12. 29>	제5조 (탄력세율) ①법 제8조제2항의 규정의 적용을 받는 주권과 그 세율은 다음 각호와 같다. 1. ～ 2. 삭제 3. 유가증권시장에서 양도되는 주권 1,000분의 1.5 4. 협회중개시장에서 양도되는 주권 1,000분의 3 ②삭제

2002년 12월 현재 증권거래세의 탄력세율은 거래소거래 주식의 경우는 0.15%(농어촌특별세 0.15% 별도 부과), 코스닥거래 주식은 0.3%(농특세 없음)의 탄력세율이 적용되고 있다. 거래소거래 주식의 경우 농어촌특별세가 0.15% 부과되는 반면 코스닥거래 주식은 농어촌특별세가 부과되지 않기 때문에 증권거래액에 부과되는 전체적인 세율은 양자 모두 0.3%로 동일하다(<표8>).

<표8> 증권거래세 탄력세율적용현황

품 목	기 본 세 율	탄 력 세 율
거래소 거래주식 코스닥 거래주식	0.5% 0.5%	0.15% 0.3%

그리고 상장주식에 대한 탄력세율 적용과 달리 비상장주식의 경우는 탄력세율의 적용 없이 기본세율 0.5%가 그대로 부과되고 있는데, 이러한 상장주식과 비상장주식의 차등은 증권거래세 탄력세율제도의 목적이 자본시장 육성에 있기 때문이다.

증권거래세 탄력세율의 세율구조 또한 이러한 정책목적을 반영하고 있다고 할 수 있는데, 기본세율을 초과하는 탄력세율은 허용되지 않고 기본세율보다 낮은 세율만을 적용하도록 한 비대칭적인 탄력세율구조는 동 탄력세율제도의 목적이 경기조절이나 수급조절을 위한 수요관리보다는 자본시장 육성이라는 조장적(助長的)인 정책목표에 있음을 잘 나타내 주고 있다.

증권거래세 탄력세율제도의 조장적 정책목표는 1979년 이래의 증권거래세 탄력세율 운영실적에서도 쉽게 분석될 수 있는데, 증시가 과열되었던 1987년 3월부터 1990년 6월까지를 제외하고는 법 시행이래 계속적으로 탄력세율이 상장주식 거래에 대한 증권거래세의 감세수단으로 사용되어 왔다(<표9>).

이러한 상시적인 탄력세율 적용은 ‘자본시장 육성을 위하여 긴급히 필요하다고 인정되는 때’라고 규정한 증권거래법상 탄력세율 적용요건에 부합하지 않으며, 일시적인 정책수요에 대하여 신속히 대응할 목적으로 도입된 탄력세율제도의 기본 취지에 비추어 볼 때 남용되는 측면이 강하다고 할 수 있다.

이는 자본시장 육성이라는 장기적 정책과제를 탄력세율이라는 일시적인 정책수단을 통해 달성하려 한 논리적 모순에서 비롯된 것이라고 할 수 있으며, 이러한 점에서 법에서 규정한 ‘긴급성’ 요건은 자본시장의 육성보다는 법에서 명시적으로 정하고 있지 않은 자본시장의 ‘안정’목적에 적합한 개념이라고 할 것이다.

자본시장의 안정 또한 자본시장 육성을 위하여 필요하다는 주장이 가능하나, 이는 조세법 해석의 엄격성 요청에 비추어 볼 때 지나친 확대해석이라고 할 수 있다.

한편 자본시장의 안정을 목적으로 한 증권거래세 탄력세율의 적용은 1990년 이후 비교적 활발히 이루어진 편인데, 이 시기에 증권거래세 탄력세율은 자본시장육성이라는 주기능외에 증시의 과열을 진정시키거나 반대로 증시를 부양하는 증시안정화기능을 부수적으로 수행하려 한 것이 특징이라고 할 수 있다.

<표9> 증권거래세 탄력세율 적용연혁

대상주권	세 율		적용기간	적용사유	조치일
	기본	탄력
-액면가이하 주권	0.5%	0%	‘79.1.1-’01.6.30	자본시장의 육성	‘79.1.1
-발행가이하 주권	0.5%	0%	〃
-은행 주권	0.5%	0%	‘79.1.1-’87.3.20
-보험회사 주권	0.5%	0.3%	‘79.1.1-’79.2.28
-종금사 주권	0.5%	0.3%	〃
-보험회사 주권	0.5%	0%	‘79.3.1-’87.3.20	자본시장의 육성	‘79.3.1
-종합금융회사 주권	0.5%	0%	〃	(거래소 상장주식 세부담 완화)
-단기금융회사 주권	0.5%	0%	〃
-증권회사 주권	0.5%	0%	〃
-기타 상장주권	0.5%	0.2%	〃
-은행주권	0.5%	기본	‘87.3.21-’90.6.3	침체된 증시가 활성화됨에 따라 기본세율로 환원 (단, 시행일은 재무부령에 위임, ‘87.3.21환원)	‘81.8.10
-보험회사 주권	0.5%	세율	〃
-종금사 주권	0.5%	환원	〃
-단기금융회사 주권	0.5%		〃
-증권회사 주권	0.5%		〃
-기타 상장주권	0.5%		〃
-상장주권	0.5%	0.2%	‘90.6.4-’94.2.17	증시안정 도모(부양)	‘90.6.4
	0.5%	0.35%	‘94.2.18-’95.7.13	증시과열 진정	‘94.2.18
	0.5%	0.3%	‘95.7.15-’96.3.31	증시안정 도모(부양)	‘95.7.14
	0.5%	0.15%	‘96.4.1-현재	증시안정 도모(부양)	‘96.3.30
-등록주권(코스닥)	0.5%	없음	‘79.1.1-’96.8.21	-	‘79.1.1
	0.5%	0.3%	‘96.8.22-현재	코스닥시장 지원	‘96.8.21

자료: 재정경제부

4. 소득세법상 탄력세율제도

소득세법 제104조는 양도소득세에 대한 탄력세율을 기본세율의 상하 15%범위안에서 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 2003년 1월 1일부터는 탄력세율을 전국적 범위뿐만 아니라 투기지역에만 한정하여서도 적용할 수 있도록 하고 있다. 현재 양도소득세의 탄력세율은 전국적 범위뿐만 아니라 투기지역에 대해서도 적용되고 있지 않다(<표10>).

<표10> 소득세법 및 동법시행령상 탄력세율제도 관련 규정

소 득 세 법	소득세법시행령
第104條(讓渡所得稅의 稅率) ①～③ (생 략) ④第1項의 規定에 의한 稅率은 그 稅率에 100分의 15를 加減한 범위안에서 大統領令으로 調整할 수 있다.다만, 부동산 가격의 안정을 위하여 필요한 경우에는 그 적용대상을 제96조제1항제6호의2의 규정에 의한 부동산에 한정할 수 있다. <개정 2002. 12. 18>	<탄력세율 관련 규정 없음>

부동산 투기지역만을 적용대상으로 하는 탄력세율제도는 2002년 12월 소득세법개정에 의해 신설된 내용으로 종전의 탄력세율제도가 부동산 투기지역과 비투기지역 구별없이 탄력세율을 일률적으로 적용하도록 함으로써 탄력세율의 인상이 전국적 범위의 조세부담 증가를 초래하여 이에 따른 정책적 부담으로 국지적인 부동산시장의 과열 및 투기에 효과적으로 대응하기 어려웠던 점을 개선하기 위한 것이다.

실제로 양도소득세 탄력세율은 주택경기부양을 목적으로 1980년부터 1983년까지 단 1회만 적용된 바 있으며, 부동산시장 과열에 대한 안정화수단으로 사용된 적은 한 번도 없다(<표11>).

<표11> 양도소득세 탄력세율 적용연혁

기 간	구 분	기본세율(법)	탄력세율(시행령)
1980.12.13～1983.6.30 (1981.10.1 1차 연장)	미등기전매	75%	75%
	2년 미만 보유	50%	35%
	2년 이상 보유	40%	25%
1980.12.13～1984.3.31 (1981.10.1 1차 연장)	2년 이상 보유 (국민주택의 경우)	30%	15%

5. 교육세법상 탄력세율제도

교육세법 제5조 제2항은 교육투자재원의 조달 또는 당해 물품의 수급상 필요한 경우에는 그 세율의 100분의 30의 범위안에서 대통령령으로 기본세율을 조정토록 하는 탄력세율 제도를 도입하고 있다(<표12>).

<표12> 교육세법 및 동법시행령상 탄력세율제도 관련 규정

교 육 세 법	교육세법시행령
第5條(課稅標準과 稅率) ① (생 략) ②제1항 각호의 규정에 의한 세율은 교육투자재원의 조달 또는 당해 물품의 수급상 필요한 경우에는 그 세율의 100분의 30의 범위안에서 대통령령으로 이를 조정할 수 있다.<신설 1995. 12. 29>	<탄력세율 관련 규정 없음>

현재까지 교육세의 탄력세율은 적용된 적이 없으나, 금융․보험업자의 수익외에 특별소비세액․교통세액․주세액을 과세대상으로 하고 있어 부가세(附加稅)의 형태를 띠고 있으므로 직접 탄력세율을 적용하지 않더라도 본세(本稅)라고 할 수 있는 특별소비세와 교통세의 탄력세율 적용에 따라 간접적으로 탄력세율이 적용되는 효과가 있다고 할 수 있다.

6. 관세법상 탄력세율제도

현재 관세법은 제51조 내지 제75조에서 ①덤핑방지관세(제51조), ②상계관세(제57조), ③보복관세(제63조), ④긴급관세(제65조), ⑤특정국물품긴급관세(제67조의2), ⑥특별긴급관세(제68조), ⑦조정관세(제69조), ⑧할당관세(제71조), ⑨계절관세(제72조), ⑩편익관세(제74조) 등 10개의 탄력관세와 협정관세인 ⑪국제협력관세(제73조) ⑫일반특혜관세(제76조)등 12개의 탄력세율제도를 규정하고 있다.

이중 국제협력관세와 일반특혜관세의 경우는 탄력세율 여부에 대하여 다소 이견이 있을 수 있으나, 관세법에서 정한 기본세율에 대하여 탄력적으로 세율을 조정할 권한을 행정권에 허여하고 있다는 점에서 탄력세율제도의 일종으로 볼 수 있다.

관세는 전 조세 세목을 통틀어 탄력세율제도가 가장 활발하게 운용되는 세목으로 제도적으로도 국내외 경제여건의 변화에 신축적으로 대응하여 국내산업의 보호 및 국제수지의 균형 달성 등의 정책목표를 효과적으로 달성할 수 있도록 여타 세목에 비해 세율의 변경권을 행정권에 폭넓게 위임하는 편이다.

우리나라의 관세법상 탄력관세제도는 1967년 국제적인 무역자유화 추세에 동조하여 GATT 가입이 실현된 후 종전의 파지티브 리스트 시스템에 의한 직접무역규제방식을 네거티브 리스트 시스템으로 전환함에 따라 불요불급한 수입의 억제 및 국내산업의 보호 등을 신속하고 적절하게 행할 목적으로 동년 제15차 관세법개정시 처음 도입된 것이다.

우선 탄력세율의 적용범위를 결정함에 있어서도 그 상한과 하한을 확정적인 수치가 아닌 불확정적인 기준을 많이 사용하여 행정권의 재량범위를 넓혀 주는 태도를 취하고 있다. 예를 들어 보복관세의 경우 “피해 상당액 범위내”, 긴급관세와 특정국물품긴급관세의 경우는 “필요한 범위내”와 같이 불확정적인 기준을 사용하고 있다.

그리고 탄력세율의 위임법규에 있어서도 다른 세목과 달리 대통령령뿐만 아니라, 부령인 재정경제부령에도 위임을 하도록 함으로써 세율결정의 신축성과 절차의 간소성(簡素性)을 보다 많이 인정하여 주고 있다. 관세법상 12개 탄력세율제도중 대통령령에 의해 탄력세율을 결정하는 것은 6개이며, 재정경제부령으로 탄력세율을 결정하도록 하는 것도 6개에 달한다(<표13>).  보복관세, 편익관세, 국제협력관세, 일반특혜관세 등과 같이 국가를 단위로 한 탄력세율은 주로 대통령령에 의하여 결정하도록 하고 있다.

<표13> 탄력관세제도의 탄력세율 결정 위임법규

대통령령 위임	재정경제부령 위임
① 보복관세, ② 조정관세, ③ 할당관세, ④ 편익관세, ⑤ 국제협력관세, ⑥ 일반특혜관세	① 덤핑방지관세, ② 상계관세, ③ 긴급관세, ④ 특정국물품긴급관세, ⑤ 특별긴급관세, ⑥ 계절관세

이처럼 관세의 탄력세율제도가 다른 세목의 그것에 비해 상대적으로 관대하게 인정되는 이유는 관세가 과세대상 품목별로 각기 다른 관세율을 가지고 있는 복잡한 세율구조를 가지고 있을 뿐만 아니라 이를 경제여건의 변화에 맞추어 수시로 변경할 필요성이 크기 때문이라고 할 수 있다.

그러나 관세가 외국산 물품에 대한 과세로 조세부담이 상당 부분 국외로 전가되므로 내국세에 비해 국민의 기본권 보장을 위한 조세법률주의의 철저한 적용의 필요성이 상대적으로 약하다는 인식과 국내의 소비자후생(消費者厚生)보다는 산업보호를 강조하는 보호무역주의적 시각이 전제되었다는 점도 간과할 수 없는 이유라고 할 수 있다. 이러한 암묵적 전제에 따라 전체적인 통상이익(通商利益)과 ‘국익(國益)’을 위해서 관세의 경우는 조세법률주의를 완화하여 적용하거나 이에 대한 예외가 폭넓게 인정되어야 한다는 주장이 그럴듯하게 제기되는 것으로 보인다.

<표14> 탄력관세율제도 개요

(2002. 5 현재)

구 분		적 용 요 건	관세율적용범위	운용현황
탄력관세	덤핑방지관세 (법 제51조)	◦외국물품이 공급국에서 소비되는 동종물품의 통상거래가격이하로 수입되어 국내산업이 피해를 받거나, 받을 우려가 있을 때, 또는 국내산업 발전이 실질적으로 지연된 때	◦기본관세+(정상가격-덤핑가격) 이하금액 *재정경제부령으로 결정(물품과 당해 공급자․공급국 등)	◦10개품목: 일회용라이터, 알칼리망간건전지, 소다회, 셀프복사지 등
	상 계 관 세 (법 제57조)	◦수출국에서 보조금․장려금을 받은 물품이 수입되어 국내산업이 피해를 받거나, 받을 우려가 있을 때, 또는 국내산업 발전이 실질적으로 지연된 때	◦기본관세+보조금 또는 장려금 이하금액 *재정경제부령으로 결정(물품과 당해 수출자․수출국 등)	◦운용품목 없음
	보 복 관 세 (법 제63조)	◦교역상대국이 관세․무역협정 등에 규정된 우리나라의 권익을 부인 또는 제한하는 경우, 기타 우리나라에 대하여 부당 또는 차별적인 조치를 취하는 때	◦피해 상당액 범위내 *대통령령으로 결정 (대상국가․물품․수량․세율․적용시한 등)	◦운용품목 없음
	긴 급 관 세 (법 제65조)	◦특정물품의 수입증가로 국내산업이 심각한 피해를 받거나 받을 우려가 있음이 조사를 통하여 확인되고 국내산업을 보호할 필요가 있다고 인정될 때	◦피해구제 등을 위하여 필요한 범위내 *재정경제부령으로 결정(대상물품․세율․적용기간․수량․수입관리방안 등)	◦3개품목 -깐마늘, 냉동마늘, 초산조제마늘
	특정국물품 긴 급 관 세 (법 제67조의2)	ㅇ국제조약등에 의해 허용되는 한도내에서 특정국 물품의 수입급증이나 WTO회원국의 무역제한조치에 의한 무역전환으로 국내시장의 교란이 발생한 경우	ㅇ필요한 범위내 *대통령령으로 결정(대상국가) *재정경제부령으로 결정(대상물품․세율․적용기간․수량․수입관리방안 등)	ㅇ운용품목 없음
	특별긴급관세 (법 제68조)	◦농림축산물의 수입물량이 급증하거나 수입가격이 하락하는 때	◦물량기준: TE주1) +TE의 1/3이내 ㅇ가격기준: 수입가격의 하락(10% 초과)에 따라 차등부과 *대통령령으로 결정(적용요건) *재정경제부령으로 결정(대상물품․세율․적용시한․수량 등)	◦대두 등 45개 품목 -물량기준: 36개품목 -복합기준주2): 9개품목

- 주1) TE(Tariff Equivalent): 관세당당치(내국물품과 외국물품과의 가격차)

- 주2) 복합기준: 일정물량까지는 가격기준을, 그 초과물량에 대하여는 물량기준과 가격기준중 관세율(액)이 높은 것을 적용

구 분		적 용 요 건	관세율적용범위	운용현황
탄력관세	조 정 관 세 (법 제69조)	◦물품간의 세율불균형 시정 ◦국민보건, 환경보전, 소비자보호 ◦국내개발물품 보호 ◦농림축수산물 등 국제경쟁력 취약물품의 수입증가로 국내시장교란․산업기반붕괴 우려가 있는 경우	◦일반물품: [기본세율+(100%-기본세율)] 범위내 ◦농림축수산물: 국내외 가격차 범위내 *대통령령으로 결정(대상물품․세율․적용시한 등)	◦23개품목: - 냉동낙지 등 수산물 12개 - 표고버섯 등 농산물 6개 - 면직물 등 경공업 5개
	할 당 관 세 (법 제71조)	(내리는 할당관세) ◦물자수급원활 및 산업의 경쟁력 강화 ◦수입가격 급등으로 국내가격안정이 필요한 경우 ◦유사물품간의 세율 불균형을 시정할 경우	◦기본세율-40%p 범위내 *대통령령으로 결정(대상물품․수량․세율․적용기간 등; 올리는 할당관세도 동일)	◦66개품목 - 물가안정 및 수급원활: 16개 - 첨단산업지원: 16개 - 중소기업지원: 12개 - 농축산업지원: 16개 - 기타: 6개
		(올리는 할당관세) ◦특정물품의 수입을 억제할 경우	◦일반물품: 기본세율+40%p범위내 ◦농림축수산물: 기본세율+동종(유사, 대체)물품의 국내외 가격차에 상당한 율	◦운용품목 없음
	계 절 관 세 (법 제72조)	ㅇ계절에 따라 가격차가 현저한 물품의 수입으로 국내시장이 교란되거나 생산기반이 붕괴될 경우	ㅇ국내외가격차에 상당하는 율의 범위 안에서 기본세율보다 높게 부과 ㅇ100분의 40 범위내에서 기본세율에서 감하여 부과 *재정경제부령으로 결정(대상물품․세율․적용시한 등)
	편 익 관 세 (법 제74조)	◦관세에 관한 조약에서 정한 편익을 받지 아니하는 나라의 생산물이 수입되는 경우	◦기 체결조약의 편익 한도내 *대통령령으로 결정(대상국가․물품․적용세율․적용방법 등)	◦대상국가: 27
협정관세	국제협력관세 (법 제73조)	◦우리나라의 대외무역 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 때 *적용대상 국가 - WTO 일반양허: 168개국 - WTO 개도국양허: 칠레 등 13개국 - 방콕협정 양허: 중국 등 6개국 - 개도국특혜무역 양허: 페루 등 43개국 - 쌍무협정: 네팔 등 10개국	◦국제기구와의 협상: 기본관세율의 100%범위내에서 협상 가능 ◦특정국가와의 협상: 기본세율의 50% 범위내에서 협상 가능 *대통령령으로 결정(대상물품․세율․적용기간 등)	◦WTO일반양허: 10,286개 ◦WTO개도국양허:12개품목 ◦방콕협정양허:263개품목 ◦개도국특혜무역양허:28개 품목 ◦쌍무협정:216개품목
일반특혜관세 (법 제76조)		◦개발도상국 또는 최빈개발도상국에 특혜를 공여하기 위하여 동 국가에서 생산된 특정물품이 수입되는 경우: 49개국	◦기본세율보다 낮은 세율을 적용 *대통령령으로 결정(대상국가․대상물품․세율․적용기간 등)	◦최빈개도국양허:88개품목

자료: ｢조세개요｣(재정경제부, 2002)의 내용중 일부 수정

한편 현재 관세법상 운용되고 있는 탄력관세제도를 개별적으로 일별해 보면 다음과 같다.

이하의 개별 탄력관세제도에 대한 내용은 주로 재정경제부 홈페이지(WWW.mofe.go.kr) ｢관세정보｣의 내용중 일부를 수정한 것임.

가. 덤핑방지관세제도(Dumping防止關稅制度)

관세법 제51조에 의한 덤핑방지관세제도는 외국물품의 덤핑수입으로 인해 국내산업에 피해가 발생할 경우, 국내산업보호를 위하여 덤핑차액이내의 관세를 재정경제부령으로 정하여 부과하는 제도이다. 덤핑방지관세는 1992년 이전에는 부과실적이 거의 없었으나, 1993년 4건이 부과된 것을 시작으로 이후 매년 부과되는 추세이며, 2002년의 경우는 15건이 부과됨으로써 급증세를 보이고 있다(<표 15>).

나. 상계관세제도(相計關稅制度)

관세법 제57조에 의한 상계관세제도는 보조금 등(WTO 보조금․상계관세 협정상 허용보조금 제외)을 지급 받은 외국물품의 수입으로 인해 국내산업에 피해가 발생할 경우, 보조금 등의 금액이하의 관세를 재정경제부령으로 정하여 부과하는 제도이다. 현재까지 상계관세를 부과한 실적은 없다.

다. 보복관세제도(報復關稅制度)

관세법 제63조의 보복관세는 교역상대국이 관세․무역협정 등에 규정된 우리나라의 권익을 부인(否認) 또는 제한하는 경우, 기타 우리나라에 대하여 부당(不當) 또는 차별적인 조치를 취하는 경우 피해 상당액 범위내에서 대통령령으로 관세를 부과할 수 있는 제도이다. 현재까지 보복관세의 부과실적은 없다.

라. 긴급관세제도(緊急關稅制度)

관세법 제65조의 긴급관세(Safeguard)제도는 특정물품의 수입증가로 국내산업이 심각한 피해를 받거나 받을 우려가 있을 경우, 당해 물품에 대하여 심각한 피해 등을 방지하거나 치유하기 위하여 필요한 범위 안에서 재정경제부령이 정하는 바에 따라 관세를 추가로 부과할 수 있는 제도이다.

긴급관세를 부과하기 위해서는 먼저 무역위원회의 산업피해조사 및 피해판정절차를 거쳐야 하며, 무역위원회가 긴급관세 부과를 재정경제부에 건의할 경우, 재정경제부는 국내 산업의 보호필요성, 국제통상관계, 긴급관세부과에 따른 보상수준 및 국민경제에 미치는 영향 등을 검토하여 부과여부 및 그 내용을 결정하게 된다.

긴급관세는 1980년대 초반에 부과건수가 많았으나, 1980년대 중반 이후로는 부과건수가 감소하는 추세이다. 현재(2002년 12월)는 깐마늘, 냉동마늘, 초산조제마늘에 대하여  2000년 6월 1일부터 2002년 12월 31일까지 긴급관세를 부과하고 있다.

마. 특정국물품 긴급관세제도(特定國物品 緊急關稅制度)

관세법 제67조의2에서 규정한 특정국물품 긴급관세제도는 관세법 제65조의 긴급관세제도와 별도로 특정국 물품의 수입급증이나 WTO회원국의 긴급관세조치에 따른 무역전환의 발생에 의하여 국내시장의 교란 또는 교란우려가 있을 경우 대통령령이 정하는 당해 특정국 물품에 대하여 재정경제부령이 정하는 긴급관세를 부과할 수 있도록 하는 제도이다.

이는 2001년 12월 중국의 WTO가입시 중국이 자국의 가입조건의 하나로 자국 물품에 대하여 한시적인 수입제한조치(TSG: Transitional Safeguard)를 허용함에 따라 이러한 중국과 WTO 회원국간의 합의사항을 국내법 체계에 수용하기 위한 것으로 2002년 관세법 개정시 도입된 제도이다. 법 개정에 따른 후속조치로 2002년 12월 관세법시행령 개정을 통하여 중국(中國)을 동 특정국물품 긴급관세제도 적용대상국으로 2003년 12월 10일까지 지정한 바 있다.

바. 농림축산물(農林畜産物)에 대한 특별긴급관세제도(特別緊急關稅制度)

관세법 제68조의 농림축산물에 대한 특별긴급관세(Special Safeguard)제도는 UR등으로 인하여 수입이 자유화된 농림축산물의 수입물량이 급증하거나 수입가격이 하락한 때에 재정경제부령이 정하는 국내외가격차(관세상당치, Tariff Equivalent)에 상당한 율을 관세로 부과함으로써 급격한 수입증가를 방지토록 하는 제도이다.

동 긴급관세제도는 농산물시장 개방이 본격화된 1995년 이후 매년 45건에서 76건까지 부과되고 있으며, 현재는 대상품목인 TE품목(HS 10단위기준) 118개 중 일부인 45개 품목에 대해서 부과되고 있다. 이중 물량기준에 의한 경우는 감자분, 인삼등 36개 품목이고, 복합기준(물량 및 가격)에 의한 경우는 메밀 및 낙화생 등 9개 품목이다.

사. 조정관세제도(調整關稅制度)

관세법 제69조의 조정관세제도는 국제경쟁력이 취약한 국내산업의 보호 등을 위하여 필요한 경우 관세율을 100%까지(농림수산물은 국내외가격차까지) 인상하는 제도이다. 경쟁력이 취약한 물품의 수입증가에 따라 국내시장이 교란되는 경우, 산업기반의 붕괴방지를 위해 필요한 경우, 신규 국산개발물품의 보호 및 국민보건, 소비자 보호가 필요한 경우, 산업구조의 변동 등으로 물품간 세율불균형이 발생하여 이를 시정할 필요가 있는 경우에 대통령령에 의하여 부과된다.

조정관세는 1990년 이전에는 1984년부터 1986년까지를 제외하고 부과건수가 거의 없었으나, 1991년 이후에는 매년 부과되고 있다. 2002년의 경우에도 농어, 면직물 등 23개 품목에 대하여 운용중이다.

아. 할당관세제도(割當關稅制度)

관세법 제71조의 할당관세제도는 물가안정․물자수급원활․산업경쟁력 강화 및 특정물품의 수입억제 등을 위하여 기본세율에 40% 포인트까지 (농림축수산물은 내외가격차까지) 대통령령에 의하여 한시적으로 관세율을 가감할 수 있는 제도이다. 할당관세는 가장 활발하게 운용되는 탄력관세로 매년 빠짐없이 적용되고 있다. 2002년의 경우 납사용 원유, 양모 등 66개 품목에 대해 세율을 인하하는 할당관세를 적용하고 있다.

자. 계절관세제도(季節關稅制度)

관세법 제72조의 계절관세제도는 특정물품의 가격이 계절에 따라 현저하게 차이가 있는 경우 계절의 구분에 따라 당해 물품의 국내외가격차에 상당하는 율의 범위 안에서 기본관세율보다 관세율을 높게 책정하거나, 기본관세율에서 40% 범위 안에서 재정경제부령으로 세율을 하향 조정하는 제도이다. 현재까지 계절관세가 적용된 사례는 없다.

차. 편익관세제도(便益關稅制度)

관세법 제74조의 편익관세제도는 조약에 의한 관세상의 혜택을 받지 않는 나라의 물품이 수입되는 경우, 기존조약에 의한 편익의 범위 안에서 대통령령으로 관세상의 혜택을 부여하는 제도를 말한다. 이는 최혜국 대우와 동일한 성격이나 최혜국 대우는 국제협약에 의하여 혜택을 부여하지만 편익관세제도는 우리나라의 자주적 의사에 따라 혜택을 부여한다는 것이 다른 점이다. 현재는 WTO 미가입국인 러시아, 에디오피아 등 23개국을 대상으로, WTO 양허품목 전체에 대하여 양허세율과 동일한 편익을 제공하고 있다.

카. 국제협력관세제도(國際協力關稅制度)

관세법 제73조의 국제협력관세제도는 우리나라의 대외무역 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 때 특정국가 및 국제기구와 기본세율의 50% 한도내에서 관세 양허를 허용하여 대통령령으로 관세율을 정할 수 있게 하는 제도이다. 이 제도는 통상협상에 의해 관세율을 정할 수 있는 협상재량을 정부에 부여하기 위한 것으로 현재 WTO 일반양허 등 다자간 또는 양자간 협정에 의한  10,805개 양허품목에 대해 적용되고 있다.

타. 일반특혜관세제도(一般特惠關稅制度)

관세법 제76조의 일반특혜관세제도는 개발도상국 또는 최빈개발도상국에 특혜를 공여하기 위하여 대통령령이 정하는 국가에서 생산된 특정물품이 수입되는 경우 기본세율보다 낮은 세율을 대통령령으로 정하여 부과할 수 있게 한 제도이다. 현재 최빈개도국 양허에 의해 88개 품목이 적용되고 있다.

<표15> 탄력관세제도 운영현황(품목수 기준)

		할당관세	물가평형 관 세	덤핑방지 관 세	긴급관세	조정관세	특별긴급 관 세
1978	上	52	-	-	1	-	-
	下	9	-	-	-	-	-
1979	上	72	-	-	3	-	-
	下	20	-	-	1	-	-
1980	上	69	-	-	2	-	-
	下	66	-	-	3	-	-

		할당관세	물가평형 관 세	덤핑방지 관 세	긴급관세		조정관세	특별긴급 관 세
1981	上	64	-	-	88		-	-
	下	62	-	-	7		-	-
1982	上	32	-	-	7		-	-
	下	29	-	-	13		-	-
1983	上	32	-	-	11		-	-
	下	30	-	-	104		-	-
1984	上	9	1	-	38		14	-
	下	1	-	-	10		10	-
1985	上	19	-	-	8		8	-
	下	2	-	-	6		2	-
1986	上	28	-	-	5		5	-
	下	23	-	-	2		5	-
1987	上	91	-	-	8		-	-
	下	23	-	-	2		-	-
1988	上	203	-	-	3		-	-
	下	446	-	-	3		-	-
1989	上	212	-	-	-		-	-
	下	28	-	-	-		-	-
1990		109	-	-	2		-	-
1991		108	-	-	2		1	-
1992		79	-	-	2		39	-
1993		40	-	4	2		45	-
1994		39	-	5	-		42	-
1995	上	46	-	5	-		38	76
	下	47	-	4	-		34
1996	上	43	-	4	-		35	61
	下	62		4	-		38	61
1997	上	87		3			62	61
	下	80
1998	上	75		4			38	61
	下	58
1999	上	58		2			29	46
	下	58					30
2000	上	54		5		1	27	45
	下	55
2001	上	61		1		1	26	45
	下	70
2002		66		15		1	23	45

7. 지방세법상 탄력세율제도

지방세의 탄력세율제도는 대부분 지방자치단체에 대하여 일정 수준의 과세자주권(課稅自主權)을 허여(許與)함으로써 지방자치단체의 재정자율성(財政自律性)을 제고하려는 목적에 의한 것으로 정책시차의 축소를 통하여 정책집행을 신속하게 할 목적으로 도입된 여타 세목의 탄력세율제도와는 그 목적과 기능이 다르다.

지방세의 탄력세율제도는 지역주민들의 자치적 의사에 따라 고유의 지방재정수요를 그들의 부담으로 자율적으로 처리하고 그 결과에 책임을 지도록 함으로써 지방공공재(地方公共財) 공급과 관련한 자원배분의 효율성을 제고하고, 지방자치단체의 자주적인 재정기반을 강화함으로써 지방자치제를 공고히 할 수 있도록 하기 위한 것이라고 할 수 있다.

현행 지방세법상의 17개 세목중 면허세, 종합토지세, 레저세, 농업소득세의 4개 세목을 제외한 나머지 13개 세목이 탄력세율제도를 도입하고 있는데, 이 중 11개 세목이 이러한 지방자치단체의 재정자율성 제고를 목적으로 조례에 탄력세율의 결정을 위임하고 있다. 이와는 별도로 주행세와 담배소비세의 2개 세목은 대통령령에 의해 세율을 조정하도록 하고 있는데, 이들은 지방자치단체의 과세자주권 강화와는 무관한 다른 목적의 탄력세율제도라고 할 수 있다(<표16>).

최근 지방자치단체의 과세자주권 강화를 위한 탄력세율제도는 계속 확대되는 추세로 1997년에는 공동시설세, 지역개발세, 주민세, 자동차세, 도축세, 도시계획세, 사업소세의 7개 세목이 탄력세율제도를 도입하고 있었으나, 1998년부터 취득세, 등록세, 재산세의 탄력세율제도가 도입되었으며, 2001년부터는 지방교육세에 탄력세율제도가 도입되었다.

그러나, 이러한 탄력세율제도의 제도상 확대에도 불구하고 탄력세율제도의 실제운용은 매우 저조한 편으로 각 지방자치단체는 주민세 등을 제외하고는 탄력세율을 거의 적용하고 있지 않다. 강원도의 지역개발세와 부산의 컨테이너화물에 대한 지역개발세 등의 탄력세율 운용사례가 있으나, 제도의 취지대로 탄력세율제도가 지방자치단체의 과세자주권과 재정자율성을 제고하는 기능을 충분히 수행하고 있지는 못한 것이 현실이다.

<표16> 지방세 개요 및 탄력세율제도 현황

세 목	과 세 대 상	세 율	탄력세율제도
취 득 세 (특․광세, 도세) <보통세>	◦부동산, 차량, 선박, 광업권, 어업권, 골프회원권, 항공기, 기계장비, 입목, 콘도회원권, 종합체육시설이용회원권 등의 취득	◦일반: 취득가액의 2% ◦별장, 골프장등 사치성재산: 취득가액의 10% ◦대도시내의 공장 신․증설: 취득가액의 6%	◦도지사가 조례에 의해 표준세율의 50% 범위안에서 가감조정(§102⑥)
등 록 세 (특․광세, 도세) <보통세>	◦부동산, 선박, 법인등기, 자동차, 실용신안권, 의장등록등	◦부 동 산: 0.3～3% ◦선 박: 0.5～1% ◦자 동 차: 2～5% ◦법인등기: 0.1～0.4%	◦부동산 등기의 경우만 도지사가 표준세율의 50% 범위내에서 조례에 의해 가감 조정(§131⑤)
면 허 세 (구세, 도세) <보통세>	◦각종면허	◦제1종～제5종별로 구분 ◦대도시․시․군별로 3,000원～45,000원까지 차등과세	◦탄력세율제도 부적용(일정세율 적용)
주 민 세 (특․광세, 시․군세) <보통세>	◦균등할 - 개인: 세대별 - 법인: 사업장별 ◦소득할 - 소득세액, 법인세액, 농업소득세액	◦균등할(종량제) - 개인 ․주소를 둔 개인: 10,000원 이내에서 조례로 결정 ․사업장을 둔 개인: 50,000원 - 법인: 자본금액 및 출자금액에 따라 5만원～50만원 ◦소득할: 본세의 10%	◦주민세 개인균등할의 경우 시장․군수가 10,000원을 초과하지 않는 범위내에서 조례로 결정(§176① 1호 가목) ◦기타 주민세의 경우 시장․군수가 표준세율의 50%범위내에서 가감 조정(§176③)
재 산 세 (구세, 시․군세) <보통세>	◦건축물, 선박, 항공기	ㅇ주 택: 0.3～7.0% ◦항공기: 0.3% ◦골프장․별장: 5% ◦선 박: 0.3%, 5.0%	◦시장․군수가 조례에 의해 표준세율의 50%범위내에서 가감 조정(§188⑥)

세 목	과 세 대 상	세 율	탄력세율제도
자동차세 (특․광세, 시․군세) <보통세>	◦차종별(승용차, 승합차, 화물차, 특수차량등)로 과세되는 종량세	◦승용차(CC당 영업․비영업구분) 18원～220원 ◦승합차(대당) 25천원～115천원	◦특별시와 광역시의 시장은 조례에 의해 표준세율의 50%까지 초과하여 조정(§196의5③)
농업소득세 (특․광세, 시․군세) <보통세>	◦농지소득금액	◦400만원이하: 3%～8천만원 초과:40%(5단계)	◦탄력세율제도 부적용(일정세율 적용)
도 축 세 (특․광세, 시․군세) <보통세>	◦소, 돼지의 도살	◦시가의 1% (§234의2①은 시가의 1,000분의 10을 초과하지 못한다고 제한세율 형식으로 규정)	◦시장․군수는 조례에 의해 당해 연도분 도축세의 세율을 1%이하로 조정가능(§234의2②)
레 저 세 (특․광세, 도세) <보통세>	◦경륜․경정․경마 등	◦발매액의 10%	◦탄력세율 부적용
담배소비세 (특․광세, 시․군세) <보통세>	◦제조담배	◦궐련갑당: 510원 ◦엽궐연: 50g당 2,600원 ◦파이프담배: 50g당 910원 ◦씹는담배: 50g당 1,040원 ◦냄새맡는 담배: 50g당 650원	◦대통령령에 의해 세율의 30% 범위내에서 가감조정(§229②)
도시계획세 (특․광세, 시․군세) <목적세>	◦토지, 건축물	◦토지․건축물 시가표준액의 0.2%	◦시장․군수는 조례에 의해 0.3%를 한도로 세율 조정(§237②)
공동시설세 (특․광세, 도세) <목적세>	◦건축물, 선박, 주유소, 백화점, 유흥장 등	◦건축물․선박가액: 0.06%～0.16% ◦주유소, 백화점, 유흥장등: 건축물 등의 2배	◦도지사는 조례에 의해 표준세율의 50% 범위내에서 가감조정(§240③)
사업소세 (구세, 시․군세) <목적세>	◦재산할: 사업소 연면적 ◦종업원할: 종업원의 월급여 총액	◦재산할: 1㎡당 250원 ◦종업원할: 월급여총액의 0.5%	◦시장․군수는 조례에 의해 표준세율 이하로 조정(§248②)

세 목	과 세 대 상	세 율	탄력세율제도
종합토지세 (구세, 시․군세) <보통세>	◦토지	◦종합합산과세: 0.2%～5%(9계급) ◦별도합산과세: 0.3%～2%(9계급) ◦분리과세 ․전․답․과수원․목장용지․임야: 0.1% ․골프장․별장등: 5%	◦탄력세율제도 부적용(일정세율 적용)
지역개발세 (특․광세, 도세) <목적세>	◦발전용수 ◦지하수(음용수, 목욕용수 등) ◦지하자원 ◦컨테이너	◦10㎥당 2원 ◦1㎥당 20원～200원 ◦가액의 0.2% ㅇ1TEU당 15,000원	◦도지사는 조례에 의해 표준세율의 50%범위내에서 가감조정(§257②)
주 행 세 (특․광세, 시․군세) <보통세>	◦휘발유․경유 등 대체 유류에 대한 교통세 납세의무자	◦교통세액×115/1,000 (2000.6.1까지 32/1,000)	◦교통세율의 변동 등으로 조정이 필요한 경우 세율의 30% 범위내에서 대통령령으로 조정(§196의17②)
지방교육세 (특․광세, 도세) <목적세>	◦등록세분 ◦레저세 ◦주민세 균등할분 ◦재산세분 ◦자동차세분 ◦담배소비세분 ◦종합토지세분	◦등록세의 20% ◦레저세 60% ◦주민세 균등할 세액의 10% (인구 25만 이상인 시 25%) ◦재산세액의 20% ◦자동차세액의 30% ◦담배소비세액의 50% ◦종합토지세액의 20%	◦지방자치단체의 장은 지방교육투자재원의 조달을 위하여 필요한 경우 조레에 의해 표준세율의 50% 범위내에서 가감조정(§260의3②)

자료: ｢조세개요｣(재정경제부, 2002)의 내용중 일부 수정

※ 특․광세 - 특별시세․광역시세

가. 취득세․재산세․공동시설세․지역개발세․지방교육세 - 표준세율의 50% 범위내에서 가감 조정

취득세(取得稅)․재산세(財産稅)․공동시설세(共同施設稅)․지역개발세(地域開發稅)․지방교육세(地方敎育稅)의 5개 세목은 모든 과세대상에 대하여 조례가 정하는 바에 따라 표준세율의 50% 범위내에서 가감조정이 가능하도록 되어 있다.

<표17> 지방세법상 취득세등의 탄력세율제도 관련규정

취득세	第112條(세율) ①～⑤ (생략) ⑥道知事는 條例가 정하는 바에 의하여 取得稅의 稅率을 第1項의 標準稅率의 100分의 50의 범위안에서 加減調整할 수 있다. <신설 1997.8.30>
재산세	제188조(세율) ⑥市長․郡守는 條例가 정하는 바에 의하여 財産稅의 稅率을 第1項의 標準稅率의 100分의 50의 범위안에서 加減調整할 수 있다.<신설 1997.8.30>
공동시설세	第240條(課稅標準 및 稅率) ③도지사는 조례가 정하는 바에 의하여 제1항의 세율을 100분의 50의 범위안에서 가감조정할 수 있다. <개정 2001.12.29>
지역개발세	第257條(課稅標準과 稅率) ②道知事는 條例가 정하는 바에 의하여 地域開發稅의 稅率을 第1項의 標準稅率의 100分의 50 범위안에서 加減 調整할 수 있다. <신설 1991. 12. 14>
지방교육세	제260조의3(과세표준과 세율) ②지방자치단체의 장은 지방교육투자재원의 조달을 위하여 필요한 경우에는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 지방교육세의 세율을 제1항(제2호를 제외한다)의 표준세율의 100분의 50의 범위안에서 이를 가감조정할 수 있다. <신설 2000. 12. 29>

조례에 의한 표준세율의 50% 범위내 가감조정(加減調整)은 지방세의 가장 보편적인 탄력세율 적용양식이라고 할 수 있는데, 지방교육세의 경우만 ‘지방교육투자재원의 조달을 위하여 필요한 경우’로 탄력세율의 적용요건을 한정하고 있을 뿐 나머지 세목은 적용요건에 대해 별도의 명시적 규정이 없다.

그러나 지방세법 제1조 제1항 제4호의2의 표준세율에 대한 정의(定義) 부분중 “재정상 기타 특별한 사유가 있다고 인정할 경우에는 이에 따르지 아니할 수 있는 세율”이라는 표현이 있는 점을 감안할 때 “지방재정수요의 충족등을 위하여 특별히 필요한 경우”와 같은 일반적 적용요건이 암묵적으로 전제된 것으로 볼 수 있을 것이다.

나. 등록세 - 부동산 등기에 대해서만 표준세율의 50% 가감조정

등록세(登錄稅)의 경우는 부동산, 선박, 자동차, 법인등기 등의 과세대상중 부동산 등기의 경우만 도지사가 표준세율의 50%범위내에서 조례에 의해 가감조정하도록 하는 탄력세율제도를 도입하고 있다. 이는 선박, 자동차, 법인등기의 경우 세원의 이동성이 부동산에 비해 크기 때문에 탄력세율의 적용이 부적절하기 때문으로 보인다.

<표18> 지방세법상 등록세 탄력세율제도 관련규정

등록세	第131條(不動産登記의 稅率) ⑤道知事는 條例가 정하는 바에 의하여 登錄稅의 稅率을 第1項의 標準稅率의 100分의 50의 범위 안에서 加減調整할 수 있다.<신설 1997.8.30>

다. 주민세 - 제한세율과 표준세율 방식의 혼용

주민세(住民稅)에 대해서 지방세법은 개인균등할(個人均等割) 주민세의 경우는 시장․군수가 10,000원을 초과하지 않는 범위내에서 조례로 세율을 결정토록 하는 제한세율 구조를 채택하고 있으며, 기타 주민세의 경우는 지방세의 일반적인 탄력세율제도 방식과 같이 조례에 의해 표준세율의 50%범위내에서 가감조정하도록 탄력세율제도를 규정하고 있다.

<표19> 지방세법상 주민세 탄력세율제도 관련규정

주민세	第176條(稅率) ①均等割의 稅率은 다음 各號와 같다.<개정 1991.12.14, 1993.12.27, 1994.12.22, 1995.12.6, 1998.12.31> 1. 개인의 稅率 가. 市․郡의 管轄區域안에 住所를 둔 개인의 稅率 : 市長․郡守가 10,000원을 초과하지 아니하는 범위안에서 條例로 정하는 稅額 ③市長․郡守는 條例가 정하는 바에 의하여 住民稅의 稅率을 第1項第1號나目․同項第2號 및 第2項의 標準稅率의 100分의 50의 범위안에서 加減調整할 수 있다.<개정 1998.12.31>

라. 자동차세 - 표준세율의 50% 초과세율

자동차세(自動車稅)의 탄력세율제도는 특별시와 광역시의 시장이 조례에 의해 표준세율의 50%까지 초과징수할 수 있도록 하고 있어 표준세율(標準稅率)보다 높은 세율만을 탄력세율로 적용하도록 한 비대칭적 탄력세율구조를 가지고 있는 것이 특징이다.

이는 교통혼잡도가 상대적으로 심한 특별시와 광역시에서 자동차를 보유하는 것이 여타 지역에 비해 교통혼잡, 환경오염 등 외부비용(外部費用)이 크다는 점을 감안하여 지역실정에 적합한 탄력적인 과세로 외부비용을 가격체계(價格體系)에 적절히 반영하기 위한 목적으로 보인다.

<표20> 지방세법상 자동차세 탄력세율제도 관련규정

자동차세	第196條의5(課稅標準과 稅率) ③특별시와 광역시(군지역을 제외한다)의 시장은 第1項의 規定에 불구하고 條例가 정하는 바에 의하여 自動車稅의 稅率을 排氣量등을 감안하여 第1項의 標準稅率의 100分의 50까지 초과하여 정할 수 있다.<신설 1991.12.14, 2000.12.29>

마. 도축세

도축세(屠畜稅)는 지방세법 제234조의2 제3항에 따라 시장․군수가 조례에 의해 당해 연도분 도축세의 세율을 1% 이하로 조정가능하도록 하는 제한세율 방식의 탄력세율제도를 도입하고 있다.

<표21> 지방세법상 도축세 탄력세율제도 관련규정

도축세	第234條의2(稅率) ①屠畜稅의 稅率은 屠殺하는 소․돼지의 時價의 1,000분의 10을 초과하지 못한다 ③市長․郡守는 條例가 정하는 바에 의하여 당해 연도분의 屠畜稅의 稅率을 1,000分의 10이하로 정할 수 있다.<개정 1991.12.14>

바. 도시계획세

도시계획세는 지방세법에서 정한 표준세율은 0.2%이나 탄력세율을 제한세율 형태로 하여 0.3%내에서 조례에 의해 조정토록 하고 있다.

<표22> 지방세법상 도시계획세 탄력세율제도 관련규정

도시계획세	第237條(稅率) ②市長․郡守는 條例가 정하는 바에 의하여 당해 연도분의 都市計劃稅의 稅率을 第1項의 標準稅率과 다르게 정할 수 있다. 이 경우의 稅率은 그 價額의 1,000分의 3을 초과할 수 없다. <개정 1991. 12.14>

사. 사업소세

사업소세(事業所稅)는 조례에 의해 표준세율 이하로만 탄력세율을 적용하도록 한 비대칭 탄력세율 구조를 보이고 있는 것이 특징이다.

<표23> 지방세법상 사업소세 탄력세율제도 관련규정

사업소세	第248條(稅率) ②市長․郡守는 條例가 정하는 바에 의하여 事業所稅의 稅率을 第1項의 稅率이하로 정할 수 있다.<개정 1991.12.14>

아. 담배소비세

담배소비세는 조례가 아닌 대통령령에 의한 탄력세율제도를 도입하고 있는데, 기본세율의 30% 범위내에서 가감조정(加減調整)이 가능하도록 하고 있다.

<표24> 지방세법상 담배소비세 탄력세율제도 관련규정

담배소비세	第229條(稅率) ③第1項의 規定에 의한 稅率은 그 稅率의 100분의 30의 범위안에서 大統領令으로 調整할 수 있다. [본조신설 1988.12.26]

담배소비세는 탄력세율의 적용요건에 대해 아무런 규정을 두지 않고 탄력세율의 조정범위만을 규정하고 있는 문제점이 있는데, 지방자치단체의 과세자주권 향상을 위한 여타 지방세목의 탄력세율제도의 경우 지방세법 제1조의 표준세율에 대한 정의에서 유추된 지방세의 일반적인 탄력세율 적용요건을 적용할 수 있으나, 담배소비세의 경우는 이러한 적용요건을 유추적용(類推適用)하는 것이 부적합하다고 할 수 있다.

재정상 기타 특별한 사유가 있는 경우

자. 주행세

주행세(走行稅)도 조례가 아닌 대통령령에 의하여 탄력세율을 적용토록 하고 있으며, 교통세율 등 관련세율의 변동으로 유류가격의 조정이 필요한 경우에 한하여 세율의 30%범위내에서 대통령령으로 가감조정이 가능하도록 하고 있다.

<표25> 지방세법상 주행세 탄력세율제도 관련규정

주행세	第196條의17(稅率) ②제1항의 규정에 의한 稅率은 交通稅率의 변동 등으로 조정이 필요한 경우에는 그 稅率의 100분의 30의 범위안에서 大統領令으로 이를 가감하여 조정할 수 있다. <신설 2000.12.29>

8. 조세특례제한법상 임시투자세액공제제도

조세특례제한법(租稅特例制限法) 제26조의 임시투자세액공제제도(臨時投資稅額控除制度)는 투자를 통한 경기조절을 목적으로 한 조세감면제도로서 10%의 공제율을 한도로 대통령령에 의해 공제율, 공제대상, 적용기간 등을 정하도록 비교적 포괄적으로 위임을 하고 있다.

<표26> 조세특례제한법상 임시투자세액공제제도 관련규정

임시투자세액공제제도	第26條 (臨時投資稅額控除) ①政府가 景氣調節을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 大統領令이 정하는 投資(中古品에 의한 投資를 제외한다)를 한 금액의 100分의 10을 초과하지 아니하는 범위안에서 大統領令이 정하는 率을 곱하여 計算한 금액에 상당하는 稅額을 大統領令이 정하는 課稅年度의 所得稅(事業所得에 대한 所得稅에 한한다) 또는 法人稅에서 공제한다.

임시투자세액공제제도는 실효세율의 결정권을 행정권에 광범위하게 위임하는 대표적인 탄력적 조세감면제도로서 1968년 1월 1일 시행한 이후 2002년 12월 31일까지 총 35년간 존속하고 있으며, 다섯 차례에 걸쳐 13년 6개월간 만 중단되었을 뿐 실제 시행된 기간이 무려 21년 6개월에 달할 정도로 명칭과 달리 상설화된 세액공제제도이다(<표27>).

<표27> 임시투자세액공제제도 연혁

구 분	적 용 대 상	세액공제율
<1 차> : 7년 ㅇ68.1.1～72.8.2 ㅇ72.8.3～74.12.31 <2 차> : 2.5년 ㅇ80.7.1～81.3.31 ㅇ81.4.1～81.12.31 ㅇ82.1.1～82.12.31 <3 차> : 1.5년 ㅇ85.6.28～86.6.30 ㅇ86.7.1～86.12.31 <4 차> : 5.5년 ㅇ89.7.1～90.6.30 ㅇ90.7.1～90.12.31 ㅇ91.1.1～91.12.31 ㅇ92.1.1～92.6.30 ㅇ92.7.1～92.12.31 ㅇ93.1.1～93.12.31 ㅇ94.1.1～94.12.31 <5 차> : 3년 ㅇ97.6.3～98.6.30 ㅇ98.7.1～99.6.30 * 98.8.10 * 98.11.16 ㅇ99.7.1～99.12.31 ㅇ00.1.1～00.6.30 <6 차> : 2년 ㅇ01.1.1～01.6.30 ㅇ01.7.1～01.12.31 * 01.9.3 ㅇ02.1.1～02.6.30 ㅇ02.7.1～02.12.31	ㅇ제조,광업,수산,건설 ㅇ제조업, 광업 ㅇ제조업, 광업 ㅇ제조업, 광업 ㅇ제조업, 중소광업 *대기업 : 자동화설비 ㅇ제조업, 중소광업 ㅇ제조업 - 중소 : 모든 설비 - 대기업: 노후시설(내용연수 80%이상) 개체투자 ㅇ대기업 : 생산성향상시설 ․에너지절약시설 추가 ㅇ대기업 : 모든 사업용자산으로 확대 ㅇ건설업, 도소매업, 관광숙박업 등 비제조업으로 확대(22개 업종) ㅇ과학기술서비스업 등 8개 업종 추가(30개 업종) ㅇ25개 업종(산업분류 기준)	*( )은 외산 ㅇ 6%(0%) ㅇ10%(8%) ㅇ10%(8%) ㅇ10%(0%) ㅇ10%(6%) ㅇ10%(3%) ㅇ10%(3%) ㅇ10%(3%) ㅇ10%(3%) ㅇ10%(3%) ㅇ10%(0%) ㅇ10%(0%) ㅇ 7%,중소10%(0%) ㅇ 7%,중소10%(0%) ㅇ10% * 내외산 차등 폐지 ㅇ10% ㅇ 7% ㅇ10%

임시투자세액공제의 대상은 1998년까지는 주로 제조업, 광업 등에만 대상업종이 국한되었으나 이후 비제조업에까지 감면대상이 확대되어 현재는 광업, 제조업 등 25개 업종에 대하여 투자금액의 10%를 세액공제하여 주고 있다.

세액공제율은 1972년 8월 이후 대부분 10%의 공제율을 적용하여 왔고, 1993년과 1994년에는 일시적으로 7%의 공제율을 적용한 적이 있으며, 1997년 이전에는 국산과 외산 시설에 대한 공제율에 차등을 두기도 하였다. 제도의 도입취지와 달리 경기상황(景氣狀況)과 무관하게 거의 일률적으로 10%의 공제율을 계속 적용하고 있는 것이 특징적인 점이라고 할 수 있다.

임시투자세액공제제도에 따른 감면액은 연도별로 큰 편차를 보이는 편인데, 2001년의 감면액은 7,025억원이며, 2002년 전망액은 6,509억원이다(<표28>).

<표28> 연도별 임시투자세액 공제실적

(단위: 억원)

1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002전망
10,877	2,705	1,470	401	649	1,153	4,388	7,025	6,509

임시투자세액공제제도에 대해서는 투자의사결정과 같이 시계가 장기적인 경제행위에 대하여 수개월 단위의 투자세액 공제와 같은 단기적인 정책수단이 실질적인 유인효과가 있는 지 여부에 대해서 의문이 제기될 소지가 있으며, 거의 상시적(常時的)인 세액공제제도로 운영됨에 따라 법률에서 정하여야 할 조세감면액을 실질적으로 시행령에 의해 규율하는 결과를 초래하여 조세법률주의와 상충될 가능성 또한 크다고 할 수 있다.

따라서 지나치게 행정권에 재량을 많이 부여함으로써 입법부의 입법권을 침해하고, 조세법률주의와의 상충가능성이 높은 임시투자세액공제제도에 대해서는 일정한 제도적 개선을 통한 입법통제의 강화가 필요할 것으로 보인다.

IV. 탄력세율제도의 문제점

1. 조세법률주의와의 상충가능성

가. 조세법률주의와 위임입법의 법리

탄력세율제도의 가장 근본적인 문제점은 근대입헌국가(近代立憲國家) 이래 법치국가(法治國家)에서 강조되고 있는 조세법률주의(租稅法律主義) 원칙과 상충가능성(相衝可能性)이 있다는 것이다.

조세법률주의의 구성원칙중 가장 핵심적인 과세요건법정주의(課稅要件法定主義)에 의하면 중요한 과세요건이라고 할 수 있는 세율은 당연히 법률에서 규정하여야 하는 것으로 우리 헌법도 제59조에서 “조세의 종목과 세율은 법률로써 정한다”고 규정하여 세율이 입법사항임을 명확히 하고 있다.

따라서 법률에서 정하여야 할 사항을 그 하위법령인 행정입법(行政立法)이나 자치법규(自治法規)에 의해서 규율하는 것은 항상 조세법률주의와의 상충가능성을 내포한다고 할 수 있다.

그러나, 조세법률주의를 헌법상 법치국가원리(法治國家原理)와 다른 별도의 독립적인 원칙이 아니라 죄형법정주의(罪刑法定主義)와 같이 특정한 분야에 관한 법치국가원리(法治國家原理)의 일 유형(一 類型)으로 파악하고, 조세법률주의의 독자성(獨自性)을 연혁(沿革)면에서만 인정하는 관점에서 볼 때는 법치국가(法治國家)에서 일반적으로 인정되는 위임입법(委任立法)의 법리가 조세법률주의에도 적용될 수 있다고 할 수 있다.

특히 복잡다기화되고 변화의 속도가 빠른 현대국가에서 고도로 발달된 경제생활의 모든 현상을 빠짐없이 완결적으로 조세법(租稅法)에 규정한다는 것은 사실상 불가능하다고 할 수 있으므로 불가피하게 조세법에 있어서도 위임입법을 인정할 수밖에 없는 것이 현실이다.

윤재학, ｢조세법의 기본원칙과 조세입법의 한계에 관한 연구｣, 연세대학교 석사학위논문, 2000

우리 헌법 제75조도 이러한 위임입법의 필요성을 인정하여 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”고 규정함으로써 대통령령의 발동근거를 명시하고 있으며, 제95조에서는 법률이나 대통령령의 위임등에 따라 총리령(總理令)이나 부령(部令)을 발할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 제117조에서는 지방자치단체에게 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있게 하여 조례제정권의 근거를 명시하였다.

따라서 이러한 위임입법의 법리가 인정되는 한 법률이 아닌 하위법령에 의해 세율을 결정하도록 하는 탄력세율제도도 그 자체가 조세법률주의에 정면으로 위배된다고 하기는 어렵다.

그러나 이처럼 탄력세율제도가 위임입법의 법리에 의해 정당화된다고 하더라도 현존하는 탄력세율제도에 대하여 제기되는 조세법률주의의 문제는 개개 탄력세율제도가 헌법상 인정된 위임입법의 법리에 충실하게 부합하는 지 여부를 중심으로 여전히 제기될 수밖에 없다고 할 것이다.

이와 관련하여 개개의 탄력세율제도가 위임입법의 법리에 부합하여 조세법률주의와 상충되지 않는 지 여부를 판단하는 데 가장 먼저 적용되어야 할 기준은 ‘위임의 구체성’ 여부라고 할 수 있다.

헌법 제75조에서는 법률에서 정하여야 할 입법사항을 대통령령에 위임함에 있어 “구체적으로 범위를 정하여” 위임할 것을 명백히 요구하고 있다. 따라서 지나치게 포괄적인 요건을 두거나 위임범위를 명시하지 않은 탄력세율제도는 위임입법의 원리에 위배되고 따라서 이를 매개로 조세법률주의에도 반하는 것이 된다.

위임범위의 구체성 여부의 판단과 관련하여 가장 중요한 기준은 수범자(受範者)의 예측가능성(豫測可能性)이라고 할 수 있다. 대통령령등 하위법령에 위임될 사항이 대략적이라도 예측가능할 정도로 구체적인 경우에만 위임의 구체성이 인정된다고 하여야 할 것이다.

위임입법 법리에 부합되는 지 여부에 대한 두 번째의 판단기준은 위임입법의 필요최소한(必要最小限) 원칙이다. 위임입법이 일반화되어 있기는 하나, 이는 근본적으로 법치국가원리(法治國家原理)가 불가피한 사유로 수정되는 극히 예외적인 것인 만큼 부득이한 필요최소한(最小必要限)의 경우에 한하여 제한적으로 인정되어야 할 것이다.

탄력세율제도의 경우 행정권의 일방적 의사결정에 의해 세율이 결정되므로 보다 다양한 정치적 대표성(政治的 代表性)이 반영되는 입법과정(立法過程)에 의한 세율조정에 비해 국민 상호간의 이해관계 조정과 다양한 정치적(政治的) 의사(意思)의 반영이 미흡하게 될 소지가 있으며, 정책의 정당성(正當性)을 지지하는 민주성(民主性)이 훼손되는 문제점이 있다.

따라서 탄력세율제도는 법률을 제․개정하는 입법과정을 거칠 경우 경제상황의 변화에 따라 신속한 대응을 요하는 정책수요(政策需要)를 충족시킬 수 없고, 정책의 적시성(適時性)이 확보되지 않아 국민경제의 안정을 저해함으로써 공익(公益)을 심대하게 저해할 수 있는 경우에 한하여 제한적으로 정당성과 필요성이 인정되어야 할 것이다.

그러므로 이러한 판단기준에 따라 입법과정에서는 불가피한 사유가 발생할 논리적 가능성이 충분히 인정되는 경우에만 탄력세율제도가 허용되어야 할 것이며, 집행과정에서도 상시적으로 남용되어 탄력세율이 영구세화(永久稅化)되는 경우는 불필요한 위임입법으로 입법권에 대한 중대한 침해행위이자 조세법률주의의 위반이라고 할 수 있다. 또한 탄력세율이 입법취지와 다르게 운용되는 경우도 이러한 필요최소한의 원칙을 벗어난 것으로 부당하게 입법권을 침해하는 결과를 초래하는 것이라고 할 수 있다.

나. 현행 탄력세율제도의 조세법률주의상 문제점

(1) 탄력세율 적용요건 규정의 문제

현행 탄력세율제도는 대부분 관세법상 일부 탄력관세제도를 제외하고 하위법령에 의해 조정될 수 있는 탄력세율의 범위를 비교적 명시적으로 규정하고 있으므로 탄력세율의 조정범위에 관한 위임의 구체성 여부는 큰 문제가 없는 것으로 보인다.

그러나 탄력세율을 적용하는 요건에 있어서는 요건규정이 없거나 일반추상적인 요건만을 규정하고 있는 것이 대부분이어서 포괄위임의 소지가 있다.

소득세법의 양도소득세 탄력세율 규정과 지방세법의 담배소비세 탄력규정은 탄력세율의 적용요건에 대하여 아무런 규정을 두지 않은 채 탄력세율의 조정범위만을 규정하고 있다.

특별소비세법의 경우도 “국민경제의 효율적 운용을 위하여 경기조절, 가격안정, 수급조정상 필요한 경우”로 탄력세율 적용요건에 비교적 포괄적이고 추상적인 표현을 사용하고 있어 위임요건이 구체화되지 못한 편이므로 사실상 탄력세율의 적용여부를 사실상 행정권의 폭넓은 재량에 맡기는 결과를 초래하고 있다. 교통세법․교육세법의 경우도 대동소이하게 추상적인 표현을 탄력세율 적용요건규정에 사용하고 있어 동일한 문제점이 있다고 할 수 있다.

이처럼 탄력세율의 적용요건이 명시되어 있지 않거나 명확하고 구체적이지 않음으로 인하여 국민의 권리․의무에 직접적인 영향을 주는 세율의 결정이 행정권의 자의에 의해 이루어질 가능성이 크다고 할 수 있으며, 입법유보영역(立法留保領域)에 비해 행정권(行政權)의 유보영역(留保領域)이 확대되는 결과를 초래함으로써 조세법률주의가 약화되고, 조세법 수범자(受範者)의 예측가능성이 저하되는 문제점이 있다.

탄력세율제도의 취지가 정책상 필요에 따라 행정권에 일정한 탄력적 재량을 허용하려는 것이지만, 법률의 위임에 의해 행정권에 허용되는 재량은 그 한계와 범위가 명확히 한정되어야 하고, 하위법령에 위임할 만한 불가피한 사유가 있다고 하더라도 가급적 그 위임범위가 최소화되는 것이 바람직하므로 탄력세율의 적용요건에 대해서도 보다 구체적인 기준을 사용하여야 할 것이며, 이러한 점이 향후 입법과정에서 보완되어야 할 것이다.

한편 지방세법의 경우는 대부분의 탄력세율제도가 적용요건에 관한 규정을 두고 있지 않으나, 이는 근본적으로 지방세 탄력세율제도가 지방자치단체의 재정자율성 제고를 목적으로 하는 제도라는 점을 감안할 때 ‘지방재정상 필요한 경우’와 같은 암묵적인 요건이 전제되었다고 할 수 있을 뿐만 아니라 지방세의 탄력세율이 대표성 있는 지방의회가 제정하는 조례와 같은 자치법규에 의해 규율되기 때문에 수범자인 지역주민의 의사가 민주적으로 반영될 수 있으므로 큰 문제가 되지 않는다고 할 수 있다. 다만 앞에서도 언급한 바와 같이 지역주민의 의사가 민주적으로 반영될 여지가 없이 대통령령으로 탄력세율이 조정되는 담배소비세의 경우 적용요건이 명시적으로 규정되어 있지 않고 세율범위만 규정된 것은 문제점이 있다고 할 것이다.

(2) 탄력세율의 영구세화

탄력세율은 원칙적으로 영구세(永久稅) 성격의 법정세율과 달리 사전예측이 어려운 급격한 정책환경의 변화에 신속히 대응할 목적으로 필요한 최소기간 동안만 임시적으로 세율을 조정하여 적용하는 것이 본래의 취지라고 할 수 있다.

그런데 만약 이러한 탄력세율이 실행세율로 장기간 적용되어 사실상 영구세화(永久稅化)한다면 이는 법률로써 행하여야 할 세율조정을 변칙적으로 하위법령에 의해 한 것이 되므로 위임입법의 최소필요한(最小必要限)의 원칙에 위배되고, 법률의 실질적 규율력(規律力)을 약화시켜 조세법률주의에 위배될 소지가 크다고 할 것이다.

현재 탄력세율이 장기간 큰 변화없이 적용되는 세목으로는 증권거래세 등을 들 수 있는데, 증권거래세의 경우 법 시행초기인 1979년부터 거의 상시적으로 탄력세율이 적용되어 상장주식의 경우 법률에서 정한 기본세율이 실행세율로 기능하지 못하고 있다. 현재 적용되고 있는 거래소 상장주식에 대한 탄력세율 0.15%와 코스닥시장 거래주식에 대한 탄력세율 0.3%는 1996년부터 변화없이 계속 적용되는 세율이다.

과거 부가가치세의 경우도 기본세율은 13%이었으나, 탄력세율로 실행세율을 10%로 계속 유지하여 이에 대한 위헌시비가 지속적으로 제기된 바 있다.

임시투자세액공제의 경우도 명칭에만 ‘임시’라는 표현이 들어가 있고 형식논리상으로만 임시적인 세액공제제도일 뿐 사실상 상시적으로 장기간 운영되고 있으며, 경기조절을 목적으로 한 동 감면제도의 공제율이 경기변동과 별다른 상관관계 없이 10%의 공제율을 대부분의 기간동안 유지하고 있다. 이는 장기간에 걸쳐 실효세율을 법률이 아닌 대통령령에 의해 결정토록 하는 것으로 조세법률주의 원칙을 사실상 무력화하는 것이라고 할 수 있다.

이처럼 탄력세율의 영구세화는 탄력세율 결정재량을 행정권이 남용하여 입법부의 조세입법권을 침해하는 것으로 조세법률주의에 위배될 소지가 크다고 할 수 있으므로 이에 대한 입법통제의 강화와 탄력세율의 일몰제 도입 확대 등 제도 및 운영 개선이 이루어져야 할 것이다.

(3) 기타 탄력세율 결정재량의 일탈․남용문제

탄력세율의 영구세화 문제외에 행정권에 의한 탄력세율 결정재량(決定裁量)의 일탈․남용(逸脫․濫用)은 법률에서 정한 적용요건을 일탈하여 자의적으로 탄력세율을 적용하거나, 법률에서 정한 탄력세율의 범위를 넘어서 세율을 적용하는 경우이다.

1987년 6월부터 1988년 6월까지 저공해승용자동차와 무연휘발유(1987년 12월까지)에 적용되었던 특별소비세 탄력세율의 경우 환경보전시책에 대한 세제지원을 목적으로 한 것이나, 이는 법률에서 정한 경기조절 및 수급조절과 같은 적용요건에 해당되지 않음에도 탄력세율이 적용된 사례라고 할 수 있다.

증권거래세의 경우 ‘자본시장 육성을 위하여 긴급히 필요하다고 인정되는 때’를 적용요건으로 하고 있으나, 법률에서 규정한 긴급한 필요가 상시적으로 있다고 보기 어려움에도 불구하고 법 시행이래 계속적으로 탄력세율이 적용되어 동 세목의 탄력세율 적용이 법 소정의 요건에 정확히 부합하는 지 여부가 의문이라고 할 수 있다.

이러한 탄력세율 결정재량의 일탈․남용은 행정입법 등에 대한 실효적인 통제장치가 불비하였던 것이 가장 큰 원인이라고 할 수 있다. 향후 이러한 문제점들은 국회의 행정입법 검토과정 등을 통해 입법통제를 강화함으로써 시정 및 개선이 이루어져야 할 것이다.

2. 조세의 중립성 문제

탄력세율제도의 또다른 문제점은 조세의 중립성(中立性)을 저해한다는 것이다. 조세는 일반적으로 정부가 효율적으로 작용하는 시장에 인위적인 개입을 가하는 것으로 자원배분의 효율성을 저하시키는 초과부담(超過負擔)을 발생시킨다.

이러한 점에서 탄력세율제도는 정부의 시장개입을 보다 용이하게 하는 만큼 조세의 중립성을 저해할 소지 또한 크다고 할 수 있다. 특히 무엇보다도 예측가능성이 법정세율(法定稅率)에 비해 저하되기 때문에 경제에 예측하지 못한 충격을 가할 가능성이 크다고 할 수 있다. 일반 탄력세율에 의하여 수시로 세율을 변경하는 것은 경제주체의 의사결정을 교란함으로써 경제의 안정을 저해하고 자원배분의 효율성을 저하시킬 수 있다.

일례로 2002년의 승용차에 대한 특별소비세 탄력세율 적용은 소비진작을 통한 경기부양에 일정한 효과가 있었으나, 당시 생산능력에 비해 승용차 주문이 폭증하여 시장의 혼란 또한 지대하였던 것을 들 수 있다.

기본적으로 탄력세율제도가 경제의 안정을 유지하기 위한 교정과세의 목적을 가지고 있으나, 정부의 시장개입에 의해 중립성을 저해하는 내재적 한계를 가지고 있다는 점도 명확히 인식하여 시행되어야 할 것이다.

3. 조세의 형평성 문제

탄력세율제도는 일반적인 원칙에 의해 운영되어야 할 세제를 행정권의 재량(裁量)에 의하여 구체적 상황에 따라 적용하는 것으로 행정권의 재량의 개입 여지가 큰 만큼 형평성의 문제를 야기할 소지가 있다.

특히 사전적 규칙으로서 조세법이 경제주체들에 대하여 가지고 있는 형평성과 공정성이 훼손될 소지가 많으며, 이는 사후적인 탄력세율 적용에 따른 소득재분배효과로 인하여 더욱 부각된다고 할 수 있다. 또한 이 과정에서 정책의 편향성, 정경유착 가능성, 특혜 시비, 부패 의혹 등에 대한 문제가 제기될 가능성 또한 배제할 수 없을 것이다.

가령 예를 들어 특별소비세나 관세의 특정 품목에 대한 세율을 인하하거나 인상할 경우 당해 품목의 소비자나 생산자에게 혜택이나 부담을 주는 결과를 초래하므로 탄력세율의 시행 자체가 소기의 일반적인 공익효과외에 사회구성원간의 소득재분배효과를 발생시킨다.

과거 특별소비세의 탄력세율 적용사례를 보면, 탄력세율의 인하가 소비자뿐만 아니라 당해 품목의 생산기업에게도 상당한 혜택을 부여하는 결과를 초래하였는데, 1981년과 1982년의 가전제품과 승용차에 대한 특별소비세 인하의 경우 당해 기업의 재고누적으로 인한 경영상 애로를 해소하여 주기 위한 것을 정책목표로 명시하여 시행한 바 있다.

이와 같은 경우 탄력세율 시행의 혜택을 받은 업종과 그렇지 못한 업종간에는 정책의 형평성 문제가 제기될 수 있으며, 여기에 선정기준과 정책의 명분마저 객관적이고 명확하지 않다면 특혜시비가 제기될 가능성 또한 커진다고 할 수 있다.

탄력세율의 경우 정책과정이 공개되고 다양한 정치적 요구가 투영되는 입법과정을 거친 법정세율(法定稅率)과 달리 정책결정과정이 비교적 공개되지 않고, 정책결정자의 독자적인 판단이 정책결정에서 차지하는 비중이 상대적으로 크기 때문에 투명성과 공정성이 저하되고 이에 따라 형평성의 문제가 제기될 가능성도 크다고 할 수 있다.

4. 기타 문제점

가. 양도소득세 탄력세율제도의 문제점

소득세법은 경기조절 및 부동산시장의 안정 등을 목적으로 양도소득세에 탄력세율제도를 도입하고 있다. 특히 2002년 정기국회에서는 기존의 전국적 범위의 양도소득세 탄력세율제도외에 투기지역에 한정된 탄력세율제도를 도입하여 탄력세율의 안정화기능을 강화하였다.

이러한 투기지역에 대한 선별적 양도소득세 탄력세율제도의 도입과 관련하여 기존의 전국적 범위를 대상으로 한 양도소득세 탄력세율제도에 대해서는 다음과 같은 문제점이 있다고 할 수 있다.

우선 전국적 범위의 양도소득세 탄력세율제도는 전국적 범위의 무차별적 부동산 투기와 같은 극단적인 상황외에는 부동산시장의 안정화 수단으로 사용하는 데 부적절하다는 것이다. 특히 국지적인 부동산시장의 과열을 안정화시키는 정책수단으로 사용하기에는 제약이 많다. 부동산 투기를 억제할 목적으로 탄력세율을 인상할 경우 전국적 범위에서 조세부담이 증가하는 정책적 부담이 있기 때문이다. 실제로 양도소득세 탄력세율은 1980년대 초 경기부양을 목적으로 1차례만 시행되었을 뿐 부동산시장의 과열을 진정시키기 위해 사용된 적은 없다.

따라서 전국적 범위의 양도소득세 탄력세율은 투기억제 목적보다는 경기부양을 주목적으로 한 경기조절용으로 사용될 가능성이 많다고 할 수 있으나, 이러한 경기부양 목적의 양도소득세 탄력세율 적용은 우리나라 부동산시장의 특수성을 감안할 때 중장기적으로 부동산시장의 안정을 저해하고 이로 인하여 경제의 안정기조를 위협할 소지가 있다는 중대한 문제점이 있다.

부동산시장의 경우 전후방 연관효과가 크기 때문에 정책당국자 입장에서는 부동산경기를 부양하는 정책수단이 상당히 매력적인 정책수단이 될 가능성이 크다.

이는 국토의 가용면적이 상대적으로 제한되어 있고, 인구의 밀집 및 집중 현상이 다른 나라보다 심하여 부동산에 대한 잠재적 초과수요가 항시 존재하는 우리나라의 경우 부동산 경기를 인위적으로 자극하는 것은 더 큰 부작용을 초래하기 쉽기 때문이다.

따라서 일시적인 정책목표에 의해 정책의 중립성을 훼손하고 경제의 안정기조를 저해할 수 있는 전국적 범위의 양도소득세 탄력세율제도와 같은 정책수단을 행정권의 재량에 유보하는 것은 바람직하지 않다고 할 수 있다.

마지막으로 전국적 범위의 양도소득세 탄력세율제도의 문제점으로 들 수 있는 것은 현행법 규정이 탄력세율의 적용요건에 대해 구체적인 요건을 규정하고 있지 않아 위임범위가 구체적이지 않다는 것이다.

투기지역에 한정된 양도소득세 탄력세율의 경우 적용대상인 투기지역의 결정요건을 비교적 법률에서 구체적으로 규정하고 있으므로 자동적으로 탄력세율 적용요건 또한 어느 정도 구체화되었다고 할 수 있으나, 전국적 범위의 탄력세율제도는 그러한 구체적 규정이 없다.

2002년 12월 개정된 소득세법은 제96조 제1항에서 양도소득세 탄력세율이 적용되는 투기지역을 “당해지역의 부동산가격상승률이 전국소비자물가상승률보다 높은 지역으로서 전국부동산가격상승률등을 감안하여 당해 지역이 부동산가격이 급등하였거나 급등할 우려가 있어 재정경제부 장관이 대통령령이 정하는 기준 및 방법에 따라 지정하는 지역”으로 정하여 간접적으로 투지지역에 국한된 양도소득세 탄력세율의 적용요건을 정하고 있다.

나. 지방세 탄력세율 운용의 저조

지방세의 탄력세율제도는 제도의 확대도입 추세에도 불구하고 운용실적이 미비하여 지방자치단체의 자율적 재정기반 확대라는 제도의 도입취지를 충분히 살리고 있지 못하다.

이처럼 지방세의 탄력세율제도 운용이 부진한 것은 지방자치제가 본격적으로 시행된 지 10년이 채 되지 않아 지방자치제의 기반이 공고하지 않고, 지방재정의 자립기반이 취약한 것이 근본적인 원인이기도 하나, 직접적으로는 다음과 같은 원인들을 들 수 있다.

먼저 세원의 이동성 때문에 탄력세율에 의한 초과과세나 조세할인은 세원의 이탈을 유발하거나 조세경쟁과 지방자치단체간 재정불균형 등 부작용을 초래할 가능성이 있기 때문에 탄력세율의 적용에 근본적인 한계가 있기 때문이다.

또한 지방공공재에 대한 지역주민의 편익-비용 인식이 정착되지 않은 상태에서 탄력세율 인상을 통한 지방세 부담의 증가는 주민들의 조세저항을 유발할 가능성이 높으므로 지방자치단체의 정치현실상 수용되기 어려운 면이 있다는 것이다.

그리고 현행 지방교부세제도하에서는 탄력세율에 의한 자체세입의 증가로 지방교부세 배정액이 감소할 가능성이 크기 때문에 적극적으로 탄력세율을 활용할 유인이 없기 때문이라고 할 수 있다.

지방세 탄력세율제도의 활성화는 이러한 원인들이 단계적으로 치유 내지는 완화되어야 가능할 것으로 보인다.

다. 관세법 탄력세율 위임법규의 비일관성

관세법의 경우 일부 탄력세율제도의 위임법규는 대통령령인 반면 일부 탄력세율제도의 위임법규는 재정경제부령으로 되어 있는데, 양자를 차등하여 취급하는 명백한 기준이 없다는 문제점이 있다.

보복관세 등 국가를 단위로 한 탄력세율은 범위의 상대적 포괄성, 외교문제의 발생 가능성 등을 고려하여 대체로 대통령령으로 세율을 정하도록 한 것으로 보이나, 이것이 일관된 기준은 아닌 것으로 보인다. 조정관세의 경우는 국가를 단위로 한 탄력세율이 아님에도 대통령령에 세율결정권이 위임되어 있으며, 특정국물품긴급관세는 적용대상국은 대통령령으로 정하되 탄력세율은 재정경제부령에 의해 정하도록 하고 있다.

부령에 위임된 탄력세율제도는 신속한 정책대응의 필요성과 제․개정 절차의 용이성 등을 감안한 것으로 보이나, 실제 집행상 큰 차이가 없다면 세율이 본래 중요한 법정사항인 점을 감안하여 가급적 대통령령으로 위임법규를 일원화하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

V. 탄력세율제도의 개선과제

1. 탄력세율제도에 대한 입법통제의 강화

가. 입법과정의 사전통제 강화

앞에서 지적한 바와 같이 탄력세율제도는 불가피한 사유에 의하여 부득이하게 조세법률주의의 예외로 인정하는 것인 만큼, 입법과정에서부터 그 필요성에 대하여 보다 철저한 검토가 필요하며, 제도적으로 확고한 입법통제방안이 강구되어야 한다.

먼저 위임입법의 형태를 띤 탄력세율제도를 입법화함에 있어 적용요건 및 세율의 범위 등을 가급적 구체적이고 명확히 하여 남용의 소지를 최소화하는 것이 필요하다.

특히 현행법에 규정된 추상적인 탄력세율의 적용요건을 구체화하여 가급적 객관적 지표를 기준으로 요건을 규정하는 방안을 적극 강구해야 한다. 실업률, 산업생산지수, 주가지수, 소비자 물가지수 등 계량적 지표를 사용하여 자의적인 탄력세율의 적용여지를 최소화하는 것이 필요할 것으로 보인다.

나. 사후통제의 강화 - 국회의 간이동의제도(簡易同意制度) 도입 등

뿐만 아니라 국회법상 행정입법검토제도 등을 활성화하여 탄력세율의 시행에 대한 사후통제를 강화하도록 하여야 한다. 이와 아울러 탄력세율의 시행에 대한 국회의 간이동의제도(簡易同意制度)의 도입 등을 강구할 필요가 있다.

탄력세율 시행에 대한 국회동의 방안에 대해서는 이중위임의 문제점과 함께 국회동의절차의 지연으로 인한 탄력세율제도의 실효성 저하문제가 제기될 수 있으나, 국회의 동의를 통상적인 국회 동의와 달리 다음과 같은 간이(簡易)한 방법으로 진행하여 이러한 문제점을 해소할 수 있다.

이 간이동의제도(簡易同意制度)는 탄력세율의 시행을 국회의 소관 상임위원회에 서면이나 구두로 사전보고하도록 하고 소관 상임위원회가 보고일로부터 1주일이나 10일 등 정해진 기간내에 이견(異見)이 있음을 의결하지 않는 한 동의한 것으로 자동간주(自動看做)하는 방식을 취하는 것으로 신속을 요하는 탄력세율제도의 실효성을 저하시키지 않고 탄력세율에 대한 최소한의 입법통제 수단을 입법부에 유보시키기 위한 것이다.

이는 의회가 자신의 고유권능을 행정권에 위임하면서 이를 완전히 행정권의 처분에 완전방임하지 않고, 최소한의 개입수단을 확보하려는 목적에 의한 것으로 다른 위임입법사항과 달리 탄력세율에 대해서만 유독 이러한 동의제도와 같은 통제장치를 두자고 하는 이유는 세율이 헌법에서 별도로 규정할 만큼 핵심적이고 중요한 입법사항이므로 입법통제원칙을 보다 상대적으로 강화할 필요성이 크기 때문이다.

2. 탄력세율제도의 중립성 강화

탄력세율제도와 관련한 조세의 중립성을 강화하기 위해서는 탄력세율제도의 예측가능성을 높여 경제주체의 의사결정에 불측의 충격과 교란을 가하지 않도록 하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 탄력세율의 위임에 있어 요건을 보다 구체화하고 명확히 하여 행정권의 재량을 축소하는 것이 필요하다.

3. 기타 개선과제

가. 전국적 범위의 양도소득세 탄력세율제도의 폐지

전국적 범위의 양도소득세 탄력세율제도는 앞에서 살펴 본 바와 같이    우리나라와 같이 토지의 공급이 상대적으로 제한된 국가에서는 일시적인 경기조절효과를 도모하다가 오히려 부동산 투기의 과열과 같은 시장의 불안정성을 증폭시켜 경제의 안정기조를 위협할 수 있으므로 폐지하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.

투기지역에 한정된 국지적인 부동산 투기외에 부동산 투기의 전국적인 확산 등이 문제가 될 경우에는 새로 도입된 탄력세율 적용지역을 요건을 충족하는 모든 지역으로 확대하면 될 것이므로 전국적 범위의 양도소득세를 폐지하여도 부동산투기 억제정책의 운용면에서 실질적인 차이는 없을 것으로 보인다.

또한 전국적 범위의 양도소득세 탄력세율제도외에 임시투자세액공제, 특별소비세의 탄력세율 제도 등 정부가 세제면에서도 탄력적인 정책수단을 많이 가지고 있으므로 굳이 양도소득세의 탄력세율제도를 경기조절을 위한 정책수단으로 보유할 필요성은 적다고 할 수 있다.

그리고 전국적 범위를 대상으로 한 양도소득세 탄력세율제도는 시행상의 정책적 부담으로 인하여 1980년대초 단 1회만 적용되었을 뿐 거의 적용되고 있지 않아 사실상 사문화된 제도라는 것도 감안할 필요가 있다.

나. 지방세 탄력세율제도의 활성화

지방세의 탄력세율제도는 여타 세목의 탄력세율제도가 조세법률주의와 조세의 중립성 차원에서 필요최소한으로 운용되는 것이 바람직한 것과 달리 가급적 확대되어 지방자치단체의 재정자율성을 강화하고 지방공공재 공급에 있어서의 자원배분의 효율성을 제고하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.

지방세 탄력세율제도의 활성화를 위해서는 세원의 지역간 이동성, 조세저항의 유발, 현행 지방교부세법상의 불리한 점 등 지방세 탄력세율제도가 가지고 있는 많은 애로점들을 현실적인 제약조건으로 하여 다음과 같은 방향으로 개선방안이 마련되어야 할 것이다.

우선 지방교부세제도등 지방재정이전제도의 조정을 통해 지방자치단체로 하여금 탄력세율을 활용한 자체수입의 증대 유인을 충분히 갖도록 하여야 한다. 지금과 같이 탄력세율을 통한 자체수입의 증대가 지방교부세의 배정액을 감소시키는 재정구조하에서는 탄력세율이 활발히 운용될 수 없을 것이다.  지방세제도와 지방재정이양제도를 지방자치단체의 재정자율성을 확대하는 방향으로 종합적으로 개편하는 방안을 강구하는 것이 필요하다고 할 것이다.

둘째 현행 탄력세율적용 대상 세목의 조정이 필요하다. 먼저 세원의 이동성 측면에서 취득세, 등록세 등 세원의 이동성이 낮은 세목에 한해서만 탄력세율의 적용을 한정하여 탄력세율제도의 실효성을 높이는 것이 바람직하다.

그리고 지방재정의 응익성(應益性) 측면에서는 가급적 해당지역 주민이 주된 담세자(擔稅者)인 세목에 탄력세율이 적용되도록 하는 것이 필요하다. 현재 강원도의 지역개발세와 부산시의 컨테이너에 대한 지역개발세에 적용된 탄력세율은 그 세부담을 주로 해당 자치단체 주민들이 부담하지 않고 타 지역으로 전가(轉嫁)시키는 세원(稅源)에 대하여 부과되고 있는데, 각 지방자치단체가 해당 지역주민의 선호(選好)에 따라 공공서비스를 공급하고 그 재원을 자체적으로 조달함으로써 지방공공재 공급과 관련된 자원배분의 효율성과 재정의 책임성을 제고하기 위하여 지방공공재의 소비자인 당해 자치단체 주민들이 부담하는 세원에 대하여도 탄력세율이 확대적용되는 방향의 개선이 필요하다.

오성렬․고성효, “탄력세율제도의 활용성 제고방안에 관한 연구”, ｢제주대산경논집｣ 제14호, 제주대학교, 2000, PP.260～262.

셋째 지방자치단체와 지역주민들의 지방재정에 대한 책임의식의 강화와 중앙정부의 과도한 간섭과 규제의 완화를 통하여 자율적인 지방재정기반의 확충이 전반적으로 추진됨으로써 지방자치단체의 과세자주권을 제고하는 수단으로서 탄력세율의 정책환경이 개선되어야 할 것이다.

VI. 결 어

탄력세율제도는 조세법률주의의 예외적인 제도로서 경제여건의 변화에 신속히 대응하여 정책시차를 축소할 목적으로 도입되었다. 지방세의 경우는 지방자치단체의 과세자주권을 강화함으로써 재정권력의 분권화를 촉진하기 위한 목적을 가지고 있다.

탄력세율제도는 개념상 조세법률주의와 상시적(常時的)인 긴장관계와 상충가능성이 있지만, 일반적인 위임입법의 법리에 부합하는 한 조세법률주의와 정면으로 충돌한다고 볼 수는 없다.

그러나 제도상 결함과 행정권의 탄력세율 결정재량의 남용에 의해 입법부의 조세입법권과 조세법률주의를 침해할 소지가 크다고 할 수 있으므로 탄력세율제도와 그 운용이 위임입법의 법리에 부합되는 지 여부를 지속적으로 검토하고, 입법통제를 강화하는 방안을 부단히 강구하여야 할 것이다. 이를 위해서는 국회의 행정입법검토제도를 내실화(內實化)하고 탄력세율에 대한 국회의 간이동의제도(簡易同意制度)의 도입 등 제도적 보완방안을 적극적으로 검토할 필요성이 있다.

그리고 탄력세율제도는 조세의 중립성과 형평성을 저해할 소지가 있는 제도인 만큼 가급적 확대되지 않는 것이 바람직하며, 불가피하게 허용된다고 하더라도 적용요건과 범위를 최대한 구체적으로 규정하여 행정권의 재량여지를 최소화하는 것이 필요하다.

그러나 지방세의 탄력세율제도의 경우는 이와 달리 지방자치단체의 자율적 재정기반 확대와 지방재정의 효율성 제고를 위하여 활성화하는 방안을 적극 모색할 필요가 있다.

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오성렬․고성효, “탄력세율제도의 활용성 제고방안에 관한 연구”, ｢제주대산경논집｣ 제14호, 제주대학교, 2000.

최근의 회계제도

개혁논의에 대한 소고

권  기  율

재정경제위원회 입법심의관

(kky@assembly.go.kr)

목  차

Ⅰ. 머리말	317

Ⅱ. 우리 회계정보가 불투명한 이유	319

1. 회계제도와 투명성

2. 우리 회계정보가 불투명한 이유

Ⅲ. 외환위기 이후 회계제도 개혁	327

1. 회계제도 개혁의 내용

2. 미완의 숙제들

Ⅳ. 최근 회계제도 개혁안의 내용	336

1. 배  경

2. 회계제도 개혁안의 주요내용

Ⅴ.주요쟁점	342

1. 쟁점사항들

2. 회계제도 개선을 위한 미완의 숙제들과의 관계

※ 부록: Sarbanes-Oxley Act의 주요내용	347

※ 참고문헌	351

최근의 회계제도 개혁논의에 대한 소고

최근의 회계제도 개혁논의에 대한 소고

최근의 회계제도 개혁논의에 대한 소고

Ⅰ. 머리말

자본시장이 건전하게 작동하기 위해서는 시장참여자들이 합리적인 의사결정을 내리는데 필요한 정보가 원활히 유통되어야 한다. 정보의 원활한 흐름에 문제가 생겨서 시장참여자들 간에 정보불균형(information asymmetry)이 심화될 경우 시장은 신뢰를 상실하고 시장참여자들의 이탈과 자본시장의 붕괴로 이어질 수 있다.

1997년 말 우리 경제에 엄청난 타격을 주었던 외환위기의 주요 원인중의 하나로 우리 경제에 대한 해외투자자들의 불신감 증폭이 지적되었으며, 이러한 불신의 근본적 원인은 열악한 기업지배구조(corporate governance) 및 이에 수반된 기업투명성(corporate transparency)의 상실이라 할 수 있다. 건전한 회계제도 및 회계관행은 기업지배구조의 핵심 구성요소로서 회계투명성(accounting transparency)은 기업투명성의 대표적 잣대가 된다.

1997년 외환위기 이전 우리나라의 회계기준은 기업 위주, 세무 및 정부규제 위주로 제정․운용되어 국제적 수준의 회계기준과 큰 차이가 있어 우리 회계기준을 국제적 수준의 회계기준으로 향상시켜야 한다는 요구가 국내외적으로 크게 대두되었다. 특히 IMF 차관도입과 관련하여 한국 정부와 IMF는 회계의 투명성 제고를 위하여 회계기준과 공시규정을 국제적 수준으로 향상시켜야 한다는 일반원칙에 합의하였다. 또한 세계은행은 IBRD 차관도입과 관련하여 회계․감사기준을 국제적 최상 수준으로 향상시킬 것을 조건으로 제시하였다.

혹자는 “우리나라의 기업회계기준은 주로 정부경제정책을 옹호하고 금융기관을 보호하는 방향으로 제정되어 운영되면서 회계가 경제나 기업의 실상을 제대로 알려주지 못했다.”고 혹평하고 있다. 최종서, “한국회계현상의 진단”, 「부산상대논집」 70, 1996. 6, p.261.

이에 따라 회계기준 제정주체가 정부기관에서 민간기구로 변경되고, 국제적으로 인정된 회계원칙에 따라 회계기준을 마련하는 동시에 외부감사의 독립성과 전문성을 제고하며, 대규모 기업집단에 대하여 결합재무제표의 작성․공시를 의무화하는 등 회계투명성 제고에 노력하였다. 그 결과 우리 경제는 2년여의 단기간 내에 해외기관 및 투자자들로부터 경제개혁 및 기업지배구조 개선의 모범사례로 인용될 정도에 이르렀다.

한편, 시장자본주의의 표본국가라 자부하던 미국에서는 Enron을 시작으로, WorldCom, Global Crossing(통신회사), Tyco(에너지회사) 등 유수의 기업들이 회계부정으로 말미암아 파산에 들어가는 사태가 발발하였으며, GE, Johnson and Johnson, Lucent 등 초우량기업들에 대하여도 분식회계의 의혹이 제기되고 있는 등 회계전반에 대한 신뢰성이 상실되는 사태를 맞고 있다. 이로 인하여 미국 기업실적에 대한 불신으로 의혹기업을 중심으로 주가가 급락하고, 경상수지 적자누적과 재정수지 적자반전에서 야기된 미국경제에 대한 신뢰저하로 약세기조를 보이던 달러가 분식회계로 인하여 추가 하락하고 국제자본의 탈 미국화 현상이 가속화되었다. 회계투명성 상실에 따른 자본시장 붕괴의 위협에 대응하여 미국은 정부 차원에서 개혁적인 회계제도 개선방안들을 마련하고 있으며 이는 미국 뿐 아니라 전 세계의 기업들에게도 상당한 파장을 줄 것으로 예상된다.

WorldCom사는 미국 2위의 통신업체로서 사상최대인 38억불의 분식회계(유지보수비를 자본으로 분류하여 수년간 상각)가 이루어진 것으로 발표되었다.

WorldCom사태가 발생한 2002. 6. 26 세계 주요 증시가 폭락하였고, 64달러에 달하던 월드컴사의 주가는 6센트(2002. 7. 1)로 하락하였다. 삼성경제연구소, “미국경제 분식회계의 파장과 대응”, 2002. 7.

이 글은 이렇듯 회계정보의 투명성의 중요성이 부각되고 있는 상황에서 우리 회계기준이 외환위기 이전에 투명성의 관점에서 무엇이 문제였으며, 외환위기 이후 무엇을 손질하여 얼마나 투명하고, global standards에 부합하고 있는지 그 현주소를 살펴본 다음, 최근 거론되고 있는 회계제도 개혁안의 주요 쟁점을 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 우리 회계정보가 불투명한 이유

1. 회계제도와 투명성

회계란 무엇인가에 대하여는 전통적․실무적으로는 “거래․사상을 기록․분류․요약하고 그 결과를 해석하는 기술"이라고 정의되었으나, 최근에는 “경영자, 투자자 및 채권자 등의 회계정보이용자들이 자원배분에 관하여 합리적인 의사결정을 할 수 있도록 경제적 실체에 관한 유용한 재무적 정보를 제공하는 서비스활동”으로 정의하는 것이 일반적이다. 이 정의에서 보듯이 회계의 목적은 “정보이용자의 경제적 의사결정에 유용한 정보를 제공하는 것”이다.

남상오, 「회계원리」, 다산출판사, 1987, p.4.

김성기, 「현대중급회계」, 다산출판사, 1999. 8, p.3.

과거 외형성장 위주의 경영에서 기업가치 극대화로 방식이 전환된 이래 기업이 기업가치 극대화를 위한 경영을 하는지 여부에 따라 보상 또는 제재가 주어지는 것이 시장경제체제의 기본 paradigm이라 하겠고, 투명하고 신뢰성 있는 회계정보 없이는 기업을 공정하게 평가하고 차별화할 수가 없다.

회계제도는 거래를 인식, 측정, 보고하는 과정뿐 아니라 보고된 정보에 대한 외부감사인의 감사와 감독기관 및 시장의 견제기능까지 포함하는 것으로, 회계정보의 투명성과 신뢰성 확보에 가장 중요한 역할을 하는 것은 회계기준이라 할 수 있다. 일반적으로 인정된 회계원칙(Generally Accepted Accounting Principles, GAAP)으로 불리어지는 회계기준은 회계정보를 기록하고 보고하는데 있어서 준거하여야 할 회계원칙으로서 회계실무로부터 관습적으로 발달한 회계관습을 일반화한 귀납적 방법과 규범적이고 논리정연한 연역적 방법을 적절히 조화시켜 정립한 것이다.

‘회계투명성’을 어떻게 정의하는가는 논자에 따라 차이가 있지만, “경영자와 기업외부의 정보이용자간의 정보비대칭성을 해소하기 위해 공시하는 정보내역의 품질(quality of disclosure)”이라는 정의가 이론적이나, 여기서는 “분명하고 정확하며 일반적으로 인정된 공식적인 회계기준이나 회계처리 절차가 부재한 것”을 회계의 불투명성(accounting opacity)이라고 정의한 PwC의 정의에 따라 이러한 회계기준이나 회계처리의 절차의 존재 및 그 기준의 적용을 의미하는 것으로 보아 큰 무리가 없을 것 같다.

1998년 12월 11일에 최종 개정된 우리 기업회계기준은 총 8장 91조로 구성되어 있다. 하위 규정으로는 연결재무제표준칙, 기업집단결합재무제표준칙, 은행업회계처리준칙 등 13개 준칙과 재무제표 공시상의 금액 처리 등 기업회계기준에 관한 58개의 해석이 있다.

한국 기업회계기준의 효시는 1958년 6월, 당시 재무부장관의 자문기구였던 재정금융위원회의 기업회계준칙제정 분과위원회가 중간 보고의 형태로 공표한 「기업회계원칙」이다. 실무에 필요한 「재무제표규칙」은 동년 7월에 재무부 고시로 발표되었다. 그후 기업공개정책의 영향으로 상장법인의 수가 크게 늘면서 1974년에는 대통령령으로 「상장법인등의회계처리에관한규정」이 제정되었고 1975년에는 재무부령으로 「상장법인등의재무제표에관한규칙」이 공포되었다. 1980년 12월에는 「주식회사의외부감사에관한법률」이 제정되었고 동법 제13조와 동법 시행령 제6조의 규정에 따라 증권관리위원회는 종전의 모든 규정을 대체하는 전문 9장 133조로 구성된 「기업회계기준」을 1981년 12월에 공포하였다. 기업회계기준은 1997년까지 9차의 개정을 거치면서 발전하였으나 정부의 정책 목적에 따라 일관성이나 국제적 정합성 없이 빈번하게 변경되었다는 비판을 받았다. 또한 기업회계기준이 법조문의 형식으로 되어 있어 해석이나 적용상의 편차가 있었으며 국제적인 비교도 어려웠다. 1998년에는 기업회계기준의 제정 주체가 금융감독위원회로 바뀌었으며, 같은 해 12월에는 국제회계기준과 합치할 목적으로 기업회계기준이 전면 개정되었다.

2. 우리 회계정보가 불투명한 이유

왜 회계 투명성이 사회적으로 중요한 가치인가. 정보가 보다 적정하고 충분히 제공되어 접근이 용이하고 이해가 용이해지면, 의사결정의 질이 높아져 자원의 합리적이고 효율적인 배분에 기여하게 되며, 이해관계자 간의 이해상충 문제를 합리적으로 해결하도록 함으로써 사회적 비용을 줄이고, 기업가치를 포함한 성과의 제고, 나아가 경제의 안정과 성장에 기여한다고 보기 때문이다. 그러면 먼저 우리 회계제도 내지 회계정보가 그간 회계투명성 제고에 실패한 이유를 4가지 측면에서 나누어 살펴보기로 한다.

이하 윤순석․이원창․전성빈, “경영투명성 제고를 위한 회계제도 개선방안”, 「기업가치 극대화를 위한 기업지배구조와 경영투명성」심포지엄, 증권학회․회계학회, 1999. 10에서 주로 인용.

가. 규제의 비합리성

우리나라의 회계제도는 정부와 감독기관의 통제에서 벗어나지 못하였으며, 기업회계기준도 과거 재정경제원, 증권선물위원회, 금융감독위원회의 주도 아래 제정되었고, 정책당국의 입장이 크게 반영되고 있었다. 관주도로 회계기준이 제정되는 경우 장점도 없지 않으나, 회계기준이 기업보호라는 정책적 목적에서 만들어지고, 우수인력의 확보가 어려운 상황에서 충분한 연구 없이 졸속으로 만들어져 전문성이 결여되며, 이해관계집단의 의견수렴 등 공정한 절차를 기대하기 어려울 뿐 아니라 경제계의 요구로 비합리적인 개정이 이루어진 경우도 적지 않았으며 가장 큰 문제점은 정부가 부적절한 기준을 제정할 경우 이에 대한 사후적인 견제장치가 마땅치 않다는 지적이다. 즉, 회계기준 자체가 적합하지 못한 경우가 많았다는 것이다.

윤순석 등, 전게자료, p.18.

다음으로 세법이나 상법 위주의 회계처리 사고가 팽배하여 회계정보의 투명성은 크게 저하될 수밖에 없는 처지이다. 우리나라의 회계제도는 외국의 단일 기업회계와는 달리 상법회계, 증권거래법 회계, 세법회계의 3본위체계로 되어 있고, 회계기준의 설정은 ‘증권거래법’ 및 ‘주식회사의외부감사에관한법률’에 의하여 이루어지고 있고, 상법은 상업장부의 작성에 관하여 상법에 규정된 것을 제외하고는 일반적으로 “공정․타당한 회계관행”에 의할 것이라는 규정을 통하여, 또한 국세기본법 및 법인세법은 국세의 과세표준을 조사․결정함에 있어서 당해 납세의무자가 계속하여 적용하고 있는 “기업회계의 기준 또는 관행으로서 일반적으로 공정․타당하다고 인정되는 것”은 이를 존중하여야 한다는 규정을 통하여 회계기준이 상법 및 세법회계에 도입되어 가는 구조가 형성되어 있다.

상법 제29조(상업장부의 종류․작성원칙)제2항.

국세기본법 제20조(기업회계의 존중).

법인세법 제43조(기업회계기준과 관행의 적용) 내국법인의 각 사업연도의 소득금액계산에 있어서 당해 법인이 익금과 손금의 귀속사업연도와 자산․부채의 취득 및 평가에 관하여 일반적으로 공정․타당하다고 인정되는 기업회계의 기준을 적용하거나 관행을 계속적으로 적용하여 온 경우에는 이 법 및 조세특례제한법에서 달리 규정하고 있는 경우를 제외하고는 당해 기업회계의 기준 또는 관행에 따른다.

기업회계기준이 곧 상법상의 “공정․타당한 회계관행“이라고 할 수는 없지만, 우리나라 기업회계의 실무에서 이루어지고 있는 기업회계의 관습 가운데 일반적으로 공정․타당하다고 인정되는 바를 집약하여 성문화한 것이 기업회계기준임에 이의가 없고, 이 규정에 의하여 기업회계의 관행 내지 기업회계기준에 상법적 법원성이 부여되었다 하겠다. 그러나 전통적으로 상법은 거의 개정이 안된다 할 정도로 보수적이므로 환경변화에 신속히 대응하지 못하므로, 상법이 회계부분에 대하여 개괄적인 사항이상 규정하는 것은 오히려 제약요인으로 작용할 수 있다는 지적이다. 또한 외감법에 따르면 그 적용대상이 되는 기업이 증권시장에 주식을 상장하고 있는 기업이 대부분인데 반하여, 상법회계는 개인이나 법인을 막론하고 모든 기업을 적용대상으로 하므로 회계능력이 낮은 중소영세업체에게 국제회계기준에 따른 투명한 회계공시를 기대할 수 있는 상황에 있지 않다.

윤순석․이원창․전성빈, “경영투명성 제고를 위한 회계제도의 개선방안”, 「기업가치 극대화를 위한 기업지배구조 및 경영투명성 제고」심포지엄, 한국증권학회․한국회계학회, 1999, p.25～26.

한편, 기업회계와 세법회계는 그 목적이 다르기 때문에 기업회계에 있어서의 기간이익과 세법회계에 있어서의 과세소득은 일치하지 않고, 종래 우리나라에서는 세법회계 우선의 관점에서 세법이 제정․공포되어 이러한 방향으로 세무행정이 실시되어 온 결과 기업회계가 세법회계의 영향을 받아 왜곡되는 현상을 보여왔다. 이러한 현상은 기업회계제도의 발전에 커다란 악영향을 끼쳐 왔으며, 80년대 중반 법인세법 등에 의한 회계처리가 우선하도록 한 정부의 시달이 폐지되고 90년대 이후 회계환경의 국제화의 진전에 따라 세법규정에 일반적으로 공정․타당한 회계관행을 반영하여 왔으나, 국세기본법 제20조 단서에서 보듯이 여전히 세법이 기업회계의 기준 또는 관행을 우선하도록 정하고 있는 등 양자간 해결과제가 산적해 있다.

한국조세연구소, “우리나라 기업회계제도의 개선방향”, 「연구보고서」 제24집, 1999. 3, pp.130～133.

1975년 재무부는 「공인회계사의 감사의견표시에 관한 요령」(「證二」1224-1852: 1984년에 폐지)을 한국공인회계사회에 시달하여 법인세법 등에 의한 회계처리를 우선하도록 행정명령함으로써, 기업회계를 왜곡한 것으로 지적되고 있다. 한국조세연구소, ꡒ우리나라 기업회계제도의 개선방향ꡓ, 「연구보고서」 제24집, 1999. 3, p.131.

나. 기업문화와 지배구조

회계기준 설정과정에서 정보작성자인 기업보다는 정보이용자의 의견이 상대적으로 반영되지 못하였다는 점도 없지 않다고 본다. 아울러 단기적 기회주의적 동기에 의한 회계정보의 왜곡이 관용되는 사회풍토에도 문제가 있다 하겠다.

그러나 그보다는 분식결산으로 회계정보를 왜곡하여 투자자와 채권자를 오도해서라도 사적이익을 추구하겠다는 경영자의 경영철학, 태도가 만연되고 있었다는 데 근본적인 문제가 있다. 기업경영자들은 높은 윤리적 기준을 강조하지도 않았고 제시하지도 않았다. 사회 전체의 윤리적 기준이 낮은 데에도 그 원인이 있다 하겠다. 정부주도의 고속성장을 구가해오던 지난 30여년간 정치권과의 유대를 통하여 단기적 이권을 확보하는 것이 시장경쟁을 통한 건실한 기업발전보다 기업성장에 더욱 효과적이라고 인식되었고, 회계수치는 전략적 차원에서 충분히 조정될 수 있는 것이라고 믿었다. 회계수치의 조정의 주된 동기로는 과세당국의 과세소득 유연화, 신규 상장에 필요한 요건 충족, 추가적인 차입조달 등을 위하여 이익이나 부채비율을 증감 조정할 뿐, 일반 불특정 다수의 정보이용자에게 진실되고 유용한 정보를 제공한다는 것은 염두에도 없었다 해도 과언이 아니다.

이와같이 우리 기업들은 다양한 방법으로 회계정보를 조정해온 것으로 알려지고 있다. 우리의 회계제도의 불투명성은 상당부분 소유경영자에 의한 사적 이익추구 및 경영권보호 동기에서 비롯되었고, 정부도 성장 우선의 정책 목적을 달성하기 위하여 기업의 동기를 북돋아 줄 필요가 있었으므로 이를 장려 내지는 방조하였다.

자산의 과대계상, 부외금융, 이익관리 등이 광범위하게 이루어지고, 특히 상호출자로 인한 복잡한 자본구조로 인하여 재무제표의 실상을 파악하기가 어려운 실정이며, 상당수의 기업들이 재무제표를 형식적으로 작성하고 있는 것으로 지적되었다. 부채비율의 형식적 개선의 예로, 부외금융, 자산재평가, 현물출자 등을 들 수 있다. 부외금융은 퇴직급여충당금의 설정을 고의적으로 누락하여 부채를 감액조정하고, 자산재평가는 자산의 증가와 자본잉여금의 증가로 부채비율을 개선하며, 현물출자는 비업무용 고정자산을 현물출자하고 이를 공정가치보다 과대평가하여 자본을 증가시킴으로써 재무구조를 형식적으로 개선시키는 데 이용된다.

다음으로 우리의 기업현실에서 지배주주는 기업 또는 재벌기업 내에서 절대적인 권력을 행사하여 누구의 견제도 받지 않았다. 주주총회, 이사회, 상법상의 감사, 외부감사, 감독기관 등 제도적 장치는 마련하고 있었으나, 지배주주의 전횡을 견제하고 감독하는 기능은 제대로 수행하지 못하였다. 오히려 전횡을 합법화시켜 주는 도구로 전락한 것이 일반적이다.

다. 감사 및 감리기능의 저하

외감법에 따르면 직전사업연도의 자산총액이 70억원이상인 주식회사는 재무제표를 작성하여 감사인 즉 공인회계사에 의한 회계감사를 받도록 의무화하고 있다. 외부감사인은 경영자가 작성한 재무제표가 일반적으로 인정되는 회계원칙에 따라 작성되었는지 여부를 감사하여 그 오류가 발견되면 재무제표가 적정하지 않다는 감사의견을 제시하여야 한다. 공인회계사가 감사한 재무제표는 정보의 비대칭성 문제를 완화하고, 경영자가 제공한 회계정보에 신뢰도를 부여하는 역할을 한다. 만일 회계감사의 품질이 떨어질 경우 재무제표는 오류를 포함하게 되고, 회계정보이용자를 오도하여 자원의 배분을 왜곡시킨다. 감사품질에 직접적인 영향을 미치는 것은 공인회계사의 전문성과 독립성이다. 감사인의 독립성 확보는 감사제도가 사회적으로 인정받고 존립하기 위한 핵심적 요소다.

외부감사의 독립성과 관련하여 첫 번째 문제점은 감사인 선임권 문제로 인하여 외부감사인의 독립성이 부족하다는 점이다. 자유수임제도 채택 이후 공인회계사는 감사수입을 늘리기 위해서 고객회사에 상대적으로 약자인 입장에서 감사에 임하는 경우가 많아졌다. 따라서 공인회계사는 외부 이해관계인의 이해를 보호하기 보다는 지배주주의 이익을 보호하는 경우가 적지 않은 것으로 지적되고 있다. 우리나라의 경우 1982년 이전의 감사인 배정제도 하에서는 감사인의 독립성과 관련된 문제가 덜 심각하였으나, 그 후 도입된 자유수임제도 하에서는 감사계약을 확보하기 위한 감사인들 간의 과당경쟁, 피감사인의 감사인 교체권 보유 등으로 인하여 독립성이 훼손될 여지가 높아졌다는 주장이 지배적이다.

회사는 매 사업연도 개시일로부터 4월 이내에 외부감사인을 선임하여야 한다. 외부감사인은 감사 또는 감사인선임위원회의 승인을 얻어 대표이사가 선임하고, 정기주주총회에 보고하여야 한다(외감법 제4조).

최종서, "한국회계현상의 진단", 「부산상대논문집」, 1999 .6, p.263.

둘째, 감사인의 수수료 수입이 소수의 업체에 집중되지 않도록 하여야 한다. 감사인의 총 수수료 수입 가운데 한 회사로부터의 감사수수료가 일정비율을 초과할 경우 증권선물위원회 감리대상에 우선 선정되도록 하여야 한다는 주장이 나오고 있는 실정이다.

윤순석 등, 전게 심포지엄 자료, p.35.

셋째, 감사인이 감사서비스와 함께 감사업무 이외의 이른바 경영 consulting 등의 비감사 서비스를 동시에 제공하는 경우, 그리고 consulting 수입이 적지 않아 감사서비스 수입보다 더 중요할 정도에 이를 경우 감사인이 감사에서 공정성을 기하기 어렵다는 것이다.

넷째, 직업윤리규정의 엄격한 준수이다. 엄격한 직업윤리규정의 준수는 공인회계사가 전문성을 가지고 질 높은 서비스를 제고하고 직업윤리규정을 준수하며 업무를 수행하고 있다는 확신을 제공함으로써 사회로부터 신뢰를 확보할 뿐 아니라 회계감사의 품질수준을 높일 것이며, 또한 경영자로부터의 압력을 이기는 힘을 감사인에게 제공할 것으로 기대되므로, 직업윤리의 엄격한 준수가 요망된다고 하겠다. 최근 피감사회사의 부도후 소액주주로부터 감사인에 대한 소송이 빈발하고 있음은 감사인의 법적 윤리적 책임 강화의 필요성을 실감케 한다.

그밖에도 감사인의 손해배상책임에 대한 보험제도가 미비하므로 제도적으로 정비할 필요가 있지 않은가, 감사보수체계가 지나치게 낮아서 부실감사를 양산하는 것이 아닌가, 공인회계사에 대한 지속적인 교육훈련이 부족하지 않은가 하는 문제 등 감사의 독립성 및 전문성과 관련하여 여러 가지 issue들이 제기되고 있다.

라. 정보이용자의 관심

정보이용자의 측면에서도 회계정보의 투명성이 낮은 데 대한 책임이 있다. 투자자의 입장에서 개별기업에 대한 회계정보를 이용하여 투자의사결정을 하는 개인투자자를 거의 찾을 수 없는 투자관행 하에서는 회계정보의 유용성은 크게 도전 받게 될 것이다. 매출액을 과다계상하고 부채를 과소계상하여 손실을 순이익으로 둔갑시켜 놓은 회계보고서를 믿고 투자하였다가 추후에 재무실상이 밝혀진 결과 주가가 폭락하여 손해를 본 개인투자자라면 그와 같은 분식회계자료를 내놓은 경영자나 이를 눈감아 준 공인회계사에 대하여 손해배상청구소송을 제기하여 자기권리를 찾아야 할 것이다. 소송절차의 번잡함 등을 이유로 방치할 경우 투명성확보의 길은 멀다.

한편, 직접금융의 비중이 높지 않은 상황에서 기업의 자금줄이었던 금융기관이 기업의 재무정보에 대하여 별 관심이 없었다는 데에 회계정보 불투명의 중요한 소이가 있다. 금융기관이 재무분석을 통하여 대출대상기업의 실상을 파악하는 일은 도외시하고, 혹은 권력기관의 압력에 굴종하여 혹은 rebate를 받기 위하여, 혹은 담보 위주의 형식적 대출요건만을 총족하기만 하면 심하게 분식시킨 재무재표도 묵인하고 대출을 해왔고, 대출 이후에도 대출한 기업의 재무상태에 대하여 철저히 사후관리하는 채권자로서의 역할을 제대로 해오지 않았기에 우리 기업들이 투명한 재무제표를 생산할 이유가 별로 없었다. 그동안 우리나라 기업들은 필요한 자금의 대부분은 은행 등 금융기관을 통하여 조달한 까닭에 투자자를 대상으로 한 재무공시는 별로 중요하게 여기지 않았다. 경영자들이 자신의 경영권을 보호하고, 불특정 다수인을 상대할 필요없이 비교적 간편하게 자금을 조달할 수 있다는 장점 때문에 금융기관들을 선호하였다.

Ⅲ. 외환위기 이후 회계제도 개혁

1. 회계제도 개혁의 내용

1997년말에 초래된 외환위기로 우리나라는 급기야 국제통화기금에 구제금융을 요청하고 이로부터 제반 경제개혁을 수행하도록 요구받는 상황에 처하게 되었다. 우리나라와 IMF와의 사이에 체결된 구제금융 양해각서에서는 우리나라의 경제정책과 산업구조조정과 관련하여 많은 개선사항들을 요구하고 있는데 이 속에는 회계관련 사항들도 포함되어 있다. IMF에서 요구한 회계관련 개선사항은 크게 다음의 네 가지로 요약할 수 있다.

첫째, 기업이나 금융기관은 국제적으로 인정된 회계원칙에 따라 회계처리를 하여 완전하고 투명한 재무공시를 하여야 한다는 것이다. 국제적으로 인정된 회계원칙이란 국제회계기준심의회(IASC: International Accounting Standards Committee)가 제정․공포하고 있는 국제회계기준을 말하는 것으로 볼 수 있다. 회계기준의 국제적인 조화의 움직임은 UN, OECD등 국제기구에서도 나름대로 추진하여 왔지만, IASC가 이 분야에서는 주축이 되어왔고, 국제증권감독기구(IOSCO: International Organization of Securities Commission)가 1993년 4월부터 국제회계기준의 제정에 직접 관여하기 시작하였다. 국제회계기준은 국제거래가 증대되고 기업활동이 국제화됨에 따라 국제화된 자본시장에서 투자자와 채권자 등 정보이용자의 의사결정을 위하여 유용한 회계정보를 제공하도록 유도하는 데 주안점을 두고 있다. 회계기준의 국제화는 국제적인 자본교류를 촉진시키고 국제간의 공정한 경제활동을 실현시키기 위한 전제조건이 된다. 우리나라의 회계기준도 재경부 산하 증권선물위원회에서 지속적인 개정작업을 통하여 국제적인 수준에 맞추려고 노력을 경주해 왔으나, 정부 주도형의 회계기준제정과정은 미비한 점이 많아 부족한 점이 많았다는 지적이다. 또한, 시장원리에 의해 기업이나 금융기관들이 효과적이고 효율적으로 통제되기 위해서는 이들의 경영활동과 재무상태에 대해 완전하고 투명한 공시가 이루어지는 것이 선결과제이다. 금융기관이나 기업들의 부실한 재무공시로 말미암아 이들 부실기업이나 부실 금융기관에 대하여 시장원리에 의한 통제가 적시에 일어나지 못했고, 결과적으로 어느 날 한꺼번에 금융위기를 맞게 된 것이라고 IMF는 보았다.

한국세무사회 부설 한국조세연구소, “우리나라 기업회계제도의 개선방안”, 「연구보고서」 제24집, 1999. 3, pp.162～164.

최종서, 전게 논문, p.262.

둘째, 기업들이 독립적인 외부감사를 받을 것을 명시하고 있다. 공인회계사의 독립성 제고를 위하여 상장회사와 재벌에 대해 내부감사, 주주(가능한 경우 사외이사 및 채권자 포함)로 구성되는 외부감사인 선정위원회의 설치를 의무화하였다.

셋째, 기업집단에 대하여 결합재무제표를 공시하도록 요구하고 있다. 결합재무제표를 공시하도록 한 이유는 기존에 국내기업들이 작성하고 있는 연결재무제표(consolidated financial statements)로는 사실상 기업집단내 계열사간의 내부거래와 상호지급보증에 대한 재무상황이 제대로 공시되지 않는다고 보았기 때문이다. 연결재무제표는 지배․종속관계에 있는 기업들이 법률적으로는 각각 독립된 실체이지만, 경제적인 관점에서 하나의 경제적 실체로 볼 수 있는 경우, 지배․종속관계를 맺고 있는 기업들을 하나로 묶어 경영성과와 재무상태를 보고하기 위한 재무제표이다. 그런데 그 지배․종속관계의 기준을 30% 이상의 지분율로 정하고 있었으므로 실제로는 지배관계에 있는 많은 회사들이 이 기준에 미달하여 연결대상에서 제외되는 사례가 많았다. 그 결과 재벌들의 부실경영과 부실 재무상태에 대하여 적시에 시장원리에 입각한 통제가 되지 못하였다. 따라서 실질적인 지배력을 행사할 수 있는 대규모기업집단의 소속회사들의 재무제표를 지분율과 관계없이 해외계열회사까지 포함하여 결합한 결합재무제표를 작성토록 하여야만, 계열회사간 출자․내부 상품 및 서비스거래, 금전대차거래 등 각종 내부거래가 상계되어 투명성이 확보된다는 것이다. 그러나, 결합재무제표(financial statements)를 작성하는 데에는 막대한 시간과 비용이 소모되고, 다양한 업종으로 구성된 재무제표를 특히 해외계열사를 어떻게 포괄하여 의미를 부여할 것인가 하는 문제 등 한계점이 적지 않으며, 외국에 선례가 없으며, 지나친 기업정보의 노출로 국익에 반할 수도 있다는 비판이 있다. 또한 개별기업의 재무제표가 투명하게 작성되지 않을 경우 이를 근거로 작성하는 결합재무제표는 투명성이 확보될 수 없다는 기본적인 제약이 있다.

외감법 제1조의3(결합재무제표 작성 기업집단의 범위 등).

넷째, 회계기준 제정을 위한 전문기관의 설립문제이다. 관주도의 회계기준 제정에 대한 반성으로 독립된 민간회계기준 제정기구를 설립하여 민간부문에 의한 회계기준의 제정이 확립되어야 한다는 목소리가 높았다.

미국의 FASB(Financial Accounting Standards Board)와 같이 독립적이고 전문적인 기구가 회계기준을 제정하고 정부기관이나 기업 등에서 간섭하거나 영향을 주지 않도록 하되, 부적절한 회계기준을 제정할 경우 정부가 감독자로서 관여하도록 하는 system이 효율적이라는 것이다. 한국회계연구원과 한국회계기준위원회는 이러한 배경하에서 탄생했다.

미국의 회계기준 제정기구인 FASB(회계기준 심의위원회)는 1973년 종래 APB(회계원칙심의위원회: Accounting Principles Board)를 해체하고 설치되었는바, 재무보고를 위한 회계기준을 제정하고 필요시 종전에 나온 APB나 FASB의 의견을 수정하거나 해석하는 일을 하며, 회계실무를 해설하는 방법으로 많은 업적을 남겼다. 2,000개 이상의 개인이나 조직으로부터 자금을 기부받아 운영된다.

회계기준을 국제기준에 맞게 개선함으로서 경영투명성을 제고하는 방안과 함께, 기업지배구조의 개선을 도모하기 위하여 도입된 주요 방안으로, 사외이사제도와 감사위원회 제도의 도입을 통한 이사회제도를 개선함으로써 경영진에 대한 감독을 강화하고자 하였으며, 집중투표제 도입 등을 통하여 소액주주들의 권익을 보호하는 등 기업지배구조 개선 방안이 강구되었다.

2. 미완의 숙제들

우리나라 회계기준이 어느 부분에서 어떻게 바뀌었나에 대하여는 이 글의 주 논점이 아니므로 여기서 언급하지 않기로 하고, 1998년 이후 제․개정된 우리 기업회계기준이 전반적으로 국제회계기준을 benchmarking함으로써 기준의 국제화라는 당면과제는 해결하였으나, 여전히 한계점을 지니고 있다는 점을 지적하고자 한다. 첫째, 여전히 국제회계기준에 맞지 않는 부분이 상당부분 남아 있다는 것이고, 둘째, 제․개정된 회계기준을 적용․우리 것으로 하는 과정에서 문제점이 나타나고 있다는 것이며, 셋째, 국제회계기준 자체가 갖고 있는 여러 가지 한계점을 상당부분 내포하게 되었다는 것, 그리고 민간부문에 의한 회계기준 제정에 독립성과 공정성이 불충분하다는 것 등이다.

가. 국제회계기준과 여전히 차이가 나는 주요 사항들

한국회계기준은 미국회계기준보다는 국제회계기준을 benchmarking하여 제․개정하였고, 또 국제회계기준을 benchmarking하였다 하더라도 아직 한국회계기준은 국제회계기준 및 미국회계기준과는 상당한 차이를 나타내고 있다는 것이다.

장지인, 전영순, “IMF 위기 이후 한국회계기준의 과제와 발전방향”, 「기업가치 극대화를 위한 기업지배구조 및 경영투명성 제고」심포지엄 자료, 한국증권학회․한국회계학회, 1999. 10. 2, p.60, 76.

한국회계기준이 국제회계기준과 비교하여 가장 차이가 나타나는 부분은 자산의 평가, 감액손실의 인식 등 자산평가와 관련된 부분이다. 국제회계기준에서는 대차대조표상 자산․부채의 평가에 공정가액(fair value)의 개념을 도입하고 있다. 따라서 유형자산의 재평가를 대체적으로 허용하고, 감액된 자산가액이 회복되는 경우 회복을 인식하도록 허용하고 있다. 국제회계기준은 기업이 유형자산을 재평가하기로 했다면 평가증뿐 아니라 평가감도 인식할 수 있으며 장부가액이 공정가액과 중요한 차이가 나지 않도록 주기적인 재평가를 요구하고 있다. 반면 역사적 원가주의를 채택하고 있는 미국기준의 경우 유형자산의 재평가나 감액손실의 회복을 허용하지 않고 있다. 이에 반해 우리나라의 자산평가기준은 역사적 원가주의이지만 자산재평가법에 의해 재평가를 허용하는 등 역사적 원가주의와 공정가액 평가원칙이 혼재해 왔다. 재평가는 그 평가의 목적이 유형자산의 공정가액 평가가 아니라 재무건실화라는 정책목적에 근거하여 평가증만 허용하여 자산재평가법에 의한 유형자산 재평가는 대차대조표의 왜곡을 가져오는 주 원인중의 하나로 지적되어 1965년 영구법으로 제정되었던 자산재평가법은 1998년 4월 개정으로 2000년 말까지로 적용시한을 제한함으로서 이 문제는 일단락 되었다.

국제회계기준의 경우 자산의 감액손실의 회복을 허용하고, 미국 회계기준의 경우 감액손실의 회복을 허용하지 않는다. 미국기준은 자산가치의 감액은 새로운 원가의 결정으로 본다. 미국기준은 자산의 재평가를 허용하지 않으므로 자산을 재평가하는 결과를 가져오는 감액손실의 회복도 허용하지 않는다. 반면, 국제기준은 자산을 공정하게 평가하는데 보다 중점을 두고 있다. 따라서 감액손실의 회복은 동 자산으로부터 얻을 수 있는 용역잠재력이 증가함을 의미한다고 보고 이를 인식하는 것이다. 우리나라 회계기준은 감액손실을 인식하는 회계처리기준에서는 국제회계기준과 유사하나 감액손실의 회복에 대해서는 기준간에 일관성이 상실되고 있다. 장지인 등, 전게 심포지엄 자료, pp.60～61.

자산재평가법제2조제1항에 따르면, “이 법에서 ‘재평가’라 함은 법인 또는 개인의 기업에 소속된 자산을 현실에 적합한 가액으로 그 장부가액을 증액하는 것을 말한다."고 규정하고 있다.

다음으로 재무제표의 양식에 있어서, 우리나라 재무제표는 국제회계기준에서 정하는 재무제표 양식사례나 미국에서 작성되는 재무제표에 비하여 훨씬 복잡하고 많은 계정과목들을 포괄하고 있다. 지나치게 복잡하고 자세한 재무제표가 정보이용자에게 유용한 정보를 제공한다고 할 수 있는가 의문이다. 재무제표의 국가간 비교가능성을 높이기 위해서도 선진국의 재무제표와 비교검토를 통하여 이해가능하고 단순하면서도 정보이용자의 요구를 충족시킬 수 있는 재무제표 양식이 바람직하다 하겠다.

우리 상법 제579조에 의하여 매결산기에 작성하여야 할 재무제표로 이익잉여금처분계산서는 주주총회에서 이익처분에 의해 지급된 배당에 대한 정보만을 제공할 뿐 기타 주요한 자본항목의 변동내역을 충분히 보여주지 못하고 있다. 국제기준이나 미국기준은 자본의 변동내역을 표시하는 자본변동표나 포괄이익변동표를 요구하고 있는바, 이익잉여금처분계산서보다는 자본조정 항목을 포함한 자본의 변동내역에 대하여 보다 유용한 정보가 제공될 수 있는 재무제표로 발전시킬 필요가 있다는 지적이 있다.

장지인 등, 전게 심포지엄 자료, p.64.

또한 기업회계기준은 대차대조표, 손익계산서, 이익잉여금처분계산서 또는 결손금처리계산서 등 재무제표에는 포함되지 않으나, 부속명세서를 작성하도록 요구하고 있는바, 이들 부속명세서는 재무제표나 주석사항과 중복되는 항목이 많고, 기재사항이 지나치게 세부적이어서 정보이용자에게 반드시 유용한 정보라 할 수 있는지 의문스럽다.

아울러 우리나라의 특수한 소유 지배구조를 반영한 결과 하나의 경제적 실체에 대하여 개별재무제표, 연결재무제표, 결합재무제표 등 3종류의 재무제표가 작성되어야 한다. 회계의 투명성을 높이기 위하여 필요한 재무제표이지만, 재무제표 작성자는 큰 비용을 부담하게 된다. 장기적으로 통합되어야 할 것이다.

나. 개정 회계기준의 적용상 문제점들

제․개정된 기업회계기준을 짧은 기간내에 전면 개정을 단행함에 따라 적용상 문제점들이 대두되고 있다. 이는 새로운 제도의 도입시나 변화시에 일반적으로 나타나는 현상으로서, 첫째, 빈번한 기준의 개정은 회계정보에 대한 신뢰성 상실을 초래한다. 둘째, 개정기준의 개념이나 실무적용이 복잡함에도 불구하고 그 적용시기가 급박하여 기업들이 이들 기준을 이해하고 숙지할 충분한 시간적 여유가 없어 수용성이 부족하여 형식적인 적용이 많았다는 점이다. 셋째, 개발비 등 실무적용상 경영자의 주관적 판단에 따라 자본화 또는 당기 비용화할 수 있는 회계기준이 세부적인 적용지침도 없이 적용된다면 동일상황에 대하여 회계기준의 적용에 따라 각기 상이한 이익을 보고하는 불합리를 낳을 수 있다. 넷째, 국제회계기준을 benchmarking하여 회계기준을 제․개정함에 따라 회계기준과 세법간에 상충되는 부분이 나타날 경우 회계기준과 관련법규간의 조화문제를 어떻게 해결해 나갈 것인가도 중요한 과제로 대두되었다.

지분법 적용의 강제화, 희석주당경상이익, 희석주당순이익, 채권채무재조정, 부문별 공시, 파생상품 등이 그 예다.

우리 회계관행은 감독기관에 질의하고, 그 회신결과에 따라 기계적으로 처리하는 것인데 반하여 국제회계기준이 가정하는 회계관행은 주관적인 전문성이 요구되는 부문은 공정하고 합리적인 방법으로 판단을 하고 그 결정에 대하여는 책임을 지는 관행이다. 이러한 회계관행을 정착하기 위해서는 외부감사의 강화, 외부감사인에 대한 감시제도의 구축 등 효율적인 감시제도의 구축이 필수적인바, 이러한 감시체계 없이 경영자의 주관적 판단에 맡긴다면 이는 회계정보의 신뢰성을 실추시키는 결과를 가져올 수 있다.

다. 국제회계기준 자체가 갖고 있는 문제점

국제회계기준이 갖고 있는 가장 큰 한계는 아직도 다수의 대체적인 회계처리방법을 허용하고 있다는 것이다. 이는 국제회계기준이 기준제정과정에서 상이한 문화와 회계기준을 가진 구성멤버 국가들이 자국의 이익을 반영하기 위하여 요구하는 다양한 회계처리방법을 수용함에 따른 것으로서, 재무정보의 비교가능성이 없다는 비판이 있다. 국제회계기준이 가지는 또 하나의 한계점은 미국회계기준에 비하여 세부적인 적용지침(implementation guideline)이 부족하다는 것이다. 국제회계기준은 기업관행이나 회계관행이 다른 여러 나라에서 공통적으로 적용되는 것을 목적으로 하기 때문에 개별국가에서 발생하는 모든 거래를 다루기가 어렵고, 적용절차에 있어서도 구체적인 지침을 정하기가 어렵다. 그 결과 원론적인 절차는 규정하고 있으나 기준적용에 필요한 세부적인 지침이 미비한 경우가 많다는 것이다. 동일한 기준을 적용한다 하더라도 구체적인 사항으로 인하여 각기 다른 결과를 가져올 수 있다면, 이는 회계의 투명성을 저하시키는 요인이 될 수 있다.

라. 민간부문에 의한 회계기준 제정의 독립성과 공정성

1999년 9월 1일 개원한 한국회계연구원은 미국의 FASB를 benchmarking하였으나, 몇가지 미흡한 곳이 있는바, 그 차이점은 첫째, 회계연구원의 위상이 금감위로부터 회계기준제정에 관한 업무를 위탁받은 민간회계기준 ‘제정’기관인지, 아니면 회계기준제정을 원활히 하기 위해 금감위 산하에 반관반민의 형태로 조직된 단순 ‘연구’기관인지 명확하지 않다. 연구원의 목적은 “회계기준의 제안 등 회계 및 외부감사와 관련한 주요 제도 및 정책 등에 관한 연구”라고 되어 있어 회계연구원의 역할은 단순히 기준초안의 “제안”에 그칠 뿐 금감위에서 기준제정업무를 얼마든지 수정 공표할 수 있다는 점, 둘째, 금감위가 회계연구원 예산의 20%를 부담하고 있는바, 민간위탁에 대한 대가로 인정할 수도 있겠으나, 민간부문에서 예산의 독립이 미흡한 점,  셋째, 회계연구원장이 이사회의 이사이며 동시에 회계기준위원회의 위원장이다. 회계기준위원회의 다른 상임위원 역시 이사회의 이사가 되는 구조로 되어 있어 일응 효율성은 높일 수 있을지 모르나, 견제와 균형의 원리에 어긋나 중립적인 회계기준이 공정한 절차를 통해 제정될 수 있다고 확언하기 어렵다는 점 등이다.

윤순석 등, 전게 심포지엄 자료, pp.20～24.

회계연구원이 독립된 민간 회계기준제정기관으로 기능하기 위하여는,

첫째, 지금까지 회계기준 제정을 맡아온 금감원과 회계연구원간에 역할분담 및 협력관계가 명확히 설정되어야 한다. 금감원은 회계기준 제정의 권한을 회계연구원에 공식적으로 위탁하고 감독업무와 공시방향을 설정하는 역할을 맡아야 한다. 회계연구원이 명실공히 독립된 민간 회계기준제정기구로 자리매김하기 위해서는 금감위가 회계기준위원회에 회계기준제정을 위탁할 수 있다는 근거를 외감법에 의하여 마련할 필요가 있다는 주장이다.

윤순석 등, 전게 심포지엄 자료, pp.24～25. 이에 따라 사단법인 한국회계연구원(Korea Accounting Institute : KAI)은 2000. 1. 개정된「주식회사의외부감사에관한법률」 제13조와 동법 시행령 제7조의2의 규정에 따라 2000년 7월 27일부터 기업회계기준의 제정, 개정과 해석에 관한 업무를 금융감독위원회로부터 위탁받았다. 한국회계연구원은 이 업무를 정관에 의하여 설치한 회계기준위원회(Korea Accounting Standards Board : KASB)의 심의․의결을 통하여 수행하게 된다.

둘째, 연구원의 회계기준 제정활동이 금감원으로부터 재정적 지원과 감독은 받는다 하더라도 업무에 대한 직접 관여로부터 독립해야 하고, 특정 이익집단의 로비와 압력으로부터 자유로워질 수 있도록 예산상, 업무상 독립성이 확보되어야 한다.

셋째, 회계기준 제정과정에 투명성과 공정성을 확보하여야 한다. 회계연구원 내의 의사결정 및 자문기관으로 총회, 이사회, 회계기준위원회 및 회계기준자문위원회라는 기구가 있는바, 이들은 서로 협력하되 견제와 균형을 통해 기준제정과정에 투명성과 공정성을 확보하여야 한다는 점에서 이사회, 회계기준위원회, 자문위원회의 구성원은 중복되지 않아야 하고, 특정 집단이 과도하게 대표되지 않도록 하여야 한다. 그리고 공정하고 투명한 제정절차를 확립하여야 한다. 이러한 관점에서 현재의 회계연구원은 아직 미흡한 점이 많다는 시각이다.

Ⅳ. 최근 회계제도 개혁안의 내용

1. 배 경

앞에서도 언급하였지만 1998년 이후 제․개정된 우리 기업회계기준이 어느 정도 한계점은 있으나, 전반적으로 국제회계기준을 benchmark하여 기준의 국제화라는 당면과제는 해결하였다고 자부하고 토착화해가는 과정에서 2001년 들어 우리 나라의 회계투명성과 관련하여 국제적으로 두 건의 happening이 발생하였는바, PwC 건과 Enron 사건이 그것이다.

2001년 1월 미국의 회계법인인 PriceWaterhouseCoopers(이하 PwC)는 세계 각 지역을 대표할 수 있는 다양한 소득수준을 가진 세계 35개국에 대해 기업의 임원, 은행의 대출담당자, 애널리스트 및 각 대상국에 대해 전문적 지식을 가진 PwC 회계사를 대상으로 2000년 3분기와 4분기에 설문조사를 통해 조사한 “불투명 지수(opacity index)”를 발표하였다. 부패, 법률제도, 경제정책, 회계 및 기업지배구조, 규제 등 5가지 세부영역에 대한 평가점수를 단순평균하여 불투명성 지수를 산출하는데, 우리나라는 조사에 포함된 35개국 중 31번째로 불투명지수가 높게 평가되었다. 특히, 불투명지수의 산정에 포함된 회계분야에서는 우리나라의 불투명지수가 35개국 중 최하위로 평가되었다. 1997년 이후 계속된 회계기준의 개정으로 우리 회계기준 자체는 선진 회계기준과 거의 유사한 수준이 되었음에도 불구하고 회계기준의 국제적 정합성에 대한 평가가 매우 낮다는 충격과 실망을 안겨주었다.

이에 대하여 장지인 등은 국제화된 현재의 자본시장에서 위에 제시된 바와 같은 부정적인 평가는 해당국의 경제에 막대한 부정적인 영향을 줄 수 있다는 인식하에 PwC 설문조사의 문제점을 보완한 설문조사를 재실시하였다. 설문조사 결과 전반적으로 회계분야의 불투명성 관련 지표는 PwC의 결과보다 양호하게 나타나 순위는 다소 향상되었으나, 절대적인 수준은 그리 높지 않다는 점을 지적하고 있다. 이는 우리 나라 회계기준이 국제기준과 유사하게 개정되었다 하더라도 재무정보의 실무담당자들이 이를 기준의 국제화라기 보다는 그저 빈번하게 이루어지는 기준의 개정이라고 인식하였을 수도 있으며, 회계투명성의 준수가 실제적 개선이 이루어지지 못하고 있음을 의미한다. 따라서 회계기준정비기구 및 정부는 기준의 국제화와 아울러 이를 홍보하고 교육하는 노력이 필요하다고 지적하고 있다.

장지인, 배길수, 전영순, "우리나라 회계투명성에 대한 재조명", 「한국기업의 회계투명성 개선방안」심포지엄, 한국회계연구원․한국회계학회, 2002. 11.

PwC 설문조사의 가장 큰 문제점으로 설문의 수가 여섯 가지에 불과하며, 설문대상이 은행원 5명, 애널리스트 4명, PwC 직원 8명으로 총 17명에 불과하다는 점을 지적했다. 또한 모든 항목에 대해 이들 17명이 모두 응답한 것도 아니며, 많은 항목이 특정 그룹의 응답에 한정된다. 이처럼 작은 수의 질문과 작은 수의 표본을 사용한 설문의 결과가 얼마나 대표성과 신뢰성이 있는지에 대하여 의문의 여지가 있다는 것이다.

PwC 설문조사에서 최하위를 기록하였던 회계부문 관련지표는 PwC의 순위로 환산할 때 21위에 상응하는 수치로 나타났다. 나인철, 정문종, “회계투명성과 향상방안”, 「한국기업의 회계투명성 개선방안」심포지엄, 한국회계연구원․한국회계학회, 2002. 11, p.20.

장지인, 배길수, 전영순, “우리나라 회계투명성에 대한 재조명”, 「한국기업의 회계투명성 개선방안」심포지엄, 한국회계연구원․한국회계학회, 2002. 11.

한편, 2001년 말에는 Texas 소재 미국의 7대 기업인 Enron사가 회계부정으로 말미암아 파산하는 사태가 발발한 것을 기점으로 WorldCom, Global Crossing, Adelphia(cable회사)등의 분식회계 의혹이 추가로 제기되면서, 회계정보에 대한 투자자의 신뢰성을 상실하여 주식시장의 하락, 자본시장에서 자금이탈, 미국경제의 침체라는 충격을 주었다. 이에 미 상원은 2002년 7월 기존의 증권거래위원회(SEC) 외에 별도의 회계감독기구 설립, 분식회계에 대한 처벌강화, 회계투명성 제고를 주요 내용으로 하는 Sarbanes-Oxley 법안을 통과시켰으며, 미국내 증권시장에 상장한 외국기업에 대하여도 이 법안을 적용하도록 하고 있다. 기업지배구조 관련 전후 최대의 개혁입법이라고 일컬어지기도 하는 이 법안의 시행으로 지금 전세계가 회계제도의 개혁 등을 통한 투명한 회계를 추구하고 있고, 미국이 global standards를 주도하고 있으므로, 우리나라의 경우도 국제적인 추세를 적시에 반영하여 국제회계기준과 합치된 회계투명성을 확보해 나갈 필요성이 있다고 할 것이다.

Sarbanes-Oxley Act의 주요내용은 별첨 부록 내용 참조.

2. 회계제도 개혁안의 주요내용

재경부와 금감위는 지난 11월 7일 “기업의 투명성 제고를 위한 회계제도 개혁안”을 발표하였다. 정부가 민관합동의 회계제도개선실무기획단을 구성해 마련한 회계제도 개혁방안은 대주주와 경영진의 책임 강화, 외부감사의 공정성 및 책임강화, 회계감독기능의 효율성 제고로 요약할 수 있다. 외환위기 촉발의 원인이 되었던, 한보그룹과 기아그룹뿐 아니라 외환위기 이후 도산한 대우그룹도 거액의 분식회계가 드러났고, 분식된 재무제표로 인하여 기업의 부실을 사전에 예측할 수 없었으며, 분식회계로 도배한 부실기업에 자금을 대여한 금융기관들은 스스로 생존능력을 잃었고, 이를 살리기 위해 천문학적인 규모의 공적자금이 투입되기에 이른 것이다. 이에 외환위기 이후 정부는 회계투명성 개선을 위해 여러 가지 회계제도개혁조치를 단행한 바 있으나, 지난 7월 미상원이 회계감독권을 강화하는 내용의 개혁입법(Sarbanes-Oxley Act)을 내놓음에 따라 이번 개혁안이 마련된 것이라 하겠다. 회계부정이 주가 하락과 기업신뢰도의 상실, 나아가 경제에 심각한 타격을 주는 고리를 끊기 위해서 투명회계를 지향하는 것으로서, 그 내용은 다음과 같이 요약된다.

이 개혁안에 대하여 필자는 보도된 내용 이외 구체적인 실무안이나 자세한 과정에 대하여 아는 바 없다. 아직 구체안이 확정되거나 법제화 단계에 이른 것도 아니므로 발표된 내용이라는 매우 제약된 정보를 기초로 하여 논의를 전개함을 밝혀둔다.

가. 경영진 및 대주주의 책임강화

오는 2004년부터 공시서류의 허위표시에 대한 경영진의 책임을 강화하기 위하여 사업보고서 등에 대한 CEO․CFO의 인증(서약)을 의무화하고, 대주주 등 사실상 지시자에 대하여도 허위공시에 대한 민사책임을 부과할 수 있는 조항을 증권거래법에 명시하기로 하였다. 지금도 대표이사 등이 공시서류에 서명하고 있으나, 내용을 알지 못하고 날인했다거나 임직원 전결사항이라고 우긴다면 고의나 과실을 입증하기 어렵기 때문에 현실적으로 처벌하지 못하고 있다는 설명이다. 회사가 주요주주나 임원 등에게 돈을 빌려주거나 담보를 제공할 때에는 이사회 승인을 거치고 이자율, 대여조건 등을 상세히 공시하도록 함으로써 주주나 임직원이 갖고 있는 ‘회사돈이 내돈’이라는 그릇된 인식이 바뀔 것이 기대된다. 회계감시 기능의 제고를 위해 경력과 능력 등 감사의 자격요건도 강화하기로 했다. 또한 오는 2005년말 소멸되는 한시법인 「기업구조조정촉진법」에 규정되어 있는 내부회계관리제도 및 내부고발자 보호제도를 외부감사에 관한 법률로 옮겨 영구 법제화하기로 하였다.

2000. 6. 15 강운태 의원외 66인의 발의로 제출되어, 6. 19 공청회 개최, 6. 26 재경위에서 의결, 2005. 12 말까지의 한시법으로 시행되었다.

나. 회계관련 공시제도의 강화

현행 개별재무제표 중심의 공시방식을 연결재무제표 위주로 바꾸어 국제적 정합성을 확보하기로 하였다. 이를 통해 투자자가 지배회사와 종속회사의 재무상태를 한눈에 파악할 수 있도록 한다는 방안이다. 그간 보조지표 이던 연결재무제표를 주 재무제표로 삼고 제출시한도 현재(사업연도말로부터 4개월)보다 1개월 앞당겨 사업연도 말부터 3개월 이내로 단축한다는 방침이다. 12월 법인의 경우 당해연도 실적을 이듬해 3월말까지 연결재무제표로 공시해야 한다. 특히 연말 사업보고서뿐만 아니라 분기․반기보고서도 연결재무제표로 작성․제출토록 하는 방안도 추진할 계획이다. 현재 회계법인이 작성한 감사보고서를 기업이 사업보고서에 첨부하는 방식은 옮겨 적는 과정에서 실수가 일어나고 책임소재의 논란도 많다는 지적에 따라 감사보고서를 사업보고서 본문에 포함시켜 공인회계사가 감사의견을 직접 기재․서명토록 했다. 합병이나 분할, 영업 양․수도 등으로 발생하는 비정기 재무제표에 대해서도 외부감사인인 공인회계사의 검토를 받거나 감사를 받도록 하였다.

재무제표 이외의 공시서류에 대해 애널리스트 등 외부 전문가의 의견을 인용할 경우 해당 전문가의 서명을 받아 당해 분석․평가가 허위인 경우 민사책임을 물을 수 있도록 했다.

또 스톡옵션 관련 비용이 재무제표에 적절히 반영되도록 평가방법을 공정가액법으로 일원화시키기로 했다.

현재 공정가치법 또는 최소가치법중 선택 적용할 수 있도록 허용하고 있다.

다. 외부감사의 공정성 확보

회계법인이 행하는 외부감사의 독립성을 보장하기 위해 회계법인이 피감사기업에 대하여 감사업무를 수행할 때에는 감사와 컨설팅 업무간의 '방화벽'을 설치키로 했다. 컨설팅업무를 제한하는 것은 회계법인이 피감사기관에 대하여 컨설팅용역 등 고수익 부가업무를 병행하면 이해상충(conflict of interest)의 소지가 커서 감사의 공정성이 훼손될 수 있기 때문이다.

Enron사의 회계법인 Anderson은 2000년도중 회계감사 수입이 2,500만불인데 반해, 여러 가지 consulting 서비스 제공에 따른 수입은 2,700만불에 달했다. The Economist, “The trouble with accounting: When the numbers don't add up", Feb 7th 2002.

회계법인의 책임 강화를 위해 현재 회계감사준칙에 규정돼 있는 감사조서 보존의무(5년)와 벌칙을 법률에 명시할 방침이다. 감사조서로서의 보존기간이 5년으로 짧으며, 감사조서의 훼손․위변조․파기 등에 대한 처벌규정이 없는 실정이므로, 보존기간을 늘이고 이를 법제화하려는 것이다.

라. 회계감독기능의 효율성 제고

재무제표 등 회계공시에 대한 감독을 강화하기 위하여 정부는 당초 회계감독위원회의 신설을 검토했으나 이번 개혁안에서는 제외하고 그 대신 금감위 산하 증권선물위원회의 회계감독기능과 전문성을 강화하고 회계 관련 조직과 인력도 늘리기로 하였다. 우리의 경우 회계법인에 대한 공적 규제기관은 이미 존재하고 있다. 전문성을 갖춘 회계감독기구는 회계투명성 제고에서 가장 중요한 역할을 한다 해도 과언이 아니다. 현재 회계감독업무를 담당하고 있는 증권선물위원회 책임자들의 회계분야 전문성이 확보되지 못하고 있다는 지적이 있다.

이만우, “회계투명성 높이려면…”, 한국경제신문, 2002. 11. 14, 다산칼럼.

Ⅴ. 주요쟁점

1. 쟁점사항들

정부가 마련한 회계제도 개혁안에 대하여 IMF 이후 회계제도 개혁당시 우리 회계현실을 자성하는 분위기와는 달리 비판적 목소리가 높다. “엊그제 정부가 발표한 회계제도 개혁방안은 엔론 사태 이후 급조된 미국의 회계 개혁내용을 대체로 답습한 것들이라고 본다. 이중에는 국내에서 이미 시행중이기 때문에 어떻게 보더라도 ‘개혁’이라고 하기는 어려운 것들도 있고 우리의 관행 및 현실과 거리가 멀어 현실성이 떨어지는 대목도 적지 않다.”고 했다. 재계는 중복규제 등의 소지가 많고, 규제 일변도로 기업의욕을 해친다는 이유로 즉각 반발하고 나섰다. “저지”하겠다고 까지 했다.

한국경제신문, 사설 “분기별 연결재무제표는 과욕”, 2002. 11. 9.

“전국경제인연합회는 '회계제도 개혁안에 대한 의견서'를 재정경제부와 금융감독위원회 및 금융감독원 등에 제출하고 제도개선에 신중을 기해줄 것을 건의했다고 12월 1일 발표했다.”, 한국경제신문, 2002. 12. 2.

재계는 크게 두 가지 쟁점에 반대하는 목소리가 높다. 사업보고서에 대한 최고경영자의 인증의무 및 분기재무제표에까지 연결재무제표를 제출하도록 한 부분이다. 기업이 의도적으로 거짓자료를 내놓을 경우 회계감사인이 이를 적발하기가 거의 불가능하다는 관점에서 보면 최고경영자의 인증의무는 필요한 것으로 보인다는 견해도 있지만, 지금도 국내 CEO들은 감사인과 공동으로 매 결산보고서에 직접 서명날인하고 있음에도 기업현실을 무시하고 서명과 별도로 책임각서를 한 장 더 쓰라고 하는 것이 과연 어떤 의미가 있는지 모르겠다. 서명날인 외에 별도의 각서를 작성한다고 회계 책임이 강화되고 정보의 투명성이 높아진다고 볼 수 없다고 불만을 토로하고 있다.

이만우, 전게 칼럼.

한국경제신문, 사설 “분기별 연결재무제표는 과욕”, 2002. 11. 9.

대주주의 책임을 증권거래법에 명시하겠다는 것도 CEO 서명과 마찬가지로 중복이기는 마찬가지다. 대주주가 분식회계를 지시하는 등에 대해서는 지금도 민법상 손해배상책임이 적용되고 있다는 것이다.

분기별 연결재무제표를 작성하라는 대목은 기업의 현실을 무시한 의욕 과잉의 대표적인 사례다. 극히 일부 대기업을 제외하면 다수 계열사의 복잡한 국제 거래관계를 모두 담아 3개월마다 보고서를 내는 것이 결코 쉬운 일은 아니다. 의욕이 앞선 결과 기업들이 장부 정리하는 데 시간과 열정을 바쳐야 할 정도라면 이는 본말의 전도다.

한국경제신문, 2002. 11. 9. 사설.

특히 연결재무제표를 분기별로 작성함에 따른 막대한 비용을 감안할 때, 회계정보 이용자들의 효용이 과연 얼마나 높아질지는 모르나 비용․효익의 관점에서 과도하다. 이는 현 상법과도 배치되고, 국제적 추세에 맞추어 연결재무제표를 확대하려면, IMF 이후 우리나라에서만 작성하고 있는 전세계에 유례가 없는 결합재무제표는 폐지하는 것이 합리적이다.

이에 대한 금감원의 반론은 다음과 같다. 지난해말 조사결과, 연결재무제표를 작성한 기업은 거래소 상장기업 688개중 319개와 코스닥 등록기업 721개중 88개 등 총 407개로서 전체의 28.9%에 불과하고, 이들 407개 기업의 84%는 종속회사가 5개 이하이므로, 연결재무제표를 주 재무제표로 작성하기 위해 필요한 인력이나 시스템을 갖추는 데 추가되는 비용은 극히 적은 것으로 조사되었다는 것이다. 매일경제신문, 2002. 11. 19.

회계감독 강화를 위한 증권선물위원회 및 금감원의 조직 및 인력의 확충에 대하여도 지금까지 이 분야에 대한 감독이 부실했던 것은 조직․인력이 부족해서라기 보다 기구의 독립성이 확보돼 있지 못한 데 더 큰 원인이 있다. 우선 증권선물위원회의 위원장에는 반드시 전문성이 확립된 인사가 임명돼야 할 것이며, 증권선물위원회의 민간위원 비중이 과반수가 되고 위원회의 독립성이 보장돼야 한다. 인력확충보다는 금융감독기구의 독립성, 전문성과 도덕성을 보완할 것을 요구하는 쓴 소리에 귀기울여야 하겠다.

김일섭, “회계개혁안의 실효성”, 한국경제신문, 다산칼럼, 2002. 11. 12.

‘개혁’적인 입법이 마련되었기에 이제 일반투자자들은 안심해도 좋은가라는 질문에 대하여, 여전히 경영자들은 greedy하고, 외부감사자들은 오류에 빠지시 쉬우며, 이사회는 실수연발이다. 다만, 지금은 실수를 좀 덜 하는 분위기일 뿐이다. 투자자를 지켜주는 보다 강력한 힘은 법이나 규제에 있다기 보다는 시장의 자정능력(self-discipline of the marketplace)에 있다고  The Economist지는 말한다. 시장의 주주, 채권자, 일반투자자들이 계속하여 파헤치고 문제를 제기하는 것보다 더 나은 대안은 없다.

The Economist, "Enron a year on: Investor self-protection", Nov. 30th 2002.

2. 회계제도 개선을 위한 미완의 숙제들과의 관계

우리 회계 현실상 회계정보가 불투명한 이유를 관찰할 때 살펴본 규제의 비합리성, 기업문화와 지배구조, 감사 및 감리기능의 저하, 정보이용자의 관심 등 4가지 angle을 기준으로 살펴볼 때 이 개혁안은 기업내부의 지배구조와 감사․감리 기능의 강화에 주안점을 두고 있다. 이 점에서는 그 접근방식은 정상적이다.

제정과정에 있어서는 추진주체가 민관 합동의 Task Force인 점에서 과거 관주도에 비하여 진일보하였으나, 민간 주도에 의한 투명하고 공정한 제정절차에 의해 추진되지는 못하였다고 본다.

외환위기 이후 우리 회계기준이 전반적으로 기준의 국제화는 달성하였으나, 여전히 주요한 점에서 국제회계기준과 차이를 보이고 있는 한계점을 보이고 있음을 앞서 지적한 바 있고, 그 주요한 차이로 지적된 자산평가와 관련한 우리와 국제기준과의 차이나 우리 재무제표 양식이나 계정과목의 복잡성, 또는 자본의 변동내역에 대한 유용한 정보를 제공하지 못하는 이익잉여금처분계산서 문제 등을 해소하기 위한 조치는 이번 개혁안에 전혀 반영되지 않았다. 이러한 점에서 볼 때, 이번 개혁안은 국제기준에 비추어 우리 회계기준과 현실의 미비점을 찾아 그 차이점을 해소하고 국제화에 철저를 기하고자 한 것 또한 아닌 것으로 판단된다.

바람직한 것은 회계제도 개혁안을 마련함에 있어서는 우리회계 제도와 현실에서 투명성이 저조한 원인이 무엇인가에 대한 분석으로부터 출발하여, 기존의 외환위기 이후 회계제도 개혁의 연장선에서 우리 회계제도의 선진화․국제화를 도모하는 데 필요한 개혁안이 마련되는 것이라 하겠다. 한 걸음 더 나아가 제도나 기준의 마련 그 자체보다도 우리 토양에 뿌리를 내리고, 기업가치의 극대화에 기여할 수 있도록 하는 것이 더 중요하다. 그러나 양천식 회계제도개선 실무기획단장이 털어놓은 것처럼 이번 개혁안은 “미국의 회계개혁법이 새로운 global Standards로 자리잡을 가능성이 높아 이를 참고”하여 마련한 것으로서, 외부요인에 의한 변화이지, 우리 내부의 회계현실이나 경제계의 현실적 필요를 반영하여 마련된 안이 아니라는 것이다. 이것이 이 개혁안의 한계이기도 하고 우리 기업들로부터 광범위한 동조를 얻지 못하고 있는 근본적 이유가 아닐까.

부록: Sarbanes-Oxley Act의 주요내용

□ 이 개혁안 성안의 기초가 된 미국의 Sarbanes-Oxly Act of 2002의 주요

내용

장지인․김완희․김경호, “한국기업의 회계투명성과 기업가치”, 「기업투명성과 기업가치」심포지엄, 한국회계연구원․한국경제연구원․한국증권연구원․기업지배구조개선센터․중앙일보 경제연구소, 2002. 10, pp.22～23에서 인용.

1. 회계감독기구의 설립

Public Company Accounting Oversight Board(기업회계감독위원회): 감사보고서를 작성하는 회계법인의 등록, 감사보고서 작성과 관련된 규칙, auditing, quality control, ethics,  독립성 등에 관한 기준의 제정 또는 채택, 회계법인에 대한 감사, 회계법인 및 그 관계인에 대한 조사 및 제재업무, 감사의 질 개선, 회계법인과 그 관계자의 직업윤리를 증진하기 위해 필요한 기능, 그리고 회계법인 등의 관련법규의 준수여부를 감독하는 기능 등을 수행한다.

․SEC가 FRB와 Dept of Treasury의 자문을 거쳐 선임한 5인(2인은 회계분야, 3인은 일반분야 경력자)의 위원으로 구성, 임기 5년 1회 연임가능한 전업위원으로 활동

․SEC로부터 인사와 예산상의 독립성을 유지

․회계법인에 대한 감독 및 처벌권과 회계규정 제정권 부여

2. 기업범죄에 대한 처벌 강화

․주요문서의 보존기간을 5년으로 의무화

․문서 조작 및 파기시 현재 최고 5년 징역형에서 20년으로 연장

․기업범죄 공소시효를 현 3년에서 5년으로 연장

․증권사기범은 최고 25년 징역형

3. 회계투명성 제고

․CEO와 CFO는 회계/결산 자료가 사실임을 인증

․회계법인은 컨설팅업무를 비롯한 이해의 충돌(conflict of interest)을 유발하는 비감사 서비스의 겸업을 금지하고, 법적으로 허용된 비감사 서비스도 사전 허가 필요

․기업은 의무적으로 5년마다 회계법인을 교체

․재무분석가의 이해상충 방지: 증권회사 애널리스트가 조사보고서 또는 공개설명회 등에서 주식을 추천하는 데 따른 이해상충을 방지하기 위하여 SEC 규칙 또는 SEC의 지시와 인가를 받는 자율규제기관의 규칙제정이 의무화

□ 미국의 Sarbanes-Oxley Act의 제정경위

․미상원 담당위원회(The Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs)에서는 2002년 2월 12일부터 3월21일까지 10차례에 걸쳐 청문회를 실시, 역대 SEC 의장, IASC의 의장, FASB 전현직 의장, 각종 연기금의 CEO, 대학교수, AICPA 의장, 회계법인 등으로부터 의견을 청취한 다음,

․2002년 7월 15일 미상원은 하원이 4월 24일 통과시킨 이 법안 “The Public Company Accounting Reform and Investor Protection Act of 2002"을 만장일치(97:0)로 통과시켰고, 상하양원협의회를 거쳐 상원의 the Senate Committee on Banking, Housing, and Urban affairs 위원장 Paul. S. Sarbanes와 하원의 the House Financial Services Committee 위원장 Michael G. Oxley의 이름으로 Sarbanes-Oxley Act로 명명되어 대통령에게 이송되었음.

□ 미국의 Sarbanes-Oxley Act와 우리 회계제도 비교

동아일보, 2002. 11. 7 보도내용을 참조하여 작성하였다.

구 분	미국 회계개혁	우리 회계제도
회계감독기관설립 및 감독강화	회계법인에 대한 감독기관을 설립	공적규제기관인 증권선물위원회의 감독을 받고 있음
	회계감독기관이 감사기준, 윤리규정 등 제정	공인회계사회가 감사기준과 윤리규정 등을 제정하고 있음
	회계감독기관이 회계법인을 감사	증권선물위원회가 회계법인에 대한 감리를 수행하고 있음
경영진의 동의 및 책임강화	사업보고서 제출시 CEO, CFO 인증 의무화	제도 도입예정
	주요 주주, 임원에 대한 대여금 제한	제도 도입예정: 금전 대여 또는 담보제공시 이사회 승인을 의무화하고, 회사 차입이자율과 시장이자율 비교 등 상세내역을 공시하도록 의무화
	감사위원회 전문성 강화	제도 도입예정
	내부 고발자 보호제도 마련	제도 도입예정
감사인 독립성 제고	감사인의 피감기업에 대한 consulting 업무 금지	제도 도입예정
회계부정 처벌강화	증권법상 사기 최고 25년 징역형 부과	불공정거래와 관련된 회계부정은 무기징역까지 가능
	감사조서 파기시 형사처벌	현행 회계감사준칙상 감사조서 보존의무 및 벌칙을 법률로 규정
기 타(미국개혁안 내용에는 없으나 도입예정인 사항)		허위기재에 대하여 사실상 업무지시자에 대한 민사책임 부과 내부회계관리제도 항구 법제화 연결재무제표 중심의 공시제도 감사인에 대한 감사증명제도 보완

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2002.

지역균형발전법의

제정방향에 관한 연구

박  상  진

재정경제위원회 입법조사관

(sang@assembly.go.kr)

목	차

Ⅰ. 서 론	357

Ⅱ. 지역균형발전관련법률의 현황 및 실태	358

1. 지역균형발전 정책의 모호한 범위

2. 관련법률 체계의 미비 및 혼란

Ⅲ. 국회계류 지역균형발전법안 비교분석	365

1. 계류법안의 비교

2. 계류법안의 주요사항에 대한 의견 비교분석

3. 계류법안의 문제점

Ⅳ.외국의 지역균형발전정책의 추진현황	387

1. 일  본

2. 독  일

3. 프랑스

Ⅴ. 지역균형발전법의 제정방향	391

1. 기본방향

2. 주요 조문별 제정방향

Ⅵ.결  어	402

※ 부록 「지역균형발전특별법안(가칭)」	405

※ 참고문헌	411

지역균형발전법의 제정방향에 관한 연구

지역균형발전법의 제정방향에 관한 연구

지역균형발전법의 제정방향에 관한 연구

Ⅰ. 서  론

수도권과 비수도권의 불균형을 해소하고, 지역간의 균형발전을 도모할 목적으로 그 동안 수많은 지역균형발전을 위한 정책과 제도가 시행되어 왔다. 그러나 그 지역균형발전정책과 제도는 일부 지역의 개발에는 나름대로 기여를 하였지만 지역간의 불균형을 해소하기에는 기본적인 한계가 있었다고 생각하며, 오히려 수도권의 집중화를 심화시킨 측면이 있다고 본다.

지역정책의 과정에서 발생한 수도권의 집중현상은 수도권의 사회적인 비용을 증가시키고, 국가전체의 성장과 발전이 이루어졌음에도 불구하고 비수도권의 상대적인 저발전으로 인한 박탈감으로 이어져 수도권과 비수도권간의 긴장관계를 유발시키고 있다.

수도권과 비수도권의 인구․산업․경제 등의 불균형을 해소하고, 일부 낙후지역을 개발하기 위하여 국회에는 총 4개(국회 재정경제위원회 3개)의 지역균형발전관련 법안이 제출되어 계류중이다.

종합적인 지역균형발전을 위한 법안으로서 국회재정경제위원회에 김만제의원 대표발의 「지방경제살리기특별조치법안」(2000. 12. 20), 심규섭의원 대표발의 「지방경제회생및균형발전을위한특별조치법안」(2001. 11. 6), 강운태의원 대표발의 「지역균형발전특별법안」(2001. 12. 20)이, 건설교통위원회에 김학원의원 대표발의「수도권집중방지및지역균형발전특별법안」(2001. 6)이 계류중에 있다.

국회에 계류중인 지역균형발전법안들은 그 동안의 지역균형발전정책 및 제도와 관련된 법률이 일부 낙후지역을 대상으로 하고 있거나 개발사업법적인 성격을 가지고 있었다는 점을 감안할 때 종합적이고 본질적으로 지역간 균형발전을 목표로 하고 있다는 점에서 진일보한 측면이 있다고 보여진다.

그러나 국회 계류법안들이 일부 정치적인 목적을 가지고 있음에 따라 정책적․법제적인 측면에서 상당한 문제를 안고 있는 것도 또한 사실이며, 그 정책적인 대안은 광범위한 정책수단을 단순히 나열하는 측면이 강하고, 실천적․규범적인 측면이 약하여 구호적․선언적 차원에 그치고 있다고 생각한다.

따라서 국회계류 지역균형발전법안의 문제점을 극복하고, 지역의 균형적인 발전을 도모하기 위한 현실적․실효적인 지역균형발전의 구체적인 정책수단을 마련하는 것이 무엇보다 중요하다는 문제 인식하에 지역균형발전법의 제정방향을 검토하고자 한다.

논의의 방법은 전체적인 지역균형발전전략을 제시하는 것이 아니라 법제적인 측면에서 우리나라 지역균형발전법률 체계의 문제점을 개괄적으로 살펴보고, 국회계류 지역균형발전법안을 비교분석하며, 이 법안에 대한 중앙부처 및 지방자치단체의 의견과 법안의 문제점을 살펴본 후 이를 토대로 구체적인 지역균형발전법의 제정방향을 검토하고자 한다.

Ⅱ. 지역균형발전 관련법률의 현황 및 실태

성소미, "지역균형개발을 위한 정책 및 법제 검토", 「한국법제발전연구소 제7회세미나자료집」, 2002. 9, pp. 27-37.

1. 지역균형발전정책의 모호한 범위

정부가 국토관리정책 핵심과제의 하나로 ‘지역균형발전’을 채택해 왔음에도 불구하고, 그 정책목표가 명확하게 제시되지 못하고 지역균형발전의 개념 자체가 모호한 상태에 있다고 할 수 있다.

지역균형발전정책이 소득수준이 상대적으로 낮은 지역을 보다 많이 발전시키고자 하는 정책이라고 정의할 경우 지방자치단체와 관련된 중앙정부 정책 대부분이 지역균형발전정책이라 볼 수 있다. 따라서 지역균형발전정책이 과연 무엇인가를 정의하는 것은 쉽지 않고 이 용어를 사용하는 사람들에 따라서 그 의미는 각양각색이다.

또한 비수도권이라 하더라도 대도시, 중․소도시, 군 지역에 따라 낙후도는 크게 다르기 때문에 비수도권이라는 단일기준으로 지역균형발전정책을 정의하는 것도 어렵다. 지역균형발전이 구호가 아닌 실효성 있는 정책이 되기 위해서는 현실적인 정책목표를 세우고 그 효과를 판단할 수 있는 지표와 명확한 범주가 필요하나 오랫동안의 정책시행에도 불구하고 정책의 지향점에 대한 구체적 합의를 도출하지 못하고 있는 상황이라 할 수 있다.

2. 관련법률 체계의 미비 및 혼란

가. 계획의 효율적 시행을 위한 법체계의 미비

국토 및 지역계획에 관한 근거법 중 기본법적 지위를 차지하고 있는 것은 국토건설종합계획법이다. 그러나 종래 특정지역종합개발에관한특별조치법을 제외하고는 개별법에 의하여 사업이 추진되었을 뿐 전국계획이나 도계획 및 군계획 등 지방계획에 대하여는 계획의 시행을 위한 별도의 법체계가 갖추어지지 아니하였다. 특히 전국 및 지역개발계획은 계획수립주체에 의한 투자사업을 포함하고 있어 이들 투자사업계획을 집행할 수 있는 제도적․재정적 수단이 필요함에도 현행 국토건설종합계획법이나 각종 지역개발관련 법률에는 적극적인 집행수단이 결여되어 있다.

이 법은 1980. 1. 4. 법률 제3258호에 의하여 제정되었으나, ‘지역균형개발및지방중소기업

육성에관한법률’의 제정으로 광역개발제도와 개발촉진지구제도로 흡수되어 폐지되었다.

나. 지역계획 및 개발에 관한 법체계 혼란

지역균형개발을 위한 법제가 본격적으로 정비된 것은 1994년 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률이 제정됨으로써 이루어진 것이나, 수도권은 수도권정비계획법, 제주도는 제주도개발특별법(현행 제주국제자유도시특별법)이 그대로 적용되고 있으며, 종래 제정되어 시행되고 있는 오지개발촉진법과 도서개발촉진법, 농어촌발전특별조치법도 그대로 효력을 유지하고 있고, 특히 1995년에는 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률상의 개발촉진지구에 대한 특별지구의 형태를 띠고 있는 폐광지역진흥지구개발제도를 담고 있는 폐광지역개발지원에관한특별법을 제정하는 등 지역계획 및 개발에 관한 법체계가 혼란한 상태에 있다고 할 수 있다. 더욱이 이들 법률 중 오지개발촉진법과 제주국제자유도시특별조치법, 폐광지역개발지원에관한특별법 등은 한시법으로 제정․시행되고 있어 법체계의 혼란을 가중시키고 있다.

다. 계획의 수직적 통일성 결여

지역개발을 위한 상하 계획 상호간의 수직적인 통일성이 결여되어 있다. 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률상의 광역개발계획은 계획의 내용이나 대상지역의 범위 등을 고려할 때 국토계획 중 전국계획이나 특정지역계획 또는 도계획과의 차별성이 없으며, 건설교통부장관이 광역개발계획을 수립하고자 하는 경우 다른 법률의 규정에 의하여 수립된 개발계획을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있기는 하나, 고려하지 아니하였거나 고려하였다 하더라도 계획이 상충될 경우에는 어느 계획이 우선인지의 여부가 불분명한 실정이다.

라. 중앙정부중심의 계획수립 체계와 소관부처의 다원화

우리나라의 지역개발사업에 관한 계획수립권한은 지나치게 중앙정부에 있어 일방적인 하향식 계획체계를 이루고 있다. 이러한 계획체계는 지방화를 지향하는 계획체계에 부합하지 아니한다. 한편 국토계획상에도 지방화와 세계화 및 정보화를 주창하고 있으나, 실정법령상의 지역계획 수립체계를 살펴보면 과도하게 중앙정부 중심으로 되어 있다.

소관부처별 지역개발제도현황

구분	관계법률	관 련 계 획
		계 획 명	계획기간	수립주체	심의	승인권자
건설교통부	국토건설 종합계획법	국토계획	10년(20년)	건교부장관	국토건설종합 계획심의회, 국무회의	-
		특정지역계획	7～30년	건교부장관	국토건설종합 계획심의회, 국무회의	-
		도계획	10년	도지사	국토건설종합 계획심의회	국무총리
		시․군계획	10년	시장․군수	도심의회	도지사
	수도권정비 계획법	수도권정비계획	15년	건교부장관	수도권정비 위원회, 국무회의	대통령
	제주도 국제자유도시 특별법	제주국제자유도시 종합계획	10년	도지사	제주국제자유도시추진위원회	대통령
	지역균형개발및지방중소기업 육성에관한법률	광역개발계획	13～17년	광역시장․ 도지사	국토건설종합 계획심의회	건교부장관
		개발촉진지구 개발계획	5년	광역시장․ 도지사	국토건설종합 계획심의회	건교부장관
행정자치부	도서개발촉진법	도서종합개발계획	10년	행자부장관	도서개발심의 위원회	행자부장관
	오지개발촉진법	오지종합개발계획	10년 (5년)	행자부장관	오지개발심의 위원회	국무총리
	접경지역지원법	접경지역종합계획	-	시․도지사	접경지역정책 심의위원회	대통령
농림부	농업․농촌기본법	생활환경정비 사업개발계획	10년	시장․군수․구청장	시․군․구 농정심의회	시․도지사
산업자원부	폐광지역및개발지원특별조치법	폐광진흥지구 개발계획	5년	광역시장․ 도지사	국무회의	산자부장관

또한 지역균형발전정책은 개념과 범위가 모호한 반면 이에 대한 막연한 욕구는 강하고, 또한 이러한 정책이 야기하는 비용에 대한 인지도는 낮기 때문에 각 부처별로 지역균형발전을 목표로 하는 다양한 정책이 중복적으로 개발되기 쉬운 성격을 지닌다.

기본적으로 국토 및 지역계획과 도시계획 등의 공간계획과 국토․지역 및 도시개발 등의 공간개발의 소관기관은 건설교통부장관이다.  그럼에도 불구하고 현행 실정법상의 지역개발업무의 소관기관은 제도에 따라 다기화되어 있다.

각 부처가 지역균형발전을 표방하지 않더라도 그 성격이 지역발전을 목적으로 시행하는 정책들은 매우 다양한데, 이러한 정책들이 예산편성과정에서 나름대로의 기준을 가지고 결정되지만, 그 종류가 워낙 다양하기 때문에 지역균형발전과 관련된 사업들을 범부처적으로 관리할 필요성이 제기될 수 있다.

이와 같은 소관부처의 다원화는 지역개발제도간의 연계성을 떨어뜨리며, 지역개발의 효과 역시 분산되어 가시적인 지역개발성과가 나타나지 않을 뿐만 아니라, 낙후지역 등 지역개발사업에 대한 종합적이고도 효과적인 지원을 저해할 수 있다.

지역균형발전 관련 각 부처별 일반회계 사업현황(2001)

소관부처	사 업 명	근 거	회 계
행정자치부	자전거이용시설 확충 국토가꾸기 사업 도시저소득주민주거환경개선사업 도서개발사업	자전거이용활성화에관한법률 국가시책사업 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법 도서개발촉진법	일반회계 일반회계 일반회계 일반회계
건설교통부	제주도 종합개발	제주도개발특별법	일반회계(교특회계)
	산업단지 개발	산업입지및개발에관한법률	일반회계(교특회계)
	유통단지 개발	유통단지개발촉진법	일반회계(교특회계)
		화물유통촉진법	일반회계(교특회계)
	내륙화물기지 건설	사회간접자본시설에대한민간투자법
산업자원부	지역산업진흥 (부산신발, 광주광, 경남기계산업) 섬유산업육성(대구섬유산업) 외국인투자유치	산업발전법 산업발전법 외국인투자촉진법	일반회계(산업발전기금) 일반회계(산업발전기금) 일반회계
과학기술부	지역전략․특화기술개발 지자체 과학기술자문관 활용사업 지역협력연구센터 지원 대학, 공공연구기관 보유기술 기업이전 촉진 지방 기술인력 양성	과학기술기본법 과학기술기본법 기초과학연구진흥법 기술이전촉진법 기초과학연구진흥법 과학기술기본법	일반회계 일반회계 일반회계 일반회계 일반회계
교육부	지역 특성화고교 육성 지방대학 육성 고유향토산업 기반거점 전문대학 육성 공립전문대학 운영비 지원 전국지역 평생교육센터 운영지원 지방교육 환경개선	산업교육진흥법 지방대학육성대책(2000.12) - - 평생교육법 -	일반회계 일반회계 일반회계 일반회계 일반회계 일반회계
정보통신부	정보접근시설 확충 지역주민 정보이용능력 제고 지방중소기업에 대한 정보화 기반 구축 S/W지원센터 운영지원	- - S/W산업진흥법 S/W산업진흥법	정보화촉진기금 정보화촉진기금 정보화촉진기금 정보화촉진기금
문화관광부	남해안 관광벨트 유교문화권	관광진흥법 관광진흥법	일반회계 일반회계

자료 : 재정경제부 내부자료, 2001.

마. 지역개발제도의 중복 및 대상지역의 불합리성

특정지역을 대체하여 제도화된 개발촉진지구는 지역의 특성에 따라 낙후지역형과 도농통합형 및 균형개발형으로 구분된다. 그런데 오지개발사업 역시 낙후지역이라 할 수 있는 오지의 개발을 목표로 하고 있으며, 폐광지역개발사업 역시 석탄산업의 사양화로 인하여 낙후된 폐광지역을 대상으로 하고 있음에 비추어 종래의 지역산업이 급격히 쇠퇴하여 새로운 소득기반을 조성하기 위한 것으로 낙후지역형 또는 도농통합형 개발촉진지구와 그 지정 및 사업목적이 유사하다. 지정도서개발사업 또한 낙후지역형 개발촉진지구와 농어촌생활환경정비사업제도도 도농통합형 개발촉진지구와 유사한 것으로 볼 수 있다.

이와 같이 서로 유사한 사업목적을 지닌 오지개발사업․농어촌생활환경정비사업․폐광지역개발사업․개발촉진지구개발사업 등 현행 지역개발제도는 각기 그 대상을 면단위로 계획 및 개발의 대상지역으로 하고 있어, 이와 같이 서로 다른 지역개발사업이 특정한 지역을 대상으로 하여 동일 또는 유사한 목적으로 이루어질 소지가 많다.

한편 광역개발사업의 대상이 되는 광역개발권역은 지방대도시권․신산업지대권 및 연담도시권으로 구분되나, 공간적인 범위를 매우 광범위하게 설정하고 있어 한정된 개발자원의 집중투자를 통한 개발효과의 극대화와 주변지역에의 개발효과의 확산이라는 광역권 설정목적을 달성하기 어려울 것으로 보이며, 광역개발권역 및 광역개발사업계획은 도시계획법상의 광역도시권 및 광역도시계획과 중복될 소지가 있다.

바. 지원제도의 비효율성

지역개발사업을 활성화하기 위해서는 지역개발에 소요되는 재원을 확충하는 것이 무엇보다도 시급하나 국토 및 지역개발계획에는 중앙정부 각 부처의 대규모투자계획, 민간자본의 조달이 필요한 내용이 포함되어 있으면서도 계획수립부서는 예산의 배정과 부처간의 업무를 조정할 수 있는 능력을 지니지 못하고 있다.

또한 지역개발제도의 소관부처의 분산과 제도 상호간의 연계성 미흡은 필연적으로 지역개발사업을 효과적이고 종합적으로 지원할 수 없게 하는 요인이 된다. 다시 말해 한정되어 있는 재원 역시 분산될 뿐만 아니라 대상지역도 산발적이어서 가시적인 지역개발의 효과가 나타나지 않는다.

한편 지역개발제도는 서로 유사한 사업을 시행하는 데에도 각기 나름대로의 지원조치를 할 수 있도록 규정하고 있으나 그 내용이 상이할 뿐만 아니라 실제로는 재원확보에 어려움을 겪고 있어 효율적인 지역개발사업의 추진이 어렵다.

Ⅲ. 국회계류 지역균형발전법안 비교분석

1. 계류법안의  비교

가. 제정목적

강운태의원이 대표발의한「지역균형발전특별법안」(이하 「지역균형발전법안」이라 함)은 지역경제의 활성화와 지역간 균형있는 발전을, 심규섭의원이 대표발의한 「지역경제회생및균형발전을위한특별조치법안」(이하 「지역경제회생및균형발전을위한특별조치법안」이라 함)은 일부 지방의 경제를 회생시키고 낙후된 지역의 균형있는 발전을, 김만제의원이 대표발의한「지방경제살리기특별조치법안」은 수도권과 지방간의 균형있는 발전을 그 제정목적으로 하고 있다.

「지역균형발전법안」은 전국적인 차원에서의 지역을, 「지역경제회생및균형발전을위한특별조치법안」은 일부 지방과 낙후된 지역을,  「지방경제살리기특별조치법안」은 수도권과 지방의 대립적인 측면에서의 지방을 그 주된 균형발전의 대상으로 하고 있다.

나. 용어의 정의(법의 적용범위)

「지역균형발전법안」은 기본적으로 수도권의 개념을 수도권정비계획법의 규정에 따르도록 하였으나, 지방의 개념에 수도권내의 낙후지역을 포함시키도록 함으로써 실제적으로는 수도권의 개념에서 수도권 낙후지역을 제외하였다.

「지역경제회생및균형발전을위한특별조치법안」은 수도권의 개념을 수도권정비계획법상의 과밀억제권역으로 한정하고 이 권역을 제외한 수도권내의 다른 성장관리권역 및 자연환경보전권역을 지방의 개념에 포함시키고 있어 근본적으로 수도권정비계획법상의 수도권의 개념과 달리 정의하고 있고, 낙후지역이라는 새로운 용어정의도 함께 하고 있다.

「지방경제살리기특별조치법안」은 수도권정비계획법에 따라 수도권과 비수도권인 지방의 개념을 대치시키는 용어정의를 하고 있다.

다. 중앙정부의 권한이양

「지역균형발전법안」은 중앙권한의 지방이양에 관한 규정이 있는 반면, 「지역경제회생및균형발전을위한특별조치법안」및「지방경제살리기특별조치법안」은 그에 관한 규정이 없다.

라. 공공기관의 지방이전

「지역균형발전법안」은 공공기관의 지방이전에 관한 이전계획의 수립규정 및 제재규정이 있고, 「지역경제회생및균형발전을위한특별조치법안」은 공공기관의 이전뿐만 아니라 금융기관의 본사 등의 이전에 관한 규정이 있으나, 그 이전에 관한 절차규정이 제대로 마련되어 있지 않고 있으며, 「지방경제살리기특별조치법안」은 이에 관한 사항을 별도 규정없이 정책의 우선 강구 대상 규정에 포함시키고 있다.

마. 지역균형발전종합계획

「지역균형발전법안」에는 지역균형발전종합계획에 관한 규정이 없고 지방자치단체가 수립․시행해야 하는 지역균형발전시책에 관한 규정만이 있는 반면, 「지역경제회생및균형발전을위한특별조치법안」,「지방경제살리기특별조치법안」은 지역균형발전종합계획의 수립․시행과 동시에 부처별 소관 실행계획을 수립․시행하도록 하고 있으며, 「지방경제살리기특별조치법안」은 종합계획의 세부정책 사항으로서 정책의 우선 시행 강구대상을 설정하고 있다.

바. 지역균형발전위원회

「지역균형발전법안」은 지역균형발전위원회를 정부에 설치하여 위원장은 재정경제부장관으로, 부원장은 위촉위원중 호선되는 자로 하고, 건설교통부장관이 위원회를 실무보좌하며, 위원회내에 실무위원회를 두도록 하고 있는 반면, 「지역경제회생및균형발전을위한특별조치법안」, 「지방경제살리기특별조치법안」은 이 위원회를 대통령 소속하에 설치하여 위원장은 국무총리로, 부위원장은 재정경제부장관으로 하도록 하고 있다.

사. 지역균형발전특별회계

「지역균형발전법안」은 지역균형발전특별회계를 설치하여 이를 건설교통부장관이 행정자치부장관과 협의하여 운영하도록 하고 있는 반면, 「지역경제회생및균형발전을위한특별조치법안」은 특별회계를 다른 법률에서 규정하도록 하고 있으며, 「지방경제살리기특별조치법안」은 정책의 우선시행 강구대상의 하나에 포함시키고 있다.

또한「지역균형발전법안」은 지역균형발전특별회계의 세입을 과밀부담금, 개발부담금, 일반회계 전입금, 지방양여금 등을 그 재원으로 하여 수도권 기업의 지방이전, 개발촉진지구 개발사업의 지원, 개발제한구역내의 주민지원사업 지원 등에 사용하도록 하고 있으나, 「지역경제회생및균형발전을위한특별조치법안」은 양도소득세 1000분의 250을 그 재원으로 하여 지방양여금으로 지역균형발전종합계획을 지원하도록 하고 있고, 「지방경제살리기특별조치법안」은 정부예산을 그 재원으로 하여 지역균형발전종합계획에 반영된 사항이나 정책 우선 강구대상을 지원하는 데 사용하도록 하고 있다.

국회계류 지역균형발전법안의 주요사항 비교

구 분	지역균형발전 특별법(안)	지방경제회생및균형발전을 위한 특별조치법(안)	지방경제살리기 특별조치법(안)
발의자	민주당 강운태의원외 20명	민주당 심규섭의원외 24명	한나라당 김만제의원외 31명
목 적	o지역경제의 활성화와 지역간 균형있는 발전에 기여	o일부지방의 경제를 회생시키고 낙후된 지역의 균형있는 발전	o수도권과 지방간의 균형있는 발전
용어의 정 의	o수도권 : 수도권정비계획법에 의한 지역 o지방 : 수도권외의 지역 및 수도권내 낙후 지역	o수도권 : 수도권정비계획법에 의한 과밀억제권역 o지방 : 수도권 외의 지역	o지방 : 수도권 외의 지역
권한의 이 양	규정	-	-
공공기관의 지방 이전	o이전계획의 수립 및 제재 등 구체적 절차 규정	o공공기관뿐만 아니라 금융기관 본사 등 지방이전 o절차규정 미약	o별도규정 없이 정책의 우선 강구대상에 포함
지역특성산업의 육성	규정	-	-

지역균형발전종합계획 등	o종합계획 규정 없음 o지방자치단체가 수립․시행하는 지역균형발전시책 규정	o5년 단위의 종합계획 수립․시행 o종합계획 사용 위한 소관 부처별 실행계획 수립․시한 o국회보고 규정	o5년 단위의 종합계획 수립․ 시행 o종합계획 시행 위한 소관부처별 실행계획 수립․시행 o종합계획을 반영하기 위한 구체적 정책의 우선시행 규정 o국회보고 규정
산업의 균형배치, 지방의 산업인력 확보 등, 개발규제변두리지역에 대한 지원	-	규정	-
지역균형발전위원회	o정부에 설치 o위원장 재경부장관, 부위원장 위촉 위원 중 호선 o위원회 실무보좌 건교부장관 o위원회내 운영위원회 설치	o대통령 소속 o위원장 국무총리, 부위원장 재경부장관 -	o대통령 소속 o위원장 국무총리, 부위원장 재경부장관 -
지역균형발전특별회계	o건교부장관이 행자부장관과 협의하여 운영 o과밀부담금, 개발부담금, 일반회계전입금, 지방양여금 o수도권기업이전 지원, 개발촉진지구의 개발시행지원, 개발제한구역 내 주민지원사업 지원	o특별회계 설치는 다른 법률에서 규정 o지방양여금을 재원으로 하되, 양도소득세수입의 1000분의 250 o종합계획에 반영된 시책 지원 o정책우선 강구대상 지원	o정책의 우선강구 대상중의 하나로 시행 o정부예산으로 충당

2. 계류법안의 주요사항에 대한 의견 비교분석

국회 재정경제위원회에 계류중인 지역균형발전 관련 법률안에 대한 비교분석은 2002년 1월 18일 재정경제위원장 명의로 시․도에 요청한 “「지역균형발전특별법안(2002. 12. 20 강운태의원 대표발의)」,「지방경제회생및균형발전을위한특별조치법안(2001. 11. 6 심규섭의원 대표발의)」, 「지방경제살리기특별조치법안(2000. 12. 20 김만제의원 대표발의)」에 대한 의견제출”에 대하여 16개 시․도가 제출한 의견과 중앙부처가 제출한 의견을 중앙부처, 수도권 지방자치단체, 비수도권 지방자치단체별로 분석․정리한 것으로서 주로 「지역균형발전특별법안」을 중심으로 한 것이다.

가. 추진목적

(1) 수도권 지방자치단체

서울시는 법안간의 중복․상충성을 면밀히 분석하여 상호보완될 수 있도록 법안을 통․폐합하거나 수도권정비계획법이 수도권에 과도하게 집중된 인구 및 산업의 적정배치와 균형발전을 목적으로 하고 있으므로 새로운 법률의 입안보다는 기존의 유사 법령을 보완(개정)하는 것이 합리적이라는 의견을 제시하였다.

인천시는 지역균형발전을 위한 기존의 정책이 다양하며 수도권정비계획법은 곧 수도권 규제정책을 통한 지방균형발전을 위한 것이므로 동일 목적의 새로운 법의 제정은 무의미하다는 의견과 국토의 도시화율이 90%에 육박하고 광역교통망이 대폭확충됨에 따라 수도권과 지방의 인위적인 차별화 정책은 오히려 경제발전에 역기능을 초래할 것이라는 의견을 제시하였다.

(2) 비수도권 지방자치단체

부산시를 비롯한 비수도권 지방자치단체는 지역균형발전법안의 가장 중요한 목적이 수도권과 비수도권간의 격차해소임에도 불구하고 그에 관한 취지나 이념과 해결방안 등에 대한 구체적인 내용이 결여되어 있다는 의견을 제시하였다.

나. 대상지역

(1) 중앙부처

행정자치부는 지역균형발전법안에 수도권내의 낙후지역을 포함시키는 것은 수도권내의 낙후지역으로 이전하는 기업 등에 대하여 각종 보조․융자 등의 지원을 할 수 있게 됨에 따라 수도권 과밀권역의 팽창․거대화를 촉진하는 결과를 초래하여 국토의 균형발전을 위한 국가의 기본적인 정책기조와 배치되고, 지역간 불균형 완화 및 수도권과 비수도권간의 격차해소라는 법 제정취지에 어긋나며, 수도권내의 낙후지역문제에 대해서는 수도권정비계획법 등 관련 개별법에 의하여 처리하는 것이 타당하다는 의견을 제시하였다.

(2) 지방자치단체

(가) 수도권

서울시는 용어의 혼란을 피하기 위하여 수도권의 정의를 수도권정비계획법상의 수도권과 동일하게 규정해야 한다는 의견을 제시한 반면, 인천시는 강화․옹진지역과 영종․용유 공항주변 낙후지역, 검단 혐오시설 주변지역 등이 지역균형발전법안의 대상지역으로 분류되어야 한다는 의견을, 경기도는 경기도의 북부지역과 동부지역이 수도권정비계획법의 획일적인 적용과 과도한 군사시설보호구역의 설정 등으로 인해 지역발전이 저해되고 주민들의 삶의 질이 열악한 지역이므로 지역균형발전법안의 대상지역에 포함되어야 한다는 의견을 강하게 제시하고 있다.

(나) 비수도권

비수도권 지방자치단체 대부분은 지역균형발전법안의 지방의 범위에 “수도권내 낙후지역”을 포함시키는 것은 수도권 내의 상대적 낙후지역도 비수도권 시․군에 비해 훨씬 과밀․집중되어 있는 상태에 있고, 그 지역내의 인구 및 제조업 생산이 급속히 팽창되고 있는 점을 감안할 때 국토의 균형발전을 위한 국가정책은 물론, 지역균형발전법안의 입법취지와도 상반된다는 의견을 제시하고 있다.

다. 중앙행정기관 권한의 지방이양

(1) 중앙부처

행정자치부는 지역균형발전위원회 또는 동 위원회의 운영을 실무적으로 보좌하는 건설교통부가 이양대상사무로 지방이양추진위원회에 요청하면 지방이양추진위원회는 중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률의 규정에 의하여 이를 심의하므로 별도의 절차규정은 중복규정이므로 불필요하다는 의견을 제시하였다.

(2) 지방자치단체

비수도권 지방자치단체(부산시, 울산시 등)는 지방이양추진위원회가 권한이양을 추진하고 있지만, 지방이양추진위원회가 권한이양을 추진하는 것은 주로 사무배분에 관한 것이므로 실제적인 권한이양은 별도의 지방분권추진법 등에서 본격적으로 다루어져야 할 사항이며, 지역균형발전법안에서는 지역균형발전과 관련된 권한이양의 문제가 구체적으로 명시되어야 한다는 의견을 제시하였다.

라. 공공기관의 지방이전

(1) 중앙부처

재정경제부는 공공기관의 지방이전계획 수립․시행문제에 대하여 이는 장기적인 관점에서 신중하게 검토할 필요가 있는 사항이고 시행 시기부터 의무화하는 것은 현실적으로 무리가 있으므로 지방이전 공공기관 등에 대하여 보조금 지급 등 인센티브를 제공하는 방향으로 그 내용을 조정할 필요가 있다는 의견을 제시하였다.

산업자원부는 지방이전계획 수립 협의대상에 지역균형발전시책과 관련이 있는 관계중앙행정기관의 장(법안에는 재정경제부장관이 건설교통부장관, 행정자치부장관, 기획예산처장관과 협의하도록 함)이 모두 포함될 수 있도록 규정할 필요가 있다는 의견을 제시하였다.

(2) 지방자치단체

(가) 수도권

경기도는 정부가 지방경제의 활성화를 위하여 수도권 소재 산업의 지방이전을 촉진하기 위한 세제 감면․공장건축총량제도 등의 각종 지원시책 등을 추진하였으나 그 성과는 미미하였으므로 법안의 실효성이 없을 것으로 전망하고 있다.

(나) 비수도권

비수도권 지방자치단체(대구시 등)는 공공기관의 지방이전에 대하여는 각종 이해관계가 얽혀 지방이전계획이 수립되더라도 쉽게 집행되기 어려우므로 이전계획에 대상기관․이전 대상지역․이전시기 등이 명시적으로 규정되어야 한다는 의견을 제기하고 있다.

마. 지역균형발전을 위한 시책

(1) 중앙부처

행정자치부는 광역지방자치단체, 기초지방자치단체의 구별없이 지방자치단체를 지역균형발전을 위한 시책수립의 주체로 하는 것은 전체적인 안목에서 시책을 수립하는 데 한계가 있고 시책의 수립 및 시행 등에 관하여는 지방재정운영 및 각종 지역개발사업추진, 지방자치단체에 대한 포괄적 지도감독권이 있는 행정자치부장관에게 조정역할을 부여할 필요가 있다는 의견을 제시하였다.

산업자원부는 지역균형발전을 위한 시책에 지역의 과학 및 기술혁신기반구축 관련사업을 다양하게 포함시켜야 한다는 의견을 개진하였다.

(2) 지방자치단체

비수도권 지방자치단체(대구시, 전라북도 등)는 6개 지역균형발전 시책이 열거되어 있으나 대부분 선언적․개념적 조문의 나열로 실효성이 의문시되므로 실효성 있는 시책을 포함시키도록 하고, 지역특성에 따라 국가특별행정기관․연구기관 분산배치 및 병무․노동․환경 등의 기능 지방이양, 지역성장 거점도시 지정 및 육성, 첨단산업의 지방유치 및 지원, 지역특화산업연구소 설립 지원, 사회간접자본 지역간 불균형 개선을 위한 지원 등이 추가되어야 한다고 주장하고 있다.

바. 지역균형발전위원회

(1) 중앙부처

(가) 건설교통부

건설교통부는 지역균형발전위원회가 경제분야 뿐만 아니라 사회․교육 등 전반적인 분야에 대한 조정이 필요하므로 국무총리를 위원장으로 하고 재정경제부장관과 건설교통부장관을 부위원장으로 하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다.

(나) 산업자원부

산업자원부는 지역균형발전과 관련된 시책이 경제정책뿐만 아니라 인력개발․문화․관광기반 확충 등 행정각부의 시책을 포괄하기 때문에 위원장을 행정각부를 통할하는 국무총리로 변경하고, 행정각부와 관련된 지역균형발전시책의 운영실무기구로서 건설교통부의 대표성은 약하므로 운영의 실무기능은 운영위원회(실무위원회)를 통해 추진하는 것이 타당하다는 의견과 지역균형발전시책의 효율적 검토 및 관련시책의 종합조정 등을 위하여 지역균형발전위원회 내에 지역산업, 지역개발 및 지방제도 등 3개분야에 대하여 소위원회를 설치․운영토록 하고, 실무위원회는 위원회 기능을 실무보좌하는 기능을 수행하기 때문에 위원장은 국무조정실장으로 하며, 위원은 행정기관 차관급 공무원으로 보하도록 하고, 지역산업․무역․에너지시책 등 지역경제활성화시책의 중추역할을 수행하고 있는 산업자원부 차관급 공무원을 위원으로 추가할 필요가 있다는 의견을 제시하였다.

(2) 지방자치단체

비수도권 지방자치단체는 지역균형발전위원회의 위원장이 재정경제부장관으로 되어 있는 것은 위원회의 통합적 추진력의 약화를 초래할 수 있으므로 국무총리가 위원장이 되어야 한다는 의견과 일시적 회의체인 지역균형발전위원회로서는 수도권과 비수도권간 지역격차 문제의 해소를 기대하기 어려우므로 체계적이고 집중적인 지역균형발전의 추진을 위해서는 전문화되고 권한이 실린 실무추진단이 더욱 중요하고, 영국과 같이 각 지역별로 자율적이고 체계적이며 책임성 있게 지역발전을 광역적으로 도모할 수 있는 지역개발기구(RDA) 등도 마련되어야 하며, 광역단위의 지역개발기구와 중앙의 실무추진단의 연계로 지역균형발전이 효율적이며 체계적으로 추진될 수 있도록 하여야 한다는 의견을 제시하였다.

또한 위원회의 위원장을 국무총리로, 부위원장을 재정경제부장관과 시․도지사중 호선되는 자로 하자는 의견과 위원회에 지역균형발전기획단을 설치하자는 의견, 위원회 보좌를 건설교통부가 아닌 행정자치부가 담당해야 한다는 의견, 운영위원을 중앙정부와 지방자치단체 동수로 구성하자는 의견을 제시하였다.

사. 지역균형발전특별회계

(1) 중앙부처

산업자원부는 특별회계의 추진사업이 다양하기 때문에 회계의 총괄 관리․운용기관을 재정경제부장관이 담당토록 하고, 세출예산은 각 사업담당 중앙관서 조직별로 명확히 구분하여 사용될 수 있도록 명시적으로 규정하며, 지역균형발전특별회계 세입규모 확대를 위하여 특별교부세를 세입으로 추가하고, 세입규모는 세출예산에 대한 기획예산처 및 국회 심의 등 예산편성절차를 통해 결정되어질 사항이므로 대통령령에서 일정금액 이상을 획일적으로 정하는 것은 부적절하다는 의견을 제시하였다.

반면에 행정자치부는 지방양여금의 재원과 특별교부세의 재원을 특별회계의 재원으로 활용하는 것에 대하여 부정적인 입장을, 건설교통부는 특별회계의 운영을 행정자치부와 협의하는 것에 반대하는 입장을 보였다.

(2) 지방자치단체

(가) 수도권

인천시는 지방양여금은 국세수입의 일부를 지방자치단체에 양여하여 도로사업 등 지역의 균형있는 발전을 도모하며, 지방재정 확충에 기여하고 있으므로 지역균형발전특별회계 세입 재원에 지방양여금의 일부를 포함시키는 것은 지방양여금법 목적 자체를 훼손하는 것이며, 지방재정의 자율성 내지 신장성을 훼손하는 결과를 초래할 것이라는 의견을 제시하였다.

경기도는 특별회계는 재정경제부장관이 건설교통부장관 및 행정자치부장관과 협의하여 운영하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다.

(나) 비수도권

비수도권 지방자치단체 대부분은 지역균형발전을 이룩하기 위해서는 지방재정운영의 원칙과 방향이 제시되어야 하고 지방재정조정의 방향이 설정되어야 하며, 지방양여금을 특별회계 재원으로 활용하는 것은 지방양여금이 이미 지방재원으로 사용되고 있으므로 무의미하고, 수도권에서의 개발부담금은 2004년부터 유예됨은 물론, 과밀부담금도 서울시 지역에만 부과하는 등 제도적 모순이 많아 실효성이 의문시되므로 특별회계로의 일반회계 전입금을 일반회계 규모의 일정율로 조정하거나 내국세의 일정비율 등 신규재원을 특별회계의 재원으로 하자는 입장을 보이고 있다.

그리고 특별회계의 세출대상사업 범위에 낙후지역의 사회간접자본 확충사업 지원, 지역성장 거점도시 육성사업 지원, 지역 전략․특화산업 육성지원, 첨단지식․정보․문화산업 지원 등을 포함시킬 것을 주장하고 있다.

아. 종합검토

지역균형발전법안에 대하여 대체로 수도권과 비수도권으로 의견이 대립되고 있고 법안 자체에 대해 모두 보완 내지 수정의견을 제시하고 있다. 이에 관하여 종합적으로 살펴보면 다음과 같다.

우선, 법의 적용 대상지역에 대하여 수도권중 인천․경기도는 수도권내의 낙후지역을 포함시켜야 한다고 주장하는 반면, 비수도권은 수도권내의 낙후지역을 법의 적용 대상에서 제외시켜야 한다는 입장이다. 그리고 행정자치부 등에서도 비수도권과 같은 의견을 제시하고 있다.

둘째, 공공기관의 지방이전에 대해서는 수도권은 그 실효성에 의문을 제기하는 반면, 비수도권은 대상기관․이전시기 등을 명시적으로 규정해야 한다는 의견을 제시하고 있다. 정부부처중 재정경제부는 장기적인 검토과제라는 의견을 제시하였다.

셋째, 지역균형발전위원회 구성에 대해서는 많은 의견차이를 보이고 있는데, 건설교통부는 위원장은 국무총리로, 부위원장은 재정경제부장관과 건설교통부장관이 공동으로 해야 한다는 의견을, 산업자원부는 위원장을 국무총리로, 위원회 운영실무를 건설교통부에서 수행할 것이 아니라 운영위원회에서 수행해야 한다는 의견을 내는 등 그 의견이 상이하였고, 비수도권은 위원장은 국무총리로 하고, 부위원장은 재정경제부장관과 시․도지사중 호선되는 자로 해야 한다는 입장이다.

넷째, 지역균형발전특별회계의 운영에 대해서 건설교통부는 그 운영을 행정자치부와 협의하는 것에 대해 반대하고 있고, 산업자원부는 회계운영을 재정경제부장관이 담당해야 한다는 입장이다. 특별회계의 재원에 관해서는 재정경제부․수도권․비수도권이 지방양여금을 재원으로 하는 것에 대해 반대하는 입장이고, 산업자원부는 특별교부세를 재원으로 활용하자는 의견을 제시하고 있다.

중앙부처․수도권 및 비수도권 지방자치단체의 입장

구 분	중앙부처				지방자치단체
	재경부	행자부	건교부	산자부	수도권	비수도권
추진목적	-	-	-	-	o기존법령 활용(서울시, 인천시)	o수도권, 비수도권 격차해소 의지 미미
대상지역	-	o경기도 낙후지역 포함 반대	-	-	o수도권 개념을 수도권정비계획법과 동일하게 규정(서울시) o인천낙후지역 포함(인천시) o경기도 낙후지역 당연 포함(경기도)	o경기도 낙후지역 포함 강력 반대
권한이양	-	불필요한 규정	-	-	-	o지방분권법 제정, 구체적인 이양권한 명시
공공기관의 지방이전	o장기적 검토	-	-	o산자부도 협의주체 포함	o실효성 의문	o대상기관, 이전대상지역, 이전시기 등 명시화
지역균형발전을 위한 시책	-	o행자부가 조정역할 수행	-	o시책추가	-	o지자체 중심 실효성 의문 o시책추가
지역균형발전위원회	-	-	o위원장 국무총리, 부위원장 재경부장관․건교부장관	o위원장 국무총리, 운영실무기구는 건교부가 아니라 운영위원회에서 담당	-	o위원장 국무총리, 부위원장 재경부장관, 시․도지사중 호선자, 위원회 중앙․지방 동수 구성, 실무추진단 설치
지역균형발전특별회계	o지방양여금, 지방교부세 재원활용 부정적	-	o특별회계 운영, 행자부 협의 반대	o회계운영 재경부, 특별교부세 재원으로 활용	o지방양여금 재원활용 반대(인천시) o회계운영 재경부장관이 건교부장관 및 행자부 장관과 협의	o지방양여금 등은 기존재원, 내국세 일정분 등 신규 재원 확보 o특별회계 지원대상확대

3. 계류법안의 문제점

가. 기본적인 문제점

(1) 진정한 의미에서의 지역균형발전 방향 설정미흡

법안들은 기본적으로 지역균형발전의 방향을 ‘수도권의 억제와 지방의 개발’이라는 수도권과 지방의 대립구도에 두고 있다. 이는 진정한 의미에서의 지역균형발전 방향을 제시하기 전에 대립적이고 갈등론적인 시각에서 지역균형발전을 접근하게 함에 따라 수도권과 비수도권 지역간의 새로운 갈등을 증폭시키고 법안에 대한 국민적인 합의를 불투명하게 하는 요인으로 작용하고 있다.

(2) 규범력 확보의 한계

법안들은 지역균형발전계획을 수립하고 이를 지역균형발전위원회가 심의하여 각 중앙부처가 시행하는 계획법적 성격을 가지고 있음에 따라 법률의 일반적인 규범력과 기속력을 확보하는 데 있어서 기본적인 한계를 가지고 있다.

(3) 강력한 지역균형발전 추진주체의 부재

법안들은 지역균형발전위원회를 설치하도록 하여 지역균형발전위원회가 지역균형발전을 위한 기본 추진주체가 되도록 하고 있으나, 지역균형발전위원회는 독자적인 정책집행권한이나 재정배분권한을 보유하고 있지도 않고 있으며, 전문적인 보좌기구 등을 두고 있지 못하여 정부부처의 단순 자문형 회의체에 불과한 형태로 규정되어 있는 문제가 있다.

(4) 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담 및 유기적 협조체제 미약

일부 법안들은 지역균형발전계획을 수립하여 시행하는 주체를 중앙정부로, 일부 법안은 지역균형발전시책 등을 시행하는 주체를 지방자치단체로 하고 있어 중앙정부와 지방자치단체와의 유기적인 협조체제가 미약하고 지역균형발전을 추진하는 데 있어서 중앙정부와 지방자치단체의 역할분담도 불명확하게 규정되어 있다.

(5) 재정대책의 실효성에 대한 의문

지역균형발전을 추진하기 위해서는 지역균형발전계획을 수립․시행하고 그 집행사항을  점검․평가하는 것이 기본적인 추진전략이며, 이 추진전략을 실효적으로 뒷받침해 주기 위해서는 재정지원 등을 위한 재원확보 대책이 마련되어야 하는데 법안들의 재정대책은 상당히 실효성이 떨어지고 있다.

나. 세부적인 문제점

(1) 법률 제정목적의 불명확

민주당 강운태의원이 대표발의한 「지역균형발전특별법안」의 경우 법의 목적규정에서 추구하는 법률제정의 목적이 불명확하게 되어 있는 것으로 보인다. 법의 제정목적이 수도권과 지방의 불균형을 해소하고 지방의 상대적인 경제활성화를 도모하기 위한 것임에도 불구하고 이에 대한 언급없이 중앙행정기관과 지방자치단체간의 협력관계구축 등을 통한 지역균형발전에 관한 사항만이 규정되어 있어 지역불균형의 인식과 그 해결책에 대한 접근이 본질적이지 못한 측면이 있다.

민주당 심규섭의원이 대표발의한 「지방경제회생및균형발전을위한특별조치법안」의 경우에도 법의 제정목적이 지방의 균형있는 발전인지, 낙후지역의 발전인지가 명확하게 나타나 있지 않고 있다. 이에 따라 법의 제정목적이 전국의 시․도 지방을 대상으로 광역적인 균형발전을 추구하겠다는 것인지, 수도권의 낙후지역 등의 전국 소규모 지역의 균형발전인지가 명확하게 나타나 있지 않고  있다.

한나라당 김만제의원이 대표발의한「지방경제살리기특별조치법안」의 경우 법의 제정목적이 수도권과 비수도권간의 균형발전을 통하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하겠다는 것으로서 상대적으로 불균형에 대한 인식이 명확하게 규정되어 있다고 본다.

(2) 법률 적용대상 지역의 혼란과 모호성

「지역균형발전특별법안」은 용어의 정의에서 지방의 범위에 수도권외의 지역뿐 아니라 수도권내 낙후지역도 포함하고 있어 수도권정비계획법과 다른 법률에서 일반적으로 사용하고 있는 수도권 및 지방의 개념을 달리 사용하고 있음에 따라 법 적용대상의 중첩 내지 중복현상을 초래하고 있으며, 기존의 수도권내의 낙후지역은 수도권이 아닌 지역으로 분류되어 혼란을 유발하고 있다.

또한 실체적인 본문의 규정에 있어서도 각 해당 규정의 적용대상이 막연히 지역으로만 되어 있어 수도권지역을 대상으로 하고 있는지, 기존 수도권의 낙후지역을 대상으로 하고 있는지, 비수도권을 대상으로 하고 있는지가 명확하게 규정되어 있지 않아 근본적으로 법의 적용대상이 애매모호하게 규정되어 있다.

「지방경제회생및균형발전을위한특별조치법안」의 경우 지방의 개념을 수도권정비계획법에 의한 과밀억제권역을 제외한 지역으로 광범위하게 설정하고 있어 오히려 과밀억제권역을 제외한 수도권의 집중개발이 확대될 우려가 있다고 보여진다. 또한 낙후지역을 별도로 설정하고 있어 법의 적용대상이 지방인지, 낙후지역인지 불명확 또는 혼재되어 있고, 실체적인 본문의 규정도 지방 또는 낙후지역을 대상으로 하고 있는 것이 아니라 막연히 우리나라 전국지역을 대상으로 하고 있어 법의 적용대상이 구체적이고 명확하게 나타나 있지 않는 근본적인 문제가 있다.

그리고 법의 적용대상에 수도권내의 성장관리권역․자연환경보전권역과 낙후지역을 포함하고 있어 수도권의 집중을 완화하고 지방의 균형있는 발전을 도모하기 위한 지역균형발전법의 제정목적과 동떨어지는 측면이 있다고 보여진다.

「지방경제살리기특별조치법안」은 수도권정비계획법에 따른 수도권과 지방의 개념을 적용하고 있고 지역균형발전의 적용대상지역을 대체로 명확하게 설정하고 있는 것으로 보여진다.

(3) 지역균형발전계획의 부재와 계획실행 등의 지방참여 제약

「지역균형발전특별법안」은 지역균형발전을 위한 종합계획수립에 관한 규정이 없는 대신 지방자치단체가 지역균형발전시책을 수립․시행하고 국가가 이에 대하여 세제지원 등을 하게 하려는 규정이 있는데, 이는 지역균형발전법이 기본적으로 계획법적인 체제로 지역균형발전을 도모하기 위한 법률이란 점을 분명하게 인식하지 못하였기 때문이라 보여진다. 이에 따라 이 법안의 지역균형발전위원회는 가장 중요한 지역균형발전계획에 관한 사항을 심의․의결하는 기능을 수행할 수 없어 유명무실한 기구로 존속될 수 밖에 없다. 또한 특별회계의 목적도 지역균형발전계획의 원활한 시행을 지원하는 것이 주목적이 되어야 하는데 지역균형발전계획에 관한 사항이 존재하지 않아 지원목적이 지역균형발전과 다른 개발제한구역의 주민지원 등에 한정되어 있다.

그리고 동 법안은 지방자치단체가 지역균형발전시책을 추진하도록 하고 있는바, 이는 그 동안의 지역균형발전시책이 중앙정부 주도로  하향식으로 이루어진 데 따른 부작용 및 문제점을 해소하고자 지역특성을 감안하여 지방자치단체 주도로 상향적․내생적으로 지역균형발전시책을 추진하려는 것이나, 현재의 지방자치단체의 권한 및 재정동원 능력 등의 현실적인 한계를 고려할 때 그 효과가 미미할 뿐만 아니라 추진 자체도 어려울 것으로 보이며, 지방자치단체가 지역균형발전시책을 수립․시행하고 국가가 이를 임의적으로 지원할 수 있도록 하고 있을 뿐 지역균형발전위원회․지역균형발전특별회계 및 소관 중앙행정기관과의 추진역할 분담 등의 연결체계가 미비되어 있어 그 실효성이 상당히 떨어진다고 할 수 있다.

「지방경제회생및균형발전을위한특별조치법안」과 「지방경제살리기특별조치법안」은 지역균형발전계획에 관한 규정이 설정되어 있으나, 종합계획의 입안 및 수립이 중앙정부 주도로 되어 있고, 그 실행계획의 입안 및 시행도 중앙정부 주도로 규정되어 있어 지방의 참여가 상당히 제약되는 문제가 있다.

(4) 전담추진체계의 부재

「지역균형발전특별법안」은 재정경제부장관이 위원장이 되는 지역균형발전위원회를, 「지방경제회생및균형발전을위한특별조치법안」과 「지방경제살리기특별조치법안」은 각각 국무총리를 위원장으로 하는 지역경제회생 및 균형발전심의위원회, 지방경제살리기심의위원회를 설치하도록 하고 있으나, 그 위원회에 속하여 지역균형발전을 강력하고 지속적으로 추진해야 할 전담기구가 없는바, 이는 지역균형발전위원회를 형해화시켜 단순한 정부부처 장관과 시․도지사가 모인 자문회의체로 전락시키거나 옥상옥으로 정부부처 공무원과 관련 학계 등의 자리나 늘려주는 비효율적인 기구로 만들 우려가 있다.

(5) 재원의 확보수단의 미비 및 부족

「지역균형발전특별법안」은 과밀부담금, 개발부담금, 개발제한구역훼손부담금, 일반회계전입금, 지방양여금관리특별회계전입금 등을 주요재원으로 하고 있으나, 지역균형발전사업의 최대재원인 지방양여금은 지방자치단체 재정운용의 안전성을 저해할 우려 등으로 특별회계 포함여부에 논란이 있고, 토지관리및지역균형개발특별회계 예산은 1998년 토지초과이득세 폐지로 재원확보에 어려움이 있으며, 과밀부담금은 그 실효성이 의문시되고, 개발부담금은 2002년 1월 1일 이후 징수유예조치 등으로 사실상 폐지되어 각종 세원이 고갈됨에 따라 형해화되어 지역균형발전특별회계로의 전입금은 사실상 미미할 것으로 예상된다. 이러한 재원으로는 지역균형발전을 위한 사업을 지원하는 데 한계가 있을 수밖에 없고 법안의 특별회계의 용도로 되어 있는 개발제한구역내의 주민지원사업 등에도 충당하기 어려울 것으로 보인다.

「지방경제회생및균형발전을위한특별조치법안」은 지역균형발전시책을 위한 재원을 지방양여금으로 확보하도록 하고 그 지방양여금은 양도소득세 수입의 1000분의 250으로 하며, 다른 법률의 규정에 따라 특별회계를 설치하도록 하고 있는바, 기본적으로 지방양여금은 지방양여금법에 규정되어 있으므로  법률체계상 이 법안에서 정하는 것은 부적절하며, 양도소득세 1000분의 250은 6,075억원(2003년도 양도소득세 세입 예산안 2조 4,300억원)으로서 그 재원을 지역균형발전을 위한 재원으로 사용하기에는 부족하며, 특별회계의 설치를 다른 법률에서 정하도록 하는 것은 법제상 또는 입법목적상 부적합한 것으로 보여진다.

「지방경제살리기특별조치법안」은 정부의 지방경제살리기5개년계획에 지방경제살리기특별회계의 설치에 관한 사항을 반영하여 우선적으로 강구․시행하도록만 하고 있어 재원확보의 구체적인 정책수단이 완전히 결여되어 있다.

(6) 재원용도의 부적정성

「지역균형발전특별법안」은 특별회계의 용도에 수도권기업 이전지원, 개발촉진지구개발사업 지원, 개발제한구역내의 주민사업지원 등을 포함시키고 있으나, 이는 기존 법률에서 이미 시행하고 있는 것이며, 오히려 특별회계의 지원대상에 반드시 포함시켜야 할 지역균형발전정책의 지원 등에 관한 사항이 제외되어 정책과 재정이 별개로 규정되어 있다.

「지방경제회생및균형발전을위한특별조치법안」은 지방양여금을 확보하여 그 지원대상에 종합계획에 반영된 시책사업을 막연히 포함하고 있는바, 이는 지원대상이 불명확하고, 재원의 투명하고 효율적인 집행 및 사후정산 등에 있어서 법률적인 상당한 문제를 노정하고 있다.

「지방경제살리기특별조치법안」은 특별회계 설치자체를 정부의 정책강구 및 시행사항으로 규정하고 있어 동 법안의 지역균형발전정책은 구체적이고 상당히 많은 사항을 담고 있지만 그 실효성은 거의 없는 형식적인 것에 지나지 않는다고 보여진다.

Ⅳ. 외국의 지역균형발전정책의 추진현황

21세기 정책․정보연구원, 「지역균형발전을 위한 지원방향」, pp. 208-211.

1. 일 본

일본은 1990년대 후반 이후 지속된 장기 구조불황을 돌파하기 위한 정책대안으로 지역산업진흥정책을 추진해 왔다. 일본의 경우 우리나라와 달리 지역산업 발전을 위한 자원이 상대적으로 지방에 고루 분포하고 있어 이러한 지방의 산업자원을 효과적으로 활용하는 데 초점을 맞추어 왔다.

일본의 지역산업진흥정책은 플랫폼에 의한 기업지원형 지역산업 진흥정책으로 요약할 수 있다. 신사업창출촉진법을 제정하여 지역내 산업자원을 유기적으로 연계하기 위한 플랫폼(중핵적 지원기관 또는 종합지원센터)제도를 운영함으로써 자치단체내에 각종 산업자원기관을 연계하여 지방기업에 대한 원스톱서비스를 제공하는 데 주력하고 있다.

그러나 일본의 경우에도 경제의 양적 확대에도 불구하고 동경이라는 일극집중 구조와 태평양 벨트지대라는 하나의 축으로 집중된 국토구조를 낳게 되어 지방에서는 활기가 없는 상황이 국가적인 문제가 되어 있었다.

태평양 벨트지대에서 떨어진 지역은 생산활동, 자연과 국토의 보전 등에서 그 역할을 담당해왔지만, 인구가 유출되고 그 결과 도시의 편리성을 향유하기 어려운 지역을 중심으로 과소화 문제가 심각하게 되면서 지역격차가 확대되었다.

1990년대 이후로 일본은 동경 일극집중을 해소하고 수도권분산정책 및 지역균형발전정책을 포괄하는 정책적 고리를 지방분권화에 설정하여 추진해오고 있다.

2. 독  일

연방정부의 노력으로 산업적 인프라의 구축, 경제활성화 등의 가시적 성과도 컸으나 구동독지역의 산업기반붕괴, 고실업 발생 증가 등의 문제를 여전히 남기고 있다. 독일에서 지역정책은 지역간 불균형에 대응하여 구조적으로 취약한 지역이 포괄적인 경제발전에 동참하도록 지원하는 역할로 계획되고 있다.

지역경제구조 개선을 위한 ‘연방과 주간의 공동 틀’이 지역정책의 핵심적 도구이며 이것은 구조적 취약지역의 일자리를 창출하는 것이 핵심으로 되어 있다. 이러한 정책 대상은 서독지역뿐 아니라 동독지역도 포함되며 투자강화와 인프라 구축 등으로 지원된다.

통일이후 연방정부는 동독지역에 단순히 노동집약적인 산업만을 배치하는 것이 아니라 지식기반형 첨단산업도 같이 유치하여 각 주나 지역이 하나의 성장거점을 형성토록 촉진시키는 전략을 선택하고 있다.

지역간 생활여건의 동질성을 규제하는 법체계는 서독의 기본법(Grundgesetz)과 공간관리법(Raumordnungsgesetz)에서 찾아볼 수 있다. 그 내용은 지역균형화의 목표, 재정조달방법, 지원분야에 걸쳐 테두리 법적인 성격을 띠고 있다. 지역균형을 도모하는 법률 규정은 다음과 같다.

기본법(GG)에서의 규정 : 생활여건 동질성의 목표 상정, 공공과제에 대한 연방정부의 협력에 관한 사항, 재정지출 배분, 재정지원에 관한 규정, 조세배분에 관한 규정, 재정보상(Finanzausgleich)

국토관리법(ROG)에서의 규정 : 국토구조는 자연조건, 인구변동, 경제, 사회간접자본시설, 사회 문화적 필요성 및 공동체내 개인의 자유로운 생활, 자연적 생존기초요소의 보호․보전․개발, 국토이용 가능성의 장기적 고려, 국토 어느 지역에서도 동등한 생활여건아래 기본 사항을 고려하여 개발되어야 한다.

3. 프랑스

프랑스는 국토균형발전에 대한 관심을 매우 오래전부터 기울여 왔다. 프랑스는 지역계획제도를 일찍 도입하여 정착시켰는데 ‘DATAR(Delegation a l'amenagement du territoire et a l'action regionale : 국토 및 지역개발기획단)’의 설립과 ‘계획계약(Plan Contract)제도'의 도입 등이 눈에 띠는 제도가 되고 있다.

프랑스는 드골대통령 재임시절인 1963년 지역간 불균형문제 해소 및 수도권 집중억제를 목표로 DATAR를 설립하였으며, 이어 국가발전과 지역발전을 접목할 수 있는 제도적 장치로서 ‘계획계약제도’를 1980년대 이후부터 도입하였다.

DATAR는 지역간 불균형문제를 해소하기 위해 설립한 기구로서 계획계약의 총괄을 담당하고, 국토계획의 조정을 추진하는 기구이며, 계획계약제도는 중앙정부와 지방정부간에 계획기간 동안 추진할 계획내용과 구체적 사업에 대한 투자분담을 상호 계약하는 형태로 공식적인 약속을 하는 제도로 되어 있다.

프랑스에서도 파리 지역 이외에는 모두 사막과 같다는 인식을 가질 정도로 지역간 불균형이 심각하였었다. 1950～60년대 고도경제성장시대 프랑스의 국토 및 산업공간은 전후 지역간 불균형, 즉 서부의 농업지역과 수도권 파리지역을 중심으로 산업화된 동부지역간 비대칭이 더욱 크게 부각된 바 있다.

당시 프랑스는 이러한 동․서 지역간 격차를 해소하는 데 건설부의 조정 역할의 한계를 절감하여 국토계획의 일관성 있는 수립과 추진을 위해 조정력을 가지는 기구설립을 추진하게 되었다.

이에 기존의 행정구도를 크게 바꾸지 않으면서도 조정력을 갖는 효율적인 기구를 설립하기로 결정하였는데 이러한 배경을 토대로 하여 수상 직속 하에 소규모의 인원으로 조직화된 기구로서 DATAR가 설치되어 현재까지 존속해오고 있다.

DATAR를 수상 직속으로 설치한 것은 수상이 갖는 중재력과 권위와 연결시켜 정부부처간의 정책갈등문제를 원활하게 극복할 수 있도록 하기 위함이었다.

DATAR는 수상에 의해 임명되는 대표 밑에 사무국장과 40여명의 전문가 및 행정인원을 포함하여 9개 팀으로 구성된다.

현재는 분권화 추세로 인해 DATAR의 지역발전정책을 주도하는 기능이 크게 축소되어 프랑스와 유럽연합과의 지역정책 조정, 쇠퇴지역으로의 외국자본 유치, 파리지역의 다국적기업 본사 유치, 대규모 사회간접자본시설의 지방정부와 발전계획 협약업무 등을 맡고 있는 상태이다.

DATAR의 지역균형발전에 대한 기여도는 대단히 긍정적으로 평가되고 있는데 1976년 이후 프랑스 수도권의 인구분담비율을 18% 내외로 안정시키고 있다는 것이 이를 반증하고 있다.

Ⅴ. 지역균형발전법의 제정방향

위에서 살펴본 우리나라 지역균형발전 법률실태, 국회계류 법안의 현황비교, 국회계류 법안의 문제점, 국회계류 법안에 대한 중앙부처․지방자치단체의 의견 등을 토대로 강운태의원이 대표발의한 「지역균형발전특별법안」을 중심으로 이를 보완․수정하는 방향에서 지역균형발전법의 제정방향을 검토하고자 한다.

1. 기본방향

가. 지역균형발전을 위한 정책방향의 설정

법안들은 ‘지역균형발전’의 의미로서 ‘지역간 경제․사회․문화적 격차를 완화하고 지역경제를 활성화하며 경제․사회․문화의 수도권집중해소’를 지향하고 있는 것으로 보인다. 이를 요약하면 ‘전 국민의 삶의 질을 균등하게 하는 것’이라 할 수 있다. 균등을 위해서는 발전의 속도가 늦은 지역을 집중적으로 발전시켜야 한다는 논리로서 타당한 논리라고 보여진다. 그러나 지역발전은 다양한 측면에서 개념구성이 가능하기 때문에 이 다양한 개념을 기본적으로 규범력과 실효성을 갖는 법률에 명확하고 구체적으로 담는 것은 불가능하며 바람직하지도 않다. 따라서 지역균형발전을 위한 법률은 지역의 발전을 위한 최소한의 기반을 확충하고 이 기반확충을 통하여 지방의 흡인력을 강화함으로써 종국적으로는 수도권의 인구 및 산업이 지방에 적정하게 분산재배치되고 지방이 주체적으로 발전할 수 있는 토양을 구축하는 방향으로 제정되어야 할 것이다.

김민호, "지역균형발전을 위한 법제개선", 「한국법제발전연구소 제7회 세미나자료집」, 2002. 9, pp. 95-99.

이를 위해서는 기본적으로 지방의 발전을 위한 범정부적인 차원의 의지와 이 의지를 반영한 법안의 제정, 법안의 지역균형발전 목표의 명확성과 지역균형발전의 총체적인 방향설정, 이를 뒷받침하기 위한 법안체계 마련과 정부정책의 체계성 확보, 재원확보 및 재정지원, 그리고 지방자치단체의 주체적인 노력 및 정책의 집행이 요구된다고 보여진다.

나. 법안의 적용범위

법안의 적용범위를 어떻게 규정하는냐 하는 문제는 수도권과 비수도권 모두에게 중요한 관심사항이다. 그 핵심적 내용은 수도권을 대상지역에 포함시킬 것인가의 여부이다. 제1안은 수도권을 제외한 지방만을 그 대상으로 하는 방안이다. 이는 수도권집중화 방지, 지역균형발전의 원래취지에 부합, 현행 수도권정비계획법 등과의 마찰 방지 등의 장점이 있다. 그러나 수도권내 낙후지역의 개발지연, 수도권내 개발지역과 낙후지역의 지역격차 심화 등의 문제점이 제기될 수 있다.

제2안은 수도권내의 낙후지역과 지방을 모두 포함하는 방안이다. 이는 수도권내 낙후지역의 개발근거 마련, 수도권내 개발지역과 낙후지역의 지역격차 완화, 지역균형발전 실행재원 마련을 위한 수익사업시행 용이 등과 같은 장점이 있다. 반면 지역균형발전의 원래취지에 상충, 현행 수도권정비계획법 등과의 마찰 등이 우려된다.

김민호, 앞의 글, pp. 95-99.

지역균형발전법안의 방향을 수도권과 지방의 대립구도로 가져가는 것은 기본적으로 바람직하지 못할 수 있다. 수도권과 지방을 구분하기보다는 전국토의 균형개발과 전국민의 삶의 질 향상이 궁극적으로 추진하여야 할 정책적 과제라고 할 수 있다. 다만, 수도권의 집중완화를 통한 수도권의 진정한 발전을 도모하고 지방의 최소한의 기반확충을 위해서는 지역균형발전법안의 대상은 수도권을 제외한 광역적인 시․도 지역이 되어야 할 것으로 본다. 그리고 수도권 일부 낙후지역의 저발전을 해소하기 위해서는 수도권정비계획법, 군사시설보호법 등의 개정을 통하여 수도권 규제를 합리적으로 조정하는 방안을 동시에 강구할 필요가 있다고 생각한다.

다. 지역균형발전정책의 추진주체

지역균형발전을 위한 정책의 수립 및 집행주체에 관하여도 명확히 하여야 한다. 제1안은 중앙정부가 주도하는 중앙통제방식이다. 이는 전국적 특성화 계획 및 정책수립 용이, 지역간 문제의 조정 용이, 실행재원의 건전한 운용, 통일이후 북한지역 개발용이 등과 같은 장점이 있다. 그러나 지방분권화를 주장하는 집단과의 충돌 우려, 지방자치단체의 적극적 협력 유도 곤란 등과 같은 문제점이 있다.

제2안은 지방자치단체가 주도적 추진주체가 되는 방식이다. 이는 지방의 특수성 반영용이, 지방분권화 주장과 부합, 지방자치단체의 적극적 참여 유도 등과 같은 장점이 있으나, 반면에 지역이기주의의 조정 곤란, 특성화보다는 백화점식 개발 우려, 실행재원의 비효율적 집행 우려 등의 문제가 발생할 수 있다.

이 문제는 절충적 형태를 취하는 것이 바람직하다고 본다. 원칙적으로는 중앙정부가 추진주체가 되고, 중앙정부와 지방자치단체가 서로 피드백 시스템을 통하여 정책을 수립하는 방식이 되어야 한다. 중앙정부가 일방적으로 정책을 수립하는 것이 아니라 지방자치단체가 수립한 발전계획과 지원요청에 대하여 조정과정을 거친 다음 지방자치단체에 다시 피드백을 하는 방식으로 정책이 수립되어야 한다. 이를 지역균형발전위원회가 종합적으로 조정․점검 및 평가하도록 할 필요가 있다.

김민호, 앞의 글, pp. 95-99.

라. 지역균형발전 추진체계

지역균형발전을 실제적으로 추진하는 추진체계에 대해서도 여러 측면에서 살펴볼 수 있으나, 기본적으로 각 부처가 지역균형에 관한 사항을 일부라도 입안․시행하고 있으므로 이를 통합하는 새로운 정부부처를 만들기 보다는 시스템적으로 각 부처장관이 위원이 되는 위원회를 설치하고, 이 위원회에서 지역균형발전에 관한 종합적인 정책내용을 최종 심의․결정하며, 이 결정된 내용을 점검․평가하도록 하고, 이 위원회를 실제적인 행정조직이 직접적․구체적으로 지원하도록 하며, 지역균형발전특별회계에서 지역균형정책을 재정적으로 지원하도록 하는 추진체계가 바람직하다고 생각된다.

2. 주요조문별 제정방향

가. 법률 제정목적의 명확화

법률의 제정목적 및 취지가 수도권과 지방간의 격차를 해소하고 수도권에 과도하게 집중된 인구․산업 등을 적정하게 재배치하여 수도권과 지방의 유기적인 연계를 통하여 지역간 균형발전과 지방경제활성화에 있다는 것을 명시적이고 명확하게 설정해야 한다

제1조(목적) 이 법은 수도권과 지방간의 격차를 해소하기 위하여 수도권에 과도하게 집중된 인구․산업 등을 수도권과 지방에 적정하게 재배치하여 수도권과 지방이 유기적으로 연계되도록 함으로써 각 지방의 다양성을 바탕으로 특성있게 지역간 균형발전을 도모하고 지방경제의 활성화에 기여함을 목적으로 한다.

나. 지방에서 수도권 낙후지역 제외 등

법률의 제정목적이 수도권과 지방간의 격차를 해소하고 수도권에 과도하게 집중된 인구․산업 등을 적정하게 재배치하는 것이며, 소규모 낙후지역의 발전을 그 주된 대상으로 하고 있는 것이 아니라는 점과 소규모 낙후지역에 대해서는 기존의 개별법에 의한 지역개발제도를 활용할 수 있다는 점, 그리고 수도권정비계획법상의 수도권 개념과의 혼란을 초래해서는 안된다는 점 등을 고려하여 지방의 개념에 수도권 낙후지역을 제외하도록 하는 것이 바람직하다고 본다.

또한 수도권의 인구집중유발시설을 지방에 이전하기 위하여 인구집중유발시설과 지역균형발전종합계획이란 용어를 신설하고, 지역특성산업의 용어정의가 애매모호하여 전국을 대상으로 하는 것으로 오인할 수 있다는 점을 감안하여 지방을 대상으로 하는 것임을 명확히 하도록 할 필요가 있다.

제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “수도권”이라 함은 수도권정비계획법 제2조제1호에서 정하는 지역을 말한다.

2. “지방”이라 함은 수도권외의 지역을 말한다.

3. “기업등”이라 함은 사업을 영위하는 회사․금융기관․교육기관․연구기관․병원․공공기관을 말한다.

4. “인구집중유발시설”이라 함은 수도권정비계획법 제2조제3호의 규정에 의한 시설을 말한다.

5. “지역균형발전종합계획”이라 함은 제9조의 규정에 의하여 수립되는 계획을 말한다.

6. “지역특성산업”이라 함은 제14조의 규정에 의하여 지방의 광역시장․도지사(이하 “시․도지사”라 한다)가 해당 지역의 특성을 감안하여 선정한 산업을 말한다.

다. 지역균형발전종합계획의 상위계획화

지역균형발전종합계획이 신설됨에 따라 동 계획이 국토건설종합계획보다는 하위에 위치하고 수도권정비계획 및 국토이용계획보다는 상위에 위치함을 명시함으로써 계획의 우선순위를 정하고, 계획의 수립 및 집행 체계간의 혼란을 방지하도록 해야 할 것이다.

제3조(다른 계획 등과의 관계) 지역균형발전종합계획은 수도권정비계획법에 의한 수도권정비계획과 국토이용관리법에 의한 국토이용계획 그 밖에 다른 법령에 의한 토지이용계획 또는 개발계획에 우선한다. 다만, 국토건설종합계획법에 의한 국토건설종합계획과 군사에 관한 사항에 관하여는 그러하지 아니한다.

라. 지역균형발전에 대한 국가 및 지방자치단체의 책무 신설

국가가 수도권의 집중을 방지하고 지역의 균형발전을 촉진하기 위한 정책을 수립하고 이를 위해 국가 및 지방자치단체는 필요한 재원을 우선적으로 확보하도록 하고, 지방의 특성이 고려되도록 하며, 또한 지역간 불균형의 정도를 측정할 수 있는 지표를 개발하여 이에 관한 사항을 국민에게 알리도록 함으로써 지역간 불균형 및 균형에 대하여 국민이 정확한 정보를 얻도록 하는 것이 중요하다고 본다.

제4조(국가 및 지방자치단체의 책무) ①국가는 수도권의 집중을 방지하고 지역의 균형발전을 촉진하기 위한 정책을 수립하고 이에 필요한 지원방안을 강구하여야 한다.

②국가 및 지방자치단체는 지역균형발전종합계획을 수립하고 시행함에 있어서 필요한 재원을 우선적으로 확보하여야 하며, 지방의 특성과 창의성을 존중하도록 노력하여야 한다.

③국가와 지방자치단체는 지역간불균형 및 균형발전에 관한 지표를 개발하여 이에 관한 사항을 국민에게 알리도록 노력하여야 한다.

마. 지역균형발전위원회의 대통령 소속화 및 심의기능 강화 등

지역균형발전을 강력하게 추진하고 그 권한을 강화하기 위하여 지역균형발전위원회를 대통령 소속하에 설치하고, 위원장을 국무총리로, 부위원장을 재정경제부장관으로 하며, 지역균형발전위원회가 기본적으로 지역균형발전종합계획을 수립․시행함으로써 지역간의 균형발전을 도모하고, 이를 위한 지역균형발전특별회계를 적절히 활용하도록 하여 지역균형발전위원회․지역균형발전종합계획․지역균형발전특별회계의 삼각지역균형발전체계를 구축하도록 하는 것이 법안의 핵심적인 사항이라 할 수 있다.

제5조(지역균형발전위원회의 설치 등) ①지방경제의 활성화 및 지역균형발전과 관련된 중요한 사항을 심의․의결하기 위하여 대통령소속하에 지역균형발전위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.

②위원회는 다음 각호의 사항을 심의․의결한다.

1. 지방경제의 활성화 및 지역균형발전을 위한 주요 정책의 총괄․기획에 관한 사항

2. 제9조의 규정에 의한 지역균형발전종합계획(이하 “종합계획” 이라 한다)의 수립 및 변경

3. 종합계획의 소관별 실행계획의 수립 및 변경

4. 종합계획과 관련된 정책의 조정

5. 제3호의 규정에 의한 실행계획의 집행실적에 관한 성과분석 및 미흡한 분야에 대한 대책의 수립

6. 지역특성산업 등 지방경제의 활성화 및 지역균형발전을 위한 주요 사업간의 조정에 관한 사항

7. 지역균형발전특별회계의 운영을 위한 기본사항

8. 지방자치단체가 위원회 안건으로 심의․의결할 것을 요청한 사항

9. 지역간불균형 및 균형발전에 관한 지표의 공표

10. 그밖에 지방경제의 활성화 및 지역균형발전을 위하여 필요하다고 위원회가 인정하는 사항

③위원회는 위원장 1인, 부위원장 1인과 당연직 위원과 5인 이내의 위촉위원으로 구성한다.

④위원장은 국무총리로 하고, 부위원장은 재정경제부장관으로 한다.

⑤당연직 위원은 중앙행정기관의 장 및 이에 준하는 기관의 장중에서 대통령령이 정하는 자와 시․도지사로 한다.

⑥그 밖에 위원회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

바. 지역균형발전기획단 신설

지역균형발전위원회를 실무적이고 실제적으로 보좌하고, 지역균형발전정책을 지속적․전문적으로 수행하도록 하기 위하여 지역균형발전 전담조직인 지역균형발전기획단을 설치하도록 함으로써 지역균형발전종합계획의 입안 및 검토, 지역균형발전에 관한 정책 및 제도의 입안․기획, 지역간불균형 및 균형발전에 관한 지표의 개발․작성 등의 업무를 수행하도록 하는 것이 바람직하다고 본다.

제8조(지역균형발전기획단의 설치 등) ①지역균형발전위원회를 실무적으로 보좌하는 업무를 수행하기 위하여 재정경제부에 지역균형발전기획단을 둔다.

②지역균형발전기획단은 다음 각호의 업무를 수행한다.

1. 종합계획의 입안 및 검토

2. 제10조의 규정에 의한 실행계획의 위원회 상정

3. 지역균형발전에 관한 정책 및 제도의 입안․기획

4. 지역균형발전에 관한 법제의 운영

5. 지역간불균형 및 균형발전에 관한 지표의 개발․작성

6. 지역균형발전위원회의 의안 작성 등 지역균형발전위원회의 운영보좌

7. 지역균형발전과 관련되는 자료의 조사․홍보 및 국제 협력

8. 그 밖에 대통령령이 정하는 사항

③지역균형발전기획단의 구성 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

사. 지역균형발전종합계획의 수립 신설 등

정부로 하여금 지방을 대상으로 5년마다 지역균형발전종합계획을 수립하도록 하여 수도권의 인구 및 산업 등의 지방 적정배치, 인구집중유발시설의 수도권집중 억제 및 지방이전, 지방경제의 활성화 및 지방재정의 확충, 수도권 소재 기업의 지방 유치, 지방금융산업의 활성화와 안정, 지방의 인적자원 개발과 우수인력의 지방유치, 지방의 특성과 기술수요를 반영한 지역의 과학기술혁신기반 구축, 지방의 정보기반시설 확충과 지역주민에 대한 정보교육 등 지역정보화 촉진 등을 계획적․체계적으로 수행하도록 할 필요가 있다.

제9조(지역균형발전종합계획의 수립) ①정부는 지방을 대상으로 다음 각호의 사항이 포함된 지역균형발전종합계획을 5년 단위로 수립하여야 한다.

1. 지역균형발전계획의 목표와 기본방향에 관한 사항

2. 수도권의 인구 및 산업 등의 지방 적정배치에 관한 사항

3. 인구집중유발시설의 수도권집중 억제 및 지방이전에 관한 사항

4. 지방경제의 활성화 및 지방재정의 확충에 관한 사항

5. 수도권 소재 기업의 지방 유치에 관한 사항

6. 지방금융산업의 활성화와 안정적인 발전에 관한 사항

7. 지방의 인적자원 개발과 우수인력의 지방유치에 관한 사항

8. 지방의 특성과 기술수요를 반영한 지역의 과학기술혁신기반 구축에 관한 사항

9. 지방의 정보기반시설 확충과 지역주민에 대한 정보교육 등 지역정보화 촉진에 관한 사항

10. 지방문화 및 전통가치 개발과 지방의 문화․관광기반 확충에 관한 사항

11. 중앙행정기관 권한의 지방이양에 관한 사항

12. 그 밖에 지방경제의 활성화와 지역간 균형발전을 위하여 필요한 사항

②종합계획은 재정경제부장관이 관계중앙행정기관의 장과 시․도지사의 의견을 들어 입안하여 위원회와 국무회의의 심의를 거친 후 대통령의 승인을 얻어 이를 확정한다. 그 중요한 내용을 변경하고자 할 때에도 또한 같다.

③제2항의 경우 재정경제부장관은 대통령령이 정하는 바에 의하여 제1항 각호의 일부를 관계 중앙행정기관의 장 및 시․도지사로 하여금 분장하여 입안하게 할 수 있다.

아. 실행계획의 집행 및 실적평가 도입

법안의 목적이 광범위하고, 지역균형발전종합계획의 내용이 규범력을 확보하지 못하고 있는 등의 그 실천적인 수단의 문제점을 극복하고, 국가와 지방자치단체가 지역균형발전을 위해 공동으로 노력하도록 하며, 재정적인 지원체계의 한계를 극복하고 현재의 국가정부체계를 최대한 활용하도록 하고, 지역균형발전 노력의 집행실적을 평가하도록 하기 위하여 실행계획의 수립 및 평가체계를 도입할 필요가 있다.

제10조(실행계획) ①중앙행정기관의 장 및 시․도지사는 대통령령이 정하는 바에 의하여 소관별로 종합계획을 시행하기 위한 실행계획(이하 “실행계획”이라 한다)을 수립하여 재정경제부장관에게 제출하여야 한다.

②제1항의 규정에 의한 실행계획은 위원회의 심의․의결을 거쳐 확정한다.

③제1항 및 제2항의 규정은 실행계획의 변경에 관하여 이를 준용한다.

④중앙행정기관의 장 및 시․도지사는 실행계획의 집행실적을 분기별로 재정경제부장관에게 제출하여야 하며, 재정경제부장관은 이를 종합하여 위원회에 보고하여야 한다.

⑤위원회는 제4항의 규정에 의한 집행실적을 심의하여 소관 중앙행정기관별, 광역시․도(이하 “시․도”라 한다)별로 성과를 분석하고, 미흡한 분야에 대한 대책을 수립하여야 한다.

⑥국무총리는 분기별로 제5항의 규정에 의한 성과분석결과 및 분야별 대책을 대통령에게 보고하여야 한다.

제11조(국회보고) 정부는 종합계획 및 그 집행실적을 연 2회 국회에 보고하여야 한다.

자. 지역균형발전특별회계 재원확보 및 세출용도의 적정성 도모

지역균형발전특별회계의 운용․관리를 지역균형발전위원회의 부위원장이고, 지역균형발전기획단이 속한 재정경제부가 담당하도록 하고 정부부처내의 실질적인 운용 등에 대해서는 정부부처간 협의를 통하여 정하도록 대통령령으로 위임하도록 하는 것이 합리적이라 판단된다.

그리고 지역균형발전을 위한 지원의 실효성을 담보하기 위하여 지역균형발전특별회계의 재원확보에 대해서는 정부예산의 경직성을 훼손하지 아니하는 범위내에서 내국세의 일정부분, 특별교부세의 일정부분을 확보할 필요가 있다고 본다.

또한 특별회계의 세출에 대해서는 지역균형종합계획을 기본적으로 뒷받침하고 지역특성산업의 육성 등 지역균형발전을 위한 시책을 지원하도록 하는 내용을 담는 것이 필요하다.

제16조(지역균형발전특별회계의 설치 및 관리ㆍ운용) ①지방경제의 활성화와 지역간 균형있는 발전을 도모할 수 있는 사업을 재정적으로 지원하기 위하여 “지역균형발전특별회계”(이하“회계”라 한다)를 설치한다.

②회계는 재정경제부장관이 관리ㆍ운용한다.

③그 밖에 회계의 관리․운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제17조(세입) ①회계의 세입은 다음 각호와 같다.

1. 수도권정비계획법 제16조에 의한 과밀부담금중 회계 귀속분

2. 개발이익환수에관한법률 제4조제1항에 의한 개발부담금중 회계 귀속분

3. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제20조제1항에 의한 개발제한구역훼손부담금중 회계귀속분

4. 일반회계로부터의 전입금

5. 당해 연도의 내국세(국세와지방세의조정등에관한법률 제5조의 규정에 의하여 지방자치단체에 양여하는 금액을 제외한다) 총액중 대통령령이 정하는 금액

6. 지방양여금관리특별회계법에 의한 지방양여금관리특별회계로부터의 전입금

7. 지방교부세법 제9조의 규정에 의한 특별교부세의 100분의 50

8. 제18조제1항에 의한 일시 차입금

9. 제20조에 의한 전년도 결산상 잉여금

②제1항제4호 및 제6호의 규정에 의한 금액은 대통령령으로 정하는 금액 이상으로 한다.

제18조(세출) ①회계의 세출은 다음 각호와 같다.

1. 종합계획 및 실행계획의 수립․시행에 필요한 지원

2. 제13조의 규정에 의한 공공기관의 지방 이전지원

3. 제14조의 규정에 의한 지역특성산업의 육성지원

4. 제15조의 규정에 의한 지방의 산업인력 확보 및 개발지원

5. 지역균형개발및지방중소기업등육성에관한법률 제9조에 의한 개발촉진지구의 개발사업에 대한 보조

6. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제25조제2항의 규정에 의하여 주민지원사업에 소요되는 비용 등의 용도로 사용되는 비용

7. 수도권에 소재하고 있는 기업등으로서 대통령령이 정하는 기업 등이 지방으로 이전하거나 외국기업 등이 지방에 사업장을 설립하는 경우 필요한 토지 또는 건물의 취득을 위한 자금의 융자, 이에 따른 기반시설을 조성하는데 필요한 자금의 보조 및 당해 기업 등의 인적자원 확보 등을 위한 보조 또는 융자

8. 제20조의 규정에 의한 일시차입금의 원리금 상환

9. 회계의 관리ㆍ운영에 필요한 경비

Ⅵ. 결 어

지역균형발전정책과 관련하여 지역균형발전의 의미․목표․달성변수․정책수단 등에 대한 이론적인 접근이 다양하고 지역․지방자치단체․중앙부처간․정치권간의 이해관계가 복잡하게 얽혀 지역균형발전을 위한 실효성 있는 추진전략을 마련하기 쉽지 않다.

성장거점방식 등의 지역균형발전전략은 지역균형의 발전에 기여했다기 보다는 도시간의 불균형 심화를 유발시켰다는 지적이 있고, 현재 시행하고 있는 지역균형발전정책들도 지역간의 균형발전보다는 불균형을 초래하고 국가적인 시혜의 수단으로 사용되고 측면이 있으며, 그 정책수단․추진주체․재정지원의 방만성으로 인하여 국가전체적인 측면에서 상당히 비효율적인 면이 있다고 보여진다.

그렇다면, 과연 지역균형발전 정책을 포기해야 할 것인가. 그렇지는 않다고 본다. 수도권의 집중과 같은 과도한 집중은 규모의 경제를 떠나 규모의 불경제를 초래하고 비수도권의 상대적인 박탈감 뿐만 아니라 수도권 자체에 대해서도 상당한 비효율과 사회적인 비용을 지불하게 하는 등 국가전체의 효율성과 경쟁력을 약화시키고 있다.  그리고 2002년 12월 14일 「경제자유구역의지정및운영에관한법률안」이 가까스로 국회를 통과하였다. 이 법안의 목적은 국제간에 치열해지는 경쟁속에서 우리나라의 경쟁력을 강화하는 데 그 주된 목적이 있다. 이를 위해 경제자유구역을 지정하여 그 지역의 경쟁력을 획기적으로 강화하겠다는 것이다.  이 법안의 통과로 지역간 증폭되고 있는 갈등의 해소를 위한 지역간 균형발전정책의 강화가 필연적으로 요구될 것이며, 국제화 및 격화되는 국제경쟁속에서 지역은 전초병의 역할을 수행할 만큼 그 전략적인 중요성이 크다는 인식이 더욱 확산될 것으로 본다.

이런 관점에서 수도권의 비효율을 완화하고 지방의 발전을 추구하는 지역균형발전정책의 계속적이고 강력한 추진은 지역간의 갈등을 해소하는 기본해법이며 국가전체의 새로운 성장과 발전의 기본원동력이 될 것이다.

따라서 국회 계류 지역균형발전법안이 여러 측면에서 문제가 제기되고 있다 하더라도 이를 수정․보완하여 지역균형발전법을 제정함으로써 지역균형발전을 위한 정책적 토대를 구축해야 할 것으로 생각한다.

지역균형발전법안의 실체적인 규범력을 강화하고 충분한 재원을 확보하는 것이 무엇보다도 중요하지만, 이에 관한 것은 항상 한계가 있으므로 지역균형발전법안이 ①현행 정부조직과 예산 및 재정체제하에서 지역균형발전위원회를 설치하고 ②이 위원회가 중앙정부조직과 예산 그리고 지방자치단체와 함께 지역균형발전종합계획을 수립․시행하며 ③지역균형발전위원회 및 국회가 이를 평가하는 시스템적인 접근방법을 취한다면 지역균형발전의 소기의 성과가 나타날 것으로 본다.

부록: 지역균형발전특별법안(가칭)

법률 제       호

지역균형발전특별법안

제1장 총  칙

제1조(목적) 이 법은 수도권과 지방간의 격차를 해소하기 위하여 수도권에 과도하게 집중된 인구․산업 등을 수도권과 지방에 적정하게 재배치하여 수도권과 지방이 유기적으로 연계되도록 함으로써 각 지방의 다양성을 바탕으로 특성있게 지역간 균형발전을 도모하고 지방경제의 활성화에 기여함을 목적으로 한다.

제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “수도권”이라 함은 수도권정비계획법 제2조제1호에서 정하는 지역을 말한다.

2. “지방”이라 함은 수도권외의 지역을 말한다.

3. “기업등”이라 함은 사업을 영위하는 회사․금융기관․교육기관․연구기관․병원․공공기관을 말한다.

4. “인구집중유발시설”이라 함은 수도권정비계획법 제2조제3호의 규정에 의한 시설을 말한다.

5. “지역균형발전종합계획”이라 함은 제9조의 규정에 의하여 수립되는 계획을 말한다.

6. “지역특성산업”이라 함은 제14조의 규정에 의하여 지방의 광역시장․도지사(이하 “시․도지사”라 한다)가 해당 지역의 특성을 감안하여 선정한 산업을 말한다.

제3조(다른 계획 등과의 관계) 지역균형발전종합계획은 수도권정비계획법에 의한 수도권정비계획과 국토이용관리법에 의한 국토이용계획 그 밖에 다른 법령에 의한 토지이용계획 또는 개발계획에 우선한다. 다만, 국토건설종합계획법에 의한 국토건설종합계획과 군사에 관한 사항에 관하여는 그러하지 아니한다.

제4조(국가 등의 책무) ①국가는 수도권의 집중을 방지하고 지역의 균형발전을 촉진하기 위한 정책을 수립하고 이에 필요한 지원방안을 강구하여야 한다.

②국가 및 지방자치단체는 지역균형발전종합계획을 수립하고 시행함에 있어서 필요한 재원을 우선적으로 확보하여야 하며, 지방의 특성과 창의성을 존중하도록 노력하여야 한다.

제2장 지역균형발전위원회 설치 등

제5조(지역균형발전위원회의 설치 등) ①지방경제의 활성화 및 지역균형발전과 관련된 중요한 사항을 심의․의결하기 위하여 대통령소속하에 지역균형발전위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.

②위원회는 다음 각호의 사항을 심의․의결한다.

1. 지방경제의 활성화 및 지역균형발전을 위한 주요 정책의 총괄․기획에 관한 사항

2. 제9조의 규정에 의한 지역균형발전종합계획(이하 “종합계획” 이라 한다)의 수립 및 변경

3. 종합계획의 소관별 실행계획의 수립 및 변경

4. 종합계획과 관련된 정책의 조정

5. 제3호의 규정에 의한 실행계획의 집행실적에 관한 성과분석 및 미흡한 분야에 대한 대책의 수립

6. 지역특성산업 등 지방경제의 활성화 및 지역균형발전을 위한 주요 사업간의 조정에 관한 사항

7. 지역균형발전특별회계의 운영을 위한 기본사항

8. 지방자치단체가 위원회 안건으로 심의․의결할 것을 요청한 사항

9. 지역간불균형 및 균형발전에 관한 지표의 공표

10. 그 밖에 지방경제의 활성화 및 지역균형발전을 위하여 필요하다고 위원회가 인정하는 사항

③위원회는 위원장 1인, 부위원장 1인과 당연직 위원과 5인 이내의 위촉위원으로 구성한다.

④위원장은 국무총리로 하고, 부위원장은 재정경제부장관으로 한다.

⑤당연직 위원은 중앙행정기관의 장 및 이에 준하는 기관의 장중에서 대통령령이 정하는 자와 시․도지사로 한다.

⑥그 밖에 위원회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제6조(위촉위원) ①위촉위원은 공무원이 아닌 자중 지역균형발전에 이바지할 수 있는 지식이나 경험이 풍부한 자중에서 위원장이 위촉한다.

②다음 각호의 1에 해당하는 자는 위촉위원이 될 수 없다.

1. 금치산자 또는 한정치산자

2. 파산자로서 복권되지 아니한 자

3. 금고 이상의 형의 집행유예의 선고를 받고 그 유예기간중에 있는 자

4. 금고 이상의 실형의 선고를 받고 그 집행이 종료(집행이 종료된 것으로 보는 경우를 포함한다)되거나 집행이 면제된 날부터 5년이 경과되지 아니한 자

③위원은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 본인의 의사에 반하여 면직 또는 해촉되지 아니한다.

1. 제2항 각호의 1에 해당되는 경우

2. 심신의 장애로 인하여 직무를 수행할 수 없게 된 경우

④위촉위원의 임기는 2년으로 하되, 1차에 한하여 연임할 수 있다.

⑤위촉위원이 궐원된 때에는 새로 위촉하되, 새로 위촉된 위원의 임기는 위촉된 날부터 기산한다.

제7조(권한) ①위원회는 회의에서 의결한 사항에 관한 세부추진계획을 관련 행정기관이나 지방자치단체로 하여금 수립․시행토록 요청할 수 있으며, 이를 요청받은 기관은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.

②위원회는 필요하다고 인정하는 때에는 관계 행정기관ㆍ지방자치단체․공공기관․연구소․대학 등에 대하여 필요한 자료의 제출을 요구하거나 의견을 수렴할 수 있다.

③위원회에 출석하는 위원 중 공무원이 아닌 자에게는 예산의 범위 안에서 수당과 여비를 지급할 수 있다.

제8조(지역균형발전기획단의 설치 등) ①지역균형발전위원회를 실무적으로 보좌하는 업무를 수행하기 위하여 재정경제부에 지역균형발전기획단을 둔다.

②지역균형발전기획단은 다음 각호의 업무를 수행한다.

1. 종합계획의 입안 및 검토

2. 제10조의 규정에 의한 실행계획의 위원회 상정

3. 지역균형발전에 관한 정책 및 제도의 입안․기획

4. 지역균형발전에 관한 법제의 운영

5. 지역간불균형 및 균형발전에 관한 지표의 개발․작성

6. 지역균형발전위원회의 의안 작성 등 지역균형발전위원회의 운영보좌

7. 지역균형발전과 관련되는 자료의 조사․홍보 및 국제 협력

8. 그 밖에 대통령령이 정하는 사항

③지역균형발전기획단의 구성 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제3장 지역균형발전종합계획의 수립 등

제9조(지역균형발전종합계획의 수립) ①정부는 지방을 대상으로 다음 각호의 사항이 포함된 지역균형발전종합계획을 5년 단위로 수립하여야 한다.

1. 지역균형발전계획의 목표와 기본방향에 관한 사항

2. 수도권의 인구 및 산업 등의 지방 적정배치에 관한 사항

3. 인구집중유발시설의 수도권집중 억제 및 지방이전에 관한 사항

4. 지방경제의 활성화 및 지방재정의 확충에 관한 사항

5. 수도권 소재 기업의 지방 유치에 관한 사항

6. 지방금융산업의 활성화와 안정적인 발전에 관한 사항

7. 지방의 인적자원 개발과 우수인력의 지방유치에 관한 사항

8. 지방의 특성과 기술수요를 반영한 지역의 과학기술혁신기반 구축에 관한 사항

9. 지방의 정보기반시설 확충과 지역주민에 대한 정보교육 등 지역정보화 촉진에 관한 사항

10. 지방문화 및 전통가치 개발과 지방의 문화․관광기반 확충에 관한 사항

11. 중앙행정기관 권한의 지방이양에 관한 사항

12. 그 밖에 지방경제의 활성화와 지역간 균형발전을 위하여 필요한 사항

②종합계획은 재정경제부장관이 관계중앙행정기관의 장과 시․도지사의 의견을 들어 입안하여 위원회와 국무회의의 심의를 거친 후 대통령의 승인을 얻어 이를 확정한다. 그 중요한 내용을 변경하고자 할 때에도 또한 같다.

③제2항의 경우 재정경제부장관은 대통령령이 정하는 바에 의하여 제1항 각호의 일부를 관계 중앙행정기관의 장 및 시․도지사로 하여금 분장하여 입안하게 할 수 있다.

제10조(실행계획) ①중앙행정기관의 장 및 시․도지사는 대통령령이 정하는 바에 의하여 소관별로 종합계획을 시행하기 위한 실행계획(이하 “실행계획”이라 한다)을 수립하여 재정경제부장관에게 제출하여야 한다.

②제1항의 규정에 의한 실행계획은 위원회의 심의․의결을 거쳐 확정한다.

③제1항 및 제2항의 규정은 실행계획의 변경에 관하여 이를 준용한다.

④중앙행정기관의 장 및 시․도지사는 실행계획의 집행실적을 분기별로 재정경제부장관에게 제출하여야 하며, 재정경제부장관은 이를 종합하여 위원회에 보고하여야 한다.

⑤위원회는 제4항의 규정에 의한 집행실적을 심의하여 소관 중앙행정기관별, 광역시․도(이하 “시․도”라 한다)별로 성과를 분석하고, 미흡한 분야에 대한 대책을 수립하여야 한다.

⑥국무총리는 분기별로 제5항의 규정에 의한 성과분석결과 및 분야별 대책을 대통령에게 보고하여야 한다.

제11조(국회보고) 정부는 종합계획 및 그 집행실적을 연 2회 국회에 보고하여야 한다.

제4장 지역균형발전을 위한 시책

제12조(권한의 이양) ①국가는 중앙행정기관의 권한중 지방자치단체가 수행하는 것이 적절한 권한을 지방자치단체에 최대한 이양하도록 하여야 한다.

②위원회는 지방자치단체로 이양하는 것이 적절한 권한을 중앙행정권한의지방이양촉진에관한법률 제6조의 규정에 의한 지방이양추진위원회에 안건으로 상정할 것을 요청할 수 있다.

제13조(공공기관의 지방 이전) ①국가는 인구의 지방분산과 지방경제의 활성화를 도모하기 위하여 수도권정비계획법 제6조제1항제1호의 규정에 의한 과밀억제권역안에 소재하는 국가행정기관, 그 밖의 공공단체 등 대통령령이 정하는 공공기관을 단계적으로 지방으로 이전하기 위한 계획(이하 “지방이전계획”이라 한다)을 수립․시행한다

②지방이전계획은 재정경제부장관이 건설교통부장관, 행정자치부장관 및 기획예산처장관과 협의하여 수립하고 위원회의 심의를 거쳐 확정한다.

③재정경제부장관은 지방이전계획의 수립을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 관계 중앙행정기관에게 관할 공공기관의 이전에 대한 의견 등 필요한 자료를 요청할 수 있다.

④재정경제부장관은 지방이전계획이 확정된 때에는 지체없이 이를 관계중앙행정기관의 장에게 송부하여야 한다.

⑤관계중앙행정기관의 장은 지방이전계획에 따라 관할 공공기관이 지방으로 이전할 수 있도록 협조하여야 한다.

⑥기획예산처장관은 지방이전계획에 따라 이전하지 않는 공공기관에 대하여는 당해 공공기관이 집행하는 매 회계연도의 세출예산을 동결하거나 감액할 수 있다. 다만, 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

제14조(지역특성산업의 육성) ①시․도지사는 해당 지역의 특성을 감안하여 광역시․도 단위로 지역특성산업을 선정하고 이를 육성한다.

②시․도지사는 제1항의 규정에 의한 지역특성산업을 선정하여 육성하는 경우 관할 시장․군수 및 구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)의 의견을 들어야 한다.

③위원회는 선정된 지역특성산업에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 조정할 수 있다.

④국가는 선정된 지역특성산업이 원활히 수행될 수 있도록 하기 위하여 필요한 지원을 할 수 있다.

제15조(지방의 산업인력 확보 및 개발) ①정부는 지방소재 학교의 시설을 확충하고 우수한 학생이 지원할 수 있는 시책과 지방소재기업이 그 지역에 소재하는 학교의 졸업자를 우선 채용할 수 있는 시책을 수립․시행하여야 한다.

②정부는 인구의 지방분산 시책을 추진함에 있어서 우수한 산업인력이 지방으로 이주할 수 있도록 사회간접자본시설을 확충하고 지방의 사회적․문화적 생활여건을 개선하는데 역점을 주어야 한다.

제5장 지역균형발전특별회계

제16조(지역균형발전특별회계의 설치 및 관리ㆍ운용) ①지방경제의 활성화와 지역간 균형있는 발전을 도모할 수 있는 사업을 재정적으로 지원하기 위하여 “지역균형발전특별회계”(이하“회계”라 한다)를 설치한다.

②회계는 재정경제부장관이 관리ㆍ운용한다.

③그 밖에 회계의 관리․운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제17조(세입) ①회계의 세입은 다음 각호와 같다.

1. 수도권정비계획법 제16조에 의한 과밀부담금중 회계 귀속분

2. 개발이익환수에관한법률 제4조제1항에 의한 개발부담금중 회계 귀속분

3. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제20조제1항에 의한 개발제한구역훼손부담금중 회계귀속분

4. 일반회계로부터의 전입금

5. 당해 연도의 내국세(국세와지방세의조정등에관한법률 제5조의 규정에 의하여 지방자치단체에 양여하는 금액을 제외한다) 총액중 대통령령이 정하는 금액

6. 지방양여금관리특별회계법에 의한 지방양여금관리특별회계로부터의 전입금

7. 지방교부세법 제9조의 규정에 의한 특별교부세의 100분의 50

8. 제18조제1항에 의한 일시 차입금

9. 제20조에 의한 전년도 결산상 잉여금

②제1항제4호 및 제6호의 규정에 의한 금액은 대통령령으로 정하는 금액 이상으로 한다.

제18조(세출) ①회계의 세출은 다음 각호와 같다.

1. 종합계획 및 실행계획의 수립․시행에 필요한 지원

2. 제13조의 규정에 의한 공공기관의 지방 이전지원

3. 제14조의 규정에 의한 지역특성산업의 육성지원

4. 제15조의 규정에 의한 지방의 산업인력 확보 및 개발지원

5. 지역균형개발및지방중소기업등육성에관한법률 제9조에 의한 개발촉진지구의 개발사업에 대한 보조

6. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제25조제2항의 규정에 의하여 주민지원사업에 소요되는 비용 등의 용도로 사용되는 비용

7. 수도권에 소재하고 있는 기업등으로서 대통령령이 정하는 기업 등이 지방으로 이전하거나 외국기업 등이 지방에 사업장을 설립하는 경우 필요한 토지 또는 건물의 취득을 위한 자금의 융자, 이에 따른 기반시설을 조성하는데 필요한 자금의 보조 및 당해 기업 등의 인적자원 확보 등을 위한 보조 또는 융자

8. 제20조의 규정에 의한 일시차입금의 원리금 상환

9. 회계의 관리ㆍ운영에 필요한 경비

제19조(자금의 배분) ①국가는 회계의 세출예산을 집행함에 있어 다음 각호의 사항을 감안하여 차등적으로 지방자치단체를 지원할 수 있다.

1. 지방자치단체의 재정상황 및 발전의 정도

2. 지방자치단체가 선정한 지방특성산업에의 해당 여부

3. 2 이상의 지방자치단체가 협력하여 지역개발사업을 성공적으로 수행하였거나 혐오시설을 공동으로 설치 또는 이용하여 예산을 절감한 경우

②회계의 자금 배분에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.

제20조(일시차입) ①회계는 자금이 일시적으로 부족한 때에는 일시차입을 할 수 있다.

②제1항의 규정에 의한 일시차입금의 원리금은 당해 회계연도내에 상환하여야 한다.

제21조(세출예산의 이월) 회계의 세출예산중 당해 회계연도내에 지출하지 아니한 예산은 예산회계법 제38조의 규정에 불구하고 다음 연도에 이월하여 사용할 수 있다.

제22조(잉여금의 처리) 회계의 결산상 잉여금은 다음 연도의 세입에 이입한다.

제23조(예비비) 회계는 예측할 수 없는 예산외의 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위하여 예비비로서 상당한 금액을 세출예산에 계상할 수 있다.

부    칙

제1조(시행일) 이 법은 공포후 1년이 경과한 날부터 시행한다.

제2조(다른 법률의 폐지) 토지관리및지역균형개발특별회계법은 폐지한다.

제3조(다른 법률의 개정) ①수도권정비계획법중 다음과 같이 개정한다.

제16조중 “토지관리및지역균형개발특별회계법에 의한 토지관리및지역균형개발특별회계”를 “지역균형발전특별법에 의한 지역균형발전특별회계”로 한다.

②개발이익환수에관한법률중 다음과 같이 개정한다.

제4조제1항 “토지관리및지역균형개발특별회계”를 “지역균형발전특별회계”로 한다.

③지역균형개발및지방중소기업등육성에관한법률중 다음과 같이 개정한다.

제23조제1항을 삭제하고, 제2항을 다음과 같이 개정한다.

“국가․지방자치단체는 지구개발사업의 원활한 시행을 위해 자금융자 등의 지원을 할 수 있다.”

④개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법중 다음과 같이 개정한다.

제15조제2항, 제17조제4항, 제25조제1항중 “토지관리및지역균형개발회계법에 의한 토지관리및지역균형개발회계”를 “지역균형발전특별법에 의한 지역균형발전특별회계”로 한다.

⑤국채법 제8조제2항․제주도개발특별법 제40조제3항제6호․한국토지공사법 제9조제1항제2호중 “토지관리및지역균형개발특별회계법”은 삭제한다.

⑥지방양여금법중 다음과 같이 개정한다

제5조제2항을 다음과 같이 신설한다.

②제1항제5호의 규정에 의해 지역개발사업에 배분된 양여재원의 일부는 지역균형발전 추진을 위해서 지역균형발전특별법에 의한 지역균형발전특별회계에 전출하여 사용할 수 있다

⑦지방양여금관리특별회계법중 다음과 같이 개정한다.

제4조제2호를 제3호로 하고 제2호를 다음과 같이 신설한다.

2. 지방양여금법 제5조제2항의 규정에 의한 지역균형발전특별회계에 편입하는 전출금

〔참고문헌〕

21세기 정책․정보연구원, 「지역균형발전을 위한 지원방향」, 2001. 11.

김민호, ꡒ지역균형발전을 위한 법제개선ꡓ, 「한국법제발전연구소 제7회 세미나자료집」, 2002. 9.

성소미, ꡒ지역균형개발을 위한 정책 및 법제 검토ꡓ, 「한국법제발전연구소 제7회세미나자료집」, 2002. 9.

그밖에도 아이디어를 준 자료를 소개하면 다음과 같다.

경기개발연구원, 「수도권과 비수도권의 공동발전을 위한 전략수립연구」, 2001.

김정훈, “지역균형발전의 현황과 과제”, 「재정포럼」제70호, 2002.

박양호 외, 「수도권과밀해소 및 지방육성방안」, 국토연구원, 2000.

배준구, “지역균형발전을 위한 재원조달과 운영방안 강구”, 「사회과학연구」,   제17권제2호, 경성대사회과학연구소, 2001.

부산광역시, 「21세기 우리의 과제 국토균형발전」, 2002.

임정덕, “수도권집중의 현실과 국토균형발전을 위한 정책방안”, 「부산발전포럼」, 부산발전연구원, 2001.

정원식, “지방자치시대의 도시간 지역격차의 실태와 영향요인 분석”, 「한국지방자치학회보」제13권제1호, 한국지방자치학회, 2001.

초의수, 「지역균형발전특별법의 문제점과 제정방향」, 「지방시대」통권 2호, 2002.

최우용, “지역균형발전특별법의 쟁점사항과 과제”, 「시민시대」통권 208호.

한표환, “지역균형발전의 새로운 패러다임과 투자재원 확보”, 「지방재정」 제5호, 한국지방재정공제회, 2001.

홍준현, “지방분권화와 지역격차의 상관관계”, 「한국지방자치학회보」 제13권제1호, 한국지방자치학회, 2001.

※ 부록 : 「지역균형발전특별법안(가칭)」

최근의 신용카드정책과

신용카드산업 발전방안

이  권  우

재정경제위원회 입법조사관

(kwlee77@assembly.go.kr)

목	차

Ⅰ. 문제의 제기	417

Ⅱ. 우리나라 신용카드업 현황	418

Ⅲ. 최근의 신용카드정책과 문제점	420

1. 신용카드 수수료 정책

2. 현금대출위주 영업행태

3. 신용카드발급 및 사용행태 개선

4. 신용카드회사의 건전성 감독강화

5. 소비자보호

Ⅳ. 신용카드산업의 발전을 위한 정책방향의 설정	446

1. 경쟁촉진

2. 가격규제 등 인위적 개입의 자제

3. 사업활동에 대한 직접개입 지양

4. 소비자 보호의 적정성 유지

Ⅴ. 결 론	453

※참고문헌	457

최근의 신용카드정책과 신용카드산업 발전방안

최근의 신용카드정책과 신용카드산업 발전방안

최근의 신용카드정책과 신용카드산업 발전방안

Ⅰ. 문제의 제기

신용카드업은 여신전문금융기관이 소비자들에게 구매활동의 편의를 제공하기 위해 카드결제서비스를 제공하고, 구매를 위한 단기신용을 제공하며 현금서비스나 카드론을 통해 단기현금대출도 제공하여 소비자들의 만족을 극대화하는 역할을 하고 있다.  이에 대한 정부의 역할은  소비자들에게 제공되는 카드서비스가 가능한 많은 사람들에게 저렴한 비용으로 제공되어 소비자만족을 극대화시키고 카드산업의 발전을 위해 시장경제원리가 효율적으로 작용하도록 환경을 조성하는 데 있다고 할 것이다.

최근 우리 나라 신용카드산업은 사업자들의 활발한 영업활동과 정부의 카드사용 권장정책을 배경으로 급속한 성장을 이루었다. 카드 이용의 확대는 조세 징수의 투명화, 소비자 구매력의 증대, 신용사회의 구축 등 많은 순기능을 가지고 있는 반면 가계부채 및 신용불량자의 증가가 국민경제적 차원에서 우려를 자아내고 각종 수수료율을 둘러싸고 카드사-소비자 및 카드사-가맹점간에 갈등 사례가 빈발하는 문제점도 동시에 보여 주고 있다.

정부는 이러한 카드시장의 급속한 성장 및 그에 수반되는 부작용들에 대해서 정책적 대응이 불가피하다고 보고 2002년도에 들어와 카드산업에 대한 규제를 강화하기 시작했다. 그런데 그 내용이 상당부분 단편적이고 대증적인 규제 위주로 이루어지고 있는 것으로 보인다. 문제는 이러한 대증적인 규제가 오히려 시장기능을 왜곡시키고 나아가 카드시장의 건전한 발전을 위축시킬 가능성도 없지 않다는 점이다.

이 글에서는 이러한 시각에서 최근 정부의 신용카드업 정책의 내용을 자세히 살펴보고 이에 대한 체계적인 검토를 통하여 문제점을 도출하여 정책대안을 제시하고 향후 신용카드산업의 바람직한 발전방향을 모색해 보고자 한다.

Ⅱ. 우리나라 신용카드업 현황

우리나라 신용카드 시장은 다음과 같은 특징을 갖고 있는 것으로 평가되고 있다.

노태식 금융감독원 비은행감독국장, 「신용카드산업과 시장의 발전을 위한 대토론회(한국신용카드학회 및 시장경제연구원 공동 주최) 토론자료」.

첫째, 신용카드 이용과 금리간의 상관관계가 낮다는 점이다. 신용카드 특히 현금서비스 이용자는 자금 수요가 큰 한계성 신용자가 대부분을 차지하고 있으며, 자금공급의 경쟁관계에 있는 상호저축은행, 할부금융사 및 사금융시장의 영향을 크게 받고 있고, 특히 정부의 정책방향이 결정적인 변수로 작용하고 있다.

둘째, 전업계 카드사가 은행겸영사보다 경쟁력면에서 우위를 차지하고 있다. 은행겸영사는 전업계 카드사에 비해 점포망, 전산, 결제구좌 보유 등 인프라가 잘 갖추어져 있음에도 불구하고 시장확보면에서 크게 열위에 있는데 이는 결국 경영전략의 차이에 기인하는 것으로 보이며 이같은 현상은 앞으로도 지속될 전망이다.

셋째, 수익구조가 비정상적이고 외부충격에 취약하다는 점이다. 이는 카드사간의 회원확보를 위한 과당경쟁으로 인하여 신용판매부분에서는 거의 적자 상태로 현금대출 수익에 주로 의존하고 있는 실정이다.

현재 우리 나라에는 10개 전업카드사, 16개 겸영카드사(시중은행 8, 지방은행 6, 특수은행 1, 외은지점 1) 등 26개의 사업자가 신용카드업을 영위하고 있다.

카드 발급수 및 가맹점수는 99년 이후 폭발적으로 증가하고 있다.

구체적인 카드사업자 현황과  카드발급수 및 가맹점수 추이는 다음 표와 같다.

<표 1> 카드사업자 현황

(2002년 9월말)

구 분	비씨1)	국민	엘지	삼성	외환	현대	동양	우리	신한
임직원수(명)	554	1,471	2,723	2,923	769	700	632	220	142
지점수(개)	23	57	66	47	32	29	39	9	11
주요주주 (%)	우리은행 (27.65), 조흥,제일, 서울은행 (각14.85)	국민은행 (74.27)	LG계열 (44.8) Cherryston Inv.Hold. (9.2),	삼성전자 (56.59), 삼성전기 (22.31), 삼성물산 (9.44)	외환은행 (44.99), 올림퍼스 캐피탈 (30.23)	2) 퍼스트CRV (100)	동양메이저 (40.06), 동양종합 금융증권 (39.77)	우리금융 지주회사 (100)	신한금융 지주회사 (100)
총자산3)(억원)	7,275	148,617	194,209	197,293	56,246	24,283	9,635	51,057	20,780
총자산평잔 (억원)	7,482	136,913	182,987	205,585	58,067	11,790	8,854	41,164	21,354
자기자본 (억원)	1,624	14,827	21,255	18,250	6,086	1,876	646	10,022	2,506
ROA(%)	4.89	2.15	2.99	2.48	-0.35	-5.46	-3.43	2.19	0.17
ROE(%)	20.18	19.70	25.10	25.12	-2.07	-25.35	-53.15	8.27	1.17
순이익(억원)	366	2,942	5,467	5,089	-202	-644	-304	902	37
취급고(억원)	4,309	701,987	1,167,518	1,107,432	235,694	57,202	14,376	243,294	112,379
카드발급수 (천개)	23,021	17,313	22,950	20,004	9,417	2,242	409	5,899	2,450
카드회원수 (천명)	21,610	15,478	16,010	14,801	9,116	2,014	472	5,554	2,313
가맹점수 (천개)	1,959	1,634	2,584	1,728	2,283	1,856	1,273	283	1,425
연체율4)(%)	8.52	10.59	6.98	7.08	13.78	9.20	13.57	8.54	11.26

주 : 1) 겸영은행 실적 포함 자료 : 카드발급수, 카드회원수, 가맹점수

2) 자산관리공사(50%), 현대캐피탈(50%)

3) ABS 제외, 비씨․국민․외환은 업무제휴은행 제외.

4) 카드, 할부금융, 리스, 여신성금융자산을 모두 포함한 연체율임(ABS제외)

5) 산은캐피탈 제외(기업카드만 영업)

자료 : 각사 업무보고서

<표 2> 카드발급수 및 가맹점수 추이

(천매, 천점, 천명)

	'97	'98	'99	'00	'01	'02.9월
카드발급수	45,705	42,017	38,993	57,881	89,330	103,710
가맹점수1)	4,257	4,649	6,192	8,611	12,627	15,025
경활인구	21,662	21,456	21,634	21,950	22,181	22,753
1인당 카드수(장)	2.11	1.96	1.80	2.64	4.03	4.56

주 : 1) 1개 가맹점당 평균 5개 카드사와 가맹점 계약을 체결

자료 : 여신전문금융업협회

Ⅲ. 최근의 신용카드정책과 문제점

정부는 그 동안 신용카드 제도를 개선하고 위규회사에 대한 제재를 강화하는 등 신용카드업의 문제점을 개선하기 위해 노력해 왔다. 이에 따라, 가두모집이나 미성년자에 대한 카드남발이 줄어드는 등 영업질서가 일부 개선되는 기미를 보이고 있다.

그러나, 최근에 정부가 불합리한 회원분류 문제 등을 제기한 바와 같이, 아직도 신용카드업의 문제점이 시정되지 않고 있다는 것이 정부의 시각이다. 즉, 대다수의 고객이 20%이상의 높은 수수료를 부담하고 있으며, 회원확보 위주의 경쟁을 지속하면서 신용카드를 남발하고 있고, 현금대출 위주의 영업관행도 여전하며, 무리한 채권추심, 이용대금 부당전가 등으로 카드이용자 피해도 증가하고 있는 실정이다.

정부로서는 이러한 신용카드업의 문제점을 조속히 시정하지 않을 경우, 신용카드로 인한 경제․사회적 부작용이 심화될 우려가 있다고 보고 2002년 5월 「신용카드회사 감독강화 방안」을 대폭 보완하여「신용카드 종합대책」을 발표하여 추진하고 있다.

1. 신용카드 수수료 정책

가. 현황 및 문제점

조달금리 인하와 정부의 지원에 힘입은 대규모 수익창출에도 불구하고 카드회사의 수수료 인하는 카드이용자의 입장에서는 미흡한 수준에 머물고 있다. 즉 카드회사의 평균조달금리는 ‘98년 13.9%에서 ’01년 7.4%로 대폭 낮아졌음에도 주요 카드회사의 현금서비스 수수료율 수준은 별반 낮아지지 않고 있다.

(단위:%)

2000.12말           2001.6말             2002.3말

국민   27.8    →  14.0～25.8(7/8)   →   13.8～23.7(2/1)

엘지   29.0    →  15.5～25.8(5/28)  →   14.0～23.8(1/1)

삼성   29.0    →  15.5～25.8(5/28)  →   14.2～23.8(1/1)

외환   27.6    →  14.5～25.7(7/30)  →   13.0～23.7(3/18)

특히, 카드회사들이 수수료율 적용을 위한 회원 분류기준을 불합리하게 운용하고 있다고 지적되고 있는데 80% 이상의 회원을 높은 수수료율이 적용되는 하위그룹으로 분류하고 있으며, 회원의 신용도보다는 이용실적, 이용한도 소진율 등 회사의 비용과 수익에 대한 기여도를 중심으로 회원을 분류하고 있다.

이에 따라, 대다수 신용카드 회원들은 20%가 넘는 높은 수수료를 부담하고 있는 실정이다. 이러한 점은 IMF 경제위기 이후 조달금리가 낮아졌음에도 신용카드 수수료는 낮아지지 않는 현상에 대한 여론악화를 불러 오고 있다.

<표 3> 신용카드 수수료 및 조달금리 국제비교

구 분	미 국	일 본	한 국
가맹점 수수료	1.5~6%	3~5%	1.5~4.5%
할부 수수료	14～16.53%	15.6～29.16%	11.0～16.7%
현금서비스 수수료	14~27% (거래건당 거래수수료 $3~$15 별도)	25~29%	14~24%
연체수수료	28.3% (연체건당 연체수수료 $30 별도)	14.6～29.2%	24%
조달금리(年)	3%	2.6%	6.3%(평균)

주) 미국 : '01년 3월 현재 (CardData),  일본 : '00년 말 현재,  한국 : '01년 말 현재

자료 : 여신전문금융업협회

한편, 신용카드 수수료율보다 상대적으로 조달금리가 낮아진 데 따라 7개 신용카드전업사의 2001년도 당기순이익은 2조 5천억원, 은행을 포함할 경우 3조 8천억원에 달하였으며, 대손충당금 적립이전의 이익규모는 7조원 대에 이를 것으로 추정되고 있다. 그러나 정부의 각종 신용카드 규제정책으로 인해 카드사들의 순이익이 최근 급속히 줄어 들고 있다.

그런데 신용카드회사들이 조달금리의 하락에도 불구하고 수수료율을 낮추지 않는 이유로는 위험 프리미엄이 상존하고 있다는 점, 역선택(adverse selection)현상이 존재한다는 점, 탐색 및 이전비용(search cost and switch cost)등의 거래비용이 많다는 점, 카드이용자들이 금리보다 신용한도나 부가혜택에 더 민감하게 반응하는 비합리성을 가지고 있다는 점 등을 들 수 있다.

신용이 불량한 카드이용자들이 현금서비스를 많이 받아 낮은 수수료를 내는 현상을 말한다.

현재 카드사는 회원의 신용등급을 회원의 신용도보다는 이용실적, 이용한도 소진율, 도난, 분실 등 회사의 비용과 수익에 대한 기여도를 중심으로 회원을 분류하고 있으며, 대부분의 카드사가 신용등급 분류시 신용도를 15% 수준만 반영하고 있다.

신용등급은 1등급에서 5내지 6등급으로 분류되고 있으며, 처음 카드를 발급받는 신규회원은 기본등급인 5내지 6등급으로 분류되며 현재 80% 이상의 회원이 높은 수수료율이 적용되는 하위그룹으로 분류되고 있다.

그런데 카드사업자의 입장에서는 현금서비스 등 카드대출이 다음과 같은 위험성이 있으므로 단순히 은행금리와 비교하는 것은 부적절하다고 주장하고 있다. 즉 카드회사는 은행에 비해 대체로 조달금리가 높고, 카드대출은 단기여신이기 때문에 안정적인 자금운용이 어려우며, 카드대출은 담보확보가 어려운 신용대출이므로 위험이 크고, 카드대출은 상대적으로 신용도가 낮은 고객들이 주로 이용하고 있으며, 외국 카드사의 경우에도 현금수수료율은 상대적으로 고율인 점 등을 들고 있다.

나. 정부대책

첫째, 수수료율 적용을 위한 회원 분류시, 중위등급을 기본등급으로 하고 신용도 및 거래실적을 반영하여 상하로 조정하도록 함으로써 정규분포 형태가 되도록 하자는 것이다.

즉, 신용도와 회사에 대한 기여도가 높은 고객은 중상위 등급으로 분류하여 낮은 수수료율을 적용하는 반면, 신용도가 낮거나 연체, 분실, 도난사고 등으로 회사에 손실을 준 고객은 중하위 등급으로 분류하여 높은 수수료율을 적용한다는 것이다.

현재 대부분의 카드사가 15% 수준만 신용도를 반영하고 있는 것을 50%까지 대폭 확대함으로써 신용도가 높은 회원일수록 낮은 수수료율을 적용받을 수 있도록 한다는 것이다.

구체적 시행방안으로서는 여신전문금융업법 시행령에 근거를 마련하고, 여신전문금융업 감독규정에 수수료율 적용을 위한 회원분류시 준수할 사항을 명시하도록 하는 것이다. 이에 따라 금감원․여전협회․카드사 공동 태스크포스를 구성하여 기본모델을 작성하고 각 카드사는 기본모델을 참고하여 자율적으로 회원분류기준을 재작성하여 시행한다는 것이다.

둘째, 회원을 재분류할 경우 수수료율 인하가 기대되지만, 재분류 후에도 여전히 높은 수수료 수준이 유지될 경우에는 전문기관의 수수료 원가분석 결과를 바탕으로 리딩카드회사의 현금서비스 수수료율 수준으로 수수료율 인하를 유도한다는 것이다.

셋째, 수수료관련 정보의 공시를 강화한다는 것이다. 즉, 현재 각 카드사는 수수료등급 및 이에 적용되는 수수료율, 평균수수료율만을 공시하고 있으나, 앞으로는 각 카드사의 수수료 등급의 분포현황도 공시하도록 의무화 한다는 것이다.

다. 정부대책의 문제점

첫째, 신용도뿐 아니라 회사에 대한 기여도를 반영하여 신용등급을 결정하도록 유도하는 대책은 적절치 않다는 지적이다.

박상수, “한국 신용카드 산업의 과제와 대책”, 「신용카드제도 개선을 위한 심포지엄

(경영환경개선운동본부 주최, 2002. 7) 발표자료」.

즉 회사의 비용과 수익에 대한 기여도를 반영하여 신용등급을 책정하고 그에 따라 카드 수수료를 결정하면 현금서비스를 이용하지 않거나 불가항력으로 도난 등을 당한 소비자들에게 의도적으로 불이익을 주는 것이며, 신용이 불량한 소비자들이 현금서비스를 많이 받아 낮은 수수료를 내는 역선택 현상이 발생한다는 것이다.

또한 신용도가 아니라 회사기여도에 대한 고려가 신용등급결정의 중요 요인이 되면 이것은 카드사의 우월적 지위 남용일 뿐 아니라 경쟁에 의한 신용카드 수수료율 인하라는 시장원리가 작용하기 어려울 것이다.

둘째, 개인신용도 비율을 과도하게 올릴 경우 신용카드사의 대출이 주로  재무구조가 취약한 서민을 상대로 하고 있다는 점에서 서민에게 더 큰 수수료부담을 지우게 되는 부작용이 생긴다는 지적이 있다. 즉 저신용도 거래자들과의 거래단절은 그들이 사채에 의존할 수밖에 없게 만들 것이며, 현금대출 제한에 따라 신용카드사들의 수익성 악화는 금융시스템의 불안을초래할 가능성이 크다.

셋째, 정부가 수수료율을 인위적으로 통제하는 것은 시장경제원리에 위배되며 가격통제효과도 의문이라는 것이다. 즉, 신용카드업자는 다양한 방법으로 유효가격을 조절할 수 있고, 비가격적요소 (선취수수료 부과, 누적마일리지, 구매 디스카운트, 연회비 차등화, 보험서비스 제공 등)의 제한을 통해 카드사의 가격상승효과를 만회하려는 노력을 할 것이기 때문이다.

라. 대안

첫째, 현재 허가제로 되어 있는 카드사업 신규참여자들의 진입요건을 완화하여 진입을 더욱 장려할 필요가 있다.

2002년의 경우 신한카드와 우리카드가 전업카드사로 신규 진입한 바 있다.

둘째, 각종 정보공시제도를 강화해야 한다는 지적이 있다. 다시 말하여 역선택, 거래비용, 비합리성 등을 줄이기 위해서는 소비자들이 카드를 선택하는데 도움이 될 수 있도록 투명한 정보공개가 필수적이며, 현재 여신전문금융협회의 홈페이지에 각 카드사별 수수료(현금수수료, 할부 수수료율, 카드론 이자율, 연체이자율 등)에 관한 대체적인 정보를 공시하고 있으나, 소비자가 자신의 신용도에 따라 가장 유리한 카드를 선택하기에는 충분한 정보가 되지 못하고 있다는 것이다.

이에 대하여 카드업계에서는 신용카드업의 공시 수준은 할부금융업, 대부업 등 다른 업종에 비하여 이미 높은 수준에 있으므로 다른 업종과 형평을 맞추는 전제하에서 정보공시제도를 강화하는데 동의한다는 입장을 보이고 있다.

셋째, 크레딧 뷰로(CB: Credit Bureau)의 설립이 필요하다.

개인의 금융거래 정보를 집중시켜 이를 가공한 후 본인 및 금융당국에 제공하는 민영화된 금융정보집중 및 제공회사로서 이 제도는 미국에서 발전해 온 것이다.

현재 우리나라는 사적 크레딧 뷰로제도를 인정하지 아니하고 은행연합회를 신용정보집중기관으로 하여 신용불량자 정보(연체액 5만원 이상 3개월 초과)가 집중되고 2002년 7월부터는 신용카드의 현금서비스 거래정보까지 집중되고 있으며, 여신전문금융협회에 4개이상 카드 보유자의 이용금액(현금서비스, 신용판매) 및 연체금액 등에 관한 정보가 집중되어 있으나 전문적이지 못하고 소비자 및 금융기관이용에 대한 서비스가 충분하지 못하다는 지적이 있다.

신용정보집중기관인 은행연합회가 각종 금융정보를 수집만 하고 이를 분석하여 금융기관 및 금융이용자에게 제공하지 못하고 있는 관계로 은행연합회에 대한 정보집중이 확대될수록 크레딧 뷰로(CB)회사의 설립에는 오히려 장애가 된다는 지적이 있다.

이미 우리 나라도 신용보증기금의 기업에 대한 신용정보 데이터 베이스인 CRETOP이 많이 활용되고 있고 정보가 이미 재산이 된 디지털 경제의 단계에 와 있으므로 현재와 같이 전국은행연합회에 CB의 역할을 집중시키기 보다는 공공정보(경찰청, 국세청 등)는 공유하면서 미국과 같이 경쟁체제를 도입한 민영화 형태가 보다 나은 대안이 될 것이며, 그래야 한국의 신용정보관리에서도 경쟁체제가 될 것이라고 한다.

이종욱, 「신용카드제도 개선을 위한 심포지엄」토론자료.

CB제도가 도입될 경우 금융기관은 거래하고자 하는 개인의 신용상태를 CB회사로부터 신속, 정확히 제공받아 금융기관의 의사결정이 보다 정확히 이루어져 신용사회의 구현을 앞당길 수 있으며, CB의 신용정보 제공으로 카드사들은 소비자들의 적정 수수료를 합리적으로 책정할 수 있고 소비자들도 자기의 신용으로 가장 유리한 조건의 카드를 발급해 주는 카드사를 선택할 수 있어 카드시장의 경쟁이 촉진되는 장점이 있다.

넷째, 수수료 책정기준을 보다 합리적으로 책정하여야 한다. 즉, 신용등급 기준은 철저히 신용위험과 비례하여 결정하도록 하고 그에 따라 기준 수수료율을 책정하되, 회사의 수익에 대한 기여를 반영하여 보상이 필요할 경우에는 위 기준 수익률에서 차감하는 방법을 강구할 수 있을 것이다.

2. 현금대출위주 영업행태

가. 현황 및 문제점

카드회사들이 본연의 업무인 카드거래대금 결제보다 부대업무에 불과한 현금대출 업무(현금서비스+카드론) 비중이 2001년말 이용액 기준으로 63.5% 수준에 달할 정도로 현금대출업무에 치중하고 있다.

주요 국가별 현금서비스 비중은 미국(2001말 기준)이 21.2%, 일본(2000말 기준)이 24.4%, 캐나다(1999말 기준)가 11.0%, 호주(1999말 기준)가  13.3%로 우리 나라와는 상당한 차이를 보이고 있다.

특히, 카드회사들은 2002년 4월말 현재 현금서비스 한도 소진율이 22% 수준에 불과함에도 현금서비스 한도를 계속 확대해 오고 있다.

2002년 4월말 현재 평균 현금서비스 한도는 230만원으로 이는 도시근로자 가구당 월 평균소득 270만원의 85%에 달한다. 이는 1999년 5월, 월 70만원한도 규제가 폐지된 지 3년만에 3배이상 증가한 것이다.

또 신용도보다는 이용실적을 기준으로 현금서비스 한도를 책정함에 따라, 신용도가 낮은 사람이 과도하게 현금서비스를 받는 결과를 초래하고 있다.

이러한 현금대출 위주의 영업은 신용카드업 본래의 기능에 배치되고 신용불량자를 양산시키며 신용카드업의 전반적 부실을 초래할 우려를 내포하는 등의 문제점이 있다.

과도한 현금대출은 대금 결제에 비해 연체율이 높기 때문에 카드업 부실화의 주요 요인으로 작용할 가능성이 있다. 2002년 9월말 기준으로 현금대출 연체율은 11.8%,  대금결제 연체율은 5.9%로서 현금대출 연체율이 2배로 높다.

카드사의 현금대출 현황을 좀더 자세히 살펴보면 현금대출(현금서비스 + 카드론) 비중이 2001년 이용액 기준으로 63.5% 수준으로 이것은  2000년도의 66.4%보다 약간 감소하고 있으나, 현금대출 비중은 잔액기준으로 볼 때  2000년 64.2%에 비하여 2001년에는 55.9%로 비중이 크게 감소하고 있다. 그러나 2001년도에도 자산유동화증권(ABS: Asset Backed Securities) 매각분을 포함하면 68%에 달한다.

<표 4> 신용카드 이용 실적

(단위: 조원)

연 도	구 분	일시불	할 부	현금서비스	카드론	합 계
2000	잔 액	4.2 (15.0)	5.8 (20.8)	14.0 (50.2)	3.9 (14.0)	27.9
	취급액	55.6 (23.5)	24.0 (10.1)	145.3 (61.3)	12.0 (5.1)	236.9
2001	잔 액	7.0 (20.2)	8.3 (23.9)	10.7 (30.8)	8.7 (25.1)	34.7
	취급액	128.4 (26.7)	47.4 (9.8)	267.7 (55.7)	37.3 (7.8)	480.8
2002.9월	잔 액	9.0 (17.7)	12.3 (24.2)	16.8 (33.0)	12.8 (25.1)	50.9
	취급액	131.6 (26.4)	53.6 (10.7)	270.7 (54.3)	42.9 (8.6)	498.8

주 : 1) 괄호 안은 총액 대비 비중(%)

2) 산은캐피탈 제외

자료 : 금감원 및 여신전문금융업협회

나. 정부대책

이에 대하여 정부는 두 가지 대책을 내놓고 있다.

첫째, 여신전문금융업법 시행령의 개정(2002. 6)을 통하여 신용카드회사의 현금대출에 따른 채권액이 현금대출과 결제업무에 따른 채권 합계액의 50%를 초과할 수 없도록 제한한 바 있다. 이 조치는 2002년 7월 1일부터 시행하되, 현 시점에서 50%를 초과하는 부분은 2003년 12월말까지 단계적으로 축소하도록 하고, 자산유동화증권(ABS)발행 등을 통해 매각한 채권까지 포함하여서는 2004년 12월말까지 축소하도록 경과조치를 두어 규제의 실효성을 확보하는 노력을 보이고 있다.

둘째, 현금서비스는 사실상 은행의 마이너스 대출과 성격이 유사하므로 각 신용카드회사가 현금서비스한도 책정시 이용실적보다는 신용도에 따라 책정하도록 카드사 약관 및 내규에 반영하도록 하였다.

다. 정부대책의 문제점

첫째, 여신을 전문적으로 수행하는 카드사에 대한 현금대출규제는 기본영업활동의 제한으로서 이러한 정부의 조치는 카드사의 기본기능을 제한하는 과도한 규제이며, 글로벌 스탠다드에도 위배된다는 지적이다.

박상수(전게 심포지엄 발표자료), 안재욱(전게 심포지엄 토론자료) 및 이보우(전게 심포지엄 토론자료), 노부호(“시대에 역행하는 카드업계 규제논란”, 전게 토론회 토론자료) 등 다수자료에서 정부의 이 규제가 불합리함을 지적하고 있다.

사업자의 최적사업 구성은 개별카드사의 이윤극대화 과정에서 결정되어야 할 사항이며 구매에 따른 신용카드 이용과 현금서비스 및 카드론 이용은 신용카드업자가 무담보신용을 제공한다는 점에서 차이가 없는데도 카드사의 대출비중을 인위적으로 규제하는 것은 불합리하다는 지적이다.

은행, 보험, 증권업 등 금융업종간 장벽이 허물어지고 있고 심지어 그 구별조차 희미해 가는 현 시점에서 카드회사 본연의 업무가 카드 거래대금 결제업무이므로 50% 이상의 현금대출은 안된다는 주장은 설득력이 없다는 것이다.

둘째, 카드사용자 대출의 인위적 축소는 카드대출에 의존할 수밖에 없는 소비자들에게 큰 타격을 줄 것이며, 그들이 어쩔 수 없이 고금리 사채에 의존하도록 하여 더 큰 사회적 문제를 야기하는 등 소비자금융시장에 극심한 불안을 초래한다는 지적이다. 즉 현금서비스 축소를 위한 정부규제로 인해 카드사의 채권회수로 소비자는 초고금리를 부담하며 사채시장을 이용할 수밖에 없고, 수많은 개인파산으로 이어질 개연성이 많다는 것이다.

셋째, 정부가 현금대출 비중을 줄이도록 요구하는 것은 부실가계채권의 증가를 우려한 때문인데 카드사들은 현금대출의 절대규모를 줄이기보다는 카드매출을 증가시켜 50% 기준을 충족시킴으로써 정부의 의도를 회피하려할 것이므로 오히려 소비자들의 소비를 촉진시킬 우려가 현실로 나타나고 있다. 즉, 2002년 7월 카드회사의 현금대출(현금서비스+카드론) 업무비중을 50% 이하로 축소하도록 하는 제도를 도입한 이후, 아래 표에서 보듯이 현금대출 업무비중은 감소추세에 있으나, 비중감소에도 불구하고 현금대출 금액은 계속 급증하고 있다.

<표5> 카드회사의 현금대출 업무비중 및 금액 추이

(단위 : 억원, %)

구 분	’02. 2/4	’02. 3/4	증 감
현금대출	289,880	309,239	19,359( 6.7)
대금결제	190,090	215,181	25,091(13.2)
현금대출비중	60.4	59.0	△1.4

이는 카드회사들이 현금대출액 축소보다는 무이자할부 등으로 대금결제액을 의도적으로 늘린데 기인하며, 특히 일부 카드회사의 경우 계열사를 이용한 기업구매카드 취급 확대로 현금대출 비중을 축소시키는 등의 편법이 동원되고 있다.

이에 대한 대책으로 금융감독원은 2002년 11월 20일 이 조치의 실효성 제고 방안을 발표한 바 있다. 즉, 기업구매카드 결제를 인위적으로 늘리는 방법 등을 통해 현금대출 비중 50% 제한을 회피하는 것을 차단하기 위하여 자기계열에 대한 여신한도(자기자본 범위내) 적용대상 여신의 범위에 계열사에 대한 기업구매카드 결제액을 포함하는 방안 등을 재경부와 협의하여 추진(여신전문금융업법 시행규칙 개정 필요)하고, 거래기업 또는 계열사 하청업체 등을 대상으로 기업구매카드 회원가입 및 사용을 강요하는 행위를 집중 단속하며, 기타 변칙적인 방법으로 현금대출 비중 규제를 회피하고, 계속 현금서비스를 급증시키는 카드회사에 대해서는 특별검사를 실시하는 방안을 강구하고 있다.

이와 함께 분기별 현금대출비중 감축계획을 이행하지 않은 카드회사에 대해서는 엄중 제재하고, 카드회사의 은행으로부터의 자금조달을 투명하게 하기 위하여 카드회사들이 카드자산을 형식적으로 매각하고 대금을 받는 경우 동 대금도 사실상 여신에 해당되므로 앞으로는 은행의 여신의 범위에 포함시킴으로써 동일인 여신한도 등의 적용을 받도록 하는 등의 조치를 실시하고 있다.

라. 대 안

첫째, 현금서비스로 인한 카드사 부실이 우려된다면 카드사에 대한 건전성 규제강화를 통한 간접적인 규제방식을 채택해야 할 것이다. 부실현금대출의 증가로 가장 큰 피해를 볼 이해관계자는 바로 신용카드사 자신이므로 정부규제보다 시장원리에 따른 자율규제가 바람직하다는 것이다.

박상수, 전게 심포지엄 발표자료,

그런데 이러한 신용카드사에 대한 건전성규제는 은행과 같이 보호해야 할 수많은 채권자(예금자)가 카드사에는 없으므로 은행의 BIS비율 규제와 같은 건전성규제를 신용카드사에 부과하는 것은 부적절하며 불필요한 규제라는 지적도 있다.(안재욱, 「신용카드제도 개선을 위한 심포지엄」 토론자료).

부실채권의 발생으로 말미암아 카드사가 부실화될 경우 공적자금 투입과 같은 지원이 아니라 가차없이 퇴출시켜 카드사 스스로 위험관리에 적극적으로 나서도록 해야 한다는 것이다.

둘째, 신용이 부실한 소비자들의 과도한 현금서비스 이용도 소비자 교육 등을 통해 해결하는 것이 바람직할 것이다. 일부 소비자들의 문제를 신용카드산업에서의 시장실패로 확대 해석하여 정부가 개입하는 것은 곤란하며, 그보다는 시장에 맡겨 두는 것이 금융시장에서의 충격을 줄이고 부작용도 예방할 수 있는 길이라는 것이다.

셋째, 현금대출의 사회적 문제는 카드사들의 소비자 신용관리 및 리스크 관리 능력의 제고로 예방하는 것이 바람직하다는 것이다. 최근 정부가 발표한 부실대출자산에 대한 대손충당금 적립기준의 강화는 카드사들에게 리스크관리 능력을 제고시키는 계기가 될 것이다.

이전의 2단계 기준을 5단계(정상, 요주의, 고정, 회수의문, 추정손실)로 세분하여 대손충당금 적립기준을 은행수준으로 확대 강화하였다.

3. 신용카드 발급 및 사용행태 개선

가. 현황 및 문제점

신용카드 발급은 카드 발행기관 각 영업점이나 모집인, 대리점 등을 통해서 이루어지고 있으나 신용카드회사들이 회원확보 경쟁에 치중하면서 부모동의 없이 소득없는 미성년자에게까지 카드를 발급하거나, 사용실적이 없는 카드도 회원동의를 제대로 받지 않고 갱신․대체 발급하며, 고가의 경품을 제공하면서까지 카드발급을 유인하는 등 신용카드 발급을 남발하고 있다는 비판이 강하게 일고 있다.

이에 따라 카드 발급수는 1997부터 2001년 사이에 약 2배, 가맹점수는 약 3배 증가하였으며, 경제활동인구 1인당 약 4매의 신용카드를 보유하고 있는 것으로 나타나고 있다.

또한, 회원의 결제능력을 고려함이 없이 소득 여부를 형식적으로만 확인하고, 회원의 소득을 훨씬 초과하는 이용한도를 부여하거나, 특히, 높은 이용한도 부여를 회원확보의 유효한 수단으로 인식하고 경쟁적으로 이용한도를 상향조정하고 있는 실정이다.

이에 따라, 신용불량자가 늘어나고 무분별한 신용카드 사용이 사회문제로까지 부각되고 있다.

나. 정부대책

첫째, 부당한 카드 회원모집행위를 금지하였다. 회원모집 과정에서 연회비를 초과하는 경품제공만을 금지하고 있던 것을 , 앞으로는 일체의 경품제공 행위를 금지하고 제휴회사가 지급하는 경품도 카드사가 지급하는 행위로 간주하도록 하였다.

신용카드는 일반상품과는 달리, 금융거래실적 등을 축적한 후 고객 스스로 필요에 의해 발급을 신청하는 상품이고, 여신전문금융업법에서도 신용카드는 신청이 있는 경우에만 발급토록 규정하고 있는 점을 감안한 조치이다.

또한 여신전문금융업법 시행령의 개정을 통하여 가두 및 방문모집 행위를 원칙적으로 금지하되, 방문모집은 사전동의가 있는 경우로서 금감위가 정하는 바에 따라 예외적으로 허용하도록 하였다.

둘째, 여신전문금융업법 시행령을 개정하여 6개월 이상 사용하지 않은 휴면카드를 갱신․대체 발급할 경우에는 사전에 회원의 서면동의를 받도록 하였다.

셋째, 회원의 의사와 결제능력을 감안하여 신용카드 이용한도를 부여하도록 개선하였다. 즉 현재는 카드회사가 회원의 의사와 관계없이 일방적으로 이용한도를 부여하던 것을 앞으로는 카드를 신규발급할 때에는 회원이 서면으로 신청한 한도 내에서만 이용한도를 부여하도록 하고, 이용한도를 상향조정할 경우에도 15일 전까지 당해 회원에게 서면으로 통지하도록 하고, 이용한도에 대해 회원이 축소를 요구하면 이를 즉시 반영하도록 하였다.

또한 카드회사는 회원이 희망한 한도금액 내에서, 당해 회원의 결제능력을 충분히 고려하여 이용한도를 부여하도록 하였다. 이 경우 카드회사 스스로 소득과 재산액 등을 고려한 심사기준을 정하되, 금감위가 그 적정성 여부를 심사하고 필요시 시정조치를 할 수 있도록 하였다.

이러한 조치들은 여신전문금융업법 시행령에 그 근거를 마련하고 카드회사의 약관 및 내규에 관련사항을 규정하도록 하고 있다.

만약 카드사들이 위의 사항을 준수하지 아니하고 발급한 카드의 이용대금에 대해서는 금융감독원이 금융분쟁조정 과정에서 카드사의 과실에 상응하여 연체율 적용 배제, 이용대금 일부 감면 등 카드사에 책임을 부과하도록 하고 있다.

넷째, 불법적인 회원모집 및 카드발급 행위에 대한 감시행정을 강화하였다.

금융감독원에 사금융피해 신고센터를 확대개편하여 “신용카드관련 불법행위 신고센타”를 운영하고, 카드사별 “불법모집 기동점검반” 등과 상시연락체제를 구축하도록 하고, 불법적인 인터넷 사이트 운영자 색출을 위해 카드회사별로 “인터넷 사이트 감시단”을 운영토록 유도하며, 제휴업체의 신규회원 모집행위는 제휴업체의 영업점 또는 대리점으로 한정하도록 하였다.

다섯째, 위규 카드회사에 대해서는 엄중 제재를 가하고 특히, 신용불량자를 양산하거나 민원발생이 많은 회사를 중점 점검대상으로 하도록 하였다.

지난 2002년 3월말 3개 카드회사에 대해 신규 회원모집 정지조치를 취한 바 있다.

여섯째, 여신전문금융업협회를 중심으로 분별있는 신용카드 사용을 계도하기 위한 홍보활동을 적극 전개하고, 일간신문 및 TV 광고도 실시하며, 신용카드 사용 및 신용관리에 관한 내용을 중․고등학교 교과과정에 포함하는 방안을 강구하기로 하였다.

주요 홍보사항으로는 과도한 신용카드 사용의 위험성 및 신용관리의 중요성을 주지시키는 내용, 신용불량자로 등록될 경우의 불이익에 관한 사항, 신용카드로 인한 피해 발생시 구제절차 등에 관한 사항, 신용카드 모범사용 사례에 관한 사항 등이다.

다. 정부대책의 문제점

첫째, 현 금융시장은 신용카드 방문모집과 유사한 형태의 영업을 허용하는 산업분야(예: 은행권 및 제2금융권의 대출 사원제도, 상호저축은행, 할부금융 및 보험회사의 대출카드)가 많이 있으나, 신용카드업에 대해서만 방문영업을 금지하는 것은 업종간 형평성의 문제가 있다는 지적이 있다.

둘째, 가두 및 방문모집은 영업대리점이 없는 전업카드사들의 회원확보 수단인 동시에 회원의 가입의사 확인뿐 아니라, 결제능력, 신용한도 등을 직접면담 등을 통해 확인할 수 있는 긍정적인 면도 있으므로 이러한 모집행태의 일방적 금지는 적절하지 아니하다는 점이다.

라. 대 안

첫째, 소비자의 편의와 카드업의 여타 금융서비스업과의 정상적인 경쟁을 위해 가두 및 방문모집 활동을 허용하되, 불법적이거나 과도한 고객유인행위 등으로 고객의 자유의사를 침해하는 행위만 금지하는 것이 적절할 것이다.

둘째, 인터넷을 통한 카드회원 모집을 활성화하는 대안이 제기되고 있다.  현재 카드사의 인터넷을 통한 카드회원유치는 카드사 홈페이지에 직접 접속하여 신청할 수 있으며, 그 외에도 지명도 있는 portal service업체(다음, 야후 등)와의 정식 계약을 통해 회원신청 업무 대행이 이루어지고 있다. 그러나 인터넷을 통한 카드발급은 그 절차가 편리하지만, 이용자의 35%가 피해를 경험했다는 설문조사 결과도 있다.

피해유형별로 보면, 발급지연(48%), 발급자격이 없는 자에게 신용카드 발급(37%), 이용조건이 인터넷상에 고지된 것과 다른 경우(21%), 개인정보 유출경험(16%) 등이며, 또한 카드사의 신원확인 절차가 상당히 미흡하다는 문제가 제기되고 있다.

셋째, 카드사들이 철저한 개인신용정보분석에 따른 카드발급, 신용등급책정 및 현금서비스 이용한도 등을 설정하도록 계도한다.

4. 신용카드회사의 건전성 감독강화

가. 현황 및 문제점

카드회사는 수신기능이 없고 과거에는 규모가 크지 않았기 때문에 사전․예방적 감독이 은행 등에 비해 미흡한 실정이며, 금년에 들어서야 적기시정조치 제도를 적용하고 있으며, 그 기준도 은행에 비해 약한 편이다. 또한 대손충당금 적립기준 등도 은행에 비해서는 다소 완화되어 있다.

은행의 경우, BIS비율 8% 미만→경영개선권고, 6% 미만→경영개선요구 대상이나, 카드사의 경우, 조정자기자본비율 7% 미만 → 경영개선권고, 4% 미만 → 경영개선  요구 대상이 된다.

그러나, 카드회사는 ①결제시스템의 중요한 축을 담당하고 ②자금조달 등에 있어 은행 등과 밀접히 연계되어 있으며 ③자산규모도 커지고 있기 때문에, 부실화될 경우 금융시장에 미치는 충격도 점점 커질 전망이다.

특히, 다수의 가계가 급전조달 창구로 카드대출을 이용하고 있는 점을 감안할 때, 가계대출 부실문제는 카드회사의 부실에서 유발될 가능성도 배제할 수 없다는 것이 정부의 시각이다.

따라서 정부는 신용카드업의 건실한 발전 및 가계대출 부실화를 예방하기 위해서는 카드회사에 대한 사전․예방적 감독을 강화하고자 하고 있다.

나. 정부의 대책

금융감독원은 2002. 11. 19 신용카드사 건전성 감독강화 조치를 발표한 바 있다.

첫째, 정부는 여신전문금융업 감독규정을 개정하여 여신전문신용카드회사에 대한 적기시정조치의 주요 기준인 조정자기자본비율 기준과 경영실태평가등급 기준을 은행수준으로 상향 조정하고, 부실심화를 사전에 차단하기 위해 연체율과 손익상황을 적기시정조치의 기준으로 신설하였다. 아울러, 경영개선요구 수준으로 경영이 악화되는 카드회사에 대해서는 경영개선조치의 하나로 신규회원모집 중지 및 자금차입 제한 등의 조치를 적극 고려하고 있다고 한다. 그 구체적인 조치내용은 다음 표와 같다.

이 조치는 카드업의 경우, 상대적으로 신용도가 낮은 고객에 대해 여신을 공여하고, 주로 단기여신을 취급하여 연체율 상승이 곧바로 경영악화로 연결된다는 시각에서 취해진 조치이다.

적기시정조치 단계	적기시정조치 대상
	현 행	개 선
경영개선권고 (주요 조치사항 : 인력․조직운영개선, 부실자산처분, 신규업무 진출제한, 증자․감자, 이익배당 제한 등)	- 조정자기자본비율 : 7% 미만～4%인 경우 - 경영실태평가 결과 : 종합평가등급이 4등급으로서 자산건전성 또는 자본적정성 부문이 3등급 이상인 경우 (신 설)	- 조정자기자본비율 : 8% 미만～6%인 경우 - 경영실태평가 결과 : 종합평가등급이 1등급 내지 3등급이라도, 자산건전성 또는 자본 적정성 부문이 4등급 이하인 경우 - 1개월 이상 연체채권 비율이 10%이상이고 당기순이익이 적자인 경우

적기시정조치 단계	적기시정조치 대상
	현 행	개 선
경영개선요구 (주요 조치사항 : 조직축소, 신규영업 제한, 차입제한, 임원진 교체 등)	- 조정자기자본비율 : 4% 미만～1%인 경우 - 경영실태평가 결과 : 종합평가등급이 4등급으로서 자산건전성 또는 자본적정성 부문이 4등급 이하인 경우 (신 설)	- 조정자기자본비율 : 6% 미만～2%인 경우 - 경영실태평가 결과 : 종합평가 등급이 4등급 이하인 경우 - 1개월 이상 연체채권비율이 15%이상이고 당기순이익이 적자인 경우
경영개선명령 (주요 조치사항 : 주식소각, 임원직무집행정지, 합병, 영업정지 등)	- 조정자기자본비율 : 1% 미만인 경우 - 경영실태평가 결과 : 종합평가등급이 5등급인 경우	- 조정자기자본비율 : 2% 미만인 경우 (- 경영개선요구 사항을 이행 하지 않은 경우)

둘째, 자산건전성 분류 및 대손충당금 적립기준을 강화하고 있다. 즉, 전업카드사에 대해서도 현금서비스 한도액중 미사용분에 대해서 1%의 대손충당금을 적립토록 의무화하였는데 이는 겸영은행의 경우 2002년 3/4분기부터 시행중인 조치이다.

또한 증가 추세에 있는 대환대출의 자산건전성 분류기준을 강화하고 있다. 대환대출은 현금서비스 연체자 등을 대상으로 대출로 전환하는 만큼, 사실상 연체채권에 해당하고 연체율도 높은 점을 감안하여 기간경과에 관계없이 “요주의 이하”로 분류하고, 상응한 대손충당금을 적립토록 의무화하는 것이다.

이제까지는 대환대출도 신규대출로 인정하여 “정상”으로 분류하고 일정한 연체기간

경과후 “요주의”, “고정” 등으로 분류해 왔다.

<표 6> 카드회사(겸영은행 포함)의 대환대출 및 연체율 현황

(단위: 억원, %, %p)

구 분	2002.8월말	2002.9월말	전분기말 대비 증감(률)
대환대출 합계 (연체비율)	39,253 (28.1)	42,672 (26.5)	3,419(8.7) (Δ1.6)

셋째, 카드사의 경영지도기준인 조정자기자본비율 산정시 실질적으로 대출성격에 해당하는 채권매각분과 ABS자산의 일정부분(예 : 20%)을 총 자산에 포함하여 산정하도록 산정방식을 개선한다. 이 조치는 현재, 조정자기자본비율 산정시 유동화된 자산(매각, ABS발행)으로 창출된 이익은 자기자본에 반영되는 반면, 총자산은 대차대조표(Balance Sheet, B/S)를 기준으로 하고 있어 유동화자산이 많은 경우 총자산은 감소하고 자기자본은 증가하여 조정자기자본비율이 상승하는 결과를 가져와 동 비율을 왜곡하는 효과가 있는 점을 감안한 것이다.

이 조치로 채권매각분 등 포함시 카드회사의 조정자기자본이 약 1.9%p(평균 12.4% →  10.5%) 하락할 것으로 예상된다.

넷째, 추정손실로 분류된 6개월 이상 500만원 이하의 소액 연체채권에 대해서는 조기에 대손상각 처리토록 지도하고, 카드회사의 경영실태에 대한 감시를 강화한다는 것이다. 특히 개정되는 적기시정조치 기준을 적용(2003.4)하기 전이라도 현 시점에서 적기시정조치 대상이 될 수 있는 카드회사에 대해서는 사전에 경영개선노력을 기울이도록 강력히 지도한다는 것이다.

다. 정부정책의 문제점 및 대안

카드사는 수신을 취급하지 않기 때문에 연체율이 높아져 카드사가 부도난다 해도 금융시장에 미치는 파장이 크지 않다. 따라서 건전성 규제를 한다해도 은행보다는 덜 엄격하게 그것도 한시적으로 할 필요가 있다. 금융감독원이 카드사의 「건전성 감독강화대책」으로 발표한 현금서비스 잔액에 대한 대손충당금 적립률 제고, 대환대출 대손충당금 적립강화 등은 이러한 관점에서 좀 더 완화될 필요가 있다는 지적이 제기되고 있다.

노부호, 전게 토론회 토론자료, 그는 연체율이 높아지는 것을 가장 먼저 우려해야 하는 쪽은 카드사가 되어야지 정부가 될 수 없는 것인데, 이것이 규제보다는 자율에 맡겨야 하는 이유이고, 규제를 해야 한다면 직접규제보다 간접규제를 해야 한다고 주장한다.

5. 소비자 보호

가. 신용불량자 문제

(1) 현황 및 문제점

1999년부터 은행들이 가계대출에 치중하고 신용카드의 현금서비스와 카드론 비중이 증가하면서 가계금융부채가 급증하고 더불어 신용불량자도 급증하고 있다는 우려가 높아지고 있다.

가계부채증가의 주요인으로 주택관련 자금수요와 신용카드관련 자금수요를 들고 있는데, 특히 신용카드사용과 관련한 신용불량건수가 많아지고, 신용불량자 양산이 확대된다는 측면에서 사회적 문제가 되고 있다.

신용카드가 신용불량자 확대의 주범이라는 인식에는 한국의 금융산업구조등을 고려하지 않은 데서 기인한다는 반론이 제기된다. 즉, 카드사는 소비자들이 제도권금융에서 거의 최종적으로 이용하는 금융기관으로서 제1, 제2금융권에서 발생하였을 신용불량자가 신용위기를 일시적으로 기피하기 위하여 신용카드로 빚을 내는 경우가 많다. 따라서 상당 부분 타 금융기관에서 발생하였을 신용불량이 카드사로 전가되고 있다는 것이다. 노부호, 전게 토론회 토론자료.

아래 표에서 보는 바와 같이 신용불량자수는 특히 신용카드사와 할부금융사의 경우 그 증가율이 급증하였다. 특히 카드관련 신용불량자 수는 2000년 12월 47.5만명에서 2001년 12월 71.9만명으로 51.4% 증가하였으며 2002년 3월말까지 3개월 사이에 110만명으로 다시 53%로 증가하였다.

<표 7> 금융기관별 신용불량자 등록추이

(단위: 천명, %)

구 분	2000.12	2001.12	증 감
			인원수	증감율
국내은행	1,061	1,156	95	8.95
신용카드사	475	719	244	51.37
보증보험사	559	744	185	33.10
할부금융사	112	241	129	115.18

자료 : 금융감독원

이처럼 신용카드 사용과 관련하여 신용불량자가 급증한 이유로는 은행연합회의 신용정보 관리기준이 2001년 1월 2일자로 변경되어 등록기준이 강화된 점, 기업대출 축소에 따라 가계대출이 확대되는 추세에 있다는 점, 카드사용인구가 급증한 점, 이동통신단말기 보급확대로 인한 사용대금 연체자가 증가한 점, 세금 체납자에 대한 신용불량 등록 기준금액을 하향조정한 점, 카드사용자들의 신용불량에 대한 인식부족 특히 대출규모가 큰 은행권의 연체는 두려워하면서, 카드나 할부등 소액결제금액에 대해서는 경시하는 경향 등에 있다고 분석되고 있다.

박상수, 전게 심포지엄 발표자료.

이러한 이유에 더하여 정부가 카드사의 건전성을 확보하고 신용불량자의 양산을 막기 위하여 카드사의 대출업무 비중을 50% 이하로 줄이도록 한 조치로 카드사의 대출서비스 한도가 줄어들면 카드를 통해 급전을 끌어쓰던 고객들이 결국은 사채시장으로 갈 수밖에 없다. 그나마 제도권에서 금융거래를 유지할 수 있었던 서민들이 갈 곳을 잃거나 당장에 신용불량자로 전락할 수 있다. 신용불량자를 줄이기 위해 도입한 규제가 도리어 신용불량자를 양산하는 부작용을 초래할 우려가 있다는 점을 간과해서는 안된다는 지적이 있다(노부호, 전게 토론회자료). 이는 우리나라의 금융산업구조상 카드대출 이용자가 연이율 14～24%에 달하는 카드대출을 받지 못하게 되면 바로 연이율 60%이상의 사채를 쓸 수 밖에 없는 금융현실에서 볼 때 이 주장은 상당한 설득력을 가진다고 할 것이다.

(2) 정부대책

첫째, 개인 workout제도를 부분적으로 도입하여 실시하고 있으며, 최근 개인신용회복지원 제도를 활성화하는 조치를 강구하고 있다. 개인신용회복지원제도는 개인 및 개인사업자중 일정요건을 갖춘 채무자를 대상으로 상환기간 연장, 분할상환, 이자율조정, 변제기간 유예, 채무감면 등의 채무조정수단을 통해 경제적으로 재기할 수 있도록 지원하는 제도이다. 그 대상은 신용불량자로 등록되었으나 최저생계비이상의 수입이 있고 2곳 이상의 신용회복지원협약에 가입된 금융기관에 총 3억원 이하의 채무가 있는 경우이다. 이는 총 4단계로 나누어 실시되는데 2002년 12월 5일 현재 2단계로서 총채무액이 5천만원이하인 신용불량자까지 그 대상으로 하고 있으나 3, 4단계로 가면서 채무액범위를 확대해 나가도록 되어 있다. 신용회복지원위원회의 심의 결과 신용회복지원이 확정되면 채무자의 신용불량정보는 해제되며 별도 관리를 받게 된다.

둘째, 신용불량자에 대한 사면을 3차례 실시한 바 있다. 2000년 2월에는 소위 밀레니엄사면이라 하여 IMF위기로 인하여 불가피하게 신용불량자가 되었다가 채무상환을 완료한 32만명에 대한 신용불량기록을 삭제하는 조치를 취한 바 있다. 이어서 2001년 5월에는 신용불량자중 그때까지 연체금을 모두 변제한 108만명을 사면하였고, 2001년 7월에는 신용불량자로 등록된 지 7년이상 된 7만여명에 대한 기록을 삭제한 바 있다.

(3) 대 안

첫째, 신용불량에 대한 카드사용자의 인식을 제고시키는 방안을 강구하여 실시해야 한다. 우리나라는 아직까지 신용불량자 등록에 대한 사회적인 경각심이 부족하므로 정부는 물론 여신전문금융업협회를 중심으로 민간차원에서 이에 대한 홍보를 대폭 강화해 나가야 한다. 즉, 신용불량의 제1차적 책임은 금융소비자에게 있음을 인식하고 소비자는 자기의 신용을 스스로 관리할 수 있도록 국민적 인식을 제고하는 노력이 필요하다.

그러나, 신용불량자에 대한 사면이나 일괄적인 채무탕감조치 등은 사회경제적 관점에서 바람직하지 않다. 왜냐하면, 신용불량자에 대한 채무탕감은 소비자들에게 채무를 갚지 못하면 언젠가 정부가 면제시켜 준다는 그릇된 인식을 심어주어 자신의 소비결정에 대해 책임 있는 행동을 하지 못하게 할 우려가 있고 그 결과 채무탕감을 해 주어도 향후 똑같은 사회적 문제가 발생할 가능성이 크기 때문이다. 또한 이러한 조치는 우리 나라의 신용사회 정착에도 역행하는 조치이다.

2001년 5월말 146만명에 대한 신용특별사면을 단행하였으나 이중 7만 2천명(4.92%)이 다시 신용불량자로 등록된 것은 시사점이 크다.

노부호, 전게 토론회 토론자료.

둘째, 개인 workout제도의 활성화가 필요하다. 즉, 개인 파산전에 개인 workout제도를 도입하여 개인의 형편에 따라 채무를 변제할 수 있는 방안을 마련하여 신용불량자의 갱생을 지원하는 노력이 절실하다. 이 경우 개인의 도덕적 해이 등이 발생하지 않도록 사려깊은 접근이 필요하다.

셋째, 현재 은행연합회의 신용관리규약에 의해 실시되고 있는 신용불량자 등록 기준을 일부 완화할 필요가 있고, 신용양호자가 아니면 당연히 신용불량자라는 이분법적 구분을 탈피하여 미국식의 Credit Bureau제도를 통하여 개개인의 신용등급이 매겨지게 하고 그에 따라 차등적으로 금융혜택이 돌아가도록 제도를 개선할 필요가 있다.

또한 신용회복지원위원회 등에서 개별 신용불량자에 대하여 신용불량의 원인을 분석하여 그 유형에 따라 차별성있게 지원조치를 강구하는 노력도 강구하여야 할 것이다.

넷째, 정부와 카드회사는 신용불량자가 사채시장이나 고리의 대부업에 의존하여 자금을 조달하는 악순환을 탈피하도록 돕기 위해 underserved카드, debit카드 등을 발행하여 일정기간 동안 실적이 우수한 사용자에게는 금융거래에 정상적으로 복귀시킴으로써 신용사회 정착을 유도할 수 있도록 해야 할 것이다. 카드사의 입장에서도 이러한 노력이 장래의 우량 고객을 양산해 내는 길일 것이다.

노부호 교수도 동일한 견해를 밝히고 있는데 그는 신용이 불량하다고 하여 무조건 금융거래대상에서 제거하는 것이 아니라 그 개인의 신용상태에 맞는 다양한 금융상품이나 카드제품을 공급하여 신용갱생을 도모할 수 있는 방안을 모색해야 한다고 주장한다.

나. 신용카드 이용자 보호

(1) 현황 및 문제점

신용카드회사들이 신규회원 확보에 치중하고 기존회원의 보호는 소홀히 함에 따라, 신용카드관련 민원이 급증하고 있다. 2001년중 카드관련 민원발생건수는 금감원 접수기준으로 2,422건에 달하여 전년대비 116.3%의 증가율을 보이고 있다.

(2) 정부대책

첫째, 회원이 카드 이용대금에 대해 서면으로 이의를 제기하는 경우 금감원의 조사가 완료될 때까지 이용대금 청구를 제한하는 등 카드회사의 부당한 카드 이용대금 청구행위를 제한하고 있다. 금감원의 조사결과, 카드회사가 부당하게 카드를 발급했거나 과도하게 이용한도를 부여한 사실이 밝혀지는 경우 카드사에 과실에 상응한 책임을 부과한다는 것이다.

예를 들면, 법정대리인의 동의 없이 미성년자에게 발급한 카드의 이용대금은 카드회사가 전액 책임지도록 하고, 소득확인 등을 제대로 하지 않고 발급한 카드의 이용대금은 카드회사가 일부 책임(연체율 적용배제 ～ 이용대금 일부 감면)을 지도록 하며, 회원의 결제능력을 현저히 초과하여 이용한도가 부여된 카드의 이용대금에 대해서도 카드회사가 일부 책임을 지도록 한다는 것이다.

둘째, 무분별한 카드발급 억제 및 이용자 보호를 위하여 여신전문금융업 감독규정을 개정하여 카드회사의 불법․부당한 채권추심행위를 엄격히 금지하였다. 불법․부당한 채권추심행위의 예로는 폭언․협박․위계 등 불법적 수단을 통한 채권추심행위, 회원의 부모 등 친인척에게 채무를 알리면서 대납을 요구하거나 대납을 유도하는 행위, 심야에 방문․전화 등을 통해 채권을 추심하는 행위, 기타 비정상적인 방법으로 채권을 추심함으로써 회원이나 그 관계인의 사생활 또는 업무의 평온을 심히 침해하는 행위 등이다.

셋째, 카드회사가 회원의 신용정보를 제3자에게 제공하고자 하는 경우 회원의 사전 동의를 받도록 의무화하고, 아울러 신용정보 제공에 동의하지 않는다는 이유로 카드 발급을 거부하지 못하도록 신용정보 관리기준을 강화하였다.

넷째, 타인에 의한 신용카드 부정사용 방지를 위한 조치를 강구하였다. 즉, ATM기를 통해 현금서비스를 인출할 수 있는 한도를 금융기관 스스로 축소하도록 유도하고, 일정금액(예 : 50만원) 이상의 물품을 구매할 경우에는 가맹점이 신분증을 확인하도록 의무화하고, 사진이 부착된 카드를 적극 발급하도록 유도한다는 것이다.

Ⅳ. 신용카드산업의 발전을 위한 정책방향의 설정

1. 경쟁촉진

가. 진입조건의 개선

신용카드산업에 대한 정책은 궁극적으로는 진입조건의 개선과 사업자들의 경쟁제한행위 규제를 통해 시장경쟁을 확보하는 것이 되어야 한다. 특히 장기적인 관점에서 중요한 것은 진입장벽을 해소함으로써 경쟁을 촉진하는 것이 가장 중요하다.

박병형, “신용카드산업의 지속적 발전을 위한 시장조건”, 「신용카드산업과 시장의 발전을 위한 대토론회」(2002. 11. 25, 시장경제연구원 및 한국신용카드학회 공동 주최) 발표자료, 그는 신규진입뿐만 아니라 기존의 비효율적인 사업자가 외부자에 의해 인수되는 대체진입도 시장의 역동성을 높일 수 있기 때문에 일정한 기능을 기대할 수 있다고 보고 있다.

따라서 정책당국은 현재 카드시장에 어떤 요인들이 실질적으로 진입을 억제하고 있는지 특히 제도적․정책적 요인들을 주의깊게 살펴야 할 것이다.

현재 카드사업은 공식적으로 허가제를 유지하고 있는데 현행 “여신전문금융업 인허가지침”에서 열거하는 허가기준들중 재무건전성 관련 기준은 오히려 강화될 필요도 있겠으나, 사업영위능력에 관한 요건들은 그 기준을 완화하여 신축성을 높이는 방향으로 개선되어야 하며, 장기적으로는 신고제로 전환하는 방안도 검토할 필요가 있다는 주장이 제기되고 있다.

박병형, 전게 토론회 발표자료, 그는 신고제 전환의 전제로 진입 이후에도 재무건전성에 대한 일반적인 감독이 견실하게 유지되고 부실화에 대한 사후책임 추궁이 철저히 이루어질 수 있어야 한다는 점을 분명히 하고 있다.

또한 정책당국은 기 진입자의 부실화 우려 때문에 신규진입을 막는 이른바 사실상의 진입장벽을 치는 행정행태를 없애야만 진정한 경쟁이 가능해질 수 있다.

한편 신용카드시장은 카드사들간의 인수합병이 가능하며 기존 사례도 없지 않다는 점에서 본다면 퇴출장벽이 중요한 구조적 요인은 아니지만 장기적으로 카드사들이 보유하는 미결제 카드사용잔액(카드채권)을 대상으로 체계적인 담보화가 이루어지고 나아가서 이러한 카드채권들이 시장에서 원활하게 거래되게 된다면 퇴출 차원의 문제는 완화될 수 있을 것이다.

이렇게 되면 초기투자의 매몰비용(sunk cost) 성격을 크게 완화시킴으로써 진입의 위험도를 낮추고 예상수익성을 높일 수 있게 되어 궁극적으로 진입조건을 개선하는 효과도 클 것으로 보고 있다. 박병형, 전게 토론회 발표자료.

나. 경쟁제한행위 규제

진입조건의 완화조치는 후속적으로 과도한 신규진입에 따른 과당경쟁이나 재벌계열 카드업자의 확대로 부당내부거래나 담합 등 카드사업자의 공동행위의 문제를 발생시킬 소지가 있으므로 이에 대하여는 카드업자의 등록요건 강화나 공정거래법상의 위반에 대한 감독강화 등으로 해결해야 할 것이다.

김충현, “한국 여신전문금융산업의 발전방안에 관한 연구”, 한남대학교 경영대학원 석사학위논문, 2002. 2.

부당한 공동행위에 대한 규제 사례들을 보면 시장경쟁에 대한 사업자들의 인식부족이 근본적인 원인이라고 할 것이다. 가격에 대한 명시적 합의나 가격고정 못지 않게 반경쟁적 효과가 강하다고 할 집단적 거래거절 행동도 나타난 바 있으므로 차제에 협회나 각 카드사들은, 특히 공동행위와 관련해서 경쟁법 준수 프로그램을 마련하여 자체 교육도 강화시킬 필요가 있다.

카드시장에서는 공동행위 외에도 거래거절, 차별적 취급, 구속조건부 거래 등 여러 형태의 시장지배력 남용이나 불공정거래 행위의 사례들이 있다. 이중 어느 경우에 해당하든 정부는 경쟁정책의 목적이 사업자인 경쟁자를 보호하는 것이 아니라 경쟁과정 그 자체를 보호하는 데 있다는 점을 유의하여 대응해 나가야 할 것이다. 즉 당해 행위로 인해서 실제로 시장경쟁이 현저히 저해될 우려가 있는지, 아니면 장기적으로 시장효율성을 저해할 우려가 큰지 여부가 관건이 될 것이다.

2. 가격규제 등 인위적 개입의 자제

근간 카드시장의 이익규모가 상당한 수준으로 시현되고 조달금리의 하락에도 불구하고 카드수수료가 그만큼 인하되지 않는다 하여 카드수수료를 인위적으로 인하하도록 유도하는 것은 감독 당국이나 경쟁정책 당국의 기능으로 적합하지 않다.

최근의 카드시장 이익규모가 상당히 높은 수준에 달한 직접적 원인은 정부의 카드활성화 정책에 힘입은 시장의 급성장과 소비자신용 특히 현금대출에 대한 수요의 급증에 있다고 할 것이다. 그리고 카드사업의 허가제에 의해 공급이 제한되어 있는 상황에서 적어도 일시적으로는 높은 수익성이 실현되는 것이 당연하다.

그런데 이러한 예외적인 수익성은 새로운 경쟁을 유발하여 신규진입을 불러 올 것이다. 또 각종 수수료의 경우에 계속되는 인하 압력에 반응하여 실제로 몇 차례 인하되었으며,  정부의 현금대출비중 제한조치까지 동원됨에 따라서 카드사의 수익성 하락은 예정된 것이며 이미 표면적으로 나타나고 있다.

소비자들이 각종 수수료 및 이자율의 인하를, 그리고 가맹점들이 가맹점수수료의 인하를 요구하는 것은 크게는 시장기능이 작동하는 것으로 볼 수 있다.

정부의 입장에서 현재의 사정이 수수료의 인하가 필요하다고 하더라도, 인위적 가격규제는 곤란하다. 가격하락은 공급측면에서의 경쟁촉진 및 수요측의 교섭력 강화를 유도함으로써 시장 내에서의 조정을 통해 이루어져야 한다. 즉 잠재적인 진입장벽요인들을 면밀하게 검토하고 공동행위에 대해서 엄중한 감시를 지속하는 한편, 소비자들에게 관련정보들이 충분히 제공될 수 있게 함으로써 공급자들간의 가격경쟁을 유발하는 것이 바람직하다.

객관적 지표들을 감안할 때 수수료가 지나치게 높다는 의견이 많은 경우에 정부가 인하를 유도하려는 취지 자체는 이해할 수 있다. 그러나 그것이 사실상의 가격통제와 같은 효과를 갖게 되지 않도록 유의하여야 한다.

3. 사업활동에 대한 직접개입 지양

원칙적으로 사업자의 구체적인 사업내용은 정책적 개입의 대상이 되기 어렵다. 신용카드시장에서 최근 문제가 되는 것은 현금대출 위주의 영업에 대한 제한조치이다. 현금서비스 비중의 상승을 규제하는 근거로는, ‘본래의 기능에 배치’, ‘고리대금업 및 신용불량자 양산’, 및 ‘높은 연체율 및 향후 업계의 부실 우려’ 등이 지적되었다.

이런 지적들은 대체로 설득력이 약하며 오히려 그 부작용이 우려되는 것이라 하겠다. 나아가서 “50%”라는 임의적인 기준 역시 이해하기 어렵다. 먼저 현금서비스의 절대 규모, 상대적인 비중, 부실율의 잠재적 증가 등 여러 현상 중 과연 어느 것이 문제인지부터 명확히 할 필요가 있다.

최근 현금서비스가 급증한 것은 1999년 현금서비스 한도가 폐지된 이후에 나타났다. 한도폐지는 규제완화의 대세에 따른 것이기도 하지만 당시의 경기 상황에 영향을 받은 것도 사실이다. 현금대출의 확대가 신용불량자 양산이나 연체율 증가의 경로가 되었다고는 볼 수 있더라도 그 원인이라고는 보기 어렵다.  가계부채의 증가는 이미 일반적인 추세이며, 저금리 현상과 정부의 소비진작 정책 등이 그 배경이 된다. 한도폐지 당시에 그 부작용에 대해서도 충분히 예상하고 적절한 대응책이 미리 마련되었어야 했다. 적어도 사실상의 전면폐지 대신에 점진적으로 완화시켜 간다거나, 사후적으로 예상되는 연체율 또는 신용불량의 증가에 대한 카드사의 책임 기준을 강화하는 조치를 취할 필요가 있었다고 할 것이다.

과도한 현금서비스 수요는 현재 금융시장의 불완전성에서 그 원인을 찾을 수밖에 없으며, 현금서비스는 그런 불완전성을 부분적으로 해소하는 기능을 하는 것이다.

현금대출의 증가가 초래할 수 있는 문제에 대한 대응방향은 현금서비스 수요에 대한 근본적 대응책을 강구함과 동시에 신용불량 및 연체 누적에 대한 카드사들의 사후적 책임을 강화해 나가는 것이다. 예컨대 카드사별 신용불량자 및 연체율의 공시 의무화, 신용평가 정보의 확대 및 유통 활성화, 대출정보의 공유 확대, 카드 발급기준의 강화, 신용불량 기준의 정비, 부당한 채권추심의 규제, 관련 정보에 대한 감독당국의 수집․분석․공표 등이 있다. 이들은 단지 현금서비스 관련 대책이라기보다 신용카드시장의 발전을 위해 필요한 보완조치일 것이다.

신용카드의 핵심은 결제 못지않게 신용에 있으며, 그것은 현금신용이 유용한 기능으로 추가되었다는 사실 자체가 입증해준다. 현금서비스를 억제한다고 해서 그만큼 카드결제가 늘어나리라고 보기는 어렵다. 그렇다면 현금서비스 억제는 카드결제라는 소위 본래의 기능을 강화하는 데 도움이 되지 않는다.

신용불량자 문제는 카드사용에 따른 신용불량의 기준이 실정에 맞지 않았다거나 카드사들이 안이하고 기회주의적인 방식으로 영업을 해 왔다는 점에 그 원인이 있을 것이다. 현금서비스를 억제한다고 진정한 의미에서의 신용불량자가 현저히 감소하리라고 보기 어렵다. 외환위기 이후의 경제사정의 급반전과 이를 뒷받침해온 정부의 소비진작 정책으로 일반의 소비성향이 일부 무모한 수준으로까지 증가하였으며, 그 과정에서 카드대출이 소비수요의 한가지 경로가 되었다고 보는 것이 적절할 것이다.

2년의 유예기간 동안에 카드결제는 계속 증가할 것이므로 50%의 기준을 맞추기가 어렵지 않으리라는 인식에도 문제가 많다. 그것은 그 동안 신규 현금서비스 수요는 거의 없다고 가정한 것으로서 이는 비현실적이며, 결국 신규수요와 갱신수요의 상당부분은 다른 자금공급원을 찾을 수밖에 없다. 문자 그대로의 고리대금업을 조장하는 정책이 되어버릴 가능성이 크다.

편리하고 상대적으로 저렴한 신용카드 대출의 가능성이 제한될 경우, 수요자들은 당연히 다른  대출경로를 이용하게 된다.  결국 보다 불편하면서도 가격은 상당히 높은 상호저축은행, 대금업, 나아가서 사채시장 등이 현실적인 대안이 될 수 밖에 없다.

최근 연체율의 급상승은 소비자의 도덕적 해이와 부당한 채권추심의 제한이 주된 이유로 지적되고 있으나, 이것은 장기적으로는 카드사들의 합리적 의사결정과 책임 있는 영업행태를 유도함으로써 연체율을 낮추게 될 것이다.

요컨대 연체율 상승에 대해서는 무엇보다도 카드발급사의 사후적 책임을 강화하는 것으로 대응해야 할 것이다. 연체 및 부실 채권의 규모에 따라서 강력하게 책임을 묻는 방안을 강구함으로써 카드사 스스로 부실채권의 발생요인을 최대한 줄이려는 노력을 유도해야 한다. 감독당국이 카드사별로 부실채권의 규모와 내용에 대한 상세한 정보를 지속적으로 수집․분석․공표하는 것도 필요하다. 나아가서 향후 예상되는 업계의 부실 가능성에 대해서는 대손충당금의 적립 확대 및 부실자산의 조기 상각, 카드사별 위험관리의 강화, 신용한도의 합리적 차등화 등을 강화함으로써 대응해야 할 것이다.

4. 소비자 보호의 적정성 유지

시장의 급성장에 수반되는 일반적 현상은 소비자의 피해가 발생할 가능성이 있으며 실제 사례도 적지 않다는 점이다. 사업자들의 명백한 남용행위나 기회주의의 결과로 나타나는 피해, 예를 들면 불공정약관의 문제에 대해서는 소비자보호를 위한 통상적인 정책 수단들로 대응할 수 있고, 대부분의 유형들에 대해 필요한 대응조치들이 이루어지고 있다.  그러나 시장의 장기적 발전을 위해서는 카드업계 스스로 기회주의나 남용행위를 근절하려는 노력이 필요하다.

소비자후생을 증대시키기 위해서는 신용카드서비스에 대한 수요의 가격탄력성에 대한 성급한 평가나 소비자신용의 적정 수준에 대한 자의적인 판단이 아니라, 그런 현상의 진위 여부와 근본적 요인들에 대한 진지한 검토가 선행되어야 한다.

일반적으로 여건의 변화는 경제주체에 대한 유인으로 작용하여 종종 당사자의 도덕적 해이를 유발할 수 있다는 점이다. 개인신용회복지원제도나 채권추심의 제한의 예에서처럼 소비자측의 도덕적 해이의 가능성도 무시할 수 없다.  즉 카드사든 소비자든 여건에 따라서 도덕적 해이의 수준이 달라지게 되는 경제주체들이라는 점을 유념해야 한다.

따라서 소비자보호를 위해서는 사업자측의 정보공시 의무를 강화함과 동시에 정책당국이 관련 정보를 체계적으로 수집․관리․공표하는 제도적 장치를 보완할 필요가 있다.

한편 또 카드사들의 합리적 경영과 카드시장의 발전을 위해서 카드사들간에 개인신용정보의 공유를 확대시켜 나감과 동시에 정보의 집중․가공․유통이 활성화될 수 있도록 제도적 보완이 수반되어야 할 것이다.

Ⅴ. 결 론

우리 나라 신용카드산업은 신용카드 이용시 절세혜택을 부여하고 국세청에 의한 신용카드복권제도의 실시 등 정부의 적극적인 장려정책에 힘입어 최근 수년간에 걸쳐 급성장을 이루었다. 물론 이러한 급성장의 근본 이유는 결재수단으로서 신용카드가 현금에 비해 무척 편리하고 안전하다는 점과 함께 현금서비스 등 카드대출이 은행대출에  비해 상대적으로 간편하며 보다 접근이 용이하다는 점 등이 작용하였음은 물론이다.

이러한 신용카드산업의 급성장과정에서 가계부채의 증가와 신용불량자의 양산, 소비자 피해의 급증, 카드사의 부실화 우려 등 부작용이 나타남에 따라 정부는 이를 시장실패로 보아 이러한 부작용해소를 위해 시장구조, 영업구조, 영업행태 등에 대한 직접규제정책을 광범위하게 실시하게 되었다.  2002년 5월에 재정경제부, 금융감독위원회 및 금융감독원이 합동으로 신용카드 종합대책을 발표한 데 이어 , 2002년 11월에 금융감독위원회와 금융감독원이 신용카드회사 건전성 감독 강화대책을 발표하면서 이러한 정부규제는 절정에 달한 느낌이다.

이러한 정부규제 정책의 주요내용을 살펴보면 신용카드 수수료의 인위적 인하 유도, 현금대출위주의 영업행태 규제, 신용카드 발급 및 이용한도 등 제한, 신용카드회사 건전성 감독 및 소비자보호 강화조치 등이 그 주류를 이루고 있다.

이러한 정부규제정책에 대하여 신용카드업계는 물론 학계 등에서도 신용카드산업에 대한 정부의 대증적인 직접적인 규제는 시장경제원리에 위배될 뿐만 아니라 단기적인 효과는 있을지라도 긍극적으로 시장의 자율조절기능을 상실하게 하여 부작용을 심화시킬 것이라는 주장이 설득력을 얻고 있다.

예를 들어 정부의 신용카드 수수료규제는 IMF이후 조달금리에 비해 신용카드수수료가 과도하게 높은 수준을 유지하고 있으며 신용카드사들에 과도한 이익을 안겨주고 있다는 정부의 인식에 따른 것이다. 따라서 정부는 신용카드 회원분류체계를 고쳐 신용도 반영비중을 높이는 한편 신용도와 회사기여도가 높은 고객에 대해서는 낮은 수수료율을 적용하도록 하여 수수료의 인하를 유도하되, 그래도 수수료인하가 잘 안될 경우에는 원가분석결과에 따라 인위적으로 수수료 인하를 유도하겠다는 대책을 내놓고 있다. 그런데 정부가 수수료율을 인위적으로 통제하는 것은 시장경제원리에 위배되고 신용카드사들이 다양한 방법으로 유효가격을 조절할 것이기 때문에 그 효과도 의문시되며, 특히 개인신용도 비율을 과도하게 올릴 경우 서민들은 더 높은 수수료를 부담할 수밖에 없는 부작용이 발생한다는 점을 고려할 때 정부의 사전적, 직접적 개입은 바람직하지 못하다고 할 것이다.

또한 현금대출규모에 대한 규제는 신용카드사들이 현금대출 업무비중이 63.5%에 달하고 현금대출 연체율이 대금결제 연체율의 2배에 달하여 신용불량자를 양산시키며 신용카드사의 부실을 초래한다는 문제의식에서 정부는 현금대출 채권액이 결제업무에 따른 채권액을 초과할 수 없도록 제한하는 정책을 내놓았다. 비록 이 정책이 1년반의 유예기간을 설정하고 있으나 이는 카드사의 기본기능을 제한하는 과도한 규제이며 글로벌 스탠다드에도 위배되는 시대에 역행하는 규제라는 주장이 강하게 일고 있다. 또 현실적으로 카드대출의 인위적 축소는 이제껏 카드대출에 의존할 수 밖에 없었던 고객들을 연 60%이상의 고금리 사채시장에 내몰게 하여 결국 그들을 개인파산으로 이르게 하는 최악의 결과를 초래할 개연성이 매우 크다는 것이다. 결국 카드사와 소비자를 보호하기 위한 정책이 오히려 카드사와 소비자 모두를 파탄에 이르게 하는 정반대의 결과가 나오게 되는 것이다. 따라서 이러한 대증적이고 단편적인 정책으로는 문제를 해결할 수 없게 되는 것이다.

그러면 이러한 정부의 직접적이고 대증적인 정책 대신에 앞으로 정책당국이 지향해 나가야 할 주요한 정책방향을 몇가지 제시해 보면 다음과 같다.

첫째로, 신용카드시장의 장기적인 발전을 위해 필요한 정책방향은 기본적으로 시장경쟁의 촉진과 정보불완전성의 완화에 있다. 즉 현재 허가제로 되어 있는 카드산업의 허가요건을 대폭 완화하고 장기적으로는 카드산업 신고제의 도입도 검토하는 등 카드사업 진입장벽을 대폭 완화하여 카드시장의 경쟁체제를 확립하는 것이 급선무라 할 것이다. 이와 함께 경쟁에서 버틸 수 없는 카드사의 카드채권이 시장에서 원활하게 거래되도록 하는 등 카드사가 무리없이 시장에서 퇴출될 수 있는 제도 또한 조속히 마련되어야 할 것이다.

둘째로, 카드사의 영업구조나 영업행태에 대한 정부의 직접적인 규제보다는 건전성규제에 의한 사후적 책임을 엄격히 묻도록 하는 방향으로 정부의 정책방향이 바뀌어야 한다. 이는 앞에서 예로 든 신용카드 수수료 인하정책이나 현금대출규모 규제정책에서 이미 그 이유를 논급한 바 있다.

셋째로, 정보의 공개가 보다 확대되어야 한다. 이는 두 측면에서 볼 수 있는데 우선 소비자를 위하여 카드사별 각종 수수료, 개인 신용등급책정 기준 및 분포 등에 관한 정보가 충실히 공시되어 소비자가 최적의 선택을 할 수 있도록 경쟁을 유도해야 한다. 또한 미국식의 완전한 Credit Bureau시스템을 도입하여 카드사가 유료로 개인 신용정보에 대한 종합서비스를 제공받을 수 있도록 해야 한다.

넷째로, 현재 정부가 실시하고 있는 개인 workout제도와 개인신용회복지원제도를 보다 확대하여 일시적으로 또는 실수로 신용불량자가 되거나 금융시장에서 추방된 자들을 영원히 신용사회의 이방인으로 버려 둘 것이 아니라 그들 중 신용사회에 다시 복귀할 수 있는 자격을 갖춘 자들을 적극 구제하는 제도가 마련되어야 한다. 최근 정부가 이러한 방향으로 정책을 형성해 나가는 것은 매우 적절한 것으로 평가된다.

다섯째, 소비자 홍보 및 교육을 통한 합리적 소비생활을 유도하는 노력이 더 한층 요구된다. 신용카드가 은행에 비해 이용하기 편리하고 접근하기 쉬운 반면 신용카드의 오․남용으로 인한 폐해의 심각성에 대해 간과하는 경향이 있으므로 소비자 특히 학생이나 청년층에 대한 홍보와 교육이 절실하다. 최근 정부는 카드사의 부당한 카드발급행위에 대해 카드사에 직접 책임을 부과하고 불법․부당한 채권추심행위를 금지하며 개인의 신용정보제공시 본인의 사전동의를 얻도록 하는 등 소비자 보호조치를 강화하고 있는데 기본적으로 이러한 정책방향은 옳다고 할 것이나 개인의 도덕적 해이가 발생하지 아니하도록 하고 또 카드사에 대하여 지나친 부담을 지우지 않도록 균형감 있는 정책이 도출되어야 할 것이다. 또한 정부가 최근 소비자 교육의 중요성을 인식하고 여신전문금융업협회를 중심으로 홍보를 강화하고 교과서에 이러한 내용을 넣는 노력을 하고 있는 것은 때늦은 감이 있으나 적절한 조치라 할 것이다.

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2002 정책자료집

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2002년 12월 30일 인쇄

2002년 12월 30일 발행

편집․발행 국회 재정경제위원회

수석전문위원실

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