2004

정책자료집

2004.  4.

국회재정경제위원회

수석전문위원실

머   리   말

제16대 국회 재정경제위원회는 금융․세제 등 314건의 경제법률을 처리함으로써 이전의 어느 대와도 비교할 수 없을 정도의 입법실적을 거양한 바 있습니다. 그 결과 기업지배구조의 개선, 금융체계의 선진화, 세제의  효율성과 형평성 제고 등에서 상당한 성과가 있었다고 평가됩니다.

그러나 국제경쟁의 심화와 불확실한 대내외 경제상황이 우리의 성장잠재력 저하에 대한 우려를 증폭시키고 있다는 점에서 우리 앞에는 해결해야 할 정책과제가 아직도 많이 있다고 하겠습니다. 특히 경제시스템의 질적 개선과 성장동력의 확충을 통하여 국민소득 2만불 시대로의 도약을 위한 기반을 마련하는 것이 제17대 국회 재정경제위원회의 역사적 책무라고  생각합니다.

이러한 인식을 바탕으로 재정경제위원회 수석전문위원실에서는 우리가 직면하고 있는 현안 중 국회차원에서 논의되고 해결방안이 모색될 필요성이 있는 8가지 과제를 분석․검토하여 정책자료집으로 발간하게 되었습니다.

금융부문에서는 기업경영의 투명성 제고를 위하여 도입된 사외이사제도의 운영실태 및 문제점을 파악하여 개선방안을 도출하였고, 2004년에 출범한 한국주택금융공사의 장기주택저당채권유동화제도의 활용과 성공가능성 및 파급효과를 분석하였으며, 400여만 명에 달하는 신용불량자 문제의 현황 및 원인 분석과 이의 해결을 위한 정책방향을 제시하였습니다.

세제부문에서는 2004년도에 정부가 도입하고자 하는 종합부동산세(가칭)와 연결납세제도의 필요성과 문제점 및 도입시 주요 고려사항을 분석하는 한편, 현행 비영리법인 관련 세제의 개선방안을 검토하였습니다.

경제부문에서는 국가채무와 관련한 주요 쟁점들을 검토하고 국가채무의 합리적 관리를 위한 국회의 역할을 살펴보았으며, 심각한 상황에 처해 있는 청년실업의 원인을 분석하여 바람직한 청년실업정책을 모색하였습니다.

이 정책자료집이 의원님들의 의정활동과 경제현안에 대한 정책모색에 다소나마 도움이 되기를 바랍니다.

2004년 4월 26일

재정경제위원회 수석전문위원

김  문  희

￭ 작성 내용은 국회 재정경제위원회 수석전문위원실에서 작성된  것으로서 재정경제위원회 또는 국회사무처의 공식견해와는  무관합니다. 이 자료와 관련하여 문의할 사항이 있으시면 입법조사관실로 연락 주시기 바랍니다.

전  화 : 788-2801, 2684, 2424

-E-mail : fec@assembly.go.kr

2004 정책자료집 목차

□ 사외이사제도의 법적 연구	1

□ 한국주택금융공사 주택저당채권유동화제도의	69

도입에 관한 연구

□ 신용불량자문제의 현황과 정책방향	133

□ 종합부동산세(가칭) 도입 필요성에 관한 고찰	181

□ 연결납세제도의 도입방향	255

□ 비영리법인 과세제도의 현황과 개선방안	307

□ 국가채무관리에 관한 주요쟁점	347

□ 바람직한 청년실업 대책의 모색	393

사외이사제도의 법적 연구

김 문 희

재정경제위원회 수석전문위원

(moonk@assembly.go.kr)

Ⅰ. 연구의 필요성	3

Ⅱ. 사외이사제도의 의의	5

1. 사외이사의 개념	5

2. 사내이사와 사외이사의 비교	7

3. 사외이사의 기능	9

Ⅲ. 사외이사제도의 법적현황	11

1. 사외이사제도의 도입배경	11

2. 사외이사제도의 법적 현황	13

3. 사외이사의 법적 권한과 의무	22

Ⅳ. 사외이사제도의 운영실태	27

1. 사외이사의 수와 비중	27

2. 사외이사의 선임방식	33

3. 사외이사의 독립성과 전문성	35

4. 사외이사의 책임 및 보상	39

5. 사외이사에 대한 정보제공	40

Ⅴ. 사외이사제도의 문제점 및 개선방안	41

1. 사외이사 자격 및 선임비율	41

2. 소수주주 추천 사외이사후보 사전공시	47

3. 사외이사후보추천위원회 제도	49

4. 위원회 판단에 대한 이사의 신뢰보호	51

5. 사외이사의 책임	54

6. 집중투표제도	57

7. 사외이사의 정보접근권	60

Ⅵ. 결  어	64

〔참고문헌〕	67

Ⅰ. 연구의 필요성

2004 정책자료집

사외이사제도의 법적 연구

1997년 12월 초 IMF 경제위기를 경험하며 기업지배구조개선의 문제가 주요한 경제현안으로 대두되면서 기업경영의 투명성제고를 위한 지배구조개선방안의 하나로 사외이사제도가 도입되게 되었다.

우리나라의 사외이사제도는 국영기업은 비상임이사를 두어 1980년대 초반에, 민간기업으로서는 은행과 현대종합상사가 1996년에 도입하였고 상장기업중에서는 포항제철이 1997년에 사외이사제도를 도입하여 사외이사제도의 기틀을 마련하였다. 사외이사제도가 본격적으로 시행된 것은 IMF 경제위기 직후인 1998년 2월 유가증권상장규정을 개정하여 주권상장법인에 한하여 사외이사의 선임을 의무화하면서부터이다.

당시는 대기업 경제력 집중과 투명하지 못한 기업지배구조(corporate governance)가 기업윤리와 기업경쟁력을 상실케 하여 IMF외환위기라는 국가적 위기상황을 초래한 원인으로 지목되던 때이다. 이에 정부는 기업내부의 병폐를 해소하고, 기업경영의 투명성 제고와 투자자 보호를 이유로 유가증권상장규정을 개정하여 상장기업 이사 총수의 4분의 1이상으로서 최소 1인 이상을 사외이사로 구성하도록 의무화하였던 것이다.

기업지배구조는 기업의 경영과 통제에 관한 시스템으로 기업경영에서 주주와 경영진 및 기타 이해집단간 이해관계를 조정하고 규율하는 제도적 장치와 운영 메카니즘을 말한다. OECD기업지배구조원칙의 주주의 권한 본문은 주주의 권리, 주주의 동등 대우, 기업지배구조에서 이해관계자의 역할, 공시와 투명성, 이사회의 책임으로 나누어져있다. (이성봉․이형근, 「OECD기업지배구조원칙의 제정과 한국경제에 대한 시사점」, 대외경제정책연구원, 1999, p.48.)

지금은 협회등록기업에도 확대․적용하여 시행될 뿐만 아니라 자산총액 2조원 이상인 대형법인에 대해서는 사외이사를 3인 이상으로 하되 총 이사수의 2분의 1 이상이 되도록 구성하도록 하고 있으며 2004년 7월 1일부터는 증권거래법에서 규정하고 있는 대형법인(증권회사 제외)은 사외이사를 이사 총수의 과반수로 구성하도록 하고 있다.

사외이사를 두는 이유는 사내이사로만 구성되는 이사회는 최고경영자로부터 독립성이 확보되지 않기 때문에 사외이사를 두어 주주의 권익을 보호하고 대표이사․대주주와 이사회를 통제․감독할 수 있게 하기 위해서이다.

과거 우리의 기업지배구조는 소유와 경영이 엄격히 분리되어있지 않고 개인 대주주가 높은 지분율을 보유하여 독점적인 지배구조를 형성하고 있었다. 이사회는 대주주의 간섭과 영향으로 내부이사중심으로 구성되었고 이사회의 감시․감독기능이 매우 취약하게 되었다.

우리나라 사외이사제도는 전면적으로 도입․시행한지 6년밖에 되지 않아 일천하지만 현재 이 제도는 기업지배구조를 강화해야 한다는 국제적 정합성 측면에서 그 필요성이 인정되고 있다. 그러나 제도의 도입이 정부주도로 이루어짐에 따라 기업들은 선임요건을 충족시키는 데만 주력함으로써 그 기능의 강화와 운용의 합리화를 기하기보다는 사외이사수와 그 선임비율 등 형식적인 충족요건에만 치중하여 사외이사 선임과정의 투명성과 중립성 확보 문제등이 제기되고 있다. 이에 따라 사외이사제도의 정착과 건전한 발전을 위해서는 관련제도의 보완과 함께 운영의 합리화를 위한 여건조성, 인프라구축과 내실을 기할 수 있는 운영가이드라인이 필요한 실정이다.

이 글에서는 기업지배구조에 있어서 중요한 부분을 차지하고 있는 이사회의 형해화를 막고 이사회의 구성원에 새로운 변화를 줌으로써 이사회 본연의 기능을 활성화하는 방안으로 도입된 사외이사가 lapdog가 아닌 watchdog로서 기능이 합리적으로 정착될 수 있도록 현행 사외이사제도의 법적 현황과 운영실태를 파악하고 사외이사제도 운영상에 나타난 법규적인 문제점과 이에 대한 개선방안을 도출하여 사외이사제도의 개선을 위한 입법정책상 기초자료를 제공하는 데 있다.

Ⅱ. 사외이사제도의 의의

1. 사외이사의 개념

사외이사는 학문적으로 법적으로도 그 개념이 정립되어 있지 않고, 미국주식회사에서의 outside director 또는 independent director로  사용하고 있다. 오래전부터 사외이사제도가 정착되어 온 미국의 경우 사외이사에 대한 개념이 통일되어 있지 않는 실정이다.

미국변호사협회(American Bar Association : ABA)의 회사이사지침서(Corporate Directors Guidebook)에서는 이사를 회사 또는 그 자회사에서 업무를 집행하는 경영진이사(management director)와 업무를 집행하지 않는 비경영진이사(non-management director)로 나누고, 비경영진이사는 다시 관련비경영진이사(affiliated non-management director)와 비관련비경영진이사(unaffiliated non-management director)로 나누고 있다.

그리고 이와 유사한 분류로서, 회사의 임원과 고용관계가 있는 사내이사(inside director)와 고용관계에 있는 것은 아니지만 변호사, 은행가, 또는 자문컨설턴트 등과 같이 회사를 위하여 이사로 활동하는 비독립사외이사(non-independent outside director) 및 회사의 영업상 아무런 이해관계 없는 독립사외이사(independent outside director)로 구분하는 학자도 있다.

미국의 비즈니스 라운드테이블(Business Roundtable)은 이사를 사내이사와 사외이사로 구분하면서, 사외이사의 개념에 은퇴임원,  은행가, 변호사, 기타 어떤 형식이든 회사에 봉직한 자들을 포함시키지 않고 있다. 따라서 학자에 따라 사내이사와 사외이사 혹은 독립이사로 분류하고, 회사와 특수한 경제상의 이익관계가 있는 이사들은 사내이사에 포함시키는 것이 일반적이며, 이때 사외이사는 독립이사와 동일한 의미로 해석되고 있다.

1972년 주요 대기업의 최고경영자 200인으로 설립된 경영자들의 이익단체로서, Round Table은 대규모 공개회사에서는 이사의 압도적 다수가 업무집행을 담당하지 않은 독립적인 이사이어야 한다는 견해를 표명한 바 있다.

또한 미국법률협회(American Law Institute : ALI)의 “기업지배구조원칙(Principles of Corporate Governance)”에서는 통상의 분류방식인 내부이사와 외부이사의 구별이 명백치 않음을 고려하여 상급집행임원과 “중요한 관계”에 있는지 여부를 중심으로 이사의 독립성 유무를 판단하고 독립된 이사를 사외이사로 보고 있다. 이처럼 미국에서도 사외이사의 개념이 명확히 통일적으로 정의되고 있지 않으나 종합적으로 검토하여 보건대 대주주 또는 경영진과 이해관계가 없는 독립된 이사를 사외이사로 보고 있는 것으로 사료된다.

우리나라에서의 사외이사에 대한 법적 개념을 살펴보면 상법에서는 사외이사에 대한 규정이 없으며 증권거래법제2조제19항 및 보험업법제12조의2, 간접자산운용업법 제10조 및 유가증권상장규정 제2조제12호에서 사외이사를 이사로서 상무에 종사하지 않는 자로 정의하고 있으며, 증권거래법제54조의5제4항 또는 제191조의16제3항에 의하여 선임되는 자를 말하고 있다. 공기업경영구조개선및민영화에관한법률  제9조에서는 사외이사를 비상임이사라고 지칭하고 있다.

증권거래법 제54조의5제4항

다음 각호의 1에 해당하는 자는 제1조의 규정에 의한 증권회사의 사외이사가 되지 못하며 사외이사가 된 후 이에 해당하게 된 때에는 이 직을 상실한다.

1. 제191조의12제3항제1호 내지 제4호에 해당하는 자

2. 당해회사의 주주로서 의결권있는 발생주식총수를 기준으로 본인 및 그의 특수관계인이 소유하는 주식의 수가 가장 많은 경우 당해본인(이하 “최대주주”라 한다)

3. 최대주주의 특수관계인

4. 당해회사의 주요주주(제188조제1항의 규정에 의한 주요주주를 말한다) 및 그의 배우자와 직계존비속

5. 당해회사 또는 계열회사(독점규제및공정거래에관한법률에 의한 계열회사를 말한다)의 임․직원(상무에 종사하는 자를 말한다. 이하 이 조에서 같다)이거나 최근 2년 이내에 임․직원이었던 자

6. 당해회사의 임원의 배우자 및 직계존비속

7. 당해회사와 대통령령이 정하는 중요한 거래관계가 있거나 사업상 경쟁관계 또는 협력관계에 있는 법인의 임․직원이거나 최근 2년 이내에 임․직원이었던 자

8. 당해회사의 임․직원이 비상임이사로 있는 회사의 임․직원

9. 기타 사외이사로서의 직무를 충실하게 이행하기 곤란하거나 당해회사의 경영에 영향을 미칠 수 있는 자로서 대통령령이 정하는 자

2. 사내이사와 사외이사의 비교

나승성, “주식회사지배구조에 관한 연구,” 고려대학교, 박사학위논문, 1999, pp.113-115.

가. 사내이사의 개념

사내이사(inside director)란 이사로서 회사의 업무를 담당하고 있는 소위 사용인겸이사와 업무담당이사를 포함하는 개념이다. 미국 회사법상 사내이사란 일반적으로 회사의 임원(officer)이나 피용자(employee)를 일컫는다. 사용인겸이사란 이사인 동시에 부장, 공장장, 지점장 기타 회사의 사용인으로서의 직제상의 지위를 갖는 자를 말한다. 업무담당이사란 회사가 대표이사 이외의 이사에게 대외관계를 수반하지 않는 대내적인 업무집행을 담당시키는 자를 말한다. 예컨대 회장, 사장, 부사장, 전무, 상무 등의 명칭을 가진 이사중 대표이사에 속하지 않는 자가 이에 해당할 것이다. 업무담당이사와 사용인겸이사와의 차이는 크게 없으나, 업무담당이사는 정관에 정함에 기하여 이사회에서 선출되고 이사회에서 결정한 기본적 방침을 집행하는 권한을 가지므로 어디까지나 회사의 기구이나, 사용인겸이사는 업무집행에 관하여 대표이사의 지위, 명령에 복종할 존재인 것이다. 즉 업무담당이사는 대표이사와 대등한 지위에서 대내적인 업무집행에 관하여 정관에 정하는 바나 이사회의 결의에 기하여 대표이사와 그 직무를 분장하는 지위를 갖는다. 그러나 사용인겸이사는 상법상 금지규정이 없기 때문에 묵인되고 있는데, 이사회의 일원으로서 대표이사의 업무집행을 감독하는 입장에 있는 동시에 다른 한편에서는 사용인으로서 대표이사의 지휘․명령에 복종하지 않으면 안되는 입장에 있다. 이와 같은 이유로 이사회의 감독기능이 형해화되는 측면이 있다.

사내이사가 선호된 이유는 소유와 경영의 분리가 고도화됨에 따른 경영자에 의한 지배권과 기업의 복잡성에 기인한다. 즉 회사를 경영하는 자에게는 고도의 전문적 지식과 경험이 요구되므로 지배력을 장악한 경영자는 회사를 합리적으로 운영하고, 그 의사결정에 통일성, 신속성, 정확성을 확보하기 위하여 내부․상근경영자인 사내이사를 선임하는 것이다.

나. 사내이사의 장․단점

사내이사(inside director)는 업무파악이 쉽고, 오랜 경영으로 인하여 회사의 사정을 잘 알고 있어서 경영이나 새로운 사업에 대한 이해가 빠른 장점이 있다. 그러나 사내이사 즉, 대다수의 이사가 업무담당이사 또는 생산, 판매, 인사 등의 직능부문의 부문관리자인 사용인겸이사이기 때문에 전반경영자인 대표이사 혹은 사장의 권한을 감독할 수도 없고, 기업활동에 따른 기업과 사회간에 발생하는 사회적 책임문제에 대해서도 효과적으로 대처를 할 수가 없으며, 이사회의 감독권은 최종적으로 그 뜻에 따르지 않는 대표이사를 해임하는 수단에 의하여 행사된다.

사내이사들도 회사의 업무에 관하여 경영판단을 행사할 수 있지만, 그 판단은 개인적인 이익에 의하여 좌우될 수 있고, 왜곡될 염려가 있는 반면에, 사외이사의 역할은 회사의 업무집행에 대하여 비판적인 시야를 가진 감시인(watchdog)으로서 활동하는 것이 주주와 사회에 대하여 유용하며, 또한 사외이사들은 일상업무에 관여하지 않기 때문에 회사의 의사결정에 있어서 편견없이 광범위한 시야를 가지고 활동 할 수 있다는 점이다.

3. 사외이사의 기능

가. 일반적 기능

미국 Mace교수의 기능론에 의하면 사외이사의 기능은 ①조언 및 자문기능(provide advice and counsel), ②억제적 기능(disciplining force, constraining), ③긴급상황에서의 위기극복기능(performance in crisis situations)으로 크게 3가지로 분류된다.

Myles L. Mace, "The President and the Board of Directors," Havard Business Review March-April, 1972, pp.16-19 ; Larry D. Sonderquist, "Toward A More Effective Corporate Board: Reexamining Role of Outside Directors" vol. 552, New York University Law Review, December, 1977, pp.1355-1366.

조언 및 자문기능은 수동적 기능으로서 많은 사용인이나 유능한 자문기관과 개인의 조언을 받기도 하지만, 사용인의 지위에 영향을 주는 사항에 관하여는 이사회에 자문을 하기도 하고 그 조언을 받기도 한다.

억제적 기능은 수동적 기능이지만 중요한 기능이다. 사외이사는 사회적으로 이미 성공한 인물이 많고 업무집행임원으로부터 회사의 전망에 관하여 보고를 받고, 이사회에서 검토함으로써 보다 정확한 경영을 할 수 있다.

긴급상황에서의 위기극복기능은 결정적으로 회사의 성패를 결정짓는 과정에서 중요한 기능이다. 예를 들어, 사장이 사망해서 적당한 후계자가 없을 때, 또는 회사의 업무집행위원이 현저한 위법행위나 불법행위를 하였을 경우, 회사의 평가나 명예를 회복시킬 수 있는 유일한 사람이 사회적으로 성공한 사외이사이기 때문이다.

나. 감독기능

이범찬,「사외이사의 제도, 회사법의 제문제」, 상지원, 1998, pp.329-330.

업무집행을 결정하는 것과 더불어 이사회의 가장 중요한 직무는 이사의 직무집행을 감독하는 것이다(상법 제393조제2항). 이사회의 이사에 대한 감독권은 사외이사가 주도적인 입장을 취할 때에 비로소 실효적인 기능을 할 수 있으며, 사외이사의 감독적 기능은 사외이사의 기능중에서 가장 중요시되는 것이다. Eisenberg교수는 사외이사의 감독기능은 집행임원의 업무집행을 평가해서 능력없는 임원을 교체시키고 회사의 업무집행에 비판적인 감시인의 역할을 수행하여 주주의 이익을 보호하는 것을 주된 내용으로 한다고 주장하면서 그 중요성을 강조하였다. Sonderquist교수는 사외이사가 대기업의 이사회 구성원의 과반수를 점하게 된 이상, 사외이사의 감독적 기능이 가장 중요하고, 그것을 수행하기 위해서는 이사회의 충분한 정보제공이 필요하며, 사외이사가 감독적기능을 태만히 한 결과 회사에 손해를 가한 경우에는 손해배상책임을 부담하여야 하고, 근래 이사회의 감독적 직무의 해태에 의한 책임추궁소송의 증가가 사외이사의 감독직무의 적절한 수행에 기여하고 있다고 한다. Brundney는 사외이사의 감독적 기능에는 업무수행의 평가와 단점보완, 경영습관 또는 프로그램 교체를 위한 압력, 경영진의 교체가 포함된다고 한다.

Sonderquist, op. cit, pp.1360-1363.

한편 미국변호사협회(ABA)의 회사이사지침서는 사외이사가 기본적 회사목적을 검토하고 확인하며, 유능한 상급집행임원을 선임하고 업무수행을 감시하는 감시자로서의 역할을 강조하였다. 미국법률협회(ALI)의 제안에 따르면 사외이사의 지배기능은 주된 상급집행임원의 업무수행, 회사사업의 수행, 회사의 주된 계획, 회사자원의 처리에 대한 감시에 있다고 한다. 한편 사외이사는 회사의 사회적 책임에 대한 감독을 수행한다. 미국에서는 1970년대 후반부터 기업의 사회적 책임이 중요시되었으며, 현재 많은 회사들이 대부분 사외이사로 구성된 사회정책위원회, 공익위원회 등을 설치하여 환경보호, 안전, 소비자 보호 등에 대한 사회적 책임을 이행하도록 하고 있다.

Victor Brundney, "The Independent Director-Hevenly City or Potemkin Village," 95 H. L. R, 1982, pp.639-658.

다. 감시기능

이사회의 감독권과는 별개로 이사는 상호간에 감시의무를 지고 동시에 감시권을 가진다. 회사의 업무는 상근이사에 의해 행해지므로 감시의 대상 역시 주로 상근이사이기 때문에 실효성 있는 감시기능은 경영진으로부터 독립된 사외이사에게 기대할 수밖에 없다. 사외이사 직무수행규준(1.3)에서도 이사회의 중요한 업무중 하나는 이사의 활동을 감독하는 것이다. 사외이사는 이사회의 구성원으로서 이사회의 감독기능이 활성화되도록 기여하여야 하고, 특히 상근이사의 업무집행이 적정하게 이루어질 수 있도록 감시할 의무를 부여 받고 있다.

사외이사제도개선및사외이사직무수행기준제정위원회, 「사외이사직무수행규준」, 2000, pp.12-14.

Ⅲ. 사외이사제도의 법적현황

1. 사외이사제도의 도입배경

우리나라는 1995년 5월 세계화추진위원회에서 발표한 경영감시체계세계화방안을 계기로 사외이사제도를 포함한 지배구조에 대한 관심이 고조되기 시작했으나 제도화되지는 못하였고, 1997년 12월 IMF경제위기 이후 재벌의 지배구조에 대한 비판의 확산과 더불어 정부의 급속한 제도개혁의 추진과정에서 사회적 주요한 관심사항이 되었다. 특히 1999년 3월에는 기업지배구조개선위원회를 설립하여, 사외이사제도의 활성화 등 제도개선을 위한 개혁안을 마련하였다.

기업지배구조개선위원회자료(1999)에 의하면 이사회의 경우 대기업은 8인 이상으로서 사외이사는 50%이상하고 사외이사 중심 이사후보추천위원회제도를 도입한다는 내용이다.

사외이사제도를 도입함으로써 기업의 지배구조가 주주와 경영진간의 관계에서 발생하는 비대칭적 정보(asymmetric information)와 이에 따른 도덕적 해이(moral hazard)의 문제를 극복하고 경영효율성을 향상시킴으로써 기업가치를 극대화하고 주주의 권익을 보호할 수 있다고 판단하고 있기 때문이다.

일반적으로 회사의 경영진이라 함은 대표이사와 이사회의 구성원으로서 회장, 사장, 부사장, 전무이사, 상무이사 등의 직함으로 회사내부의 일정업무를 담당하고 있는 임원을 말한다.

우리나라의 경우는 기업의 경영의사결정 과정이 전통적으로 창업자나 지배대주주에 의해 지배됨으로써 폐쇄적인 기업지배구조를 갖고 있다. 그러나 기업경영에 있어 경쟁의 심화와 세계화 및 정보화 등에 따른 경영환경의 변화에 능동적으로 대처하고, 선진국의 자본과 기술 및 전문인력을 적극적으로 유치하기 위해서는 보다 투명하고 국제적으로 정합성을 갖는 기업지배구조의 확립이 필요하게 되었다.

이러한 인식은 사외이사가 최고경영자를 견제․조언하고 회계정보의 투명성을 확보케 함으로써 투자와 같은 주요 의사결정의 오류를 최소화하고 이를 시정하는데 적합하다는 것이다.

사외이사제도를 법적으로 도입하기 위한 기틀을 마련한 것은 1996년에 은행법을 개정하여 은행임원의 자격을 획기적으로 제한하여 비상임이사를 둔 것으로 오늘날과 같은 본격적인 사외이사제도는 아니지만 시중은행들의 독립성을 회복하기 위해 이사회의 구성원을 다양화한 초보적인 법적 조치였다. 그리고 1997년에는 공기업경영구조개선및민영화에관한법률이 제정되어 담배인삼공사, 한국가스공사, 한국통신공사, 한국중공업 등 4개 공기업이 비상임이사를 선임하였다.

사외이사제도를 전면적으로 도입추진한 배경은 1998년 2월 6일 정부의 비상경제대책위원회에서 경제위기를 극복하고 기업의 경쟁력강화를 위하여 만든 기업구조조정추진방안에서 경영진의 책임강화 실천방안의 일환으로 한국증권거래소의 유가증권상장규정 제2조제12항(1998년 2월 21일 개정)을 개정하여 주권상장법인에 한하여 사외이사 선임을 의무화하였고, 1999년에는 증권거래법을 개정하여 유가증권상장규정에 근거를 둔 사외이사제도를 상위법률에서 규율하게 되었다. 이는 종래 형해화된 이사회 기능을 회복시키기 위하여 독립적인 견제세력인 사외이사제도를 실질적으로 입법화한 조치였다. 그 후 상법과 증권거래법 등의 개정을 통하여 사외이사제도를 확대․강화하고, 감사위원회 등 이사회내의 위원회제도를 도입하였다.

2. 사외이사제도의 법적 현황

가. 상법상의 규정

(1) 이사회 및 위원회

상법은 이사회 또는 이사회 내 위원회의 구성과 관련한 사외이사에 대하여는 별도로 직접적인 규정을 두고 있지 않다. 1999년 개정된 상법 제415조의2제2항 단서에서 감사위원회는 3인 이상의 이사로 구성하되, 일정한 결격요건에 해당하는 자가 위원의 3분의 1을 넘을 수 없다고 하여 간접적으로 감사위원회의 위원 중 3분의 2 이상은 사외이사이어야 함을 규정하고 있다.

상법 제393조의2 및 제415조의2제1항은 이사회내 위원회에 대해서 감사위원회만 설치할 수 있도록 규정할 뿐 지명위원회, 보수위원회, 경영위원회 등에 관하여는 직접 규정하지 않고 정관에서 정하도록 하여 회사의 자율에 맡기고 있다. 다만, 증권거래법 제54조의5제2항 및 제3항, 제191조의16제3항에서 자산총액이 2조원 이상인 대형법인에 대하여 사외이사후보추천위원회의 설치를 의무화하고 있다.

제393조의2(이사회내 위원회)

①이사회는 정관이 정한 바에 따라 위원회를 설치할 수 있다.

1. 주주총회의 승인을 요하는 사항의 제안

2. 대표이사의 선임 및 해임

3. 위원회의 설치 와 그 위원의 선임 및 해임

4. 정관에서 정하는 사항

②이사회는 다음 각호의 사항을 제외하고는 그 권한을 위원회에 위임할 수 있다.

③이사회는 2인 이상의 이사로 구성한다.

④위원회는 결의된 사항을 각 이사에게 통지하여야 한다. 이 경우 이를 통지받은 각 이사는 이사회의 소집을 요구할 수 있으며, 이사회는 위원회가 의결한 사항에 대하여 다시 의결할 수 있다.

⑤제386조제1항․제390조․제391조․제391조의3 및 제392조의 규정은 위원회에 관하여 이를 준용한다.

이사회 내의 위원회는 사외이사제도의 실효성을 제고할 수 있는 제도로서 다음과 같은 기능을 한다.

①위원회는 소수 위원으로 구성되기 때문에 특정사안에 대해 심도 깊은 논의를 할 수 있고, 능률적이고 신속한 판단을 할 수 있다. ②위원회가 정보의 통로역할을 수행함으로써 이사회가 수집된 정보를 바탕으로 보다 적절한 판단을 할 수 있다. ③감사위원회와 이사추천위원회와 같이 중립적으로 판단이 필요한 위원회는 사외이사만으로 구성함으로써 판단의 객관성을 확보할 수 있다.

(2) 감사위원회

1999년에 개정된 상법은 기업지배구조규범규준을 기초로 한 것이며, 제415조의2제1항에 의하여 주식회사는 정관이 정하는 바에 따라 이사회 내 위원회의 하나로서 감사위원회제도를 감사에 갈음하여 채택할 수 있음을 규정하고 있고, 동법 제415조의2제1항에서 감사위원회를 설치한 경우에는 감사를 둘 수 없도록 하고 있다. 즉, 상법상 감사위원회는 이사회 내에 설치되어 종전의 감사에 갈음하여 그 권한을 행사하고 의무를 부담하는 위원회이다. 종래의 감사제도가 그 실효를 거두지 못하였다는 점을 반영하여 일원적 경영관리구조를 가지고 있는 미국의 감사위원회제도를 도입한 것이다. 다만, 미국의 감사위원회는 이사회의 경영감독기능을 보조․지원하고 회계감사를 주된 임무로 하는 이사회내의 위원회이지만, 우리 상법상의 감사위원회는 이사회내의 위원회의 하나이면서도 회계감사를 포함하여 이사의 직무집행을 감사(업무감사)하는 종전의 감사의 기능을 그대로 대체하여 수행하는 강력한 지위를 가지고 있다.

동법 제415조의2제2항에서 “감사위원회는 3인 이상의 이사로 구성되며 감사위원회의 위원 중 회사의 업무를 담당하는 이사가 감사위원회의 3분의 1을 넘을 수 없다”고 규정하고 있어 간접적으로 감사위원회의 위원 중 3분의 2 이상은 사외이사를 두도록 강제하고 있다.

감사위원회 위원의 1/3을 넘을 수 없는 자는 다음과 같다.

1. 회사의 업무를 담당하는 이사 및 피용자 또는 선임된 날부터 2년 이내에 업무를 담당한 이사 및 피용자이었던 자

2. 최대주주가 자연인인 경우 본인․배우자 및 직계존․비속

3. 최대주주가 법인인 경우 그 법인의 이사․감사 및 피용자

4. 이사의 배우자 및 직계존․비속

5. 회사의 모회사 또는 자회사의 이사․감사 및 피용자

6. 회사와 거래관계등 중요한 이해관계에 있는 법인의 이사․감사 및 피용자

7. 회사의 이사 및 피용자가 이사로 있는 다른 회사의 이사․감사 및 피용자

나. 증권거래법상의 규정

(1) 이사회

IMF이후 정부는 증권거래소 유가증권상장규정의 사외이사제도를 상위법률인 증권거래법에 규정하였고, 3차례의 법률개정을 통하여 사외이사제도를 확대․강화하였다.

2000년에는 자산규모 2조원 이상(대형)인 주권상장법인․증권회사의 사외이사는 이사총수의 3인 이상을 선임하도록 의무화하였고, 2001년에는 대형주권상장법인․증권회사에 협회등록법인을 추가하여 사외이사는 3인 이상으로 하되 이사 총수의 2분의 1을 선임하도록 의무화하였으며, 2003년에는 대형주권상장법인․코스닥등록법인에 한하여 사외이사는 3인 이상으로 하되, 이사총수의 과반수로 구성하도록 하여 2004. 7. 1부터 시행하도록 하였다. 다만, 대형증권회사의 경우에는 종전과 같이 사외이사 3인 이상으로 하고, 이사총수의 2분의 1 이상으로 구성하도록 하고 있는 바, 이는 국회재정경제위원회의 법률안심사소위심사과정에서 누락된 것으로 법체계상 문제가 있으므로 개정보완 되어야 할 것으로 본다.

현행 증권거래법 제191조의16제1항 및 동법시행령 제84조의23제1항은 주권상장법인 또는 협회등록법인의 이사회 구성에 있어 사외이사의 선임을 강제하고 있는데 증권회사, 주권상장법인 또는 협회등록법인(벤처기업육성에관한특별조치법에의한 벤처기업 중 최근 사업년도말 현재의 자산총액이 1천억원 이상)의 사외이사는 이사 총수의 4분의 1 이상이 되도록 의무화하였다. 2003년 12월 증권거래법 제191조의16 단서조항을 개정(2004. 7. 1 시행)하여 대형주권상장법인 또는 협회등록법인의 지배구조부분에 약간의 변화가 있었는바, 최근 사업년도말 현재의 자산총액이 2조원 이상인 대형 주권상장법인 또는 협회등록법인의 이사회 구성에 있어 사외이사는 3인 이상으로 하되, 이사 총수의 과반수가 되도록 하여 종전보다 지배구조를 강화하였다. 그리고 증권회사의 경우 동법 제54조의5에서 자산총액 2조원 이상인 증권회사의 이사회구성에 있어 사외이사는 3인 이상으로 하되, 이사총수의 2분의 1 이상으로 구성하도록 하고 있다. 다만, 증권투자회사 기타 대통령령이 정하는 주권상장법인 또는 협회등록법인에 대하여 이를 적용하지 않고 있다.

“대통령령이 정하는 주권상장법인 또는 협회등록법인”이라 함은 다음 각호의 법인을 말한다.(증권거래법시행령 제84조의23 제3항)

1. 회사정리법에 의한 회사정리절차가 개시된 주권상장법인 또는 코스닥등록법인

2. 유가증권시장 또는 협회중개시장에 주권을 신규로 상장 또는 등록한 주권상장법인 또는 코스닥등록법인

3. 부동산투자회사법 제49조의2의 규정에 의한 기업구조조정부동산투자회사인 주권상장법인 또는 코스닥등록법인

현행 증권거래법은 이사회의 사외이사 구성비율에 있어 제191조의16의 규정에 의한 대형법인은 과반수이상으로 하고 있으나 제54조의5의 규정에 의한 대형증권회사는 2분의 1 이상으로 하고 있어 그 비율을 다르게 정하고 있다.

증권거래법 제54조의5제4항 및 제191조의16, 시행령 37조의6은 사외이사의 독립성을 확보하기 위해 그 자격을 제한하고 있는데 사외이사의 결격요건은 다음과 같으며, 사외이사가 된 후 이에 해당하게 된 때에는 그 직을 상실한다. ①증권거래법 제191조의12제3항제1호 내지 제4호(상근감사의 결격요건)에 해당하는 자 ②당해 회사의 최대주주 및 그의 특수관계인 ③당해 회사의 주요주주 및 그의 배우자와 직계존비속 ④당해 회사 또는 계열회사의 임․직원이거나 최근 2년 이내에 임․직원이었던 자 ⑤당해 회사의 임원의 배우자 및 직계존비속 ⑥당해 회사와 대통령령이 정하는 중요한 거래관계가 있거나 사업상 경쟁관계 또는 협력관계에 있는 법인의 임․직원이거나 최근 2년 이내에 임․직원이었던 자 ⑦당해 회사의 임․직원이 비상임이사로 있는 회사의 임․직원 ⑧기타 사외이사로서의 직무를 충실하게 이행하기 곤란하거나 당해 회사의 경영에 영향을 미칠 수 있는 자로서 대통령령이 정하는 자이다.

“당해 회사외 대통령령이 정하는 중요한 거래관계가 있거나 사업상 경쟁관계 또는 협력관계에 있는 법인”이라 함은 다음 각호의 법인(기관투자자 및 이에 상당하는 외국금융기관을 제외한다)을 말한다.(증권거래법시행령 제37조의6제2항)

1. 최근 3개 사업연도중 당해 증권회사와의 거래실적의 합계액이 자산총액 또는 매출총액의 100분의 10 이상인 법인

2. 최근 사업연도중에 당해 증권회사와 매출총액의 100분의 10이상의 금액에 상당하는 단일의 거래계약을 체결한 법인

3. 최근 사업연도중에 당해 증권회사가 금전․유가증권 기타 증권 또는 증서를 대여하거나 차입한 금액과 담보제공 등 체무보증을 한 금액의 합계액이 자본금의 100분의 10 이상인 법인

4. 당해 증권회사의 정기주주총회일 현재 당해 증권회사가 자본금(당해 회사가 출자한 법인의 자본금을 말한다)의 100분의 5 이상을 출자한 법인

5. 당해 증권회사와 기술제휴계약을 체결하고 있는 법인

6. 당해 증권회사의 감사인으로 선임된 회계법인

7. 당해 증권회사와 법률자문․경영자문 등의 자문계약을 체결하고 있는 법인

“대통령령이 정하는 자”라 함은 다음 각호의 자를 말한다.(증권거래법시행령 제37조의6제3항)

1. 당해 증권회사외의 2개 이상의 다른 주권상장법인 또는 협회등록법인의 사외이사․비상임이사 또는 비상임감사로 재임중인 자

2. 당해 증권회사에 대한 회계감사 또는 세무대리를 하거나 당해 회사와 법률자문․경영자문 등의 자문계약을 체결하고 있는 변호사․공인회계사․세무사 기타 자문용역을 제공하고 있는 자

3. 당해 증권회사의 발행주식총수의 100분의 1 이상에 해당하는 주식 또는 3억원(주식의 취득가액을 기준으로 하되, 주식매수선택권을 부여받은 경우에는 행사가격을 기준으로 한다) 이상의 금액에 상당하는 주식을 보유하고 있는 자

4. 제3호의 규정에 의한 금액외에 당해 증권회사와의 거래잔액이 1억원 이상인 자

(2) 사외이사후보추천위원회 및 후보추천위원회

증권거래법 제54조의5제3항 및 제191조의16제3항의 규정에 의하면 자산총액이 2조원 이상인 증권회사․주권상장법인․협회등록법인은 상법 제393조의2의 규정에 의한 사외이사후보추천위원회를 설치하도록 의무화 하고 있으며, 이 경우 사외이사후보추천위원회도 사외이사가 총 위원의 2분의 1 이상이 되도록 구성하여야 한다. 대형법인의 경우 주주총회에서 사외이사를 선임하고자 하는 때에는 사외이사후보추천위원회의 추천을 받은 자 중에서 사외이사를 선임하도록 규정하고 있다. 이 경우 사외이사후보추천위원회는 동법 제191조의14의 규정에 의한 주주제안권을 행사할 수 있는 요건을 갖춘 소수주주가 추천한 사외이사 후보를 반드시 포함하여 주주총회에 추천하도록 하고 있다. 대형법인의 감사위원장은 사외이사가 하도록 규정되어있으나 사외이사후보추천위원회의 위원장은 사외이사가 할 것인지 사내이사가 할 것인지에 대하여 명확한 규정은 없다.

증권거래법 제191조의14(주주제안권)

①6월전부터 계속하여 주권상장법인 또는 협회등록법인의 의결권 있는 발행주식총수의 1천분의 10(대통령령이 정하는 법인의 경우에는 1천분의 5)이상에 해당하는 주식을 대통령령이 정하는 바에 의하여 보유한 자는 이사에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 일정한 사항을 주주총회의 목적사항으로 할 것을 제안(이하 "주주제안"이라 한다)할 수 있다.

②제1항의 규정에 의하여 주주제안을 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 주주총회의 목적으로 할 사항에 추가하여 그가 제출하는 의안의 요령을 상법 제363조의 규정에 의한 통지와 공고에 기재할 것을 이사에게 청구할 수 있다.

③이사회는 주주제안의 내용이 법령 또는 정관에 위반되는 경우 기타 대통령령이 정하는 경우를 제외하고는 이를 주주총회의 목적사항으로 상정하여야 하며, 주주제안한 자의 요청이 있는 경우에는 주주총회에서 당해 의안을 설명할 수 있는 기회를 주어야 한다.

(3) 감사위원회

증권거래법 제54조의6제1항 및 제191조의17제1항은 최근 사업년도말 현재의 자산총액이 2조원 이상인 증권회사와 주권상장법인 또는 협회등록법인에 대하여 감사위원회의 설치를 강제하고 있다. 증권거래법은 감사위원회의 구성원 수에 대하여는 별도의 규정을 두고 있지 않다. 그러나 상법 제415조의2제2항에서 감사위원회는 3인 이상의 이사로 구성하도록 하고 있으므로 증권회사, 주권상장법인, 협회등록법인에 대하여도 상법 규정이 적용된다. 그리고 증권거래법 제54조의6제2항, 제191조의17제2항에서는 대형법인(증권회사 포함)의 감사위원회 위원장은 사외이사이어야 하고, 감사위원회는 총위원의 3분의 2이상을 사외이사로 구성하도록 하고 있다.

그 동안 증권거래법은 사외이사인 감사위원회위원의 자격에 대해 구체적으로 규정하지 않았으나 2003년 12월에 개정된 증권거래법 제54조의6제2항에는 감사위원회의 위원의 자격요건을 강화하여 감사위원 중 1인 이상은 회계 또는 재무전문가를 두도록 의무화하고 있다. 감사위원회위원의 자격요건을 소극적으로 규정하고 있는 상법에 비하면 증권거래법은 종전보다 개선된 적극적 규정이지만 자격요건을 명확하게 구체적으로 규정할 필요가 있다.

제54조의6(감사위원회) ②제1항의 감사위원회는 다음 각호의 요건에 적합하여야 한다.

1. 총 위원의 3분의 2 이상이 사외이사일 것

2. 위원중 1인 이상은 대통령령이 정하는 회계 또는 재무전문가 일 것

3. 주권상장법인 또는 코스닥등록법인인 증권회사의 감사위원회의 대표는 사외이사 일 것

증권거래법 제54조의6제2항제2호에서 규정하고 있는 감사위원회 위원의 자격요건에 재무전문가 등을 적용하는 시기는 당해 감사위원회 위원의 임기완료, 사임 또는 해임 그 밖의 사유로 새로이 위원을 선임하는 경우부터 적용하도록 하고 있다.

다. 개별 금융기관법의 규정

은행(은행법 제22조, 제23조의2 및 제24조), 금융지주회사(금융지주회사법 제40조 및 제41조), 보험사업자(보험업법 제15조 및 제16조), 자산운용회사(간접투자자산운용업법 제10조 및 제12조), 종합금융회사(종합금융회사에관한법률 제5조 및 5조의 2), 신용카드업자(여신전문금융업법 제50조의4 및 제50조의5), 상호저축은행(상호저축은행법 제10조의3, 제10조의4), 한국주택금융공사(한국주택금융공사법 제12조) 등의 금융기관에 대하여 관련법에서 사외이사제도를 규정하고 있다. 그 규정의 체계 및 내용은 증권거래법과 큰 차이가 없다. 다만, 적용대상을 자산운용회사는 6조원 이상(간접투자자산운용업법시행령제18조) 신용카드업자는 2조원 이상(여신전문금융업법시행령 제19조의3), 상호저축은행은 3천억원 이상(상호저축은행법시행령 제7조의2제1항), 보험사업자는 자산총액 2조원 이상(보험업법시행령 제21조)으로 하고 있다.

여신전문금융업법에 의한 여신전문금융회사는 신용카드업․시설대여업․할부금융업 또는 신기술사업금융업을 지칭하는데 사외이사 3인 이상으로서 총 이사수의 2분의 1 이상을 선임하도록 의무화하고 있는 여신전문금융회사는 신용카드업자에 한한다.

또한 은행의 경우 다른 금융기관과는 달리 감사위원회 위원의 후보는 사외이사 전원으로 구성된 후보추천위원회에서 재적 사외이사 3분의 2 이상의 찬성으로 추천한다(은행법 제24조). 상호저축은행은 상호저축은행법시행령 제7조의2제2항의 규정에 의하여 자산총액이 1조원 이상인 경우 사외이사를 3인 이상, 3천억원 이상 1조원 미만인 경우 2인 이상 두도록 하고 있다. 은행․보험회사 등 금융기관의 사외이사 선임규정은 <표1>에서 일목요연하게 구분하고 있다.

<표1> 금융기관의 사외이사 선임규정

법 률 명	금융기관	자산총액	이사회 사외이사	감사위원회사외이사	사외이사 추천위원회	감사위원의후보추천위원회
증권거래법 (제54조의5, 제191조의16, 제54조의6, 제191조의17)	◦증권회사 ◦주권상장법인․협회등록법인	◦2조원 이상 ◦2조원 이상	◦3인 이상, 총이사수의 1/2 ◦3인 이상, 총이사수의 1/2 (2004.7.1이후 총이사수의 과반수)	◦총위원의 2/3 이상	◦총위원의 1/2 이상 사외이사	없음
	◦주권상장법인․협회등록법인	◦2조원미만 ◦벤처기업 1억원 이상	◦총이사수의 1/4 ◦총이사수의 1/4	◦설치의무 없음	◦설치의무 없음	없음
은 행 법 (제22조, 제23조의2, 제24조)	은행	없음	◦3인 이상, 총이사수의 1/2 이상	◦총위원의 2/3 이상	◦총위원의 1/2 이상 사외이사	◦사외이사전원으로 구성
금융지주회사법 (제40조, 제41조)	금융지주회사	주1) 주2)	◦3인 이상, 총이사수의 1/2 이상	◦총위원의 2/3 이상	◦총위원의 1/2 이상 사외이사	없음
보 험 업 법 (제15조, 제16조)	보험회사	2조원이상	◦3인 이상, 총이사수의 1/2 이상	◦총위원의 2/3 이상	◦총위원의 1/2 이상 사외이사	없음
간 접 투 자 자산운용회사법 (제10조, 제12조)	자산운용회사	6조원이상	◦3인 이상, 총이사수의 1/2 이상	◦총위원의 2/3 이상	◦총위원의 1/2 이상 사외이사	없음
종합금융회사에관한법률 (제5조, 제5조의2)	종합금융회사	2조원이상	◦3인 이상, 총이사수의 1/2 이상	◦총위원의 2/3 이상	◦총위원의 1/2 이상 사외이사	없음
여신전문금융업법 (제50조의4, 제50조의5)	신용카드업자	2조원이상	◦3인 이상, 총이사수의 1/2 이상	◦총위원의 2/3 이상	◦총위원의 1/2 이상 사외이사	없음
상호저축은행법 (제10조의3, 제10조의4)	상호저축은행	◦1조원이상 ◦3천억원이상 1조원 미만	◦3인 이상, 총이사수의 1/2 이상 ◦2인 이상, 총이사수의 1/2 이상	◦총위원의 2/3 이상	◦총위원의 1/2 이상 사외이사	없음

주1) 최근사업연도말 자산총액이 1천억원 이상인 금융지주회사

주2) 법령에 의하여 사외이사를 2분의1 이상 선임하여야 하는 자회사를 지배하는 금융지주회사

특수은행의 경우 <표2>에서 보듯이 산업․수출입은행은 특별법에 의하여 총재(행장)를 제외하고는 이사회 이사(사외이사 포함)와 감사 모두 재경부장관이 임명하고, 사외이사제도를 제한적으로 운용(산업은행의 경우 상근이사 9명, 사외이사 2명)하고 있다.

기업은행도 중소기업은행법에 의하여 행장을 제외하고는 이사회이사와 감사 모두 재경부장관이 임명하고 정관에 따라 상근이사 8명, 사외이사 4명을 두고 있다.

<표2> 특수은행의 경영지배기구

	기업은행			산업은행			수출입은행
지배기구	이사회	감사	리스크 위원회	이사회	감사	리스크 위원회	이사회	감사	리스크 위원회
구성요건	상근이사 : 8인 사외이사 : 4인	-	상임7인, 사외이사 : 2인	상근이사: 9인 사외이사: 2인	-	내부규정상정해진자주)	상근이사 : 8인 사외이사 : 없음	-	내부규정상정해진자주)
임명권자	재경부 장관	재경부 장관	이사회	재경부 장관	재경부 장관		재경부 장관	재경부 장관
구성원 추천	행장추천	-	-	총재추천	-		행장추천	-
근거법	중소기업은행법 및 내부규정			한국산업은행법 및 내부규정			한국수출입은행법 및 내부규정

1) 산  업: 총재, 부총재, 사외이사, 기획관리본부장, 리스크관리센터장

2) 수출입: 전무이사, 이사(기획․자금․여신기획․리스크관리담당)

부서장(기획․자금․여신기획․리스크관리․국별 신용평가담당 등)

자료 : 한국은행은행국, 「은행의 경영지배구조현황 및 개선방향」, 2004. 3, p.3.

3. 사외이사의 법적 권한과 의무

가. 사외이사의 권한

상법은 이사회중심주의를 채택하여 모든 경영권을 이사회에 집중시키고 있다. 주주총회의 권한을 정관 및 법률에 있는 사항으로 제한하는 대신 모든 회사업무에 관한 권한을 이사회에 둠으로써 소유와 경영의 분리 및 경영전문화를 꾀하고 있는 것이다. 종래 우리나라 기업들의 이사는 사내이사가 중심이 되었으나 IMF의 경제위기 이후 기업지배구조 개선에 따라 사외이사의 비중이 강화됨에 따라 이사회를 구성하는 사외이사의 위치와 성격이 크게 변하게 되었다.

사외이사는 사내이사와 명확히 구분되지만 이사회의 구성원으로서 상법상 이사에게 인정된 권한은 이사와 동일한 법적 지위를 가진다. 그러나 현실적으로는 경영진에 대한 견제와 감시기능은 사외이사에게 더 요구된다고 할 수 있다.

사외이사를 포함한 모든 이사는 상법 제390조, 제391조 및 제393조 등에 의하여 이사회의 구성원으로서 이사회를 통하여 회사의 업무집행에 관한 의사결정에 참여하고, 대표이사를 포함한 경영이사들의 업무집행을 감독할 권한을 가진다. 이사는 그밖에 상법상 여러 가지 권한을 가진다. 이사회 소집권(상법 제390조제1항), 각종 소제기권(상법 제328조, 제376조제1항, 제429조, 제529조 등), 검사인 선임청구권(상법 제298조제4항), 주주총회 의사록에의 기명날인권(상법 제373조제2항) 등이 그것이다.

위와 같은 이사의 권한에 의거 사외이사는 사외이사직무수행규준에 의해 그 직무수행을 위하여 다음과 같은 권한을 행사할 수 있다.

① 경영이사에게 그 담당업무에 관하여 질문하고 의견을 제시할 권리

② 각종 회의록, 장부 기타 자료를 열람 등사할 권리

③ 회사의 현장 및 시설들을 조사할 권리

④ 회사의 자문위원, 만약 필요하면 외부의 전문가에게 회사의 비용으로 직접 자문을 구할 권리

나. 사외이사의 의무

(1) 일반적․추상적 의무

상법 제382조제2항의 규정에 의하면 회사와 이사와의 관계는 보통의 위임관계보다 두터운 신임관계를 바탕으로 위임관계가 이루어진다. 이와 같이 이사와 회사와의 관계는 위임에 관한 규정에 따르기 때문에 이사에게는 선관주의의무에 더하여 충실의무가 주어진다.

첫째, 선관주의의무는 상법에는 명확한 규정이 없으나 상법 제382조제2항의 규정과 민법 제681조의 규정을 고려할 때 이사의 권한행사와 업무처리에 있어서는 선량한 관리자의 주의의무가 요구된다. 선량한 관리자의 주의사항은 영업의 종류, 규모, 기타 조건에 비추어 회사의 업무에 행하기 위해 요구되는 통상적인 판단력과 능력을 가지고 이사의 업무를 행하는 것을 말한다.

서헌제 「회사법」, 법문사, 2000, p.399.

상법 제399조 및 제401조는 선관주의의무를 위반할 경우 손해배상책임을 부담하는 조항으로, 이사가 선관주의의무를 위반하여 회사에 손해를 가한 때에는 회사에 대하여 손해배상책임을 부담하며, 또 악의 또는 중대한 과실로 그 임무를 해태한 때에는 제3자에게 손해를 배상할 책임이 있다.

둘째, 1998년 개정상법에서 이사의 책임강화를 통한 건전한 기업운영을 촉진한다는 목적으로 이사의 충실의무를 도입하여 상법 제382조의3에서 이사는 법령과 정관의 규정에 따라 회사를 위하여 그 직무를 충실하게 수행하여야 한다고 규정하고 있다. 이 조문은 충실의무에 관한 규정으로서 선관주의의무규정과 구별하고 있다. 현대사회가 발전함에 따라 회사의 규모가 커지고 회사 경영진들이 주주나 회사채권자에게는 물론이고 사회경제전반에 미치는 영향력이 중대함에 따라 이사의 성실한 직무수행이 더욱 강하게 요청되고 있다는 추세를 감안하여 1998년 상법의 개정을 통하여 영미법상의 충실의무를 신설한 것이다.

이사가 회사의 업무를 수행함에 있어서 그에게 부여된 권한을 회사에서 가장 유리하다고 믿는 바에 따라 성실하고 정당한 목적을 위하여 행사하여야 하고 회사의 이익과 이사 개인의 이익이 충돌하는 그 경우에는 자기의 개인적 이익을 희생하면서 의사결정을 하여야 하며 회사의 이익과 이사의 개인적 이익이 충돌하는 계약을 체결해서는 안되는 의무라고 보는 것이 일반적 견해이다.

영미법상 이사에게도 신인의무(fiduciary duty)가 부과되고 있고, 신인의무는 선관의무(duty of care)와 충실의무(duty of loyalty)로 나누어지는데 선관의무는 우리법상 선관주의의무와 유사하나 충실의무는 영미법에 독특한 것이다.

(2) 개별적․구체적 의무

사외이사도 이사회의 구성원이기 때문에 상법상 사내이사와 동일한 의무가 부여된다. 이사에 대하여 상법 및 증권거래법에서 규정하고 있는 개별적인 법적의무를 살펴보면 첫째, 상법 제382의4의 규정에 의한 비밀준수의무이다. 이사는 회사의 업무에 관련하여 취득한 회사의 영업비밀을 외부에 누설하거나 자기 또는 제3자의 이익을 위하여 이용하여서는 안된다. 이 의무는 퇴임후에도 지켜져야 할 의무이다.

둘째, 상법 제393조제2항의 규정에 의한 감독․감시의무이다. 이사는 대표이사를 포함한 경영이사의 직무수행을 상시 감시하여야 한다. 이사회가 대표이사 등의 업무집행에 대한 감찰권을 가지고 있으므로 이사들은 이사회를 통하여 그 권한을 행사하게 된다. 이사는 이들의 업무집행을 감시하는 과정에서 대표이사 등의 법령 또는 정관에 위반한 사실을 발견하면 즉시 이사회의 소집을 요구하고, 이사회를 통하여 감독권을 행사할 것이 요구된다.

셋째, 상법 제397조의 규정에 의한 경업금지의무이다. 이사는 이사회의 숭인이 없으면 자기 또는 제3자의 계산으로 회사와 동종의 사업에 경업하여서도 안되고, 동종의 사업을 경영하는 회사의 임원 등의 직을 겸직하여서도 안된다.

넷째, 상법 제398조의 규정에 의한 자기거래제한의무이다. 이사는 이사회의 승인을 얻지 아니하고 자기 또는 제3자의 계산으로 회사와 재산양수․양도 등 거래를 할 수 없다.

다섯째, 상법 제412조의2의 규정에 의한 손해위험보고의무이다. 회사에 현저하게 손해를 미칠 염려가 있는 사실을 발견한 때에는 그 사실을 즉시 이사에게 보고하여야 한다.

여섯째, 상법 제428조제1항, 제333조, 제399조 및 제422조제2항의 규정에 의한 자본충실의무이다.

이사는 회사설립의 경우에 있어서의 발기인과 같은 자본충실의 의무를 진다. 즉 신주발행으로 인한 변경등기가 있은 후에 아직 인수되지 않은 주식이 있거나 주식인수의 청약이 취소된 때에는 이사가 이를 공동으로 인수한 것으로 보며(상법 제428조제1항), 이렇게 인수가 의제된 주식에 대하여는 이사는 납입의 책임을 부담한다(상법 제333조제1항 참조).

위와 같은 이사가 자본충실의무를 지는 경우가 발생하는 경우에는 동시에 이사에게 임무해태가 있다고 볼 수 있기 때문에(상법 제399조제1항 참조) 그로 인하여 회사에 손해가 발생한 때에는 이사는 회사에 대하여 자본충실의무를 부담하는 것과는 별도로 손해배상책임도 부담한다.

이사의 자본충실의무는 회사채권자에 대한 담보의 기능을 가지기 때문에 무과실책임이고, 총주주의 동의로도 면제할 수 없다. 그러나 이사의 자본충실의무에는 발기인의 경우와는 달리 인수담보책임만이 있고 납입담보책임은 없다. 이는 신주발행의 경우에는 인수만이 있고 납입이 없으며 인수가 당연히 무효가 되어(상법 제422조제2항) 인수담보책임의 대상이 되기 때문이다. 또 발기인의 자본충실의무는 설립무효를 회피하는 기능을 갖지만, 신주발행의 경우 이사의 자본충실의무는 신주발행의 무효를 회피하는 기능은 없고 오로지 공지된 자본에 대한 신뢰를 보호하는 기능만을 한다.

일곱째, 증권거래법 제188조제1항 내지 제3항 및 제188조의2의 규정에 의한 내부자거래금지의무이다. 상장법인의 임원 등은 회사의 주식, 전환사채 등을 자신이 소유하고 있는 것이 아니면 매도하지 못한다. 이른바 공매도를 금지한다(증권거래법 제188조제1항). 상장법인의 임원 등은 회사의 주식, 전환사채 등을 매수한 후 6월 이내에 매도하거나, 매도한 후 6월내에 매수하여서는 안된다. 만일 그러한 행위로 이익을 얻는 경우에는 회사, 당해 회사의 주주 또는 증권선물위원회에 그 이익을 회사에 제공할 것을 청구할 수 있다(증권거래법 제188조제2항 및 제3항).

상장법인의 임원 등은 일반에게 공개되지 아니한 중요한 정보를 이용하여 회사가 발행한 유가증권의 매매 기타 거래를 하여서는 안된다(증권거래법 제188조의2).

Ⅳ. 사외이사제도의 운영실태

1. 사외이사의 수와 비중

사외이사제도는 기업지배구조를 결정하는데 핵심적인 부분이라 할 수 있다. 기업의 지배구조는 기업의 경쟁력과 성과에 상당한 영향을 미친다는 것이 일반적으로 공유된 견해이다.

정부는 2000년 증권거래법 제54조의5 및 제191조의16을 개정하여 사외이사제도의 도입을 추진하였으며 기업의 자산규모에 따라 사외이사의 수 및 사외이사의 비율이 달라지게 하였다. 이사회 구성원 중에 사외이사가 차지하는 비중이 얼마냐에 따라 이사회 기능의 활성화여부가 결정되며 결국은 기업의 경쟁력과 성과에 영향을 미친다.

사외이사는 이사회의 일원으로서 독립된 외부전문가로 선임되기 때문에 사외이사의 이사회 참여를 통해 경영에 대한 의사결정과 감독․감시기능을 강화하여 회사, 주주 및 이해관계자의 이익증진을 위한 경영민주화 실현과 효율적인 내부견제기능을 수행하는 데 상당히 기여할 것으로 보고 있다. 이사회의 사외이사수가 많으냐 적으냐, 이사회에서 사외이사가 차지하는 비중이 높으냐 낮으냐에 따라 이사회 기능의 합리성 담보여부가 결정된다.

사외이사제도의 운영실태를 분석하는 데 있어 사외이사의 수와 이사회 구성비율분석이 의의를 갖는 이유는 상장 또는 협회등록법인의 자산규모별 사외이사 요건(2조원 이상 대형기업의 경우, 3인 이상 총 이사수의 1/2 이상, 일반상장기업의 경우 1/4 이상)에도 불구하고 이를 초과하는 사외이사를 선임하고 있는 기업이 있으며 기업간의 차이도 매우 크다는 것이다. 이는 기업이 사외이사수의 결정에 있어 경영환경요인에 따라 다양한 선택을 하고 있음을 시사한다.

2003년 4월 증권거래소의 사외이사현황자료에 따르면 전체 상장법인 681개사 중 637개 법인에서 1,388명의 사외이사를 선임하여 전체이사 3,960명 중 사외이사는 35.05%의 선임률을 보이고 있다. <표3>의 선임의무기업의 사외이사 선임현황에서는 2003년에 653개 상장법인 중 637개 법인이 사외이사를 선임하였고, 2.5%에 해당하는 16개 법인은 사외이사를 선임하지 않았다는 것을 보여주고 있다.

증권거래소상장공시부, 『사외이사현황』, 2003. 4, p.3.

<표3> 선임의무기업의 사외이사 선임현황

(단위: 개사, %)

구분	2001년			2002년			2003년
	선임	미선임	계	선임	미선임	계	선임	미선임	계
회사수	640	9	649	616	11	627	637	16	653
비율	98.6%	1.4%	100%	98.3%	1.7%	100%	97.5%	2.5%	100%

자료: 한국증권거래소상장공시부, 「사외이사현황」, 2003.4, p.3.

<표4>의 사외이사 분포상황을 보면, 2003년 1사당 평균 사외이사수는 2.18명으로서 2001년․2002년보다 줄어들었으며, 2003년 사외이사가 2명 이하인 회사수는 전체회사수의 76.93%(2001년 73.28%, 2002년 76.62%), 3명 이상인 회사수는 전체회사수의 23.07%(2001년 26.72%, 2002년 23.38%)로서 매년 사외이사 3명 이상의 회사수는 조금씩 줄어들고 있음을 알 수 있다.

<표4> 사외이사 분포상황

사외이사수	2001년		2002년		2003년
	회사수	비율	회사수	비율	회사수	비율
1명	200	31.25%	193	31.33%	217	34.07%
2명	269	42.03%	279	45.29%	273	42.86%
3명	107	16.72%	69	11.20%	71	11.15%
4명	26	4.06%	34	5.52%	41	6.44%
5명	10	1.56%	16	2.60%	12	1.88%
6명	8	1.25%	7	1.14%	8	1.26%
7명	5	0.78%	8	1.30%	4	0.63%
8명	7	1.09%	4	0.65%	2	0.31%
9명	4	0.63%	3	0.49%	4	0.63%
10명이상	4	0.63%	3	0.49%	5	0.79%
계	640	100%	616	100%	637	100%
1사당 평균 사외이사수	2.3명		2.22명		2.18명

(단위: 개사, %)

자료: 한국증권거래소상장공시부, 「사외이사현황」, 2003.4, p.3

.

<표5>에서 전체이사수 대비 사외이사 선임비율현황을 보면, 2003년 평균선임비율은 35.05%로서, 2001년 33.3%, 2002년 34.81%보다 증가한 것으로 나타났다. 사외이사 선임비율이 50%이상 선임한 회사는 총 109사(17.11%)로 이중 증권거래법 등 관련 법률에 의해 사외이사 선임비율 50%를 충족해야 하는 자산총액 2조원 이상의 대형법인 67개 기업 모두 선임비율을 달성하였다. 제일은행이 전체등기이사수 14명 중 13명을 사외이사로 선임하여 전체등기이사의 92.86%를 사외이사로 선임하는 등 은행권에서의 사외이사 선임비율이 가장 높았다.

<표5> 사외이사 선임비율현황

(단위: 개사, %)

사외이사수	2001년		2002년		2003년		비고
	회사수	비율	회사수	비율	회사수	비율
25%	262	50.78%	256	41.56%	267	41.92%
25% 초과～30% 이하	74	14.34%	76	12.34%	90	14.13%
30% 초과～40% 이하	114	22.09%	161	26.14%	158	24.80%
40% 초과～50% 이하	42	8.14%	88	14.29%	86	13.50%
50% 초과～60% 이하	14	2.71%	15	2.44%	20	3.14%
60% 초과～70% 이하	4	0.78%	16	2.60%	10	1.57%
70%초과	6	1.16%	4	0.65%	6	0.94%
계	516	100%	616	100%	637	100%
평균 선임비율		33.3%		34.81%		35.05%

주1) 선임비율은 전체이사수 대비 사외이사 선임비율임.

주2) 2001년 자료는 12월 결산법인 중심의 조사자료임.

자료: 한국증권거래소상장공시부, 「사외이사현황」, 2003.4, p.3.

<표6>을 보면 외국인을 사외이사로 선임한 회사는 전체사외이사 선임기업 637개사 중 5.49%인 35개사이다. 외국인 선임기업 중 사외이사 1인을 선임한 기업은 65.70%로 대다수를 이루고 있으며, 2인을 선임한 기업은 22.86%, 3인을 선임한 기업은 2.86%, 4인 및 5인 선임한 기업은 각각 2.86%, 5인 초과하여 선임한 기업은 2.86%를 차지하고 있다. 외국인을 사외이사로 선임하는 기업의 3년간 선임변화추이는 매년 일정한 수준을 유지하고 있다.

참고로 미국뉴욕증권거래소는 2003. 11. 4 상장회사 등록요건으로 이사회 구성원의 과반수이상을 사외이사(independent director)로 임명하고 특히 감사위원회(audit committee)의 구성원 전원을 사외이사로 임명하는 기준을 통과시켰다.

<표6> 외국인 사외이사현황

(단위: 개사, %)

사임이사수	2001년		2002년		2003년		비고
	회사수	비율	회사수	비율	회사수	비율
1인 선임	27	77.14%	26	72.22%	23	65.70%
2인 선임	5	14.29%	5	13.88%	8	22.86%
3인 선임	2	5.71%	2	5.56%	1	2.86%
4인 선임	-	-	1	2.78%	1	2.86%
5인 선임	-	-	1	2.78%	1	2.86%
5인초과 선임	1	2.86%	1	2.78%	1	2.86%
계	35	100%	36	100%	35	100%

자료: 한국증권거래소상장공시부, 「사외이사현황」, 2003.4, p.3.

우리나라 일반은행의 경영지배구조는 주주총회, 이사회 및 감사위원회로 구성되며, 특히 이사회 내 사외이사의 역할이 최근 경영지배구조논의에 가장 중요한 쟁점으로 부상하고 있다. 은행은 이사회 구성에 있어서 사외이사는 3인 이상으로서, 총 이사수의 1/2 이상 되도록 선임을 강제하고 있다.

외국계은행과 국내은행을 비교하여 경영지배구조현황을 살펴보면, 2003년말 현재 외국계은행(제일․외환․한미)은 국내은행에 비해 이사회 구성원이 많고 사외이사비율도 높은 것으로 <표7>은 보여주고 있다. 이사회 구성원 수에 있어서는 외국계은행이 평균 13명, 국내은행은 9.1명으로서 시중은행이 11.2명, 지방은행이 6.8명, 특수은행은 상근이사가 10.3명이다.

한국은행 은행국, 「은행의 경영지배구조 현황 및 개선방향」, 2004. 3, p.4.

사외이사비율은 외국계은행이 74.4%, 국내은행은 57.0%로서 시중은행이 71.4%, 지방은행은 65.9%, 특수은행 19.4%이다. 외국계은행의 사외이사비율이 가장 높으며 다음으로 국내시중은행, 국내지방은행이고 기업은행․산업은행․수출입은행인 특수은행이 사외이사비율이 가장 낮은 것으로 나타났다. 특수은행이 다른 은행에 비해 사외이사를 통한 경영진에 대한 감시․견제기능이 상대적으로 미흡한 실정이다.

<표7> 은행의 사외이사 구성현황

(단위: 명)

	상근이사(A)		사외이사(B)		합계(A+B)		평균 인원	사외이사비율(%)
		외국인		외국인		외국인
외국계1)	10	3	29	21	39	24	13.0	74.4
국내은행	55	1	73	4	128	5	9.1	57.0
시중2)	16	1	40	4	56	5	11.2	71.4
지방	14	-	27	-	41	-	6.8	65.9
특수3)	25	-	6	-	31	-	10.3	19.4

주1) 외국자본이 경영권을 보유하고 있는 제일․외환․한미은행

주2) 외국계(제일․외환․한미)를 제외한 시중은행

주3) 기업․산업․수출입은행

자료: 한국은행은행국, 「은행의 경영지배구조현황 및 개선방향」, 2004.3, p.4.

최근 미국 대기업들은 사외이사가 이사회의 대다수를 점하고 있는데, 이들은 경영집행부를 감시․조언하는 데 치중하고 있다. 미국의 사외이사는 업무집행자를 선정하고 경영성적을 평가하며 위기관리를 실시하는 것이 주된 업무이며 대부분의 사외이사는 다른 사업활동을 하면서 파트타임으로 참여하고 있다. <표8>은 미국의 표준적인 사외이사상을 보여주고 있다.

<표8> 미국의 표준적인 사외이사상

이사회 규모	◦대기업 평균 이사수는 13.4명(2000년 100개사 조사)
사외이사 수	◦이사의 78%가 사외이사 , 대부분 기업이 10명 이상 ◦40% 이상 기업이 CEO를 제외하고는 모두 사외이사
경력	◦약 20%는 타사의 CEO이며, 나머지 중에서는 50대에 CEO를 경험한 60대가 대다수
다양성	◦백인남성이 대부분이나, 다국적기업의 88%는 한 사람 이상의 여성을 선임.
근무시간	◦이사회 6～8회를 포함하여 연간 10～15회의 회의에 참석하며, 평균 173시간을 근무
보수	◦기본급, 출석수당, 보너스로 구성되며 최고 수준인 시티그룹은 기본급 약 12만 달러, 출석수당 천 달러, 주식 등

자료: 삼성경제연구소, 「사외이사제의 현실과 정착방안」,삼성경제연구소, 2003, p.14.

미국도 사외이사제도를 통해 경영을 감시하는 데 어려움을 겪고 있다. 사외이사는 1년에 10일정도 밖에 시간을 투입하지 못하기 때문에 정보가 부족하며 이사회 사무국을 통해 정보를 주로 입수한다.

한편, 코스닥증권시장이 2003년 4월부터 7개월 간 코스닥기업의 시가총액 변화를 조사한 데 따르면, 1000억원 미만 벤처기업(사외이사 의무면제대상) 중 자발적으로 사외이사를 선임한 기업의 시가총액 증가율이 66.8%에 달한 반면, 사외이사가 없는 기업의 증가율은 44.6%이다. 그리고 50% 이상의 사외이사 선발이 의무화된 기업 중에서도 법정한도 이상의 사외이사를 둔 기업의 시가총액은 45.7% 늘었고, 법정한도만 소극적으로 지킨 기업의 증가율은 21.2%에 그쳤다. 이는 사외이사가 기업의 경영성과에 긍정적인 영향을 미치고 있다는 것을 보여주고 있다. 사외이사들도 기업의 무분별한 투자를 견제함으로써 수익성을 확보하는 데 큰 역할을 하며 회사가 세계시장에 진출하고 글로벌 기업으로 성장하는 데 필요한 실질적인 방안을 제시하는 든든한 버팀목이 되고 있다.

매일경제, “사외이사가 회사 지켰다,” 2004.2.24, 3면.

2. 사외이사의 선임방식

상법상 이사는 주주총회에서 선임하도록 되어 있으며, 제3자나 타기관에서 선임할 수 없다. 사외이사도 이사인 이상 주주총회에서 선임되는데 사외이사가 이사회에서 그 기능을 제대로 수행하기 위해서는 독립성과 전문성을 갖춘 사외이사가 선임되어야 한다.

사외이사의 선임절차는 사외이사의 독립성에 직접적 영향을 주기 때문에 법에 그 절차를 명시하고 있다. 사외이사 후보자를 누가 추천하느냐에 따라 사외이사의 독립성이 결정적인 영향을 받는다. 증권거래법 제191조의10제2항에서는 이사선임을 위한 주주총회의 소집통지․공고시에는 이사후보자의 성명․약력과 추천인 등을 기재하도록 하고 있는데, 이는 일반주주들이 추천인과의 관계를 고려하여 의결권을 행사할 가능성이 높고, 사외이사로 선임된 자도 경영에 관한 의사결정이나 감시활동에 있어서 추천인의 영향을 받을 수 있기 때문에 추천인을 공개함으로써 사외이사가 이사회활동에 있어 추천인으로부터 독립성을 보장하려는 데 그 입법취지가 있다.

이사회에서 주주총회에 사외이사를 포함하여 이사후보자로 추천할 자를 결정하지만 일반주주도 주주총회에서 특정이사후보자를 추천하는 동의를 제안할 수 있다. 상법 제382조의2에서는 2인 이상의 이사의 선임을 목적으로 하는 총회의 소집이 있을 때에는 발행주식총수(의결권 없는 주식 제외)의 3% 이상 지분을 보유한 주주는 정관에서 달리 정하는 경우를 제외하고는 회사에 대하여 집중투표방법으로 이사를 선임할 것을 청구할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 지배주주에 의한 이사선임의 독점을 방지하기 위하여 집중투표를 청구하고자 하는 소수주주에게 사외이사 후보의 추천권한을 부여한 것이다. 증권거래법은 상법보다 사외이사에 대한 집중투표요건을 대형상장법인 또는 협회등록법인에 대해서는 발행주식총수의 3%에서 1%로 완화하고 있다. 대형법인에 대해서는 사외이사를 통한 경영진에 대한 감시․감독을 강화하고 있는 것이다.

그리고 증권거래법 제191조의16제3항 및 제54조의5제2항․제3항은 대형상장법인․협회등록법인은 사외이사후보추천위원회의 추천을 받은 자 중에서 사외이사를 선임하도록 하고 있으며, 사외이사후보추천위원회는 사외이사가 총 위원의 1/2 이상이 되도록 구성하도록 규정하고 있다. 그리고 소수주주의 사외이사후보추천권을 인정하고 있는데, 상법 제363조의2 또는 증권거래법 제54조의5제3항 및 제191조의14의 규정에 의하여 대형상장법인 또는 협회등록법인의 경우 사외이사후보추천위원회가 주주총회에 사외이사후보를 추천함에 있어서는 소수주주가 추천한 사외이사가 포함되도록 하고 있다. 현재 소수주주가 사외이사 후보를 추천한 것은 통계상 구체적으로 발견되지 않고 있다.

6개월 전부터 의결권 있는 발행주식총수의 1% 이상에 해당하는 주식을 보유한 소수주주

(자본금이 1천억원 이상인 상장법인 또는 협회등록법인의 경우에는 발행주식 총수의 0.5% 이상에 해당하는 주식을 보유한 소수주주)

현재 실제로 이루어지고 있는 사외이사의 추천방법은 경영인(지배주주)에 의한 추천, 이사회 내의 사외이사후보추천위원회에 의한 추천, 기관투자가에 의한 추천, 소수주주에 의한 추천 및 채권공유기관 등에 의한 추천방법 등인데, 현재 우리나라에서는 대형상장법인․협회등록법인을 제외한 대부분의 기업들은 경영진이 사외이사후보를 추천하고 있다.

2003년 7월 한국기업지배구조개선지원센타에서 상장법인 426개사에 대하여 조사한 기업지배구조평가결과분석에 의하면, 사외이사의 추천자를 묻는 질문에 지배주주 등이 추천한 경우가 78.7%에 해당하는 330개사로 대부분의 사외이사가 대주주나 경영진의 추천에 의하여 선임되고 있음을 알 수 있다. 이와 같이 주로 대주주나 경영진에 우호적인 인물을 사외이사로 선임하면 사외이사의 역할과 관련하여 가장 중요한 요건인 독립성을 확보하기 어렵고 경영에 대한 감시라는 사외이사제도의 본래의 취지는 퇴색된다.

한국기업지배구조개선지원센터(a), 「기업지배구조개선을위한설문조사결과보고서」, 2003.12. p.55.

3. 사외이사의 독립성과 전문성

사외이사가 그 기능을 제대로 수행하려면 독립성과 전문성이 확보되어야 한다. 사외이사의 독립성 및 전문성 확보는 기업지배구조개선에 있어서 중요한 의미를 갖는다. 그러나 현실적으로 사외이사가 경영진 및 지배주주로부터 독립되는 것은 어려운 실정이다. 사외이사의 추천과정에 있어 지배주주나 경영진의 추천이 아직 다수를 차지하고 있어 적어도 추천과정에서의 독립성의 담보는 부족한 형편이다.

한국기업지배구조개선지원센터에서 2003. 12. 2～12. 19 기간에   애널리스트, 펀드매니저, 일반투자자 등 200명을 대상으로 실시한  기업지배구조개선을 위한 설문조사의 결과에 의하면 사외이사가 경영진 및 지배주주로부터 독립적이라는 응답은 4%에 불과한 반면, 그렇지 않다는 응답은 84%로 대부분이다. 그리고 이사회가 경영진에 대해 견제기능을 수행할 전문성을 갖추어 있는지를 묻는 질문에 대해서는 전문성을 갖추었다는 응답은 4%에 불과한 반면, 그렇지 않다는 응답은 67%이다.

금융감독원과 증권거래소․코스닥시장 등이 2004년 91개 상장․등록사가 공개한 사외이사활동내역을 분석한 결과를 보면 사외이사가 이사회에서 반대 또는 조건부 찬성의사를 밝힌 곳은 KT와 외환은행․외환카드․남선알미늄 등 4개 상장사이며 등록기업중에는 한곳도 없었다. 최근 들어 기업들이 경영투명성을 강조하고 있지만 사외이사들은 여전히 거수기 역할에 그치고 있는 것으로 나타났다.

매일경제, “사외이사 ‘거수기노릇’ 여전,” 2004. 2. 19, 5면.

사외이사의 직업은 전문성과 관련되는 것으로 사외이사 활동에 적지 않은 영향을 미치므로 사외이사의 직업은 사외이사의 선택에 중요한 요소가 된다. 기업의 활동상황을 파악하기 위해서는 경영에 관한 전문성이 요구되고 의사결정에 중요하게 작용한다.

한국증권거래소에서 2004년 3월 16일 148개 상장법인의 사외이사 인적사항을 분석한 결과, 교수출신 사외이사는 27.7%에 해당하는 41명으로 가장 높았으며 관련업계 경영인은 20.9%로서 31명, 변호사는 14.9%로서 22명, 세무사 및 회계사는 7.4%로서 11명, 정부고위관료․프리랜서 등 기타는 29.1%로서 43명에 이르고 있음을 <그림 1>은 보여주고 있다.

매일경제, “사외이사 변호사․교수출신 비중 늘어,” 2004.3.17, 22면.

<그림1> 2004년 상장법인 직업별 사외이사 비중

(단위: 명, %)

그리고 2003년 상장법인의 직업별 사외이사 비중을 살펴보면 경영인출신 사외이사비중은 46.4%로 가장 높았고, 변호사는 9.9%, 교수는 20.2%를 차지하고 있다.

전년도와 비교할 때 교수출신 사외이사 비중은 여전히 높은 반면, 관련 업종 전문경영인의 비중은 다소 줄어들고 변호사들의 사외이사비중이 크게 늘어난 것으로 조사되었다. 이와 같이 상장법인들이 변호사 출신 사외이사를 선호하는 이유는 2003년부터 이어져왔던 소버린과 SK 현 경영진간의 지분 경쟁에서 찾을 수 있는데, 기업입장에서는 외국계 지분 등 적대적 인수․합병에 대응할 수 있는 전문지식을 가지고 있는 변호사들의 필요성이 경영권방어 차원에서 높아지고 있다는 것을 보여주고 있는 바 이는 우리 경제의 특수한 상황을 반영한 것으로 보인다.

미국의 경우, 사외이사중 경영인(기업의 전현직 CEO)이 차지하는 비중은 81.1%이며, 나머지도 대부분 전문직 종사자이다. 이외에도 학계의 경우도 대부분이 학교 총장으로 경영마인드가 있는 인사로 구성되어 있다. 반면 우리나라는 <그림1>에서 보듯이 경영인이 차지하는 비율은 20.9%로 미국의 4분의 1에 불과하다.

그리고 <표9>의 은행사외이사의 주요경력현황에서도(2003년말 기준) 외국계은행은 금융계 비중이 79.3%, 교수 및 기업인이 3.4%, 6.9%이며, 국내은행도 금융계 및 기업인 비중이 28.8%, 30.1%, 교수 21.9%, 변호사 및 회계사가 6.8%, 언론인이 6.8% 등으로 구성되어 있어 외국계은행(제일․외환․한미은행)이 국내은행에 비해 금융업 경력자 비중이 높게 나타나고 있다.

<표9> 은행사외이사 경력 현황

	금융	교수	변호사/ 회계사	언론	기업	기타	합계
외국계1)	23(79.3)	1(3.4)	-	-	2(6.9)	3(10.3)	29(100.0)
국내은행	21(28.8)	16(21.9)	5(6.8)	5(6.8)	22(30.1)	4(5.5)	73(100.0)
시중2)	14(35.0)	8(20.0)	-	4(10.0)	12(30.0)	2(5.0)	40(100.0)
지방	6(22.2)	7(25.9)	4(14.8)	-	10(37.0)	-	27(100.0)
특수3)	1(16.7)	1(16.7)	1(16.7)	1(16.7)	-	2(33.3)	6(100.0)

(단위: 명, %)

주1) 외국자본이 경영권을 보유하고 있는 제일․외환․한미은행

주2) 외국계(제일․외환․한미)를 제외한 시중은행

주3) 기업․산업․수출입은행

주4) (  ) 내는 비중(%)

자료: 한국은행은행국, 「은행의 경영지배구조현황 및 개선방향」, 2004. 3, p. 5.

다시 말하면 국내은행은 사외이사의 전문성에 있어서 심각한 수준에 있으며 경영진에 대한 감시․견제기능으로서의 사외이사의 역할은 크게 기대할 수 없다고 하겠다.

Lewis교수는 사외이사의 선임의 기준을 다음과 같이 서술하고 있다. 첫째, 정책결정에 있어서 폭넓은 경험, 둘째, 시간과 의욕의 가능성인데, 사외이사는 이사회 회의에 참석하는 것 이외에 재무제표를 검토하고, 회사의 장래문제에 관하여 고찰하기도 하고, 업무집행임원과의 회의를 위하여 이사회 회의마다 2일을 투여할 필요가 있다고 한다. 셋째, 중요한 자문을 위한 특별한 전문성이다. 즉, 회사경영에 있어서의 신이론, 업무집행임원의 보수결정, 주거래 은행으로부터 어떠한 서비스를 요할 것인가 등에 관한 새로운 전문지식이 사외이사에게 요구된다. 넷째, 성실성으로, 사외이사는 높은 주의의무를 가지고 이사회에 참가하며, 최고경영자에게 성실해야 한다. 다섯째, 문제에 대한 정력적이고도 시의 적절한 접근태도 등이다. Lewis 교수는 이러한 기준을 갖춘 사외이사의 적임자로 회계사, 학자(교수), 경제인, 사회의 지도자들을 열거하고 있다.

이범찬, 전게서, p.326.

4. 사외이사의 책임 및 보상

사외이사의 경우에도 사내이사와 마찬가지로 법령이나 정관에 위배된 행위 또는 임무를 해태한 때에는 손해배상책임이 있으며 이사회 결의에 참여하여 반대표시가 없는 한 연대책임을 지도록 하고 있다. 대표소송제기요건 완화, 증권관련 집단소송제 도입 등으로 인해 이사가 거액의 손해배상 소송에 노출될 가능성이 높아지고 있다. 사외이사는 그 권한에 비하여 책임이 상대적으로 무거운데 비하여 대우면에서 사내이사에 비해 현격히 적은 보상을 받고 있는 것을 <표10>은 잘 보여주고 있다.

증권관련집단소송법 제2조(정의)의 규정에 의하면 “증권관련집단소송”이라함은 유가증권의 매매 그 밖의 거래과정에서 다수인에게 피해가 발생한 경우 그 손해의 보전에 있어서 공통의 이해관계를 가지는 피해자 전원을 말한다고 정의하고 있다. 증권관련 집단소송제란 주식투자가가 동법 제3조의 규정에 의한 유가증권신고서등의 허위기재, 사업보고서 등 허위기재, 미공개정보의 이용, 시세조작, 부실감사 등 피해를 보았을 경우 한 사람이 소송을 제기해 승소하면 동일한 피해를 입은 나머지 투자자들은 별도의 소송을 거치지 않고서도 동일한 보상을 받을 수 있도록 하는 제도이다.

소송요건은 동법 제12조제1항의 규정에 의하면 구성원이 50인 이상이고, 피고회사의 발행유가증권총수의 0.01% 이상이다. 상장․등록기업 중 자산규모가 2조원 이상인 기업은 2005년 1월 1일부터, 자산규모 2조원 미만인 기업은 2007년 1월 1일부터 집단소송의 대상이 된다.

<표10> 사외이사 연간 보수의 평균(2002년 기준)

1,000만원 미만	1,000～2,000	2,000～3,000	3,000～4,000	4,000～5,000	5,000만원 초과	계
39.2%	26.7%	24.1%	6.9%	0.9%	2.2%	100%

자료 : 상장회사협의회, 「12월 결산 상장회사 정기주총 운영현황」, 2002. 10.

금융감독원 증권감독국이 2002년 8월에 국내증권사 44개회사에 대하여 경영지배구조실태를 조사한 결과에 의한 사외이사보수현황에 따르면 사외이사의 월평균 급여는 평균 230만원으로 전년도에 비해 19만원이 증가하였으며, 삼성증권이 420만원으로 최고보수를 지급한 반면, 피데스, 리딩투자증권의 사외이사는 보수가 없다. 사외이사의 보수가 지나치게 적은 경우 직무충실도가 저하될 우려가 있는바 사외이사가 책임의식을 가지고 업무에 임할 수 있도록 적정한 보수가 지급되어야 할 것이다.

자산규모 2조원 이상 증권회사는 9개사, 자산규모 2조원 미만 종합증권회사는 26개사(상장․등록회사 23개사), 자산규모 2조원 미만 비종합증권회사는 6개사이다.

금융감독원증권감독국, 『증권사 경영지배구조 실태조사 결과 및 개선방안』, 2002. 8, p.4.

또한 사외이사의 책임을 제한 또는 경감할 수 있는 제도적 장치가 미흡하다. 국내의 경우 이사들에게 손해배상책임보험의 금액이 적고, 손해배상책임보험에 가입한 회사는 426개중 141개로서 33.1%를 차지하며 회사비용으로 하는 책임보험에 가입하는 비율은 매우 저조한 것으로 나타났다. 2003년 12월에 한국기업지배구조개선지원센타의 기업지배구조개선을 위한 설문조사보고서에 의하면 경영진보다 사외이사에 대한 보상체계 및 보상수준이 적절치 못한 것으로 나타났다.

한국기업지배구조개선지원센타(b), 「2003년도기업지배구조평가 결과분석」, 2003.10, p.13.

한국기업지배구조개선지원센타(a), 전게서, p.54.

미국기업들은 사외이사의 업무배상책임과 관련하여 80% 이상이 보험에 가입하고 있고, 선진국에서는 경영판단원칙(business judgement rule)에 따라 이사의 책임에 제한을 두고 있다.

5. 사외이사에 대한 정보제공

사외이사가 폭넓은 시야를 가지고 객관적인 입장에서 회사의 정책결정에 참여하고 경영자로서 독립적 지위에서 회사의 업무 및 재무를 감독하기 위해서는 회사경영에 관한 전문지식과 회사에 대한 정보가 필수적이고 중요한 요소다. 사이이사가 회사업무 및 정보에의 접근권이 자유로워야 의사결정을 정확하고 신속하게 실행할 수 있다.

한국기업지배구조개선지원센타에서 2003년 7월에 조사한 결과에 의하면 거래소상장기업 426개 중 35.5%에 해당하는 151개사만 사외이사에 대한 정보제공이 명시된 내부규정이 있고, 나머지 64.5%인 275개사는 내부규정조차 마련되어 있지 않은 것으로 나타나고 있다.

한국기업지배구조개선지원센타(b), 전게서, p.12.

또한 동 센터에서 애널리스트 및 펀드매니저 등 400명을 대상으로 2003년 12월에 조사한 결과보고서에 의하면 사외이사는 경영판단에 필요한 충분한 정보제공을 받고 있지 않다는 응답이 84%로서 동 센터에서 조사한 결과를 분석해 볼 때 사외이사는 회사내부정보에 대한 접근이 용이하지 않기 때문에 의사결정의 정확성이 확보될 수가 없다. 따라서 사외이사는 회사의 업무 및 재무를 감독하기 위하여 적극적으로 자신의 역할을 수행하지 못하고 있는 것으로 볼 수 있다.

한국기업지배구조개선지원센타(a), 전게서, p.56.

Ⅴ. 사외이사제도의 문제점 및 개선방안

1. 사외이사 자격 및 선임비율

가. 문제점

상법은 사외이사의 자격요건에 관한 직접적인 규정을 두고 있지 않고 간접적으로 사외이사에 관한 규정은 두고 있는 반면에 증권거래법은 보다 구체적으로 규정하고 있다.

상법 제415조의2제2항 단서에서 감사위원회는 3인 이상의 이사로 구성하되 일정한 결격요건에 해당하는 자가 위원의 1/3을 넘을 수 없다고 규정함으로써 감사위원회 위원의 1/3은 사내이사, 2/3 이상은 사외이사이어야 함을 우회적으로 규정하고 있고, 전․현직이사와 최대주주 및 그 특수관계인은 사외이사가 될 수 없도록 하고 있다. 따라서 상법은 사외이사의 결격요건에 대하여 소극적으로 단순하게 규정하고 있다고 하겠다.

감사위원회 위원의 1/3을 넘을 수 없는 자는 다음과 같다.

1. 회사의 업무를 담당하는 이사 및 피용자 또는 선임된 날부터 2년 이내에 업무를 담당한 이사 및 피용자이었던 자

2. 최대주주가 자연인인 경우 본인․배우자 및 직계 존․비속

3. 최대주주가 법인인 경우 그 법인의 이사․감사 및 피용자

증권거래법은 주권상장법인 및 협회등록법인의 사외이사의 자격에 관하여 매우 엄격한 제한을 하고 있지만 사외이사의 적극적 자격에 대하여는 규정하지 않고, 사외이사가 될 수 없는 소극적 자격만을 규정하고 있을 뿐만 아니라 자격요건에 관한 규정이 법률과 시행령에서 복잡하게 기술되어 있다.

또한 증권거래법 제54조의5제4항제1호 내지 제8호에서 사외이사의 결격요건에 관한 규정은 대주주 및 경영진과 밀접한 관련이 있는 자들이 사외이사로 선임되는 것을 방지하고 있는 바 이는 대주주등이 그동안 경영에 개입한 폐해를 고려할 때 일응 타당성이 인정된다고 할 것이다.

현행 대주주의 사외이사 자격배제제도는 대주주를 과점주주나 기관투자가, 소액주주와 역차별 하는 조치이며, 경영에 참여하지 않은 대주주가 의결권 외에 경영을 감독할 수 없다는 모순이 야기된다는 점, 현재 대주주의 권리남용을 규제할 수 있는 법률이 이미 마련되어 있다는 점 등을 두어 대주주의 사외이사 자격을 제한하는 조치는 폐지될 필요가 있다는 주장도 있다. (『자유시장경제의 창달을 위한 덩어리규제의 개혁방안』, 전국경제인연합회, 2002, p.129.)

그러나 증권거래법 제191조의16제3항과 제54조의5제4항제9호 및 동법 시행령 제37조의6제3항제3호 및 제4호에서는 당해 회사의 발행주식 총수의 100분의 1 이상에 해당하는 주식 또는 3억원(주식의 취득가액을 기준으로 함) 이상의 금액에 상당하는 주식을 보유하고 있는 자와 제3호의 규정에 의한 금액 외에 당해 증권회사와의 거래 잔액이 1억원 이상인 자를 사외이사의 결격사유에 포함하고 있는 바 이는 현재 주식시장에서 거래되고 있는 주가와 매매 거래량 등을 고려할 때 현실을 감안하지 않은 기준으로서 입법 타당성이 상당히 결여되어 있다고 하겠다. 결과적으로는 대기업의 경우 고가의 주식을 1,000주만 보유하고 있으면 사외이사가 될 자격이 없으므로 대기업에서 군소주주가 사외이사로 선임될 수 있는 길을 사전에 차단하고 있다는 것이다.

그리고 증권거래법 제191조의16제3항 및 제54조의5제4항제9호에 의하면 “기타 사이이사로서의 직무를 충실하게 이행하기 곤란하거나 당해 회사의 경영에 영향을 미칠 수 있는 자”로서 동법 시행령 제37조의6제3항제3호에서 “당해 회사의 발행주식 총수의 100분의 1 이상에 해당하는 주식을 보유하고 있는 자”를 사외이사의 결격사유로 열거하고 있고, 동법 증권거래법 제191조16제3항, 제54조의5제3항, 시행령 제84조의20에서는 자산총액이 2조원 이상인 대형상장법인 또는 협회등록법인은 사외이사후보추천위원회의 추천을 받은 자 중에서 사외이사를 선임하도록 하고 있으며, 사외이사후보추천위원회가 사외이사후보를 추천함에 있어서는 6개월 전부터 의결권 있는 “발행주식총수의 1% 이상에 해당하는 주식을 보유한 소수주주(자본금이 1천억원 이상인 상장법인 또는 협회등록법인의 경우에는 발행주식총수의 0.5% 이상에 해당하는 주식을 보유한 소수주주)”가 추천한 사외이사후보를 반드시 포함시키도록 규정하고 있다.

동법 제191조16제3항 및 제54조의5제3항에 의하면 대형 상장법인 또는 협회등록법인의 발행주식총수의 1% 이상에 해당하는 주식을 보유한 소수주주는 사외이사후보를 추천할 수 있으며, 이 경우에 소수주주 자신을 이사후보로 추천할 수 있는 것으로 해석되지만(소수주주 자신을 사외이사후보로 추천하는 것을 금지하는 규정은 없음) 동법 제191조16제3항 및 제54조의5제4항9호 및 시행령 제37조의6제3항제3호에 의하면 1% 이상의 주식을 소유한 소수주주는 사외이사의 결격사유에 해당되기 때문에 자신을 사외이사후보로 추천할 수 없게 되어 양 규정은 법리상 모순이 발생한다.

<표1>은 금융기관의 사외이사선임규정에서 볼 수 있듯이 증권거래법은 증권회사․상장회사 및 협회등록법인에 대하여, 은행법은 은행, 금융지주회사법은 금융지주회사, 보험회사법은 보험회사, 자산운용회사법은 자산운용회사, 종합금융회사에관한법률은 종합금융회사, 여신전문금융업법은 신용카드업자, 상호저축은행법은 상호저축은행에 대하여 사외이사의 선임을 강제하고 있는데 각 금융기관은 그 자산규모에 따라 이사회의 사외이사 구성비율 및 수를 각각 달리 정하고 있다. 이를 살펴보면 자산총액이 2조원 또는 1조원  이상인 대형회사의 사외이사는 3인 이상으로 하되, 이사총수의 1/2 이상이 되도록 하고 있고, 주권상장법인․협회등록법인(벤처기업 1천억원 이상)의 사외이사는 이사총수의 1/4 이상이고 상호저축은행(3천억원 이상 1조원 미만)의 사외이사는 2인 이상으로 하되, 총 이사총수의 1/2 이상이 되도록 규정하고 있다.

그런데 국회재정경제위원회는 2004년 12월 증권거래법을 개정하여 자산총액 2조원 이상의 대형상장법인 또는 협회등록법인에 대하여 사외이사 비율을 이사총수의 현행 1/2 이상에서 과반수로 의무화하여 2004년 7월 1일부터 시행하도록 한 바 있다.

그러나 국회 재정경제위원회는 증권거래법을 심사하는 과정에서 자산총액 2조원 이상의 대상기업 중 증권회사, 은행법에 의한 은행 등에 대해서는 이사회 구성에 있어 과반수 사외이사 비율 원칙을 적용하지 못해 현행과 같이 사외이사비율이 이사총수의 1/2이 되는 불합리한 규정이 되고 말았다.

나. 개선방안

사외이사제도는 사외이사가 지배주주 또는 경영진으로부터 독립성을 확보하여 직무수행에 있어 공정성과 중립성이 견지될 수 있도록 마련된 법적 장치이다. 따라서 사외이사는 지배주주와 경영진과 이해관계가 없는 자가 선임되도록 상법 또는 증권거래법에 규정되어 있다. 증권거래법은 사외이사의 자격요건에 관한 규정이 법률과 시행령에서 너무 복잡하게 기술되어 있어 일반 기업이나 주주들이 그 해당 여부를 판단하는데 어렵게 되어있고, 그 자격요건도 불합리하게 규정되어 있다. 사외이사의 개념이 상법, 증권거래법 및 금융관련법률 등에서 규정하고 있는데, 이 개념이 명확하지 아니하고 그 자격요건도 일치되지 않아 실무적으로 혼란이 초래될 우려도 있으므로 이를 통일적으로 정비할 필요가 있다. 또한 이사회 활동에 있어 전문성은 매우 중요하므로 현재 변호사, 교수 등의 출신인 비전문가의 사외이사 비중이 증가하고 있는 상황을 고려할 때 비전문가가 사외이사로 진입할 수 없도록 그 자격요건을 엄격히 제한해야 할 것이다.

금융감독원에 따르면 은행들은 최근 이 같은 내용을 골자로 하는 ‘사외이사 및 감사위원회 제도 보완에 대한 공동안’을 마련, 금감원에 보고했는데 은행들은 이 내용을 이번 주총에서 새로 선임할 사외이사 및 감사위원부터 적용할 계획이다.

그동안은 별도의 자격요건 없이 ‘금융에 대한 경험과 지식을 갖춘 자로서 금융기관의 공익성 및 건전 경영과 신용질서를 해할 우려가 없는 자’라고 포괄적으로만 규정돼 있어 은행경영진이 자신들에게 우호적인 사람들을 사외이사로 선임할 수 있는 여지가 많았다.

은행들이 새로 정한 사외이사의 자격요건은 ◦전문경영인(임원포함) ◦정규대학 교수 이상 ◦변호사 또는 공인회계사 ◦10년 이상 금융업무 관련 기관에 종사한 자 등이다 (한국경제, “은행사외이사․감사자격제한,” 2004. 2. 13, 1면).

증권거래법상 사외이사의 결격요건 중의 하나인 “당해 회사의 발행주식총수의 100분의 1 이상에 해당하는 주식 또는 3억원 이상의 금액에 상당하는 주식을 보유하고 있는 자”는 대주주가 사외이사로 선임되는 것을 방지하기 위한 장치를 마련한 것이나 그 기준을 지나치게 하향 조정함으로써 오히려 소수주주의 사외이사 선임을 가로막고 있다. 특히 증권거래법 제191조의16제3항 및 제54조의5제3항에 의하면 대규모 상장법인 또는 협회등록법인의 발행주식총수의 1% 이상에 해당하는 주식을 보유한 소수주주는 사외이사후보를  추천할 수 있으며, 이 경우에 소수주주 자신을 이사후보로 추천할 수도 있는데 이것은 동법에서 1% 이상의 주식을 소유한 소수주주를 사외이사의 결격사유로 규정해 놓은 것과 상호 모순된다. 따라서 사외이사의 결격사유로 규정해 놓은 주주의 지분비율 1% 또는 주가총액 3억원에 관한 기준은 상향조정하거나 폐지하는 것이 바람직하다.

그리고 전술했듯이 증권거래법상 자산총액 2조원 이상의 대형상장법인 또는 협회등록법인에 대해서만 과반수 사외이사 비율 의무화가 2004년 7월 1일부터 시행될 예정이지만 증권회사 및 은행 등 다른 금융기관에는 과반수 사외이사 비율 의무화 원칙이 적용될 수 없음에 따라 금융기관의 지배구조에 커다란 흠결이 발생하고 있으므로 증권거래법․은행법 등 관련 법개정이 조속히 이루어져야 하겠다.

SK(주)는 사내․사외이사 비율을 기존 5대 5에서 3대 7로 바꾸고, POSCO는 이사정수 15명 중 사외이사를 8명에서 9명으로 늘리고 KT는 이사정수 15명에서 12명으로 줄였으나 사외이사비율은 60%에서 66%로 늘렸으며, 삼성전자는 사내이사 6명, 사외이사 7명의 구도로 유지했다. 한편, 제일은행은 이사정수 14명 중 사외이사 13명, KT&G는 13명중 10명, 국민은행은 16명중 12명이다(문화일보, “사외이사가 기업 바꾼다,” 2004. 2. 23, 11면).

아울러 대부분의 금융관련법에서는 2조원 이상의 대형상장법인 또는 협회등록법인에 대해서만 기업지배구조를 강화하고 있으나 2조원 미만의 일반상장법인 또는 협회등록법인과 일정규모 이상의 비상장회사의 경우 대형법인보다 더 높은 수준의 감독과 규제, 시장감시장치가 필요한 것으로 판단되므로 사외이사수와 그 선임비율을 상향조정해야 할 것이다.

성균관대학교 김달현 박사학위논문 「이사회의 규모, 구성 및 경영활동이 기업가치에 미치는 영향」에 의하면 이사회에서 사외이사가 차지하는 비중이 33% 이상일 때 기업가치가 높아지는 만큼 현행 자산총액 2조원 미만 일반상장회사 또는 협회등록법인에게 적용하고 있는 사외이사 선임비율 25% 이상으로 규정되어 있는 증권거래법을 개정할 필요가 있는 것으로 지적되었다(한국경제, “상장사 이사 7～10이 적정,” 2004.3.2, 2면).

2. 소수주주 추천 사외이사후보 사전공시

가. 문제점

증권거래법 제54조의5제3항 및 제191조의16제3항의 규정에 의하면 자산총액 2조원 이상의 대형법인의 경우에 사외이사후보추천위원회의 추천을 받은 자중에서 사외이사를 선임하도록 규정하고 있다. 한편 2001년 3월에 개정된 증권거래법 제191조의10제2항은 상장법인이나 협회등록법인이 이사를 선임하는 경우에 주주총회일의 2주전에 통지 또는 공고하는 총회소집통지서에 이사후보자의 성명․약력과 추천인 등을 기재하도록 규정하고 있다. 이 규정은 주주들에게 이사후보자의 인적사항과 추천인을 사전에 공시함으로써 이사선임시의 투명성과 객관성을 제고하려는 데 있다.

그러나 이사후보의 사전 공시의무화로 인하여 소수주주가 주주총회 회의장에서 직접 이사후보자를 추천하는 것은 법적으로 불가능하게 되어, 소수주주가 주주총회에서 사외이사후보를 추천하도록 하고 있는 증권거래법 제54조의5제3항 및 제191조의16제3항은 실효성이 없는 규정으로서 사문화될 수밖에 없다.

또한 이사후보자의 성명․약력․추천인․후보자와 최대주주와의 관계․후보자와 당해 법인과의 최근 3년간 거래내역을 주주총회의 소집 시에 통지 또는 공고하도록 한 증권거래법 제191조의10을 위반한 경우에 대하여는 500만원 이하의 과태료의 제재규정만 있다(증권거래법 제213조제2항제8호).

따라서 현행 제도 하에서는 이사선임을 위한 주주총회소집통지서에 이사후보자에 관한 사항이 기재되어 있지 않은 후보자가 당해 주주총회에서 이사로 선임된 경우에도, 과태료만 납부하면 주주총회 소집절차상의 하자를 이유로 이사선임에 관한 주주총회결의의 취소소송이 제기되지 않는 한 이사선임은 유효한 것이 되어 이사후보자의 사전공시에 관한 규정은 실효성을 담보하기 어렵다.

나. 개선방안

증권거래법 제191조의10제2항은 대형상장법인이나 협회등록법인의 이사선임시 주주총회의 2주 전에 이사후보자의 인적사항 및 추천인에 대한 사전공시를 의무화함으로써 소수주주가 주주총회 회의장에서 직접 이사후보자를 추천할 수 없게 되었다. 특히 이사후보자의 사전공시의무화로 인하여 집중투표제가 허용되는 회사에서도 소수주주에 의한 사외이사의 선임이 어렵게 되었다. 즉 현행 상법 및 증권거래법에 의하면 집중투표의 청구는 총회 개최일의 1주일 전에 하면 되지만, 소수주주가 집중투표에 의하여 그들이 원하는 인사를 사외이사로 선임하려면 총회 개최일 2주전의 소집통지 및 공고시에 그 후보자의 인적사항이 공시되어야 하고, 그 공시를 위해서는 총회일 6주 전에 주주제안권에 의하여 특정후보를 추천하는 의안을 제출하여야 하기 때문이다.

또한 증권거래법 제191조의16제3항․제54조의5제2항 및 제3항은 직전 사업연도의 자산총액이 2조원 이상인 대형 상장법인․협회등록법인에 대하여 사외이사후보추천위원회의 추천을 받은 자 중에서만 사외이사를 선임하도록 규정하고 있다. 이 규정도 대형상장법인․협회등록법인의 사외이사 선임시에 객관성과 투명성을 제고하기 위한 것이었으나, 사외이사후보추천위원회에 후보를 추천하지 못한 일반주주가 주주총회 회의장에서 직접 사외이사후보를 추천할 수 있는 길을 막는 결과를 초래하였다.

원래 이사후보자의 인적사항 및 추천인에 대한 사전공시를 의무화한 것과 대형상장법인․협회등록법인에서는 사외이사후보추천위원회의 추천을 받은 자 중에서만 사외이사를 선임하도록 한 것은 모두 사외이사 선임시 투명성과 객관성을 제고하고 대주주나 경영인에 의한 독단적인 사외이사후보추천 및 선임을 방지하기 위한 것이므로 그 입법취지에 부합하기 위해서는 군소주주가 직접 주주총회에서 이사후보를 추천할 수 있도록 사전공시의무제도를 개선해야 할 것이다. 따라서, 현행규정은 소수주주추천 사외이사후보 사전공시시기와 총회개회일 소집통지 및 주주제안 후보추천시기가 상충되어 이 제도의 실효성을 확보할 수 없으므로 사전공시의무제도에 대한 예외를 인정하는 등 소수주주에 의한 추천절차가 합리적으로 개선되어야 할 것이다.

3. 사외이사후보추천위원회 제도

가. 문제점

사외이사가 경영감독기능을 제대로 수행하기 위해서는 그를 추천하는 사외이사후보추천위원회가 그 구성이나 운영에서 최고경영자로부터 철저하게 독립되어야 한다.

증권거래법 제54조의6제2항 및 제191조의17제2항은 대규모법인의 감사위원회 위원인 사외이사를 주주총회에서 선임하는 경우 대주주의 의결권을 발행주식총수의 3%로 제한하고 있다. 그런데 이사회의 경영효율성 감독을 보충 지원하는 사외이사후보추천위원회는 사외이사 선임에 있어서 대주주의 의결권 제한규정이 없기 때문에 지배주주가 그 사외이사의 선임을 좌우할 수 있다는 문제점이 제기되고 있다.

그리고 증권거래법 제54조의6제2항은 대형법인의 감사위원회는 총위원의 2/3 이상을 사외이사로 구성하도록 규정하고 있고, 감사위원회 위원장은 사외이사가 맡도록 하고 있다. 사외이사후보추천위원회는 총 위원의 1/2 이상을 사외이사로 구성하도록 규정하고 있으나 위원장에 관하여는 별도의 규정을 두고 있지 않다.

또한 증권거래법 제54조의5제1항 및 제191조의16제1항은 자산총액 2조원 미만의 기업에 대하여는 사외이사를 이사총수의 1/4 이상으로 구성하도록 하고 있을 뿐 사외이사후보의 추천권자를 별도로 규정하지 않고 있다. 이는 대규모 기업의 경우보다 이사회를 구성하는 사외이사수가 적기 때문인 것으로 이해하고 있으나 대부분의 기업에 있어서는 지배주주가 사외이사를 선임하는 데 상당한 영향을 미치고 있어 사외이사가 경영진에 대한 견제가 실질적으로 어려울 수밖에 없는 실정이다.

따라서 자산규모 2조원 미만의 기업의 경우에도 사외이사후보추천위원회를 구성할 수 있도록 입법적인 보완이 요구된다.

나. 개선방안

증권거래법 제54조의6제6항은 감사위원회 위원이 되는 사외이사의 선임에 관한 대주주의 의결권을 3%로 제한하고 있으나 이사회의 경영효율성 감독을 지원하는 사외이사후보추천위원회의 위원인 사외이사의 선임에 관하여는 의결권 제한 규정이 없어서 대주주가 사외이사의 선임을 좌우할 수 있다.

실제로 2003년 12월 기업지배구조개선지원센타에서 조사한 조사결과에 의하면 사외이사의 선임에 영향을 주는 가장 큰 요인으로 절대다수가 지배주주, 경영진을 들고 있다. 따라서 사외이사후보추천위원회의 기능의 실효성을 제고하기 위하여 의결권 제한규정을 마련할 필요가 있다.

또한 증권거래법 제54조의6제2항은 대규모 법인의 감사위원회 위원장은 사외이사가 맡도록 하고 있는데, 사외이사후보추천위원회 위원장에 관하여는 규정하고 있지 않다. 사외이사후보추천위원회 위원장도 사외이사가 담당하도록 강제함이 바람직할 것이다. 참고로 공기업의 경우 공기업경영구조개선및민영화에관한법률 제11조에 의하면 과반수가 비상임이사로 구성되는 사장추천위원회의 위원장을 비상임이사가 담당하고 있다. 런던증권거래소의 상장규칙도 독립된 사외이사가 지명위원회의 위원장이 되는 것을 권고하고 있다. 사외이사후보추천위원회의 위원중 사외이사비율을 강화하자는 의견도 제기되고 있다.

증권거래법 제54조의6제2항에 의하면 대형법인의 사외이사후보추천위원회는 과반수가 사외이사로 구성되도록 하고 있으나 사외이사후보추천위원회에 최고경영자가 참여하고 있어 위원회가 경영진에 의해 지배될 가능성이 높다.

따라서 사외이사후보추천위원회는 감사위원회와 같이 총 위원의 2/3 이상 또는 위원 전원을 사외이사로 구성하도록 증권거래법을 개정할 필요가 있다. 미국의 뉴욕증권거래소는 최근 회계분식사건이후 상장규정을 개정하여 독립적 사외이사만으로 구성된 임명․보수․감사위원회를 설치하도록 하고 있다.

그리고 증권거래법은 자산총액 2조원 미만의 기업에 대하여는 사외이사후보 추천권자를 별도로 규정하고 있지 않아 실제로는 지배주주가 사외이사를 지명하고 있어 사외이사의 경영진에 대한 견제가 사실상 이루어지지 않고 있는 바, 사외이사후보추천위원회의 범위를 자산규모에 관계없이 모든 상장법인 및 협회등록법인에 적용․확대해 나간다면 사외이사의 독립성은 현저히 향상될 수 있을 것이다.

4. 위원회 판단에 대한 이사의 신뢰보호

가. 문제점

위원회제도는 1999년에 상법 제393조의2제1항 개정을 통해 미국식의 제도를 모델로 하여 도입한 것인데 사외이사제도와 감사위원회제도가 상법 및 증권거래법 개정을 통해 도입한 시기도 같다. 동조 제1항의 규정에 의하면 이사회는 정관이 정하는 바에 따라 위원회를 설치할 수 있도록 규정하고 있고, 동조 제2항에서는 이사회는 ①주주총회의 승인을 요하는 사항의 제안 ②대표이사의 선임 및 해임 ③위원회의 설치와 그 위원의 선임 및 해임 ④정관에서 정하는 사항을 제외하고는 그 권한을 위원회에 위임할 수 있도록 규정하고 있다.

증권거래법에서는 대규모 주권상장법인 또는 협회등록법인의 이사회는 사외이사 3인 이상으로써 이사총수의 1/2 이상으로 구성하도록 하고 있다. 대형회사의 경우에는 이사회가 전문성과 독립성을 갖추도록 하고 있으나 경영전반에 대해서는 정통하지 못한 사외이사 중심으로 구성하게 되어있다. 이러한 경우에는 이사회가 경영전반에 대해서보다는 경영에 관한 중요한 사항에 대해서만 결정하고 그 나머지 사항에 관해서는 위원회에 위임하는 것이 회사의 이익에 부합할 수도 있다.

또한 최고경영자의 보수결정이나 특정사업부문의 폐지와 같이 사안에 따라서는 관련이사가 포함되지 않은 위원회(예: 보수위원회 등)에서 독자적으로 결정하는 것이 바람직할 수 있고, 그리고 업무의 효율성이라는 측면에서도 해당분야에 전문적인 지식과 경험이 있는 이사만으로 위원회를 구성하여 직무를 수행하도록 하고 그 결과에 대해 이사회에 보고하게 하여 추인 받도록 하는 시스템이 효과적일 수도 있다. 따라서 위원회 제도는 사외이사제도와의 관계에 있어서 동 제도의 실효성 제고라는 측면에서 중요한 의미를 갖는다.

이 위원회제도는 이사회에서 다루어야 할 결의사항의 범위를 실질적으로 제한하는 의미를 갖는다는 점에서 경영전반에 대해서 정통하지 못한 사외이사의 특성에 부합하며 사외이사의 전문성도 살릴 수 있다는 점에서 강점이 있는 제도이지만 문제는 현행 법상에는 위원회 결정에 대한 다른 이사의 신뢰에 대한 법적보호여부에 관하여 명확한 규정이 없기 때문에 위원회제도의 활성화를 저해하는 요인이 될 수도 있다.

권종호, “한국형 사외이사제도의 문제점과 그 개선방안에 관한 입법론적 모색,” 「상장협」제44호, 한국상장협의회, 2001, p.116.

나. 개선방안

상법상의 위원회 제도는 경영전반에 대해서 정통하지 못한 사외이사의 특성에 부합하며 사외이사의 전문성도 살릴 수 있다는 점에서 강점이 있는 제도이지만 현행법에는 위원회 결정에 대한 책임소재와 위원회 결정에 대한 다른 이사의 신뢰에 대한 법적보호여부에 관하여 명확한 규정이 불비하기 때문에 이러한 법적문제를 두고 불필요한 논쟁을 초래할 수 있다.

상법에 의하여 설치된 위원회가 제공한 결정이나 정보의 경우에는 그 위원회에 참석하지 않은 이사가 그것을 신뢰한 때에는 적어도 그 신뢰에 합리성이 인정되는 한 법적으로 보호를 받을 수 있는가가 문제이다.

자산총액 2조원 이상인 대형회사를 제외한 중․소규모회사의 경우에는 사외이사 중심의 이사회가 아니라는 점에서 이사의 신뢰를 무제한 보호한다는 것은 곤란할 것이다. 그러나 대형회사의 경우 업무내용도 상당히 복잡하며 업무집행과정에서도 다양한 변수가 작용하는 모든 사항에 대해서까지 일일이 업무를 파악하고 직무를 수행한다는 것은 불가능한 일이다. 이러한 경우에는 특정사안에 관해 합리적이고 기능적으로 구성되어 있는 위원회에서 집중적으로 조사․검토하게 하고 그 결과를 이사회에 보고하게 하며 이 위원회에서 제공한 신뢰가 합리성이 있는 한 다른 이사의 신뢰는 당연히 보호되는 것이 바람직할 수도 있다.

대형회사인 경우 위원회제도는 사외이사제도의 기능화의 핵심이라는 점에서 그 활성화를 도모할 필요가 있고, 그러기 위해서는 위원회의 결정과 판단 그리고 위원회가 창출한 정보에 대한 다른 이사의 합리적 신뢰는 입법을 통해 반드시 보호되어야 할 것이다.

권종호, 상게논문, p.136.

5. 사외이사의 책임

가. 문제점

상법은 이사의 책임과 의무에 관한 규정은 두고 있지만 특별히 사외이사를 위하여 마련된 별도의 규정은 없으므로 법률상 사외이사는 사내이사의 그 책임과 의무에 있어서 아무런 차이가 없다. 사외이사는 원칙적으로 사내이사와 함께 이사회를 구성하여 의사결정에 참여하고 경영진을 감독하는 권리를 갖는 반면, 상법상의 책임과 의무(예를 들어 회사와 주주에 대한 충실의무, 주의의무 등)를 사내이사와 동일하게 부담한다. 즉 상법 제399조제1항에 의하여 회사에 대하여는 법령 또는 정관위반, 임무해태 등으로 회사에 연대하여 손해를 배상할 책임을 지며, 제401조제1항에서는 제3자에 대하여는 악의 또는 중과실로 인해 임무를 해태한 경우 제3자에 대하여 연대하여 손해를 배상할 책임을 진다.

사외이사의 경우에는 직접 업무집행을 수행하지 않기 때문에 이사로서의 책임은 업무집행에 관련된 것은 없고 오로지 이사회 구성원으로서 업무집행에 관한 의사결정에 참여하여 의견을 개진하고 표결에 참여할 뿐이고, 이사회 구성원으로서 직무를 수행함에 있어서 요구되는 주의의무의 정도에 있어서도 사외이사는 상무에 종사하지 않는 비상근이기 때문에 담당업무가 있는 사내이사보다 책임과 의무에 있어서 가볍다고 할 수 있다.

또한 사외이사는 비상근이며 상무에 종사하지 않기 때문에 회사경영에 관한 정보의 입수면에서도 상근하는 사내이사보다 취약하다. 그리고 보수면에서도 사외이사는 소액의 거마비를 받는 데 비해 상당한 금액을 받는 사내이사와는 현격한 차이가 있다. 게다가 사외이사는 감사위원으로서 감사의 책임도 져야하므로 법규정상 책임은 사외이사가 사내이사보다 과중한 책임을 진다.

그러나 상법상 사외이사도 이사회 구성원이기 때문에 이사로서의 책임이 성립하면 책임의 면제는 사실상 불가능하며, 특히 법령․정관위반에 따른 책임의 경우에는 과실 책임론과 무과실 책임론이 혼재하고 있기 때문에 사외이사가 느끼는 심리적 부담감은 결코 적지 않다. 현재 사외이사의 인력이 부족한 시점에서 집단소송제 등 주주의 권익 보호장치가 강화됨에 따라 이사의 책임도 강화되므로 유능한 인재가 사외이사가 되는 것을 기피할 경우 사외이사제도가 성공적으로 정착하는 데 부정적인 요인으로 작용할 가능성이 크다고 하겠다.

대기업들이 주주총회를 앞두고 ‘사외이사 모시기’에 열을 올리고 있다. 그러나 업무상 배임에 관한 손해배상청구소송 등에 대한 우려로 최근 사외이사 기피현상까지 나타나고 있어 기업들은 사외이사 구인난에 애를 먹고 있는 실정이다(국민일보, “기업들 사외이사 품귀현상 걱정,” 2004. 2. 12, 26면).

이사의 책임을 논함에 있어서 두 가지 효과를 기대할 수 있다. 첫째는 이사의 부주의한 행위를 억제하는 메커니즘으로서 기능하는 효과, 둘째는 유능한 인재의 확보를 곤란하게 하며 이사의 경영활동을 위축시키는 효과이다.

사외이사에 대한 책임과 관련하여서는 두번째의 효과를 우선적으로 고려하지 않을 수 없다. 따라서 사외이사의 책임에 대해서 면제 또는 제한하자는 다양한 논의가 제기되고 있다.

상법 제400조는 이사의 책임에 관한 규정으로서 일본상법 제266조제5항을 모델로 한 것으로 이사의 책임은 총주주의 동의로 면제할 수 있도록 규정하고 있고 제한하는 규정은 없다. 이사의 책임을 면제하려면 전체주주의 동의를 받아야 하는 것으로 현행 상법상으로는 사후적으로 이사의 책임을 면제하거나 제한하는 것은 불가능하다.

나. 개선방안

전술했듯이 상법에서는 사외이사의 책임과 의무에 관하여 특별한 규정을 두고 있지 않으므로 사외이사는 그 책임과 의무에 있어서 사내이사와 아무런 차이가 없다. 그러나 실제에 있어서 사외이사는 오로지 이사회의 일원으로서 업무집행에 관한 의사결정에 참여하여 의견을 개진하고 표결에 참여할 뿐이고 직접 업무를 수행하는 권한은 없기 때문에 그 권한이 업무를 수행하는 사내이사보다 좁고 적다고 할 수 있다. 사외이사는 회사상무에도 종사하지 않고 정보부족 등 활동상의 제약이 많을 뿐만 아니라 다른 사내이사와 동등하게 권리 및 지위가 주어지지 아니한 현실에서 동일한 책임을 부과하는 것은 형평성에 문제가 있다는 것이다.

상법 제400조는 이사의 회사에 대한 책임을 총주주의 동의로 면제할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 소규모 회사를 제외하고는 주주총회에서 전원일치의 찬성을 얻는 것은 거의 불가능한 일이므로 사실상 이사의 회사에 대한 책임면제는 불허하는 것과 같은 의미를 가진다.

현행 상법상의 이사면책제도는 이미 발생한 책임에 대해 사후적으로 면제해 주는 제도라는 점에서 이사의 책임이 갖는 부담행위억제효과라는 측면에서 나름대로의 정당성을 갖지만 면책요건을 총주주의 동의로 하고 있으며 또한 면책의 대상이 이사의 회사에 대한 책임에 대해 획일적으로 작용된다는 점을 고려해 볼 때 현행 규정은 문제가 있다.

따라서 현행 상법상의 이사책임의 면제규정은 주식회사제도의 본질에도 배치되는 실효성 없는 규정으로서 이사의 책임에 대한 사후면책제도의 기본 틀은 유지하되 면책요건은 주주총회의 다수결 또는 특별결의로 하여 면책제도가 실질적으로 가능할 수 있도록 하고, 이사면책요건의 완화는 충실의무위반에 해당하지 않는 경우, 즉 주의의무위반의 경우에 국한되어야 한다. 그리고 이사의 주의의무위반의 경우에도 책임의 부당행위억제효과라는 측면에서 완전히 면제하는 것이 아니고 일정한도로 제한(사외이사의 과실에 의한 책임의 경우에는 책임의 한도를 연간보수액의 일정부분으로 제한하는 방안 등)하는 것도 고려할 필요가 있다.

아울러 사외이사의 의사결정에 대해 경영판단원칙(business judge-ment rule)을 과감하게 적용하여 사후적으로 사외이사의 책임을  제한하는 것도 사외이사 책임의 완화라는 측면에서 검토할 필요성이 제기되고 있지만 우리나라의 경우에는 미국과는 달리 경영판단원칙의 적용에 있어 대전제가 되는 주의의무와 충실의무의 구별이 명확하지 않을 뿐만 아니라 미국의 판례와 같이 경영판단원칙 적용에 있어서 나름의 명확한 기준이 마련되어 있지 않고, 학설 또한 경영판단원칙의 도입에 찬반의 양론이 혼재하고 있기 때문에 사외이사책임완화를 위해 경영판단원칙을 적용할 것인지는 신중한 입법검토가 요구되는 부분이라 할 것이다.

경영판단의 원칙이란 미국 판례법상 발전한 이론으로서 이사의 경영판단이 설령 회사에 손해를 미치는 결과를 발생시켰다 하더라도 이사가 경영상의 판단을 한 경우에 그 결정에 합리적인 근거가 있고, 성실하고 어떠한 자로부터 영향을 받지 않고 독립하여 행동하였다면 법원은 내부경영에 간섭하여서는 아니 되며 이사의 판단을 법원의 판단으로써 대체하여선 아니 된다고 한다.

6. 집중투표제도

가. 문제점

집중투표제(cumulative voting system)는 지배주주인 기업주의 영향력으로부터 벗어나 사외이사의 독립적인 지위를 확보하는 중요한 방법 중의 하나이다. 집중투표제 도입은 다수결에서 소외된 소수주주들을 보호하기 위한 제도로서 특히 사외이사제도의 도입과 더불어 소수자의 이익을 대변하는 사외이사를 선임할 수 있는 여지를 제공한다.

각 주주가 자신이 보유하는 주식수에 선임할 이사수를 곱한 만큼의 의결권을 갖고, 그 의결권을 한명의 이사에게 집중하여 행사할 수 있으므로 집중투표제 하에서는 소수주주들도 자신이 원하는 이사를 선임할 수 있다. 집중투표 유형은 강제하는 방식과 강제하지 않고 허용하는 방식이 있는데, 후자는 두 가지로 구분된다. 하나는 집중투표제를 원칙적으로 인정하지 아니하되 정관에 의하여 도입할 수 있도록 하는 opt-in 방식이고 다른 하나는 우리나라에서 채택하고 있는 집중투표제를 인정하는 것을 원칙으로 하면서 정관에 의하여 배제할 수 있도록 하는 opt-out 방식이다.

집중투표제에 의해 선임된 사외이사는 채권자이자 기관투자자인 금융기관을 포함하는 소수주주 내지 소액주주로부터 그 대표성을 부여받은 것으로 인정되기에 선진국과 달리 지배주주 경영자에 대한 자본시장의 견제기능이 작동할 수 없는 현실에서 소액주주들도 지배주주의 찬성 없이 자신들의 이익을 대변하는 이사를 이사회에 참가시킴으로써 이사회가 소수주주들의 이익에 크게 반하는 결정을 내리는 것을 견제할 수 있는 긍정적인 효과를 가져 올 수 있다.

집중투표제와 관련된 근거규정은 상법과 증권거래법에서 찾을 수 있는 데, 상법 제382조의2제1항은 2인 이상의 이사를 선임을 목적으로 하는 총회의 소집이 있을 때에는 발행주식 총수의 3/100 이상(의결권 없는 주식제외)에 해당하는 주식을 가진 주주는 정관에서 달리 정하는 경우를 제외하고는 회사에 대하여 집중 투표의 방법으로 이사를 선임할 것을 청구할 수 있도록 규정하고 있고, 증권거래법    제191조의18제1항은 집중투표에 관한 특례규정으로서 동조 제1항은 상법 제382조의2제1항의 규정에 불구하고 대형상장법인 또는 협회등록법인의 발행주식 총수의 1/100 이상에 해당하는 주식을 가진 주주는 정관에서 달리 정하는 경우를 제외하고는 당해 법인에 대하여 집중투표의 방법으로 이사를 선임할 것을 청구할 수 있도록 규정하고 있다.

그리고 증권거래법 제191조의18제2항은 집중투표제를 도입하거나 배제하려는 정관변경 결의시 대주주의 영향력을 최소화하기 위해 보유지분 3% 이상의 모든 주주는 3%까지만 의결권을 행사하도록 규정하고 있다. 따라서 소액주주들이 작은 지분을 모아 독립적인 사외이사를 선임하면 사외이사가 경영진의 하수인으로 전락하는 극단적인 상황은 막을 수 있을 것이다.

현행법상 집중투표제를 채택할 수 있도록 되어 있음에도 사실상 집중투표제를 채택하는 회사가 거의 없기 때문에 집중투표제는 장식품에 불과할 뿐이고 기업관행에 실질적인 변화를 주지 못하고 있다 하겠다. 현행 집중투표제도는 회사들의 정관에 의하여 채택여부를 자율적으로 결정하도록 되어 있어 실효성차원에서 집중투표제의 의무화를 주장하는 의견도 있다.

나. 개선방안

우리나라는 1997년의 IMF 경제위기를 계기로 회사의 부실과 금융위기의 원인으로 지적된 후진적인 회사지배구조를 개혁하기 위한 방안의 하나로 집중투표제를 도입하였다. 그러나 상법은 회사의 정관에 의하여 집중투표를 배제할 수 있도록 함으로써 실제로 이를 채택하고 있는 회사가 많지 않아 제도의 실효성에 대하여 많은 논란이 있다.

집중투표제는 이사회제도의 강화와 지배주주의 전횡을 견제할 수 있는 효과적인 수단으로서 기업의 투명성을 증대시키고 이에 따른 투자자들의 신뢰를 받을 수 있는 긍정적인 측면이 있다.

최근 외국인 지분이 경영권이 위험할 정도로 늘어나면서 소액주주들의 지지를 확보하는 것이 중요해진 상황에서 POSCO가 집중투표제 배제조항을 정관에서 삭제한 것은 주주 중시의 풍토가 확산되고 있는 것을 증명하고 있는 것으로 향후 우리기업들의 경영의 패러다임이 주주중심으로 전환되지 않을 수 없는 환경으로 바뀌어가고 있으므로 집중투표제도의 적극적인 채택을 입법적 차원에서 고려해 볼 필요가 있을 것이다.

집중투표제가 이사의 내부의 갈등을 심화시키고 회사의 이익에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 반론도 있지만, 이러한 부작용은 집중투표제가 채택되지 않음으로써 대주주의 독주를 견제하지 못한 데서 오는 폐해에 비하면 크다고 할 수 없다.

현행 상법과 증권거래법은 소수주주들이 2인 이상 이사 선임에 있어 집중투표제를 실시하도록 청구할 수 있도록 하고 있으나 회사가 정관에 의해 집중투표제를 배제할 수 있도록 되어 있다. 결국 집중투표제 채택여부는 회사에 달려 있기 때문에 채택의 필요성을 느끼지 않는다면 채택가능성은 거의 없다고 하겠다.

따라서 집중투표제를 의무화해야 하는 문제에 대해서는 많은 논란이 있어 도입상의 어려움이 있다고 본다. 다만, 대형회사의 집중투표제의 적극적 채택을 유도하기 위해 정관에 의하여 집중투표제를 배제할 수 있도록 한 규정을 없애고, 대형회사의 경우에는 집중투표채택여부를 공시하도록 하며, 집중투표를 통하여 선임된 이사는 특별한 사유가 있는 경우에만 해임할 수 있도록 하거나 소수주주들의 동의가 있는 경우에만 해임할 수 있도록 그 해임요건을 강화하는 방향으로 입법보완이 이루어져야 할 것이다.

7. 사외이사의 정보접근권

가. 문제점

회사의 업무집행이 복잡다기화되면서 실제 업무를 집행하는 이사의 재량의 폭이 커지고 있어 실제 업무를 집행하는 이사에 대한 견제의 필요성이 강하게 요구됨에 따라 이사회의 감독권은 중요성을 더해가고 있다.

이러한 상황에서 사외이사는 직접 경영을 담당하는 사내이사와 달리 회사에 관련된 업무관련 정보에 정통하지 못하여 경영진의 행위를 완벽하게 감시․감독하는 데 한계가 있다. 사외이사가 감독적 기능을 효과적으로 수행하기 위해서는 해당기업의 사업계획이나 경영현황에 대한 충분한 정보를 가지고 있어야 하며 경영진은 사외이사들이 기업의 경영실태에 대하여 정확히 알 수 있도록 필요한 정보를 적시에 제공하여야 한다. 사외이사는 제공받은 자료가 충분하지 않을 경우 장부나 서류를 열람하는 등 필요한 자료를 요구할 수 있는 정보요구권도 부여되어야 한다.

사외이사도 이사회의 일원이기 때문에 이사회가 투명하고 효율적으로 운영되기 위해서는 경영진은 사외이사에게 회사의 정보를 제공하는 것을 기피하거나 꺼려하는 일이 없어야 하며 사외이사도 회사의 정보를 용이하게 접근할 수 있는 정보요구권이 확보되어 사외이사의 정보부족으로 인한 효과적인 이사회 운영에 장애가 있어서는 안될 것이다.

최고경영자는 사외이사에 대한 적극적인 정보제공지원을 통하여 사외이사가 폭 넓은 시야를 가지고 객관적인 입장에서 회사의 정책결정에 참여하도록 하는 것이 회사발전에 유용하고 결국은 회사의 주식가치를 향상시키는 데 도움이 된다는 것을 인식할 필요가 있을 것이다.

2001년 7월에 개정된 상법은 그동안 이사회나 이사의 정보요구권이 적극적으로 행사되지 않고 있고 특히 비상근이사들은 업무에 대한 정보에서 소외되고 있는 현실을 감안하여 이사회의 감독권 및 이사회의 감시권의 실효성 제고를 위하여 제393조제3항 및 제4항을 신설하였다. 그 조문 내용을 보면 사외이사를 위하여 업무집행보고요구권및보고의무에관한규정을 마련하였는바 이사는 대표이사로 하여금 다른 이사 또는 피용자의 업무에 관하여 이사회에 보고할 것을 요구할 수 있으며, 이사는 3월에 1회 이상 업무의 진행상황을 이사회에 보고하도록 규정하고 있다. 또한 동법 제382조의4에서는 이사의 비밀준수의무를 신설하여 기업비밀의 유지를 보장하였다.

외국 선진국에 비하면 늦은 감이 있지만 사외이사도 사내이사와 같이 이사회의 구성원으로서 자신이 회사의 경영의사를 결정하는 주체라는 의식과 책임을 가지고 이사회 기능이 활성화되도록 자신의 창의적인 역량이 충분히 발휘될 수 있는 여건을 마련하였다는 점에서는 개정 전 보다는 사외이사의 기능이 강화되었다고 할 수 있다.

그러나 기업지배구조개선지원센터에서 조사한 결과와 기업지배구조실태분석 및 개선방안에 의하면 사외이사의 정보제공에 대한 구체적 절차규정이 미비하여 효과적인 이사회 운영에 장애요인이 되고 있음이 드러났다.

증권거래소 연구용역최종보고서, 「기업지배구조실태분석 및 개선방안」, 2003.10, p.15.

거래소 상장기업의 경우, 사외이사에 대한 정보제공이 명시된 내부규정을 가지고 있는 경우가 35.5%에 불과하고, 토의안건에 대한 정보가 2일 이내에 전달되는 경우가 37.4%에 달했으며, 사전에 통보하지 않는 경우도 8.2%에 달하고 있다.

또한 상장회사협의회의 설문조사에 따르면, 이사회 회의자료와 별도로 중요한 경영정보를 정기적으로 제공하는 경우가 전체의 30.5%에 불과하며, 이사회 개최당일 회의자료를 전달하는 데 그치는 경우도 15.7%에 달하고 있다.

또한 실태조사 결과 대부분의 기업에서 정보제공과 지원의 책임을 맡은 조직이 구체적으로 정해져 있는 경우가 거의 없어 외부인의 신분인 사외이사가 판단을 위한 적절한 정보를 얻는 것이 매우 힘든 것으로 나타나고 있는 점을 감안할 때 현행 제도상의 문제점은 시급히 보완되어야 할 것이다.

나. 개선방안

이사회의 일원으로서 사외이사는 이사회 개최전에 상정될 의안에 대하여 사전에 관련 자료를 입수하여 충분히 검토하여야 한다. 그러기 위해서는 경영진은 사전에 검토할 수 있도록 충분한 양의 관련정보를 적시에 제공하여야 한다.

사외이사가 이사회에 상정될 의안과 관련되는 충분한 정보와 자료를 제공받지 못할 경우 이사회는 효과적인 운영이라고 할 수 없을 것이다.

현행 상법 제393조제3항 및 제4항은 사외이사의 이사회에서의 활동을 내실화하기 위하여 업무집행보고요구권 및 보고의무에관한규정을 마련하고 있으나 전술한 바와 같이 사외이사에 대한 정보제공은 형식적으로 이루어지고 있는 상황이다.

따라서 현행 사외이사에 대한 정보제공과 관련된 사안에 대해서는 개선의 필요가 있다고 본다. 공기업의경영구조개선및민영화에관한법률 제10조의 규정에 의하면 비상임이사는 사장에게 업무수행에 필요한 자료를 제공하도록 요청할 수 있고, 사장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하도록 하고 있다. 그리고 미국 American Law Institute 원칙 §3.03에 의하면 이사가 자신에게 모든 회사의 장부․기록․문서 등의 광범위한 정보를 청구할 수 있도록 하고 이를 강제하기 위한 장치를 마련하고 있다.

현재 사외이사의 경우 이사회와 이사의 권한의 하나인 정보접근권이 제대로 행사되지 않고 있는 현행제도는 보완될 필요가 있다고 하겠다. 사외이사에게 회사정보가 적시에 정확하게 제공되지 않을 경우 경영진을 효과적으로 감독하기는 거의 불가능하고, 결국은 사외이사제도의 도입취지가 퇴색될 수밖에 없다. 따라서 사외이사가 직무수행에 필요한 모든 회사 정보에 접근할 수 있는 권리를 보다 확대하고 또한 그 권리내용을 분명하게 명시하여야 한다. 아울러 회사임원에게 회사 및 그 자회사의 업무의 재무상태에 관한 보고를 요구하고 이를 조사할 수 있는 권한도 부여할 필요가 있다 하겠다.

Ⅵ. 결  어

1997년 말 IMF 경제위기를 겪으면서 지배주주인 재벌총수의 독단적인 전횡, 선단식 재벌경영의 폐해를 개선하기 위한 회사지배구조 개선논의가 IMF 등의 국제기구 및 국제투자가들로부터 거센 압력을 받게 되자 국내적인 주요한 관심사항은 기업지배구조(corporate governance)의 개선과 기업경영의 투명성 제고에 집중되어 있었다.

그리고 기업지배구조의 개선을 위하여 수차례에 걸쳐 기업과 관련된 많은 법률, 특히 상법․증권거래법 등 금융관련법률 등이 개정되었고, 이를 통하여 과거의 제도가 개정되거나 새로운 제도가 도입되었는데, 이 새로운 제도중의 하나가 이사회 기능을 활성화시키기 위한 사외이사 제도이다.

사외이사제도는 미국형시스템을 도입한 것으로 1998년에 도입하여 6년이 갓 지난 지금, 이사회는 여전히 의사결정역할을 하기보다는 지배주주나 최고경영자의 의견에 좌우되는 상황이므로 사외이사제도는 경영진의 전횡을 감시․견제(watchdog)역할을 하기보다는 기업경영에 대한 조언․자문(lapdog)역할을 하는데 그치고 있어 도입취지와는 달리 운영되고 있다. 사외이사가 얼마나 경영진을 효과적으로 감시․견제하고 경영성과에 얼마나 기여하였는가를 평가하는 데는 부정적인 측면이 강할 것이다.

앞에서 전술한 사외이사제도의 운영실태 및 법적인 문제점을 살펴보았듯이 사외이사의 자격요건 및 비중, 적용범위와 같은 외형적인 면에만 치중하고 있을 뿐 실제로 운영되는 과정에서 야기되는 문제점은 방치하고 있는 실정이다. 다시 말하면 사외이사제도를 시행한지 6년이 경과했지만 걸음마 단계를 겨우 벗어난 초기단계라고 하겠다.

2004년 현재의 시점에서 사외이사제도를 냉정히 평가해 본다면 법률 제도적 측면에서의 hardware는 갖추어져 있지만 아직도 불비하거나 미비한 부분이 많으며, 구체적인 운영․실행적인 측면에서의 software는 형식적인 요건충족에 급급하고 있는 상태에 있다. 따라서 사외이사제도는 우리나라 주식회사의 이사회기능을 제대로 회복시켜야 한다는 관점에서 다음과 같은 사항이 개선되어야 할 것이다.

첫째, 상법과 증권거래법에서 규정하고 있는 사외이사 자격요건을 강화하여 비전문가의 사외이사 진입을 차단할 필요가 있으며, 자산총액 2조원 이상의 대형법인은 이사회의 사외이사 구성비율 과반수의무화원칙을 모두 적용․확대하는 한편 2조원 미만의 일반법인․비상장회사의 경우에도 사외이사 구성비율을 현행보다 강화하여야 한다.

둘째, 현행 소수주주추천 사외이사후보 사전공시 시기와 총회개최일 소집통지 및 주주제안후보 추천시기가 상충되어 있으므로 소수주주에 의한 추천절차는 사전공시의무제도에 대한 예외가 적용되어야 한다.

셋째, 현행 사외이사후보추천위원회제도는 사외이사의 독립성을 저해하고 있으므로 감사위원회와 같이 총 위원의 2/3 이상을 사외이사로 구성하고, 동 추천위원회 설립을 2조원 이상의 대형법인에 한정할 것이 아니라 모든 상장법인 또는 협회등록법인에 적용․확대할 필요가 있다.

넷째, 현행법에는 위원회 결정에 대한 책임소재와 위원회 결정에 대한 다른 이사의 신뢰에 대한 법적보호여부에 관하여 명확한 규정이 없기 때문에 불필요한 논쟁을 초래할 수 있으므로 위원회가 창출한 정보에 대한 다른 이사의 합리적 신뢰는 보호될 수 있는 입법보완이 있어야 할 것이다.

다섯째, 현행 상법상의 이사책임의 면제규정은 실효성 없는 규정으로서 사후면책제도는 유지하되, 면책요건은 주주총회의 다수결 또는 특별결의로 하여 실질적으로 면책제도가 가능하도록 하고, 이사면책요건의 완화는 주의의무 위반의 경우에 국한하여 이 경우에도 완전 면제보다는 일정한도 제한할 필요가 있을 것이다.

여섯째, 자산총액 2조원 이상의 대형회사의 집중투표제의 적극적 채택을 유도하기 위해 정관에 의한 집중투표제 배제규정을 없애고, 대형회사의 경우에는 집중투표제 채택여부를 공시하도록 하며, 집중투표를 통하여 선임된 이사는 특별한 사유가 있는 경우에만 해임할 수 있도록 하거나 소수주주들의 동의가 있는 경우에만 해임할 수 있도록 입법보완이 이루어져야할 것이다.

일곱째, 사외이사가 직무수행에 필요한 모든 회사정보에 접근할 수 있는 권리를 보다 확대하고 그 권리내용을 분명하게 명시하여야 한다. 아울러 회사임원에게 회사 및 그 자회사 업무의 재무상태에 관한 보고를 요구하고 조사할 수 있는 권한도 부여할 필요가 있다.

사외이사제도는 결코 IMF 사태의 극복을 위한 강요된 제도로서 파악할 것이 아니라, 경영조직에 있어서 우리나라 기업이 경영의 투명성을 제고함으로서 경쟁력 있는 세계적인 기업으로 나아가기 위한 필수적인 제도의 하나로서 정부나 기업들은 지속적인 관심을 가져야 할 부분이다.

사외이사제도가 단시일 내에 우리나라의 잘못된 회사지배구조개선을 완전히 이룰 수 있는 만능의 제도는 아니지만 투명하고 효율적인 경영을 위한 하나의 지배구조이며 경영진의 방만한 경영에 따른 파탄을 방지하기 위한 방어벽 역할을 하는 등의 긍정적인 기능이 더 많은 제도이므로 그동안 제도의 시행에서 나타난 법적․운영상 문제점을 개선하면서 정착․발전시켜나가야 할 것이다.

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한국주택금융공사 주택저당채권유동화 제도의 도입에 관한 연구

박 상 진

재정경제위원회 입법조사관

(sang@assembly.go.kr)

Ⅰ. 서  론	71

Ⅱ. 주택저당채권유동화제도의 일반적인 고찰	74

1. 주택저당채권유동화제도의 의의	74

2. 주택저당채권의 유형	76

3. 우리나라 주택저당채권유동화제도	77

Ⅲ. 우리나라 주택저당채권유동화의 실태	80

1. 주택저당채권유동화의 현황	80

2. 주택저당채권유동화의 문제점	83

3. 주택저당채권유동화 미활성화의 원인	87

Ⅳ. 미국의 주택저당채권유동화제도의 특징	90

Ⅴ. 한국주택금융공사 주택저당채권유동화제도의 활용가능성 분석	91

1. 주택수요자 측면	92

2. 주택금융기관 측면	103

3. 한국주택금융공사 측면	107

4. MBS 투자자 측면	108

5. 종합분석	110

Ⅵ. 한국주택금융공사 주택저당채권유동화제도의 파급효과 분석	111

1. 주택금융시장 측면	111

2. 주택수요자 측면	114

3. 주택금융기관 측면	117

4. MBS 투자자 측면	118

5. 주택공급 측면	119

6. 주택가격 측면	119

7. 파급효과 종합	120

Ⅶ. 한국주택금융공사 주택저당채권유동화제도의 발전과제	121

1. 주택금융시장 측면	121

2. 주택수요자 측면	122

3. 주택금융기관 측면	124

4. MBS 투자자 측면	124

5. 한국주택금융공사 측면	125

6. 주택정책적인 측면	129

Ⅷ. 결  어	130

〔참고문헌〕	132

Ⅰ. 서  론

한국주택금융공사 주택저당채권유동화제도의 도입에 관한 연구

한국주택금융공사가 한국주택금융공사법의 시행에 따라 2004년   3월 1일 설립되었다. 한국주택금융공사는 주택금융신용보증기금과  한국주택저당채권유동화주식회사가 통합되어 설립된 특수법인이다. 동 공사는 장기주택저당채권유동화의 활성화를 통하여 서민․중산층의 주거안정을 도모하고, 금융시장의 불안요인으로 대두하고 있는 만기도래 주택담보대출의 연착륙을 유도할 예정이다. 동 공사는 2004년  3월 25일 1차 모기지론 상품을 출시하였고, 동년 4월 1일 현재 1,200억원의 주택담보대출을 9개 금융기관을 통하여 실행하였다.

이 글에서는 “한국주택금융공사의 주택저당채권유동화제도”를 “한국주택금융공사의 장기주택저당채권유동화제도” 또는 “한국주택금융공사의 모기지론제도”와 동일한 용어로 본다.

현재 주택저당채권유동화를 위하여 1999년에 제정된 주택저당채권유동화회사법이 시행되고 있고, 그 법률에 따라 한국주택저당채권유동화주식회사가 영업활동을 하고 있음에도 불구하고 별도로 한국주택금융공사법에 의한 한국주택금융공사를 설립한 것은 기존의 주택저당채권유동화회사법에 의한 주택저당채권유동화제도가 주택저당채권의 유동화 규모, 횟수, 대상범위 등을 감안하여 볼 때 주택저당채권유동화를 통한 주택금융의 활성화에 큰 도움이 되지 않았기 때문이다.

이러한 정책실패의 문제인식하에 정부는 5년만에 공신력있고 신용보완이 강화된 공기업 형태의 공사를 설립하는 것이 장기주택저당채권의 유동화를 활성화하고, 우리나라 주택금융 및 주택시장의 선진화를 이끄는데 중요하다고 판단하고 있다.

그러나 한편에서는 공사의 설립을 통한 장기주택저당채권유동화제도의 도입은 우리나라의 경제․사회적인 여건이 성숙되지 않았기 때문에 시기상조이고, 기존의 주택저당채권유동화제도의 정책실패 등을 감안할 때 가계대출 등의 금융불안 등에 대응하기 위한 ‘땜질식 처방책’  이나 ‘공무원 일자리 만들기’에 지나지 않으므로 동 제도의 활성화를 기대하기는 쉽지 않을 것이라는 비판이 제기되는 것 또한 사실이다.

따라서 한국주택금융공사의 출범과 더불어 새로운 장기주택저당채권유동화제도가 과연 기존의 주택저당채권유동화제도의 전철을 밟지 않고 주택금융 및 주택시장 등에 성공적인 기여를 할 수 있는가를  살펴보는 것은 최초의 연구시도로서 매우 중요한 과제라 생각한다.

이러한 입장에서 이 글은 일반적인 주택저당채권유동화제도의 의의를 살펴보고, 기존의 주택저당채권유동화제도의 운영실태 및 문제점과 동 제도의 실패원인을 조사․분석한다. 그 다음으로 새로운 장기주택저당채권유동화제도의 활용 및 성공가능성을 판단하기 위하여 변수설정을 통해 분석을 시도하고, 동 제도의 도입이 우리나라 주택금융 및 주택시장 등에 어떠한 파급효과를 미치는지에 대해 분석한다.   이 글은 주로 이 부분들에 대하여 중점적으로 분석하였다.

마지막으로 동 제도의 활용 및 성공가능성의 장애요인으로 작용하거나 부정적인 파급효과의 원인이 되는 요소를 제거하거나 최소화하고, 그 경제적인 효과를 극대화기 위한 보완과제를 검토하고자 한다.

<연구의 분석틀>

[공사 모기지론 도입 목적]

∙서민ㆍ중산층의 주거안정 도모

∙가계대출 연착륙 통한 금융불안 해소

⇑

공사 모기지론 제도의 활성화

공사 모기지론 제도 활성화를 위한 보완과제
주택금융시장 측면	주택수요자 측면	MBS투자자 측면	공사의 효율화 측면	주택정책적인 측면
ㆍ주택자금 대출기준의 개선필요 ㆍ주택대출자금과 조달자금의 역금리 발생예방	ㆍ모기지론을 통한 투기적 수요 억제 ㆍ낮은 금리 유지 통한 수요확충 ㆍ주택저당채권의 대상확대 ㆍ주택저당채권의 한도증액 및 한도폐지 ㆍ주택분양단계에서의 모기지론 활용대책	ㆍ채권시장의 육성 ㆍ투자수요기반의 육성 및 확충 ㆍ유동화 참여기관의 기준정비	ㆍ공사의 공신력 최대 확보 ㆍ장기고정형 이외의 다양한 모기지론 상품개발 ㆍ매입보유 및 처분능력의 제고 ㆍ초기에 적절한 신용공여제도 활용 ㆍ금리변동 및 조기상환 위험관리 ㆍ자본금 확충 및 지급보증 한도 확대 ㆍ주택저당채권 인수기준의 표준화 ㆍ모기지론 취급금융기관의 확대	ㆍ주택금융관련 기관의 업무영역 조정 및 감독체계 개편 ㆍ부동산 증권화 관련 보험의 도입 ㆍ주택대출판매방식의 다양화

⇑

미국의 유동화 제도

공사 모기지론의

파급효과 분석

기존 주택저당채권

유동화의 실태분석

공사 모기지론의 활용가능성

Ⅱ. 주택저당채권유동화제도의 일반적인 고찰

1. 주택저당채권유동화제도의 의의

가. 주택저당채권유동화의 기본개념

주택저당채권이란 금융기관이 주택수요자에게 주택을 담보로 주택자금을 대출한 후 그 대가로 보유하는 채권을 말하고, 주택저당증권(MBS, Mortgage Backed Securities)은 주택자금 대출에 따른 자금의 고정화를 완화하거나 새로운 투자 재원을 조달할 목적으로 보유중인 주택저당채권의 원리금 상환을 근거로 발행하는 증권을 말한다. 따라서 주택저당채권은 주택저당증권의 원본이며, 주택저당증권은 주택저당채권의 파생상품이라고 할 수 있다.

그리고 유동화(liquidating)란 보유하고 있는 자산의 변화를 통하여 자산의 유동성을 제고하는 방법을 말한다.

아래 <그림>을 기초로 주택저당채권유동화의 개념을 정의하면 은행 등 금융기관이 주택자금을 대출하고 취득한 주택저당채권을 집합화하여 만기전에 투자자에게 직접매각하거나, 주택저당채권에서 발생하는 일정한 현금흐름을 담보로 당해 금융기관 또는 유동화중개기관이 다양한 유동화증권을 발행하여 이를 투자자에게 매각하여 자금을 조달하는 일련의 과정을 말한다.

김문희, “채권유동화제도와 주택정책의 새패러다임에 관한 연구,” 중앙대학교 박사학위논문, 2001. 6, p.81.

<채권유동화의 기본구조>

주 ⁀

택 차

수 입

요 자

자 ︶

투

자

자

매입자금

(1차 주택저당시장)

wnx

유동화중개기관

(지급보증)

주

택

금

융

기

관

대출자금

저당권설정

(주택저당채권)

주택저당대출자금

매각

직접매각 또는 MBS

MBS

(유동화증권)

매각대금

매입대금

주택금융시장

자본시장

(2차주택저당채권시장) 주택저당시장)

구 분	자산유동화(ABS)	주택저당채권유동화 (MBS)	장기주택저당채권채 권유동화(MBS) : 모기지론
근거법률	자산유동화에관한법률	주택저당채권유동화회사법	한국주택금융공사법
유동화증권	출자증권, 사채, 수익증권 기타의 증권 또는 증서	채권, 수익증권	좌 동
유동화대상	외상매출채권, 할부채권, 리스채권 등과 부동산 기타 재산권	주택저당채권(Mortgage)	좌 동
양도특례	채권양도시 물권, 채권 양도특례 인정	좌 동	좌 동 * 공사는 학자금대출 채권 취급가능
근저당권의 특 례	근저당권의 담보채권 확정특례 인정	좌 동	좌 동
유동화기관 ․회사형태 ․계속성 및 실체성 ․자본금	․유한회사 ․1회업무에 한하며 실체가 없는 서류상 회사 ․1,000만원 이상	․주식회사 ․계속적 조직으로 실체를 가진 회사 ․250억원 이상1)	․특수법인 공사 ․계속적인 조직 ․2조원2)
출자자	자율	국민주택기금, 국민․외환은행, 삼성생명, 국제금융공사(IFC), KMLHCL(Merrill Lynch) 등	정부 및 한국은행
자산관리위탁	의무적으로 위탁	위탁여부는 임의적	좌 동
채권발행 특례	상법상 유한회사임에도 불구하고 회사채 발행 허용	․주택저당채권담보부 채권 발행 절차 별도 규정 ․회사채 발행한도 자 기자본 10배	좌 동
지급보증	없음	자기자본 30배범위	자기자본 50배 범위
손실보전	자체이익금	자체이익금	자체 이익금으로 보전후 부족분은 정부가 보전
차 입	유동화증권 상환등에 필요한 자금의 일시적 차입가능	자기자본 범위내에서 차입 가능	정부 및 금융기관으로부터 차입
금융기관에 대한 신용 공여	불가능	불가능	가능
채권보유 가능	즉시 유동화	즉시 유동화	보유가능, 유동화증권 발행 예외 인정
업무감독	금감원	금감원(건교부)	재경부, 금감원, 감사원

<자산유동화․주택저당채권유동화․모기지론의 비교>

주: 1)2003년말 현재 국민주택기금 31.8%, 국민은행 26.7%, 외환은행 13.3%, 삼성생명 8.9%, 국제금융공사(IFC) 8.9%, 메릴린치 8.9%, 우리사주 및 개인 1.5%의 지분구성을 보이고 있다(자료 : 한국은행, 『우리나라의 금융시장』, 2004. 2.27, p.224.).

2)공사의 자본금은 2004년 4월 현재 4,500억원이며, 정부 100억원, 한국은행 3,100억원, 국민주택기금 1,300억원의 출자 지분구성을 보이고 있다.

2. 주택저당채권의 유형

국회도서관 지식DB, “주택저당채권 유동화제도,” 2001, p.2.

가. 지분형(Equity-type)

지분형은 주택저당채권에서 발생하는 현금 흐름에 대한 지분권과 주택저당채권의 소유권을 모두 투자자에게 매각하는 방식으로 미국의 원리금 자동이체증권(MPTS: Mortgage Pass-through Securities)이 있다.

나. 채권형(Bond-type)

채권형은 주택저당채권의 현금 흐름과 소유권을 발행기관이 가지면서 주택저당채권을 담보로 자신의 부채를 발생하는 방식으로 미국의 주택저당채권담보부채권(MBB: Mortgage Backed Bond)이 있다.

다. 지분채권 혼합형(Hybrid-type)

지분채권 혼합형은 지분형과 채권형의 특성을 결합한 것으로 주택저당채권의 현금 흐름에 대한 지분권은 투자자에게 이체되지만 주택저당채권의 소유권은 발행기관이 소유하는 방식으로 미국의 담보부저당대출채권(CMO: Collateralized Mortgage Obligation)이 있다.

3. 우리나라 주택저당채권유동화제도

가. 주택저당채권유동화제도의 시행배경

1998년 제정된 자산유동화에관한법률은 기업부실채권을 보유하고 있는 금융기관의 구조조정과 금융기관의 국제결제은행(BIS)에 따른 자기자본비율의 제고에 있었고, 1999년 제정된 주택저당채권유동화회사법은 외환위기 이후 주택시장 침체와 주택공급기반 붕괴에 따른 주택경기 활성화의 일환으로 제정되었으며, 2004년 제정된 한국주택금융공사법은 가계대출의 연착륙과 서민․중산층의 주거안정 도모를 목적으로 제정되었다.

나. 한국주택금융공사 모기지론 제도

공사는 신용보증기금에서 관리․운용하고 있는 「근로자의주거안정과목돈마련지원에관한법률」에 의한 주택금융신용보증기금과 주택저당채권유동화회사법에 의해 설립된 한국주택저당채권유동화(주)가 편입 내지 흡수합병되어 2004년 3월 1일 설립되었다.

한국주택금융공사가 2004년 3월 25일 최초로 출시한 장기주택저당대출에 관하여 살펴보면, 대출자격은 만 20세 이상 무주택자나 1주택 소유자이고, 2004년 2월 29일 이전에 받은 주택담보대출의 경우에는 주택구입 목적과 관계없이 모기지론의 대상이 되며, 2004년 3월 1일 이후 받는 주택담보대출의 경우에는 주택의 구입․보전․상환을 위한 대출만이 대상이 된다.

<한국주택금융공사의 모기지론 1차 판매분 구조 >

구 분	내 용
출시일	3월 25일
대출자격	만 20세 이상 무주택자나 1주택 소유자
대출금리	연 6.7%
대출한도	최저 2,000만원～최대 2억원 (아파트 70%, 일반주택은 60%까지 대출)
DTI(소득수준대비 부채상환능력)	33%
대출기간	10년, 15년, 20년 등 3가지(주로 20년)
상환방식	매달 원리금 균등 분할상환(1년 거치 가능)
중도상환수수료	1년 이내 2%, 3년 이내 1.5%, 5년 이내 1%, 5년만 지나면 수수료 없음
취급금융기관	국민․기업․농협․외환․우리․제일․하나은행․대한․삼성생명 등 총 9개사
준비서류	부동산등기부등본, 부동산 매매계약서, 주민등록등본, 인감증명서, 부동산권리증, 근로소득원천징수, 재직증명서 등
대출대상	집값이 6억원 미만인 단독주택과 아파트, 연립주택, 다세대주택

그리고 한국주택금융공사 모기지론의 유동화 과정을 살펴보면 다음 그림과 같다.

Ⅲ. 우리나라 주택저당채권유동화의 실태

1. 주택저당채권유동화의 현황

현재 우리나라 주택저당채권유동화는 자산유동화에관한법률, 주택저당채권유동화회사법과 한국주택금융공사법에 의해 시행되고 있는데 이 글에서는 한국주택금융공사법에 의한 주택저당채권유동화가 시행된지 얼마 되지 않았으므로 이를 제외하고 기존의 주택저당채권유동화만을 분석의 대상으로 한다.

기존 주택저당채권유동화를 통한 MBS 발행은 2000년에 최초로 시작되었다. 2000년 3월 뉴스테이트캐피탈(주)이 MBS를 최초로 발행한 이후 8차례 발행하였고, 한국주택저당채권유동화주식회사(KoMoCo)가 8차례 발행하였으며, 우리주택할부금융(주)도 1차례 발행하여 아래 <표>에서 보듯이 2003년 7월 현재 총 18건에 3조 674억원의 MBS가 발행되었다.

근거법률 및 규모별로 MBS 발행현황을 살펴보면, 자산유동화에관한법률에 의해 뉴스테이트캐피탈(주)이 5.4%인 1,665억원, 우리주택할부금융(주)이 1.4%인 410억원, 주택저당채권유동화회사법에 의해 KoMoCo가 93.2%인 2조8,598억원의 MBS를 발행하였다.

연도별로 MBS 발행현황을 살펴보면, 2000년 1조3,788억원, 2001년 8,380억원, 2002년 5,405억원, 2003년 7월 현재 3,100억원의 MBS가 발행되었다.

선순위의 신용보강을 위해 자산보유자가 인수하는 후순위의 비율별로 MBS 발행현황을 살펴보면, 뉴스테이트캐피탈(주)이 28.5%인 460억원, 우리주택할부금융(주)이 19.5%인 80억원, KoMoCo가 3.4%인 973억원의 후순위 MBS를 발행하였다.

<MBS시장의 규모추이>

(단위: 억원, %)

발행기관	저당채권보유자	2000	2001	2002	2003.1～7	합계
								선순위	후순위
KoMoKo	국민주택기금	12,789	7,427	5,282 1)	3,100	28,598 (93.2)		27,625 (96.6)	973 (3.4)
뉴스테이트 캐피탈 SPC		589	953	123	-	1,665 (5.4)		1,205 (71.5)	460 (28.5)
우리주택할부금융 SPC		400	-	-	-	410 (1.4)		330 (80.5)	80 (19.5)
합계		13,788	8,380	5,405	3,100	30,673 (100.0)		29,160 (95.1)	1,513 (4.9)

주:  1) 삼성생명이 2002년 보유한 180억원을 포함.

자료: 윤주현, “MBS 시장현황과 한국주택금융공사 설립에 따른 문제점과 대안,” 『금융』, 전국은행연합회, 2003. 8, p.22.를 참고하여 재구성

MBS 발행의 만기구조를 ABS 발행의 만기구조와 비교해 보면, 아래 <표>에서 보듯이 전체 ABS의 경우 80.3%가 만기 3년 이하의 단기채인 반면,  KoMoCo MBS의 경우 3년 이하 단기채는 30.9%, 3년 초과～5년 이하 중기채가 22.8%, 5년 초과 장기채가 46.3%로서 ABS에 비해 중ㆍ장기채의 비중이 높게 나타나고 있다.

<ABS와 KoMoCo MBS의 만기구조 비교>

(단위: %)

구 분		3년 이하		3년 초과 ～ 5년 이하		5년 초과
		1년 이하	1～3년			5～7년	7～10년	10년 초과
전체ABS('98.12～'01.6)	80.3	26.3	54.0	15.4	4.3	2.1	2.2	-
KoMoCo MBS('99.4～'02.4)	30.9	9.4	21.5	22.8	46.3	1.9	35.7	8.7

자료: 유근묵, “주택금융시장의 발전방안에 관한 연구,” 건국대학교 석사학위논문, 2003. 8, p.58.

대표적인 유동화 중개기관인 KoMoCo의 MBS 발행의 특징을 살펴보면, KoMoCo의 MBS 발행 1회당 평균 발행금액은 평균 4,060억원(삼성생명 제외)으로서 100～400억원 수준인 SPC에 비해 상당히 크고, 증권의 만기는 다양한 투자수요를 만족시키기 위하여 10여개 내외의 복수 Tranche가 설정되었으며, 최장 만기는 15년까지 확대되었다.

KoMoCo의 발행방식은 모두 선ㆍ후순위 구조이고, 각각 공모와 사모 방식으로 발행되었으며, 선순위 MBS는 신용보강을 위하여 내부적으로 평균 3.3%에 달하는 후순위 MBS가 설정되며, 외부적으로는 KoMoCo의 지급보증을 받게 된다. 이러한 신용보강과 기초자산의 안전성을 바탕으로 선순위 MBS는 모두 국내 2～3개 신용평가회사로부터 “AAA”의 신용등급을 획득하였다.

자산보유자가 보유하는 담보자산의 가치가 하락하는 경우에도 유동화증권 투자자의 권익을 보호할 수 있도록 제공되는 신용지원으로 자산보유자가 초과담보(Over- Collateral)의 형태로 제공하는 내부보완과 제3자가 제공하는 외부보완의 두가지 방식이 있다.

유근묵, “주택금융시장의 발전방안에 관한 연구,” 건국대학교 석사학위논문, 2003. 8, p.59.

<KoMoCo가 발행한 MBS 및 그 기초자산의 주요 특징>

구 분			2000년			2001년		2002년		2003년	합계
MBS	발행일자		’00.4.7	’00.9.1	’00.12.8	’00.5.18	’01.9.20	’02.1.23	’02.2.21	’03.4.2	8회
	발행금액		3,976	5,000	3,813	2,377	5,050	180	5,102	3,100	28,598
		선순위(억원)	3,690	4,790	3,680	2,280	5,000	187	4,920	3,090	27,625
		후순위(억원)	286	210	133	97	50	4.7	182	10	973
	후순위비율(%)		7.2	4.2	3.5	4.1	1.0	2.62	3.57	0.32	3.3(평균)
	Tranche수(개)		11	13	13	13	8	4	9	8
	평균발행금리(%)		9.666	8.66	8.32	7.71	6.52	6.56	7.21	5.27
	증권만기		6월～ 7년	6월～ 9년	6월～ 11.5년	6월～ 12년	1년～ 15년	1년～ 15년	6월～ 15년	6월～ 12년
	발행방식		선순위 MBS: 공모, 후순위 MBS: 사모
	신용보강		내부: 후순위 MBS 설정, 외부: KoMoCo의 지급보증
	신용등급		국내 2～3개 신용평가회사로부터 AAA 획득
Mort- gage Pool	대출기관		국민주택기금(NHF)					삼성생명	NHF	NHF
	평균대출금리(%)		9.0	9.0	9.0	8.0	8.0	7.89	8.0	8.0
	대출건수(건)		82,570	103,528	58,367	15,633	44,750	601	44,399	27,471	377,319
	평균대출잔액(만원)		481	482	653	1,520	1,127	2,990	1,149	3,089
	저당순위		1순위	1순위	1순위	1순위	1순위	1순위	1순위	1순위
	연체일수		3월이하	6월이하	3월이하	3월이하	3월이하	1월이하	3월이하	3월이하
	잔존만기(개월)		36～84	25～110	36～84	121～144	24～180	104～171	24～180	84～180
	신용불량정보		정상	정상	정상	정상	정상	정상	정상	정상

자료 : 한국주택저당채권유동화주식회사 내부자료 등을 재구성

2. 주택저당채권유동화의 문제점

가. MBS 발행실적 및 규모의 저조

아래 <표>에서 보듯이 MBS시장의 규모는 2001년 기준 ABS시장의 1.6%, 주택대출시장의 2.8%로서 상대적으로 작은 규모를 나타내고 있다. 그 금액을 비교해 보아도 2001년을 기준으로 ABS는 50조9,342억원 발행되었으며, 전체 신규주택대출의 규모도 29조6,770억원인 반면, MBS는 8,380억원 발행되어 그 규모가 미약하다고 할 수 있다. 또한 MBS의 발행규모도 2000년 1조3,788억원, 2002년 8,380억원으로 감소 추세에 있다.

<MBS 발행실적 비교>

(단위: 억원)

구 분	2000년	2001년
MBS발행금액(A)	13,788	8,380
ABS발행금액1)(B)	493,832	509,342
신규주택대출액(C)	213,989	296,770
A/B(%)	2.8	1.6
A/C(%)	6.4	2.8

자료: 금융감독원, “2001년 자산유동화증권(ABS) 발행실적 분석,” 금융감독원 보도자료, 2002. 2.25; 국민은행, 『주택금융』, 2001년 겨울호.

나. MBS 발행대상의 한정

MBS 발행의 93.2%가 주택저당채권유동화회사법에 의한 KoMoCo를 통해서 이루어졌는데 그 유동화 대상 주택저당채권은 대부분 국민주택기금의 대출채권을 대상으로 하고 있다. 이것은 국민주택기금의 대출채권이 주택금융신용보증기금에 위해 보증되기 때문에 안정성이 강화되었기 때문인 것으로 보인다. 그러나 국민주택기금이 보유하고 있는 주택저당채권은 무주택 서민에게 저리로 대출한 채권이므로 유동화하기 적합한 채권이라 볼 수 없다. 왜냐하면 시중금리보다 저리로 대출해야 하는 자금을 자본시장에서 자금을 조달하는 경우 역마진이 생기기 때문이다.

윤주현, “MBS시장현황과 한국주택금융공사 설립에 따른 문제점과 대안,” 『금융』,  전국은행연합회, 2003. 8. p.22.

그리고 금융기관의 주택저당채권은 전혀 유동화되지 않았다. 유동화제도의 본래적인 기능이 금융기관의 주택담보대출채권을 유동화함으로써 금융기관의 유동성 압박을 해소하는 한편, 주택금융을 활성화하는 것이라고 보았을 때 금융기관 주택저당채권의 유동화가 전혀 없다는 것은 우리나라의 유동화시장이 성숙되지 않았음을 의미한다.

다. MBS 발행구조의 단기성

KoMoCo가 MBS 발행중 93.2%를 차지하고 있는데, 이는 MBS발행 기초가 되는 주택저당채권 중 국민주택기금을 통한 채권이 많고 표준화가 상대적으로 용이하며, 또한 KoMoCo의 지급보증이 주요한 요인으로 작용하고 있기 때문으로 분석되나 KoMoCo 중심 MBS발행은 정부의 지원 등을 통해 장기채권시장형성에 일부 기여를 하고 있으나 MBS의 만기가 미국 수준으로 길지 않은 상황이다.

고성수, 『한국주택금융공사 설립의 기대효과 연구』, 건국대학교 사회과학연구소, 2003. 9. p.26.

아래 <표>를 보면 만기가 5년 이하인 MBS가 전체 발행 MBS의 55.7%를 차지하고 있으며 5～10년 사이가 만기인 MBS는 37.7%를 차지하고 있는 반면, 미국의 경우 15년, 30년 만기의 MBS가 상당한 비중을 차지하고 있다. 이러한 측면에서 기존의 주택저당채권 유동화제도가 기존 채권시장에 대하여 장기채시장 형서에 기여한 바가 있으나, 그 기여도가 크다고는 할 수 없다.

중장기 금융시장이 발달하지 못한 상황을 감안할 때, KoMoCo의 MBS는 단기 중심의 ABS에 비해 중장기채 확대를 위해 많은 기여를 하였으나 아직도 선진국에 비해 규모가 작은 실정이다.

<KoMoCo발행 MBS의 만기별 비교>

(단위: 억원)

상품명	2000-1	2000-2	2000-3	2001-1	2001-2	2002-1	2002-2	2003-1	2003-2	합계
5년 이하	3,500	3,210	1,760	1,190	1,800	125	2,120	1,650	88	15,443(55.6%)
6-10년	190	1,580	1,920	1,090	2,200	50	2,060	1,350	71	10,511(37.8%)
11-15년					1,000		740	90	7	1,837( 6.6%)

자료: 고성수, 『한국주택금융공사 설립의 기대효과 연구』, 건국대학교 사회과학연구소, 2003. 9. p.27.

라. MBS 발행지급보증의 한계봉착

주택저당채권이 증권의 형태로 유동화되어 투자자에게 매각되기 위해서는 적절한 신용보완이 필요하고, 이 신용보완은 투자자의 위험을 감소시킴으로써 투자의욕을 증대시킨다. 우리나라의 경우 신용보완은 KoMoCo의 경우 자체보증과 후순위 MBS발행을 통해 기타 유동화회사의 경우 후순위 MBS 발행 및 은행의 신용공여를 통해 이루어진다. 그러나 KoMoCo의 자기자본 규모에 따른 지급보증능력은 현재의 자본금 규모의 30배 보증(약 3조 3천억원)이 가능하나 이미 2002년말 현재 보증잔액이 2조862억원에 달하여 보증능력(63.22%)이 많이 소진된 상황임에 따라 금융기관이 주택저당채권을 KoMoCo에 매각한다 하더라도 보증능력이 충분하지 않아 MBS발행 가능성이 한계에 봉착할 수 있다.

고성수, 전게서, p.29.

마. MBS 투자자 확보 미흡

국민주택기금 대출채권을 기초로 하여 KoOoCo가 발행한 MBS에 대한 주요투자기관 현황을 아래 <표>에서 살펴보면 6개 은행이 MBS의 67.2%를 매수하였고, 그 다음으로 4개 보험사가 25.7%, 3개 투자신탁사가 3.8%를 매입하였다.

<KoMoCo MBS의 주요투자기관>

(단위: 억원)

구 분	MBS 2000-1	MBS 2000-2	MBS 2000-3	수요처 비율
은 행	3,170	3,060	1,940	67.2%
생명 및 화재보험	440	1,430	1,260	25.7%
투자신탁	80	300		3.8%
신용협동조합			400	3.3%
합 계	3,690	4,790	3,680	100%

자료: 한국주택저당채권유동화(주)의 주택저당증권판매 내역자료를 재정리.

발행된 MBS의 상품을 보면 상품에 따라 상환방식, 금리조건 등이 다른 상태에서 MBS가 발행되었기 때문에 투자자들의 투자수요에 적합한 상품을 선택할 수 있는 투자대상은 넓어졌으나, MBS 발행규모 자체가 적어 MBS를 매입한 기관의 수가 14개이고, 농협, 국민은행, 삼성생명을 제외하고는 기관별 매입금액 규모가 적다는 점을 볼 때 MBS를 수요로 하는 투자가들의 저변이 확대되었다고 볼 수는 없다. 미국의 경우 MBS를 1980년대부터 다양한 투자가 및 투자기관에게 투자대상상품으로서 중요한 비중을 차지하고 있다. 미국 채권시장의 경우 은행, 생명보험회사, 연기금, 개인투자가 등 다양한 투자자들이 MBS에 투자하고 있어 우리나라의 경우와는 달리 투자자들의 저변확대가 이루어지고 있음을 감안할 때 우리나라의 MBS 투자자의 저변확대와 MBS 소화능력의 확충이 필요하다.

3. 주택저당채권유동화 미활성화의 원인

주택저당채권유동화가 활성화되지 못하고 있는 원인으로는 대체로 다음과 같이 살펴볼 수 있다.

가. 주택금융시장의 여건 미성숙

주택저당채권 유동화의 성공조건으로는 풍부한 주택자금 수요, 유동화에 적합한 풍부한 주택저당채권의 존재, 자본시장에서의 투자 잠재력을 들 수 있으나 이것이 충족되지 못하고 있다.

첫째, 주택수요의 측면에서 외환위기 이후 고금리, 자금경색, 소득감소 등으로 주택수요가 격감해서 주택자금 수요가 크게 줄어 든 것으로 나타나고 있다. 또한 최근 변화의 모습을 보이고 있으나 주택수요자는 여전히 주택을 주거목적 보다는 재산증식 수단으로 보는 인식과 선호현상으로 장기대출을 선호하지 않고 있다.

국회도서관 지식DB, 전게자료, p.10.

둘째, 주택금융기관의 측면에서 주택저당채권유동화회사법상의 주택저당채권유동화는 채권유동화회사를 통하여 주택저당채권을 기초로 유동화 증권을 발행하는 것에 한정되어 있고, 동법에 의해 주택금융기관이 주택저당채권을 투자자에게 단순매각하거나 자산유동화회사(SPC)를 통해서 발행하는 것을 제외하고 있다. 이러한 이유 등으로 주택금융기관은 주택저당채권을 단순히 유동화 중개기관에 매각하는 방법 이외에는 주택저당채권을 다양하게 처리할 수 없다. 따라서 금융기관은 매각에 따른 수수료 이익보다 예대마진을 통한 이익을 선호하고, 유동성이 풍부하여 유동화 자금을 필요하지 않게 됨에 따라 금융기관의 대출채권 유동화 실적이 전무한 것으로 보인다.

셋째, MBS 발행의 측면에서는 시중 주택자금의 금리가 시장에서 결정되지 못한 채 기존에는 정책적으로 저금리 수준을 유지하도록 하고 있음에 따라 주택저당채권 유동화에 따른 투자 수익률이 낮게 되어 주택저당증권의 발행 및 유통을 어렵게 하였다. 특히 정책자금과 예금 등 다양한 방식으로 자금조달이 가능한 상업은행이 1차 주택금융시장을 지배하고 있어 유동화 필요성이 미약하고, 자금조달상 제약이 있어 MBS 발행 유인이 있는 주택할부금융사 등은 1차 주택금융시장 점유율이 미미하여 MBS 수요창출에 한계가 있다.

넷째, 자본시장의 측면에서는 금융시장의 자금이 주로 단기로 운영되고 있어 투자 불확실성이 높은 5년 이상의 장기채권 유통시장이 제대로 형성되지 못하고 있다. 실제로 20년 만기의 제2종 국민주택채권, 9년 만기의 지하철 공채 등과 같은 장기채권은 전체 채권 발행의 5% 미만에 불과하여 시장구조적인 문제를 안고 있다.

나. 한국주택저당채권유동화주식회사의 공신력 등 한계

첫째, 장기채권금리가 투자자와의 협상(Nego)에 의해 결정되는 상황에서 공신력이 미흡한 KoMoCo는 추가적인 위험 프리미엄(1～2%) 부담할 수 밖에 없다. 이러한 추가비용은 차입자의 부담으로 이어져 장기주택대출수요가 사라지게 됨(장기주택대출 금리가 3년만기 대출시 6%내외 보다 2～3% 높아져 경쟁력 상실)에 따라 MBS 발행 자체가 불가능하게 된다.

둘째, MBS 활성화를 위해서는 가이드라인 제시를 통한 모기지  대출의 표준화가 필요하나, KoMoCo의 공신력으로는 금융기관을 선도하기에 역부족이며, 금융기관에 대출재원을 지원하기 위한 KoMoCo의 자금조달력도 미약하다.

셋째, 지급보증한도를 자기자본의 20배 이내로 규제하고 있어 관련법을 수시로 개정하여 보증배수를 늘리거나 증자를 통하여 자기자본을 늘리기 전에는 영업규모를 확대할 수 없기 때문에 유동화 실적을 확대하기에는 근본적인 한계가 있다.

넷째, 유동화기구가 유동화를 전제로 자산매입이 가능하도록 하는 Buy-and-Sell 기능만 허용함으로써 운용범위를 제약하고 있다는 점이다. 자산유동화에관한법률에서는 유동화전문회사 등이 등록할 수 있는 자산유동화 계획은 1개에 한하며, 자산유동화기간 내에 유동화를 완료하여야 한다. 주택저당채권유동화회사법에서도 채권유동화계획에 의한 주택저당채권의 양도만을 규정하고 있다. 따라서 유동화전문회사가 주택저당채권을 여러 차례에 걸쳐 매입하여 이를 한꺼번에 유동화 시키는 방법은 현실적으로 불가능함에 따라 유동화가 원활하지 못하였다.

다섯째, 유동화중개기관 존립의 필요성이 미약하다. 당초 KoMoKo는 미국 Fannie Mae와 같은 기능을 수행해 줄 것으로 기대했으나 일반 주택할부금융회사 및 기타 금융기관에 대해 공적 성격의 유동화중개기관으로서의 역할을 담당하지 못하고 있는 실정이다. 다수의 회사 설립이 허용되어 있음에도 불구하고 하나의 회사만 설립되었으며, 정책적 자금조달수단으로서 국민주택기금만이 유동화를 시행하고 있는 현실이다.

다. 주택건설시장의 구조적 제약

우리나라의 주택건설은 선분양을 통한 자금조달 방식에 크게 의존해 옴에 따라 신규주택의 경우 착공 단계 또는 공정률 10-20% 단계에서 선분양되고, 주택의 소유권 등기 및 저당권 설정은 주택이 완공되고 입주가 이루어진 후에야 가능하다. 이러한 선분양 제도에서는 주택 분양을 받기 이전에 분양대금을 완납해야 한다는 점에서 분양대금의 사전 조달이 ‘내 집 마련'의 최대 관건이라고 할 수 있다. 그러나 저당권 설정이 불가능한 주택 신축과정에서 입주 예정자가 필요로 하는 중도금 및 잔금은 입주 예정자가 자체 신용으로 조달해야 한다. 이런 이유로 완공된 주택에 대한 저당권 설정을 바탕으로 한 주택저당채권유동화제도는 선분양에 기초한 주택건설 방식에서는 주택건설금융으로서 제 구실을 다하기 어렵운 측면이 있다.

Ⅳ. 미국의 주택저당채권유동화제도의 특징

국회도서관 지식DB, 전게자료, p.12.

미국의 주택저당채권유동화제도의 특징을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 미국의 경우 주택도시개발부(HUD) 산하의 정부기관인 정부(주택)저당금고(GNMA : Government National Mortgage Association, Ginnie Mae), 민영화된 정부후원기관인 연방(주택)저당금고(FNMA : Federal National Mortgage Association, Fannie Mae), 연방주택대부저당공사(FHLMC : Federal Home Loan Mortgage Corporation, Freddie Mac) 등이 모두 연방정부에 의해 설립되었다. 정부의 직․간접적인 지원과 엄격한 규제 감독을 동시에 받으면서 투자자를 비롯한 금융기관과 일반 국민의 높은 신뢰를 받고 있고, 이와 같은 연방정부의 능동적이고도 적극적인 개입을 통해 자본시장으로부터의 주택자금 조달이 원활히 이루어진다.

둘째, 미국의 경우 저당채권의 유통 활성화를 위해 민간 주택금융시장을 육성하는 데 주력하고 있는데 정부기관에 의한 차입자 신용보완을 통해 대출기관의 주택자금 대출을 활성화시키고, 주택저당채권 유동화기관의 설립을 통해 민간 대출기관의 주택저당채권을 매입한다.

셋째, 미국의 경우 주택금융시장이 주택자금대출시장(1차 시장)과 주택자금공급시장(2차 시장)으로 분화되어 있다. 1차 시장은 주택자금 수요자와 주택자금 대출기관으로 구성되는 시장으로 저축대부조합(S&L: Savings and Loan Association), 저축은행(Saving Bank), 상업은행(Commercial Bank), 저당대출회사(Mortgage Company) 등이 예금, 차입금 등으로 자금을 조성해서 주택자금 수요자에게 장기저당대출을 취급한다. 그 과정에 연방주택청(FHA: Federal Housing Administration), 재향군인부(VA: Department of Veterans Affairs), 저당대출보험회사(Mortgage Insurance Company) 등이 개입해서 주택자금 수요자의 신용을 보증해 줌으로써 대출이 원활히 이루어지도록 한다. 2차 시장은 대출기관과 주택저당채권을 매입하는 투자자로 이루어진 시장으로 정부 관련 유동화중개기관(GNMA, FNMA, FHLMC)들이 투자자로 활동을 한다.

넷째, 미국의 경우 주택자금대출시장에는 차입자와 대출기관, 신용보증기관, 손해보험회사가 참여하고, 주택자금공급시장에는 유동화 중개기관, 기타 대행기관 등이 참여하고 있으며, 주택자금대출시장에서 일차적으로 차입자의 신용을 FHA와 VA 그리고 민간보증보험회사가 보증해 주고, 주택자금공급시장에서 이차적으로 주택저당채권유동화 중개기관들이 주택저당증권의 원리금 적기지급을 보증하는 형태로 차입자의 신용을 추가로 보증한다.

Ⅴ. 한국주택금융공사 주택저당채권유동화제도의 활용가능성 분석

본장에서는 한국주택금융공사의 모기지론의 활용가능성을 분석하기 위하여 2004년 3월 25일 출시된 1차 모기지론 상품을 분석기준대상으로 한다. 그리고 모기지론 제도의 활용가능성 변수를 설정하고, 이 변수를 통하여 그 활용가능성을 분석하고자 한다.

1. 주택수요자 측면

가. 자가거주율 수준 및 주택대출 이용가능성

모기지론의 도입은 서민․중산층의 주거안정 도모에 있고, 그 주거안정을 도모할 만큼의 수요 다시 말해 주택수요를 창출할 만큼 자가거주률이 낮아 모기지론을 활용해서 자가거주률을 높이는 것이 전제되어야 한다.

우리나라의 주택정책이 양적인 공급정책을 추진함에 따라 주택보급률은 2002년을 기준으로 100%를 초과하고 있는 반면, 자가소유율은 2001년 58.9%, 자가거주율은 2000년 54.2%에 그치고 있어 미국의 자가거주율 65%에 비해 낮은 수준이다.

고성수, 전게서, p.21.

<주요국의 주택보급률과 주택소유율>

(단위: %)

구 분	미국	영국	이태리	일본
주택보급률	109.6(’90)	104.0(’91)	125.5(’91)	111.1(’88)
자가소유율	64.2	67.6	67.0	61.4

자료: 대한주택공사, 『주택통계편람』, 2003, p.932.

따라서 자가소유율 및 자가거주율이 60% 미만이고 MBS제도가  활성화되고 있는 미국 등과 비교해 보았을 때 낮은 수준임을 감안할 때 주택수요자의 측면에서 볼 때 모기지론을 이용하여 주택을  구입할 주택수요가 존재한다고 볼 수 있다.

그리고 “2002년도 주택금융 수요조사실태” 결과에 따르면 2년 이내에 주택구입을 희망하는 가구중에서 금융기관의 차입을 이용하고자 하는 가구가 52.1%로 조사되었고, 지역별로 차이는 크지 않으며 임차가구가 자가가구 보다 금융기관 차입을 통해 주택구입을 계획하는 가구가 많은 것으로 나타나고 있으므로 주택담보대출의 수요는 충분히 존재한다고 할 수 있다.

국민은행, 『2002년도 주택금융 수요실태조사』, 2002. 12. 31, p.37.

다만, 낮은 자가거주율 수준으로 인한 주택수요가 공사의 모기지론 수요를 창출할 것인지 다른 금융기관의 주택담보대출 등의 수요를   확대할 것인지에 대해서는 공사의 모기지론과 다른 금융기관의 대출상품의 장․단점 등에 따른 주택수요자의 선호 등에 따라 달라질 수 있다.

나. LTV와 PIR 수준

LTV(Loan To Value)는 ‘주택가격 대비 대출금액비율’을 나타내는 지표로 모기지론이 활성화되기 위해서는 LTV의 비율이 낮은 수준을 유지해야 한다. 왜냐하면 LTV의 비율이 낮다는 것은 주택을 담보로 하여 대출을 받을 수 있는 대출가능 금액이 많다는 것을 의미하기 때문이다. 그리고 LTV 비율이 높다는 것은 주택담보에 근접해서  대출을 받았다는 것을 의미하는 것으로 대출을 받을 수 있는 대출가능 금액이 적다는 것을 나타내며, 원리금 상환부담이 가중되는 것을 의미한다. 대출 금융기관의 측면에서는 LTV가 과다하게 높은 상태에서 주택가격이 일시에 폭락하여 주택담보가치가 감소하는 경우  차입자의 채무불이행에 따른 담보실행을 통한 대출금을 회수하지  못할 위험에 노출될 수 있다.

소액임차보증제도와 주택가치의 하락허용 한도를 감안할 때 50%를 초과하는 LTV는 시장변화의 리스크에 노출될 수 있다(손경환․박천규, 『주택자금대출시장의 개선방안 연구』,국토연구원,  2003. 12. 31, p.22.).

우리나라 현재 LTV 인정비율은 40%이고 공사의 모기지론을   이용하는 경우의 LTV 인정비율은 70%이다. 국민은행의 “2002년도 주택금융 수요실태조사” 결과에 의하면 최근 4년간 LTV는 1999년 30.4%, 2000년 28.5%, 2001년 31.6%, 2002년 32.1%로 최근에 조금씩 증가한 것으로 나타나고 있어 대출수준이 과다한 수준은 아닌 것으로 보이며, 모기지론의 LTV 70% 수준에는 이르고 있지 않아 모기지론의 활용에는 큰 제약이 되지 않을 것이다.

투기과열지구에 대한 금융당국의 주택담보대출 담보가치인정비율의 한도는 70%에서 50%이하로 규제되었다가 2003년 10.29 대책으로 40%로 축소되고 있다.

국민은행, 전게서, p.28.

< LTV 비율추이 >

(단위: %)

연도	1999	2000	2001	2002	2003
LTV	30.4	28.5	31.6	32.1	32.4

자료: 국민은행, 『2002년도 주택금융 수요실태조사』, 2002. 12. 31, p.28.

PIR(Price Income Ratio)은 ‘소득대비 주택가격비율’을 나타내는  지표로 모기지론이 활성화되기 위해서는 PIR이  낮은 수준을 유지해야 한다. 왜냐하면, PIR이 낮다는 것은 주택가격이 높지 않아 소득으로 주택가격에 대응하여 주택을 구입할 수 있는 능력이 높다는 것을  의미하기 때문이다. PIR이 높다는 것은 소득에 비해 주택가격이   높아 주택을 구입할 수 있는 부담이 가중되는 것을 의미한다.

국민은행의 “2002년도 주택금융 수요실태조사” 결과에 의하면 최근 4년간 PIR은 1999년 4.6%, 2000년 5.0%, 2001년 4.58%, 2002년 5.47%로  높은 상태를 유지하고 있고, 2001년에서 2002년의 PIR의 상승폭은 0.89%, 2002년에서 2003년의 상승폭은 0.73%에 이르고 있으며, 서울의 경우 PIR이 2002년 7.7%, 2003년 8.9%로 높을 뿐만 아니라 과도한 상승폭을 기록하고 있으므로 주택가격의 상승으로 소득수준에 비해 주거비 부담이 과다한 것으로 나타나고 있다. 이러한 현상은 모기지론의 활용가능성에 있어서는 제약요인으로 작용한다고 볼 수 있다.

국민은행, 전게서, p.28.

<PIR 추이>

(단위: %)

연도	1999	2000	2001	2002	2003
PIR	4.6	5.0	4.58	5.47	6.2

자료: 국민은행, 『2002년도 주택금융 수요실태조사』, 2002. 12. 31, p.27.

LTV와 PIR의 관계에서 우리나라 LTV의 비율이 2002년 32.1%로 낮은 수준을 유지하더라도 2002년 PIR이 5.47%에 달하고 있어 주거비 부담으로 인하여 LTV가 크게 증가하지 못하는 경우 모기지론의 제약요인으로 작용할 수 있다.

미국의 경우 LTV가 80%라 하더라도 PIR 지수가 2001년 기준 1.3% 내지 3.4%인 점을 감안할 때 우리의 경우 PIR은 너무 높다고 할 수 있다.

대한주택보증주식회사 내부자료, 2003. 10.

윤주현․김근용의 연구결과에 따르면, 2000년을 기준으로 연리 6%인 20년 만기 주택자금 대출에 대한 최대 LTV는 전국 57%, 서울 36%인 상태에서 대출한도를 집값의 80%까지 높인다 하더라도 실제로 대출을 일으킬 수 있는 개인당 금액은 많지 않을 것으로 유추하면서 PIR이 3이하로 낮아지지 않는 한 선진국처럼 집값의 20%만 자기가 부담하고 집을 마련하는 것은 어렵다고 진단하고, 현재의 소득수준 및 주택가격 수준을 고려할 때 최대 LTV는 50%를 넘기 곤란할 것으로 전망하고 있다.

윤주현․김근용, 『부동산금융 시장분석 및 기반구축방안 연구』, 국토연구원, 2001. 12. 31, p.104.

이 분석에 의하면 모기지론 이용자중 LTV 50%에서 70%인 이용자는 모기지론의 LTV 요건을 충족하더라도 주택구입자의 상환능력을 고려할 때 모기지론을 이용하지 못하는 사례가 발생하여 모기지론의 수요확충이 어렵게 될 수 있다.

다. DTI 수준

DTI(Debt To Income)는 ‘월소득 대비 부채상환능력’을 나타내는 지표로 장기분할상환 방식의 모기지 대출이 정착되기 위해서는 매월 상환부담이 가계가 감내할 수 있는 수준이어야 한다. 2004년 3월 25일 출시된 모기지론의 DTI는 월 소득의 33%를 기준으로 하고 있다.

DTI에 관하여 공사는 소득수준 대비 부채상환능력비율로 나타내고 있는데 이는 PTI(Payment To Income) 월소득대비 상환능력과 같은 개념으로 사용하고 있는 것 같다. 여기에서도 DTI와 PTI를 같은 개념으로 사용하기로 한다. DTI는 소득대비 부채비율이라고도 한다.

<한국주택금융공사의 DTI 요건 충족을 위한 기준비율>

	DTI1	DTI2
기준비율	33% 이내	40% 이내

미국의 경우(미국의 FHA의 한도는 가구 총소득의 30% 수준이며, 모기지를 포함한 전체 부채가 총 소득의 44%를 초과하지 못하도록 규정하고 있다) 상환액이 월소득의 1/3수준 이하(DTI, Debt-to-Income ≤ 33%)일 경우 큰 무리가 없는 것으로 보고 있다.

우리나라의 경우 LTV 70%(집값의 30% 수준은 본인부담)를 적용하여 DTI를 1/3이하 수준으로 유지하는 경우 강남구 등 고가지역을 제외한 서울지역(수도권 포함) 25～42평형 아파트의 구입이 가능하다. 아래 <표>에서 보듯이 월소득 250만원 주택수요자가 DTI 33%인 68만원의 상환능력이 있는 경우 강북구의 25평 아파트를 자기부담 6천만원, 모기지론 1억원으로 구입할 수 있게 됨에 따라 DTI를 33%로 유지하더라도 주택수요자가 이를 감내할 수 있는 수준이기 때문이다.

<구입가능 주택가격과 DTI 수준>

(단위: 억원)

주택가격	초기납입금	대출금액	월상환액*	월소득	DTI
1.6	0.6	1.0	68만원	250만원	27%
1.9	0.6	1.3	91만원	280만원	33%
2.2	0.7	1.5	105만원	320만원	33%
2.8	0.9	1.9	135만원	410만원	33%

* 소득공제 혜택 감안후 대출원리금 상환액

<서울지역 평균 아파트 가격*>

(단위: 억원)

지 역	25평형	32평형	42평형
서울시 전체(강남 등 고가지역 제외)	2.0	2.5	3.3
- 강북,금천,노원,도봉,은평,중랑구 등	1.6	2.1	2.7

* '03.8.1일 부동산 114 조사자료

자료: 재정경제부, 국회 재정경제위원회 제출자료, 2003. 10.

국민은행의 “2002년도 주택금융 수요실태조사” 결과에 따르면, 최근 4년간 주택구입자금을 금융기관으로부터 차입한 가구의 월소득 대비 상환액 비율인 DTI가 평균 12.3%로 조사되어 공사의 모기지론이 기준으로 하고 있는 DTI 33%에 미치지 못하고 있으므로 주택수요자는 DTI 33%의 범위내에서 월소득 대비 상환능력을 보유하고 있다고 볼 수 있다.

국민은행, 전게서, p.31.

지역별로는 서울지역 거주 가구의 상환액 비율이 14.8%로 나타났으며, 강남지역이 15.8%로 다른 지역에 비해 높은 것으로 나타나 상환부담이 다소 높을 수 있고, 월평균 가구 소득이 150만원 미만 가구의 상환부담률이 24.5%로 나타나 저소득층일수록 상환능력이 약한 것으로 나타나고 있으며, 향후 금리상승 등의 경우에는 대출상환에 어려움이 예상된다.

재정경제부가 국회 재정경제위원회에 제출한 설문자료(이하 “설문조사결과”라 함)에 의하면 1,056명의 무주택자중 약 250만원 이상의 월소득자가 78%에 이르고 있어 이 78%의 무주택자는 앞의 <표> “구입가능 주택가격과 DTI 수준”을 기준으로 볼 때 DTI가 33% 이내이므로 강북구의 25평 아파트를 구입할 수 있는 상환능력을 보유하고 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 우리나라 주택수요자의 평균 DTI 수준이 낮은 점을 감안해 볼 때 모기지론의 활용 및 성공가능성이 있다.

주택금융공사 설립사무국, “장기주택대출 수요조사 결과분석,” 2003. 10. 동 설문조사는 전국의 무주택자를 대상으로 2003년 8월 26일부터 2003년 9월 16일까지 전화 및 면담 등을 통해 실시되었으며, 한국주택금융공사법안 심사시 국회 재정경제위원회의 요구에 따라 제출되었다.

다만, 주택수요자가 DTI 33%를 감내한다는 것은 주택수요자가 실제로 DTI를 33% 수준으로 하기를 원하는지 여부, 다른 소비를 67% 수준으로만 고정할 것인지 여부, 다른 소비에 소요되는 비용이 소득의 67% 범위내에 있어야 하는 전제가 있어야 한다.

“설문조사결과”에 의하면 소득중 월상환액으로 하고 싶은 DTI를 묻는 질문에서 월 소득의 20%이하 가능이 36.1%로 가장 높고, 30%이하 답변은 24%, 35%이하 답변은 23.1%로 그 결과를 분석하여 볼 때 주택수요자는 소득수준을 감안하여 적정한 DTI가 고려된 수준의 대출을 원하고 있으므로 주택수요자가 DTI 33% 이내의 상환능력을 가지고 있더라도 모기지론을 이용하여 실제로 주택구입을 실행할 지는 확실치 않다.

라. 대출금리 수준

모기지론의 장기고정금리, 원리금 균등분할 상환하에서의 적정한 대출금리수준은 다음과 같은 사항이 고려된다. 우선, 주택수요자의 입장에서는 상환능력 제고를 위해 낮은 금리의 유지가 필요하고, 금리가 더 이상 하락하지 않을 것이라는 기대가 있어야 하며, 모기지론의 금리가 기타 금융기관의 고정 및 변동 금리보다 낮아야 한다. 둘째, 공사의 입장에서는 MBS 발행시 높은 금리로 투자자 확보를 위해 모기지론의 대출금리가 높은 것이 유리하고, 주택수요자의 중도상환의 위험을 회피하기 위해서는 금리의 급격한 하락이 있어서는 않되며, 기타 금융기관과 경쟁할 정도의 낮은 대출금리가 요구된다. 결론적으로 모기지론의 적정금리는 대출시점의 금리로 안정되어야만 한다.

현재 공사의 모기지론의 대출금리는 6.7% 수준으로 국고채 및 시중금리를 감안해 공사에서 주기적으로 결정․고시하며, 개별 대출자는 대출취급시점에서 적용되는 금리를 고정금리로 확정 받는다.

공사의 6.7% 수준의 금리는 15년 이상 모기지론을 이용하는 대출자에 대한 1,000만원 소득공제효과 1%정도를 차감하더라도 5.7% 수준으로 2004년 3월 은행권의 10년 이내 단기대출의 금리수준 5%와 비교할 때 높은 수준이라 할 수 있다. 예를 들어 2004년 3월 신한은행의 30년 만기 변동금리형 ‘신한장기모기지론’의 금리는 5.58%로 소득공제 효과 1%를 감안하면 4.58%이다. 그리고 아래 <표>에서 보듯이 한국은행이 2004년 3월 31일 발표한 “2월중 금융기관 가중평균 금리 동향”에 따르면, 2월중 은행들의 평균대출금리는 연 6.09%로 5개월 계속해서 하락세를 유지하고 있다.

매일경제, “주택담보대출 기사,” 2004. 4. 1.

금리하락의 이유로 유동성이 풍부한 상황에서 경기회복에 대한 기대심리가 줄어들었고, 투자와 소비가 위축된 탓으로 자금수요도 많지 않은데 기인하는 것으로 분석되고 있다(문화일보, “대출관련기사,” 2004. 3. 31).

따라서 주택수요자의 입장에서는 공사의 모기지론을 활용할 유인이 약하다고 할 수 있다. 다만, 2004년 3월 1일 공사법 시행 이전에 대출받아 2004년에 만기도래하여 연장이 필요한 대출의 경우에는 금융기관의 만기연장 비협조 등으로 공사의 모기지론을 활용할 가능성이 크다고 할 수 있다.

또한 공사의 모기지론에 대응하여 출시된 시중 금융기관의 주택담보대출은 금리면에서 뿐만아니라 15년 이상 대출은 모기지론과 동일하게 소득공제 혜택을 볼 수 있고, 대출기간 및 상환방식이 다양하며, 대출자격 및 대출주택규모에 제한이 없는 등 유리한 면이 많이 있으므로 공사의 모기지론 활용이 상대적으로 약화될 수 있다.

마. 대출기간 수준

모기지론이 활성화되기 위해서는 주택수요자의 대출기간 선택이 장기여야 하며, 이 장기대출을 선호해야 한다. 다시 말해 모기지론의 이용자가 재산증식 및 부동산 투기목적으로 담보대출을 받은 후 주택가격 상승기에 이를 중도상환하거나 단기대출 선호경향이 크다면 모기지론은 정착되기 어려울 것이다.

아래 <표>에서 보듯이 주택자금을 대출받은 가구의 평균 대출기간은 12.55년에 달하고 있다. 이중에서 10년을 초과하는 장기대출이 46.1%를 차지하고 있으나 5년 이하의 단기대출 비중도 25%로 비교적 높게 나타났다. 지난 몇 년 사이에 금융기관의 주택담보대출 확대로 대출기간이 점차 짧아지고 있다. 2000년 이후에 대출을 받은 가구의 평균대출기간은 10.77년으로 이전에 비해 3년 정도가 줄어들었으며, 특히 3년 이하의 단기대출 비중이 22.8%를 차지하면서 전보다 두 배 이상 증가했다. 이는 금융기관이 단기의 주택담보대출에 주력한데다 자금수요자도 변동금리 적용으로 금리가 낮은 단기대출을 선호한데 기인한다. 가구의 주거기간이 짧다는 것도 단기대출을 선호하는 원인으로 생각할 수 있다. 따라서 위와 같은 대출기간의 축소와 단기대출 선호현상은 모기지론의 활용가능성에 제약요인으로 작용한다.

<주택자금의 대출기간>

(단위: %)

대출연도	평균(년)	3년 이하	3년～5년	5년～10년	10년 초과	계
1999년 이전	13.46	10.67	11.07	26.28	51.98	100
2000년 이후	10.77	22.78	8.88	33.59	34.75	100
계	12.55	14.77	10.33	28.76	46.14	100

자료: 손경환․박천규, 『주택자금대출시장의 개선방안 연구』, 국토연구원, 2003. 11, p.16.

또한, 국민은행의 “2002년도 주택금융 수요실태조사” 결과에 따르면, 최근의 주택구입이 재산증식의 수단으로 활용하는 사람이 많아 졌다는 인식이 69.1%를 차지하고 있는 것으로 나타나고 있는 것은 주택가격 상승시 장기대출을 포기하겠다는 것으로 실수요자의 장기대출에 중점을 두고 있는 점을 고려할 때 모기지론의 활성화가 원활하지는 않을 것으로 본다.

국민은행, 전게서, p.23.

다만, “설문조사 결과”에 의하면 총 응답자중 82.3%가 원리금균등분할 상환방식의 장기주택대출(10년 이상)을 선호하고 있는 것으로 나타난 점은 금융권의 주택구입대출이 주택수요자의 희망과 달리 운영되어 왔음을 감안하는 경우에는 향후 모기지론의 활용가능성이 있다고 볼 수 있다.

바. 주택가격 수준

모기지론이 활성화되기 위해서는 주택가격의 안정이 필수적이다. 주택가격이 상승하는 경우 PIR이 높아져 소득에 비해 주거비 부담이 가중되고, DTI의 증가로 월 상환능력이 약화됨에 따라 LTV가 증가하더라도 주택수요는 감소할 수 밖에 없다. 또한 주택가격의 지속적인 상승은 단기대출 선호를 확대할 수 있고, 주택을 재산증식수단으로 인식하여 모기지론을 부동산 투기의 수단으로 악용할 가능성이 있다.

아래 <표>에서 살펴보듯이 2001년 이후 부동산 시장은 수도권 아파트 가격이 연평균 약 14% 상승하는 급등세를 나타내고 있다.

<서울지역 집값 동향>

구 분	‘97	‘98	‘99	‘00	‘01	‘02	‘03.3월
서울 집값 상승률(%)	2.0	-13.2	5.6	3.1	12.9	16.4	11.6

자료: 고성수 『한국주택금융공사 설립의 기대효과 연구』, 건국대학교 사회과학연구소 2003. 9, p.10.

그러나 정부의 「2003. 5.23 부동산 시장 안정대책」과 아래 <표>에서 보듯이 2003년 「10.29 종합대책」이후 아파트 가격은 그 하락세가 뚜렷해지고 있는 것으로 보인다.

<10.29 종합대책 이후 아파트가격 동향>

(조사기준일: 203년 12월 22일, 단위: %)

구 분	전 국	수도권	서 울	강 남	강 북	광역시
매매가격	-0.9	-1.3	-1.8	-2.6	-0.6	-1.4
전세가격	-1.4	-1.8	-2.1	-2.1	-2.1	-1.4

주: 2003년 10월 28일 대비

자료: 국토연구원, “2004년 부동산시장 동향 및 전망,” 2003. 12. 31, p.1.

국토연구원이 2003년 12월초 부동산 전문가(교수, 연구원)를 대상으로 실시한 의견조사결과, 2004년 부동산 시장은 전반적으로 안정될 것으로 응답하고 있는 점을 감안할 때 전국 주택매매가격은 3%내외, 서울아파트 가격은 5%내외 하락할 것으로 전망되고 있다.

국토연구원, “2004년 부동산시장 동향 및 전망,” 2003. 12, p.4.

따라서 모기지론 제도가 시작되는 2004년도의 주택가격이 안정화될 것으로 보여 PIR, DTI가 하락할 여지가 있어 모기지론의 활성화에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 보인다. 다만, 경기침체가 계속될 경우 주택구입수요의 감소가 예상될 수 있다.

<2004년 부동산가격 전망>

(단위: 전년말 대비 변동률)

구 분	주택 매매가격		주택 전세가격		지 가
	전 국	서울(아파트)	전 국	서울(아파트)	전 국	서 울
2004년 전망	3%내외 하락	5%내외 하락	1%내외 하락	0.0%(보합)	0.0%(보합)	0.5%내외 하락

자료: 국토연구원, “2004년 부동산시장 동향 및 전망,” 2003. 12, p.3.

2. 주택금융기관 측면

가. 금융기관의 주택저당채권의 보유수준

모기지론이 활성화되기 위해서는 주택수요자와 그 주택수요자를 통하여 형성된 장기주택담보대출채권을 금융기관이 충분히 보유하고 있어야 한다. 공사법의 주택저당채권은 주택구입, 보전, 상환에 사용되는 대출에 한정하고 있고, 구입용도와 보전용도는 소유권이전(보전) 등기후 3개월 이내에 대출을 받아야 한다. 상환용도 대출은 두가지로 구분되는데 2004년 3월 1일 이후 취급된 구입․보전용도 주택담보대출의 상환을 위한 대출과 2004년 2월 29일 이전 용도와 관계없이 취급된 주택담보대출의 상환을 위한 대출이 있다.

공사법 시행일인 2004년 2월 29일 이전을 기준으로 금융기관이 주택저당채권을 얼마나 보유하고 있는지를 살펴보고, 2004년 3월 1일 이후 금융기관이 얼마나 주택담보대출을 실행할 수 있는지를 살펴봄으로써 금융기관의 주택저당채권 보유의 충분성을 분석하고자 한다.

먼저, 2004년 2월 29일 이전 용도와 관계없이 취급된 은행의 주택담보대출채권의 현황을 살펴보면 <표>에서 보듯이 2001년 약 84조원, 2002년 130조원, 2003년 137조원으로 그 대출증가가 급속히 상승하는 추세이고, 공사의 자본금 4,500억원을 기준으로 유동화가 가능한 채권이 명목상 22조5,000억원임을 감안할 때 유동화 대상 주택저당채권은 충분히 존재한다고 볼 수 있다. 주택담보대출은 은행 뿐만 아니라 보험 및 협동조합 등 제2금융권도 실행해 왔기 때문에 그 대출채권은 상당하다고 볼 수 있겠다.

<연도별 주택담보대출(은행) 추이>

(단위: 조원)

구 분*	1999년	2000년	2001년	2002년	2003.6월
주택담보대출 (주택자금대출 포함)	46.5	54.1	84.3	130.5	137.6
주택자금대출	23.5	27.0	30.8	44.5	47.4

주: 주택담보대출, 주택자금대출의 구분은 은행의 계정처리를 기준으로 하였으며, 주택자금대출중에는 상당한 비중으로 주택담보대출이 포함되어 있을 것으로 추정되며, 주택자금대출의 특성상 위의 주택자금대출을 주택담보대출에 포함시킨다.

자료: 재정경제부, 국회 재정경제위원회 제출자료, 2003. 10.

다음으로 2004년 3월 1일 이후 예상되는 주택저당대출의 수요를 추정하여 보면 <표>와 같이 가계대출의 56%를 주택구입용에 사용하고자 하는 것으로 나타나고 있고, “설문조사결과”에 따르면, 장기주택대출로 주택구입이 가능한 시기에 대하여 2005년내 구입가능하다는 응답이 63.3%로 가장 많고, 2007년 이내는 25.0%, 2010년 이내는 9.9%를 차지하여 공사 모기지론의 수요전망은 밝은 것으로 보임에 따라 향후 장기주택저당채권은 충분히 존재가 가능하여 모기지론의 활용가능성이 높다고 할 수 있다.

<신규취급 가계대출 용도(표본조사 결과)>

(구성비, 단위: %)

주택구입	전세자금	사업자금	부채상환	내구소비재 생활비	투자․ 예비자금	기타	계
56.1	0.8	7.6	9.4	1.9	7.2	17.0	100.0

자료: 최공필, “안전성장을 위한 주택금융의 역할,” 『주택도시』, 2002. 가을호 p.11.

나. 금융기관의 예대마진 선호여부와 유동성 압박 존재여부

모기지론이 활성화되기 위해서는 위에서 살펴보았듯이 장기주택저당채권이 충분히 존재해야 한다. 그러나 금융기관이 장기주택저당채권을 충분히 보유하고 있더라도 자체 담보대출을 통한 예대마진상의 이익이 공사에 채권을 양도함에 따른 수수료 및 기타 이익보다 큰 경우에는 채권을 공사에 양도하는데 적극적이지 않을 수 있다.

또한 금융기관이 대출채권을 공사에 양도하기 위해서는 자금공급을 원하는 유동성 압박이 존재하고, 공사에 채권을 양도하여 받은 유동성을 재대출 등에 활용할 동기가 충분하여야 한다. 금융기관 자체에 유동성이 풍부하거나 공사에 대출채권을 매각하여 받은 유동성을 재대출하여 활용할 수 없다면 굳이 대출채권을 공사에 매각할 유인이 없어진다.

우선, 금융기관 대출금리의 예대마진 상황을 살펴보아 금융기관의 예대마진 선호여부를 확인하기로 한다. 한국금융연구원의 “금리동향”에 따르면 은행의 여․수신 금리스프레드는 2%대를 유지하고 있는 반면, 금융기관이 대출채권을 공사에 매각하여 받은 수수료는 0.5%에 불과하다. 따라서 금융기관이 적극적으로 대출채권을 공사에 매각할 유인이 적다고 볼 수 있고, 예대마진을 위해 자체 주택담보대출을 확대함에 따라 모기지론과의 경쟁이 가속화되고, 비협조가 있을 수 있다.

한국금융연구원, “금융동향,” 『금융동향』, 2003, p.119.

둘째, 금융기관의 유동성 압박여부와 재대출 등의 대출동기 여부를 확인하기로 한다. 한국은행이 발표한 “3월 금융시장 동향”에 따르면 3월중 총유동성을 뜻하는 M3 증가율은 전월과 비슷한 5%대 초반수준을 유지한 반면 초단기자금 성격의 M1 증가율은 8%대 중반으로 급격한 상승세를 보이고 있다.

M3(총유동성)은 MCT에 상호저축은행, 신용협동조합 등 비은행금융기관의 각종 예수금과 금융기관이 발행하는 금융채, 표지매출어음 등을 합한 가장 넓은 의미의 통화지표이다(M3=MCT+비은행금융기관의 예수금+금융채, 표지매출어음, 상업어음매출, 등). M1(통화)은 화폐의 지급수단으로서의 기능을 중시한 통화지표로서 민간이보유하고 있는 현금과 당좌예금, 보통예금 등 예금은행 요구불 예금의 합계액을 말한다(M1=민간보유현금+은행요구불예금). M2(총통화)= M1+저축성예금+거주자외화예금, MCT=M2+양도성예금증서+은행신탁계정의 금전신탁.

M3 증가율은 낮은 수준이나 M1증가율은 2003년 2월 9%대를 기록한 이래 가장 높은 것으로 나타나고 있는데 이것은 국내 금융권 전체의 유동성은 변화가 없는데 단기자금이 빠르게 늘고 있음을 의미한다. 아래 <표>에서 보듯이 금융권의 6개월 미만 단기수신을 포함한 단기자금의 비중은 2002년말 47.0%에서 금년 8월말에는 48.7%로 상승하고 있고, 8월말 현재 금융권(은행예금, 은행신탁, 투신사, 종금사)의 6개월 미만 단기수신은 총 383.6조원으로 추정된다. 이와 같은 시중자금의 단기 부동화가 심화되고 있는 것은 경기상황 및 대내외 정세, 금리수준, 금융시장 불안, 장기투자대상 부재 등 복합적인 요인에 기인하고 있는 것으로 분석되고 있다.

오규택, 『자금의 단기부동화 현상에 대한 원인 및 해결방안』, 한국채권연구원, 2003. 12. p.23.

<표>  금융기관 단기수신 추이

(단위: 조원, %)

구 분	2001	2002	2003
			1월	2월	3월	4월	5월	6월	7월	8월	9월
총수신액	710.6	777.6	782.4	791.4	778.4	771.6	778.6	775.9	782.0	787.3	775.7
단기수신 추정액	334.6	365.3	368.2	374.3	364.8	362.2	371.3	368.3	375.7	383.5	372.2
단기수신비중(%)	47.1	47.0	47.1	47.3	46.9	47.0	47.7	47.5	48.1	48.7	48.0

주: 1) 총수신은 은행계정, 은행신탁, 투신사, 종금사 수신 및 증권사 고객예탁금 말잔 기준

2) 단기수신액 = 실세요구불예금 + 수시입출식예금 + 6개월 미만 정기예금 +  단기시장성수신(CD + RP+ 표지어음) + 추가 금전신탁 + 단기채권형 투자신탁 + MMF + 종금사 수신

자료: 오규택, 『자금의 단기부동화 현상에 대한 원인 및 해결방안』, 한국채권연구원, 2003. 12, p.23.

자금의 단기 부동화 현상으로 인해 자금은 시중금융권의 단기금융상품에 집중하게 되고, 장기투자대상에 자금을 투자하지 못하게 됨에 따라 전체 유동성이 증가하지 않더라도 대체로 유동성이 풍부진다고 할 수 있다. 이 자금의 단기화는 만기불일치로 인하여 금융기관이 자금을 장기로 운영할 수 없도록 하거나, 투자처를 찾지 못하는 유동성의 풍부한 유입․유지 현상으로 금융기관이 주택저당채권을 공사에 매각하여 자금을 확보할 유인을 감소시킨다.

자금의 단기부동화로 인하여 자금이 금융권간 대규모로 이동하는 경우 자금이 유출되는 금융기관의 경우에는 유동성위기에 빠질 우려가 있을 수 있다.

아래 <표>에서 보듯이 은행의 기업대출은 급격한 경기둔화에 따른 내수부진으로 대기업의 자금수요가 크지 않은 가운데 중소기업의 운영자금 대출을 중심으로 7～8월중 5.9조원(월평균 3조원)이 증가하는 데 그쳐 1/4분기 및 2/4분기 월평균 기업대출 증가액 4.9조원 및 4조원보다 축소되는 모습이고, 아래 <표>에서 보듯이 은행의 가계대출은 기분양된 아파트 중도금 등 주택담보대출을 중심으로 증가세를 지속하였으나 지난해에 비해 증가세는 크게 둔화되면서 7～8월중 5.5조원(월평균 2.3조원)이 증가하여 하는 데 그쳐, 2/4분기 월평균 가계대출 증가액 3조원보다 소폭 감소됨에 따라 금융기관은 단기부동자금이 풍부한 가운데 투자처를 찾지 못하고 있다. 이것은 좋은 투자처인 주택담보대출채권을 공사에 매각할 유인을 감소시킨다.

오규택, 전게서, p.24.

<표> 은행의 기업대출 추이1)

(단위: 증감액, 조원)

구 분	2002					2003
	1/4	2/4	3/4	4/4	연간	1/4				2/4				3/4
							4월	5월	6월		7월	8월	9월
대 기 업	3.3	1.7	0.3	1.2	0.1	1.8	2.4	1.1	-2.3	-1.0	1.1	-0.2	-0.8	0.1
중소기업2)	9.3	13.2	8.5	6.1	37.1	14.7	4.8	4.9	2.2	11.9	4.0	1.9	1.4	7.3
가 계	17.4	17.6	16.0	10.5	61.6	4.8	3.1	3.3	2.7	9.1	2.3	3.2	3.2	8.7
합 계3)	30.0	29.1	24.2	15.4	98.8	21.3	10.3	7.1	2.6	20.0	7.4	4.9	3.8	16.1

주: 1) 부실채권정리, 대출금의 출자전환 등 장부상의 증감요인 제외

2) 농사자금대출 제외

3) 차주별 대출금 합계와의 차이는 공공 및 기타법인에 대한 대출

자료: 오규택, 『자금의 단기부동화 현상에 대한 원인 및 해결방안』, 한국채권연구원, 2003. 12, p.25.

3. 한국주택금융공사 측면

모기지론의 활용가능성과 성공요건에는 주택수요자 측면의 수요와 투자자 측면의 투자수요가 있어야 하지만 장기주택저당채권을 유동화하는 중개기관의 효율성 또한 중요하다. 그 효율성은 두가지로 대분할 수 있다. 하나는 공신력의 확보이고, 또 다른 하나는 공사의 손실발생을 최소화하는 것이다.

유동화 중개기관의 공신력의 확보는 MBS의 발행금리를 낮추고, MBS의 소화능력을 제고시키는 차원에서 중요하며, 공사의 손실발생 최소화는 공사의 공신력의 확보와 공적자금의 투입을 최소화하는 차원에서 중요하다.

기존의 주택저당채권유동화회사법상의 한국주택저당채권유동화회사가 발행하는 MBS에 대해서는 국민주택기금 등이 출자를 하였지만 동 회사가 지급을 보증하기 되어 있기 때문에 발행금리가 1-2% 높았다. 공사의 MBS는 한국주택금융공사법에 의해 정부가 이를 손실보전하므로 MBS 발행에 따른 공신력은 확보되었다고 볼 수 있겠다. 그러나 대출금리와 발행금리 차이로 인한 손실, 지배구조의 비합리화로 인한 손실, 방만한 경영 등으로 인한 손실, 공사의 정부정책 수단전락으로 인한 손실, 과도한 시장개입으로 인한 시장 전체의 기회비용 상실 초래, 출자금의 미확보로 인한 MBS 발행저조 등으로 인하여 공적자금이 투입되거나 목적외로 운영되는 경우 공사의 공신력은 추락하며, 그 존재적인 의미를 상실할 수 있다. 이 경우 모기지론의 활성화는 원초적으로 제약을 받게 된다.

4. MBS 투자자 측면

장기채권시장의 발달여부와 MBS 소화능력은 공사의 모기지론 성공가능성을 가름하는 중요한 변수이다. 1차 대출시장에서 모기지론이 활용되더라도 2차 MBS시장에서 장기채권시장이 발달하지 않아 MBS가 소화되지 않는다면 모기지론 제도는 성공하지 못할 것이다.

우리나라의 경우 장기채권시장이 미발달되었지만, 자금운용상 장기상품을 필요로 하는 생명보험회사나 국민연금 등 기관투자가의 자산규모가 급증하면서 장기회사채 등에 대한 수요가 커지고 있다. 생명보험회사는 보험상품의 평균만기가 15～20년의 장기이기 때문에 장기채권투자자에 대한 수요가 크다고 할 수 있다. 그러나 국내에는 장기채권 발행이 적기 때문에 만기불일치문제 해소를 위해 해외 장기채권투자가 증대되고 있다. 이런 측면에서 장기채권시장의 미발달은 모기지론 활성화에 장애요인이지만 MBS 투자자의 존재는 성공요인으로 작용할 것이다.

오규택, 전게서, p.67.

예를 들어 삼성생명의 경우 2002년 한해 동안 해외 채권에 대한 투자 규모가 4조원에 달하였고,  3월말 기준 삼성생명의 외국채권 투자액은 9조 3000억원으로 총자산 72조 9983억원중 12.7%를 해외채권(만기 5～15년인 미국 공채, 우량회사채, 주택저당증권)에 투자하고 있고, 우체국과 국민연금도 금년에 해외채권을 매입하여 해외채권에 5000억원 규모로 투자하고 있으며, 우체국 예금을 관리하는 정통부의 경우 미국국채펀드에 1000억 투자하고 있다(한국채권연구원, 전게서, 2003. 12, pp.67-68.). 재정경제부는 향후 5년간을 기준으로 35조원(총 발행 예정 70조원)의 10년이상 MBS를 발행을 하는 경우 10년이상 장기채수요가 85조원 수준으로 추정되는 점을 감안할 때 MBS 소화에 큰 문제는 없을 것으로 전망하고 있다(재정경제부, “국회 재정경제위 제출자료,” 2003. 10). * 3대 생보사(35조원 = 연간 장기채 신규투자여력 6조원 [금융연구원] ×명목GDP성장율 6% × 5년 ) + 국민연금(50조원=전체적립금중 4～6%를 장기채에 신규투자 가정).

5. 종합분석

(○: 활용가능,  ×: 미활용,  △: 유동적)

주택수요자 측면
구 분	단기	장기	변수유무	종합
자가거주율 수준	○	○	ㆍ주택담보대출의 타 금융기관 과다 이용시△	○
LTV수준	○	○	ㆍ주택가격상승 및 경기침체시×	○
PIR수준	×	△	ㆍ주택가격상승 및 경기침체시×	△
DTI	○	△	ㆍ주택가격상승시×	△
대출금리 수준	○ (기존대출 만기연장시)	× (신규대출시)	ㆍ금리의 계속적인 하락시×	△
대출기간 수준	× (단기대출 선호)	○	ㆍ주택가격상승시×	×
주택가격 수준	○	△	ㆍ부동산정책 실패시×	△
주택금융기관 측면
구 분	단기	장기	변수유무	종합
주택저당채권 보유 수준	○	○	ㆍ자가소유율 증가시× ㆍ전세등 선호시×	○
예대마진 선호 및 유동성 압박존재	×	×	ㆍ경기활성화에 따른 기업대출 증가시○	×
한국주택금융공사 측면
구 분	단기	장기	변수유무	종합
효율성 확보 가능 수준	△	△	ㆍ공신력 제고시○ ㆍ비효율 증가시×	△
MBS 투자자 측면
구 분	단기	장기	변수유무	종합
MBS소화능력 수준	○	○	ㆍ수익률 하락시×	○

모기지론 활성화
공적자금 투입
모기지론 미활성화
공적자금투입
시장개입 따른 부작용
공적자금 투입

Ⅵ. 한국주택금융공사 주택저당채권유동화제도의 파급효과 분석

1. 주택금융시장 측면

가. 단기 주택자금대출의 연장과 한계

최근 3년간 가계대출의 증가로 2002년말 기준 가계대출은 191조원(53.5%)으로 기업대출 162조원(45.4%)을 뛰어 넘었으며, 이 중 70%가 주택을 담보로 한 주택담보대출로서 2002년말 기준 약 135조원에 이르고 있다.

주택금융시장의 불안정성을 해소하는 측면에서 공신력이 있는 한국주택금융공사의 설립을 통하여 금융권의 단기주택담보대출을 유동화함으로써 금융기관이 안게 되는 단기대출 리스크를 분산하는 효과를 기대할 수 있고, 가계의 대출 상환부담을 장기로 연장하는 효과를 거둘 수 있다. 향후 5년간 단기 주택대출 잔액의 50%(약 70조원)를 장기로 전환시키게 되면 주택금융시장의 단기 상환부담은 어느 정도 해소될 것으로 전망되고 있다.

고성수, 전게서, p.51.

그러나 만기도래 주택담보대출에 대하여는 만기도래하여 상환해야 하지만 상환이 불가능한 가계대출을 한국주택금융공사가 떠안게 되어 가계대출의 리스크를 공사로 이전하는 리스크의 전이효과를 발생시킬 수도 있고, 리스크 부담으로 인해 발생하는 공사의 손실을 국민전체가 부담하는 문제를 초래할 수 도 있다.

나. 단기부동자금의 MBS 흡수와 한계

공사를 통한 MBS 발행의 활성화는 장기주택금융시장의 발달로 이어져 시중자금의 단기 부동화를 상당부분 완화함으로써 단기부동자금의 부작용으로 거론되고 있는 금융 및 부동산 시장의 가격 급등락으로 인한 경제의 불안정, 단기자금의 금융권간 대규모 이동으로 인한 자금배분의 비효율성, 경기침체기에 필요로 하는 투자자금 투입의 축소 등의 문제를 방지하는 효과를 가져 올 수 있다.

오규택, 『자금의 단기 부동화 현상에 대한 원인 및 해결방안』, 한국채권연구원, 2003. 12. p.33.

그러나 단기부동자금의 문제는 저금리 기조하에 금융시장의 유동성이 풍부하게 되었지만 경기침체와 경제의 불확실성에 기인하는 투자의욕의 감소로 인해 자금이 투자처를 찾지 못하게 된 데 그 주된 원인이 있다. 따라서 금리인상, 경제의 불확실성의 제거를 통한 투자의욕 촉발 및 투자 활성화, 부동산시장 과열에 대한 계속적이고 일관된 통제정책 추구 등을 통하여 근본적으로 해결해야 한다.

다. 장기고정금리제도의 정착과 한계

한국주택금융공사가 장기․고정식의 원리금 상환방식인 주택담보대출채권을 매입하여 유동화하는 경우 주택대출시장이 장기고정금리 중심으로 재편되어 시장금리 및 주택가격 변동 등에 대한 주택금융시장의 안정성이 강화될 것으로 기대된다. 현재 단기 일시상환위주의 주택담보대출은 만기시 일시상환을 요구하므로 신용경색국면에서 상환부담이 증가하거나 상환불능의 결과를 초래할 수 있으며, 이 경우 대출기관도 연체 및 대손위험이 증가하며 또한 금리가 시장금리에 연동되어 있고 금리상한이 없으므로 금리상승시 이자비용에 대한 부담이 늘어나게 된다. 이러한 단기․변동․일시상환을 장기․고정금리․분할상환으로 전환하는 경우 대출기관은 장기․고정금리에 수반되는 위험을 분산하기 위해 저당채권을 유동화시킬 유인이 존재함에 따라 주택금융시장의 안정을 도모할 수 있다.

라. MBS 유동화 시장의 개입 및 경쟁제한

공사의 설립은 위의 장기고정금리제도의 정착에 기여하는 긍정적인 파급효과가 있는 반면, 시장경제에 의한 유동화시장의 경쟁을 제한하는 측면이 강하다고 할 수 있다. 민사법의 특수법률에 의해 유동화중개기구로 지정된 공사는 기본적으로 경쟁체제에 있던 주택담보대출시장 및 MBS 발행시장의 경쟁을 제한하거나 개입하는 측면이 있고, 공사의 장기주택담보대출시장에의 진입에 대응하기 위한 금융기관의 무분별한 장기주택담보대출시장의 진입은 금융시장의 불안정성과 금융기관의 부실을 야기할 수 있다. 또한 공사의 장기채시장 발전을 위한 선도적인 역할이 시장경경제원리가 아닌 정책적인 판단에 의존하는 경우 공사의 부실이 국민의 부담으로 이어지는 불행한 결과를 초래할 수 있고, 시장의 MBS 소화능력 부족 등을 정책적으로 소화시키려고 하는 경우 시장개입에 따른 시장실패의 부작용을 야기시킬 수 있다.

마. LTV 증가 및 PIR 감소에 따른 주택금융 선진화

공사의 설립은 주택금융의 선진화 지표인 LTV를 증가시키고, PIR를 감소시킬 전망이다. 장기주택대출의 평균 LTV의 경우 2003년 41%에서 2008년 50% 이상으로 증가할 것으로 추정되고, 유동화거래를 통한 재원조달비중도 현재의 1.2%에서 2008년 20% 수준으로 증가할 것으로 전망된다. 이러한 LTV의 증가와 유동화 비중의 상승은 국민의 주택수요가 일정수준(예를 들어 자가소유율이 선진국 수준인 65% 내외) 충족되는 경우 주택에 대한 인식이 투자 내지 투기에서 주거 및 이용의 개념으로 전환되고 주택가격이 안정되어 연소득 대비 주택가격 비율(PIR)도 낮아질 것으로 보여진다.

고성수, 전게서, p.73.

2. 주택수요자 측면

가. 중산․서민층의 주택 자가보유 기회확대

장기주택저당채권유동화의 가장 중요하고 핵심적인 파급효과는 중산․서민층의 주택마련 기회를 확대시킨다는 것이다. 장기주택저당채권을 금융기관이 공사에 제대로 매각할 것인가, 발행된 MBS를 투자자가 소화할 것인가, 가계대출 연착륙 등에 효과가 있을 것인가에 대해서는 앞에서 살펴보았듯이 견해가 상이하게 나타날 수 있다. 그러나 공사의 모기지론의 도입은 중산․서민층에게 주택자금대출 수단의 선택폭을 확대함으로써 주택의 자가보유를 확대시키는 확실한 파급효과를 나타낼 것이라고 본다. 기본적으로 장기주택저당대출은 단기대출에 비해 월간, 연간 원리금상환 부담을 감소시키고 위험 비선호 실수요자의 주택구입을 촉진시킨다.

나. 자가소유 및 자가거주률의 향상

모기지론의 도입은 5년 이내에 자가소유율(Home Ownership Rate)이 미국의 수준인 64%로 향상될 것으로 추정되고 있다. 장기 주택대출 및 MBS제도의 도입에 따른 자가소유율이나 자가거주율의 증가세를 추정하기는 쉽지 않으나 동 제도가 도입되었던 미국의 대공항 이후의 상황과 비교해 볼 때 제도의 도입 후 5년 이내에 선진국 수준에 도달할 것으로 전망되고 있다. 다만, 장기주택저당채권의 도입으로 자가소유 및 자가거주의 상승이 예상되나 단기적으로는 주택에 대한 투기적인 가수요가 발생하는 경우 주택가격의 상승을 초래하고 주택가격의 상승은 원리금상환의 부담을 초래함에 따라 자가소유 및 자가거주의 상승효과를 상쇄할 가능성이 있다.

고성수, 전게서, p.70.

다. 주택구입기간의 단축 및 전세의 감소

통계청의 자료에 의하면 내집 마련에는 결혼후 10.8년이 소요된다. 그러나 장기주택담보대출은 LTV를 70%(현행 감독기준 50%, 투기과열지구 40%)를 적용하고 있으므로 초기자금이 경감되어 전세거주자가 전세자금으로 내집 마련을 할 수 있게 되어 내집 마련의 기간을 단축하는 효과를 가져올 것이다. 서울의 경우에는 전세금이 주택가격의 50%에 이르고 있기 때문에 주택구입 규모만으로는 50%의 주택자금만 확보하면 주택의 구입이 가능하게 된다.

월소득 248만원인 가계가 저축 등을 통해 1.5억원의 주택을 마련코자 하는 경우 초기 자금 축적기간은 10.8년에서 5년으로 단축 가능. 이 경우 월소득 248만원인 가계가 75만원을 연 4.5%의 금리로 적금을 부을 경우 5,000만원의 초기자금을 마련하는데 5년이 소요될 것으로 추정하고 있다(고성수, 전게서, p.66).

그러나 공사의 모기지론은 외견상으로는 30%의 전세자금만으로 주택의 구입이 가능한 것으로 볼 수 있으나 실제상으로는 원리금 상환능력을 주요한 대출심사기준으로 정하고 있기 때문에 상환능력이 없는 전세가구는 모기지론의 혜택을 받지 못하게 되어 전세의 감소폭과 주택구입 단축기간이 크지 않을 수 있다. 또한 장기침체로 인하여 실수요자는 모기지론의 혜택을 받지 못하는 반면, 기존 주택소유자들이 주택규모 확대에 모기지론을 활용할 가능성이 크다고 할 수 있으며, 경기침체로 인하여 주택의 구입․자금의 보전 등 주택과 관련이 없는 채무상환 등을 위하여 공사의 모기지론이 악용되거나 투기적 수요에 자금을 공급할 우려도 있다.

라. 주택점유 규모의 확대

장기주택저당대출은 주택의 구입 뿐만 아니라 기존 주택의 규모를 확대하는데 필요한 주택자금의 대출을 목적으로 이용되므로 주택점유에 변화가 예상된다. 국민은행의 “2002년도 주택금융 수요실태조사” 결과에 따르면, 주택의 대다수를 차지하는 아파트의 평균 분양평수는 31.3평으로 나타난 반면, 아파트 구입을 희망하는 가구의 희망주택규모는 평균 35.5평으로 나타난 점을 감안할 때 모기지론을 이용한 주택규모의 확대가 기본적으로 예상되며, 모기지론의 시행 및 홍보로 인해 그 희망주택 평수는 확대될 것으로 전망된다.

마. 주택수요자 위주의 대출경쟁 가속화

한국주택금융공사의 장기주택담보대출의 시행으로 주택수요자의 주택자금의 선택의 폭이 확대되어 주택자금시장이 주택수요자 위주로 전환하고 있는 현상이 뚜렷해지고 있다. 주택수요자는 공사의 모기지론과 공사의 모기지론에 대응하여 은행, 보험, 제2금융권 등이 상품으로 출시하고 있는 장기주택담보대출, 단기위주의 주택담보대출, 근로자․서민을 위한 주택구입자금대출, 생애최초주택구입자금 등을 활용할 수 있게 됨에 따라 주택수요자 자신의 원리금 상환 능력, 주택구입 및 매매시점, 금리수준, 주택평수, 주거지역 등에 따라 다양하게 주택자금을 활용할 수 있게 될 전망이다.

3. 주택금융기관 측면

가. 주택금융기관의 건전성 강화

주택금융기관이 주택담보대출채권을 주택금융공사에 매각하고 이를 공사가 MBS 발행을 통하여 유동화하는 경우 주택대출 금융기관은 과거의 주택담보대출의 경우 보다 BIS 기준 자기자본비율 제고, 원화유동성비율 제고 등으로 재무건전성 확보를 위한 수단이 다양해지는 기대효과를 얻을 수 있다.

고성수, 전게서, pp.51-54.

나. 주택금융기관의 수익구조 선진화

한국주택금융공사를 통한 MBS제도의 활성화는 은행의 수수료 수익을 확대함으로써 선진국형 수익구조로 전환할 수 있게 한다. 현재 우리나라 금융기관은 기업대출의 리스크로 인해 가계 주택담보대출에 치중하여 안정적인 고수익인 대출에 의한 예대마진을 최대의 수익처로 활용하고 있다. 그러나 이는 과도한 가계대출의 확대를 유발하여 리스크의 부담을 안게 되고, 상환능력상실 등에 따른 손실에 의하여 재무건전성이 악화되는 악순환의 고리를 형성하고 있는 측면이 나타나고 있다. 따라서 장기주택저당채권제도의 도입으로 우리나라의 금융기관도 주택담보대출채권을 공사에 매각함으로써 발생하는 수수료를 금융기관 수익기반 확대의 하나의 방법으로 유용하게 활용할 수 있을 것으로 본다.

4. MBS 투자자 측면

가. 장기채권시장의 선도적인 역할

우리나라 전체 채권잔액 대비 장기채권의 비중은 7.44%수준인데 반하여 미국 17%, 영국 30%로 장기채 비중이 우리나라 보다 상당히 높게 나타나고 있다. 이러한 장기채의 미발달은 단기부동자금의 흡수능력을 상실하게 하여 자금의 단기부동화의 악순환 고리를 연결시킬 수 있고, 금융부문의 충격을 제대로 흡수하지 못하게 하여 거시금융의 지표운용을 불안정하게 할 수 있다. 따라서 한국주택금융공사를 통한 장기주택저당채권의 형성은 국채의 장기화를 유도하며, 국채 수준의 신용보완이 이루어진 예금보험기금채권의 장기화를 앞당겨 채권시장의 장기채의 발전을 도모할 수 있게 됨에 따라 회사채 등의 장기화를 유인할 수 있을 전망이다.

나. 선호되는 자산운용 및 투자처의 제공

장기주택저당증권시장의 발달은 국내자본의 외국자본시장 진출로 인한 외화유출 등의 부작용을 방지하고, 국내의 투자자 뿐만 아니라 외국의 투자자에게 매력있는 자금투자처 및 운용수단을 제공해 줄 것이다. 다만, MBS의 금리수준이 투자자가 매입할 만한 적정수준으로 형성되어야 하며, 이를 위해 MBS 발행비용을 줄이고, 신용보완강화 등을 통하여 금리가 적정하게 형성되도록 해야 할 것이다.

5. 주택공급 측면

채권유동화로 주택금융의 규모가 확대되면 주택수요의 증가에 따른 주택공급이 확대되어 공급자금융도 보다 활성화되고 주택업체의 주택건설 활동이 촉진될 수 있다. 단기적으로는 주택저당채권유동화제도는 주택을 담보로 하는 주택저당채권을 대상으로 하기 때문에 공급자(주택건설업체)가 수요자(주택구입자)에게 주택준공전에 분양하는 현재의 선분양제도하에서는 활용도가 상당히 제약된다.

김문희, 전게논문, 2001, 6. pp.184-186.

6. 주택가격 측면

채권유동화제도가 단기적으로는 구매의욕과 잠재수요증대가 실질적인 주택구매 수요로 확대되지 못하여 주택가격에 대한 영향력은 미미하겠지만 주택구입 자금부담 경감에 따라 주택수요가 증가할 경우 기존 주택시장을 중심으로 한 자가주택 수요증대로 일시적인 주택가격 상승가능성도 상존되는 한편 장기적으로 기존주택시장은 자가주택수요 증가에 따른 전세수요 감소와 전세주택의 매물화로 주택가격의 하락세 또는 안정세를 유지하고 신규주택시장은 주택수요자의 신규주택시장유도를 위한 건설업체간의 가격경쟁으로 주택가격은 하향 안정될 것으로 예상된다.

박원석외, 『주택저당채권 유동화제도의 도입이 주택시장에 미치는 영향』, 삼성경제연구소, 1999, pp.4-5.

7. 파급효과 종합

모기지론 제도 도입 목적
가계대출 연착륙	서민ㆍ중산층 주거안정

⇑

주택금융	주택수요자	주택금융기관	MBS투자자	주택공급자	주택가격
ㆍ단기 주택자금대출의 연장 ㆍ단기부동자금의 MBS로의 흡수 ㆍ장기고정금리제도의 정착	ㆍ중산‧서민층의 주택 자가보유 기회확대 ㆍ자가소유 및 자가거주율의 향상 ㆍ주택구입기간의 단축 및 전세의 감소 ㆍ주택점유 규모의 확대 ㆍ주택수요자 위주의 대출경쟁 가속화	ㆍ주택금융기관의 건전성 강화 ㆍ주택금융기관의 수익구조 선진화	ㆍ장기채권시장의 선도적인 역할 ㆍ선호되는 자산운용 및 투자처의 제공	ㆍ주택공급자금의 원활한 지원	ㆍ중‧장기적 주택가격 안정

Ⅶ. 한국주택금융공사 주택저당채권유동화제도의 발전과제

1. 주택금융시장 측면

가. 주택자금 대출기준의 개선필요

주택금융시장의 안정성의 측면에서 볼 때 주택담보가치 위주의 대출평가 방식은 주택수요자의 상환능력의 부족으로 인한 채무불이행의 경우 주택금융시장의 불안정성을 초래할 수 있으며 자금의 흐름을 원활히 하지 못하게 하는 원인으로 작용한다. 따라서 공사의 모기지론이 주택수요자의 소득수준과 상환능력 등을 대출심사기준으로 설정한 것은 기본적으로 타당하며, 그 부분의 대출심사가 실질적으로 적용되도록 해야 한다.

나. 주택대출자금과 조달자금의 역금리 발생예방

MBS발행시 대출금리보다 높은 금리로 자금을 조달할 경우 역마진이 발생하여 MBS발행은 손실을 가중시킬 수 있다. 따라서 공사의 유동화 비용의 감소를 통하여 주택대출자금의 금리를 인하하고, 투자자에 대한 MBS 발행을 통하여 적정한 조달금리를 제시하도록 해야 한다. 공사의 유동화비용을 감소시키기 위한 대책으로는 세제감면 강화, MBS 발행 및 등록 등에 따른 수수료의 감면, 과도한 공사 인력운영 및 충원의 제한, 주택저당채권 매입보유에 따른 손실발생 억제 등이 검토되어야 할 것이다.

2. 주택수요자 측면

가. 모기지론을 통한 투기적 수요 억제

공사의 모기지론의 시행은 주택수요자의 주택자금대출 선택폭의 확대, 최대 2억원까지의 자금조달능력 향상, 전세자의 용이한 주택소유자로의 전환, 주택소유자의 평형 확대 위한 신규주택 수요확대, 법 시행 이전 주택담보대출의 만기연장 등으로 전체 주택수요시장의 수요를 확대할 전망이다. 이러한 주택수요의 확대는 주택가격의 상승을 초래하고 투기적인 가수요를 유발할 가능성이 크다. 따라서 모기지론을 통한 부동산 투기수요를 차단하기 위해서는 대출자의 다주택보유에 대한 실사를 강화하고, 타인명의로의 대출을 금지하며, 시세차익을 이용한 빈번한 주택의 양도자 등에 대하여 대출을 제한하거나 중도상환 수수료를 차등부과하도록 하고, 대출자의 주거 및 소득현황 파악을 통한 서민․실수요자 진단이 필요하며, 투기적 수요에 대한 세제지원을 철회하는 등의 방안이 강구․시행되어야 한다.

나. 낮은 금리 유지 통한 수요확충

공사 모기지론은 주택수요자의 대출수요가 전제되어야 하며, 모기지론의 대출수요는 금리의 영향을 받는다. 앞에서 살펴보았듯이 모기지론의 장기․고정금리는 주택수요자의 선택의 폭 확대와 안정적인 상환이라는 측면에서 그 활용가능성이 있는 것으로 나타나고 있다. 그러나 2004년 3월 25일 출시된 모기지론의 대출 금리수준 6.7%는 시중은행들의 주택담보대출 금리수준에 비하여 경쟁우위적이지 아니한 것으로 보이며, 주택가격의 상승과 주택수요자의 상환능력의 측면에서 낮지 않은 금리수준이라 할 수 있겠다. 따라서 현재 이자상환액 공제를 통한 금리상쇄 효과 1%의 범위를 확대하기 위하여 소득공제의 폭을 확대시키고, 공사의 유동화에 필요한 등기비용 등의 절감수준을 확대할 필요가 있다.

다. 주택저당채권의 대상확대

현재 공사법은 유동화대상 주택저당채권을 주택의 구입 또는 건축에 소요된 대출자금, 이를 보전하기 위한 대출자금 및 동 자금을 상환하기 위한 대출자금과 2004년 2월 29일 이전 대출용도와 관계없이 받은 주택담보대출의 경우를 유동화 대상채권의 범위에 포함시키고 있는데, 진정한 모기지론 제도의 정착을 위해서는 외국의 모기지론과 같이 법률에서 자금용도를 제한하지 않고, 공사의 유동화 양수기준 등에 이를 규정하여 주택금융시장의 환경변화에 따라 탄력적으로 운용하도록 할 필요가 있다.

라. 주택저당채권의 한도증액 및 한도폐지

공사법은 주택수요자가 주택저당대출을 받을 수 있는 한도를 2억원으로 한정하고 있고 전용면적 25.7평의 구입을 장려하고 있다. 모기지론은 주택수요자가 주거환경 등을 감안하여 자신이 실제로 거주할 주택을 구입하는 것을 지원하는 제도라고 할 때 대출한도를 2억원으로 한정하는 것은 실제 거주주택을 선택하는 기회를 축소하는 것이라 할 수 있다. 따라서 대출한도를 최대한으로 확대하거나 일률적인 대출한도를 폐지하고 LTV 70%의 원칙적인 기준하에 대출자의 상환능력을 중심으로 대출한도를 책정하도록 하는 방식으로의 전환이 필요하다고 본다.

마. 주택분양단계에서의 모기지론 활용대책

모기지론의 도입목적이 서민․중산층의 주택구입을 통한 주거안정에 있으므로 서민․중산층이 주택을 구입하는 데 필요한 주택자금을 원활히 지원하고, 모기지론의 수요를 확충하기 위해서는 아파트 등의 분양단계에서 중도금 대출 등이 모기지론을 통하여 이루어질 수 있도록 할 필요가 있다.

3. 주택금융기관 측면

공사의 모기지론의 활성화는 금융기관의 적극적인 주택담보대출채권의 공사에 대한 양도가 전제된다. 공사의 모기지론은 특별법 형태로 정부가 그 재원을 출자하고, 정부가 실질적으로 MBS 지급보증을 실시하도록 되어 있으나, 금융기관의 주택담보대출채권을 공사에 양도하도록 강제하지는 않고 있다. 따라서 금융기관의 입장에서는 주택담보대출채권의 보유와 공사양도간에 보다 높은 이익창출이 예상되는 경우를 선호하게 될 것이다. 따라서 금융기관의 대출채권의 공사양도에 관하여는 정책적인 권고 등에 의존하지 말고 금융기관이 대출채권을 공사에 양도함으로써 창출할 수 있는 유․무형의 유인책을 마련하는 것이 중요하다.

4. MBS 투자자 측면

가. 채권시장의 육성

채권유동화제도를 발전시키기 위해서는 채권시장의 활성화가 시급하므로 채권시장의 발전에 걸림돌이 되고 있는 문제를 개선하기 위해서는 지표금리의 형성, 국채발행규모의 확대, 채권수요기반확대, 채권시장인프라 확충 등을 들 수 있다.

나. 투자수요기반의 육성 및 확충

채권유동화제도가 활성화하기 위해서는 채권유동화 중개기관이 발행한 MBS를 매입할 수 있는 투자수요기반을 확대하는 것이 중요하다. 증권투자회사, 부동산투자회사, 은행, 보험회사의 MBS 투자제약을 완화하고, 국민연금기금, 사학연금기금의 투자대상에 MBS를 포함시키도록 하는 등의 대책마련이 필요하다.

김문희, 전게논문, pp.162-163.

다. 유동화 참여기관의 기준정비

투자자보호를 위한 유동화기관 참여기관의 기준이 정비되어야 한다. 수탁기관 등에 대한 명확한 기준 마련이 우선되어 투자자가 안전하게 투자할 수 있는 여건을 마련하는 것이 주택저당채권을 활성화하는 기본 요건인 것이다.

정덕봉, “주택저당채권 유동화제도의 활성화 방안에 관한 연구,” 경희대학교 석사학위논문, 2003. 8, p.77.

5. 한국주택금융공사 측면

가. 공사의 공신력 최대 확보

주택금융신용보증기금의 운용배수 증가는 공사의 유동화 업무의 신용도를 하락하게 할 우려가 있으므로 적정수준의 정부출연금 확보, 금융기관 출연금 확대 등을 통하여 주택금융신용보증기금의 부실을 치유하록 해야 한다.

나. 장기고정형 이외의 다양한 모기지론 상품 개발

공사는 우리나라 주택금융시장의 발전과 주택수요자의 모기지론 선택의 폭을 확대하기 위해 20년 장기 고정금리형 상품 뿐만아니라 10년, 15년 고정금리형 상품의 확대와 10년, 15년 변동금리형 상품을 적극적으로 개발하여야 한다. 우리나라 전체 주택대출 중 주택저당채권 유동화 비율이 2000년 6.4%, 2001년 2.8%로 매우 미약한 반면, 미국은 신규주택대출의 50%가 유동화가 되고 있다는 점을 감안할 때 공사의 모기지론은 공신력을 바탕으로 그 유동화의 비율을 확대해야만 정책실패의 오명을 다시 쓰지 않을 것으로 본다.

국민은행연구소, 『미국의 주택금융제도』, 2002. 12, p.30.

다. 매입보유 및 처분 능력의 제고

공사는 금융기관의 대출채권을 기간과 관계없이 보유할 수 있고, 이를 유동화하지 않아도 된다. 그러나 공사의 존재 목적은 대출채권의 유동화이므로 매입보유한 대출채권은 정당한 사유가 없는 한 즉시 유동화하도록 해야 하며, 유동화하지 않는 사례가 발생하지 않도록 해야 한다. 보유기간을 장기로 가져가는 경우나 유동화하지 않는 것은 금리 등의 리스크 위험에 노출되어 손실을 초래할 수 있으므로 유동화시기 및 유동화 여부에 대하여는 금리변동 및 경제변동에 대한 거시경제적인 예측력을 강화하여 손실발생에 대비하여야 한다.

라. 초기에 적절한 신용공여제도 활용

공사의 모기지론의 도입은 도입초기에 MBS 시장을 활성화는 하는 것이 성공의 관건이라 할 수 있다. 따라서 모기지론의 판매량과 MBS 유동화 실적을 감안하여 그 실적이 저조한 경우 자금조달이 어려운 금융기관(예금기능이 없는 여신전문금융회사, 보험회사, 신협중앙회 등)이나 유인이 필요한 금융기관에 대하여 신용공여제도를 활용하여 모기지론을 확대하고 이를 유동화의 활성화에 활용하는 방안을 검토할 수 있다.

마. 금리변동 및 조기상환 위험관리

금리하락에 따른 조기상환의 경우에는 적정수준의 조기상환 벌칙금리를 부여하여 금리하락에 대비한 일정수준의 버퍼(buffer)를 마련하도록 하고,  조기상환율 예측에 따라 MBS 트렌치(trench)별 발행비중을 조정하며, 장기 MBS에 일정한 주기(예: 3개월)로 행사할 수 있는 Call option을 첨부하여 발행하고, 미국과 같이 Pass-Through 방식(MBS 만기와 관계없이 조기상환되는 원리금을 투자자에게 곧바로 상환하는 방식으로 MBS를 발행하는 방안을 검토할 수 있다.

바. 자본금 확충 및 지급보증 한도확대

공사법 제정의 출발이 주택담보대출(2002년말 135조원)중 절반을 장기화함으로써 가계대출의 연착륙을 유도하기 위한 것이나 현재의 자본금(4,500억원)과 지급보증 규모로는 그 목적을 달성하는데 한계가 있으며, 신규 모기지론 수요에 대응하기에도 부족한 상태이므로 공사의 자본금을 확충하고, 미국의 지급보증이 222배라는 점 등을 감안하여 지급보증비율의 상향조정을 고려할 필요가 있다.

사. 주택저당채권 인수기준의 표준화

우리나라의 경우 주택자금 대출시 주택금융기관의 대출심사기준은 기관마다 고유한 기준을 설정하고 있기 때문에 채권유동화회사가 주택저당채권의 집합화를 용이화할 수 있는 인수기준을 표준화 하는 데는 어려움이 있을 것으로 보지만 MBS 주택금융기관의 주택저당채권의 매입에 따른 인수기준(underwriting guideline)을 필요한 최적의 상태로 사전에 표준화함은 채권유동화 과정을 투명화하고 시간과 비용을 절감하며 투자자에게 투자의 안정성을 제고시킬 필요성이 있다.

아. 모기지론 취급금융기관의 확대

2004년 3월 25일 출시된 모기지론 취급금융기관은 9개로 대부분의 금융기관이 제외되었다. 정부는 공사를 설립하여 2004년에 만기도래하는 주택담보대출(2002년말 기준 135조원중 30조원)의 연착륙을 도모하고자 하고 있다. 그러나 9개 금융기관만을 모기지론의 대상으로 함으로써 근본적으로 다른 금융기관의 만기도래 주택담보대출의 만기연장 등에 대응할 수 없게 되었고, 주거안정이라는 차원에서 9개 이외의 금융기관의 주택담보대출채권이 유동화되지 못하는 한계를 드러내고 있다. 따라서 공사법의 취지대로 모기지론 취급금융기관을 전체 금융기관으로 확대해야 한다.

<연도별 주택담보대출(은행) 추이>

(단위: 조원)

구 분*	1999년	2000년	2001년	2002년	2003.6월
주택담보대출 (주택자금대출 포함)	46.5	54.1	84.3	130.5	137.6
주택자금대출	23.5	27.0	30.8	44.5	47.4

* 주택담보대출, 주택자금대출의 구분은 은행의 계정처리 기준

자료: 재정경제부 내부자료, 2003. 10.

협동조합의 경우 주택담보대출 규모가 작기 때문에 유동화를 하기 위해서는 집합이 필요하므로 대형금융기관과는 다른 유동화 절차가 필요하므로 공사가 협동조합으로부터 주택저당채권 양수기준에 적합한 채권을 양도받아 일정규모가 될 때까지 보유하다가 이를 기초로 MBS를 발행하고, 유동화 후에는 채무자가 종전대로 이용할 수 있도록 협동조합중앙회 또는 단위조합을 채권관리자로 지정하여 채권을 관리하는 유동화 체계의 마련이 필요하다.

6. 주택정책적인 측면

가. 주택금융관련 기관의 업무영역 조정 및 감독체계 개편

현재 주택금융관련 업무를 수행하고 있는 기관은 국민주택기금, 주택금융신용보증기금, 대한주택보증주식회사, 주택저당채권유동화주식회사 등이 있다. 각 기관은 각각 상이한 업무를 취급하고 있다고 볼수 있으나, 국민주택기금, 주택금융신용보증기금은 공사의 모기지론과 상당히 밀접한 관계로 통합 발전할 필요가 있고, 대한주택보증주식회사는 후분양제도의 정착에 따라 주택금융신용보증기금 및 공사와의 통합을 검토할 필요가 있다.

나. 부동산 증권화 관련 보험의 도입

부동산증권화의 경우 기초자산의 훼손 및 멸실, 이자율위험, 조기 상환위험, 금리변동위험, 채무불이행위험 등 다양한 위험에 노출될 수가 있으므로 부동산거래에 대한 안전장치로 저당보험과 재난보험, 보증보험 등의 보험제도를 도입하여 거래관련 위험을 분산시켜야 한다. 이러한 부동산 거래관련 보험제도의 상품도입은 국내 부동산 시장의 안정과 증권화에 긍정적인 영향을 줄 것이며, 부동산 시장 개방에 따른 외국 투자자들이 요구하는 제도적 안전성 증가로 외국인 투자도 증가할 것이다.

정덕봉, 전게논문, 2003.8, p.75.

다. 주택대출판매방식의 다양화

우리나라의 경우도 미국과 같이 모기지론의 판매방식을 다양화 할 필요가 있다. 공사의 모기지론은 금융기관과 공사, 공사와 투자자와 삼각관계를 기본축으로 하고 있으나, 이러한 단순구조로는 기존대출의 만기연장이 아닌 신규대출의 경우 모기지론의 판매, 관리, 자금회수 등이 원활하지 못하여 모기지론의 활성화에 한계를 노정할 수 있다.

따라서 미국의 경우와 같이 주택담보대출의 판매방식을 소매방식(Retail Lending), 브로커/도매방식(Broker/Wholesale Lending), 제휴업체 대출(Correspondent lending)로 구분하여 운영할 필요가 있다.

국민은행연구소, 전게서, p.14.

Ⅷ. 결  어

모기지론 도입에 대하여 장기적으로는 대부분 이를 긍정적으로 보고 있으나, 단기적으로는 경제․사회적인 여건 미성숙으로 인해 이를 부정적으로 보는 시각이 존재한다. 그리고 단기적으로는 모기지론의 활용 및 성공가능성이 낮더라도 모기지론 시장의 선도적인 역할을 위해 이를 도입․시행하는 것이 타당하다는 입장도 있다. 마지막 입장을 취하는 것이 정부의 입장이고 이글의 입장일 수 있다. 그러나 마지막 입장을 취하기 위한 대전제는 한국주택금융공사의 손실로 인한 추가출자 등의 공적자금 투입이 없어야 한다. 공사에 대한 공적자금의  투입은 모기지론의 미활성화 및 시장개입의 논란을 유발할 뿐만 아니라 공사의 기업으로의 존재가치를 부정하는 것이다. 이것은 공사를 설립하지 말았어야 하는 입장을 강화시켜 주기 때문이다.

이런 면에서 한국주택금융공사의 모기지론 제도는 ‘외줄타기’를 잘해야 한다. 한편으로는 모기지론을 활성화해야 하며, 한편으로는 공사의 비효율성 등으로 인한 손실을 최소화해야 하고, 역으로 너무 많은 이익창출은 시장개입에 따른 과실추구라는 비판에 직면할 수 있다.

이 글은 공사의 모기지론이 단기적으로는 가계대출의 연착륙을 도모하고, 중장기적으로는 서민․중산층의 주거안정을 위한 모기지론 시장 활성화의 선도적인 역할을 하기 위한 보완과제를 살펴보았다. 이러한 보완과제를 살펴보기 위해 모기지론 제도의 단기적, 장기적인 활용 및 성공가능성과 모기지론 제도의 파급효과에 대하여 중점으로 살펴보았다.

우선, 모기지론의 활용 및 성공가능성에 대해서는 자가거주율, LTV, 주택저당채권보유 충분성, MBS 소화능력 등을 감안할 때에는 모기지론의 활성화가 기대된다. 그러나 LTV, PIR 등이 주택가격의 상승으로 영향을 받는 경우에는 모기지론의 활성화를 기대할 수 없다.

둘째, 대출금리가 계속적으로 하락하거나 금융기관의 예대마진 선호 현상이 지속되고, 기업대출 등의 투자처를 찾지 못하여 유동성 압박이 존재하지 않는 경우 모기지론 활성화를 위한 별도의 대책이 필요하다.

셋째, 모기지론의 파급효과에 대해서는 기존 주택자금대출 연착륙에는 그 효과가 큰 것으로 분석되었으나 신규대출 수요에는 한계가 있는 것으로 보이며, 장단기적으로 주택수요자의 입장에서는 자가소유의 기회를 제공해 주는 파급효과가 있다.

넷째, 모기지론의 보완과제에 대하여는 기존 주택저당채권유동화의 개선사항이 공사의 모기지론에도 적용되어야 할 것으로 보이며, 특수법인인 공사의 효율적인 운영이 무엇보다도 중요한 것으로 보인다.

모기지론을 운영하는 한국주택금융공사는 ‘외줄타기’를 성공적으로 수행함으로써 주택저당채권유동화시장의 활성화를 통한 주거안정이라는 공적측면의 목적을 달성한 후 하루빨리 민영화의 길로 가는 것이 최선의 방향이라 생각된다.

〔참 고 문 헌〕

고성수, 『한국주택금융공사 설립의 기대효과 연구』, 건국대학교  사회과학연구소, 2003. 9.

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국토연구원, “2004년 부동산시장 동향 및 전망,” 2003. 12.

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정덕봉, “주택저당채권 유동화제도의 활성화 방안에 관한 연구,”      경희대학교 석사학위논문, 2003. 8.

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최공필, “안전성장을 위한 주택금융의 역할,” 『주택도시』, 2002.

한국금융연구원, “금융동향,” 『금융동향』, 2003.

신용불량자문제의 현황과 정책방향

이 정 은

재정경제위원회 입법조사관

(lje@assembly.go.kr)

Ⅰ. 서  론	135

Ⅱ. 신용불량자 등록제도 및 신용불량자 현황	135

1. 신용불량자 등록제도	135

2. 신용불량자의 추이 및 현황	138

Ⅲ. 신용불량자 증가의 문제점과 원인	149

1. 신용불량자 증가의 문제점	149

2. 신용불량자의 증가원인	152

Ⅳ. 정부의 신용불량자 대책에 대한 평가	163

1. 2004년 이전의 신용불량자 대책	163

2. 2004년 3월의 신용불량자 대책	165

Ⅴ. 신용불량자문제 해결을 위한 정책방향	171

1. 기본방향	171

2. 정책과제	176

Ⅵ. 결  어	179

〔참고문헌〕	180

Ⅰ. 서  론

신용불량자문제의 현황과 정책방향

400여만명에 달하는 신용불량자 문제는 최근 우리 경제의 가장 큰 현안중 하나라고 할 수 있다. 경제활동에 제약을 받는 신용불량자가 전체 인구 4,800여만명의 12분의 1이 되고, 전체 경제활동인구 2,400여만명의 6분의 1이나 된다는 것은 간과할 수 없는 사회경제적 파급효과를 가진다고 할 것이다.

대규모 신용불량자 집단의 존재는 이미 경기회복의 발목을 잡는 우리 경제의 병목점으로 분석되고 있으며, 범죄 등 각종 사회적 일탈행위를 유발하는 원인으로 지적되고 있다. 신용불량자 문제는 신용불량자 개인의 차원에서도 더할 나위 없이 괴로운 문제이지만 이처럼 사회적으로도 일정한 한도를 넘어선 고통스러운 과제가 되고 있다. 신용불량자 문제가 신용불량자로 전락한 일부 집단의 문제로만 국한되는 것이 아니라 사회 구성원 전체의 공통적인 과제가 된 것이다.

이 글에서는 이러한 신용불량자 문제의 현황을 살펴보고, 이의 원인을 분석한 후 이를 바탕으로 신용불량자 문제의 해결을 위한 정책방향을 모색해 보고자 한다.

Ⅱ. 신용불량자 등록제도 및 신용불량자 현황

1. 신용불량자 등록제도

현행 신용불량자 등록제도는 ‘신용정보의이용및보호에관한법률’에서 신용불량자의 개념을 정의하고, 금융기관간 자율협약인 「신용정보관리규약」에서 신용불량자에 대한 구체적인 기준을 설정하여 관련정보를 종합신용정보집중기관인 은행연합회가 집중․관리하도록 하고 있다.

현재 우리나라의 개인신용정보의 수집과 유통은 ‘신용정보의이용및보호에관한법률’에 의하여 규율되고 있다. ‘신용정보의이용및보호에관한법률’은 신용정보의 수집과 유통을 ‘신용정보업’과 ‘신용정보집중기관’의 두 종류로 구분하여 규제하고 있으며, 현재 신용정보집중기관은 민간기구인 은행연합회가 담당하고 있다.

‘신용정보의이용및비밀보호에관한법률’상 신용불량자 개념

□ 신용불량자 : 금융거래 등 상거래에서 발생한 대금 또는 대출금 등의 채무에 대하여 정당한 사유없이 약정된 기일내에 변제를 이행하지 아니한 자

이에 따라 종합신용정보집중기관인 전국은행연합회는 각 금융기관이 제공한 정보를 취합하여 3개월 이상 연체사실이 발생하고, 잔여대출원금 또는 미결제원금이 30만원을 초과하거나 30만원 이하 건수가 3건 이상일 경우 신용불량자로 등록하고 금융기관에 관련사실정보를 제공하고 있다.

<신용불량정보 관리체계>

신용불량자의 등록기준은 2000년 이전에는 각 금융업권별 규약에서 각각 신용불량등록 및 제재 기준을 설정하여 운용하였으나 2001년부터 2002년 6월까지는 각 금융업권별 규약을 ‘신용정보관리규약’으로 통합하여 주의․황색․적색 등의 분류를 신용불량자 개념으로 단일화하였다. 다만 이 시기에도 각 금융업권별 신용불량자 등록기준은 각각 상이하였다.

2002년 7월 이후부터는 신용불량자 등록기준을 금융업권별 구분 없이 동일한 기준을 적용하여 대출금, 카드 등에 관계없이 3개월 이상, 30만원 초과 연체시 신용불량자로 등록하게 하고 있다.

<신용불량기록 보유자 등록 및 해제기준의 변화내역>

기준	구 분		등록기준	해제기준	비고
1997년 ～ 2000년	주 의 거래처	대출금 연체자	1,500만원 미만의 연체대출금 또는 지급보증대급금을 6개월 이상 계속하여 보유하고 있는 거래처	해당 채무를 정리한 때	업권별규약
		신용카드 불량자	5만원 이상 50만원 이하의 신용카드연체대금을 6개월 이상 계속하여 보유하고 있는 거래처
			50만원 초과 500만원 미만의 신용카드연체대금을 3개월 이상 계속하여 보유하고 있는 거래처
	황 색 거래처	대출금 연체자	1,500만원 이상의 연체대출금 또는 지급보증대급금을 3개월 이상 계속하여 보유하고 있는 거래처	〃
		신용카드 연체자	500만원 이상의 신용카드연체대금을 3개월 이상 계속하여 보유하고 있는 거래처
	적 색 거래처	대출금 연체자	1,500만원 이상의 연체대출금 또는 지급보증대급금을 6개월 이상 계속하여 보유하고 있는 거래처	〃
		신용카드 연체자	500만원 이상의 신용카드연체대금을 6개월 이상 계속하여 보유하고 있는 거래처
2001년 ～	대출금 연체자		대출금을 3개월 이상 계속하여 연체한 거래처	발생내역별 등록사유가 해소된 때	통합규약
	신용카드 연체자		5만원 이상의 신용카드 대금을 3개월 이상 계속하여 연체한 거래처
2002년 3월1일	상 동		상 동 단, “계속하여” 삭제	해당 연체사유가 해소된 때
2002년 7월1일	상 동		상 동 단, 30만원 이하의 소액신용불량정보는 종합신용정보집중기관에 집중은 하되 금융기관에 제공하지 않으나, 관리건수가 3건 이상일 경우 및 30만원 초과신용불량정보가 있는 경우에는 금융기관에 제공함.	〃

1. 신용불량정보 등록사유는 여러 가지가 있으나 대표적으로 대출금 연체와 신용카드연체 위주로 설명함.

2. 업권별 규약 시행시의 신용정보관리규약은 금융업권별(20개 업권)로 운용됨으로써 모든 규약을 설명하기에는 무리가 있음. 따라서 대부분 은행을 기준으로 업권별 규약을 제정ㆍ운용한 바, 은행의 신용정보관리규약을 기준으로 설명함.

3. 통합규약은 모든 금융기관이 공통적으로 적용받는 신용정보관리규약임.

2. 신용불량자의 추이 및 현황

가. 신용불량자 현황 및 추이

2004년 2월말 현재 신용불량자 수는 전월 대비 1.51%, 전년 동월 대비 34.8% 증가한 382만 5,300명으로 전체 경제활동인구의 16.3%를 차지하고 있다.

신용불량자는 IMF 외환위기 직후 1997년말 143만명에서 1998년말 193만명 수준으로 급격히 증가한 후 2000년까지는 큰 변동이 없었으나 2001년 신용불량자 등록기준의 변경등에 따라 그 수가 245만명으로 증가한 후 2002년말 264만명 수준으로 증가하였다.

이후 2003년중에는 전년말 대비 41.1%가 증가한 372만명이 연말에 신용불량자로 등록되어 그 증가세가 폭발적인 양상을 보였다. 이는 2002년말에 비하여 108만 4,000명이 증가한 것으로 2003년 한 해 동안 경제활동인구의 약 4.6%가 신규로 신용불량자가 된 것이다.

<신용불량자 추이등>

	1998년 말	1999년 말	2000년 말	2001년 말	2002년 말	2003년 말
신용불량자 (증감, 만명) <증가율, %>	193.0 (50.1) <35.1>	199.6 (6.6) <3.4>	208.4 (8.8) <4.4>	245.0 (36.6) <17.6>	263.6 (18.6) <7.6>	372.0 (108.4) <41.1>
가계신용 (증감, 조원) <증가율, %>	183.6 (-27.9) <-13.2>	214.0 (30.4) <16.6>	266.9 (52.9) <24.7>	341.7 (74.8) <28.0>	439.1 (97.4) <28.5>	447.6 (8.5) <1.9>
연간실질GDP 성장률(%)	△6.7	10.9	9.3	3.1	6.3	2.9 2004. 3. 23 발표한 한국은행의 국민소득계정 작성기준 변경전의 추정치로서 변경된 작성기준에 의한 실질GDP성장율은 3.1%로 발표되었다.

이와 같은 외환위기 이후의 신용불량자 증가 추이는 다음과 같은 단계로 구분할 수 있다.

이 단계별 구분은 신인석 등(2003)의 “신용불량자 증가의 원인 분석과 대응방향”의 분석틀을 이용한 것으로 그 내용을 다소 수정한 것이다.

① 제1단계(1998년: 증가기)

경제위기에 따른 극심한 경기침체와 경제의 구조변화로 신용불량자가 140만～150만명 수준에서 200만명 수준으로 증가한 시기이다. 1998년 한 해 동안 신용불량자 수는 전년말 대비 35.1%인 50만 1,000명이 증가하였다.

<1998년 월별 신용불량자 추이

월	1월	2월	3월	4월	5월	6월	7월	8월	9월	10월	11월	12월
인원(만명)	143.6	149.9	157.1	163.9	170.4	171.6	178.5	183.4	187.8	193.4	193.6	193.0
증가율(%)	0.5	4.4	4.8	4.3	4.0	0.7	0.4	2.7	2.4	3.0	0.1	-0.3

>

이 시기는 극심한 경기침체로 개인소득이 급격히 감소하고, 경제위기 직후 전개된 비정규직 증가, 청년실업율의 상승 등 고용구조의 변화로 개인의 신용위험이 전체적으로 상승하였던 때이다.

1998년 실질 GDP성장률은 -6.7%로 1980년 이래 최저수준이었으며, 실업율은 1997년 2.66%에서 6.8%로 급증하였다.

② 제2단계(1999～2002년 상반기: 안정기)

신용불량자의 실질적인 증가폭이 크지 않은 시기이다. 이 시기에는 2001년 4월의 신용불량자 등록기준 변화(신용불량자의 등록요건을  종전의 6개월 이상 연체에서 3개월 이상 연체로 변경)로 신용불량자 수가 45만명 정도 급증하였으나 이는 제도변경에 따른 명목적인 신용불량자의 증가로서 신용불량자의 실질적인 증가폭은 크지 않은 편이었다. 대체로 신용불량자 문제가 표면적으로는 크게 악화되지 않은 시기라고 할 수 있다.

신인석등(2003)의 연구에 의하면 이 시기의 신용불량자 추이를 전체적으로 살펴 볼 때 1999년과 2000년간 거시경제가 비교적 호황을 보이고 있었음에도 불구하고 1998년에 증가하였던 신용불량자 규모가 감소하지 않았다는 것은 우리 경제가 외환위기 이후 구조변화를 겪었고, 그에 따라 2000년 시점을 기준으로 200만명 내외의 신용불량자를 항시적으로 가지는 경제구조로 전환되었다고 평가할 수 있다고 한다.

신인석․한진희․박창균, “신용불량자 증가의 원인 분석과 대응방향,” 한국개발연구원, 2003.

신인석등(2003)의 연구는 일반적인 신용불량자 통계와 다소 상이한 신용불량자 산출기준에 따라 2002년 기준 220～240만명 내외의 신용불량자 수를 균형수준으로 파악하였다.

그러나 이 시기는 1999년 5월의 신용카드 현금서비스 한도 폐지 이후 신용카드 사용액, 특히 현금서비스 이용액이 크게 증가하였던 시기로서 신용카드 사용액(특히 현금서비스 이용액)의 상당 부분이  잠재신용불량자의 소비 및 채무상환에 사용되었을 것이므로 잠재신용불량자의 상당수가 신용불량자로 전락하는 시기를 다소 유해할수 있었을 것으로 보인다. 따라서 이 시기 신용불량자 증가율의 상대적 안정은 이러한 신용카드에 의한 착시현상에 상당 부분 기인한다고 할 수 있으며, 이는 극심한 경기침체에도 불구하고 신용불량자의 수가 실질적으로 감소(등록기준 변경에 의한 45만명의 신용불량자 증가에도 불구하고 36만 6,000명만 증가)한 2001년도에 두드러졌다고 할 수 있다.

2000년의 경우 신용카드 현금서비스 사용액은 전년도에 비해 무려 202.1%나 증가한 145조 3,000억원에 달하였고, 2001년과 2002년의 현금서비스 사용액도 각각 전년대비 84.2%, 33.6% 증가한 267조 7,000억원과 357조 7,000억원에 달하였다.

2001년도의 실질GDP성장률은 3.1%로서 1999년(10.9%)과 2000년(9.3%)에 비해 크게 낮은 수준이었다.

또한 이러한 신용카드를 통한 급격한 신용공여의 증가는 기존의 잠재신용불량자의 신용을 유지하는 작용에만 그치지 않고, 과도한 소비를 조장하며 채무자의 지급능력을 초과하는 과잉신용을 남발하여 개인의 신용위험을 크게 높임으로써 신규 잠재신용불량자를 크게 양산하였다고 할 수 있다.

따라서 이 시기는 표면적으로는 신용불량자 문제가 안정되었던 것처럼 보이나 미래의 신용위기 내연(內燃)하며 증폭되던 시기로서 신인석등(2003)의 연구에서와 같이 경기호황기인 1999년과 2000년간의 신용불량자 증가세가 상대적으로 안정되었다는 것만으로 이러한 신용불량자 수를 경제구조의 변화에 따른 우리 경제의 균형수준으로 단언하기는 어려운 점이 있다고 할 것이다.

이 기간의 신용불량자 동향을 시기별로 보다 자세히 살펴보면 1998년 4/4분기부터 경기가 상승국면에 진입한 1999년과 2000년간은 2년 연속 실질 GDP성장률이 9%를 상회하는 경기호황이 지속되며, 신용불량자의 증가세가 크게 둔화되었다. 1999년에는 전년대비 3.4%, 2000년에는 전년대비 4.4%의 비교적 낮은 신용불량자 증가율을 보였다. 2000년 6월이 4.6%의 전월 대비 증가율로서 가장 높은 월별 증가율을 보이고 있으나 이는 주로 국세청의 국세체납정보가 종합신용정보집중기관에 집중되기 시작하여 국세체납자가 신용불량자 등록대상에 포함되었기 때문이었다.

<1999년 월별 신용불량자 추이

	1월	2월	3월	4월	5월	6월	7월	8월	9월	10월	11월	12월
인원(만명)	198.6	200.2	201.9	203.0	202.7	199.6	201.0	200.0	200.5	200.3	199.8	199.6
증가율(%)	2.9	0.8	0.8	0.5	-0.1	-1.5	0.7	-0.5	0.3	-0.1	-0.3	-0.1

>

<2000년 월별 신용불량자 추이

	1월	2월	3월	4월	5월	6월*	7월	8월	9월	10월	11월	12월
인원(만명)	199.3	199.0	197.5	196.9	196.5	205.6	207.7	207.7	208.2	209.5	209.4	208.4
증가율(%)	-0.2	-0.2	-0.8	-0.3	-0.2	4.6	1.0	0.0	0.2	0.6	-0.1	-0.5

>

* 2000년 6월의 신용불량자 급증은 국세청 국세체납정보의 집중 개시에 기인

2001년은 경기가 하강국면에 진입하였음에도 불구하고 신용불량자 수는 오히려 실질적으로 감소하였던 시기이다. 2001년 4월의 신용불량자 등록기준 변경(신용불량자 등록요건을 종전의 6개월 이상 연체에서 3개월 이상 연체로 변경)으로 43만 2,000명의 신용불량자가 일시에 증가하였으나 연간 36만 6,000명의 신용불량자가 증가하는 데 그쳐 실질적으로는 신용불량자의 수가 감소하였다. 또한 12개월중 8개월의 월별 신용불량자 수가 전월 대비 감소하여 추세상으로도 신용불량자 문제가 상당히 완화되었던 것처럼 보였다.

이는 앞에서도 언급한 바와 같이 전년대비 97.2%나 증가한 443조 4,000억원에 달하는 신용카드 사용액, 특히 267조 7,000억원에 달하는 현금서비스 사용액의 상당 부분이 신용불량자 또는 잠재 신용불량자의 채무 상환 또는 연장에 사용되었기 때문에 발생한 착시현상이라고 할 수 있다.

2001년 4월 신용불량자를 일시에 43만여명이나 증가시킨 신용불량자 등록기준 변경(6개월 이상 연체에서 3개월 이상 연체로 등록대상을 확대)도 신용카드에 의한 착시현상으로 직전 5개월간 신용불량자의 수가 계속 감소한 것을 신용불량자 문제의 호전으로 파악하였던 것이 배경이 되었을 것으로 보인다. 이후 신용불량자 등록기준은 신용불량자가 증가하자 2002년 6월 연체금액기준을 상향조정(5만원 이상 → 30만원 이상)하여 등록대상의 범위를 다시 축소한 바 있다.

<2001년 월별 신용불량자 추이

	1월	2월	3월	4월*	5월	6월	7월	8월	9월	10월	11월	12월
인원(만명)	204.8	202.0	199.6	242.8	239.5	240.4	239.9	239.8	241.9	249.0	247.0	245.0
증가율(%)	-1.7	-1.4	-1.2	21.6	-1.4	0.4	-0.2	-0.1	0.9	2.9	-0.8	-0.8

>

* 2001년 4월의 신용불량자 급증은 신용불량자 등록요건의 변경(6개월 연체시 등록 → 3개월 연체시 등록)에 기인

2002년의 실질 GDP성장률은 6.3%로서 전년도에 비하여 경기가 호전되었음에도 신용불량자의 수는 오히려 경기침체기였던 2001년의 실질적인 신용불량자수의 감소와 달리 전년대비 7.6%인 18만 6,000명이 증가하였다. 이러한 증가치에는 2002년 6월의 신용불량자 등록기준 변경(5만원 이상 연체시 등록 → 30만원 연체시 등록)에 따라 신용불량자가 일시에 10%인 25만명이 감소한 것이 포함되지 않은 것으로 실질적인 신용불량자의 증가폭은 명목적인 통계치보다 큰 편이었다고 할 수 있다.

2002년 전반기는 신용불량자의 증가세가 비교적 안정세를 보여 그 해 1월부터 5월까지 5만 3,000명이 증가하는 데 그쳤으나 2002년 하반기부터는 신용불량자가 급격히 증가하는 양상을 보여 2002년 6월부터 12월까지 37만 6,000명의 신용불량자가 증가하였다.

이처럼 2002년 하반기에 신용불량자가 급증한 것은 정부가 신용카드에 대한 건전성 규제를 강화하고 신용카드사의 2002년 하반기 당기순이익이 적자로 반전하는 등 신용카드를 통한 신용공여 상황이 악화된 시기와 대체로 일치한다.

<2002년 월별 신용불량자 추이

	1월	2월	3월	4월	5월	6월*	7월	8월	9월	10월	11월	12월
인원(만명)	245.7	246.2	245.5	247.9	251.0	226.0	231.0	238.2	245.5	252.9	257.4	263.6
증가율(%)	0.3	0.2	-0.3	1.0	1.2	-10.0	2.2	3.1	3.1	3.0	1.8	2.4

>

* 2002년 6월의 신용불량자 급감은 신용불량자 등록요건의 변경(5만원 이상 연체시 등록 → 30만원 이상 연체시 등록)에 기인

③ 제3단계(2002년 하반기～현재: 증가기)

신용불량자 규모가 급격히 증가하여 400여만명에 육박하고 있는 시기이다. 이 시기의 신용불량자 증가는 이전의 단계와 다른 양상으로 신용불량자가 훨씬 더 큰 폭으로 증가한 시기라고 할 수 있다. 2003년 한 해 동안 108만명의 신용불량자가 증가하여 전년대비 41.1%의 높은 증가율을 보였다.

<2003년 월별 신용불량자 추이

	1월	2월	3월	4월	5월	6월	7월	8월	9월	10월	11월	12월
인원(만명)	274.2	283.8	295.7	308.6	315.4	322.5	334.6	341.3	350.2	359.6	364.7	372.0
증가율(%)	0.4	3.5	4.2	4.4	2.2	2.3	3.8	2.0	2.6	2.7	1.4	2.0

>

이 시기의 신용불량자 급증은 제1단계(1998년)의 신용불량자 급증과는 다른 원인에 의하여 발생된 것으로 제1단계의 경우 고용구조의 변화 등 경제구조의 변화가 주요 원인으로 평가되나 최근의 제3단계(2002년 하반기 이후 현재까지)의 경우 비정규직 비율이 전반적으로 감소하는 추세라는 점으로 미루어 보아 고용구조의 변화 외의 다른 요인이 작용하였던 것으로 분석된다. 이 시기 신용불량자 증가의 핵심적인 원인으로는 신용카드 문제로 인한 금융부문의 실패가 일반적으로 지적된다.

2002년말 비정규직 비율은 51.6%이었으나 2003년말 비정규직 비율은 49.5%로 하락하였다.

2000년부터 카드부채가 급속히 팽창한 가운데 경기침체와 금융기관의 가계신용 위축으로 소득능력과 신용상황이 악화된 채무자들이 2002년 하반기 이후 대거 신용불량자로 편입된 것으로 보인다. 특히 2002년 하반기 이후의 신용카드에 대한 건전성 규제의 강화와 신용카드사의 경영위기로 인한 신용공여 감축으로 채무자들의 이른바 ‘돌려막기’가 불가능하게 됨에 따라 그 동안 잠재되었던 신용불량자들이 상당수 표면화된 것이 주요 요인으로 분석된다.

나. 신용카드 관련 신용불량자 현황

신용카드와 관련된 신용불량자는 2003년말 현재 239만 7천명으로 전체 신용불량자의 64.4%를 차지하고 있다. 이는 2002년말의 149만 4천명에 비하여 무려 60.4%인 90만 3천명이 증가한 것이다. 2003년중 증가한 신용불량자 수가 108만명인 점을 감안할 때 이러한 신용카드 관련 신용불량자의 급증이 신용불량자의 폭발적 증가를 초래한 핵심적인 원인으로 분석될 수 있다.

<신용카드 관련 신용불량자 추이>

(단위: 만명, %)

	00.12말	01.12말	02.12말	03.6말	03.9말	03.12말	전년말대비
전체 신용불량자	208.4	245.0	263.6	322.5	350.2	372.0	108.4(41.1%)
신용카드 관련	44.4	104.2	149.4	198.4	220.4	239.7	90.3(60.4%)
신용카드 관련비중	<21.3>	<42.5>	<56.7>	<61.5>	<62.9>	<64.4>	-

자료: 재정경제부

신용카드 관련 신용불량자의 비중은 신용카드 사용액이 급격히 증가한 2000년 이후인 2001년부터 크게 증가하는 추세로서 2000년 12월말 21.3%에서 2001년 12월말 42.5%로 증가한 이후 계속 증가세를 유지하고 있다.

2000년의 경우 신용카드 사용액 기준 전년대비 147.7% 증가, 현금서비스 기준 전년대비 202.1% 증가

다. 연령별 현황 및 추이

2003년 12월말 현재 신용불량자의 연령별 구성을 살펴 보면, 20～30대가 50%를 차지하고 있어 이들 연령대에 신용불량자 문제가 집중되어 있는 편이라고 할 수 있다. 이는 청년 실업과 이들 연령대의 과도한 소비성향 등으로 생애소득주기상 20～30대의 소득-소비 불균형이 확대된 데 따른 것으로 보인다.

20～30대 신용불량자 비중의 추이를 살펴 보면, 1998년말 51%를 정점으로 감소하다가 다시 2000년 44%를 저점으로 하여 2001년부터 증가하는 양상을 보이고 있다. 이러한 증가세는 2001년부터 신용카드 관련 신용불량자의 비중이 급증하였던 것과 일정 부분 관련이 있는 것으로 보인다.

연령별 신용불량자 증가 추이

(단위: 천명)

구 분	1998.12	1999.12	2000.12	2001.12	2002.12	2003.12	2004. 2
10대	2,174 (0.11)	924 (0.05)	2,729 (0.13)	11,952 (0.49)	7,864 (0.27)	4,471 (0.12)	3,229 (0.08)
20대	321,533 (16.66)	287,550 (14.41)	266,630 (12.79)	408,508 (16.67)	573,090 (19.85)	731,500 (19.66)	729,695 (19.08)
30대	683,422 (35.41)	679,168 (34.03)	655,425 (31.45)	703,662 (28.72)	819,276 (28.38)	1,133,408 (30.47)	1,173,225 (30.67)
40대	534,112 (27.67)	601,166 (30.12)	672,861 (32.29)	767,306 (31.32)	860,203 (29.80)	1,102,529 (29.64)	1,143,305 (29.89)
50대	237,029 (12.28)	259,906 (13.02)	290,443 (13.94)	321,153 (13.11)	361,386 (12.52)	453,544 (12.19)	472,326 (12.35)
60대+	151,994 (7.87)	167,242 (8.38)	195,929 (9.40)	237,672 (9.70)	264,813 (9.17)	294,579 (7.92)	303,489 (7.93)
계	1,930,264 (100)	1,995,956 (100)	2,084,017 (100)	2,450,253 (100)	2,886,632 (100)	3,720,031 (100)	3,825,269 (100)

자료: 금융감독원

라. 연체금액별 현황 및 추이

2003년말 현재 신용불량자중 500만원 이하의 연체자는 전체의 32.1%인 119만 3,000명이며, 500만원 이상 1,000만원 미만의 연체자가 전체의 15.3%인 57만 1,000명으로 전체의 47.4%인 176만 3,000명이 1,000만원 미만의 소액 연체자이다.

<연체금액별 신용불량자 추이>

(단위: 만명)

	00.12말	01.12말	02.12말	03.12말
500만원 미만	91.5(43.9)	106.3(43.4)	90.8(34.5)	119.3(32.1)
500～1,000만원	29.9(14.4)	36.3(14.8)	43.5(16.5)	57.1(15.3)
1,000～2,000만원	29.6(14.2)	36.0(14.7)	44.4(16.8)	64.0(17.2)
2,000만원 이상	57.4(27.5)	66.4(27.1)	84.9(32.2)	131.6(35.4)
계	208.4	245.0	263.6	372.0

*( )은 구성비

자료: 재정경제부

연체금액 구간별 신용불량자 구성비의 추이를 살펴 보면, 500만원 미만의 소액연체자 비율이 갈수록 감소하는 반면 그 외 구간의 신용불량자 비중은 대체로 증가하는 양상을 보이고 있으며, 특히 고액의 연체금액 구간일수록 증가폭이 큰 편이다.

500만원 미만 연체자의 경우 2000년말 전체의 43.9%를 차지하였으나 2003년 12월말에는 32.1%를 차지하여 그 비중이 11.8%P 감소한 반면, 500～1,000만원 구간은 14.4%에서 15.3%로 0.9%P 증가하였고, 1,000～2,000만원 구간은 14.2%에서 17.2%로 3.0%P 증가하였으며, 2,000만원 이상은 27.5%에서 35.4%로 7.9%P 증가하였다.

마. 다중 신용불량자 현황 및 추이

2003년말 현재 2개 이상의 금융기관에서 신용불량자로 등록된 다중 신용불량자의 수는 234만 8천명으로 전체 신용불량자의 63.1%를 차지하고 있다.

다중 신용불량자는 절대적인 수뿐만 아니라 그 비중에 있어서도 매년 증가하는 추세로 2000년 12월말 다중 신용불량자의 비율은 전체의 40.7%에 불과하였으나 2003년 12월말 현재 전체의 63.1%를 차지하여 그 비중이 23.4%P나 증가하였다.

<다중 신용불량자 추이>

(단위: 만명, %)

	00.12말	01.12말	02.12말	03.12말	전년말대비
1개 금융기관 등록 신용불량자	123.6 (59.3)	133.9 (54.7)	112.7 (42.8)	137.2 (36.9)	21.7
2개 이상 금융기관 등록 신용불량자	84.8 (40.7)	111.1 (45.3)	150.9 (57.2)	234.8 (63.1)	55.6

*( )은 구성비

자료: 재정경제부

이러한 다중 신용불량자의 증가는 지급능력이 한계에 달한 채무자가 이른바 ‘돌려막기’를 위하여 여러 금융기관으로부터 차입을 하는 현상이 증가하였기 때문으로 보인다. 이러한 다중채무자의 증가는 관련된 당사자수의 증가로 신용불량자 문제의 해결을 더욱 복잡하게 하는 요인이 되고 있다.

Ⅲ. 신용불량자 증가의 문제점과 원인

1. 신용불량자 증가의 문제점

가. 경기회복의 장애요인으로 작용

우선 신용불량자의 증가는 국내소비를 위축시켜 경기회복의 장애요인이 되고 있다. 신용불량자의 경제활동인구 대비 비율이 9.37%(약 207만명)를 초과하면서 가계부실이 급격히 증가하고, 신용불량자 100만명의 추가발생으로 소비가 연간 2.7% 감소한다는 실증분석에 따르면, 2004년 2월말 현재 신용불량자의 수가 경제활동인구(2004년 2월 현재 2,348만 7,000명)의 16.3%에 달한다는 것이 내수 부진(2003년 민간소비증가율 -1.4%)의 가장 큰 원인이라고 할 수 있다.

최공필, “신용불량자문제에 대한 대응전략,” 『주간금융동향』 제13권 8호, 한국금융연구원, 2004.

<2003년중 소비 증가율>

(전년동기대비, %)

구 분	03.1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	2003년
소 비	6.4	0.4	△2.2	△2.8	△1.9	△0.4	△1.9	△2.6	△2.9	△1.6	△3.7	△1.2	△1.4

이로 인하여 세계경제의 회복세와 수출의 호조에 불구하고 2003년중 우리 경제는 실질 GDP 기준 3.1%의 저조한 성장률을 보였으며, 현재도 경기회복세가 본격화되고 있지 못한 실정이다. 이러한 상황은 신용불량자 문제가 일정 수준 이상 해결되기 전까지는 상당기간 지속될 가능성이 높은 것으로 보인다.

한편 우리 경제의 중추인력으로 활동할 20～30대 연령층의 신용불량자 증가는 이들의 경제활동을 제약하여 인적자본의 축적을 저해함으로써 향후 우리 경제의 성장잠재력을 저하시키는 방향으로 작용할 수 있다는 점에서 장기적인 부작용 또한 우려된다.

나. 금융시장의 불안요인으로 작용

신용불량자의 채무 연체 및 불이행의 증가는 금융기관의 수익성 및 건전성을 악화시켜 금융시장의 불안요인으로 작용하고 있다.

<신용카드사 연체율 및 대환대출 추이>

(단위: 억원, %)

	’02말	’03.3말	’03.6말	’03.9말	’03.12말
총채권(A)	830,774	787,564	701,407	634,185	549,895
연체채권(B)	49,535	74,397	67,077	71,221	77,276
연체율(B/A)	5.96	9.45	9.56	11.23	14.05
대환대출	59,145	88,287	114,556	166,942	160,840

자료: 금융감독원

<2002-2003년 신용카드사 당기순이익 및 대손충당금 적립현황>

(단위: 억원)

구 분	’02년			’03년			전년대비 증 감
	상반기	하반기	연간	상반기	하반기	연간
당기순이익	8,579	△3,615	4,964	△27,592	△77,150	△104,742	△109,706
(대손상각비)	(14,985)	(35,599)	(50,584)	(54,969)	(81,248)	(136,217)	(85,633)

주) 국민카드 제외 8사 기준

자료: 금융감독원

최근 문제가 되고 있는 신용카드사의 경우 연체율이 2002년말 5.96%에서 2003년 3월말 9.45%, 2003년 12월말 14.05%로 급격히 증가함에 따라 대손자산이 증가하여 신용카드사 전체의 당기순이익이 2002년 4,964억원 흑자에서 2003년 10조 9,706억원 적자로 반전하였다.

이러한 신용카드의 연체율 상승과 카드사의 경영상태 악화는 2003년중 카드채 부실에 대한 시장의 우려를 증폭시켜 카드채의 신규발행을 중단시키는 사태를 초래함으로써 신용카드사의 유동성 위기를 초래하였다. 정부의 신용카드 종합대책(2003. 3. 17) 및 금융시장 안정대책(2003. 4. 3)으로 일단 진정이 되기는 하였으나 신용카드로 인한 금융시장의 불안은 2003년 11월 LG카드사태로 다시 재연되었으며, 결국 LG카드사태는 정부가 관치금융수단을 동원하여 산업은행이 LG카드를 사실상 인수․관리하게 함으로써 수습할 수 있었다. 그러나 이러한 신용카드사의 부실로 인한 금융시장의 불안요인은 현재도 완전히 제거된 상태는 아니라고 할 것이다.

다. 사회안정의 저해

신용불량자의 증가는 가정불화 및 범죄와 같은 사회적 일탈행위의 증가요인이 됨으로써 사회안정을 저해하는 요인이 되고 있다. 특히 신용불량자의 발생이 청년, 서민층 등 지불능력이 쉽게 개선되기 어려운 계층과 집단에 집중적으로 발생하고 있어 우리 사회의 양극화 현상을 심화시키는 요인으로 작용하고 있다는 점에서 문제의 심각성이 있다.

2. 신용불량자의 증가원인

가. 신용사회 이행과정의 과도기적 진통

신용불량자의 급증은 신용거래의 증가속도를 의식이나 제도 등 사회적 신용인프라의 발전이 뒤따르지 못하여 발생하는 것으로 신용사회 이행과정의 과도기적 진통으로 볼 수 있다. 미국, 일본 등 선진국의 경우도 과거에 국민소득 1만달러 시기를 전후하여 6～7년간 신용불량자 증가문제에 직면한 바 있는데 미국의 경우 1974년에서 1984년까지 일본의 경우는 1979년부터 1986년까지 개인 파산자가 급증하고 신용불량자가 증가하여 사회문제가 된 적이 있다.

삼성경제연구소, “신용사회 정착을 위한 제언,” Issue Paper, 2003. 12.

우리나라의 경우 외환위기 이전에는 금융시장이 만성적인 자금의 초과수요 상태에 있었기 때문에 금융기관은 신용도보다는 담보 위주의 여신에 의존하여 신용대출의 비중이 매우 낮은 편이었다. 또한 소비지출에 있어서도 신용카드 사용비중은 비교적 낮은 편이었다.

그런데 외환위기후 금융시장의 대외개방으로 국내외 금융기관간 경쟁이 가열되고 금융겸업화에 따른 금융업권별 경쟁이 심화되면서 담보 위주의 여신관행은 점차 사라지고 신용대출이 증가하게 되었으며, 신용카드에 대한 각종 규제의 완화와 내수부양을 위한 사용장려 정책으로 인하여 신용카드 사용 또한 크게 증가하였다.

1997	1998	1999	2000	2001	2002
15.0 %	12.7 %	15.7 %	26.0 %	43.6 %	48.5 %

<연도별 민간소비지출 대비 신용카드 사용비율>

그러나 그간 담보위주의 대출관행하에서 우리나라의 금융기관은 금리차별화등 신용소비자의 객관적인 신용도를 바탕으로 한 위험관리 능력이 배양되지 못하였으며, 신용소비자인 개인도 신용의 중요성을 제대로 인식하지 못하였다.

이처럼 신용평가능력이 충분히 확보되지 않고 신용인프라가 제대로 구축되지 않은 상태에서 신용거래가 개별 소비주체의 지불능력을 초과하여 일시적으로 급증함에 따라 신용위험이 크게 증가하고 신용불량자가 급증하게 된 것이다.

나. 고용구조의 변화에 따른 개인의 신용위험 증가

외환위기 직후인 1997년말 143만명이던 신용불량자가 1999년말까지 200만명 수준으로 증가한 것은 외환위기 당시의 극심한 경기침체와 이후에 전개된 비정규직의 증가, 청년실업률의 상승 등 고용구조의 변화로 인하여 개인의 신용위험이 전체적으로 상승하였기 때문이다.

외환위기 직후인 1998년과 1999년 2/4분기 동안에 정규직 근로자가 감소하면서 비정규직 근로자가 크게 증가하였는데 비정규직 근로자의 비중은 1997년말 47.4%에서 1999년 말 52.8%로 상승하였다.

신인석·한진희·,박창균, “신용불량자 증가의 원인 분석과 대응방향,” 한국개발연구원,2003.

고용구조의 변화로 개인의 소득변동위험이 구조적으로 높아졌으나, 금융기관이 이를 예상하지 못한 채 적절한 위험관리에 실패한 것이 신용불량자를 증가시킨 원인인 것이다. 그러나 2002년말 이후 최근의 신용불량자 증가는 이러한 고용구조의 변화보다는 신용카드 문제등 금융부문의 실패에 의한 영향이 더 큰 것이라고 할 수 있다.

신인석·한진희·박창균, “신용불량자 증가의 원인 분석과 대응방향,” 한국개발연구원,2003. 8.

<연도별 비정규직 비율 및 실업률 추이>

구분	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
비정규직수 (만 명)	507	491	525	540	570	612	576	653	697	694	732	713
비정규직비율 (%)	42.6	41.1	42.1	41.9	43.2	45.7	46.9	51.6	52.1	50.8	51.6	49.5
실업률 (%)	2.5	2.9	2.5	2.1	2.0	2.6	7.0	6.3	4.1	3.8	3.1	3.4
청년실업률 (%)	5.8	6.8	5.7	4.6	4.6	5.7	12.2	10.9	7.6	7.5	6.6	7.7

* 비정규직 비율 = (임시근로자 수 +일용근로자 수)/임금근로자 수

* 청년실업률 = 15세 이상 29세 미만 경제활동인구의 실업률

다. 신용카드 위험관리의 실패

2002년말 이후 최근의 신용불량자 증가는 신용카드 사용의 급증과 이에 따른 신용 및 위험관리의 실패에 기인하는 것이다. 즉, 신용카드에 대한 규제 완화이후 신용카드 부문의 급격한 신용팽창으로 형성된 잠재부실이 2002년 하반기부터 시행된 신용카드에 대한 건전성 규제 강화와 신용카드사의 경영악화 등으로 신용팽창이 조정되면서 현재화된 것이라고 할 수 있다.

최근 비정규직 비중이 오히려 하락하고 있으나 신용불량자의 수가 증가한다는 점에서 최근의 신용불량자 증가요인으로 고용구조의 변화는 적합하지 않은 측면이 있다.

특히 2003년중에 이러한 문제가 본격적으로 분출한 것은 경기회복의 지연으로 신용불량자의 채무상환능력이 개선되지 않은 상태에서 경영위기에 직면한 카드사등의 가계신용 감축으로 채무자들의 채무만기연장이나 이른바 ‘돌려막기’가 어려워짐에 따라 신용위험이 높은 개인을 중심으로 신용불량자가 급증하였기 때문이다.

이러한 신용카드의 총체적 위험관리의 실패는 소비주체인 개인, 신용공여자인 금융기관, 감독책임이 있는 정부의 공동책임으로서 다음과 같은 점에 기인한다고 할 수 있다.

① 개인신용에 대한 인식의 미흡과 과도한 소비

신용불량자 문제의 가장 직접적이고 근원적인 원인은 당사자인 개인의 신용관리 실패에 있다. 개인신용에 대한 인식이 확립되지 않은 가운데 최근 수년간 저금리 기조의 지속으로 금융부담을 덜 느낀 소비자들이 신용카드등을 통하여 자신의 지불능력을 고려하지 않은 채 과도한 소비지출을 한 것이 신용불량자 증가의 근본적인 이유이다.

② 카드회사 등 금융기관의 위험관리 실패

금융기관들이 외환위기 이후 위험부담이 큰 기업금융 대신 안정적인 가계대출 확대에 치중하면서 개인신용의 위험이 증가한 것도 원인의 하나이다.

가계대출은 1997년말 211조원에서 2003년말 447조 6,000억원으로 급증하였다.

<연도별 가계부채 추이>

	1999년	2000년	2001년	2002년	2003년
연말잔액(조원)	214.0	266.9	341.7	439.1	447.6
연중증감(조원)	+30.4	+52.9	+74.8	+97.4	+8.5
(증가율, %)	(16.5)	(24.7)	(28.0)	(28.5)	(1.9)

특히 시장진입 초기의 폭발적 이윤추구에 도취된 신용카드회사들의 과열경쟁으로 카드발급이 남발되고, 현금서비스 한도액이 증가하면서 지불능력을 상회하는 신용공여가 이루어진 것이 직접적 원인이 되었다.

1999년 5월 규제완화 차원에서 현금서비스 한도 규제(월 70만원)가 폐지되자 각 신용카드 회사는 치열한 자산확대 경쟁을 벌였으며, 그 결과 무분별한 신규카드의 발급 및 현금 서비스의 제공이 이루어졌다. 그로 인하여 1999년 100조원을 하회하였던 신용카드 사용액은 2002년에는 622조 9,000억원으로 급증하였다. 특히 현금서비스 이용액은 1999년 48조 1,000억원에서 2000년 145조 3,000억원으로 202%나 급증하였으며, 2002년에는 357조 7,000억원으로 크게 증가하였다.

이러한 신용카드 현금서비스의 급증은 상대적으로 신용이 취약한 이들에 대하여 신용공여를 확대하는 결과를 초래하였으며, 결국 이들이 대거 신용불량자로 전락하면서 현재와 같은 대규모의 신용불량자가 발생한 것이다.

<신용카드 이용실적 추이>

(단위: 조원, %)

		1998	1999	2000	2001	2002	2003
이용금액	현금서비스	32.7	48.1	145.3	267.7	357.7	234.9
		(-3.5)	(47.1)	(202.1)	(84.2)	(33.6)	(-34.3)
	결제서비스	30.8	42.7	79.6	255.3	265.2	173.6
		(-19.4)	(38.6)	(86.4)	(220.7)	(3.9)	(-34.5)
	합 계	63.6	90.8	224.9	443.4	622.9	480.5
		(-11.8)	(42.8)	(147.7)	(97.2)	(40.5)	(-22.9)
카드수 (만매)		4,202	3,899	5,788	8,933	10,481	9,552
			(-7.2)	(48.4)	(54.3)	(17.3)	(-8.9)
가맹점 (만점)		465	619	861	1,263	1,561	1,695
			(33.1)	(39.1)	(46.7)	(23.6)	(8.6)

(  )은 증가율

자료: 여신금융협회

③ 정부의 카드사용 촉진정책과 감독의 실패

신용카드의 위기는 정부의 근시안적인 경기부양책의 값비싼 대가라고도 할 수 있다. 정부가 경기부양을 위하여 신용카드 사용을 촉진하고 규제를 완화하는 일련의 정책을 시행하면서 감독규제의 강화에 따른 소비위축을 우려하여 적절한 감독조치를 하지 않은 것이 신용불량자 증가의 중대한 원인중 하나이다.

정부는 1) 신용카드 사용액에 대한 소득공제, 2) 신용카드 영수증 복권제 도입 등을 통하여 신용카드의 사용을 장려하였고, 3) 1999년 현금서비스 월 이용액 한도를 폐지하여 신용카드 이용액이 빠르게 증가하도록 함으로써 신용위험을 증대시켰다.

반면 신용위험의 증대에 대응한 감독의 강화에는 비교적 소극적 자세를 견지하여 2001년초부터 신용카드의 연체율 증가로 위험 징후가 포착되었음에도 불구하고 2001년말 감독규정의 개정과 2002년 6월의 여신전문업법시행령 개정전까지는 적극적으로 규제를 강화하지 않았다. 2001년 7월에는 감독당국이 그나마 건전성 규제강화 차원에서 시행하려한 신용카드 가두모집 규제조치마저 규제개혁위원회가 규제강화를 이유로 제동을 걸어 신용카드 문제의 악화에 일조를 하기도 하였다.

신용카드의 가두모집 규제는 결국 이듬해 여신전문금융업법 시행령 개정을 통해 뒤늦게 시행되었다.

<정부의 신용카드 정책의 변화>

	정 책 내 용	정책목표
1997년 8월	카드회사의 일반대출 업무 허용	카드소비 활성화
1999년 5월	현금 서비스 월이용한도(70만원 폐지)
8월	신용카드 소득공제(10%)제도 도입
2000년 1월	신용카드 영수증 복권제 시행
2001년 2월	신용카드회원 유치 과당경쟁 방지 및 감독강화방안 시행	카드규제 강화
5월	신용카드업의 문제점 및 개선방안 발표 - 현금서비스 잔액의 결제서비스 여신 잔액 초과 금지 - 영업점 또는 가맹점 이외 장소의 회원가입 권유(가두모집) 금지, 경품 금지 * 2001년 7월 규제개혁위원회 규제심사에서 가두모집 규제 등에 제동이 걸리면서 상당부분 시행되지 못함.
2001년 8월	신용카드 소득공제 확대(10% → 20%)	카드소비 활성화
10월	자율규제 형식의 신용카드사 과당경쟁 방지대책 시행	카드소비 억제 카드규제 강화
2002년 5월 (2002. 7. 1 시행)	미성년자 카드발급시 부모동의 의무화 현금대출 업무 취급 비중 제한 길거리 회원 모집, 방문 모집 금지
11월	카드회사 건전성 감독 강화대책 시행 -대손충당금 적립기준 강화 -적기시정조치 기준 강화
2003년 3월 4월	신용카드종합대책 및 보완대책 시행 - 카드채 만기연장 등 카드사 유동성 위기 대책	카드사의 유동성 위기 극복
2003년 10월	카드연체율 기준 폐지	카드사에 대한 대책 완화

이외에도 정부가 2000년 1월과 2001년 5월 등 수 차에 걸쳐 신용불량자에 대한 신용사면을 무원칙하게 남발한 것도 채무자의 채무이행 의지를 약화시키면서 도덕적 해이를 야기함으로써 신용위기를 증폭시키는 결과를 초래하였다고 할 수 있다.

라. 신용정보관리제도의 문제점

우리나라는 현재 종합신용정보집중기관(은행연합회)으로 하여금 3개월 이상 연체가 발생하고 연체금액이 30만원 이상이거나 30만원 미만의 금액이 3건 이상인 경우 신용불량자로 등록하여 관련 금융기관에 이 사실을 통보하는 일괄적인 신용불량정보 관리제도를 운영하고 있다.

그러나 이러한 일률적인 신용불량자 등록제도는 미국 등 주요 선진국에서는 도입․운영하고 있지 않는 제도로서 개인신용평가의 기초정보 제공이라는 본래 목적보다는 주로 신용불량자에 대한 일률적 금융거래 제한 등 제재장치로서 기능되어 온 측면이 크다.

<신용불량자 제도관련 운용현황>

	신용불량자 제도 및 법적근거	연체금액 정보 등의 관리
한국	․「신용정보의이용및보호에관한법률」에 근거를 두고 신용불량자제도를 별도 운용	․종합집중기관인 은행연합회에서 신용불량자를 등록․관리 ․다른 금융회사들은 이를 공유
미국	․신용불량자제도 없음	․메이저 Credit Bureau를 통해 금융회사들이 경제적 동기에 따라 자발적으로 연체정보 등 신용정보를 수집하여 활용
일본	․신용불량자제도 없음	․업권별 신용정보기관간의 교환시스템을 구축하고 연체현황정보를 교환
영국	․신용불량자제도 없음	․강제집중기관은 없으며 민간신용정보회사간 정보교류

자료: 재정경제부

이 때문에 일시적인 유동성 부족으로 신용불량자가 된 경제주체가 금융거래의 중단으로 비효율적인 파산을 당함으로써 신용불량자가 필요이상으로 증가할 위험성이 있으며, 일률적인 제재로 신용불량자의 금융거래 및 취업등을 제한하여 이들의 신용회복기회를 과도하게 제약하는 부작용이 있다.

또한 정보집중제도에 의해 공유되는 신용정보가 거래내역 정보가 아닌 연체정보에 국한되어 불완전한 정보가 제공됨에 따라 금융기관의 신용공여 결정이 왜곡되고 이로 인하여 신용불량자가 증가할 가능성이 있으며, 주기적인 신용불량자 사면으로 도덕적 해이가 조장되고 신용불량자 제도의 신뢰성이 저하되는 점도 문제점으로 지적될 수 있다.

마. 신용회복지원제도의 미비

법원에 의한 개인회생제도의 도입이 지연되고 체계적인 신용회복지원제도가 활성화되지 못하여 갱생가능한 신용불량자들이 ‘신용불량자 등록 → 금융거래행위 및 취업의 제한 → 소득감소로 인한 신용회복기회 제약’의 악순환으로부터 탈피하지 못하는 등 신용불량자의 신용회복을 위한 제도적 장치가 미흡한 것도 신용불량자 증가의 한 원인이라고 할 수 있다.

현재 신용불량자의 신용회복을 제도적으로 지원하는 장치는 ①신용회복지원위원회를 통한 개인 Work-out제도와 ②법원을 통한 개인회생제도가 있다. 양자는 신용불량자의 채무 상환기간 연장 및 분활상환 등을 통하여 신용불량자에게 갱생의 기회를 부여한다는 점에서는 유사하지만 본질적으로 개인 Work-out제도가 사인간의 사적 자치에 의한 일종의 화의절차인 반면, 법원에 의한 개인회생제도는 법원의 강제적 권한에 의한 조정이라는 점에서 차이가 있다.

<신용회복지원위원회 지원실적>

(단위: 명)

구분	02.4/4	2003년					계
			1/4	2/4	3/4	4/4
상담	26,789	221,239	44,634	47,398	47,099	82,108	248,028
신청	505	56,596	3,783	9,600	16,638	26,575	57,101
(심의완료)	(42)	(37,598)	(1,005)	(2,914)	(6,812)	(26,867)	(37,640)
(워크아웃진행중)	-	(26,198)	(525)	(2,185)	(5,591)	(17,897)	(26,198)

* 신용회복지원위원회 업무 개시 : 02.10.1

자료: 신용회복지원위원회

신용회복지원위원회를 통한 개인 Work-out제도는 2개 이상 금융회사의 총채무액이 3억원 이하인 신용불량자에 대하여 최장 8년의 기간내에서 상환기간 연장, 분할상환, 이자율 조정, 상환유예, 채무감면 등을 통해 신용회복을 지원하는 것으로 2003년말까지 2만 6,198명이 이 제도에 의하여 개인 Work-out을 진행중이다.

그러나 개인 Work-out제도에 의해 신용회복지원을 받는 신용불량자는 아직 극히 제한적인 숫자로서 이 제도만으로 신용불량자 문제를 근본적으로 해결하는 데는 한계가 있으며, 신용회복위원회의 지방사무소 부재에 따른 접근성 제한, 일부 금융기관의 협약 미가입 등의 문제점이 있어 충분한 수준으로 활성화되고 있지 못하다는 평가이다.

법원에 의한 개인회생제도는 장래 계속적 수입이 예상되는 급여소득자와 일정 금액 미만의 채무를 진 자영소득자를 대상으로 법원의 결정에 의하여 최장 8년동안 채무를 분할․상환하게 하고, 채무계획 이행시 잔여채무 등을 면책하는 제도로서 2004년 3월 2일 관련 법안이 국회 본회의를 통과하여 입법화되었으나 입법이 다소 지연됨에 따라 그간의 신용불량자 증가에 대하여는 별다른 역할을 수행할 수 없었다.

<개인회생제도와 개인워크아웃제도 비교>

구분	개인회생제도	개인워크아웃
신청대상채무범위	ㅇ 모든 채무 * 채무액은 대법원 규칙에서 정한 금액 이하	ㅇ 협약 가입 금융기관*에 대한 채무 * 은행, 보험사, 카드사, 할부금융사, 저축은행 등 ㅇ 채무액은 3억원 이하
신청자격	ㅇ 급여 또는 영업소득자 - 장래 계속적으로 또는 반복하여 수입을 얻을 가망이 있는 급여소득자 또는 대법원 규칙이 정하는 금액이하의 채무를 부담하는 영업소득자	ㅇ 2개 이상 금융기관에 채무가 있는 신용불량자 - 최저생계비 이상의 수입이 있는 신용불량자 - 총채무 3억원 이하인 신용불량자
채권추심 금지	ㅇ 보전처분․강제집행 금지 - 개인회생절차 신청시 법원은 필요시 채무자 재산에 대한 강제집행등 금지명령 가능	ㅇ 채권추심․강제집행 금지 - 워크아웃 신청시 채무자와 보증인 등에 대한 채권 및 강제집행 등 금지
변제계획 작성	ㅇ 채무자가 변제계획 작성 - 신청일로부터 14일 내에 변제계획안을 제출	ㅇ 신용회복지원위원회가 변제계획 작성 - 채무자와 상담한 후, 변제계획안을 작성
변제기간	ㅇ 최장 8년 이내	ㅇ 최장 8년 이내
변제계획 확정 절차	ㅇ 법원이 변제계획 인가 - 채권자가 반대하더라도 변제계획액이 파산배당액보다 많을 경우 법원이 직권으로 변제계획 인가 가능	ㅇ 채권금융기관 동의로 확정 - 심의위원회의 심의후 채권금융기관 동의로 확정(무담보채권 1/2, 담보채권 2/3)
변제계획 확정 효력	ㅇ 강제적 효력이 있음	ㅇ 강제력이 없음
변제계획 이행관리	ㅇ 필요시 회생위원의 선임 * 법원이 필요시 법원사무관등을 회생위원으로 선임	ㅇ 신용회복지원위원회
면 책	ㅇ 법원이 면책(잔여채무면제) 결정 - 변제계획 미완료시에도 채무자 귀책사유 없고 파산배당액보다 많이 변제 받은 경우 면책 결정 가능(보증인에게는 효력 없음)	ㅇ 변제완료후 채무 소멸 - 귀책사유 없이 변제계획의 75% 이상 변제하고 채권자가 동의할 경우 면책
면책의 취소	ㅇ 기망 등의 경우 면책 취소 - 면책결정일로부터 1년 이내에 신청 또는 직권으로 취소	ㅇ 허위신고 등의 경우 효력상실 - 허위신고 또는 재산은닉시 금융질서문란자로 등록

Ⅳ. 정부의 신용불량자 대책에 대한 평가

1. 2004년 이전의 신용불량자 대책

정부의 신용불량자 대책은 외환위기로 인한 경제난이 일정 수준 극복되었음에도 불구하고 신용불량자 수가 200여만명 수준에서 감소되지 않자 2000년 1월부터 단편적으로 시행되기 시작하였다.

2000년 1월부터 2002년 중반기까지의 신용불량자 대책은 주로 신용불량자의 등록 및 관리제도의 개선에 치중한 조치들로서 이 때까지 신용불량자에 대한 본격적인 처방은 시도되지 않았다고 할 수 있다. 오히려 이러한 조치들에 대해서는 신용불량자의 명목적인 통계치를 조작하는 것에 불과하여 실질적인 정책효과 없이 문제를 희석시킨다는 비판이 있었다. 또한 2000년 1월 밀레니엄 대사면의 일환으로 시행된 ‘연체금 상환기록 삭제’와 2001년 5월의 ‘연체금 상환기록 삭제’와 같은 선심성 신용사면도 채무자의 도덕적 해이를 조장하여 신용불량자 문제의 근본적인 해결에 역행하는 조치들이라는 비판이 있었다.

2002년에 접어들면서 신용불량자 문제가 사회적 현안으로 등장하자 정부는 개별 금융기관 차원의 만기연장 및 대환대출을 유도하며 신용불량자 문제에 개입하기 시작하였으며, 2002년 7월에는 신용불량자의 등록기준을 ‘5만원 이상 연체’에서 ‘30만원 이상 연체’로 상향조정하였다. 또한 이와 함께 신용카드에 대한 건전성 규제를 강화하기 시작하였다. 그러나 이 시기까지도 신용불량자 문제의 해결을 위한 본격적인 제도적 방안은 강구되지 못하였다.

그러던 중 2002년 10월 신용회복지원위원회를 설립하여 금융기관간 협약에 의한 개인 Work-out제도를 시행하면서 제도적 접근에 의한 신용불량자 문제의 해결이 처음으로 시도되기 시작하였다. 그러나 이 시기까지도 신용불량자의 채무재조정이나 상환능력 제고 등 신용불량자 문제에 대한 근본적이고 종합적인 처방은 준비되지 못한 상태이었다.

2003년 8월의 신용불량자 종합대책은 신용불량자 문제가 내수위축의 주요요인으로서 경기회복의 장애요인으로 부각되면서 심각한 사회문제를 양산하자 이전의 단편적인 접근을 탈피하여 종합적인 신용불량자 대책을 강구하기 위한 것이었다. 단편적인 신용회복지원 이외에 신용불량자의 상환능력 제고라는 정책적 개념이 공식적으로 도입되었고, 도덕적 해이의 방지와 신용교육의 강화 등 신용불량자 문제의 근본적 해결을 위한 시책도 언급이 되어 있었다. 그러나 이 종합대책은 정책목표의 설정에 있어서는 종합적인 대책이라고 할 수 있었으나, 이러한 정책목표상의 개념적 충실성에 비하여 구체적 실천수단에 있어서는 실효성이 크게 확보되지 못한 문제점이 있었다.

<정부의 신용불량자 정책 변화>

	정 책 내 용	정책목표
2000년 1월	- 연체금 상환자에 대한 관리기록 삭제	신용불량자 등록 및 관리제도 개선
2001년 4월	- 신용불량자 등록기준 변경 (6개월 이상 연체 → 3개월 이상 연체)
5월	- 연체금 상환자에 대한 관리기록 삭제
7월	- 연체금 상환후 기록보존기간 단축( 1～3년 → 1～2년)
2002년 2월	- 신용불량자 관리제도 개선방안 발표 ․신용카드 발급요건 강화 ․신용불량자 등재요건 완화 검토 ․신용불량자 등재시 불이익에 대한 홍보강화
2002년 6월	- 신용불량자 등록시 사전통지의무 강화 (등록일 15일전 → 등록일 1개월전)
7월	- 신용불량자 등록기준 상향조정 (5만원 이상 3개월 연체 → 30만원 이상 3개월 연체)
2002년 5월	- 개별 금융회사의 자체 신용회복지원제도 도입: 만기연장, 대환대출	신용회복지원제도 운영
10월	- 다중채무자에 대하여 금융기관간 자율협약에 의한 신용회복지원제도(개인 Work-out제도)실시 - 대부업법 제정․시행 : 대부업자 등록, 이자상한 규제, 불법채권추심행위 금지 등
2003년 8월	- 신용불량자 종합대책 : ․채무자 상환능력 제고를 위한 여건 조성 : 경기활성화 및 가계대출의 안정적 유지 ․신용불량자별 특성에 따른 신용회복지원 프로그램 운영 1) 금융회사에 대한 금융감독원의 경영실태 평가시 개인신용회복지원 실태 반영 2) 다중 채무자에 대한 개인워크아웃제도를 통한 신용회복 지원 활성화 ․개인회생절차 도입 추진, 개인신용 교육․홍보 강화, 신용거래 관행의 조기 정착, 도덕적 해이 방지	신용불량자의 채무재조정 및 종합대책 강구
2004년 3월	- 신용불량자 대책 ․신용불량자 추가발생 최소화 : 한계채무자에 대한 신용회복지원, 가대출의 연착륙 유도 ․신용회복기회의 확충 : 개별 금융기관의 신용회복지원 프로그램 강화, 개인워크아웃, 다중채무자 공동채권추심프로그램, Bad Bank의 설립, 법원에 의한 신용회복제도 활용 ․일자리와 연계한 신용회복지원 강화 ․추심부담 완화 및 도덕적 해이 방지 - 국세체납정보의 신용불량정보 집중 폐지

2. 2004년 3월의 신용불량자 대책

2004년 3월 10일 정부가 발표한 신용불량자 종합대책은 신용불량자 문제가 우리 경제의 병목점으로 지적되는 등 사회경제적으로 심대한 문제를 발생시킴에 따라 정부의 적극적 개입을 요구하는 사회적 수요를 충족시키기 위한 것이었다. 2003년도의 저조한 경제성장 실적이 신용불량자 문제에 상당 부분 기인한다는 분석과 신용불량자 문제의 해결 없이 경제활성화를 위한 정책의 실효성을 확보할 수 없다는 판단도 이러한 종합대책을 강구하게 된 배경으로 볼 수 있다.

그러나 그 내용은 2003년 8월 발표한 종합대책의 기본구조와 내용을 그대로 답습하고 있어 일부 내용을 제외하고는 과거에 발표된 대책의 반복에 불과한 인상을 주고 있다. 다만 Bad Bank의 설립 및 신용불량자의 취업지원 등 일부 추가된 대책에 있어서는 2003년 8월의 종합대책에 비해 실행수단의 구체적 실효성이 강화된 것으로 평가된다. 2004년 3월 발표된 정부의 신용불량자 대책의 주요내용은 다음과 같다.

가. 신용불량자 추가발생 최소화

신용불량자가 되기 이전의 한계채무자에 대한 신용회복지원을 강화하고 가계대출의 연착륙을 유도하여 신용불량자의 추가발생을 최소화하겠다는 것이다.

이를 위하여 단기 소액의 연체자에 대하여는 각 금융기관이 사전에 만기연장 등 신용회복기회를 제공하여 신용불량자가 되지 않도록 유도하고, 2004년중 만기도래하는 92조원의 은행 가계대출액이 원활하게 만기연장되도록 유도하며, 주택금융공사를 통하여 3년 만기 위주의 주택담보대출을 10년 이상 장기대출로 전환한다는 것이다.

이러한 한계채무자의 신용불량자 등록의 방지 등을 통한 신용불량자 추가발생의 최소화는 신용불량자 문제 해결의 부담을 완화하는 차원에서 필요한 정책적 착안이나 주택금융공사를 통한 장기대출 전환 외에는 정책수단이 모두 금융기관의 자율적인 협조에 의존하고 있어 정책수단의 실효성 보장 측면에서 미흡한 면이 있다고 평가될 수도 있다. 그러나 신용불량자 문제가 본질적으로 사적인 채권-채무관계로 환원되는 당사자간 문제라는 점에서 정부의 직접 개입보다는 이와 같이 민간의 자율적 협력을 간접적으로 유도하는 정책이 정책의 부작용을 최소화하는 측면에서는 바람직하다고도 할 수 있다.

나. 기발생 신용불량자에 대한 신용회복기회 확충

(1) 1개 금융기관에 등록된 신용불량자의 신용회복 지원

1개 금융기관에 등록된 신용불량자 137만명(2003년 12월말 현재)에 대하여는 개별 금융기관의 신용회복지원프로그램을 강화하겠다는 것으로 2002년 5월부터 추진된 사항이나 현재까지 크게 부각되는 실적은 없는 것으로 보인다. 이 역시 제도적으로 실효성이 보장된 수단이라기보다는 금융기관의 자율적인 협조에 의존해야 한다는 한계가 있다.

(2) 다중 신용불량자의 신용회복 지원

2개 이상 금융기관에 신용불량자로 등록된 다중 신용불량자 235만명(2003년 12월말 현재)에 대하여는 신용회복지원위원회를 통한 개인 Work-Out과 다중채무자 공동채권추심프로그램을 활성화하고, Bad Bank를 설립하여 다중채무자의 장기분할상환을 유도하겠다는 것이다.

① 개인 Work-out 활성화

개인 Work-out에 참여하는 금융기관을 현재 188개에서 지속적으로 확대하고, 현재 부산, 대구, 대전, 울산, 제주에만 설치․운영중인 신용회복위원회의 지방사무소를 추가 설치하여 신용불량자의 접근성을 제고하며, 채무자가 개인 Work-out제도를 이용하여 채무상환을 할 경우 채무상환 이행실적과 연계하여 추가적인 금리 인하 및 원리금 부분 감면 등 인센티브를 부여하는 방안을 강구하겠다는 것이다.

② 다중채무자 공동채권추심프로그램 활성화

10개 금융기관(은행 5, 카드사 5)의 참여하에 진행하고 있는 85만명에 대한 채무를 집중하여 공동추심 또는 채무재조정을 계속 추진하고, 성실 이행자에 대한 인센티브 부여 등을 통하여 금년중 10만명의 채무재조정을 목표로 한다는 것이다.

③ Bad Bank의 설립

다중 신용불량자를 대상으로 장기분할 상환을 전문 취급하는 Bad Bank의 설립을 추진하겠다는 것이다.

Bad Bank의 설립 및 운영방침은 다음과 같다.

1) 대상자: 일정기간(예: 3개월, 6개월) 연체, 5천만원 미만의 다중 신용불량자

2) Bad Bank는 자산관리공사(KAMCO), 금융기관이 공동 출자하여 설립하고, 대부업자로 등록

3) Bad Bank와 금융기관간 협약을 체결하여 대상채무자를 확정

4) Bad Bank는 대상채무자가 채무재조정을 신청하면 장기 저리로(최장 8년) 신규 여신을 지원. 이 때 채무자는 원금의 일정 부분(예: 3%)는 우선 상환

5) 채무자는 Bad Bank로부터 차입한 자금으로 금융기관 채무를 상환, 채무자는 신용불량자에서 해제

6) 채무자는 Bad Bank 차입금을 최장 8년간 분할 상환. 성실 이행자에 대한 추가감면, 초기 유동성 부족자를 위한 상환 거치기간 부여 등 인센티브 부여

7) Bad Bank 보유 정보는 CB에 제공하여 활용

이러한 Bad Bank 설립․추진방안은 신규대출을 통해 기 발생한 신용불량자를 대량으로 신속하게 처리할 수 있는 이점이 있으나 이 역시 다른 신용회복지원제도와 마찬가지로 신용불량자의 상환능력이 제고되지 않는 한 근본적인 한계가 있는 채무상환 연장조치에 불과하며, 자칫 채무탕감제도 등으로 오인될 경우 도덕적 해이를 조장할 우려가 있다.

Bad bank의 운영형태

채  무  자

ㆍ대상: 다중신용불량자

ㆍ채무재조정시,

선납금(예:3%) 부담

Bad Bank

ㆍ금전대부업 등록

ㆍ주식회사 형태

-금융기관 및 KAMCO

공동 출자

ㆍ자산관리는 KAMCO에 위탁

금 융 기 관

ㆍ은행

ㆍ카드사

ㆍ상호저축은행

ㆍ서울보증보험

ㆍKAMCO 등

①신청

①대출안내,

신규여신

(장기저리)

②기존 대출금 상환

②신용불량기록해제

③일부 현금+향후 회수

실적에 따른 배당 수취

③대상채권 매각, 출자(원금-

현금지급액) 또는 수익증권

수취

(3) 법원을 통한 신용회복기회 제공

민간차원의 사적 해결이 불가능할 경우 최종적으로 법원의 개인회생제도나 개인파산제도를 통하여 처리한다는 것이다.

① 법원의 개인회생제도

2004년 3월 2일 개인채무자회생법의 국회 입법과정이 완료되어 공포후 6월이 경과된 시점부터 개인회생제도가 시행될 예정이다. 이 제도는 파산시보다 장기분할 상환금이 많을 경우 적용되는 제도로서 파산선고 없이 장래 수입으로 최장 8년동안 채무를 분할상환하고, 변제계획 완료시 잔여채무를 면책하는 제도이다. 이는 외국에서도 운영중인 제도로서 미국의 경우 2002년중 45만명이 개인회생제도를 이용하였다.

② 법원의 개인파산제도

변제능력을 상실한 자는 개인파산제도를 통하여 경제적으로 새출발을 할 수 있다. 파산자의 경우 공무원 임용 불가, 파산사실의 신원증명서 기재 등의 제한을 받으나 채무에 대한 면책을 받아 경제적으로 새출발이 가능하다. 외국의 경우 2002년중 미국은 110만명, 일본은 21만명이 파산결정을 받았다.

다. 일자리와 연계한 신용회복지원

각 금융기관별로 자체 또는 거래 중소기업 등과 연계하여 일자리를 제공하고, 신용회복위원회의 취업 알선기능을 강화하며, 신용정보업자가 신용정보를 제공할 때 소액 신용불량정보의 제공을 한시적으로 유예하여 소액 신용불량자 취업제약요인을 해소하겠다는 것이다.

이러한 정책은 신용불량자 문제의 근본적 해결을 위하여는 신용불량자의 상환능력이 제고되어야 한다는 점에 착안한 것으로 그 정책방향은 바람직하나 정책목표를 실천할 수 있는 구체적 수단이 확보되었다고 보기 어려울 뿐만 아니라 현실적인 고용여건을 감안할 때 실효성이 크지 않을 것으로 보인다.

라. 기타

추심부담을 완화하고 도덕적 해이를 방지하며, 금융기관의 개인신용평가능력을 제고하고, 신용불량자 등록제도를 개편하겠다는 것으로 대체로 원론적인 정책방안이라고 보여진다.

정책방향에 대하여는 이론의 여지가 없으나 그 구체적인 실천방안이 충분히 제시되지 못하고 있다는 점에서 아직은 수사적인 차원의 정책처방으로 평가된다. 금융기관의 개인신용평가능력 제고와 신용불량자 등록제도의 개편은 비교적 중장기의 정책과제로서 이에 대한 추가적인 정책방안이 다시 제시되어야 할 것으로 보인다.

Ⅴ. 신용불량자문제 해결을 위한 정책방향

1. 기본방향

신용불량자 문제는 본질적으로 사인간의 채권채무관계로 환원될 수 있는 민간의 자율적 영역, 즉 시장의 문제라는 점에서 정부의 정책개입이 자유롭지 못한 측면이 있다.

그러나 현재의 상황은 개인적인 사적 채권-채무관계의 문제가 사회적으로 총합되어 심각한 외부불경제를 초래하고 있으므로 이를 전적으로 시장의 방임에 맡길 수 있는 상태는 아니라고 보여진다. 따라서 일정한 수준의 제한적인 정부 개입은 필요하다고 보여지나, 다만 다음과 같은 원칙하에서 정책방향이 결정되어야 할 것으로 사료된다.

가. 무리한 정책개입의 지양

신용불량자 문제는 신용사회의 이행과정에서 발생하는 과도기적 진통으로서 어떠한 측면에서는 ‘자연스러운 현상’이라고 할 수 있으므로 이의 단기적 해결을 위하여 무리한 정책수단을 동원하는 것은 바람직하지 않다.

물론 보다 정교한 정책적 대응이 있었더라면 그러한 ‘과도기적 진통’의 강도를 크게 줄일 수 있었겠지만 현 단계에서 신용불량자 문제에 대하여 단기간내 가시적인 성과를 도출하려는 시도는 문제의 근본적인 해결책이 되기보다는 현재의 문제를 미래로 이연시켜 확대하는 고식적인 미봉책이 될 가능성이 높다.

특히 관료들에게는 장기적인 부작용이 예상되더라도 자신의 임기동안 큰 문제가 발생하지 않으면 강도 높은 단기적 처방으로 재임기간에 가시적인 성과를 도출하려는 이기적인 NIMT(Not In My Term)행태가 있을 수 있으므로 이에 대한 적절한 비판과 통제가 필요하다.

나. 도덕적 해이의 방지에 역점

또한 어떠한 신용불량자 대책도 시장경제의 기본원리인 자기책임의 원칙을 훼손하여 채무자의 도덕적 해이를 조장하여서는 안된다는 것이다. 원리금의 탕감과 같이 채무자의 상환의지를 약화시키고, 도덕적 해이를 확산시키는 정책은 신용불량자 문제를 근본적으로 악화시킬 뿐만 아니라 한계채무자의 신용불량자 진입을 조장하는 독소적 정책이라고 할 수 있다.

신용불량자 문제의 재발 방지와 기발생한 신용불량자의 감축을 위한 가장 기본적이고 유효한 정책은 경제주체 스스로 자신의 신용에 대하여 책임을 지고 이를 합리적으로 관리하는 체제와 시장규율을 확고히 하는 것이다.

이러한 측면에서 정부의 신용불량자 대책에 포함된 원리금의 부분적인 탕감과 같은 인센티브는 신중하게 검토할 필요성이 있다. 설사 채무자의 채무상환 동기를 고양하기 위하여 시행한다고 하더라도 매우 엄격한 요건하에 선별적으로 시행되어야 한다. 채무자의 입장에서는 같은 채무를 상환하더라도 신용회복지원 프로그램을 이용하지 않고 채무를 상환하는 것보다 Bad Bank 등과 같은 신용회복지원 프로그램을 이용하여 채무를 상환하는 것이 원리금의 부분적인 탕감으로 인하여 현금흐름에 있어 보다 유리하다면 성실한 채무이행보다는 Bad Bank와 같은 신용회복지원 프로그램을 이용할 유인이 있기 때문이다.

다. 시장참여자의 협력 유도와 정부 직접 개입의 최소화

신용불량자 문제는 기본적으로 사적인 채권-채무관계이고 개인이 자기책임의 원칙하에 관리하여야 하는 개인신용에 관한 문제이므로 가급적 시장참여자인 채권자와 채무자간의 자율적인 협력에 의하여 문제 해결을 모색하고 정부의 직접 개입을 최소화할 필요가 있다.

정부의 직접 개입에 의한 문제의 해결은 시장참여자의 정부에 대한 의타심을 배양하여 도덕적 해이를 조장할 수 있으며, 이는 신용불량자 문제의 해결을 지연시키고, 장기적으로도 신용사회의 정착을 저해할 위험성이 있기 때문이다.

따라서 정부는 지시․명령자가 아닌 행위유도자로서의 리더쉽을 발휘하여 시장참여자간의 협력에 의해 채권자와 채무자 모두에게 Win-Win의 상생적 결과를 가져올 수 있는 협력적 분위기를 조성하는 데 주안점을 두어야 할 것으로 보인다.

특히 정부의 신용불량자 대책의 상당 부분이 금융기관의 협력을 전제로 한 것이라는 점에서 금융시장 안정을 위한 금융기관 공동의 협력을 도출해 내는 데 역량을 기울여야 할 것으로 보인다. 현재 정부가 유도하고 있는 한계채무자에 대한 만기연장이나 가계대출 회수의 자제 등은 각 금융기관이 집단행동의 딜레마에 빠지지 않고 시장안정과 채권회수 극대화를 위하여 공동으로 행하는 선의(善意)의 카르텔이라고 할 수 있다.

아래의 그림에서 보듯이 시장 참여자의 공동노력으로 채권회수를 자제하여 A 금융기관과 B 금융기관 모두 4의 이익을 보고 있는데 어느 한 금융기관이 다른 금융기관의 협력으로 형성된 시장안정효과에 무임승차하기 위하여 자신만 적극적 채권회수를 통해 이익을 극대화하려고 할 경우(이 경우 당해 금융기관은 10의 이익을 얻고, 상대방은 2의 이익밖에 얻지 못한다), 시장참여자간 협력체제는 붕괴되며, 결국 각각의 최적화 의사결정에 따라 시장참여자 모두 2의 이익밖에 얻지 못하는 집단행동의 딜레마 상황에 빠질 수 있다.

	A 금융기관
B 금융기관		채권 회수 자제	적극적 채권 회수
	채권회수자제	A - 4 B - 4 (공동 협력의 결과)	A - 10 B - 2 (A의 무임승차)
	적극적 채권회수	A - 2 B - 10 (B의 무임승차)	A - 2 B - 2 (공동 협력이 파기된 경우)

따라서 정부는 외국계 금융기관의 비중이 증가하는 등 과거와 같은 관치금융수단의 동원이 어려운 정책환경에 직면하고 있지만, 시장참여자에 대한 합리적 설득과 함께 공식적․비공식적 역량을 총동원하여 금융기관의 자율적인 공동협력을 도출하고 유지할 필요가 있다.

라. 분배구조의 개선을 포함한 종합적 접근

신용불량자 문제는 복합적인 여러 가지 요인에 의해 발생한 것이므로 이의 해결을 위한 정책처방 또한 심층적이고 종합적이어야 한다.  따라서 단순한 경기활성화 및 단편적인 신용회복지원의 수준에서만 해결책을 모색할 것이 아니라 고용구조의 개선 및 일자리 창출 등 근본적인 분배구조의 개선까지 종합적으로 검토되어야 한다.

이는 신용불량자 문제가 단순히 경기변동적 현상 또는 개인의 신용관리 실패 문제로 국한되기 보다는 우리 사회의 양극화 현상을 반영하는 것이라는 관점에서 제기되는 것이다. 신용불량자의 상당수가 사회취약계층으로 이들이 일시적인 유동성 위기가 아닌 소득기회의 감소로 인하여 신용불량자의 굴레를 벗어나지 못하는 점을 감안할 때, 고용구조의 안정성 저하와 산업공동화 현상의 심화로 고용환경이 악화되어 소득창출기회의 양극화 현상이 심화될 경우 경기회복이 신용불량자 감축에 미치는 긍정적 효과는 상당 부분 감쇄될 수 있기 때문이다.

마. 시스템의 강화를 통한 재발 방지

현재의 신용불량자 문제는 1997년말의 외환위기와 비교할 때 신용위기의 주체가 기업에서 개인으로 바뀌었을 뿐 근본적으로 동일한 신용위기의 문제라고 할 수 있다. 당시 금융위기로 인한 미증유의 경제위기를 경험하고서도 불과 5～6년만에 유사한 위기가 재현되었다는 점에서는 금융시스템의 낙후성과 우리 사회의 학습능력에 대한 냉철한 자성이 필요하다.

따라서 당면한 신용불량자의 감축도 중요하지만 신용불량자 문제의 재발을 위한 선진적인 신용정보 인프라의 구축과 개인 신용에 대한 인식의 제고, 금융감독체계의 강화 등 시스탬의 강화에도 역점을 두어야 한다.

2. 정책과제

가. 신용회복지원의 활성화

개인채무자회생법의 입법화와 Bad Bank의 설립, 개인 Work-out제도의 시행 등 정부의 각종 신용회복지원제도의 도입으로 신용불량자의 신용회복을 지원하기 위한 제도적 틀은 어느 정도 구비된 것으로 보인다.

따라서 지금부터는 이러한 신용회복지원제도를 활성화하여 소기의 정책목적을 달성하도록 구체적 실천방안을 모색하고 기존의 제도를 보완하는 노력이 필요하다.

먼저 개인워크아웃제도의 효율성을 제고할 필요가 있다. 이를 위하여는 우리나라의 개인 워크아웃제도의 모델인 미국의 NFCC의 운영방안을 적극적으로 참조할 필요가 있다. 그 중에서도 동 기관의 성격이 민간비영리법인이어서 채무자의 입장에서 업무가 이루어지고 있다는 점을 중시해야 할 것이다. 이와 아울러 신용회복지원위원회의 인원 및 지방사무소를 확충하여 신용불량자의 접근도를 제고하는 것도 필요하다고 하겠다. 또한 신협, 새마을금고 등 현재 협약에 가입하고 있지 않은 금융기관들의 가입을 유도하여 협약가입 금융기관을 확대할 필요성이 있다.

이건범, “신용불량자 문제의 해결방안,” 「주간금융동향」 제12권 23호, 한국금융연구원, 2003.

다음으로 법원에 의한 개인회생제도의 경우 담당 재판부의 확충 및 심리절차의 신속성 제고 등을 통하여 제도의 실효성과 효율성을 높이도록 하여야 할 것이다.

나. 경기활성화와 소득분배구조의 개선

신용불량자 문제의 가장 근본적인 해결방안은 경기활성화를 통한 상환능력 제고에 있다. 이와 아울러 앞에서 말한 바와 같이 경기활성화의 효과가 사회 취약계층이 상당수인 신용불량자에게도 충분히 전파될 수 있도록 일자리 창출 등 근본적인 분배구조 개선책도 동시에 추진되어야 할 것이다.

다. 신용정보 인프라의 구축

신용평가의 정확성을 제고하여 신용정보의 불균형을 해소할 수 있는 선진적인 신용정보 인프라를 구축하여야 한다. 현재의 중앙집권적인 ‘신용불량자 등록제도’는 차등화된 신용정보를 제공하는 데 한계가 있을 뿐만 아니라 과도한 일률적 금융제재의 부작용이 있으므로 장기적으로 폐지 또는 개선하는 방안을 적극적으로 검토하여야 한다.

이와 아울러 금융기관 및 전문 신용평가기관의 신용평가능력을 배양하는 등의 신용정보인프라 확충에 정책의 역점을 두어야 한다. 전문 신용평가기관의 육성을 위해서는 현재의 강제정보집중 제도가 신용정보시장의 경쟁기반 조성을 저해하는 측면이 있다는 점을 감안하여 신용불량자 등록제도 및 정보집중제도에 대한 전면적인 개편이 추진되어야 할 것이다.

라. 신용에 대한 인식의 제고

개인 신용에 대한 사회적 인식을 제고하여야 한다. 신용사회의 정착을 위하여는 사회 구성원들의 신용에 대한 인식을 정립하는 것이 필수적이라고 할 수 있으므로 청소년기의 경제교육 등을 강화하여 개인신용에 대한 인식을 제고하여야 한다.

최근 미국의 연구결과에 따르면 신용상담(credit consulting)을 받은 그룹이 그렇지 않은 그룹에 비하여 높은 신용도를 유지하며 우월한 채무변제능력을 보유한 것으로 나타났다. 이러한 이유로 미국에서는 의무적인 신용교육(mandatory financial education)을 정책적인 수단으로 사용하는 빈도가 높아지고 있다는 점을 참고할 필요가 있다.

이건범, “신용불량자 문제의 해결방안”, 「주간금융동향」 제12권 23호, 한국금융연구원, 2003.

마. 금융감독체계의 정비

최근의 신용불량자 문제의 주요 원인이 신용카드에 대한 건전성 감독의 실패에서 비롯되었다는 점에서 금융감독체계의 문제점을 종합적으로 검토한 후 이를 개선하여야 한다. 특히 금융감독기구가 금융의 건전성 유지라는 고유정책 목표보다 경기부양 등 부수적 정책목표에 치중하면서 발생할 수 있는 금융감독의 실패를 시스템 차원에서 예방할 수 있는 장치를 마련하는 것이 필요하다.

Ⅵ. 결  어

최근의 신용불량자의 증가는 주로 2000년 이후 위험관리에 실패한 신용카드의 문제에 주로 기인한다고 할 수 있다. 여기에는 손쉬운 정책수단으로 무리하게 경기부양을 도모한 정부, 소득의 제약을 무분별한 신용으로 회피하려 한 소비주체, 위험의 대가를 도외시 한 채 목전의 이윤에만 매몰된 금융기관의 공동책임이 있다고 할 것이다.

그러나 이러한 신용불량자의 급증이 신용카드라는 일 부문의 실패에만 적적으로 기인한다고 보기는 어렵다. IMF 경제위기 이후 경제구조의 변화로 심화되는 사회적 양극화 현상과 신용사회의 이행과정에서 파생된 신용인프라의 부족 문제 등이 보다 심층적인 원인이라고 할 수 있다.

따라서 신용불량자 문제는 이러한 심층적 원인에 대한 근본적인 대책이 함께 강구되어야 하며, 이를 통하여 현재 우리가 당면한 신용불량자 문제를 현명하게 극복함으로써 신용사회로의 이행을 촉진하는 전화위복의 계기로 삼아야 할 것이다. 지난 1997년말의 외환위기도 매우 고통스러운 과정이었지만 우리의 경제체질을 강화하는 데 유익한 계기가 되었다는 점을 상기할 필요가 있다.

〔참 고 문 헌〕

신인석·한진희·박창균, 『신용불량자 증가의 원인 분석과 대응방향』, 한국개발연구원, 2003.

이건범, “신용불량자 문제의 해결방안,” 『주간금융동향』 제12권 23호, 한국금융연구원, 2003.

최공필, “신용불량자문제에 대한 대응전략,” 『주간금융동향』 제13권 8호, 한국금융연구원, 2004.

홍종학, “신용불량자 대책 - 금융이용자보호제도를 중심으로,”   『신용불량자 문제해결 포럼 발표자료』, 2003.

삼성경제연구소, 『신용사회 정착을 위한 제언』, 2003.

국회 재정경제위원회, 『신용정보의이용및보호에관한법률중개정법률안 검토보고서』, 2004.

재정경제부, 『2003년도 국정감사 요구자료』, 2004.

금융감독위원회, 『2003년도 국정감사 요구자료』, 2004.

재정경제부, 『보도 참고자료(2004. 3. 10) - 신용불량자 현황 및 대응방향』, 2004.

종합부동산세(가칭) 도입 필요성에 관한 고찰

이 한 규

재정경제위원회 전문위원

(hanyulee@assembly.go.kr)

Ⅰ. 문제의 제기	183

Ⅱ. 종합부동산세에 대하여 제기되는 문제점에 대한 고찰	184

1. 위헌소지의 문제점에 대한 고찰	185

2. 이중과세의 문제점에 대한 고찰	186

3. 과세주체에 관한 고찰	187

4. 보유과세 문제점에 대한 고찰	189

Ⅲ. 종합부동산세 도입의 필요성	191

1. 토지보유 구성비율의 변화 도모	193

2. 부동산투기 억제 수단의 강구	195

Ⅳ. 부동산보유관련세제에 대한 평가	197

1. 부동산투기억제세	197

2. 토지과다보유세	199

3. 토지초과이득세	202

4. 양도소득세	207

5. 종합토지세	210

6. 재산세	217

Ⅴ. 종합부동산세 도입방안	221

1. 과세대상의 합리적 선정	221

2. 과세체계의 정비	226

3. 평가의 공정성 확보	229

4. 평가에 대한 권리구제 보완	237

5. 공정시장가격(Fair Market Value) 파악을 위한 절차적 제도 강구	241

Ⅵ. 결  론	247

〔참고문헌〕	250

Ⅰ. 문제의 제기

종합부동산세(가칭) 도입 필요성에 관한 고찰

정부는 현행 종합토지세를 이원화하여 새로이 종합부동산세(가칭)의 도입을 검토하고 있다. 즉, ①시․군․구는 관할 구역 내 토지를 대상으로 물건별로 과세하는 종합토지세를 부과하고 ②국가는 개인이 소유하고 있는 과다토지를 대상으로 인별 합산하여 전국적으로 누진과세하는 종합부동산세(가칭)의 도입을 추진하고 있다.

종합부동산세(가칭) 주요 골자

현행: 종합토지세 단일 적용	개정: 종합토지세와종합부동산세로 이원화
□ 인별로 전국의 토지를 합산 □ 0.3%에서 5%에 해당하는 누진세율 적용 □ 인별 과세액을 산정 □ 전체세액을 토지소재지 시‧군‧구별안분 □ 시․군․구별로 부과․징수	□ 종합토지세 ▲ 과세대상: 관할 시․군․구내에 소재한 토지 □ 종합부동산세 ▲ 과세대상: 개인 과다보유토지 ▲ 소유 토지가액을 합산하여 누진세율 적용 ▲ 시․군․구에 납부한 세액은 전액 공제 ▲ 전액을 지방자치단체에 양여

현재 우리 사회가 직면하고 있는 중대한 당면과제중의 하나가 소득불균형이며, 소득불균형이 부동산 보유의 차이에 주로 기인한다는 점을 인식한 정부가 이를 해결하기 위한 방안의 하나로 세제상에서 종합부동산세(가칭)를 도입하는 것은 바람직하다. 특히 부동산 가격이 투기수요에 의하여 왜곡되는 부동산시장의 실패(market failure)에 정부가 개입(government intervention)할 수 있는 조세상의 수단으로서 현행 종합토지세와 재산세가 구조적으로 내재적 한계가 있어 효과적으로 기능을 하지 못하는 점을 감안하면 국세로서 종합부동산세(가칭)를 도입하는 것은 적절하다.

종합부동산세(가칭) 도입과 관련하여 1세대 다주택에 대한 보유세 중과방안을 검토할 수 있다. 토지과다보유자 이외에 주택과다보유자에 대해서도 중과하는 방안은 부동산보유과세제도의 정책적 목적을 달성하기 위한 측면에서 타당하다. 그러나 부동산보유관련세제는 징세비용이 과다 소요되고, 공평성에 대한 이의제기를 중심으로 조세저항이 야기되는 등 문제점이 많으므로 부동산보유관련세제는 점진적․보수적으로 접근해야 한다. 특히 2002년 기준으로 종합토지세 과세대상이 1,500만건, 재산세 과세대상이 1,150만건에 달하는 점을 감안하면 집단적 조세저항의 우려가 높은 조세이다. 그러므로 단기적으로 종합부동산세(가칭)의 과세대상을 토지에 국한하여 적용한 연후에 시행상의 문제점 등을 보완하여 장기적으로 토지와 주택으로 확대 적용하는 것이 실행가능성 측면에서 적절하다고 판단된다.

정부가 도입하고자 하는 종합부동산세(가칭)는 이중과세와 위헌소지 등의 문제제기가 반대주장의 논거로 제시되는 한편 부동산보유세로서 내재적 문제점도 상존한다. 이와 같은 종합부동산세(가칭)에 대하여 반대 주장과 필요성 및 구체적 실행방안 등을 중심으로 검토하면 다음과 같다.

Ⅱ. 종합부동산세에 대하여 제기되는 문제점에 대한 고찰

종합부동산세는 위헌소지와 이중과세 등의 문제가 제기되는 한편 부동산보유과세로서의 문제점을 내재하고 있다. 이에 대하여 구체적으로 고찰한다.

1. 위헌소지의 문제점에 대한 고찰

국민의 재산권을 보장하는 헌법에 위반되는 위헌 소지가 있다는 문제점이 제기된다. 미실현 소득에 대한 과세가 합당한지 여부에 대한 이론적 문제제기를 근거로 한다. 또한 종합부동산세가 헌법불합치 결정을 받은 토지초과이득세와 유사하므로 위헌소지가 있다는 문제제기가 있다.

헌법 제23조①모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ②재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③공공필요에 의한 재산권의 수용․사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

1994년 7월 29일 헌법재판소가 토지초과이득세에 대하여 헌법불합치결정을 선고(헌법재판소 1994.7.29선고, 92헌바49,52)한 이유를 구체적으로 검토하면 다음과 같다. 첫째, 미실현 소득에 대한 과세는 그 사회가 처한 현실을 감안하여 입법자가 결정할 문제이므로 헌법적으로 문제될 것은 아니다. 둘째, 토지초과이득세법 제11조가 과세표준에 관한 중요한 사항을 대통령령으로 위임하고 있는 것은 조세법률주의에 어긋난다. 셋째, 토지초과이득세의 과세표준산정을 위한 기준이 되는 공시지가 산정․결정을 위한 표준지의 선택폭이 좁고, 고도의 전문성이 요구되는 표준지선택과 개별토지의 지가 조사 및 산정업무를 전문지식이 미흡한 행정공무원이 담당하고 있는 등 구조적 미비점이 있다. 넷째, 획일적으로 단일세율인 50%를 적용하는 토지초과이득세는 세율이 고율일 뿐만 아니라 미실현소득의 차등에 관계없이 일률적으로 50%를 적용하는 것은 평등의 원칙에 위반된다. 다섯째, 택지소유상한에관한법률에 의한 소유상한을 초과하는 택지를 토지초과이득세의 과세대상인 유휴토지의 판정 대상에 포함한 것은 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 한 국가의 의무에 반한다. 여섯째, 임대토지를 유휴토지에 해당하는 것으로 규정하면서 특정 기준이나 제한 없이 대통령령이 정하는 임대토지는 유휴지에서 제외하는 것은 위임입법의 한계를 일탈하는 것으로서 헌법불합치에 해당한다.

현대 국가들은 예외 없이 소득과 소비 이외에 자산을 과세기준으로 활용하고 있다. 응능부담원칙을 구현할 수 있는 중요한 기준이 될 수 있기 때문이다.

자산에 대한 과세는 ①보유에 대한 과세 ②이전에 대한 과세 ③자본이득에 대한 과세로 구분된다. 이 중 보유에 대한 과세는 자산의 보유가 국방이나 치안 등 정부의 기본적인 공공서비스의 직접적인 수혜대상이라는 점을 이론적 뒷받침으로 한다. 아울러 부의 집중을 완화하기 위한 수단임과 동시에 부동산 투기 억제 등 정책적 목적을 달성하기 위한 수단이라는 점에서 필요성이 주장된다.

그러므로 종합부동산세는 미실현 소득에 대한 과세라기보다는 부동산보유라는 사실 자체에 근거한 과세이며, 부의 집중을 완화함과 동시에 부동산 투기 억제 등 정책적 목적을 달성하기 위한 수단으로서 적절하다.

2. 이중과세의 문제점에 대한 고찰

토지라는 동일한 과세물건을 대상으로 토지 소유자라는 동일한 납세의무자에 부과되는 현행 종합토지세 이외에 별도로 종합부동산세를 또 다시 부과하는 것은 이중과세라는 주장이다. 이 주장은 “국가와 지방자치단체는 이 법에 규정한 것을 제외하고는 과세물건이 중복되는 여하한 명칭의 세법도 제정하지 못한다”고 규정하고 있는 현행 국세와지방세의조정등에관한법률 제4조를 근거로 한다.

하나의 대상에 대해서 중복과세하는 이중과세는 보편적 현상이다. 현실적으로 같은 대상을 여러 번 과세하는 경우가 빈발하고 있다. 소득세와 법인세, 부가가치세 등 소비세 등의 사례에서 분석한 이론적 검증을 토대로 도달한 결론에 의하면 이중과세는 종합부동산세에 국한하여 문제를 제기할 사안이 아니다.

납세의무자 입장에서는 보유하고 있는 토지에 대하여 종합토지세를 1차로 납부하고, 다시 2차로 종합부동산세를 납부하는 이중납부의 문제를 제기할 수 있다. 그러나 이는 필요 이상의 과다보유토지에 대하여 국민전체가 납부한 세금으로 제공되는 국방이나 경제정책 등의 편익을 필요이상으로 과다혜택 받고 있는 편익의 대가라는 차원에서 이해해야 한다.

아울러 토지초과이득세에 대하여 “토지초과이득세액을 양도소득세액에서 전부 공제해주지 아니하고 일부만 공제하는 것은 이중과세에 해당된다”는 헌법재판소의 헌법불합치 결정 선고를 참고로 하여 공제 등의 제도적 장치를 강구할 필요가 있다.

참고로 정부는 토지가 2개의 군에 소재할 경우 A군에서 토지가액 10억원에 대해 1%, B군에서 토지가액 10억원에 대해 1% 과세하여 각각 1,000만원씩 2,000만원을 1차로 지방세인 종합토지세로 납부한 후 2차로 종합부동산세 과세시 20억원에 대해 누진세율을 적용하여 산정한 세액이 2,500만원이라고 할 경우 지방세로 납부한 2,000만원을 공제하고 잔여 500만원을 납부하는 공제의 제도적 장치를 종합부동산세의 기본골격에 포함시키고 있다.

3. 과세주체에 관한 고찰

종합부동산세를 중앙정부 재원으로 활용할 것인지 아니면 지방자치단체 재원으로 활용할 것인지에 대한 논의가 제기된다. 종합부동산세는 국세로서 국가가 징수하고, 이를 지방의 균형적 발전을 위한 지방자치단체 재원으로 활용하는 것이 실행가능성 측면이나 종합부동산세 도입 목적을 달성하기 위한 측면에서 바람직하다고 판단된다. 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 종합부동산세의 과세대상이 다수의 지방자치단체에 걸쳐 산재해 있는 토지이므로 종합부동산세의 세율을 정하고, 이를 징수하는 것을 국가가 담당하는 것이 공평성과 효율성 도모 및 실행가능성 측면에서 바람직하다.

부동산 보유세의 실효세율은 실제 시장에서 거래되는 시장가격과 비교하여 과세당국이 정한 평가가격의 비율인 평가율(assessment ratio)에 의하여 좌우된다. 국가가 세율을 정하였음에도 불구하고 부동산 보유세를 징수하는 지방자치단체가 평가율을 조정함으로써 실효세율이 달라질 수 있다. 이에 따라 부동산 보유세의 실효세율을 결정하는 것은 국회가 아니고 지방자치단체가 될 우려가 있다. 이와 같이 종합토지세와 재산세가 조세법률주의를 실질적으로 침해할 우려가 높다는 세목으로 거론되는 이론적 문제제기를 감안해야 한다.

둘째, 대부분의 국가에서 부동산 보유세는 지방자치단체가 직접 징수하는 주요한 수입원이다. 지방자치단체가 제공하는 각종 공공서비스에 대한 편익의 대가 즉, 응익과세 또는 편익과세의 원칙을 이론적 뒷받침으로 하고 있다. 그러나 좀더 면밀히 검토하면 국가가 제공하는 국방이나 경제정책 수행 등의 공공 서비스가 지방자치단체가 제공하는 치안이나 소방 등 공공 서비스에 비하여 상대적으로 부동산의 가치증진에 더 기여한다. 그러므로 응익과세 또는 편익과세의 원칙에 의하여 부동산 보유세는 지방세로 운용되어야 한다는 이론적 주장은 논리적 근거가 미약하다.

셋째, 토지의 과다보유를 억제하기 위한 부의 재분배 수단으로서 실효성을 거양하기 위해서는 종합부동산세를 국세로 활용하는 것이 더 효과적이다. 부동산 투기억제정책은 국가가 전국의 부동산 가격 동향 등을 점검하여 적절하게 수행해야 하기 때문이다. 즉, 기본세율과 별도로 탄력세율제도를 도입하여 부동산투기 방지와 내수경기 진작에 효과적으로 대응할 수 있기 때문이다.

넷째, 국세로서 징수한 종합부동산세는 전액 지방자치단체의 재원으로 활용하는 것이 타당하다. 참고로 종합부동산세를 전액 지방자치단체의 재원으로 충당할 것을 요구하는 집단민원이 제기된 상태이고, 정부 또한 지방의 균형발전을 도모하기 위한 재원으로 활용할 방침이다. 지방자치단체의 평균 재정자립도가 1995년 63.5%에서 2001년 57.6%로 감소추세에 있고, 지방자치단체의 고유재원인 지방세의 조세총액 비중도 1995년부터 2001년까지 20% 수준에 그치고 있다. 또한 지방자치단체의 기관운영․국고보조사업에 대한 지방세 부담분을 제외한 자체투자사업비율은 17%에 불과하고, 지방자치단체의 인건비를 지방세로 충당하지 못하는 지방자치단체는 59%에 이른다. 이와 같이 열악한 지방자치단체의 재정상태를 감안하여 종합부동산세를 지방자치단체의 재원으로 충당하는 것이 타당하다.

동아일보, 2003년 2월 21일, 4면 참조. 한국지방자치법학회, 『종합부동산세 신설논의와 지방자주재원 확보방안에 관한 연구보고서』, 2004.2, p.2. 재인용.

4. 보유과세 문제점에 대한 고찰

종합부동산세는 보유과세로서 내재적 문제점이 상존한다. 즉, 평가에 관한 문제와 유동성에 관한 문제이다. 이와 같은 문제점을 시정하기 위하여 각국은 여러 가지 제도적 장치를 강구하고 있으며, 새로이 도입하는 종합부동산세의 정착을 위하여 대책의 강구가 요망된다.

가. 평가에 관한 문제

자산의 가치는 시장에서 거래되는 실지거래가액에 의하여 평가가 가능하다. 거래가 이루어지지 않고 보유라는 사실에 근거한 부동산보유관련 세금의 부과는 부득이 평가에 의존하게 된다. 부동산 자산의 정확한 평가는 과세실무상 공평성과 효율성의 도모 그리고 세수의 확보 측면에서 중요하다. 그러나 과세실무상 정확한 평가는 매우 어렵다.

첫째, 객관적이고 공정한 평가가 불가능하다. 토지는 모양이나 성질, 용도, 위치 등에 따라 가격이 다양하다. 건물도 재질이나 연수, 관리상태, 위치, 용도 등에 따라 가격이 변한다. 시장에서 거래가 되는 경우에도 수시로 가격이 변하므로 객관적이고 공정한 평가의 근거가 되는 가격의 포착이 어렵다.

이에 따라 일반적으로 보유세의 과세기준액이 시가보다 낮은 가액을 기준으로 설정된다. 과대 과세는 조세저항과 불복비용 등을 유발할 우려가 있으므로 과소 과세하는 것이 효율성 측면에서 합리적이라는 판단을 근거로 한다.

스웨덴은 추정시가의 75% 수준을 과세기준액으로 설정하도록 법에 명시하고 있다. 또한 보수적으로 평가하기 위하여 과세기준일이 아닌 과거의 평가가액에 기초하여 부과되는 것이 일반적이다. 스웨덴은 이러한 시차가 2년이며, 미국은 4년, 일본은 3년을 주기로 평가를 한다.

노영훈, 「향후 부동산 보유과세 강화정책에 대한 소고-재산세과표현실화의 기본적 한계-」, 『재정포럼』, 한국조세연구원,  2004.3, p.13. 참조.

둘째, 평가는 비용이 과다 소요된다. 많은 비용을 투입하여 산출한 평가의 결과를 과세당국이 객관적이고 공정하다는 결론에 도달하여 과세할 경우에도 납세의무자들이 공평하다고 용인하는 또 다른 장애요인이 상존한다.

나. 유동성에 관한 문제

종합부동산세는 세액의 다과를 불문하고 유동성이 부족한 납세자에게 경제적 부담을 야기한다. 소득세는 급여에서 원천 징수될 뿐만 아니라 급여를 받을 때마다 분할해서 납부하는 반면에 종합부동산세는 일 년에 한 번 또는 두 번 납부해야 하고, 일시에 거액의 현금을 준비해야 한다.

소득세 등은 현금의 수입이 발생하는 시점에서 징수한다. 소비세는 상품을 구입하는 시점에서 징수한다. 이와 같이 소득세와 소비세 등은 유동성이 확보된 시점에서 징수하므로 납세의무자들은 유동성 문제에 대하여 압박감을 느끼지 않는다. 반면에 종합부동산세는 유동성의 흐름과 관계없이 특정한 시점에서 현금을 준비해야 하므로 유동성에 대한 압박감이 지대하다. 부동산은 필요한 시점에서 즉시 현금화하는 것이 제약이 있을 뿐만 아니라 부분으로 분할하여 거래할 수 없는 한계가 있다.

이와 같은 문제점 때문에 발생한 조세저항과 불복은 1997년경 일본의 고정자산세, 독일의 순부유세, 캘리포니아주의 Proposition 13사례에서 법원의 부과처분위법 또는 헌법불합치 결정 및 주민투표를 통해 노정되었다. 특히 1978년에 심의․의결된 캘리포니아주의 Proposition 13은 19세기 말 이후 70여년간 지속되어온 지방자치를 근간으로 하는 주와 지방간의 관계를 반대방향으로 변경한 것으로서 20세기 들어 주와 지방간에 가장 큰 변화를 초래한 사건이었다.

캘리포니아주의 Proposition 13의 내용은 크게 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 지방정부가 각각 자율적인 권한을 가지고 부과한 재산세의 세율을 모두 합하여 1%를 초과하지 않도록 제한하였다. 재산세 과세표준은 재산보유자가 변경되지 않는 한 매년 2% 한도내에서 인상할 수 있도록 하였다. 그러나 재산보유자가 변경되면 그 시점에서 시장가격으로 과세표준을 재평가한다. 둘째, 1%로 제한된 재산세 수입의 지방정부간 배분방식은 주정부에서 결정한다. 셋째, 새로운 세목을 도입할 경우에는 주민 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 하며, 재산세에는 새로운 종가세(ad valorem tax)를 추가할 수 없다. 안종석, 「미국 캘리포니아의 주-지방간 재정관계변화와 정책시사점」, 『재정포럼』, 한국조세연구원, 2003. 6, p.7 참조. 보다 자세한 내용은 전상경, 「미국 캘리포니아주의 재산세 저항운동과 그 정책적 함의: Proposition 13을 중심으로」, 『사회과학논집』제12집, 동아대학교, 1995.12, 참조.

Ⅲ. 종합부동산세 도입의 필요성

국토가 협소하고 인구가 과밀한 우리나라에서는 필연적으로 토지가 부의 증식수단으로서 기능한다. 이에 따라 극소수의 인원에게 토지의 보유가 편중되어 있으며, 토지의 개발에 따른 개발이익 등 불로소득의 발생으로 소득불균형이 매우 심각한 수준이다.

개방화, 국제화 시대에서 일반적으로 거론되는 정부의 당면 과제가 ①국가가 보유하고 있는 잠재력을 최대한으로 활용하여 가능한 한 가장 높은 경제적 후생을 달성해야 하는 효율적 자원배분 ②생산된 재화와 서비스를 국가 구성원 사이에 공평하게 배분하는 방법의 강구 ③안정적 성장을 위한 경제여건의 조성이라는 점을 감안할 때, 정부가 국토면적이 협소한 우리나라에서 국민 전체의 비용으로 창출된 개발이익이 토지를 과다보유하고 있는 극소수의 인원에게 불균형하게 배분되고 있는 문제점을 시정하기 위하여 종합부동산세를 도입하는 것은 적절하다.

그러므로 장기적으로 토지보유 구성비율의 변화를 도모하고, 단기적으로 투기억제를 위한 효과적인 수단으로서 종합부동산세는 적절한 방안이다.

종합부동산세의 도입과 관련하여 두 가지 사항에 대한 검토가 필요하다.

첫째, 우리 세제가 직면한 가장 중요한 과제가 중장기적인 재정수요에 대비해야 한다는 점을 감안하여 새로이 도입되는 종합부동산세가 우리 경제의 구조를 강화하고, 세원인 가계와 기업의 경제력을 증진하는 방향으로 시행되어야 한다는 점이다.

우리 세제가 직면한 가장 중요한 과제는 중장기적인 재정수요에 대비해야 한다는 것이다. 사회보장제도의 확대와 통일의 추진 및 대비를 위한 재정수요가 막대할 것으로 추정되기 때문이다. 국민기초생활보장을 위한 재정수요는 앞으로 계속 증가할 것이다. 사회보험에도 이미 조세수입으로부터의 지원이 이루어지고 있지만 이러한 재정수요는 향후 더욱 증가할 추세이다. 사회보험료의 인상도 지속될 전망이며, 이는 결국 국민의 부담이다. 농어촌 지원을 위한 재정지출도 증가할 전망이며, 통일관련 비용은 막대한 규모가 소요될 것으로 추정된다. 곽태원, 「우리나라 세제개편의 중장기 과제」, 『서강경제논집』제30집제2호, 2001.10, p.92. 참조.

둘째, 종합부동산세가 투기억제를 위한 정책적 목적을 달성하기에는 한계가 있다는 점에 유의해야 한다. 부동산투기는 민간이 보유한 통화유동성의 조절, 부동산에 관한 국가적 기본정책의 수립, 은행금리 내지 금융소득에 대한 분리과세 세율의 조정 등 다른 방법을 활용하는 것이 보다 효과적이기 때문이다. 특히 부동산가격 상승의 동력을 제공하는 경기부양 기조의 현행 거시경제정책을 감안하면 종합부동산세는 부동산가격안정을 위한 소기의 효과를 거양하기에 미흡하다고 판단되기 때문이다.

최명근, 「부동산보유과세 개편방안에 대한 평가」, 『월간조세』, 영화조세통람, 2003.10, 참조.

1. 토지보유 구성비율의 변화 도모

1989년에 발표된 「토지공개념연구위원회」의 보고서는 1988년의 경우 전국 모든 가구 중 상위 5%의 가구가 면적을 기준으로 한 전국토지의 65%를 소유하고 있으며, 상위 10%의 가구가 77%의 토지를 소유하고 있다는 통계를 제시하였다.

1993년의 종합토지세 대상토지의 소유 분포를 분석한 연구는 면적과 가액으로 구분하여 토지소유 현황을 구분하여 제시하였다. 면적을 기준으로 할 때 상위 5%의 가구가 종합토지세 대상토지의 71%를 소유하고 상위 10%의 가구는 무려 86%를 소유하고 있는 것으로 나타났다. 가액을 기준으로 하면 상위 5%의 가구가 종합토지세 대상토지의 47%를 소유하고 상위 10%는 51%를 소유하고 있는 것으로 나타났다. 토지가액을 기준으로 하면 소유집중도가 면적을 기준으로 할 때보다 낮아지지만 소득이나 소비에 비해 집중도가 현저하게 높은 것은 사실이다.

자세한 내용은 현진권, 『토지보유의 편중실태와 종합토지세의 세부담 분석』, 『조세정책과 소득재분배』, 현진권(편), 연구논문집 96-01, 한국조세연구원, 1996. 참조.

또한 개인별 보유자산 중 토지가 상당한 부분을 차지하고 있는 것은 상속재산의 자산별 구성비에서 부동산이 80% 내외, 양도소득세의 자산종류별 구성비에서 토지가 80% 내외, 종전 재산세 징수액 중 토지분이 60% 수준에 달하고 있는 사실에서 파악할 수 있다.

오연천․곽채기,「지방세」, 『한국 조세정책 50년』 제1권 조세정책의 평가, 한국조세연구원, 1997.12. p.644.

참고로 <2002년 종합토지세 세액구간별 현황>을 분석하면 10만원 이하 소액의 종합토지세 부담자는 90.32%에 해당하는 1,427만 9,238명에 달한 반면에 100만원을 초과하는 고액의 종합토지세 부담자는 0.84%에 해당하는 13만 2,098명에 불과하다. 이와 같이 소수의 토지과다보유자가 납부한 세액규모는 종합토지세 1조 4,500여억원의 61%에 해당하는 8,848억원에 달한다. 0.84%에 해당하는 극소수가 종합토지세액의 61%를 부담하고 있는 것은 토지의 보유구조가 매우 불균형함을 보여주는 반증이다.

조세일보, 2003년 9월 1일자 참조.

2002년 종합토지세 세액구간별 현황

구 분	합 계	1만원 이하	1만원 초과 10만원 이하	10만원 초과 100만원 이하	100만원 초과
인원(명)	15,808,652	5,899,223	8,380,015	1,397,316	132,098
비율(%)	100	37.32	53.00	8.84	0.84

자료: 행정자치부

우리나라의 국토면적은 9만 9,274㎢로서 세계 109위인 반면에 인구는 2001년 기준으로 4,734만 3,000명으로서 세계 26위이고, 인구밀도는 471.5명/㎢에 달한다. 국민 1인당 면적은 약 716평이고, 대지의 경우는 일본의 27평, 대만의 17평보다 적은 규모인 14평에 불과하다. 임야나 농경지를 제외한 주택이나 공장 등을 위한 가용면적이 전국토의 5.3%에 해당하는 5,253㎢에 불과하다. 특히 전국 14개 대도시에 전국토의 5.4%에 해당하는 5,397㎢이 그린벨트로 설정되어 있다.

건설교통부, 『국토이용연차보고서』. 참조.

이와 같이 국토가 협소하고 인구가 과밀한 우리나라에서는 부의 증식수단으로서 토지가 매우 중요한 기능을 한다. 그러므로 종합부동산세의 적용을 통하여 장기적으로 토지보유 구성비율의 변화를 도모할 필요가 있다.

이론적 분석을 토대로 도달한 결론에 의하면 공급이 비탄력적인 토지에 부과하는 세금은 토지소유자에게 귀착된다. 또한 매년 일정비율로 부과되는 토지보유세는 토지로부터 미래에 획득할 수 있는 순수익을 감소하는 결과에 도달하므로 토지의 현재가격을 인하하는 조세의 자본환원(capitalization of tax)효과가 있다. 이에 따라 평균보다 높은 세율의 토지보유세를 납부해야 하는 토지과다소유자는 토지를 매각할 유인이 발생하는 반면에 토지를 적게 소유한 자는 토지를 구입할 유인이 발생한다. 토지를 과다소유한 자로부터 토지를 적게 소유한 자로 토지가 이전되는 보유 구성의 변화가 초래된다.

이는 매년 일정액을 부담하는 비용을 현재비용으로 환산하는 회계학적 계산방식이 적용된다. 즉, 매년 100만원을 납부하는 종합부동산세의 현재비용은 이자율이 4%인 경우 2,500만원에 달한다(PV=R÷i 공식을 적용하면 2,500만원=100만원÷4%). 납세의무자 입장에서는 매년 부담하는 종합부동산세 100만원을 감안하면 현재 보유하고 있는 토지의 가액이 2,500만원 하락한 것으로 인식하게 된다.

자세한 내용은 곽태원, 『조세론』, 법문사, 2001, pp.529～541. 참조.

2. 부동산투기 억제 수단의 강구

우리나라의 지가상승은 10년 주기로 급등하는 추세에 있다. 1969년에 80.7%, 1978년 49.98%, 1989년 32.0% 상승을 시현하였다. 1990년 토지초과이득세, 택지소유상한제, 개발이익환수제 등을 중심으로 하는 토지공개념을 도입하는 한편 신도시 건설 등 주택공급에 따라 1990년대 초반 이후 약 10년간은 부동산시장이 비교적 안정되어 있었다. 그러나 2001년 7월부터 2003년 9월 사이에 전국의 주택가격이 연평균 11.2% 상승하고, 특히 서울 일부지역의 아파트 가격이 급등하는 추세를 보이고 있다.

부동산가격이 상승할 경우에 토지소유의 집중은 소득분배에 중대한 영향을 미치게 된다. 1993년의 종합토지세 대상토지를 공시지가로 평가하면 총가액은 974조원에 달하며 이는 당시 GDP 277조원의 3.5배에 달하는 규모이다. 만약 공시지가가 평균적으로 시가의 80% 수준에 있다고 가정하면 토지의 시가총액은 GDP의 4.4배에 이르는 규모이다. 이에 따라 토지의 실질가격이 10% 상승하면 총자본이득은 GDP의 44%에 달하고, 그중 절반 이상이 상위 10%의 가구에 분배된다.

연세대학교 경제연구소, 『부동산 관련 조세정책의 경제적 효과와 정책방향』, 2003년 국회 재정경제위원회 용역보고서, pp.10～11. 참조.

참고로 2001년 3월부터 2002년 3월까지 1년간 서울시내 아파트 85만 8,394가구를 대상으로 유니애셋이 조사한 결과에 의하면 시가총액이 160조 6,910억원에서 210조 2,558억원으로 30% 이상 폭등함으로써 이들이 획득한 자본이득은 50조원에 달한다.

한국경제 2002년 3월 13일자, 노영훈, 「주택시장의 문제점과 조세정책방향」, 『재정포럼』, 한국조세연구원, 2002. 8, p.7.에서 재인용.

이와 같이 국토의 효율적 이용을 위한 개발비용이 국민 전체가 부담한 세금에서 충당되었음에도 불구하고 국토개발에 따른 개발이익 등 불로소득은 소수의 토지보유자에게 과다하게 배분됨으로써 소득불균형은 매우 심각한 수준에 도달하였다.

우리나라의 소득불균형을 일부 변수만을 계량화하여 살펴보면 ①임대소득이나 양도소득 및 배당소득 그리고 이자소득 등 부동산이나 금융자산에서 나오는 소득의 지니계수가 2001년 0.915로서 완전불평등에 가깝고 ②시중은행의 예금액 상위 20% 고객이 전체 예금의 80%를 차지하는 한편 ③매월 1,000만원 이상 저축자가 6만여명에 달하는 반면에 ④연봉 1,000만원 이하 근로소득자가 108만 7,227명에 달한다. 이와 같은 소득불균형은 제조업의 공동화와 실업증가 및 경제성장률 저하 등으로 더욱 증폭될 전망이며, 증폭될 갈등의 해결은 결과적으로 국가구성원 모두가 분담해야 하는 사회적 비용으로 전환될 우려가 있으므로 이를 사전에 해결하기 위한 제도적 장치로서 종합부동산세는 필요하다.

특히 현행 종합토지세가 투기억제를 위한 정책적 목적 달성에 미흡한 문제점을 개선하는 방안으로서 종합부동산세는 필요하다.

서울 강남구에 소재한 10억원 상당의 아파트가 현재 1년에 납부하는 종합토지세는 종합토지세의 실효세율이 0.1% 미만인 점을 감안하면 100만원 정도에 미치지 못한다. 만약 10%의 수익률을 기대하는 투자자가 있다면 1억의 수익을 기대하고 아파트를 구입하며, 이 경우 종합토지세 부담은 자산이득의 1%에 불과하다. 양도소득세 부담에 비하면 이는 무시할 정도로 적은 금액이다. 또한 10억원 상당의 아파트에 대한 취득세와 등록세는 실효세율 3%를 감안하면 3,000만원 정도이므로 종합토지세 부담은 상대적으로 저렴하다. 김정훈, 『국세와 지방세의 조정방안』, 한국조세연구원, 2002.12, p.135.

인별 합산인 종합부동산세의 과세대상에서 제외되기 위하여 증여 등의 방법을 통해 조세를 회피하는 경향을 감안하면 종합부동산세의 과세대상은 극히 일부의 토지과다보유자에게 국한될 우려가 있으며, 강남 등 특정지역의 경우 주택가격 상승에 따른 이득이 종합부동산세의 세금증가분을 초과하므로 종합부동산세의 적용은 투자수익률을 감소시킬 뿐 가격상승률 인상을 억제하는 효과를 거양할 수 없다는 문제제기가 있다.

이와 같은 문제점을 해소하는 제도적 장치를 강구하여 시행할 경우 종합부동산세는 2004년 2월말 현재 380조원이 넘는 만기 6개월 미만 금융기관의 수신금액이 투기자금화 되어 부동산시장으로 유입되는 것을 억제하는 제도적 장치로서 효과를 거양할 수 있다고 판단된다. 특히 여유자금이 자본시장으로 유입되어 재투자되지 못하고 부동산 시장으로 유입되어 국민경제의 확대재생산에 전혀 기여하지 못하는 부작용을 미연에 방지하는 제도적 장치가 필요하다.

Ⅳ. 부동산보유관련세제에 대한 평가

과거 시행되었다가 폐지된 부동산투기억제세와 토지과다보유세 및 토지초과이득세 그리고 현재 시행중인 양도소득세와 종합토지세 및 재산세를 조세의 특성인 공평성과 효율성 측면에서 검토하면 다음과 같다.

1. 부동산투기억제세

우리나라는 제1차 경제개발5개년 계획의 첫해인 1962년의 경제성장률은 2.1%에 불과하였다. 그러나 1963년에서 1967년의 5년간 경이적인 연평균 8.5%의 경제성장률을 달성하였다. 경제개발의 부작용으로 대도시와 개발지역을 중심으로 급속한 부동산가격이 상승하였고, 이에 따라 정부는 1968년부터 부동산투기억제세를 도입하였다. 1968년부터 1975년까지 부동산투기억제에관한특별조치법을 근거로 하여 한시적으로 적용된 부동산투기억제세는 지가상승으로 인한 불로소득의 문제점을 인식하고 공평성 확보를 위하여 세제상의 제도적 장치를 최초로 마련하였다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 공평성과 효율성 및 세수의 확보 측면에서 바람직하지 않은 세제이었다.

부동산투기억제세는 부동산시장의 일반적 경기와 이에 부수한 투기활동 정도에 따라 세수의 불안정성이 극심하여 세수의 확보에 미흡하였다. 1968년부터 1975년까지 8개년 동안의 세수를 분석하면 내국세 대비 세수비중은 최저 0.03%에서 최고 0.86% 범위의 낮은 수준에 머물렀다. 과세대상인원 또한 부동산거래 증가가 있었던 1970년과 1971년의 1만 4,000명 수준을 제외하고 2,000명에서 4,000명 수준에 불과하였다.

부동산투기억제세 세수 현황

(단위: %, 100만원)

연 도	내국세	징수세액	비 중
1968	156,908	44	0.03
1969	218,099	284	0.13
1970	283,779	2,432	0.86
1971	355,496	2,502	0.70
1972	374,340	806	0.22
1973	439,121	545	0.12
1974	717,976	1,424	0.20
1975	1,012,291	2,218	0.22

자료: 국세청, 『국세통계연보』, 각 연도.

가. 공평성

부동산투기억제세는 공평성 도모에 내재적 한계가 있었다. 과세지역이 서울과 부산 및 대통령령으로 정하는 지역으로 과세대상지역이 매우 한정되어 있고, 과세대상도 건축물을 제외한 토지만으로 국한되어 있으며, 과세대상토지도 1963년 이후 취득한 토지로 한정하였다. 이와 같이 과세대상지역과 과세대상토지가 극히 한정되어 있는 점을 감안하면 공평성 도모에는 내재적 한계가 있는 세제이었다.

나. 효율성

과세대상을 이원화한 부동산투기억제세는 효율성 측면에서 바람직하지 않은 세제이었다. 즉, ①서울과 부산 및 대통령령이 정하는 과세대상지역의 토지는 양도시에 양도차익의 50%를 과세대상으로 한 반면에 ②공지(空地)는 지가상승한 경우 상승액의 50%를 과세대상으로 하였다. 공지(空地)의 미실현 자본이득에 대한 과세제도는 1968년 3월 7일에 폐지되었지만 당초 공지(空地)에 대해서 2년마다 평가하게 되어 있었다.

과세대상지역의 양도차익을 파악하기 위한 제도적 장치가 미비되었고, 특히 공지(空地)에 대한 평가를 위한 경험과 전문성이 미흡한 점을 감안하면 부동산투기억제세는 효율성 측면에서 징수비용과 행정인력이 과다소요되는 바람직하지 않은 세제이었다.

2. 토지과다보유세

개인소유의 공한지와 법인소유의 비업무용토지가 주요과세대상으로 하여 1988년과 1989년에 걸쳐 한시적으로 적용된 토지과다보유세의 문제점은 ①개인에 대한 과세대상지역이 일부지역으로 한정되어있고 ②합산대상 제외 토지가 과다하여 과세대상이 일부에 국한되어 있으며 ③개인소유의 공한지와 법인소유의 비업무용토지에 대한 적용세율이 종전보다 저율이고 ④재산세 과세표준액 적용으로 인한 실효세율 저하로 요약할 수 있다.

종합토지세로 이행하는 단계에서의 과도기적 성격의 세목으로 평가되는 토지과다보유세는 과세대상을 종전보다 확대하여 공평성의 도모를 시도하였지만 과세대상의 선정이 복잡하여 효율성을 저해하는 문제점을 야기하였다.

특히 징수금액이 1988년 147억원, 1989년 244억원에 불과한 토지과다보유세는 징수비용에 비하여 징수금액이 매우 미미하여 효율성 측면에서 바람직하지 않은 세제이었다.

토지과다보유세 개요

납세의무자	일정지역내 토지소유자
과세기간	매년 5월 1일 현재를 기준으로 년 1회 과세
과세대상	□ 법인 : 모든 토지 □ 개인 : 대지․공장용지․잡종지, 전답, 과수원, 목장용지, 임야
과세표준	재산세 과세표준(과세시가표준액)
과세방법	납세의무자별로 그 보유토지를 합산평가한 가액에 0.5%～5% 초과누진세율로 과세

가. 공평성

토지과다보유세는 공평성 도모를 위하여 두 가지 장치를 강구하였다. 먼저 종합과세의 취지를 반영하기 위하여 ①소유자를 대상으로 ②전국을 하나의 과세권으로 설정하고 ③누진세율로 합산과세하였다. 다음으로 기초자치단체의 세목으로 설정된 토지과다보유세는 기존의 재산세와는 별도의 독립세 체계를 유지하면서 합산과세에 의한 산출세액에서 당해 토지에 이미 과세된 재산세액을 공제하는 연계제도로 운용되었다.

그러나 과세대상 토지의 범위와 과세구역이 극히 한정되어 있는 등 종합과세로서 구비해야 할 과세의 보편성이 결여되어 있는 한계가 문제점으로 지적되었다.

오연천․곽채기, 전게서(각주9), pp.648～650. 참조.

나. 효율성

개인의 공한지(空閑地)와 법인의 비업무용토지에 대한 중과를 골자로 하는 토지과다보유세의 과세대상은 개인과 법인으로 구분되는 등 매우 복잡하여 효율성 도모에는 한계가 있는 세제이다. 이와 같은 비효율적인 과세체계가 현행 종합토지세 및 재산세로 이어지고 있음을 파악할 수 있다.

먼저 법인 및 단체의 소유토지는 ①전국을 대상지역으로 하고 ②과세대상과 제외대상을 고유업무 또는 직접 사용의 여부 등을 기준으로 복잡하게 구분하였다.

다음으로 개인소유토지는 ①과세대상과 제외대상으로 구분하고 ②취득 후 일정기간 이상 소유하거나 일정한 면적을 초과소유하며, 사용제한이 없음에도 불구하고 사용하지 않는 토지가 과세대상이다. 특히 개인소유토지의 과세대상지역은 서울과 부산 및 대전시 전역과 그와 경계를 접한 면지역으로서 도시계획지역, 읍단위 이상의 도시계획지역 및 당시의 내무부가 정하는 투기억제지역으로 선정함에 따라 1987년 4월 기준으로 5대도시, 57개시, 190개읍, 46개면에 달하였다.

또한 과세대상 토지조사 및 토지과다보유세 합산방법이 복잡한 행정절차를 거쳐 이루어졌다. 이를 구체적으로 살펴보면 ①시장․군수는 납세의무자가 신고한 신고상황 및 직권조사에 의하여 과세대장을 작성한 연후에 과세대상 토지를 확정한 후 도지사에게 보고한다. ②도지사는 이를 전산처리하고, 전산자료를 당시의 내무부장관에게 송부한다. ③당시의 내무부장관은 전산자료에 의하여 납세의무자별로 토지의 필지수 면적 과세대상자산시가 표준합산액 및 과세표준액을 계산한다. ④당시의 내무부장관은 납세의무자별 과세표준금액에 세율을 적용, 세액을 산출한 연후에 과세대상토지가 2개 이상의 시․군에 소재하고 있는 경우 안분고지 방법에 따라 안분한 후 고지서, 수납부, 기타 자료와 함께 시장․군수에게 송부한다.

이와 같이 토지과다보유세는 과세대상이 매우 복잡하여 납세의무자 입장에서는 납세비용의 부담을 가중시켰으며, 과세대상 토지조사 및 토지과다보유세 합산방법이 복잡하여 과세당국 입장에서는 과세인력과 징수비용이 과다 소요되는 등 효율성 측면에서 바람직하지 않았다고 평가된다.

3. 토지초과이득세

1988년부터 1990년에 걸쳐 주택가격은 연평균 16.3%, 토지가격은 26.7% 급상승함에 따라 정부는 토지공개념에 근거하여 1990년에 토지초과이득세, 택지소유상한제, 개발이익환수제를 시행하였다. 이에 따라 1991년 12.78%를 시현한 전국평균 지가상승률은 1992년에 -1.27%로 하락하였고, 1993년에는 -7.38%까지 하락하였다.

유휴토지와 비업무용 토지에서 발생하는 미실현 자본이득에 대하여 부과하는 토지초과이득세는 1994년 7월 29일 헌법불합치결정을 받은 연후에 1998년 12월 폐지되었다. 특정 지역의 토지소유면적을 제한하는 택지소유상한제는 1999년 4월 29일 헌법재판소에서 위헌선고 되기 전인 1998년 9월 19일 폐지되었다. 부담금관리기본법에 의하여 대규모 택지개발이나 골프장․공장 건설 등의 개발이익을 환수하는 개발이익환수제는 위헌선고는 면하였지만 준조세의 폐지 및 기업의 경영부담 해소를 위하여 수도권 이외 지역은 2002년, 수도권은 2003년에 폐지되었다.

유휴지에 평균이상의 지가상승이 발생할 경우 투기적 토지보유로 간주하여 소유자가 매각을 통해 얻을 수 있는 금액에 해당하는 미실현이득에 대하여 보유단계에서 중과함으로써 개발을 유도하고, 개발이익을 환수하고자 하는 정책세제인 토지초과이득세의 납세의무자는 법인을 포함하여 1990년의 예정과세시 2만 3,381명, 1991년의 예정과세시 4,103명, 1993년 정기과세시 9만 4,147명에 불과하고, 과세실적은 도합 1조 800억원에 불과하였다.

토지초과이득세의 과세인원 및 징수실적

(단위: 명, 억원)

구 분	계(A)	1991	1992	1993	예정․정기과세 중복 및 환급			과세실적 (A-B)
					계(B)	예정과세와 중 복	지가미달등 환 급
결정인원	121,631	23,381	4,103	94,147	21,911	10,403	11,508	99,720
결정세액	14,447	4,629	341	9,477	3,629	1,947	1,682	10,818

자료: 국세청, 국세청30년사, 1996, p.451.

토지초과이득세 개요

납세의무자	유휴토지소유자
과세기간	3년단위 과세(지가급등지역 1년마다 과세)
과세대상	전국 평균치를 초과하여 얻은 지가상승이익
과세표준	개별지가상승분(공시지가기준) - 정상지가상승분
과세방법	단일세율로 과세후 토지처분시 양도세에서 세액공제

토지초과이득세를 공평성과 효율성 측면에서 고찰한다.

노영훈, 「토지초과이득세제의 문제점과 개선방안」, 『토지연구』제8권제1호, 한국토지공사, 1997. 참조.

가. 공평성

조세부담에 있어서 수평적으로나 수직적으로 공평성을 도모하지 못하는 토지초과이득세는 자본이득의 환수가 소극적이어서 투기억제를 위한 정책수단으로 적극적으로 기능할 수 없는 한계가 있었다. 먼저 수평적 공평성은 ①지가가 정상지가상승분을 초과하여 상승하여도 유휴토지가 아니거나 ②지가가 정상지가상승분을 초과하지 않으면 과세되지 않으므로 저해되었다. 다음으로 수직적 공평성은 ①토지가격이 고액인 토지는 거액의 초과이득이 발생한 경우에도 지가가 정상지가상승분을 초과하여 상승하지 않으면 과세되지 않는 반면에 ②토지가격이 낮은 토지는 초과이득이 소액일 경우에도 지가가 정상지가상승분을 초과하여 상승하면 과세되므로 저해되었다.

또한 유휴토지등으로부터 발생한 토지초과이득을 과세대상으로 한 토지초과이득세는 공평성 관점에서 다음 사항이 문제시되었다.

첫째, 과세표준의 정확한 산출이 곤란하였다. 즉, 과세표준은 과세기간 종료일 현재의 지가에서 과세기간 개시일 현재의 지가, 정상지가 상승분 및 자본적 지출액을 차감한 금액이다. 이와 같이 과세표준의 산출에 ①과세기간 종료일 현재의 지가와 과세기간 개시일 현재의 지가를 파악해야 하고 ②정상지가 상승분을 산출해야 하며 ③자본적 지출액을 감안해야 하는 등 변수가 너무 많아 정확성에 의문이 제기되었다.

둘째, 토지초과이득세의 과세표준산정을 위한 기준이 되는 공시지가 산정․결정을 위한 표준지의 선택폭이 좁고, 표준지선택을 토지에 관한 전문지식이 없는 행정공무원이 담당하고 있는 등 구조적 미비점은 헌법불합치 결정 선고 이유 중의 하나로 제시되었다.

셋째, 유휴토지 여부의 판정이 모호하여 토지초과이득세의 공평성을 저해하는 근본요인으로 작용하였다. 유휴토지는 토지의 고유목적에 사용되지 않는 토지로서 과세기간 종료일 현재의 토지, 건축물, 시설물 등의 소유자, 면적, 가액, 소재지역, 토지의 보유기간, 토지를 사용한 사업의 영위기간 및 수입금액과 과세시간 전후의 토지의 사용 현황 등을 종합적으로 참작하여 확인되는 사실상의 현황에 의하여 판정된다. 이와 같이 유휴토지등의 범위가 지나치게 광범위한 결과 이의 사실여부에 대한 의문이 제기되었다.

이장희․고혁종․이한수, 「토지초과이득세의 합리적 시행에 관한 연구」, ꡔ사회과학연구ꡕ 제11권, 충북대사회과학연구소, 1994, p.122.

나. 효율성

지목상 나대지․농지․임야로 이용되는 토지를 과세대상으로 하고, 과세대상 중 지가가 급등한 토지에 대해서만 부과된 토지초과이득세는 지가안정이나 투기억제를 위한 당초 도입목적을 효과적으로 달성하지 못한 것으로 평가된다.

효율성과 관련하여 세 가지 사항에 대하여 고찰하면 다음과 같다.

첫째, 과세대상토지가 전국 단위의 지가 또는 지가변동율 조사시에 차지하는 가중치(토지가액기준)는 매우 낮으므로 부과된 토지초과이득세가 조세의 자본화과정을 통해 전국지가를 하락시킨 정도는 미미한 것으로 평가된다. 1991년 토지초과이득세 예정과세된 대상토지의 가액은 과세당시 전국의 지가총액 1,614조 5,000억원의 0.8%에 해당하는 13조 6,000억원에 불과하였다. 또한 과세대상 토지의 면적은 전국토면적 9만 9,274㎢의 0.03%에 해당하는 33.8㎢에 불과하였다. 이와 같이 토지초과이득세 예정과세된 대상토지가 매우 소규모이었으므로 당해 연도 경상 GNP인 178조 2,000억원의 9배에 해당하는 규모의 거대한 전국토지시장에 대해 1%에도 미치지 못하는 토지초과이득세로 전국 지가하락의 정책적 목표를 달성하기에는 한계가 있다는 평가이다.

둘째, 토지초과이득세가 부동산 가격의 안정에 기여한 것은 사실이나 부동산가격의 하락이 토지초과이득세에 의하여 주도되지 않았다는 평가를 모의실험한 결과를 토대로 제기되었다. 이 연구는 토지초과이득세가 부동산가격에 미치는 효과를 모의실험 결과를 토대로 지가와 주택매매가격의 연평균 상승율을 모두 80% 수준으로 저하하는 역할을 한다는 결론을 제시한다. 예를 들어 연10% 상승할 부동산가격이 토지초과이득세가 부과됨으로써 8% 상승에 머문다는 것이다.

따라서 토지초과이득세가 이 정도의 효과를 거양하는 것이라면 종합토지세와 양도소득세의 강화 등에 의하여 그 이상의 효과를 용이하게 거양할 수 있다는 주장을 피력하고 있다.

서승환, 「토지초과이득세와 부동산가격」, 『주택금융』 제169호, 한국주택은행, 1994, p.10.

셋째, 토지초과이득세가 유휴토지의 개발을 촉진하여 토지공급에 기여하였다고 긍정적으로 평가하는 주장은 이론적 모순이다. 상식적으로 접근하면 유휴토지의 개발을 촉진하여 생산성 있는 토지로 전환하였으므로 효율성을 제고하는 조세라고 이해할 수 있다. 그러나 이는 시장원리를 무시한 논리적 오류이다. 모든 토지의 개발시점을 앞당기는 것이 효율적인 것은 아니기 때문이다. 토지의 개발을 통한 공급은 시장에서의 수요에 의하여 결정되는 것이 토지의 효율을 최적화하는 것이기 때문이다. 토지의 개발을 인위적으로 앞당기는 것은 오히려 토지의 효율을 저해하는 역기능을 초래한다.

실제로 토지초과이득세는 불건전한 건축물을 양산하는 결과를 초래하였다. 토지초과이득세 부담을 회피하기 위하여 업무용건물이나 음식점등을 위한 가건물의 신축이 조급하게 이루어졌기 때문이다. 이에 따라 업무용 건물은 사무실 임대수요에 대한 예측을 기초로 하여 건축되지 못하였고, 도시지역에서 가건물이 난립하는 결과를 야기하였다. 업무용 건물은 1985년부터 1994년까지 10년 사이에 서울 강남구에 신축된 180여동의 대형빌딩(10층 또는 연면적 3,000평 이상)중 73%에 해당하는 130여동이 토지초과이득세가 실시된 90년대에 준공되었다. 그리고 이들 건물이 준공된 후 임대용 건물의 공급과잉에 따라 공실율이 80% 이상에 달하였다. 이는 유휴지에 토지초과이득세를 회피하기 위한 건축행위가 만연되었기 때문이다. 따라서 도시주변의 미개발토지는 제각기 적정 개발시점이 있음에도 불구하고 토지초과이득세는 조기개발과 저밀도개발을 초래함으로써 자원배분의 효율성을 왜곡하고 토지조세의 중립성에 악영향을 미친 것으로 평가된다.

4. 양도소득세

1974년 1월 14일 국민생활의 안정을 도모함과 동시에 경제의 안정성장기조를 유지한다는 기본목표하에 대통령긴급조치가 선포되었다. 이를 배경으로 조세의 사회정책적 기능의 확대가 요구되었으며, 이에 따라 단행된 세제개혁은 소득재분배기능의 강화, 중산층 및 저소득층의 조세부담 경감, 경제개발의 지원과 기업과세의 개선을 기본방향으로 하여 국세와 지방세의 거의 모든 주요세목에 걸쳐 세법개정을 하기에 이르렀다.

이를 계기로 토지의 양도차익에 과세하는 양도소득세가 신설되었으며, 부동산투기억제세는 양도소득세로 흡수․통합되었다. 1998년 9,640억원의 징수실적을 거양한 양도소득세는 1999년 9,933억원, 2000년 1조 3,814억원, 2001년 1조 4,807억원으로 매년 증가추세에 있으며, 2002년에는 2조 4,571억원으로 대폭 증가하였다.

가. 공평성

양도소득세는 부동산투기억제세에 내재된 공평성을 저해하는 요인을 개선하였다. 즉, ①전국으로 과세대상지역을 확대하고 ②토지 이외에 건물 및 대통령령으로 규정하는 자산을 과세대상으로 포함하였으며 ③부동산투기억제세는 1963년 이후 토지를 과세대상으로 하였으나 양도소득세는 취득시기와 관계없이 모두 포함하였다.

양도소득세의 공평성은 이론적으로 동결효과(lock-in effect)와 조세의 전가 측면에서 문제가 제기된다.

첫째, 단기전매를 중과하는 양도소득세는 투기억제를 위해 효과적으로 기능할 수 있지만 토지공급의 동결을 초래하는 부작용이 있다. 토지공급의 동결로 부동산시장에서 매도물량이 감소함에 따라 토지의 가격이 상승하는 동결효과(lock-in effect)가 발생하게 된다. 단기보유 중과 세율체계는 장기보유를 촉진시켜 토지공급을 동결시키는 부작용을 유발한다. 따라서 양도소득세는 규범적인 당위성에도 불구하고 현실적으로 토지보유에 대한 과세가 효과적으로 시행되지 않으면 장기보유를 유도하여 결과적으로 토지공급을 저해할 우려가 있다.

둘째, 토지는 공급이 비탄력적이므로 토지에 대한 세금의 부과는 전가되지 않고 토지소유자가 부담하는 것이 이론적 결론이지만 실물시장에서 양도소득세는 거래가격에 전가되어 지가상승에 영향을 미칠 우려가 있다. 조세의 전가는 협상에 의하여 결정되며, 협상에서 유리한 당사자가 조세를 상대방에게 용이하게 전가할 수 있기 때문이다. 따라서 대규모 부동자금 중 일부가 토지시장에서 투기수요로 전환될 경우에는 수요의 증대로 토지소유자의 협상력이 우세해지므로 양도소득세가 거래가격에 전가될 수 있다.

이와 같이 투기억제를 위한 정책적 목적의 조세인 양도소득세는 조세부담이 거래가격에 전가되어 부동산 가격상승을 유발하는 역작용이 우려된다. 이와 같은 우려는 실지거래가액을 기준으로 양도소득세를 부과하는 투기지역(소득세법 제96조제1항제6의2호)의 부동산가격이 하락할 것이라는 기대와 달리 오히려 상승하는 현상에 의하여 입증된다.

나. 효율성

투기억제대책과 경기부양대책에 따라 세율의 조정을 통해 강화와 완화를 되풀이한 양도소득세는 근본적으로 비효율적인 세제이다. 과세대상과 세율이 수시로 변함에 따라 납세의무자는 납세비용이 과다 지출되고, 과세당국은 인력과 비용이 과다 소요되는 등 효율성을 도외시한 세제이다.

특히 1974년 폐지된 부동산투기억제세의 대체수단으로 양도소득세가 도입되었음에도 불구하고 1975년부터 1979년까지 5개년간 연평균 지가상승률은 30.6%에 달하는 등 투기억제를 위한 수단으로서 효과를 거양하지 못하였다.

부동산을 양도함으로써 실현되는 자본이득에 대해 부과하는 양도소득세는 부동산 투자의 세후수익률을 낮추어 부동산에 대한 투기적 수요를 억제하는 효과를 거양할 수 있다. 그러나 양도소득세는 실제의 양도차익을 정확하게 포착하여 과세하는 체제를 구비하지 못하고 있으므로 효과적인 투기억제수단으로서 활용되지 못하였다. 양도차익이 실제의 거래가격에 의해 산출되지 않고 정부가 행정력을 동원하여 산출한 기준시가에 의하여 계산되기 때문이다.

이에 따라 효율성 측면에서 제기되는 문제점은 다음과 같다.

연세대경제연구소, 전게서(각주14), pp.30～36, pp.141～144. 참조.

첫째, 단기간에 발생하는 투기에 적절히 대응하지 못한다. 투기수요는 부동산시장에서 최단기간에 발생하여 부동산가격을 급등시키는 동적(動的)인 반면에 기준시가는 행정절차에 의하여 고시되는 정적(靜的)인 특성을 가지고 있기 때문에 단기적 투기수요에 대하여 적시에 대응하기 어렵다.

둘째, 장기적 투자에 대하여도 효과를 거양하기 어렵다. 양도소득세는 실현된 자본이득인 양도차익에 과세되므로 자본이득이 발생한 부동산을 처분하지 않으면 과세대상이 되지 않는다. 극단적으로 장기투자자의 경우 대규모 자본이득이 발생한 재산을 처분하지 않고 증여하거나 상속하면 양도소득세는 전혀 부과되지 않는다.

셋째, 양도소득세 과세대상에서 제외되는 1세대1주택 비과세 주택이 전체 주택의 60% 정도를 차지함에 따라 양도소득세가 투기를 억제하는 수단으로 활용되기에 한계가 있다.

5. 종합토지세

1990년부터 시행되고 있는 종합토지세는 종래의 재산세 중에서 토지에 해당하는 부분과 1988년부터 시행되었던 토지과다보유세 등을 통합하여 개인 또는 법인별로 모든 보유하고 있는 토지의 가액을 합산하여 과세하는 인세이다.

종합토지세의 과세대상이 되는 토지는 지적법에 의한 국내의 모든 지목의 토지이다. 개인이나 법인이 보유하고 있는 모든 토지는 합산하여 누진세율을 적용받아 종합토지세를 납부한다. 1998년 1조 1,993억원이 징수된 종합토지세는 1999년 1조 2,420억원, 2000년 1조 3,639억원, 2001년 1조 4,223억원으로 매년 증가추세에 있고, 2002년에는 1조 4,512억원이 징수되었다.

종합토지세 개요

대 상	토 지
표 준	토지가액(시가표준액=개별공시지가×자치단체의 과세표준액 적용비율)
세 율	□ 종합합산 ▲ 주거용 토지, 나대지, 잡종지 등 ▲ 2,000만원 이하 0.2%∼50억원 초과 5% □ 별도합산 ▲ 일반 영업용 건축물 부속토지 ▲ 1억원 이하 0.3%∼500억원초과 2% □ 분리과세 ▲ 골프장․별장․기타 사치성 재산: 5.0% ▲ 공장용지(기준면적에 한함) 등: 0.3% ▲ 전답․과수원․목장용지․임야: 0.1%
건 수	□ 1,500만건(2002년 기준)
세 액	□ 1조 4,512억원(2002년 기준)
분 포	□ 10만원 미만: 90.32% □ 10만원 초과～100만원 미만: 8.84% □ 100만원 초과: 0.84%(전체세액의 61%인 8,848억원 납부)

가. 공평성

종합토지세의 공평성은 과세대상과 세율 및 과세표준의 산출로 구분하여 고찰할 수 있다.

(1) 과세대상

종합토지세는 비생산적인 용도나 투기적 용도의 토지보유에 대하여 조세부담을 증가시켜 투기적 보유를 억제하기 위해 종합합산, 별도합산, 분리과세로 세분하고 있다.

개인이나 법인이 보유하고 있는 토지는 과세되는 토지와 비과세되는 토지로 구분되고, 과세되는 토지는 ①분리과세토지 ②별도합산과세토지 ③종합합산과세토지의 세 가지 유형으로 구분된다. ①분리과세토지는 저율로 분리과세되는 토지와 고율로 분리과세되는 토지 및 중간율로 분리과세되는 토지로 구분된다. ②별도합산과세토지는 일반영업용 건물의 부속토지로서 소유자별로 별도 합산하여 누진과세되는 토지이며, 9단계 초과누진세율이 적용된다. ③종합합산과세토지는 분리과세토지와 별도합산과세토지의 유형에 속하지 않고 비과세 또는 감면대상이 아닌 모든 토지를 말한다. 주거용 토지와 법인소유 농지, 부재지주 농지, 기준초과 목장용지 및 공장용지, 기준초과 업무용 토지, 분리과세대상이 아닌 임야, 나대지, 잡종지 등이 포함된다.

분리과세토지는 해당 지방자치단체가 독자적으로 부과징수하는 반면에 종합합산과세토지와 별도합산과세토지는 해당 지방자치단체가 제공하는 토지소유상황에 관한 기초자료를 행정자치부가 취합하여 소유자별 총 종합토지세액을 산정한 연후에 이 금액을 소유토지의 가액에 비례하여 토지가 소재하는 지방자치단체별로 안분하며, 이를 토대로 각 지방자치단체가 별도로 세금을 부과징수한다.

이와 같이 과세대상이 복잡할 뿐만 아니라 종합합산과 별도합산의 이원적인 합산은 논리적이지 못하고 정책효과를 반감시키는 것으로 지적되고 있다. 종합합산과 별도합산을 구분하는 논리적 근거가 미약하고, 대상토지의 구분에 있어서 기술적 어려움이 있을 뿐만 아니라 용도간 전이현상을 초래하여 세율이 낮은 토지의 가격을 상승시킬 우려가 있다.

종합토지세가 토지가액으로 많이 보유한 자에 대하여 중과하는 방식을 적용하고 있으므로 합산을 이원화하는 것은 합리적이라 할 수 없다. 합산을 이원화하는 것은 조세부담 토지간 형평성을 저해하고, 과세의 오류나 변동에 따른 정산을 곤란하게 한다.

(2) 세 율

종합토지세는 누진세율에 의해 대토지 소유자의 보유과세 부담을 선별적으로 강화하여 이들이 토지를 매각하도록 유도하는 반면에 일반적인 규모의 주거용 토지, 자경농지, 자영 목축용지 등에 대한 조세부담을 경감하거나 일정 수준을 유지함으로써 필요한 토지를 적정한 만큼 소유한 사람들을 정책적으로 배려하기 위한 것이다. 그리고 비생산적인 용도, 투기적 용도의 토지보유에 대해 차별적으로 조세부담을 증가시켜 투기의 억제를 도모하기 위한 것이다. 이에 따라 종합토지세는 종합합산, 별도합산, 분리과세로 구분하면서 세율체계를 달리 정하고 있다. 종합합산 토지는 0.2～5.0%, 별도합산 토지는 0.3～2.0%, 골프장․별장이나 기타 사치성 재산으로 사용되는 토지는 5.0%, 전답․과수원․목장용지․임야는 0.1%, 기타 분리과세 토지는 0.3%로 되어 있다.

종합토지세가 도입취지를 거양하지 못하는 근본원인은 세율체계의 모순에 기인한다.

첫째, 현행 세율체계는 종합합산 토지에 대하여 조세부담을 경감하고 있으나 경우에 따라서는 과세대상을 복합적으로 보유하는 경우보다 경감되지 못하는 사례가 발생할 수 있다. 예를 들어 현행 세율구조는 같은 금액의 토지를 가지고 있으면서 별도합산 토지만 보유하는 경우보다 별도합산 토지와 종합합산 토지를 동시에 보유하는 경우 오히려 종합토지세액의 부담이 경감될 수 있다. 즉, 510억원 상당의 업무용 토지를 보유한 갑(甲)과 500억원 상당의 업무용 토지와 10억원 상당의 종합합산 토지를 보유하고 있는 을(乙)은 총액기준으로 510억원 규모의 토지를 보유하고 있지만 업무용 토지만을 보유하고 있는 갑(甲)이 더 많은 종합토지세를 부담한다. 종합합산 토지는 2,000만원 이하 0.2%에서 시작하여 50억원 초과분에 대해서는 5%까지, 별도합산 토지는 1억원 이하 0.3%에서 시작하여 500억원 초과에 대해서는 2%까지 9단계 초과누진구조로 되어 있기 때문이다.

둘째, 현행 세율구조는 과세표준이 시가에 근접한다고 가정할 경우 토지소유자에게 무거운 조세부담이 될 것이며, 특히 누진과세되는 종합합산 토지나 별도합산 토지에 적용되는 최고한계세율이나 골프장․별장 기타 사치성 토지에 적용되는 세율은 매우 높은 수준에 있다. 문제는 이와 같이 높은 세율에도 불구하고 과세표준이 시가에 비하여 매우 낮게 평가된다는 것이다.

셋째, 종합합산대상 토지의 한계세율은 최저 0.2%에서 최고 5%이다. 최저한계세율과 최고한계세율 사이의 차이가 25배에 이른다. 가파른 누진도는 부의 재분배를 위해 합당하며, 최저한계세율과 최고한계세율의 비율은 중요하지 않다고 할 수 있다. 그러나 절대다수의 토지소유자가 최저한계세율의 적용을 받는 상황에서 최고세율이 최저세율의 25배에 이르는 것은 불합리하다.

연세대경제연구소, 전게서(각주14), p.166. 참조.

(3) 과세표준

종합토지세의 과세표준은 다음과 같은 공식 즉, 「종합토지세 과세표준 = 공시지가×과세표준액 적용비율」로 단순화할 수 있다. 이와 같은 산출 공식에 있어서 공시지가와 과세표준액 적용비율의 실제적용상 문제점을 공평성 관점에서 검토하면 다음과 같다.

첫째, 공시지가는 매년 6월 1일의 과세기준일까지 고시된 공시지가를 원칙으로 하며, 고시되지 않으면 직전년도의 공시지가를 적용하는 예외를 인정하고 있다. 이와 같은 예외적 적용에 의하여 종합토지세의 과세표준은 현년도의 공시지가를 반영하지 못함으로써 토지시가와의 격차가 상존하는 문제점이 있다.

지방세법시행령 제196조의16(과세표준액) ②법 제234조의15제15항의 규정에 의한 개별공시지가는 과세기준일 현재의 개별공시지가로 하되, 과세기준일 현재 당해연도에 적용할 개별공시지가가 결정고시되지 아니한 때에는 직전연도에 적용되던 개별공시지가로 한다.

둘째, 공시지가에 적용되는 과세표준액 적용비율은 매년 행정자치부에서 각 지방자치단체에 기준과세표준액 적용비율을 시달하면 각 지방자치단체에서는 이 기준에 따라 별도의 과세표준액 적용비율을 결정․고시한다. 지방자치단체별로 별도의 과세표준액 적용비율을 결정․고시하도록 함으로써 재원조달의 재량성을 부여한 것처럼 외견상 보이지만 실제 여러 가지 제도적 제약이 설치되어 있으므로 기초자치단체의 장은 재량권 행사가 사실상 불가능하다.

지방세로 배분된 세원에 대한 조세입법권, 조세수입권, 조세행정권을 중앙정부와 지방정부 사이에 어떻게 배분하는지 여부에 따라 지방정부가 행사할 수 있는 과세자주권의 수준과 범위가 달라지게 된다. 조세법률주의와 함께 지방세조례주의가 인정되는지 여부에 따라 지방정부가 누릴 수 있는 과세자주권이 달라지게 된다. 현재 조세법률주의의 틀 속에서 지방정부에 과세자주권을 일정 수준 보장하기 위하여 탄력세율제도를 운영하고 있다. 1949년에 지방세에 제한세율제도를 도입한 이래 탄력세율제도를 확대도입하였고, 1973년에는 표준세율제도, 1976년에는 임의세목제도를 도입하여 시행하였다. 종합토지세에 대하여 1995년에 도입한 과세표준액 적용비율도 지방정부의 과세자주권 보장을 위한 제도적 장치의 강구이다. 오연천, 「부동산 관련 지방세제의 개편방안」, 『지방세』제47호, 한국지방재정공제회, 1998.6, p.7. 참조.

2001년의 경우 행정자치부가 제시한 32.2%의 기준과세표준액 적용비율을 기준으로 부산은 36.2%, 대구는 34.9%, 전남은 34.7%의 과세표준액 적용비율을 결정․고시하였다. 관내의 지가가 상승하면 시장․군수․구청장이 이에 상응하는 과세표준을 인상하여야 함에도 불구하고 지역주민의 집단민원 반발과 재선을 의식한 지방자치단체의 소극적 태도로 인하여 종합토지세의 과세표준현실화는 미미한 수준에 머무르고 있다. 이와 같은 과세표준산정방식은 세수확보에도 한계가 있으며, 전국적으로 토지를 과다보유한 자에 대한 과세장치로서 미흡한 세제이다. 종합토지세 과세표준에 있어서 제기되는 불만은 과세표준액의 절대수준이 아니라 인근 토지와 합리적 기준없이 발생하는 과세표준액의 상대적 차이에 기인한다.

나. 효율성

「공시지가×과세표준액 적용비율」로 산출하는 현행 종합토지세 과세표준에 있어서 공시지가는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 근거하여 표준지공시지가와 개별공시지가로 구분되며, 표준지공시지가는 건설교통부장관, 개별공시지가와 과세표준액 적용비율은 기초자치단체의 장이 산정한다.

1996년 이전에는 「토지등급가액×면적」으로 산출하였다.

건설교통부장관이 산정한 표준지공시지가를 기준으로 하여 시장․군수․구청장 등 기초자치단체의 장은 공시기준일 현재 관할구역내의 개별토지의 단위면적당 가격, 즉 개별공시지가를 결정하여 공시한다. 이에는 두 가지 제약이 있다. ①당해 토지와 이용가치가 유사한 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 개별공시지가를 산정하는 내용상의 제약과 ②건설교통부장관이 지정하는 감정평가업자의 감정을 받아야 하며, 개별공시지가를 결정․공시하기 전에 건설교통부장관의 확인을 받아야 하는 절차상의 제약이 있다.

다음으로 기초자치단체의 장이 산정하는 과세표준액 적용비율은 자율적으로 산정할 수 없도록 여러 가지 제도적 제약이 설치되어 있다. 즉, 광역자치단체의 장은 승인권과 변경권, 행정자치부장관은 조정권고권을 행사한다. 행정자치부장관은 결정된 과세표준액 적용비율의 조정이 필요한 경우에는 국세청장과 협의하여 조정기준을 정한 연후에 광역자치단체의 장에게 통보하여 조정을 권고할 수 있다.

이에 따라 종합토지세는 효율성 측면에서 문제점을 다음과 같이 요약할 수 있다.

오연천․곽채기, 전게서(각주9), p.661. 참조.

첫째, 세액계산과 징수가 복잡한 절차를 통하여 이루어짐에 따라 세목의 행정을 위해서 기초자치단체뿐만 아니라 광역자치단체와 중앙정부 등 다수의 행정기관이 관여한다. 즉, 각 지방자치단체가 보고한 토지 및 소유상황에 대한 정보를 취합하여 소유자별로 전국에 산재해 있는 토지소유상황을 파악한 중앙정부는 소유자별 종합토지세액을 산출하고, 토지의 소재지별로 각 지방자치단체가 징수할 세액을 1인 소유자가 지역별로 소유하고 있는 토지의 가액에 따라 안분 계산한 연후에 이 금액을 지방자치단체에 통보한다. 각 지방자치단체는 이 결과에 따라 세금을 징수한다.

둘째, 납세의무자의 토지가 전국적으로 산재해 있으므로 납세자와 납부지역이 불일치할 우려가 있으며, 특정 기초자치단체에서 발생한 세제상의 착오가 다른 기초자치단체의 세제에 오류를 야기하게 된다. 납세의무자 입장에서도 토지가 산재한 각 기초지치단체에 세금을 납부해야 하며, 부과된 세금이 정확하고 정당한 것인지 여부의 확인이 용이하지 않다. 특정 지역의 토지과세표준에 발생한 오류를 시정하기 위하여 동일인 소유의 합산된 모든 토지에 대하여 세액을 다시 산출하여 재배분․징수하거나 환급해야 하는 조세구제절차가 매우 복잡하다.

셋째, 납세의무자가 부과된 종합토지세의 세액에 대하여 이의를 제기하는 것이 사실상 불가능하다.

넷째, 지방자치단체 구역 내에 높은 세율이 적용되는 고가의 대규모 토지소유자가 많은 대도시와 수도권 등에 대한 세원배분비율이 더욱 높아져 지방자치단체 사이에 세원확보 수준의 불균형을 심화시키는 문제를 야기한다.

6. 재산세

대부분의 국가에서 토지와 건축물 등 부동산의 보유에 과세하는 세금을 지칭하는 의미로 재산세라는 용어를 사용하고 있는 반면에 우리나라에서는 토지에 부과하는 보유세는 종합토지세로 별도 운용하는 한편 재산세는 건축물과 선박 및 항공기에 부과하는 세금으로 운용하고 있다. 따라서 현행 재산세의 과세대상이 되는 건축물과 선박 그리고 항공기 중 건축물만 별도로 구분하여 단기적으로 건축물세(가칭)로 명명함으로써 과세대상과 일치시켜 적용할 필요가 있다.

1998년 6,406억원이 징수된 재산세는 1999년 6,699억원, 2000년 7,278억원, 2001년 7,632억원으로 매년 증가추세에 있으며, 2002년에는 8,358억원이 징수되었다.

재산세 개요

대 상	건축물․선박․항공기
표 준	□ 시가표준액(신축건물기준가액×구조지수×용도지수×위치지수×경과연수별잔가율×기준시가×가감산특례) □ 신축건물기준가액: 2002년 16만 5,000원, 2003년 17만원, 2004년 18만원
세 율	□ 건축물: 0.3%～7% □ 선 박: 0.3%～5% □ 항공기: 0.3%
건 수	□ 1,150만건(2002년기준)
세 액	□ 8,358억원
분 포	□ 10만원 이하: 93.7% □ 10만원 초과 50만원 미만: 4.5% □ 50만원 초과: 1.9%

가. 공평성

원가방식을 적용하는 건축물에 대한 재산세 시가표준액(건물과세표준)의 산정방식은 종전의 면적에 따른 가감산제도를 폐지하고, 국세청기준시가에 의한 시가가감산제도로 변경하여 시가표준액은 「신축건물기준가액×구조지수×용도지수×위치지수×경과연수별잔가율×기준시가×가감산특례」로 산출한다. 이와 같은 재산세에 대한 문제제기는 두 가지로 분류할 수 있다.

종전에는 재산세 시가표준액 산정은 면적을 기준으로 하였으나 2004년 이를 기준시가로 변경하였다. 이에 따라 강남구의 경우 재산세가 전년대비 59.3%(공동주택 138.6%) 인상됨에 따라 조세저항과 집단민원이 발생하고 있다.

첫째, 동일한 규모의 주택에 대하여 동일한 재산세가 과세되는 방식인 원가방식은 지역간 주택가격이 동일한 경우에는 공평한 과세방식이지만 수도권과 비수도권, 수도권내에서도 서울 강북과 강남간의 주택가격 격차가 큰 우리나라에서는 과세의 불공평을 가속화시키는 동인(動因)이다. 즉 건물이 낡고 면적이 좁은 강남 아파트의 경우 고가임에도 불구하고 부담하는 재산세는 소액인 반면에 신축된 강북 아파트의 경우 저가임에도 불구하고 부담하는 재산세는 고액인 모순이 발생하고 있다.

재산세는 지방세이므로 동일한 지방자치단체의 주민을 상대로 공평성 여부를 검토하는 것이 이론적으로 타당하다. 그러나 동일한 산정방식을 적용하였음에도 불구하고 시세가 고가인 아파트는 저액의 재산세를 부담하는 반면에 시세가 저가인 아파트가 고액의 재산세를 부담하는 모순은 현행 산정방식이 불합리한 것에 기인하므로 동일한 지방자치단체에 속하지 않은 서울의 강남․북간 재산세의 불공평에 문제제기를 하는 것은 논리적 모순이 아니다.

특히 현실의 신축비용을 제대로 반영하지 못하는 신축건물기준가액은 평가기관별로 차이가 있다. <건축단가와 신축건물기준가액 비교 현황>을 살펴보면 2003년 기준 행정자치부 신축건물기준가액 17만원은 건설교통부, 한국감정원, 국민은행 3개 기관의 평균건축단가인 59만원의 28.8% 수준이며, 국세청 건물 신축가격기준액은 78.0%에 해당하는 46만원 수준이다. 따라서 신축건물기준가액이 현실의 시장가격을 반영하지 못하고 있다.

행정자치부 신축건물기준가액 17만원은 2004년에 18만원으로 인상되었으며, 지방자치단체의 장에게 3%(5,400원) 범위에서 자율성을 행사할 수 있도록 재량권을 부여하였다.

박일열, 「재산세제 과표현실화 방안」, 『조세연구』제3집, 한국조세연구포럼, 2003, pp.316～317. 참조.

건축단가와 신축건물기준가액 비교 현황

(단위: 1,000원, %)

구 분	건축단가(A)	행정자치부신축건물		국세청 건물신축
		기준가액(B)	비율(B/A)	기준액(C)	비율(C/A)
평 균	589	170	28.9	460	78.0
건설교통부	555		30.6		82.9
한국감정원	580		29.3		79.3
국민은행	634		26.8		72.6

주: 건축단가는 2002년 신축건물가액 수준, 기준가액은 2003년 적용대상임.

자료: 행정자치부, 『2003년 건물시가표준액 조정지침』, 2003.

둘째, 용도에 따라 구분되는 건축물의 재산세율은 주거용과 상업용을 구분하여 적용하고 있다. 즉, 주거용 건축물에 대한 세율은 최저 0.3%에서 최고 7%까지 6단계의 초과누진체계인 반면에 주택 이외의 점포와 사무실 및 백화점 등 상업용 건축물에 대한 세율은 주거용 건축물의 최저세율인 0.3%의 단일세율을 적용한다. 이와 같이 상업용 건축물에 대하여 저율의 단일세율을 적용하는 것은 상업용 건축물에 대하여 부과하는 세금은 소유자보다는 상업용 건축물의 임대수요자에게 전가되는 점을 감안한 정책적 배려이다. 그러나 주거용 건축물은 생존과 직결되며, 상업용 건축물은 이득의 창출과 관련된다는 점에서 주거용 건축물에 대하여 고율의 세율을 부과하는 것은 논리적으로 타당하지 않다.

나. 효율성

건축물에 국한하여 살펴보면 재산세는 두 가지 측면에서 비효율적이다.

첫째, 복잡한 세율구조가 효율성을 저하시킨다. 즉, 주택은 가액에 따라 6단계 초과누진을 적용하며, 별장, 골프장, 고급오락장 등의 건축물에 대해서는 고율의 재산세를 부과하고 있다. 도시 주거지역과 기타 지역으로 구분하는 공장용 건축물에 대한 적용세율이 상이하다. 대도시 내에 신설 또는 증설되는 공장은 신설 또는 증설 후 일정기간 동안 한시적으로 고율의 세율이 부과된다.

둘째, 기초자치단체의 세목인 재산세 과세표준의 결정권한이 광역자치단체의 장에게 실질적으로 부여되어 있다. 취득세는 광역자치단체의 장이 징수하므로 미신고 및 불성실 신고에 대비하여 과세당국이 내부적으로 마련하여 활용하는 「취득세 시가표준액」을 광역자치단체의 장이 결정하는 것은 당연하다. 그러나 「취득세 시가표준액」이 재산세의 과세표준으로 적용되므로 재산세의 과세권자인 기초자치단체의 장은 취득세 과세권자인 광역자치단체의 장과 협의를 해야 한다. 이와 같은 점을 감안하여 현행법령에서는 건축물 시가표준액은 기초자치단체의 장이 광역자치단체의 장의 승인을 얻어 결정하되, 시가변동 기타의 사유로 그 적용이 불합리하다고 인정되면 광역자치단체의 장이 변경 결정할 수 있도록 명시하고 있다. 그러므로 과세표준의 결정은 광역자치단체의 장이 최종적인 권한을 보유하고 있다.

Ⅴ. 종합부동산세 도입방안

종합부동산세 도입방안을 ①과세대상의 합리적 선정 ②과세체계의 정비 ③평가의 공정성 확보 ④평가에 대한 권리구제 보완 ⑤공정시장가격(Fair Market Value) 파악을 위한 제도 강구로 구분하여 고찰한다.

1. 과세대상의 합리적 선정

종합부동산세의 기본골격은 개인이 각기 다른 지역에 많은 토지를 보유하고 있는 경우 1차로 시․군․구에서는 관할 구역 내 토지에 대하여 기초자치단체의 장이 과세권을 행사하고, 2차로 국가가 기초자치단체에 걸쳐 보유하고 있는 토지를 합산하여 누진세율로 과세하며, 개인이 1차로 기초자치단체에 납부한 세액을 전액 공제하는 것이다.

가. 과세대상 선정시 고려사항

과세대상 선정에 있어서 고려할 사항을 살펴보면

첫째, 종합부동산세 과세대상의 선정은 이중과세로서 위헌소지가 있다는 문제제기를 감안하여 과세관청과 과세대상 및 부과근거 그리고 세액공제 등에 대한 정비가 선행되어야 한다.

둘째, 토지초과이득세가 헌법불합치 결정을 받은 것은 공시지가에 대한 정확한 평가가 선행되지 않은 상황에서 정상지가 상승분의 초과 증가분에 대해 과세하는 것은 재산권 침해의 우려가 있으며, 특히 가격이 상승한 초과 상승분에 대해 과세한 반면에 가격이 하락한 부(負)의 하락분에 대해서 환급하는 제도적 장치가 결여된 것이 주요 원인인 점을 감안해야 한다.

셋째, 종합토지세와 재산세의 현행 골격을 유지한 상태에서 종합부동산세를 신설하는 것은 납세의무자에게 과도한 부담을 줄 우려가 있다. 특히 종합토지세와 재산세가 부동산보유과세로서 기능하고 있으므로 종합부동산세는 투기억제를 위한 정책적 목적을 달성하는 세제로 활용되어야 한다. 그러므로 현행 종합토지세와 재산세의 일부 문제점을 개선하고, 종합부동산세의 과세대상은 투기를 목적으로 하는 토지에 국한하는 것이 바람직하다.

넷째, 토지에 대해서 종합토지세, 건축물에 대해서 재산세로 이원화되어 있는 부동산관련세제를 장기적으로 개선해야 한다. 토지와 건축물을 분리하여 평가과세하는 현행 종합토지세 및 재산세는 토지와 건축물을 독립된 별개의 부동산으로 보고 각각 권리의 객체가 되도록 규정하고 있는 현행 민법체계를 수용한 결과이다. 경제학적으로 건축물이 토지와 비교하여 보유하고 있는 특성인 재생가능성, 토지에의 귀속성에 기인한 공급탄력성의 차이를 인정할 때 양자는 서로 다른 상이한 종류의 부동산이나 양자를 과세대상으로 한다면 분리과세하는 것보다 통합과세하는 것이 평가측면에서 보다 합리적이다. 토지와 건축물이 하나의 단위로 거래되는 거래관행과 과세기술적 측면에서 건축물만의 가치를 평가한 연후에 이를 토대로 건물과표를 결정하는 절차는 건물시장가액이 검증되지 않는 한 평가오류를 수반할 우려가 높기 때문이다. 대부분의 국가가 토지와 건축물을 통합하여 평가하는 근거는 현실적으로 건축물을 분리하여 평가하는 것이 곤란하기 때문이다. 우리나라에서는 토지와 건축물에 대해서 각각 다른 과표에 의해 평가하고 있는 현 체계에서는 각각의 과세표준을 산출하기 위해서 필연적으로 조작적인 방법의 사용이 불가피하다.

박정수, 「부동산 취득세 및 등록세 과세표준 현실화방안연구」, 『세무학연구』제18권, 한국세무학회, 2001.12, p.127.

나. 과세대상에 대한 외국의 사례

과세대상에 대한 외국의 사례를 개관하면 다음과 같다.

노영훈․장근호, 『우리나라 재산관련 과세평가체계의 문제점과 전문성 제고방안』, 한국조세연구원, 1999.12, pp.71～195. 참조.

일본은 토지와 가옥 및 상각자산에 대해서 고정자산세를 부과하는 한편 매년 1월 1일을 기준으로 「(과세가격-기초공제액)×0.15%(단일세율)」의 산정방식이 적용되는 지가세를 부과한다. 또한 일정기준 면적 이상의 전․답․택지에 대해서 특별토지보유세를 부과한다. 이중 지가세는 부동산투기억제 목적으로 국가가 부과한다. 특히 고정자산세는 원칙적으로 市町村이 과세권을 갖고 있으나 일정한 금액을 초과하는 대규모 상각자산에 대해서는 道府縣이 과세권을 가지고 있다.

미국은 부동산과 동산 및 무체자산 등 자산의 가치를 과세대상으로 하는 재산세(Property Tax)를 운용한다. 부동산은 모든 주(州)에서 과세대상이며, 동산 및 무체자산은 주(州)마다 상이하다. 재산세 세율은 약 8만 3,000개에 달하는 카운티(County)와 市(Municipality and City) 및 타운정부 그리고 교육구(School District) 등 공공서비스를 제공하는 특별구역(Special District)의 예산결정과정에 의하여 매년 결정되며, 35개주(州)가 모든 과세대상에 대하여 동일한 세율을 적용하는 반면에 16개주(州)와 워싱턴市는 과세대상에 따라 상이한 세율을 적용한다. 토지와 구조물 및 빌딩이 일반적 과세대상이며, 기계와 설비는 46개주(州)에서 과세하고, 자동차, 보트, 광산물, 상업용 재고에 대해서도 과세한다.

영국은 과거의 레이트(rate)제도와 주민부담금의 절충형으로 재산과세의 특성을 골격으로 하면서 인두세적 요소를 일부 가미한 카운슬세(Council Tax)를 거주용 자산의 점유자에게 부과한다. 즉, 주택의 자산가치와 해당주택에 거주하는 18세 이상의 성인수를 과세대상으로 하며, 해당주택의 자산가치를 평가하여 잠정세액을 산출하고, 해당주택에 거주하는 18세 이상 성인수가 2인 미만인 주택에 대하여 산출된 세액에서 점차 기본세액을 감하는 방식으로 부과된다. 또한 카운슬세에는 개인의 지위나 상태를 고려하여 할인해주는 제도(Status Discount)가 있다. 전업학생이나 정신질환자 등이 공제를 받는다.

프랑스는 건물과 부속토지를 과세대상으로 하는 재산세, 나대지를 과세대상으로 하는 토지세, 주택을 과세대상으로 하는 주거세를 각각 운용한다. 또한 사회당이 집권한 1982년 최초로 도입되어 시행되던 중 1987년 일시 폐지되었으나 1988년 다시 시행되어 현재 적용중인 순유세는 「사업용 자산을 제외한 총재산가액 - (채무 및 기초공제)」를 과세대상으로 하며, 대부분 부동산이 과세대상이다.

독일은 부동산에 대하여 부동산세 이외에 「전세계에 걸쳐 보유하고 있는 전자산 - 부채」 즉, 순자산을 과세대상으로 하는 순부유세를 운용한다.

순부유세는 인도와 스리랑카 및 파키스탄은 1960년대를 전후하여 Nicholas Kaldor의 세제개혁권고안을 받아들여 부유세를 도입․시행중이며, 일본은 Shoup Mission의 권고로 1950년부터 1953년까지 3년간 시행한 경험이 있다. 유럽에 있어서 네덜란드는 1892년, 덴마크는 1904년, 스웨덴은 1910년, 노르웨이는 1911년, 독일은 1922년, 룩셈부르크는 1944년, 아일랜드는 1975년, 스페인은 1978년, 프랑스는 1982년부터 시행중이다.   노영훈, 『자본이득에 대한 과세체계 비교연구』, 한국조세연구원, 2002.12, p.66.

다. 과세대상의 단계별 적용

대부분의 국가는 토지와 건축물을 부동산보유관련세의 과세대상으로 운용하고 있다. 일본은 토지에 대하여 실질적으로 고정자산세, 지가세 및 특별토지보유세가 부과되며, 미국의 재산세는 동산 이외에 무체자산까지 과세대상이고, 프랑스와 독일은 부채를 차감한 순자산을 과세대상으로 하는 순유세를 운용하고 있다.

이와 같은 점을 감안하면 토지와 건축물을 종합부동산세의 과세대상으로 활용하는 것이 바람직하다. 그러나 종합부동산세의 과세대상을 현시점에서 토지와 건축물로 일원화하는 것은 실행가능성 측면에서 어려움이 많다. 그러므로 과세대상을 단계별로 적용하는 방안이 현실적 대안이다.

즉, 단기적으로 종합부동산세의 과세대상을 일정 기준 이상의 과다보유토지로 한정하고, 재산세의 과세대상이 되는 건축물과 선박 및 항공기는 각각 건축물세, 선박세, 항공기세로 변경하는 것이 실행가능성 측면에서 합리적이다. 조세저항을 미연에 방지하기 위해서 세제의 개편은 점진적․보수적으로 접근해야 하기 때문이다.

장기적으로 부동산관련세제를 전면 개편하여 종합부동산세의 과세대상은 토지와 건축물로 일원화해야 한다.

현시점에서 종합토지세 100만원을 초과하여 납부하는 13만여명을 대상으로 실시할 경우에 과세표준 3억원 이상 토지소유자가 종합부동산세의 과세대상이 될 것이고, 시가의 30%에 해당하는 종합토지세의 과세표준을 감안하면 시가 10억원 이상의 토지소유자가 종합부동산세의 과세대상이 되는 것을 의미한다. 아파트 토지과세표준이 전체 과세표준의 65%를 점유한다고 가정하면 이는 시가 15억원 이상의 아파트를 소유한 납세자에게 종합부동산세가 적용되는 것을 의미한다. 따라서 극히 일부 지역을 제외하고 10억원 이하의 아파트나 부동산을 구입하는 투기로 인해 상승하는 부동산 가격을 종합부동산세가 영향을 미치기에는 한계가 있다는 지적이 제기된다. 이와 같은 문제에 대한 보완책의 강구가 필요하다.

참고로 강남구 대치동 31평 은마아파트의 재산세는 4만 1,000원, 종합토지세는 7만 5,000원이고, 노원구 중계동 51평형 대림아파트는 재산세 23만 4,000원, 종합토지세는 5만 6,000원이다. 한국지방자치법학회, 전게서(각주3), p.47. 참조.

거주하는 성인수와 연계시키는 영국의 카운슬세(Council Tax)의 과세방식을 우리나라에의 도입을 긍정적으로 검토할 필요가 있다. 즉, 아파트의 경우 일정한 거주인원을 기준으로 하여 여유 있는 공간에 대하여 보유세를 좀더 높게 부과하는 방식이다. 예를 들면 4인 가족이 국민주택규모인 24평형 아파트에 거주하는 기준을 근거로 하여 1인당 필요한 거주공간을 6평으로 계산할 경우 40평 아파트에 거주하는 부부에 대하여 2인 거주에 필요한 공간인 12평을 초과하는 잔여평수인 28평에 대하여 중과하는 방안이다.

2. 과세체계의 정비

종합부동산세의 도입과 관련하여 과세체계의 정비가 동시에 이루어져야 한다.

가. 취득세와 등록세의 세율 인하

거래비용은 시장에 의한 효율적인 자원배분을 왜곡하는 중요한 요소이고, 많은 경우 거래세인 조세로 인하여 왜곡이 더욱 심화된다. 그러므로 자산의 거래를 저해하는 요인인 거래세를 저율로 적용하거나 폐지하는 것이 합리적이라는 이론적 주장이다. 이와 같은 점을 감안하여 종합부동산세 도입과 더불어 거래세인 취득세와 등록세의 세율을 인하하는 것이 바람직하다. 거래세인 취득세와 등록세가 현행 보유세인 종합토지세나 재산세에 비하여 고율인 과세체계는 논리적으로 타당하지 않다. 고율인 취득세와 등록세가 단기매매에 의한 투기를 억제할 수 있는 제도적 장치라는 주장은 논리적 근거가 미약하다.

대부분의 국가에서 거래세가 전체 조세수입에서 차지하는 비중은 대략 2%를 초과하지 않는다. 영국 1.4%를 비롯하여 미국 0.15%, 일본 1.7%, 독일 0.8% 수준이며 비교적 높다고 평가되는 스위스 2.7%, 호주 4.7%에 불과한 반면에 우리나라는 7%에 달한다.

김정훈, 「부동산 세제의 현황 및 개선방향」, 『재정포럼』 제58권, 한국조세연구원, 2001.4, p.41. 참조.

참고로 취득세와 등록세의 세수규모가 연간 8조원 규모에 달하는 반면에 종합토지세와 재산세의 세수 규모가 연간 2조원 규모에 불과하다는 점을 감안하면 취득세와 등록세의 세율인하에 따른 세수 손실을 종합부동산세에서 어느 규모로 보전할 것인지에 대한 대책이 강구되어야 한다.

나. 1세대1주택에 대한 취득세의 폐지

1세대1주택을 처분하는 자의 양도소득세는 비과세하는 반면에 1세대1주택을 취득하는 자에 대하여 취득세와 등록세를 과세하는 것은 논리적 모순이다. 1세대1주택에 대한 양도소득세 비과세제도를 폐지하거나 1세대1주택에 대한 양도소득세 비과세제도를 현행과 같이 존치할 경우에는 1세대1주택에 대한 취득세와 등록세 중 취득세를 폐지하는 것이 논리적 일관성이 있다.

등록세는 납세의무자가 자신의 권리를 공부(公簿)에 등기․등록함으로써 권리를 국가로부터 보호받은 수익을 과세근거로 하는 세목이므로 존치가 필요하다. 그러나 1세대1주택에 있어서 주택을 처분하는 자는 양도차익을 실현하였음에도 불구하고 양도소득세를 비과세하는 반면에 부동산을 취득했다는 사실에 근거하여 취득세를 부과하는 것은 불합리하기 때문이다.

등록세는 국가로부터 보호받는 수익이라는 점에서 이를 지방세로 운영하는 것은 과세근거와 과세주체 간에 불일치를 초래하여 과세체계와 조세논리에 맞지 않는다. 이와 같은 모순의 발생은 1976년에 국세인 부가가치세를 신설하면서 유사한 과세대상에 대한 과세체계의 일원화를 도모하는 차원에서 소비세 성격의 지방세인 유흥음식세를 국세화하는 대신에 등록세를 지방세로 이양하는 세목의 교환에 기인한다. 이에 따라 등록세를 국세화하고 지방소비세를 도입하는 방안이 제시된다. 권강웅, 「부동산보유세제의 현황과 발전방향」, 『부동산정책연구』제2호, 한국부동산정책학회, 2000.9, p.30. 참조.

취득세와 등록세는 광역자치단체 세원의 90% 내외를 점유하는 기간 세목인 반면에 종합토지세와 재산세는 기초자치단체의 세목이므로 취득세의 폐지는 광역자치단체와 기초자치단체 사이에 종합부동산세로 징수한 세수의 조정이 합리적으로 조정되어야 한다.

다. 누진세율구조의 완화

급진적인 누진세율구조는 공평성을 왜곡할 우려가 있기 때문에 완만한 구조로 변경이 필요하다. 2002년을 기준으로 한 종합토지세의 경우 10만원 미만의 종합토지세액 납부자가 90.32%를 차지하는 반면에 100만원을 초과하는 종합토지세액 납부자는 0.84%에 불과하고, 0.84%에 해당하는 13만여명이 납부한 세액은 전체 종합토지세액 1조 4,500여억원의 61%에 해당하는 8,848억원에 달한다. 이와 같이 납세자의 분포가 급진적인 구조를 가지고 있는 이유는 종합토지세의 누진구조가 최저세율 2,000만원 이하 0.2%, 최고세율 50억원 초과 5%의 9단계로 급경사를 이루고 있기 때문이다.

토지와 건축물에 대하여 대물개별과세는 기초자치단체가 단순비례세율에 의해 과세하며, 개별공시지가를 기준으로 평균부담율이 0.5% 수준으로 하는 한편 대인종합과세는 기초자치단체의 대물개별과세분을 포함하여 최고한계세율을 적용받는 납세자의 실효부담율이 1%를 초과하지 않도록 설정하되 그 세율구조는 4단계 정도의 완만한 초과누진구조로 하는 방안이 제시되며, 긍정적 검토가 요망되는 현실적 방안이다.

최명근, 「재산세제의 평가와 개편방향」, 『세무학연구』, 한국세무학회, 1998.8, pp.425～428. 참조.

누진세율구조의 완화에 있어서 다음 사항에 대한 고려가 요망된다.

첫째, 현재 10만원 이상의 종합토지세를 납부하는 납세의무자의 상당수가 법인이라는 점에 주목할 필요가 있다. 참고로 2001년을 기준으로 납세인원 1인당 개인과 법인 및 기타 단체로 구분한 통계에 의하면 1인당 개인납세액은 5만 8,000원, 1개 법인납세액은 382만원, 1개 기타 단체납세액은 30만원 수준이었다. 따라서 종합토지세의 누진도를 높이는 결정적 원인은 개인과 법인 간 종합토지세의 부담이 큰 차이를 보이고 있는 것에 기인하므로 이에 대한 고려가 있어야 한다. 즉, 종합부동산세의 세율구조는 기업활동을 위축시키지 않도록 설정해야 한다.

김정훈, 『국세와 지방세의 조정방안』, 한국조세연구원, 2002.12, p.137. 참조.

둘째, 당해연도 종합토지세 과세표준총액을 전년도 공시지가총액으로 나눈 비율인 평균과세표준현실화율이 1999년 29.3%에서 2000년 31.8%, 2001년 32.4%, 2002년에는 33.3%로 매년 상승하고 있다는 점을 감안해야 한다. 과세표준액에 대한 단계적 누진체계의 특징과 인별 합산방식의 특성을 감안하면 평균과세표준현실화율이 매년 상승함에 따라 10만원 미만의 납세의무자가 부담해야 할 세액은 전년도와 동일하거나 소폭 상승할 것이나 소수의 고액납세의무자의 담세액은 대폭 상승할 우려가 높다. 따라서 약간의 평균과표현실화율의 인상은 누진세 체계와 함께 고액납세자에게 부담의 효과가 더욱 크다는 점을 감안해야 한다.

김현아, 「재산세제 개편방안」, 『지방세』제6호, 한국지방재정공제회, 2002. 11, p.26. 참조.

3. 평가의 공정성 확보

자산의 가치는 일반적으로 세 가지 방식에 의하여 평가된다.

첫 번째 방식은 자산의 매매나 이에 상응하는 자산에 대한 평가를 기초로 한다. 이 방식은 자산의 특성에 대한 가치를 반영할 수 있도록 서로 다른 자산에 대한 충분한 정보를 획득할 수 있는 활성화된 시장을 전제로 한다. 가장 일반적으로 사용되는 방식이다.

두 번째 방식은 연간 임대소득의 흐름을 파악하고 여기에 적절한 할인율을 사용하여 자본적 가치로 환원하는 방식이다. 연간임차료를 과세표준의 기준으로 산정하는 프랑스와 독일이 이와 같은 방식을 채택하고 있다.

세 번째 방식은 현재의 조건하에서 자산을 대체하기 위하여 필요한 현재 투입가격을 추정하는 방식이다. 이 방식은 재생산이 불가능한 토지에 적용할 수 없는 단점이 있다.

이와 같은 방식 중 종합부동산세 과세대상인 과다보유토지의 평가는 첫 번째 방식인 매매나 이에 상응하는 자산의 평가방식이 바람직하다고 판단된다. 일반적으로 토지의 가치는 부동산시장에서 양도자와 양수자간에 실제로 거래한 가액인 실지거래가액에 의하여 결정되기 때문이다. 실지거래가액에 의하여 결정된 토지의 가치는 객관성과 공정성의 확보가 가능하다. 거래를 통하여 양도자와 양수자간에 토지의 가치에 대한 합의에 도달하였고, 그 시점에서 토지의 가격이 부동산시장에서의 수요와 공급에 의한 균형점과 일치하기 때문이다. 그러므로 거래가 자유롭게 이루어지는 시장에서 수요와 공급에 의하여 결정되는 실지거래가액을 근거로 평가하는 것이 현실적으로 최적의 방안이다. 이를 위해서는 부동산시장에서 형성되는 가격을 정확하게 파악하는 제도적 장치를 강구해야 한다. 과세대상인 토지의 가치를 정확하게 평가하는 것은 보유세인 종합부동산세의 효과적인 운영과 직결되기 때문이다.

참고로 독일에서는 순부유세의 부과를 위하여 자산평가를 할 경우에 토지자산과 금융자산의 가치평가가 형평성 저해를 이유로 조세부담의 균등화원칙에 위배된다는 판결을 내릴 정도로 평가에 대한 사회적 관심이 고조되어 있다.

독일 헌법재판소는 토지자산에 대해서는 1964년 이후 재평가를 하지 않고 단순히 1964년 평가액에 40%를 추가(mark-up)하여 과세표준으로 사용하면서 금융자산은 현재가치로 평가하는 것은 순부유세의 조세부담 균등화원칙에 위배된다고 1995년 6월 22일 판시하였다. 노영훈, 『자본이득에 대한 과세체계 비교연구』, 한국조세연구원, 2002.12, pp.63～64. 참조.

현행 평가제도의 문제점과 평가의 공정성 확보방안을 검토하면 다음과 같다.

가. 현행 평가제도의 문제점

종합토지세와 재산세에 있어서 현행 평가제도의 문제점은 세 가지로 요약할 수 있다.

노영훈․장근호, 전게서(각주32), pp.220～229. 참조.

첫째, 토지와 건축물을 한 단위로 하여 거래되는 거래현실을 무시하고 각각의 보유과세를 별도의 세목인 종합토지세와 재산세로 운영함에 따라 평가의 적정성 내지 구체적 타당성의 결여로 조세부담의 공평성을 저해하는 문제가 제기된다. 즉, 토지와 건축물 각각의 분리평가액의 합계와 토지와 건축물을 일체로 통합평가한 가액과 절대수준 및 각각의 구성비율이 괴리현상을 보이고 있다.

둘째, 건설교통부장관이 결정하여 공시하는 공시지가와 기초자치단체의 장이 결정하여 공시하는 과세시가표준액 적용비율의 곱, 즉 「공시지가×과세시가표준액 적용비율」로 산정되는 종합토지세는 해당 시․군․구가 관할 구역 내의 과세시가표준액 적용비율을 소극적으로 운영할 우려가 있다.

기초자치단체의 장에게 부여된 과세표준액 적용비율은 지역주민의 세금 부담을 경감하기 위하여 악용되는 것이라는 문제제기가 있다. 즉, 2002년 77.9%의 재정자립도를 시현한 송파구의 경우 보유세를 현실화하였다면 2004년에는 완전한 재정자립이 가능할 것임에도 불구하고 2004년 재산세 세입예산을 전년도와 유사한 수준으로 산정하는 한편 “구민의 세금부담을 가급적 억제하고, 사용료와 외부재원을 유치하여 부족한 재정을 충당한다”는 요지의 반상회보를 제작한 것을 논거로 제시한다. 최영태, 「지방정부, 공정을 벗어나 재산세 과표결정권을 주장할 수 없다」, ꡔ국회보ꡕ, 2004.1, p.71.

이는 기본적으로 국고보조가 나중에 이루어지는 지방재정제도의 결함에 기인한다. 즉, 지방자치의 취지를 거양하기 위하여 지방재정은 지방교부금이 먼저 교부된 연후에 부족한 세원을 지방세의 세율조정을 통하여 충당하는 것이 원칙이다. 그러나 현행 지방재정제도는 기초자치단체의 장이 재량으로 정할 수 있는 과세시가표준액 적용비율에 의하여 지방재정이 결정된 연후에 부족한 재원을 국고보조로 충당한다. 이에 따라 지역주민의 세부담을 경감함과 동시에 지방교부금의 교부를 보다 많이 받기 위하여 민선자치단체의 장이 재량으로 정할 수 있는 과세시가표준액 적용비율을 인상하지 않는 것은 당연하기 때문이다.

셋째,「신축건물기준가액×구조지수×용도지수×위치지수×경과연수별잔가율×기준시가×가감산특례」로 산출되는 건축물에 대한 재산세 시가표준액(건물과세표준)의 산정방식에 있어서 구성요소의 지수에 대한 타당성이 검증되지 않았고, 적용근거가 논리적으로 분명하지 않다는 기본적 문제점이 내재되어 있다.

나. 평가의 공정성 확보방안

종합부동산세의 형평성을 확보하기 위해서 과세대상에 대한 정확한 평가가 선행되어야 한다. 아울러 종합부동산세의 정책적 목적을 달성하기 위해서 투기에 의하여 획득하는 불로소득과 세제를 통하여 환수하는 수입을 정확하게 평가해야 한다. 투기를 통하여 유입되는 이익과 세금을 통하여 유출하는 비용을 비교형량하여 이익이 있는 경우에 투기는 지속되기 때문이다.

평가의 공정성을 확보하기 위한 방안으로서 ①전문인력의 운용 ②독립적인 평가기관의 신설 ③평가관련 법률의 정비 등으로 구분하여 고찰한다.

(1) 전문인력의 운용

과세당국이 조세의 부과징수를 위하여 토지와 건축물 등 납세의무자의 재산에 대하여 법령에서 규정하고 있는 절차와 내용 및 목적에 따라 경제적 가치를 평가하여 그 결과를 가액으로 표시하는 과세평가는 토지특성조사시 주요 특성요인의 이해, 지적도 판독, 비교표준지의 선택 등 평가에 관하여 상당한 정도의 전문지식이 요구되는 업무이다.

그러나 일반행정직 등의 공무원들이 고유업무 이외에 평가업무를 추가적으로 수행하고 있는 등 업무의 우선순위나 선호도에서 하위 수준에 존치되어 있고, 순환보직 및 인사이동 등으로 업무지식의 축적이 미흡할 뿐만 아니라 업무의 연속성도 확보되지 못하고 있는 실정이다.

노영훈․장근호, 전게서(각주32), p.203. 참조.

미국이나 일본은 평가업무의 전문성을 감안하여 전문인력을 별도로 운용하고 있다.

먼저 지방정부에 평가의 자율성이 부여된 미국은 전문적으로 부동산 가치를 평가하는 카운티 평가관(County Assessor)을 운용한다. 임기 4년의 평가관은 22개주에서는 선출직, 14개주에서는 선출직이나 임명직, 이외의 14개주는 임명직으로 운용된다. 평가관을 주민 선거를 통하여 선출하는 방식은 평가업무의 공정성과 객관성을 보장하는 제도적 장치로서 합리적이라고 판단된다. 공정성이나 객관성을 상실한 평가관은 다음 선거에서 선출될 수 없기 때문이다.

일본은 평가를 전담하는 고정자산평가원(固定資産評價員)을 특별직으로 운용한다.

우리나라에서는 평가의 전문성을 보완하기 위하여 ①감정평가사의 검증과 ②지방토지평가위원회의 심의라는 절차를 제도적 장치로 강구하고 있으나 미흡하므로 평가업무와 관련한 전문인력을 계약직으로 운용하거나 일본처럼 별정직으로 운용하는 방안을 강구할 필요가 있다.

(2) 독립적인 평가기관의 신설

현행 평가업무는 ①기초자치단체와 광역자치단체 및 행정자치부 ②건설교통부 ③국세청 등으로 각각 분산되어 있다. 분산되어 있는 평가업무의 주요목적이 ①기초자치단체와 광역자치단체 및 행정자치부는 지방세의 징수 ②건설교통부는 토지의 보상 ③국세청은 국세의 징수 등으로 각기 상이하기 때문이다.

평가업무를 전담하는 독립적인 평가기관을 운용하고 있는 외국의 사례를 살펴보면

영국은 국세행정을 담당하는 내국세입청(The Board of Inland Revenue)에 시가를 기준으로 평가를 전담하는 평가사업소(Valuation Office Agency)를 운용하고, 평가사업소는 납세자에게 공정하고 유익한 정보를 제공․조언할 뿐만 아니라 납세자의 재산에 대한 비밀유지와 납세자의 대리인에 대한 협조 그리고 납세자의 권리와 의무를 홍보함으로써 납세자에 대하여 최상의 서비스 제공을 목적으로 한다.

프랑스는 정기적으로 부동산평가액을 조정하는 고정자산평가위원회를 운용하며, 주로 임대가치를 과세표준으로 활용한다.

부동산과 관련된 다양하고 많은 종류의 세금을 운용하고 있는 덴마크는 1988년부터 모든 재산에 대한 재평가를 매년 실시하고 있으며, 평가업무는 중앙정부의 조세성(Ministry of Taxation)이 담당한다. 1960년부터 1980년 사이에 평가에 필요한 모든 기초정보를 수록한 전산등기부를 구축하는 등 평가에 대한 모든 업무는 전산처리된다. 기초자치단체 수준의 지방에는 224개의 평가구역에 대한 평가책임을 담당하는 평가위원회를 운용한다.

캐나다 온타리오주는 1998년 평가업무를 전담하는 온타리오재산평가공사(Ontario Property Assessment Corporation: OPAC)를 설립하여 운용하고 있다.

우리나라도 현재 분산되어 있는 평가업무를 하나의 기관으로 통합하여 별도의 기관을 설립하는 것이 필요하다. 구체적인 방안으로서 ①정부내에 별도의 평가청(가칭)을 신설하는 방안 ②국세청에 국(局)단위의 별도 조직을 운용하는 방안 ③정부출자기관인 한국감정원을 활용하는 방안 등을 검토할 수 있다.

새로운 기관을 신설하는 것은 인력과 비용측면에서 국민들의 과도한 경제적 부담을 수반하므로 신중하게 검토되어야 한다. 평가업무와 관련하여 국민대다수가 관련되는 사안은 조세이므로 중앙 및 지방정부의 평가관련 부서를 통합하여 국세청에 국(局)단위의 별도 조직을 단기적으로 운용하고, 장기적으로 평가청(가칭)과 같은 별도의 기관을 신설하는 것이 현실적인 접근방안이다.

또한 정부출자기관인 한국감정원을 활용하는 방안의 강구가 필요하다. 부동산보유관련 과세평가를 위한 평가방법의 개발, 평가지침서(manual)의 작성, 평가절차에 관한 일반규정 마련, 개별평가가 필요한 특수물건의 감정평가업무 등 전문성을 필요로 하는 업무를 한국감정원에 위탁하고, 과세당국은 이를 통일적으로 적용하며, 제3의 감독기관이 최종적인 결과물인 과세평가액의 품질관리(Quality Control)를 하는 체계를 구축하는 방안이다. 또 다른 방안은 한국감정원이 과세평가관련 전문적 사항에 대하여 일반준칙(General Guideline)을 마련하고, 민간감정평가사가 이에 따라 평가를 수행하는 방안이다. 이와 같은 방안은 실현가능성이 있는 현실적인 대안의 제시라고 판단된다.

노영훈․장근호, 전게서(각주32), p.44.

(3) 평가관련 법률의 정비

현행 지방세법에서는 부동산보유세 과세표준을 산정할 경우 감안해야 하는 요인들 즉, 기준가격, 종류, 구조, 용도, 경과 연수를 열거하고 있으며, 납세의무자들이 부담하는 세액을 결정하는 구체적인 세액산출방식이 법에 명시되어 있지 않다. 이는 부동산시장의 안정이나 투기억제 등의 정책목적을 시장상황에 따라 탄력적으로 운용하기 위한 제도적 선택이라고 판단된다.

최근 국민들의 다양한 욕구를 위요(圍繞)하고 노정(露呈)되는 갈등이 증폭되고 있으며, 특히 조세에 있어서 공평성에 대한 문제제기를 중심으로 정부 자신도 갈등 당사자가 되어 정부와 지방자치단체, 정부와 국민, 국민들 사이에 갈등이 더욱 심화되고 있다. 이는 최근 ①신축건물기준가액을 17만원에서 18만원으로 인상하고 ②공동주택면적 가감산율을 국세청 기준시가 가감산율로 대체함으로써 재산세부담을 전체적으로 25% 인상하는 것을 골자로 하는 「2004년 재산세건물과표 조정기준(안)」을 제시한 행정자치부와 서울시 및 기초자치단체 그리고 주민들 사이에 전개되는 갈등이 대표적 사례이다.

우리 사회가 다원주의 경향을 노정함에 따라 정부와 국민, 국민들 사이에 발생하는 갈등을 조정하고 해결하는 국회의 기능이 강조되는 점을 감안하여 국민들의 세액부담규모를 확정하는 내용과 방법을 조세법률주의에 입각하여 법에 명시하는 것이 바람직하다. 사전에 갈등을 조정하고 문제점을 해결하는 국회의 입법과정은 조세의 공평성을 확보할 수 있을 뿐만 아니라 법의 집행력을 뒷받침함으로써 효율성을 제고할 수 있기 때문이다.

그러므로 지가공시에 대한 규정만을 운용하고 있는 지가공시및토지등의평가에관한법률을 보완할 필요가 있다. 각기 상이한 목적으로 진행되는 평가와 관련된 내용을 지가공시및토지등의평가에관한법률로 수용해야 한다. 국회의 입법과정에서 공개된 토론을 통하여 이해관계인들의 의견을 사전에 수렴하여 법의 내용을 수용하는 것이 필요하다. 입법예고와 법안의 제출 및 국회에서의 심의․의결절차 등 제반 입법과정은 공개되고 투명한 절차에 의하여 진행되는 것을 기본적 특성으로 하므로 이 과정에서 이해관계인들이 사전에 지득(知得)할 수 있을 뿐만 아니라 의견을 제시하여 반영할 수 있기 때문이다. 이와 같은 입법과정을 거쳐 정당성을 획득한 법은 실효성과 집행력이 이미 확보된다. 특히 평가를 담당하는 공무원들이 법에 규정된 절차에 따라 평가를 함으로써 공정성과 객관성을 보장할 수 있으며, 이해관계인들의 권리구제를 용이하게 할 수 있는 법적 장치로 기능할 수 있기 때문이다.

참고로 독일과 캐나다 British Columbia주는 평가법을 운용하고 있다.

연간임대료에 일정한 비율을 적용하는 수익가격방식으로 평가하는 독일은 특이하게 평가법(Bewertungsgesetz)이라는 독립적 법을 근거로 하여 평가에 관한 제반 사항이 법적 절차에 따라 진행된다.

캐나다 British Columbia주는 지방세인 부동산세의 과표를 산정하는 절차 등을 규정한 평가법(Assessment Act)을 운용하고 있다.

류금렬, 「캐나다의 주 및 기초단체세」, 『지방세』제66호, 한국지방재정공제회, 2001.7, p.62.

4. 평가에 대한 권리구제 보완

위법부당한 공시지가에 대한 권리구제 보완은 ①개별공시지가의 위법부당성에 대한 기준설정 ②단기인 이의신청기간의 연장 ③행정심판제도의 개선으로 구분하여 고찰한다.

노영훈․장근호, 전게서(각주32), pp.204～213. 참조.

가. 개별공시지가의 위법부당성에 대한 기준설정

첫째, 개별공시지가의 위법부당성에 대한 명확한 기준이 필요하다. 개별공시지가가 현저하게 불합리한 경우에 그 가격결정의 당부에 대하여 다툴 수 있다는 판시(대법원 1994. 3.11, 93누159)에 있어서 현저하게 불합리한 경우를 포함하여 개별공시지가의 위법부당성에 대한 기준이 모호하여 많은 논란과 소의 제기가 이루어지고 있다. 일반적으로 개별공시지가가 현저하게 불합리한 가격인지를 판단하는 기준은 토지특성 등이 유사한 인근토지의 개별공시지가 증감 등 여러 요인이 있다. 참고로 대법원은 개별공시지가가 단순히 시가나 공매가격을 초과하거나 미달한다고 하여 현저하게 불합리한 경우라고 보지 않는다(1995.11.21, 95누15684 등). 이와 같이 제기되는 논란과 판시 등을 감안하여 현저하게 불합리한 경우를 포함한 위법부당성에 대한 명확한 기준이 필요하다. 그러므로 적벌한 절차에 따라 이루어진 개별공시지가가 현저하게 불합리하다고 인정되는 경우의 유형을 지가공시및토지등의평가에관한법률에 예시적으로 규정하는 것이 필요하다. 이는 지가결정 공무원의 업무지침으로 사용될 수 있으며 동시에 이해관계자의 판단기준으로 활용될 수 있다.

둘째, 표준지공시지가와 개별공시지가의 결정절차와 방법에 대하여 규정하고 있는 각종 지침과 기준 등을 통합하여 지가공시및토지등의평가에관한법률에 규정하여 그 결정과정에 대한 통일적 규율이 이루어져야 한다.

나. 단기간인 이의신청기간의 연장

첫째,「30일이내」로 매우 단기간인 표준지 및 개별공시지가에 대한 이의신청기간의 연장이 필요하다. 관보 게재나 게시판 공고 등에 의한 현행 공시방법은 토지소유자 등 이해관계인들이 공시내용을 숙지하기에 한계가 있는 점을 감안하면 30일이내의 단기간은 행정의 편의성에 치우쳐 권리구제 보호에 미흡하다. 그러므로 처분이 있음을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날로부터 180일을 허용하고 있는 행정심판법에서 규정하고 있는 기간을 참작하여 현행 보다 좀더 장기로 설정할 필요가 있다. 이와 같이 이의신청기간을 장기로 설정하는 것은 공시지가의 조기확정이 다소 지연되는 문제점은 있지만 잘못된 공시지가로 인한 토지소유자 등의 재산권 침해와 행정심판과 소송의 제기로 인한 시간과 금전적 손실을 감안하여 개선이 필요하다.

지가공시및토지등의평가에관한법률 제8조, 제10조의3 참조.

둘째, 표준지공시지가와 개별공시지가에 대하여 토지소유자 등 이해관계자에게 개별통지하는 제도를 강구할 필요가 있다. 비용과 인력이 소요되는 문제점이 있지만 전자메일 등을 이용한 개별통지 방법과 수익자부담원칙에 의하여 이용자에게 요금을 부담하는 방법 등을 강구하여 문제점을 보완할 수 있다.

다. 행정심판제도의 개선

행정심판제도에 있어서 공시지가에 대한 이의신청의 재결기관과 처분청이 동일하다는 것과 공시지가를 근거로 한 과세처분에 대하여 권리구제가 미흡하다는 것이 문제점으로 제기된다.

(1) 공시지가에 대한 이의신청제도 개선

행정심판과 관련하여 제기되는 문제점은 먼저 공시지가에 대한 이의신청의 재결기관이 처분청과 동일하다는 것이다. 즉, 표준지공시지가는 건설교통부장관, 개별공시지가는 기초자치단체의 장으로 재결기관과 처분청이 동일하다. 이와 같이 재결기관과 처분청이 동일한 것은 권리구제의 측면에서 볼 때 처분청이 동일 사안에 대하여 이의신청을 심리하고 재결한다면 그 결정은 이의신청을 한 당사자에게 유리하게 결정될 수 없는 우려가 있다.

또한 기초자치단체의 장의 재결에 불복할 경우 바로 행정소송을 제기하는 현행 행정심판제도는 소의 제기자와 행정관청 모두에게 재정적․시간적 부담을 가중시키는 요인이다. 그러므로 재결기관과 처분청을 분리하는 방안의 강구가 필요하다.

아울러 개별공시지가의 이의신청에 대한 재결에 불복할 경우 바로 행정소송을 제기하는 현행제도를 개선하여 최소한 선택적 2급심(1급심-기초자치단체의 장, 2급심-광역자치단체의 장)으로 제도적 개선이 필요하다.

참고로 영국은 1단계는 토지이의심사소(Lands Tribunal), 2단계는 특별심판소(Special Commissioner), 3단계는 최고법원(High Court)에 평가관련 이의신청을 제기할 수 있는 제도적 장치를 강구하고 있다.

(2) 공시지가를 근거로 한 과세처분에 대한 권리구제 보완

표준지공시지가와 개별공시지가를 근거로 한 과세처분에 대한 권리구제가 미흡한 문제점이 제기된다. 현행 국세기본법에 의하면 납세의무자는 공시지가에 대한 이의신청을 하지 않아 불가쟁력(不可爭力)이 발생한 공시지가를 바탕으로 한 국세처분에 대하여 과세기관을 피청구인으로 하여 이의신청 등 행정심판을 제기할 수 있다. 이에 대한 문제는 과세기관의 고유사무도 아니고 전문지식도 미흡한 과세기관이 공시지가에 대하여 위법부당 여부를 판단하는 것이 곤란할 뿐만 아니라 현실적으로도 이에 대한 심리와 재결은 형식적이며 인용결정도 전무(全無)한 실정이다.

공시지가가 위법부당하다고 과세기관이 재결한 경우에도 표준지공시지가 또는 개별공시지가에 대한 정정권한이 없으므로 기초자치단체의 장이나 건설교통부장관에게 정정을 요청하여 이를 바탕으로 다시 재결을 해야 한다. 즉, 납세의무자는 위법부당한 공시지가에 대하여 이의신청을 하지 못하여 권리구제를 받지 못한 경우 이를 바탕으로 한 국세처분이 있으면 이에 대하여 다툴 수 있다. 그러나 이를 심사하는 과세관청은 이에 대하여 실질적 판단을 회피하여 납세의무자는 다시 행정소송을 제기해야 하는 절차의 번잡 때문에 실질적인 권리구제가 보장되지 못한다.

그러므로 위법부당한 공시지가를 바탕으로 한 국세처분 등에 대한 행정심판시 공시지가에 대한 위법부당성 여부의 판단을 회피하고 있는 현행 제도를 개선하여 과세관청은 과세처분에 대해서 심리하고, 공시지가에 대한 불복신청은 별도의 재결기관에 의하여 심리와 재결을 하도록 제도적 장치를 강구해야한다. 아울러 이미 공시지가에 대하여 이의신청을 하여 재결을 받은 납세의무자는 다시 공시지가에 대한 위법부당성을 이유로 과세처분에 대하여 다투지 못하게 금지한다.

5. 공정시장가격(Fair Market Value) 파악을 위한 절차적 제도 강구

보유과세는 거래시장에서 다수의 거래당사자 간에 성사될 가능성이 제일 높은 거래가격인 공정시장가격을 기초로 하여 과세표준을 설정하는 것이 이상적이다. 공정시장가격의 파악은 실지거래가액에 대한 정확한 정보를 기초로 한다.

프랑스등 일부 국가에서 주택을 처분하는 자가 세금 부담을 경감하기 위하여 이중계약서를 작성한 연후에 주변 시세보다 낮은 가액으로 신고할 경우 정부가 신고한 가액으로 주택을 강제 매입하는 주택선매제도를 시행하는 배경도 실지거래가액의 정보를 획득하기 위한 제도적 장치이다.

가. 현행 제도의 문제점

실지거래가액을 근거로 하여 보유부동산의 가치를 평가할 수 있지만 실지거래가액을 신고하는 유인이 다음과 같이 제도적으로 결여되어 있다.

일본의 동경지방재판소가 1996년 9월 두 차례의 판결을 통하여 일본의 고정자산세 과세표준액이 시가를 상회한 부분에 대해서 위법이라고 위법판결을 내린 점을 감안하면 실지거래가액을 파악하는 것은 종합부동산세의 기틀이다.

첫째, 취득세와 등록세는 대부분 과세시가표준액을 기준으로 신고납부하는 것이 관행으로 정착되어 있다. 이는 취득세와 등록세의 세율이 납세의무자에게 경제적으로 압박을 가할 정도로 고율이라는 문제점과 아울러 지방자치단체의 장이 산정한 과세시가표준액과 검인계약서상의 신고가액 중 고액을 취득세와 등록세의 과세표준으로 규정하고 있는 현행 법령의 미비에 기인한다. 즉, 기초자치단체의 장이 산정한 과세시가표준액은 이미 결정․고시되어 있으므로 조정이 불가능한 반면에 검인계약서상의 신고가액은 조정이 가능하기 때문이다. 또한 검인계약서상의 신고가액이 실지거래가액과 상이하여도 실질적인 제재장치가 결여되어 있기 때문이다. 그러므로 경제적 부담을 경감하고자 하는 납세의무자는 과세시가표준액을 상회하는 실지거래가액을 과세시가표준액보다 하향 조정하여 과세시가표준액을 기준으로 취득세와 등록세를 신고납부하게 된다.

둘째, 양도소득세 산출근거가 되는 양도가액을 소득세법 제96조에서는 기준시가로 명시하고 있다. 이에 따라 양도소득세 부과대상이 되는 양도소득은 「기준시가 - 취득가액」이다. 양도가액을 기준시가로 정한 배경은 실지거래가액의 파악이 곤란할 뿐만 아니라 매매거래 당사자간에 담합의 우려가 있고, 1세대1주택 양도소득세 비과세대상이 되는 주택이 전체의 60% 이상을 차지하고 있으므로 양도가액을 실지거래가액으로 정하는 실익이 없기 때문인 것으로 판단된다.

셋째, 부동산 거래사실 및 거래내용의 노출을 통하여 부동산투기 방지를 목적으로 도입되어 시행중인 검인계약서제가 당초의 도입목적을 달성하지 못하고 있다.

먼저 거래정보 노출을 통한 투기억제의 정책적 효과를 사실상 거양하지 못하고 있다. 부동산거래자를 비롯하여 부동산중개업자와 법무사 등 관련 당사자들의 담합에 의하여 실지거래가액의 왜곡 가능성이 상존하고 있기 때문이다. 이는 근본적으로 1세대1주택 양도소득세 비과세의 제도적 장치에 기인한다. 즉, 실지거래가액의 왜곡을 통하여 부동산을 취득하는 자는 취득세와 등록세의 부담을 경감하는 경제적 이익이 발생하는 반면에 부동산을 처분하는 자는 양도소득세의 추가적 부담이 전혀 없기 때문이다. 즉, 양자간의 합의를 통하여 특정 당사자가 상대방에게 손해를 야기하지 않고 이익을 증대시킬 수 있으므로 당연히 실지거래가액의 왜곡이 발생한다.

또한 미등기전매를 방지하는 정책수단으로 실효성을 거양하지 못하고 있다. 이는 등기공무원이 등기내용에 대한 실질심사를 할 수 없는 현행 등기제도의 형식주의 때문이다. 이에 따라 검인계약서는 미등기전매의 방지를 통해 투기를 억제하는 정책효과를 거양하지 못하고 단순한 거래정보의 수집 기능에 머물러 있다.

나. 절차적 제도의 강구

종합부동산세의 시행과 관련하여 실지거래가액을 파악할 수 있는 절차적 제도의 강구가 필요하다.

(1) 실지거래가액의 등기 의무화

등기부등본에 실지거래가액의 등기를 의무화한다. 등기된 실지거래가액은 공개될 뿐만 아니라 영구히 존속하므로 부동산 거래시에 당사자들의 담합에 의한 가격의 조정을 미연에 방지할 수 있는 제도적 장치로서 기능할 수 있다. 또한 과세당국은 등기를 통하여 실지거래가액을 용이하게 파악할 수 있으므로 효율성을 도모할 수 있다.

현행 부동산등기제도는 부동산에 대한 일정한 권리의 설정․보존․이전․변경․처분의 제한 또는 보존 등 부동산물권에 관한 사항을 등재하여 공시하는 제도이며 실지거래가액은 권리가 될 수 없는 대상이므로 등기사항이 아니며 실지거래가액을 등재하는 것은 등기제도 본질에 어긋난다는 법리상의 반대이론이 제기된다. 그러나 실지거래가액의 등기가 당사자간에 실제로 이루어진 거래금액을 명기하는 것이며, 국민들의 권익을 저해하지 않을 뿐만 아니라 특히 조세의 공평성과 효율성을 제고하기 위한 기초가 된다는 점에서 법리상 문제되지 않는다.

부동산 실지거래가액을 등기부에 기재하여 보존․관리하기 위해서는 부동산등기법상의 등기할 사항에 계약을 원인으로 한 소유권 이전등기인 경우 실지거래가액을 추가하는 한편 실지거래가액으로 등기부에 등재된 연후에도 세무조사 등의 과정에서 실지거래가액이 확인된 경우에는 정정할 수 있는 절차적 규정이 강구되어야 한다.

장 춘, 「달라진 부동산관련 조세제도와 향후 재산세제의 개편방향」, 『부동산정책연구』제3집, 한국부동산정책학회, 2002.3, p.110. 참조.

일본의 경우 모든 부동산의 거래가액을 등기부에 등재하며, 개별부동산위치나 소유자 등 구체적 정보는 제외하고 일반적 정보는 공개하는 것을 검토하고 있으며, 우리나라에서도 긍정적 검토가 요망된다.

송대희, 「부동산 관련 조세의 투명성 제고방안」, 『재정포럼』, 한국조세연구원, 2004.1, p.3.

(2) 부동산 거래대금의 투명성 확보

부동산소유권 이전과 관련된 거래대금은 개인 간에 직접 수수하는 것은 담합우려가 있다. 그러므로 실지거래가액의 파악과 투명성 확보를 위하여 은행계좌를 이용하도록 의무화한다. 부동산 등기시에 은행구좌를 통하여 거래대금을 수수한 증명을 첨부하도록 한다.

부동산거래대금의 은행계좌 이용은 실지거래가액 파악에 기여할 뿐만 아니라 부동산거래사실을 금융기관에 근거를 남기는 제도적 장치로서 현재 미국에서 실시하고 있다.

송대희, 전게서(각주50), p.3.

(3) 검인계약서제도의 개선

검인계약서에 의한 계약체결을 실질화하는 방안이 강구되어야 한다. 현행 검인계약서에 의한 계약체결 실태를 보면 토지거래신고구역 내에서 일정면적 이상의 유상거래는 사전에 관할 시․군․구에 신고를 하며, 일정면적 이하의 유상거래는 계약서에 검인을 받는다. 그 외의 지역에서 이루어지는 유상거래는 관할 시․군․구로부터 검인을 받는다. 그리고 전국에서 증여, 명의신탁해지, 판결, 화해, 공유토지 분할 등에 의하여 소유권이전 등기를 하고자 하는 경우에는 계약서 또는 증서에 시․군․구로부터 검인을 받는다.

이와 같은 현행 검인계약서에 의한 계약체결을 실질화하는 방안이 강구되어야 한다.

먼저 시장․군수가 검인한 검인계약서 용지를 부동산중개업자 등 중개업을 할 수 있는 자가 부동산거래의 계약체결을 할 때 반드시 사용하도록 의무화한다.

다음으로 계약을 원인으로 소유권이전등기를 신청할 때 검인계약서를 첨부하도록 하고, 중개업자는 이를 지방자치단체와 국세청에 송부하도록 의무화한다.

검인계약서에 의한 계약체결을 의무화하면 거래계약의 내용이 사실대로 기재될 확률이 높아 거래정보를 신뢰할 수 있게 된다. 신뢰할 수 있는 거래정보를 근거로 조세부과를 정상적으로 할 수 있고, 투기억제 효과도 거양할 수 있다. 이외에도 납세의무자에게 야기하는 불편은 미미하고, 행정의 간소화를 도모할 수 있는 부차적 효과도 거양할 수 있다.

(4) 1세대1주택 양도소득세 비과세제도 폐지

정부가 부동산시장에서 형성되는 실지거래가액을 정확하게 수집하기 위해서는 현행 1세대1주택 양도소득세 비과세제도는 폐지되어야 한다. 현행 1세대1주택 양도소득세 비과세제도는 실지거래가액을 하향조정함으로써 조세차익거래가 가능한 제도적 장치로서 부작용이 있기 때문이다. 그러므로 1세대1주택 양도소득세 비과세요건을 충족하는 주택이 전체의 60%를 차지하고 있는 부동산시장에서 실지거래가액을 정확하게 파악하는 것은 한계가 있다.

1995년의 대우패널표본자료를 이용한 연구에 의하면 1세대1주택 양도소득세 비과세의 조세지출규모는 일종의 기준과세모형(baseline taxation)을 상정할 경우에 개략적으로 2,219억원에서 1조 5,900여억원에 달하는 것으로 추산되고 있다. 이와 같은 1세대1주택 양도소득세 비과세는 고가의 주택을 보유한 자가 획득한 거액의 양도차익과 저가의 주택을 보유한 자가 획득한 소액의 양도차익을 동일하게 적용하는 것으로서 불합리하므로 소득공제제도나 세액공제제도의 제도적 장치를 강구하여 폐지해야 한다.

참고로 미국과 일본에서 시행하고 있는 1가구 1주택에 대한 소득공제제도를 살펴보면 먼저 미국은 양도일전 5년의 기간 중 2년 이상 소유하고 주된 주거로 사용한 주택을 공제대상으로 하며, 연간 25만불, 부부합산 연간 50만불을 공제한도로 운용한다.

일본은 거주용 주택에 대한 특례조치로서 3,000만엔을 특별공제해주며, 10년 이상 장기보유에 대한 경감세율 적용 등 우대하고 있다.

노영훈, 「주택시장의 문제점과 조세정책방향」, 『재정포럼』, 한국조세연구원, 2002.8, pp.18～27. 참조.

Ⅵ. 결  론

현재 우리 사회가 직면하고 있는 중대한 당면과제중의 하나가 소득불균형이며, 소득불균형이 부동산 보유의 차이에 주로 기인한다는 점을 인식한 정부가 이를 해결하기 위한 방안의 하나로 세제상에서 종합부동산세를 도입하는 것은 바람직하다. 특히 현행 종합토지세와 재산세가 소득불균형의 해소와 투기억제 등의 정책적 목적 달성에 한계가 있는 점을 감안하여 종합부동산세를 도입하는 것은 적절하다. 이와 같은 종합부동산세의 구체적 도입방안을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 종합부동산세의 정책적 목적을 감안하여 국가가 징수하는 것이 적절하다. 이를 지방의 균형적 발전을 위한 지방자치단체 재원으로 활용하는 것이 현실적 대안이다. 종합부동산세의 과세대상이 다수의 지방자치단체에 걸쳐 산재해 있는 토지이므로 종합부동산세의 세율 책정과 징수를 국가가 담당하는 것이 공평성과 효율성 도모 및 실행가능성 측면에서 바람직하다. 또한 토지의 과다보유를 억제하기 위한 부의 재분배수단과 투기의 억제를 위한 수단으로서 실효성을 거양하기 위하여 국세로 활용하는 것이 효과적이다.

둘째, 종합부동산세의 과세대상을 토지와 건축물로 단일화하는 것이 장기적으로 지향해야 할 방향이다. 그러나 현시점에서 토지와 건축물로 과세대상을 일원화하는 것은 실행가능성 측면에서 어려움이 예상된다. 그러므로 과세대상을 단계별로 적용하는 방안이 현실적 대안이다. 단기적으로 종합부동산세의 과세대상을 일정 기준 이상의 과다보유토지로 한정하는 한편 종합토지세와 재산세에 내재된 문제점의 개선이 요망된다. 단기적으로 시행한 연후에 시행과정에서 노정된 문제점을 보완하여 종합토지세와 재산세 등을 통합하여 부동산보유관련세제에 대한 전면적 개편이 이루어져야 한다.

셋째, 거래비용은 시장에 의한 효율적 자원배분을 왜곡하는 주요 요소이고, 거래세인 조세로 인하여 왜곡이 더욱 심화된다. 그러므로 거래세인 취득세와 등록세의 세율은 종합부동산세의 도입과 더불어 인하가 요망된다. 특히 1세대1주택에 대한 양도소득세 비과세와 형평을 도모하기 위하여 1세대1주택에 대한 취득세는 폐지되어야 한다.

넷째, 종합부동산세의 세율은 최고한계세율을 적용받는 납세자의 실효부담율이 1%를 초과하지 않도록 설정하되 세율구조는 4단계 정도의 완만한 초과누진구조로 운용하는 방안이 긍정적 검토가 요망되는 현실적 대안이라고 판단된다.

아울러 누진세율구조의 완화에 있어서 현재 10만원 이상의 종합토지세를 납부하는 납세의무자의 상당수가 법인이라는 점에 유념해야 한다. 종합토지세의 누진도를 높이는 결정적 원인은 개인과 법인 간 종합토지세의 부담이 큰 차이를 보이고 있는 것에 기인하므로 이에 대한 고려가 있어야 한다. 즉, 종합부동산세의 세율구조는 기업활동을 위축시키지 않도록 설정되어야 한다.

또한 평균과세표준현실화율이 1999년 29.3%에서 2002년 33.3%로 매년 상승추세를 보임에 따라 소수의 고액납세의무자의 담세액은 대폭 상승할 우려가 높다. 따라서 약간의 평균과표현실화율의 인상은 누진세 체계와 함께 고액납세자에게 부담의 효과가 더욱 크다는 점을 감안해야 한다.

다섯째, 종합부동산세의 형평성을 확보하기 위해서는 과세대상에 대한 정확한 평가가 선행되어야 한다. 정확한 평가와 평가의 공정성을 확보하기 위한 제도적 장치로서 전문인력의 운용, 독립적인 평가기관의 신설, 평가관련 법률의 정비가 필요하다.

현재 평가와 관련한 전문인력이 양성되어 있는 상태이므로 이들을 계약직이나 별정직으로 운용하는 방안의 도입이 필요하다.

독립적인 평가기관은 1차적으로 국세청에 국(局)단위의 별도 조직을 한시적으로 운용한 연후에 장기적으로 독립기관인 평가청을 신설하는 것이 적절하다.

아울러 각각 상이한 목적으로 각종 내규 및 지침 등에 산재된 평가관련 내용을 지가공시및토지등의평가에관한법률에 수용하는 것이 필요하다.

여섯째, 평가에 대한 권리구제가 제도적으로 보완되어야 한다. 개별공시지가의 위법부당성에 대한 명확한 기준이 설정되어야 하며, 공시지가 결정절차와 방법 등에 대하여 규정하고 있는 각종 지침과 기준이 통합되어 지가공시및토지등의평가에관한법률에 수용되어야 한다. 30일 이내로 매우 단기간인 이의신청기간의 연장과 아울러 이해관계자에게 전자메일 등의 방법으로 개별통지하는 제도적 장치가 강구되어야 한다. 이의신청의 재결기관과 처분청을 달리하는 등 행정심판제도의 개선도 필요하다.

마지막으로 공정시장가격(Fair Market Value) 파악을 위한 절차적 제도가 강구되어야 한다. 등기부등본에 실지거래가액의 등기를 의무화하고, 부동산거래대금은 은행계좌를 이용하도록 하며, 검인계약서에 의한 계약체결을 실질화하는 방안이 강구되어야 한다. 아울러 현행 1세대1주택 양도소득세 비과세제도는 세액공제 등의 보완장치를 마련하여 폐지되어야 한다.

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연결납세제도의 도입방향

류 환 민

재정경제위원회 입법조사관

(hmr225@assembly.go.kr)

Ⅰ. 서  론	257

Ⅱ. 연결납세제도의 의의	259

1. 연결납세제도의 유형	259

2. 연결납세제도 도입의 필요성과 문제점	261

3. 지주회사와 연결납세제도의 관계	266

4. 연결회계제도와 연결납세제도의 관계	267

Ⅲ. 주요국의 연결납세제도	268

1. 일본	268

2. 미국	273

3. 영국	279

4. 독일	282

5. 시사점	287

Ⅳ. 연결납세제도의 도입방향	290

1. 연결납세제도 도입시 주요 고려사항	290

2. 연결납세제도의 도입방향	292

Ⅴ. 맺음말	301

〔참고문헌〕	304

Ⅰ. 서  론

연결납세제도의 도입방향

연결납세제도란 법률적으로는 독립되어 있지만 경제적으로는 단일의 실체로 볼 수 있는 기업집단을 하나의 과세단위로 보아 과세하는 제도이다.  즉 법률적인 실체는 없지만, 경제적 이해관계에 의하여 형성된 기업집단이라는 무형의 경제적 실체를 하나의 과세단위로 보아 실질과세를 구현하고자 하는 것이다.

오윤택․정규언, “연결납세제도 도입의 타당성 검토와 도입방안,” 『회계와 감사연구』제37호, 한국공인회계사회, 2001, p.54.

이러한 연결납세제도는 현재 OECD회원국 중에서 3분의 2정도가 시행하고 있는데, 우리나라에서 연결납세제도가 도입되어야 한다는 주장이 제기되기 시작한 것은 IMF관리체제 이후부터이다.  우리나라 기업들은 IMF관리체제를 겪으면서 많은 변화를 경험하였으며, 특히 구조적인 측면에서 현저한 변화를 경험하였다.  IMF 관리체제 이후 기업들은 자구노력으로 사업부문의 분리 매각, 빅딜등의 구조조정을 실행하였으며, 그 방향중 특징적인 것은 분사와 분할을 통한 기업의 슬림화와 집단화라고 할 수 있다.

정부에서는 IMF관리체제 이후 급격한 개방정책을 취하는 가운데 기업의 구조조정을 원활하게 지원하기 위하여 1998년 12월 상법을 개정하여 기업의 분할에 관한 규정을 신설하였으며, 세법에서도 이와 관련하여 기업의 분할 특히 분할차익에 대한 조세지원규정을 신설

분할차익(출자자산의 평가익)에 관한 과세에서 토지나 건물의 평가차익으로 인한 경우 당해 평가차익 상당액을 압축기장충당금 또는 일시상각충당금으로 설정하고, 동 상당액을 세무조정 신고서상 손금에 산입하는 경우에는 이를 손금으로 인정하여 평가차익으로 인한 분할차익에 대하여 과세되지 않도록 하고 있다(법인세법 제46조, 동 시행령 제82조).

하였다.  또한 1999년 2월에는 독점규제및공정거래에관한법률을 개정하여 종전에는 금지하였던 지주회사의 설립 및 전환을 제한적으로 허용하였고, 2000년 10월에는 금융지주회사법을 제정하여 일반지주회사와 별도로 금융업만을 영위하는 지주회사의 설립을 가능하게 하였다.  이러한 지주회사제도의 허용은 기업의 집단화라는 경제현실을 인정한 것이라 할 수 있다.

그러나 아직 세법에서는 이러한 기업의 집단화와 관련하여 실질에 맞는 과세체계가 도입되지 못하고 있다.  조세는 원래 역사적 발전과정을 통하여 생겨난 산물로서 조세의 법률적․경제적 개념도 과거에서 현재까지 계속적으로 발전되어 오고 있다.  그러므로 우리나라 세법에서도 현재 기업의 실정에 맞도록 기업집단에 대한 과세체계로서 연결납세제도를 도입할 필요성이 제기되었다고 볼 수 있다.  즉, 현재 우리나라 법인세법은 개별기업 단위의 조세체계로서 기업집단 및 지주회사라는 경제적 실질에 맞지 않는 과세체계를 유지하고 있어 기업형태에 대한 조세의 중립성이 훼손받고 있다는 주장이 재계를 중심으로 꾸준히 제기되어 왔다.

최명근, 『세법학총론』, 세경사, 1999, p.30.

대한상공회의소는 2001년 2월에 「지주회사 활성화를 위한 연결납세제도 도입방안」이라는 보고서를 내고 지주회사와 자회사는 경제적으로 사실상 동일체인데 현행 과세체계는 이들을 독립된 별개의 법인체로 간주해 따로 세금을 부과하는 바람에 이중과세문제가 발생한다고 지적하고 조세부담의 공평성 확보와 기업 조세부담 완화를 위하여 연결납세제도를 조속히 도입해야 한다고 주장했다.

그동안 정부는 연결납세제도를 도입하게 되면 세수가 감소할 가능성이 많다는 점 대기업이 부실 자회사를 지원하는 계기가 될 수 있다는 점 그리고 조세회피를 시도할 가능성이 있다는 점 등의 부작용을 우려하여 이 제도의 도입에 적극적이지 못했다.  그러나 정부는 2002년 말 세법개정안을 발표하면서 기업들의 국제경쟁력을 강화하고 기업구조조정을 촉진하기 위하여 연결납세제도를 빠른 시일내에 도입하겠다고 밝혀 사실상 연결납세제도의 도입을 기정사실화하였다.  한편 미국, 영국, 독일, 프랑스등 세계의 많은 선진국에서는 이미 연결납세제도를 도입하여 시행하고 있고, 2001년에는 호주, 2002년에는 일본이 연결납세제도를 도입․시행함으로써 연결납세제도의 도입은 국제적인 추세가 되고 있다.

김진수․이준규, 『연결납세제도의 도입에 관한 연구』, 한국조세연구원, 2002, p.18.

따라서 본고에서는 연결납세제도의 도입 필요성을 국내외 경제 및 기업환경에 비추어 검토하여 보고, 미국등 주요국에서 도입․시행하고 있는 동 제도를 간략히 정리해 보는 한편 기존의 연구결과들을 토대로 연결납세제도에서 고려하여야 할 요소들에 대하여 살펴봄으로써 동 제도의 기본적인 도입방향을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 연결납세제도의 의의

1. 연결납세제도의 유형

김진수․이준규, 전게서, 2002, pp.19～20.

연결납세제도는 미국 및 일본 등이 시행하고 있는 소득통산형 연결납세제도와 영국 및 독일 등이 시행하고 있는 손익대체형 연결납세제도의 두 가지 유형으로 대별될 수 있다.  <표-1>은 OECD국가의 연결납세제도 운영현황을 보여주고 있는데 소득통산형이 9개국, 손익대체형이 8개국, 미도입이 9개국으로 분포되어 있다.

<표-1> OECD 국가의 연결납세제도 운영 현황

유 형	국 가
소득통산형	미국, 일본, 프랑스, 네덜란드, 스페인, 덴마크, 포르투갈, 멕시코, 룩셈부르크
손익대체형	영국, 독일, 아일랜드, 오스트리아, 호주, 스웨덴, 뉴질랜드, 핀란드
미 도 입	한국, 이탈리아, 캐나다, 스위스, 벨기에, 체코, 그리스, 아이슬랜드, 터어키

미국과 일본 등에서 시행되고 있는 소득통산형 연결납세제도는 기업집단의 경제적 일체성에 주목하여 기업집단을 단일주체로 간주하여 과세하는 제도이다.  이 제도는 연결집단에 속하는 개별회사들의 손익을 통산하여 산출한 연결베이스에서의 소득에 대하여 납세액을 계산하는 구조이다.

반면에 영국 및 독일에서 시행되고 있는 손익대체형 연결납세제도는 기업집단의 경제적 일체성에 주목하기보다는 기업집단의 과세를 간편하게 하려는데 중점을 두고 있는 제도이다.  이 제도는 기업집단에 속하는 개별회사의 손익을 다른 개별회사에 대체하고, 대체 후의 소득에 대하여 납세액을 계산하도록 하는 구조이다.  손익대체형에는 개별회사의 결손금의 전부 또는 일부를 임의의 이익회사에 대체하는 유형과 자회사 손익의 전액을 모회사에 대체하여 자회사의 손익을 ‘零(0)’으로 하는 유형이 있다.  영국의 손익대체형이 전자에 해당하며, 독일의 손익대체형이 후자에 해당한다.

소득통산형과 손익대체형은 각각 <표-2>와 같은 장점과 단점을 가지고 있다.

<표-2>소득통산형과 손익대체형의 장․단점

	장 점	단 점
소득통산형	ｏ연결납세의 목적에 부합 ｏ조세의 공평성 유지, 조세의 중립성 유지, 연결회계제도의 정착이라는 측면에서 우수	ｏ연결납세의 대상이 되는 기업 모두를 하나의 기업으로 간주하여 연결해야 하기 때문에 제도가 복잡 ｏ징세 및 납세협력 비용이 많이 소요
손익대체형	ｏ연결납세의 대상이 되는 기업 중에서 선택적으로 연결하고 손익만 대체하기 때문에 제도가 간단․명료 ｏ징세 및 납세협력 비용이 적게 소요	ｏ연결납세의 목적에 부합하지 않음

2. 연결납세제도 도입의 필요성과 문제점

윤상호, “연결납세제도 도입방안 연구-연결대상범위와 세수에 대한 영향을 중심으로-,” 성균관대학교 경영대학원 석사학위논문, 2003, pp.13～17.

가. 연결납세제도 도입의 필요성

(1) 조세의 형태적 중립성 제고

연결납세제도하에서는 기업을 집단형태로 운영하는 경우에도 기업집단 소속 각 개별법인의 소득과 결손을 통산할 수 있어 기업을 사업부 또는 지점의 형태로 운영하는 경우와 경제적으로 기본적인 차이가 없어지게 되므로 동 제도를 도입하면 기업들의 경영조직형태의 선택에 조세가 영향을 미치지 않게 된다.

(2) 구조조조정의 지원

우리나라는 기업의 구조조정을 지원하기 위하여 상법상 기업분할제도를 도입하고, 공정거래법상 지주회사의 설립을 허용하는 등의 조치를 취하였다.  그러나, 세제 측면에서는 기업의 구조조정과 관련하여 분할차익에 대한 과세이연, 지주회사의 배당금의 익금불산입등 제한적인 지원조치만을 시행하고 있어 기업의 구조조정을 어렵게 하고 있다.  즉, 우리 기업들은 세제의 지원이 없어 신규사업을 불가피하게 내부 사업부로 운영하거나 여러 사업부를 거느린 거대 조직을 유지하는 등 구조조정을 과감히 실시하지 못하고 있는 측면이 있다.  따라서 조세의 형태적 중립성을 유지하는 연결납세제도를 도입하여 기업들이 자유롭게 구조조정을 시행할 수 있도록 하여야 할 것이다.

(3) 공평과세의 실현

조세의 공평성은 수직적 공평성과 수평적 공평성으로 구분할 수 있는데 수평적 공평이란 동일한 담세력을 가진 경우에는 동일한 세금을 부담하여야 한다는 것이다.  연결납세제도는 개별기업들의 소득과 결손을 통산하여 과세하는 것이므로 기업이 자회사의 형태로 사업을 운영하는 경우와 사업부제의 형태로 사업을 운영하는 경우에 동일한 조세부담을 함으로써 조세의 수평적 공평을 구현한다.

(4) 연결회계제도의 정착 지원

연결회계제도와 연결납세제도는 계산구조나 목적 등에서는 유기적인 관계를 갖지 않는다. 그러나 연결납세제도를 도입하는 경우 우리나라 기업들이 좀 더 적정한 회계처리를 할 수 있도록 유인할 수 있다. 즉, 우리나라 기업들은 조세부담의 조정을 위하여 회계적인 이익을 조정하는 경우가 많은데 이는 현행 법인세상 세액이 확정재무제표의 이익에 세무조정사항을 가감하여 산정되기 때문이다. 그런데 연결납세제도를 도입하면 기업집단 소속 개별기업들의 소득과 결손이 통산되므로 굳이 개별기업의 이익을 부당하게 감소시켜 조세부담을 감소시킬 유인이 줄어들게 될 것이다. 따라서 연결납세제도는 개별기업의 재무제표 더 나아가서는 연결재무제표가 더 적정하게 작성되도록 유인을 제공한다. 또한 연결납세제도 도입시 내부미실현 손익의 과세이연이 필수적인 요소이므로 기업들이 더 정확한 내부미실현이익 파악에 대한 노력을 할 것이며, 이는 결국 연결재무제표의 적정한 작성에도 도움이 될 것이라 판단된다.

(5) 기업의 국제경쟁력 강화

국제적인 경쟁상황하에서 우리 기업과 경쟁관계에 있는 기업들이 속한 나라의 법인세제는 우리 기업의 국제경쟁력에 영향을 미치게 된다. 즉, 우리나라 기업이 타국 기업보다 상대적으로 높은 법인세를 부담한다면 그만큼 국제경쟁력이 저하되는 것이다. 한편 연결납세제도를 도입하고 있는 나라의 기업들은 연결납세제도의 기본적인 사항인 기업집단내 개별기업간의 소득과 결손의 통산 및 내부거래로 인한 미실현손익의 과세이연 등으로 개별법인세제를 채택하고 있는 나라의 기업보다 낮은 조세부담을 하고 있는 것이 통례이다.  이러한 관점에서 볼 때 기업의 국제경쟁력 강화를 위하여 연결납세제도를 도입하는 것은 시급한 과제라 하겠다.

(6) 조세회피 가능성의 제거

연결납세제도의 도입시 조세당국의 입장에서 가장 큰 장점은 조세회피의 가능성을 제거할 수 있다는 것이다.  즉, 기업집단에 속하는 기업들 특히 모회사는 자회사와의 내부거래를 부당하게 실시하여 조세를 회피할 가능성이 있는 바 연결납세제도를 도입하는 경우 내부거래로 인한 손익을 과세대상 거래에서 제외시키기 때문에 부당한 내부거래를 통한 조세회피 행위를 방지할 수 있다.

(7) 간접적인 조세지원

일반적으로 기업들이 신규사업에 투자하는 경우 신규사업으로 인한 회사 전체 재무상태의 악화 가능성을 감안하여 신규사업을 별도의 자회사로 운영하려는 경향이 있다.  일반적으로 신규사업의 경우 시행 초기에 막대한 손실을 시현하는 것이 보통이나 신규사업을 자회사로 운영하는 경우 현행 법인세제하에서는 그 손실부담을 경감할 수 없다는 문제점이 있다.  그러나 연결납세제도를 도입하여 기업집단의 소득과 결손을 상계할 수 있다면 조세감면․공제 등을 통하지 않고서도 간접적으로 기존회사의 조세부담을 감소시켜 조세지원의 효과를 볼 수 있으며, 신규사업의 활성화를 위한 투자유인도 제공할 수 있다.

나. 연결납세제도 도입의 문제점

(1) 조세수입의 감소

연결납세제도를 도입하는 경우 내부거래 미실현손익의 과세이연, 개별기업들의 소득과 결손의 통산 등으로 인하여 일반적으로 조세수입의 감소가 예상된다. 연결납세제도의 도입시 조세수입에 영향을 미칠 수 있는 요인으로는 기업집단내에서 결손기업의 비중, 내부거래의 규모 및 연결법인세율 등을 들 수 있을 것이다.

(2) 조세입법과 조세행정비용의 증가

연결납세제도는 내부거래제거, 소득과 결손의 통산, 투자관계의 조정 등 개별납세제도보다 복잡한 규정이 필요한 바 이를 구체적으로 시행하고 집행하기 위해서는 관련 조세제도를 정교하게 구축해야 하고, 이를 집행하기 위해서는 높은 전문성과 기술을 가진 인력을 양성하여야 하는 등 조세행정비용을 증가시킬 것이다.

(3) 세제의 효율성 감소

연결납세제도는 과세의 중립성을 지향하는 제도로서 과세의 효율성보다는 공평성에 더 초점을 맞추고 있다.  특히 공평과세를 위하여 개별과세소득에 대하여 보다 많은 조정을 가하도록 할 경우 그만큼 법 규정은 복잡하여 질 것이고 이에 따라 세제의 효율성은 감소할 것이다.

3. 지주회사와 연결납세제도의 관계

우리나라는 1999년 12월 개정 법인세법에서 공정거래법상의 지주회사가 자회사로부터 받는 배당소득에 대하여 <표-3>과 같이 일정금액을 익금불산입하고 있다.

<표-3> 지주회사 수입 배당금 익금불산입

자회사	지분비율	익금 불산입비율
상장․등록법인	40%초과 30～40%	90% 60%
비상장법인	100% 80%초과 50～80%	100% 90% 60%

자료: 이우택, “지주회사의 유용성과 연결납세방안에 관한 연구,” 『세무학연구』제15호, 한국세무학회, 2000, p.110.

그러나 공정거래법상의 지주회사 요건을 충족하고 있지 못한 경우나 기타 법인은 배당소득이 전부 익금산입되기 때문에 하나의 경제활동에서 얻는 동일 소득에 대하여 2중과세 문제가 발생한다.  연결납세제도는 상기의 지주회사와 자회사간 배당소득에 대한 2중과세 문제만의 해결에 그치는 것이 아니고 지주회사와 같은 복합적인 기업집단 경영에서 내부거래 손익의 조정, 사업결손금의 상쇄 등으로 지주회사와 관련되는 과세문제를 종합적으로 해결하는 근본적 방안이 될 수 있다.  연결납세제도는 지주회사를 포함한 관련 회사들을 하나의 경제적 동일체로 보아 과세하려는 것으로 기존의 법적 형식에 따라 개별적으로 과세하던 체계에서 경제적 실질에 따라 동일 경제실체로 파악하여 과세한다.  따라서 지주회사 관련 과세문제는 배당소득에 대한 2중과세 조정문제로 그치지 않고 좀더 전체적이고 복합적인 관점에서 연결납세제도와 연계하여 접근하여야 하는 것이다.

이우택, “지주회사의 유용성과 연결납세방안에 관한 연구,” 『세무학연구』제15호,

한국세무학회, 2000, p.113.

4. 연결회계제도와 연결납세제도의 관계

연결회계제도의 목적은 이해관계자들의 의사결정에 유용한 정보를 제공하는데 있다. 연결재무제표는 “그 이용자가 연결실체와 관련하여 합리적인 의사결정을 할 수 있도록 연결실체의 재무상태와 경영성과 및 현금흐름 등에 관한 유용하고 적정한 정보를 제공함을 목적으로 한다” 는 것은 그러한 의미이다.  그러므로 연결재무제표의 본질적인 기능은 회계정보 이용자들에게 정보를 제공하는 것이고, 연결손익이나 연결지분의 계산 자체가 당해 집단에 속하는 개별회사의 배당이익계산이나 채권․채무 등의 평가금액에 직접 변동을 주는 것은 아니다. 이에 반하여, 연결납세제도는 연결재무제표와는 많은 차이가 있다. 연결납세제도상 기업집단내의 손익의 통산, 내부거래 손익의 제거 등에 의한 세액의 조정은 기업집단의 경제적 일체성에서 착안한 것이지만 법률관계로는 기업집단내의 모회사와 자회사는 제각기 독립된 존재로서 권리․의무의 주체가 된다.  <표-4>는 양자의 관계를 간단히 요약한 것이다.

한국공인회계사회, 『조세편람』, 연결재무제표준칙, 2002, p.1094.

<표-4> 연결회계제도와 연결납세제도의 비교

구 분	연결회계제도	연결납세제도
개 념	관련 기업집단을 단일조직체로 보아 모회사가 당해 기업집단의 재정상태 및 경영성과를 종합적으로 보고하는 제도	모회사와 일정지분이상 소유자회사를 하나로 묶어 단일 과세단위로 과세하는 제도
대 상	국내․외 법인 일반	국내법인 일반
연결범위	일반적으로는 의결권비율 50%초과 소유한 경우, 예외적으로 30%초과 소유하면서 최다 출자자인 경우등	지분비율이 높은 국내 자회사등으로 한정(미국:80%이상, 프랑스: 95%이상)
계 산	대상 각사의 비용과 자산, 부채 및 자본을 합산하고 연결회사간의 거래에서 취득한 자산에 포함된 미실현손익은 제거	대상 각사의 소득과 결손을 합산하고, 연결회사간의 거래에서 취득한 자산에 포함된 미실현 손익은 제거함(자산이 그룹외로 매각될 때까지 과세이연)

자료: 박규환, “연결납세제도의 국내도입방안에 대한 연구,” 서울시립대학교 세무대학원 석사학위논문, 2003, p.18.

Ⅲ. 주요국의 연결납세제도

이미 연결납세제도를 시행하고 있는 나라들에 있어서 동 제도의 구조와 주요 조정사항 등은 많은 차이를 보이고 있다.  이는 각국의 연결납세제도가 자국의 개별법인세제를 근간으로 특징적인 회사법 등의 현실을 반영하여 도입되었기 때문이다.

이하 각국의 연결납세제도에 대한 논의는 주요식(1997), 김찬섭(1999), 이은미(2002), 김진수․이준규(2002)의 연구를 참조하여 서술하였다.

1. 일본

가. 연결납세제도의 도입배경

일본은 기업의 국제경쟁력 제고를 위한 구조조정을 지원하기 위하여 지주회사 설립의 허용(1997년), 주식교환과 주식이전에 관련된 상법 개정(1999년), 회사분할제도의 도입(2000년) 등의 조치를 취하였다.  그리고 세법에서도 은행지주회사 설립시 과세특례인정(1998년), 주식교환과 주식이전의 경우 과세이연(1999년), 기업개편세제도입(2001년)등의 조치를 취하였다.  그리고 이미 구조조정을 완료한 기업을 지원하기 위하여 2002년에 연결납세제도를 도입하였다.

나. 연결납세제도의 기본구조

(1) 적용대상 법인

일본은 연결납세제도가 도입 초기임을 감안하여 자회사에 대한 지분율을 100%로 설정함으로써 그 범위를 최소화시켰다.  다만, 지분율 판정시 종업원지주제 및 스톡옵션에 의해서 소유된 주식은 제외된다. 한편, 내국법인의 100% 자회사인 회사는 연결그룹의 모회사가 될 수 없다. 그리고 연결납세제도를 적용하는 경우에는 100% 자회사 모두를 대상으로 하며 일단 연결납세제도를 선택한 경우에는 계속 적용하도록 하고, 연결그룹에서 탈퇴한 법인은 5년 동안 재가입이 인정되지 않는다.

(2) 적용방법

연결납세제도를 적용하고자 하는 경우는 적용 사업연도 개시일의 6개월 전까지 모회사와 모든 100% 자회사가 연명으로 승인신청서를 국세청장에게 제출하여 승인을 받아야 한다. 즉, 연결납세의 적용 여부는 해당 연결그룹의 선택에 의한다.

(3) 사업연도의 일치여부

연결사업연도는 모회사의 사업연도를 기준으로 결정하고, 이와 다른 사업연도를 가진 자회사는 간주사업연도를 적용하여 모회사의 사업연도와 일치시켜야 한다.

(4) 납세주체

연결법인세의 신고․납부는 모회사가 하며, 각 자회사는 연대납부의무를 부담한다.  그리고 각 자회사는 연결소득의 개별귀속액 등을 기재한 서류를 각 해당 세무서에 제출한다.  한편, 법인사업세 및 법인주민세에 대해서는 연결그룹내 개별법인을 납세단위로 한다.  이 때 각 개별법인의 과세표준은 각 개별법인에 배분된 연결소득금액 또는 연결법인세액을 기준으로 산정한다.

(5) 내부거래의 조정

연결그룹 내부거래로 인한 미실현손익은 매도자측에서 이연하고 있다. 즉, 연결그룹 내 개별법인간에 1,000 만엔 이상의 고정자산․토지․금전채권․유가증권(다만, 매매목적의 유가증권은 제외) 등 이연자산을 거래하는 경우 이를 시가로 계상하도록 하여 양도손익을 양도하는 법인에 귀속시키되 동 양도손익은 그 자산이 연결그룹 밖으로 이전될 때까지 과세이연한다. 한편 재고자산의 내부미실현손익에 대하여는 과세이연을 인정하지 않고 있다.

(6) 연결소득금액 및 연결법인세액의 계산

연결소득금액 및 연결법인세액의 계산은 다음과 같은 절차를 통하여 이루어진다.

①개별소득금액의 산출: 각 개별법인의 확정결산에 근거한 개별소득금액 산출

②연결소득조정Ⅰ(개별소득금액에 대한 조정): 내부거래와 관련된 손익의 조정

③연결소득조정Ⅱ(연결소득금액에 대한 조정) ②의 조정을 마친 개별소득금액을 합산한 1차假연결소득금액을 기준으로 기부금과 접대비 손금불산입액을 계산하여 2차假연결소득금액을 산출

1차假연결소득금액, 2차假연결소득금액이라는 용어는 일본의 법인세법에서 사용하는 용어가 아니라 이해를 돕기 위하여 독자적으로 사용한 것이다.

④연결이월결손금의 공제및 연결소득금액 계산: 2차假연결소득금액에서 공제

연결결손금은 5년간 이월공제하는 것을 원칙으로 한다.  연결납세제도 적용전 5년 이내에 모회사에서 발생한 결손금과 연결납세제도 적용 전 5년 이내에 주식이전으로 모회사를 설립하고, 그 모회사가 계속 주식이전 대상 자회사를 보유한 경우 해당 자회사에서 발생한 결손금도 공제대상이다.

⑤연결소득금액의 각 개별법인별 배분

⑥연결세액조정Ⅰ(개별법인 단계의 세액공제-투자세액공제 등) 각 개별법인에 배분된⑤의 연결소득금액을 기준으로 산출된 세액조정

⑦연결세액조정Ⅱ(연결그룹 단계의 세액공제) 및 연결법인세액 계산 연결세액조정Ⅰ을 적용한 후 세액의 합계액에서 소득세액공제, 외국세액공제, 증가시험연구비 세액공제 등의 세액공제를 적용하여 연결법인세액을 산정

⑧연결법인세액의 각 개별법인별 배분

상기의 과정을 그림으로 나타내면 다음과 같다.

<그림-1>일본의 연결소득금액 및 연결법인세액 계산의 흐름

<모회사A>							<자회사B>		<자회사C>
개별소득금액							개별소득금액		개별소득금액			* 감가상각, 특별상각, 준비금, 압축기장등
ꀻ							ꀻ		ꀻ
연결소득조정Ⅰ							연결소득조정Ⅰ		연결소득조정Ⅰ			* 그룹 내부거래와 관련된 손익의 조정
														* 그룹내 법인에 대한 금전채권을
												ꀻ				대손충당금의 대상에서 제외하는등
												연결소득조정Ⅱ						* 기부금, 접대비등
			ꀻ				ꀻ		ꀻ
(배분액)							(배분액)		(배분액)
												ꀻ
												연결소득금액						* 연결이월결손금 공제
			ꀻ				ꀻ		ꀻ
												ꀻ
												조정전연결세액
	ꀻ						ꀻ		ꀻ
배분액							배분액		배분액
ꀻ							ꀻ		ꀻ
연결세액조정Ⅰ							연결세액조정Ⅰ		연결세액조정Ⅰ			*투자세액공제 등
												ꀻ
												연결세액조정Ⅱ						* 소득세액공제, 외국
			ꀻ				ꀻ		ꀻ
																		세액공제,증가시험
(배분액)							(배분액)		(배분액)
												ꀻ
																		연구비 세액공제등
												연결법인세액
			ꀻ				ꀻ		ꀻ
배분액							배분액		배분액

자료: 박규환, “연결납세제도의 국내 도입방안에 대한 연구,” 서울시립대학교 세무대학원 석사학위논문, 2003, pp.29～30.

(7) 세율 및 신고납부기한

연결소득에 대한 법인세율은 모회사에 대하여 적용되는 세율을 따른다.  다만, 연결납세제도의 도입으로 인한 세수감소에 대처하기 위하여 제도 시행후 처음 2년간 2%의 부가세(Additional Tax)를 부과하고 있다.  그리고 연결법인세의 신고납부는 연결사업연도 종료일 다음날로부터 2개월 이내로 한다.

다. 조세회피에 대한 규제

(1) 결손금 공제의 제한

연결그룹에 가입하기 전에 자회사에서 발생한 결손금은 연결납세에서 사용할 수 없도록 하고 있다.  이는 다른나라의 경우 일반적으로 개별소득금액을 계산하는 과정에서 해당회사에 한하여 결손금을 이월공제할 수 있도록 인정하는 것과 차이가 있는 것으로, 결손이 발생한 자회사를 연결그룹에 가입시킴으로써 조세를 회피하고자 하는 행위를 규제하기 위한 것이다.

(2) 시가평가

연결그룹에 가입하는 자회사는 가입하기 직전년도에 자산(고정자산, 토지, 매매목적 유가증권 이외의 유가증권, 금전채권 등 이연자산에 한함)에 대하여 시가평가를 하도록 하고 있다.  이는 미실현손익을 강제로 실현시켜 미실현손실이 많은 자회사를 연결그룹에 가입시킴으로써 조세회피를 하는 행위를 규제하기 위한 것으로 풀이된다. 다만 미실현손익이 자본 등의 금액의 1/2 또는 1,000 만엔 미만인 경우에는 시가평가를 적용하지 않는다는 예외조항을 두고 있다.

2. 미 국

가. 연결납세제도의 연혁

미국은 제1차 세계대전 당시 전비조달을 위하여 누진세율에 의한 초과이윤세를 과세하고 있었는데 기업들은 자회사를 설립하는 방법으로 조세부담을 회피하고자 하였고, 이를 방지하기 위하여 1917년에 내국세법 규칙에 의하여 연결납세제도를 도입하였다. 그 후 몇 차례의 폐지와 부활 및 수정을 거치고, 1966년의 대폭적인 개정을 통하여 현재의 연결납세제도의 기본틀을 마련하였다.

이와 같이 미국의 연결납세제도는 자회사를 이용한 초과이윤세의 누진세율 적용을 면하려는 조세회피방지를 위해서 채택되었으나 그 후에 경제적인 실질에서 연결납세제도의 합리성이 인식되면서 그 내용이 정비되어 제도로서 정착된 것이다.

이우택, “우리나라 연결납세제도의 도입방안과 실행가능성에 관한 연구,” 『세무학연구』 제17호, 한국세무학회, 2001, p.75.

나. 연결납세제도의 기본구조

(1) 적용대상 법인

연결납세의 적용대상이 되는 관련법인그룹(Affiliated group of corporation: 이하 “연결그룹”)은 공통의 모회사(Common parent company: 이하 단순히 “모회사”)와 다음에서 열거하는 바와 같은 주식소유관계에 있는 자회사로 구성된다.

①모회사가 의결권 주식의 80% 이상과 주식총액 기준으로 80% 이상을 직접 소유하고 있는 법인(자회사)

②모회사 이외의 1개 이상의 다른 관련 자회사가 의결권 주식의 80% 이상과 주식 총액기준으로 80% 이상을 소유하고 있는 법인(손자회사)

연결납세의 적용은 모든 구성법인의 동의를 필요로 하며, 연결납세에 참여하였다가 탈퇴한 법인은 탈퇴 후 5년동안 동일한 모회사의 자회사로 참가할 수 없다.  한편, 외국법인과 일부 보험회사는 적용대상 법인에 포함되지 않는다.  연결납세를 선택한 경우에는 계속 적용하여야 하고 중지는 국세청장의 승인을 요한다.

(2) 사업연도와 회계방법

연결납세는 모회사의 과세연도를 기초로 이루어지므로 자회사는 모회사와 사업연도를 통일하여야 하며, 모회사의 사업연도 도중에 연결그룹에 편입 또는 탈퇴하는 자회사의 경우 사업연도가 분할된다.  한편, 자회사가 과세소득을 명확하게 반영할 수 있는 회계방법을 계속적으로 사용하고 있다면 모회사의 회계방법과 일치시킬 필요는 없다.

(3) 연결소득 및 연결세액의 계산구조

미국의 연결소득 및 연결세액의 계산과정을 그림으로 도해하면 다음과 같다.

<그림-2>미국의 연결과세소득 계산의 개념도

개별신고할 경우의 과세소득 (또는 결손)					연결소득계산의 기초가 되는 개별과세소득(또는 결손)통산
				▶
ꀻ					ꀻ
	내부거래손익 매도자측 이연					연결순양도이익의 가산 (순양도손실의소급공제․이월공제 포함)
	구성원간 수취배당 제외				수
수	구성원 발생채권 매각손 이연				정	연결순사업용자산 양도손실공제
정	Built-in Loss 공제 제한				항	연결자선기부금공제
항	탐광비 공제 제한				목	그룹외 법인으로부터의 수취배당 공제
목	회계방법 변경의 소득조정					연결지급우선배당공제
	기말재고 수정(1995년 이전)
					ꀻ				ꀻ
	투자수정
					연결소득				연결결손
	자회사주식 양도손실의 부인
					ꀻ				ꀻ
	순사업결손 공제
					연결순사업결손의 소급공제․이월공제				기존 과세소득에 대한 소급공제․장래과세소득에대한 이월공제
소	자본자산의 양도손익
거	사업용자산의 양도손익
					ꀻ
항	자선기부금 공제
목	그룹외 법인으로부터의 수취배당공제				연결과세소득
	지불우선배당공제
					ꀻ
ꀻ
					연결세액
연결소득계산의 기초가 되는 개별과세소득(또는 결손)
							ꀻ
					세액․결손의 개별배분
세무이익잉여금(E&P)계산		◀

자료: 김진수, “지주회사제도와 조세정책방향,” 한국조세연구원, 1999, p.30.

① 개별과세소득의 계산

② 개별과세소득의 수정

개별소득에 대한 수정항목으로서 내부거래의 제거․연결그룹 구성법인간의 수입배당 총소득 제외․Built-in Loss의 공제제한․회계방법 변경에 의한 소득조정․양도 자회사 주식에 관계되는 초과손실계정의 이익계상․자회사 주식 양도손실의 부인․투자수정․E&P(Earnings and Profits: 세무상이익잉여금)계산등이 있다.  또한, 순사업결손공제, 자본자산양도손익, 사업용자산양도손익, 자선기부금공제, 수입배당특별공제 등은 연결그룹 전체를 기초로 계산되어야 할 항목이므로 개별과세소득계산시 적용되었던 것들을 제거한다.

③ 연결소득 또는 연결결손을 계산하기 위한 조정

연결소득(또는 연결결손)을 계산하기 위하여 연결그룹 전체의 입장에서 조정하는 항목으로서 사업손익(Operating Gain/Loss)의 통산․연결 자본자산(Capital Asset) 및 양도손익(Capital Gain/Loss)의 계산․연결순사업용자산의 양도손실 계산․연결자선기부금 공제․연결수입배당특별공제․연결 지급우선배당의 공제등을 적용한다.

Capital Gain과 Capital Loss를 상계한 잔액이 (+)이면 그대로 Capital Gain이 되고, (-)이면 순사업용자산의 양도이익과 상계한다.  그 후 잔액이 여전히 (-)이면 Capital Loss를 구성하게 되는 것이고, 그 잔액이 (+)이면 Capital Gain이 된다.  Capital Gain은 연결소득을 구성하고 Capital Loss는 연결소득과 구분하여 과거 3년간의 연결 Capital Gain에 대하여 소급공제하거나, 이후 5년간 연결Capital Gain에 대하여 이월공제한다.

개별법인의 사업소득과 사업결손을 통산한 금액의 10%를 한도로 하여 공제하고, 지출연도에 공제하지 못한 잔액은 3년간 소급공제 또는 5년간 이월공제한다.

연결그룹 외의 내국법인에게 배당을 받는 경우 연결그룹 전체로 계산한 소유주식 비율에 따라 70%, 80% 또는 100%를 익금불산입한다.

④ 연결이월결손금의 공제 및 연결과세소득의 계산

위 ②와 ③의 조정을 거친 연결소득(또는 연결결손금)에서 연결이월결손금을 2년간 소급공제 또는 20년간 이월공제하여 연결과세소득을 계산한다.  한편, 신규로 연결그룹에 가입되는 자회사의 개별신고연도에 발생한 결손금은 연결그룹에 가입한 이후에 발생한 세후이익 또는 누적된 세후이익 중 작은 금액을 한도로만 공제가능하도록 규정하고 있는데 이를 SRLY Rule (Separate Return Limitation Year Rule: 개별신고제한연도의 원칙)이라 한다.  이 규정은 결손이 있는 회사를 자회사로 편입시켜 조세를 회피하는 행위를 방지하기 위한 것이다. 그리고 자회사가 연결대상에서 탈퇴할 경우 연결결손금은 탈퇴법인의 결손금이 연결그룹에 속하는 기업의 결손금의 합계에서 차지하는 비중만큼을 탈퇴하는 자회사에 배분한다.

연결이월결손금은 연결신고연도에 발생한 결손금과 연결신고전 모회사에서 발생한 결손금 및 모회사의 개별신고연도 및 전기간을 통하여 자회사였던 법인의 연결신고전 결손금이 포함된다.

⑤ 연결법인세액의 계산

⑥ 연결법인세액의 배분

모회사는 각 자회사의 법인세액의 신고․납부에 관한 대리인의 지위를 갖는 것에 불과하므로 연결세액은 각 개별법인에 배분되어야 하고, 각 개별법인은 배분받은 연결법인세액에 대하여 연대납부의무를 진다.  연결법인세액의 배분방법으로는 E&P계산상의 통상의 방법(소득기업 배분법)가 대체법(全기업 배분법)이 있다.

김찬섭, “연결납세제도의 도입구도에 관한 연구,” 한양대학교 박사학위논문, 1999, p.62.

(4) 개별과세소득에 대한 수정시 유의사항

① 내부거래 미실현손익의 이연

미국은 내부거래가 제3자간 거래가격으로 이루어졌다고 가정하여 매도자가 거래시 손익을 계상하고 매수회사의 감가상각, 제3자에 대한 매각, 매수회사의 연결그룹탈퇴 등 실현시점까지 과세이연한다.  미국은 일본과는 달리 재고자산의 거래도 미실현손익의 이연대상인 내부거래로 보고 있다.

② 연결그룹 구성법인간의 수입배당 총소득 제외 및 구성법인의 발행주식, 채권, 기타의 채무에 관한 손익의 이연

연결그룹 구성법인간의 배당은 전액 제거되어 과세대상이 되지 않는 대신 배당금을 수취한 법인은 배당금을 지불한 법인에 대한 투자주식의 장부가액을 감소시킨다. 그리고 연결그룹 구성법인이 발행한 주식, 채권 기타의 채무를 다른 구성법인이 보유하게 되는 경우의 관련손익도 내부미실현이익이므로 과세이연한다.

③ Built-in Loss(기발생 미실현손실)의 공제제한

Built-in Loss란 연결그룹에 가입하기 전에 어떠한 사유로 인하여 자산에 손실이 생겼으나 아직 미실현상태로 남아 있는 자산의 평가손실을 의미한다.  미국은 Built-in Loss를 이용한 조세회피를 방지하기 위하여 모회사가 Built-in Loss를 가진 자회사를 취득하여 연결그룹에 가입시킨 경우 그 손실이 실현되더라도 그 손실은 해당 자회사에서 발생한 과세소득을 한도로 하여 공제할 수 있도록 하고 있다.

④ 투자수정과 양도 자회사 주식에 관계되는 초과손실계정의 이익계상

이익의 이중과세 및 손실의 이중상계를 방지하기 위하여 자회사에 대한 투자주식의 장부가액을 매년 조정하도록 하고 있다.  따라서 계속해서 손실이 발생하는 자회사의 경우 투자주식의 장부가액을 감소시키다 보면 어느 시점에서는 그 투자주식의 가액이 (-)가 될 수 있는데 미국에서는 이를 대변에 초과손실(Excess Loss)의 계정으로 기록하게 된다.  이러한 초과손실은 이미 공제를 받았으므로 자회사 주식 양도시 익금에 산입하여야 한다.

⑤ 자회사 주식 양도손실의 부인

동 규정은 Built-in Gain이 있는 자회사를 연결그룹에 가입시킨 후 이를 신현시켜 투자수정규정에 따라 이익을 계상한 후 주식 양도시 손실을 발생시켜 조세를 회피하는 행위를 방지하기 위한 것으로 연결그룹의 자회사 주식에 대해서 계상한 양도손실 전액을 부인한다(LDR: Loss Disallowance Rule).  LDR은 양도손실이 Built-in Loss, 자회사 취득 후의 가격 인상 등의 어느 것에 기인하는지 여부에 관계없다.

다. 조세회피에 대한 규제

미국의 경우 조세회피를 규제하기 위하여 위에서 살펴 본 SRLY Rule, Built-in Loss의 공제제한, LDR외에 연결법인의 주식지분 변동에 따른 결손금공제 제한(CRCO: Consolidated Return Change Ownership)규정을 두고 있다.

CRCO는 연결그룹 모회사의 주식을 5% 이상 소유하는 상위 10명의 주주의 지분율이 3년 이내에 50% 이상 변동이 있을 때는 주주지분 변동 전의 결손금공제를 제한하는 것이다.  즉, 결손금이 있는 법인은 그 결손금을 이용할 수 있는 경제적 가치로 인하여 양수․도가액이 달라질 수 있으므로 그 결손회사를 매수하는 회사 입장에서는 미연방 장기채권에 투자한 운용수익만큼의 가치를 더 주고 그 결손금을 매입한다고 보아 지분변동전 결손법인의 주식의 시가에 지분변동전 3개월 이내 연방 장기채권의 최고 이자율을 적용한 금액만큼 이월결손금의 공제를 제한하고 있다.

3. 영  국

가. 연결납세제도의 연혁

영국은 1996년에 법인세제를 법인의제과세(법인세를 개인주주의 배당에 대한 원천징수로서 과세하는 방식)에서 법인독립과세(법인세를 기업 독자의 부담으로 하고 주주에게도 배당과세를 하는 방식)로 변경하였다.  이와 같은 법인소득과세의 강화에 대한 완충으로서 1967년에 영국 연결납세제도의 중심인 그룹릴리프(Group Relief)제가 도입되었고 이는 수차의 개정을 거쳐 현재에 이르고 있다.

나. 연결납세제도의 기본구조

영국의 연결납세제도는 연결그룹의 개별과세소득을 계산함에 있어 내부거래 손익에 대하여 과세이연하는 특례제도와 사업손실 등이 발생한 기업의 손실을 대체받아 이를 개별과세소득과 합산하여 계산할 수 있는 그룹릴리프제도로 구성되어 있다.

(1) 내부거래 손익이연 등 특례 규정

① 적용요건

영국의 연결납세제도는 51%기업집단과 75%기업집단으로 구분하여 그 특례를 규정하고 있다.  양자 모두 영국(영연방)의 거주자인 회사에 한정되어 있다.

② 51%그룹 특례

51%그룹이란 자회사의 보통주식의 51%이상을 소유하고 있는 모회사와 자회사로 구성되는 그룹으로서 모회사가 기납부한 법인세를 자회사에 대체하여 공제할 수 있으며, 그룹 구성법인간의 배당 등 지급에 대해서는 소득세를 원천징수하지 않는다.

③ 75%그룹 특례

75%그룹이란 자회사의 보통주식의 75% 이상을 소유하고 있는 모회사와 자회사로 구성되는 그룹으로서 그룹구성법인간의 자산양도에 대해서는 재고자산과 고정자산의 용도전환의 경우를 제외하고는 장부가액으로 양도된 것으로 보아 양도손익을 인식하지 않으며(매수자측 이연), 1992년 이후 실시된 법인세 신고납부에서 납부지연이자의 계산상 그룹구성법인의 납부부족액과 다른 구성법인의 환급세액을 상계할 수 있다.

(2) 그룹릴리프(Group Relief)

그룹릴리프제도란 기업그룹에 속한 한 기업이 해당 그룹 내 다른 회사로부터 동일기간에 발생한 사업결손등의 전부 또는 일부를 대체받아 이를 자기의 총이익과 상쇄하여 과세소득을 산정하는 제도이다.

① 적용대상 기업그룹

그룹릴리프제도의 적용을 받을 수 있는 기업그룹은 75%그룹과 특수한 자회사로서 공동회사(Consortium company)가 있다.  75%그룹에는 모회사와 모회사에 의하여 직․간접적으로 75%이상이 소유되는 자회사가 포함된다.  공동회사는 당해 회사의 보통주식의 75%이상이 당해 회사의 5%이상의 주식을 보유한 1이상의 내국법인에 의하여 보유되는 회사이다.

② 이체대상 결손

김은순, “연결납세제도의 도입에 관한 연구,” 서울시립대학교 석사학위논문, 2000, pp.60～61.

그룹릴리프의 적용대상은 사업손실․자금거래에서 발생한 영업외 손실․자본공제액․영국내 토지 또는 건물 매각손실․투자회사의 관리비․특정공제 등 여섯 가지이며, 어느 회사가 영국내 토지 및 건물 매각에서 발생한 손실, 투자회사의 관리비 및 특정공제등을 기업그룹내 다른 회사로 대체하고자 하는 경우 이들 비용의 총합계는 대체하고자 하는 회사의 총이익을 초과하지 않는 범위 이내이어야 한다.

다. 기업그룹에의 가입 및 탈퇴시 조정

사업연도 중도에 기업그룹에의 가입 및 탈퇴가 일어나는 경우 그 시점에서 가입회사 또는 탈퇴회사의 사업연도가 종료되고 새로운 사업연도가 시작된다.  또한 사업연도중에 가입 또는 탈퇴한 경우 연결신청회사와 결손이체회사의 이익 또는 결손은 원칙적으로 기간안분에 의해 대응시킨다.

라. 그룹릴리프를 위한 세액배분

영국 세법에는 그룹릴리프 제도에 의한 손익의 대체 결과 개별법인의 세액에 변동이 생기는 경우 이를 배분하는 방법에 대하여 규정되어 있지 않다.

4. 독  일

가. 연결납세제도의 연혁

독일에는 미국, 일본 등과 같은 의미의 연결납세제도는 없고 모․자회사간의 이익이체를 인정하는 기관제도(Sondervorschriften die Organschaft)를 독자적으로 발전시켜 왔다.  기관제도는 2차 세계대전 전부터 판매세(Umsatzsteuer) 및 지방영업세(Cewerbesteuer)에 대해서 규정되어 있었으며 법인세에 대해서도 판례로 발전되어 전후까지 승계되었으나, 1966년에 개인이 기관주체가 되는 기관제도에 대해서 연방재정재판소가 부인한 것이 계기가 되어 1969년 법인세법에 명문 규정으로 삽입하여 현재에 이르고 있다.

나.  연결납세제도의 기본구조

(1) 적용요건

기관제도는 기관주체(Organtrager: 모회사)와 기관회사(Organgesellschaft: 자회사)의 이익이체계약(Gewinnabfuührungsvertrag)의 존재를 전제로 그 계약에 기초하여 자회사의 소득 또는 결손을 모회사에 이체시켜 과세상 모두 모회사에 귀속시키는 것이다. 모회사는 독일 거주자인 기업이어야 한다.  따라서 법인, 개인사업자 또는 조합 등도 모회사가 될 수 있으며, 외국기업의 독일 국내등록 지점이어도 가능하다.  그리고 자회사는 모회사가 의결권의 50%를 초과하여 보유하는 자본적 일체성 및 경제적 일체성, 조직적 일체성의 요건을 갖추어야 한다.

김찬섭, 전게논문, 1999, p.93.

한편, 이익이체계약은 주식법의 규정에 의해 자회사의 모든 이익을 모회사에 이전하는 것과 아울러 자회사의 모든 결손을 모회사가 보전하는 것을 내용으로 하는 계약이지만 세법 적용상은 5년 이상의  계약기간일 것을 요한다. 다만, 해약을 정당화할 수 있는 중요한 이유가 있는 경우에는 해약통지에 의하여 5년 이내에 계약을 종료할 수 있으나 중요한 이유없이 5년 이내에 해약한 경우에는 이익이체계약은 세법상 처음부터 존재하지 않았던 것으로 본다.  그리고 이익이체계약에는 소액주주의 배당청구권 보장 등이 의무적으로 포함되어야 한다.

주요식, “연결납세제도의 도입에 관한 연구,” 동국대학교 박사학위논문, 1997, p.83.

(2) 사업연도와 회계방법

자회사의 모든 소득과 결손을 모회사의 사업연도 종료일에 이체받는 것이므로 자회사와 모회사의 사업연도를 통일할 필요가 없으며 또한 회계방법에 관하여 특별한 규정이 없으므로 이의 통일도 요하지 않는 것으로 볼 수 있다.

한편, 모회사가 이전받은 이익은 모회사의 대차대조표상 자회사에 대한 채무로 계상되는 한편 인수한 손실은 자회사에 대한 채권으로 계상된다.

(3) 연결소득의 계산구조

연결소득의 계산에 있어서는 자회사의 손익 전액을 모회사로 이체하기 때문에 다른 나라의 경우와 같이 내부미실현이익의 제거나 자회사주식 평가 등의 계산은 이루어지지 않는다.  다만, 자회사는 당해 사업연도에 발생한 모든 이익을 한도로 하여 이체하는 것이 원칙이지만 자회사가 합리적인 판단에 의해 경여상의 이유가 있는 범위 내에서는 당해연도의 이익으로부터 임의준비금을 적립시킬 수 있다.

(4) 이월결손금의 처리

독일의 기관제도에 따르면 모회사에 이체하는 자회사의 손익은 전액 모회사의 손익을 구성하는 것이므로 연결그룹 측면에서의 결손금의 이월공제 및 환급의 문제는 발생하지 않는다.  다만, 자회사가 모회사와 이익이체계약을 체결하기 전에 발생한 자회사의 이월결손은 공제할 수 없다는 규정이 있을 뿐이다.  그러나 계약상 이익이체계약 이전의 자회사의 결손을 모회사가 보전할 수 있는데 이 때 모회사가 보전한 자회사의 결손은 모회사의 입장에서 세법상 자회사에 대한 출자금에 해당한다.

주요식, 전게논문, 1997, p.85.

다. 기관제도의 효과

기관제도의 적용에 의한 중요한 조세효과는 다음과 같다.

윤상호, “연결납세제도 도입방안 연구-연결대상범위와 세수에 대한 영향을 중심으로-,” 성균관대학교 경영대학원 석사학위논문, 2003, p.39.

①당해연도 자회사의 이익 및 손실은 이익이체계약에 의하여 원칙적으로 그 전액이 모회사로 이전된다.

②이익이체로 인한 손익통산이 소수주주에 관계없이 이루어지므로 소수주주에게 불리한 지분감소를 가져오는 경우가 있을 수 있어 이익이체계약에는 소수주주보호규정이 있어야 한다.  즉, 주식법에서는 재산상의 불이익을 보전하기 위하여 배당보상 규정을 이익이체계약의 요건으로 하고 있다.  또한 재산상의 불이익 외에 지배권의 침해에 대한 보상으로 주식매수청구권을 규정하여야 한다.

③자회사의 국외원천소득에 대한 이중과세 방지 조세조약은 모회사가 적용받는 경우에만 적용된다.

이상에서 세계 주요국의 연결납세제도에 관하여 살펴보았는바 이를 개괄적으로 비교하면 다음 <표-5>와 같다.

<표-5>주요국의 연결납세제도 개요

국가 사항	일 본	미 국	영 국	독 일
신고유형	소득통산형 (통합형)	소득통산형 (대리인형)	손익대체형 (임의대체형)	손익대체형 (모회사대체형)
납세의무	모회사 (자회사는 연대책임)	개별회사 (모회사는 대리인)	소득있는 개별회사	모회사
연결범위	100%소유 국내자회사	80%이상 소유 국내자회사	75%이상 소유 국내자회사․공동회사	50%초과 소유 국내자회사
소수주주권 보호장치	해당사항 없음	특별한 고려 없음	특별한 고려 없음	손익이체계약상 배당보상 규정
제도적용의 선택여부	임의선택	임의선택	임의선택	임의선택
대상자회사의 가입선택권 인정여부	모든 자회사 강제가입	모든 자회사 강제가입	선택가능	선택가능
제도적용의 계속성	필요	필요	필요	필요
회계연도의 통일	필요	필요	불요	불요
회계방법의 통일	필요	불요	불요	불요
내부미실현 손익의 취급	고정자산만을 대상으로 시가양도 적용하여 매도자측 이연	고정자산 및 재고자산을 대상으로 시가양도 적용하여 매도자측 이연	장부가 양도 강제 (미실현손익이 없음)	특별한 규정 없음
연결신고전 자회사 이월결손금의 공제	해당자회사의 개별소득에서만 공제가능	해당자회사의 개별소득에서만 공제가능	특별한 규정 없음	공제불가능(단, 보전의무 있으면 모회사의 출자로 처리)
연결결손금 공제기한	주식이전으로 인한 완전자회사분만 공제	소급공제-2년 이월공제-20년	소급공제-1년 이월공제-무제한	모회사출자로 처리
집단기업과 탈퇴의 특칙	연결결손금의 개별귀속액을 탈퇴회사가 승계(5년간 재가입부인)	탈세․조세회피 목적의 가입․탈퇴시 손금부인 및 결손금 공제를 제한	사업연도중 가입․탈퇴시 그 기점에서 신사업년도가 개시되며 손익은 안분계산	가입요건인 손익이전계약에 소수주주조항을 두고 총주주의 3/4이상의 동의를 요함
외국납부세액 공제 및 투자세액공제	연결그룹 전체기준으로 적용	연결그룹 전체기준으로 적용	개별적용	연결그룹 전체를 기준으로 적용
연결세액의 배분기준	개별소득금액 기준	다음 기준 중 선택 ①개별소득법 ②개별세액법 ③전기업배분법	그룹릴리프 적용 후 개별부담	규정없음

자료: 김광윤, “기업집단의 연결납세제도에 관한 행태적 연구-의견조사를 중심으로-,” 2002년도 하계학술발표대회 발표논문집, 한국회계학회, 2002.에서 발췌하여 수정

5. 시사점

기업그룹을 단위로 과세하는 연결납세제도는 국가별로 상당한 차이가 있다.  연결납세제도는 앞에서도 논의한 바와 같이 소득통산형과 손익대체형의 두 가지 유형으로 나눌 수 있다.  미국의 연결납세제도는 대표적인 소득통산형으로서 모회사가 자회사 주식의 80% 이상을 보유하는 경우 등 일정한 요건을 충족하는 기업그룹에 대하여 각 법인의 소득을 통산하고 각 법인간의 거래로부터 발생하는 내부이익을 이연함으로써 연결과세소득 및 연결세액을 계산하는 제도이다.  이때 모회사를 포함한 연결그룹의 구성법인은 연결세액의 전액에 대해 각각 납부할 의무를 진다.  이와 같은 미국의 연결납세제도는 1917년에 누진세율에 의한 초과이윤세제도하에서 누진과세를 회피하기 위한 목적으로 빈번히 발생하는 기업분할에 대처하고, 기업그룹을 하나의 경제적 실체로 간주하여 과세하기 위해 도입한 제도이다.  그후 연결회사의 범위를 재조정, 세수감소를 고려한 2%의 부가세의 도입 및 폐지 등 많은 개정과정을 통하여 법인과세제도로 정착하였다.

소득통산형의 가장 큰 특징은 기업그룹의 경제적 일체성을 주목하여 그룹에 속하는 개별회사의 손익을 통산하여 산출한 연결베이스에서의 소득에 대해 과세하는 제도라는 것이다.  일본이 소득통산형 연결납세제도를 채택한 이유도 일체성을 가지고 경영되어 실질적으로 하나의 법인으로 간주할 수 있는 기업그룹에 대해서 각 법인을 납세단위로 과세하는 것보다 그룹 전체를 하나의 납세단위로 과세하는 것이 바람직하다는 판단 때문이었다.

영국과 독일의 연결납세제도는 미국의 소득통산형에 비해 비교적 간단한 손익대체형이다.  손익대체형의 특징은 기업그룹의 경제적 일체성에 주목하기보다는 기업그룹에 속하는 개별회사의 손익을 다른 개별회사에 대체하고, 대체 후의 각 개별사의 소득에 대하여 납세액을 간편하게 계산하도록 하는 구조라는 것이다.

영국의 연결납세제도의 핵심이 되는 제도는 그룹릴리프(Group Relief)제도이다.  그룹릴리프는 75% 그룹과 콘소시움 내의 이익회사가 기업그룹내 다른 결손회사의 당기에 발생한 결손금액의 전부 또는 일부를 이체받아 자사의 총이익과 상쇄할 수 있는 제도이다.  이와 같은 영국의 연결납세제도는 1967년에 도입되었으며, 그룹릴리프 이체의 대상이 되는 결손금액은 사업소득의 결손액, 투자회사 관리비, 세법상 특별공제액, 특정소득공제경비 등으로 한정하고 있다.

5%이상 주식을 소유한 내국법인들에 의해서 보통주의 75% 이상이 소유되고 있는 회사를 말한다.

독일에서는 1969년부터 하나의 기업을 다른 기업과 일체화하여 단일기업체(Organschaft)로 과세하는 제도가 법제화되었다.  특정한 기업이 자본적․조직적으로 그리고 경제적으로 다른 기업을 완전히 지배하고, 그 결과 지배되는 기업이 결정권을 갖지 못하고 사실상 그 지배하는 기업의 한 사업부문에 불과한 경우 피지배기업의 손익을 지배기업에게 귀속되는 것으로 하는 계약을 2개의 기업간에 체결할 수 있도록 하고 있다.  독일형 손익대체형 연결납세제도는 자회사의 순손익을 그대로 지배기업에 이전하는 방법을 통해 자회사손익을 원칙적으로 ‘零(0)’으로 만드는 간편한 제도이다.  영국형 연결납세제도는 연결납세를 간편하게 할 수 있도록 하고 납세자가 절세를 할 수 있도록 하는 목적이 강하다고 볼 수 있다.  독일형은 영국형과 마찬가지로 연결납세를 간편하게 할 수 있도록 하고 있지만, 최소 5년 이상의 이익이전계약을 하도록 하고 그 기간동안 연결납세를 하고 있다는 점에서 소득통산형 연결납세제도의 기본적인 사고에도 어느 정도 근접해 있다고 볼 수 있다.

이와 같이 소득통산형과 손익대체형으로 구분되는 연결납세제도는 OECD의 30여개 회원국 중에서 3분의 2정도가 도입하고 있을 정도로 국제적인 기준이 되고 있는 조세제도이다.  그러나 같은 소득통산형이라도 각국의 세제․경제․사회․문화․법률 등의 차이에 의해 국가마다 상당한 차이가 있으며, 이는 손익대체형의 경우에도 마찬가지이다.

소득통산형 연결납세제도의 경우 국가마다 차이가 조금씩 있지만 대체로 손익대체형 연결납세제도보다 연결납세를 하는 목적에 이론적으로 더욱 적합한 형태라는 장점이 있다.  이는 소득통산형이 기업그룹의 경제적 일체성을 중시하는 세제로서 손익통산, 결손공제, 내부이익이연 등을 포용하고 있기 때문이다.  반면 손익대체형은 연결납세의 목적에 이론적으로 부합하기 어렵다고 보아야 할 것이다.  손익대체형 연결납세제도는 대체로 소득통산형 연결납세제도보다 간단․명료하다는 장점이 있다.  이는 손익대체형이 기업그룹의 과세를 간편하게 하려는 데 중점을 두고 있기 때문이다.  반면 소득통산형은 제도의 성격상 복잡할 수밖에 없다고 보아야 할 것이다.

소득통산형과 손익대체형은 각각 장점과 단점을 가지고 있기 때문에 어느 유형이 우리나라에 더 적합한지는 보는 관점에 따라 달라질 수 있다.  연결납세의 도입 목적인 조세의 공평성 유지, 조세의 중립성 유지, 연결회계제도의 정착, 세제의 선진화 등의 각측면에서 보아 소득통산형과 손익대체형 중 어느 유형이 더 적합한지를 신중히 검토해 보아야 할 것이다.

Ⅳ. 연결납세제도의 도입방향

1. 연결납세제도 도입시 주요 고려사항

가. 국제적인 기준과의 조화

우리나라에 도입될 연결납세제도가 국제적인 기준과 조화되는 제도로 정착될 수 있도록 해야 할 것이다.  현재 OECD 회원국의 3분의 2정도가 연결납세제도를 도입하고 있다는 점에서도 알 수 있듯이 연결납세제도는 국제적인 추세가 되고 있다.  지주회사가 일반화되어 있고 여러 기업들의 집단을 하나의 과세단위로 보아 연결납세를 하도록 허용하고 있는 선진국의 기업들과 우리나라 기업들이 동등한 위치에서 경쟁을 할 수 있도록 하기 위해서는 우리나라 기업들이 선진국 기업들에 비해 세제상 불리한 취급을 받지 않으면서 국제적인 기준과 조화가 되도록 하는 연결납세제도를 마련해야 할 것이다.

김진수․이준규, 『연결납세제도의 도입에 관한 연구』, 한국조세연구원, 2002, p.142.

나. 세제의 효율성(단순성)과 조세회피 남용에 대한 규제의 조화

연결납세제도는 기업형태에 대한 과세의 중립성과 수평성 공평성을 확보하기 위한 제도로서, 이 때 과세의 중립성 및 공평성은 제도의 효율성과 상반관계에 있는 경우가 많다.  즉, 과세의 중립성과 공평성을 확보하기 위하여 모든 연결사항에 대하여 조정하도록 하는 경우 세제는 무한히 복잡해질 수밖에 없어 그 세제를 집행하는 조세행정은 효율성을 견지할 수 없을지도 모른다.

연결납세제도를 처음 도입하는 우리나라의 경우 조세의 중립성과 공평성을 어느 정도 훼손하더라도 그 본질을 호도하지 않는다면 가능한 한 간소한 제도가 되도록 연결납세제도를 제정하는 것이 바람직할 것이나 세제의 효율성 측면만을 강조하여 너무 간소하게 제정한다면 이 때 나타나게 되는 조세회피현상을 통제하기 어렵게 된다.  특히 연결납세제도에 있어서는 내부미실현이익의 제거, 개별법인의 소득과 결손의 통산 등을 통하여 법인간의 소득조정이 일어날 가능성이 크다.

윤상호, 전게논문, 2003, pp.50～51.

그러므로 조세의 효율성과 조세회피행위에 대한 규제가 적절히 이루어질 수 있도록 제도를 마련하여야 할 것이다.

다. 개별세제의 정교화

연결납세제도는 개별법인세제를 근간으로 하기 때문에 개별법인세제에서 연결납세제도에 필요한 사항들을 정교하게 재정비하여야 할 것이다.  특히 연결납세제도의 경우 내부미실현손익의 제거, 투자관계에 대한 과세, 이월결손금의 공제, 배당소득에 대한 2중과세 제거 등이 주요한 논제가 되는데 이들 항목들에 대한 과세문제는 개별법인세제도에서 그에 관한 규정들이 정교하게 마련되고 나서야 이들을 연결할 수 있는 논리의 전개가 가능해진다.

김찬섭, “연결납세제도의 도입구도에 관한 연구,” 한양대학교 박사학위논문, 1999, p.115.

라. 개별 세제 및 기타 법령과의 정합성

연결납세제도는 각국의 특유한 법인세법, 상법, 증권거래법, 공정거래법등 관련 경제법들과 연계된 규정들이 많이 필요하다.  따라서 이러한 법들과 서로 상치되거나 괴리되어서는 그 실효성을 확보할 수 없을 것이므로 여타 법들과 정합성이 유지되도록 연결납세제도를 제정하여야 할 것이다.

마. 세수감소 문제의 해결방안 모색

연결납세제도를 도입함에 있어서 우려되는 세수감소 문제의 해결방안이 모색되어야 할 것이다.  우리나라는 현재 경제위기를 극복하기 위해 지출한 공적자금 156조 2천억원중 상당한 자금이 회수되지 못할 상황에 처해 있다.  공적자금의 손실은 향후 재정에서 대부분을 부담할 수밖에 없는 상황에서 세수감소의 문제를 무시할 수 없을 것이다.  연결납세제도의 도입에 따라 만일 세수감소가 급격히 일어날 것으로 예상된다면 미국에서 이미 시행했고 일본에서도 현재 시행되고 있는 연결부가세 제도를 우리나라에도 도입하여 세수감소를 보전하는 방안을 고려해 볼 수 있을 것이다.

2. 연결납세제도의 도입방향

가. 연결납세제도 유형의 선택

이미 앞에서 살펴본 바와 같이 각국의 연결납세제도는 소득통산형과 손익대체형으로 구분되어 있고 그에 따라 그 내용과 방법이 다르다.  손익대체형은 개별회사별로 산출한 손익을 다른 개별회사 손익으로 이전시켜 연결그룹의 연결납세액을 산출한 후 이를 개별회사에 배분하는 형태를 취한다.  이에 비하여 소득통산형은 관련기업들의 경제적 일체성을 중요시하며, 관련기업집단을 단일주체로 보아 연결회사간 손익상쇄, 결손공제, 내부손익이연 등을 포괄하여 손익대체형보다 이론적으로 정교하고 또한 국제적 공통성을 갖는데도 용이하다는 점이 기업집단세제로서 강점이다.

우리나라는 법인세제 체계가 미국과 유사하므로 소득통산형 제도를 활용하는 것이 현행 세법, 상법 및 기업회계제도에서 연결납세제도의 도입에 따른 혼란을 최소화하는 방안이라고 생각된다.  다만, 미국형 이외의 다른 나라의 연결납세형중에서 우리나라가 채택가능한 조항들을 동시에 받아들이는 것이 보다 탄력적인 과세일 것이다.

이우택, “지주회사의 유용성과 연결납세방안에 관한 연구,” 『세무학연구』제15호, 한국세무학회, 2000, pp.118～119.

나. 연결납세 대상기업범위

(1) 주식보유비율

일반적으로 세계주요국가의 연결재무제표의 작성범위는 지분율 기준보다는 지배력 기준을 채택하고 있다.  그러나 세계 주요국가들은 연결납세의 대상이 되는 기업을 판정함에 있어 실질지배력기준이 지분율기준보다 주관적인 요소가 가미되었다고 보고, 이를 기준으로 연결납세의 대상 범위를 정할 경우 과세당국과 납세자 사이에 분쟁의 소지가 있다는 점에서 의결권에 따르는 지분율 기준으로 그 범위를 정하고 있다.

박규환, “연결납세제도의 국내 도입방안에 대한 연구,” 서울시립대학교 세무대학원 석사학위논문, 2003, p.59.

따라서 우리나라도 연결납세제도를 도입함에 있어 지분율 기준을 채택하는 것이 바람직하다.  그리고 모회사가 자회사 지분을 100% 소유한 경우를 연결납세의 대상범위로 설정하는 것이 연결납세제도를 처음 도입하는 우리나라 입장에서 제도의 단순화와 기업집단의 경제적 실질을 충분히 반영한다는 취지 및 연결법인세에 대한 소수주주 지분의 이해관계를 배제한다는 측면에서 바람직하다.

한편 100%기준을 적용하는 경우 개인 대주주와 특수관계자의 자회사에 대한 지분소유가 많은 우리나라 기업집단의 소유구조를 고려할 때 연결납세제도의 적용대상이 대폭 줄어들어 연결납세제도를 유명무실하게 만들 가능성이 있다는 우려가 제기되고 있다.

오윤택․정규언, “연결납세제도 도입의 타당성 검토와 도입방안,” 『회계와 감사연구』제37호, 한국공인회계사회, 2001, p.86.

그러나 이러한 우려와는 달리 <표-6>에서 볼 수 있는 바와 같이 연결납세의 대상을 지분비율 100%로 할 때에도 2000년에 99개, 2001년에는 128개에 달할 정도로 적지 않은 기업그룹이 연결납세의 대상이 되는 것으로 나타났다. 또한 이러한 수치는 지분비율을 낮추어 50%로 할 때 연결납세의 대상이 되는 기업그룹의 수(2000년 302개, 2001년 365개)와 비교해 보아도 결코 적지 않음을 알 수 있다.

<표-6> 연결납세대상 지분율에 따른 기업집단의 수

(단위: 개)

연결납세범위	지분율 50% 이상	지분율 80% 이상	지분율 95% 이상	지분율 100% 이상
2000년	302	183	135	99
2001년	365	225	175	128

자료: 김진수․이준규, 『연결납세제도의 도입에 관한 연구』, 한국조세연구원, 2002, p.141.

따라서 초기에는 다른 나라의 예에서처럼 연결납세의 대상범위를 지분율 100%를 기준으로 하고 점차로 그 범위를 확대해 나가는 방안이 타당할 것으로 생각된다.

(2) 해외자회사 포함여부

연결납세제도를 도입하고 있는 세계 주요국가는 일부 특수한 경우를 제외하고는 해외자회사를 연결납세대상 범위에서 제외하고 있다.  이는 법인에 대한 과세권은 일종의 조세권으로 해외자회사는 현지 국가의 세법에 의하여 과세되므로 이를 국내 세법에 따라 합산과세한다는 것이 현실적으로 어렵기 때문이다.  따라서 우리나라의 경우에도 이를 수용하여 해외자회사는 연결납세대상에 포함하지 않는 것이 바람직할 것이다.

(3) 청산중인 법인 등의 제외

회사정리법에 의하여 정리 중인 회사 및 청산중인 회사는 기업 경영의 계속성이 의문시되어 모회사와의 경제적 일체성이 없다고 보아야 할 것이므로 이러한 법인들은 연결대상 자회사에서 제외시키는 것이 합리적이라 판단된다.  또한, 자산유동화회사와 펀드 등도 모회사와의 경제적 일체성을 갖기 어려우므로 연결대상 자회사에서 제외시키는 것이 타당할 것이다.

윤상호, 전게논문, 2003, p.57.

(4) 농업소득세 납세의무가 있는 법인 제외

영농법인은 지방세법의 농업소득세법에 따라 과세하게 되어 있다. 이로 인해 농업소득세 납세의무가 있는 영농법인의 영농소득은 법인세법에 따라 과세할 수 없으므로 연결대상 자회사에서 제외시키는 것이 타당할 것이다.

김종철․오윤택, “연결납세제도의 기본구조에 관한 연구,” 『새정부 세제개혁의 과제와 방향』, 한국세무학회 창립 15주년 기념 학술대회 및 세제개혁 심포지엄자료, 2003, p.135.

(5) 생명보험회사의 제외

생명보험회사의 경우는 일반기업과 달리 책임준비금, 비상위험준비금, 계약자배당준비금 등 많은 이해관계자를 위한 제도들이 존재하고 있다.  따라서 연결납세를 허용할 경우 복잡한 배분의 문제가 발생할 수 있다.  그러므로 생명보험회사와 비생명보험회사의 연결납세는 금지하는 것이 타당할 것이다.

다. 강제적용 및 계속적용 여부

미국, 일본을 제외한 영국 및 독일은 자회사의 연결납세대상 여부를 자회사의 선택에 의하고 있다.  그러나 기업집단의 단일주체 개념에서 볼 때, 요건을 충족하는 모든 자회사를 연결납세의 대상범위에 포함하는 것이 이론적으로 부합되고, 또한 자의적 조세회피를 방지하는 측면에서 가입에의 예외를 두지 않는 것이 효과적일 것이다.  그리고 연결납세제도가 기업집단내의 손익을 통산하는 제도로서 이를 임의적으로 적용할 경우 동 제도를 통한 조세회피가 가능하므로 특별한 사유가 없는 한  강제적용이 바람직하다.  따라서 모든 자회사의 가입을 원칙으로 하되 세법에서 인정하는 타당한 사유가 있는 경우에 한해서 탈퇴를 허용하는 것이 바람직하다고 판단된다.

라. 사업연도와 회계기준의 통일여부

주요국가의 예에서와 같이 소득통산형 제도를 도입할 경우 개볍법인이 통일된 사업연도를 가지면 동일한 과세기간에 대한 과세소득을 통합할 수 있으므로 기업집단내의 개볍법인의 사업연도는 통일하는 것이 바람직하다.  우리나라의 경우는 사업연도가 대부분 12월말로 정해져 있으므로 사업연도의 통일에는 어려움이 없을 것이다. 다만, 회계연도 중에 연결납세대상 기업집단에 가입 또는 탈퇴하는 개별법인의 경우에는 현행 법인세법에 규정되어 있는 의제사업연도 규정을 활용하여 기업집단 가입시점까지의 손익기간 및 탈퇴이후의 손익기간을 각각 하나의 사업연도로 간주하면 될 것이다. 한편 회계처리방법은 주요국가에서 통일을 요하고 있지 않은 점을 감안하여 우리나라도 굳이 그 통일을 강제할 필요는 없으나, 연결납세 도입 이후에는 기업집단내 회계처리방법이 자연스럽게 통일되는 방향으로 나아갈 것으로 예상된다. 그리고 모회사와 회계기준을 통일하기 위해 자회사의 회계처리방법을 변경하고자 하는 경우는 정당한 회계변경사유로 인정해주는 탄력적인 운용이 필요할 것이다.

마. 투자가액의 수정(이익․손실의 이중계상 방지)

투자가액의 수정이란 모회사가 자회사 주식에 투자한 금액(출자불입금액)이 자회사 주식의 장부가액이 되고, 매 기의 자회사 소득의 유보액 중에 모회사 지분비율에 대한 금액이 그 장부가액에 가산되며, 자회사 결손 중에 모회사 지분비율에 대한 금액이 그 장부가액에서 감액되는 구조를 말한다.  이러한 수정에 따라 자회사 소득이 연결과세소득을 증가시킴과 동시에 장래의 자회사 주식양도소득을 감소시키고, 자회사 결손이 그 반대로 작용하도록 하여 연결자회사의 손익이 연결과세소득에 중복하여 합산되는 것이 방지될 수 있다.  이러한 논리로 자회사 주식의 장부가액은 손실의 이중공제 또는 소득의 이중과세를 방지하기 위하여 자회사의 손익에 따라 조정되는 것이 타당할 것이다.

바. 내부거래손익(미실현손익)의 제거

연결납세제도 하에서는 연결그룹내의 내부거래는 그룹전체를 하나의 경제적 실체로 보아 과세하는 제도이므로 그룹내부거래 손익을 제거하는 것이 타당하다.  도입초기인 점을 감안하면 미국처럼 재고자산을 포함한 모든 거래를 대상으로 할 경우 계산방법이 너무 복잡하므로 세제를 단순화하기 위해서 내부거래 제거대상을 비상각유형자산과 투자자산으로 한정하고 차츰 그 대상을 확대하는 것이 바람직하다.

사. 조세회피에 대한 규제

연결납세제도에서는 연결법인들이 결손금과 내부거래를 이용하여 다양한 조세회피 행위를 시도할 것으로 예상된다.  예상되는 주요 조세회피행위로는 첫째, 적자회사를 인수하여 그 결손금을 공제받는 행위, 둘째, 내포손실을 가지고 있는 회사를 인수하여 그 손실을 계상하는 행위, 셋째, 자회사의 탈퇴와 가입을 자의적으로 실시하는 행위 등이다. 이를 방지하기 위하여 가입전의 결손금과 내포손실은 개별기업에서 발생된 과세소득범위에서 제한적으로 상계하도록 하는 규정을 둘 수 있을 것이다.  그리고 연결납세제도의 가입 대상이 되는 자회사는 강제가입을 원칙으로 하고, 탈퇴한 경우는 일정기간 재가입을 제한하는 규정을 적용할 수 있다.

아. 연결납세에 대한 부가세

연결납세제도의 도입 초기에 가장 큰 문제로 제기되는 것이 세수의 감소일 것이며 이를 해결하기 위한 방안으로 연결납세에 대하여 연결부가세를 적용하는 것이다.

미국과 일본의 경우 연결납세제도의 도입 초기에 세수의 감소를 우려하여 가산세를 도입하였다.  미국의 경우 연결납세로 인해 모․자회사간 결손금 상계로 개별납세신고를 하는 것보다 과세상 상당한 혜택이 있는 것으로 나타나 연결과세소득에 대해 2%의 부가세를 부과하는 제도를 1942년부터 1962년까지 시행하였다.  일본의 경우도 현재의 어려운 재정사정을 감안하여 2002 회계연도와 2003 회계연도의 연결소득에 대한 법인세의 세율에 부가적으로 2%포인트를 부과하기로 하였다.  2년 후에는 연결납세제도의 실시상황이나 재정상황을 근거로 하여 연결부가세의 계속 과세여부를 재검토할 예정이다.

우리나라 기업집단의 법인세부담액은 2000년과 2001년에 각각 8조 4,982억원과 6조 5,075억원으로 2000년과 2001년의 총법인세수 17조 8,784억원 및 16조 9,751억원의 47.5%와 38.3%를 각각 차지하고 있다.  연결납세제도의 도입초기에 지주비율을 100%로 하는 경우 이 지주비율을 2000회계년도에 적용하여 연결납세를 한다고 가정하면  <표-7>에서 알 수 있는 바와 같이 소득통산형 연결납세제도하에서 5,169억원의 세수감소가 있었을 것으로 추정되며, 2001 회계년도에 적용하여 연결납세를 한다고 가정하면 2,698억원의 세수감소가 있었을 것으로 추정된다.  이러한 세수감소를 완전히 보전하기 위해서는 2000년의 경우에 6.9%, 2001년의 경우에 2.8%의 연결부가세를 부과할 필요가 있는 것으로 나타났다.

<표-7> 세수감소를 보전하기 위한 연결부가세율

(단위: 억원, %)

지주비율		기업그룹으로부터의 개별납세시 법인세수(A)	연결납세로 인한 세수감소(B)	연결부가세 1%당 세수증가(C)	세수감소를 보전하기 위한 연결부가세율(D)
100%	2000	26,179	5,169	750	6.9
	2001	29,384	2,698	953	2.8
95% 이상	2000	46,420	6,263	1,434	4.4
	2001	52,228	3,302	1,747	1.9
80% 이상	2000	55,085	9,465	1,629	5.8
	2001	60,130	3,702	2,015	1.8
50% 이상	2000	84,982	12,075	2,604	4.6
	2001	65,075	5,497	2,128	2.6
평균	2000				5.4
	2001				2.3

주: C = (A-B)/28, D = B/C

자료: 김진수․이준규, 『연결납세제도의 도입에 관한 연구』, 한국조세연구원, 2002, p.183.

그러나 연결부가세의 부과를 통하여 연결납세로 인한 세수감소를 모두 보전하려고 한다면 연결납세제도의 실효성이 낮아진다는 점과 미국과 일본 모두 도입 초기에 2%의 연결부가세를 부과하였다는 점을 감안하여 우리나라도 2%의 연결부가세를 부과하도록 하는 것이 타당하다고 생각된다.

Ⅴ. 맺음말

연결납세제도는 법률적으로 독립되어 있지만 경제적으로는 일체성있는 기업집단을 하나의 과세단위로 하는 새로운 세제이다.  이 제도의 도입은 IMF지원체제이후 정부의 급격한 개방정책과 더불어 이루어지고 있는 기업의 구조조정을 원활하게 하고 기업의 국제경쟁력을 강화하는데 도움이 될 것이나 다른 한편으로 조세수입의 감소와 조세행정비용의 증가가 예상되고 법규정의 복잡성 등으로 인하여 세제의 효율성이 감소할 가능성이 있다.

연결납세제도는 1917년 미국에서 처음으로 채택된 이래 영국, 독일등 주요 EU국가가 받아들였으며, 일본에서도 2002년에 이 제도를 도입하였다.  연결납세제도는 각국의 상법, 세법등 관련 법규와 회계제도의 영향에 따라 각기 다르게 발전하였다.  우리나라도 우리의 경제환경과 제도의 실질에 부합되는 연결납세제도를 도입하는 것이 필요하다고 판단된다.

연결납세제도 도입시 주요 고려사항으로서는 첫째, 우리나라 기업들이 선진국 기업들에 비해 세제상 불리한 취급을 받지 않으면서 국제적인 기준과 조화가 되도록 하는 연결납세제도가 마련되어야 할 것이며, 둘째, 조세의 효율성과 조세회피행위에 대한 규제가 적절히 이루어질 수 있도록 하여야 할 것이고 셋째, 연결납세제도는 개별법인세제를 근간으로 하기 때문에 개별법인세제에서 연결납세제도에 필요한 사항들을 정교하게 재정비하는 한편 상법․증권거래법․공정거래법등 여타 법들과 정합성이 유지되도록 하여야 할 것이며, 넷째 연결납세제도를 도입함에 있어서 우려되는 세수감소 문제의 해결방안이 모색되어야 할 것이다.

이러한 주요 고려사항을 전제로 본고에서 제시한 우리나라 연결납세제도의 도입방향은 다음과 같이 요약될 수 있다.

첫째, 우리나라의 법인세제 체계가 미국과 유사하고 현행 세법, 상법 및 기업회계제도에서 연결납세제도를 도입함에 따른 혼란을 최소화하기 위하여 소득통산형 연결납세제도의 채택을 제시하였다.

둘째, 제도의 도입초기인 점을 감안하여 연결납세의 대상범위를 모회사가 자회사 의결권의 100%를 소유한 경우를 원칙으로 하는 방안을 제시하였다.  연결납세제도의 정착상황을 지켜보면서 미국의 경우처럼 그 대상범위를 점차 확대해 나갈 수도 있을 것이다.

셋째, 연결납세제도의 강제적용 및 계속적용 여부에 대해서는 조세회피 방지를 위하여 연결납세대상범위에 포함되는 모든 자회사는 강제적용하고, 특별한 사유가 없는 한 계속적용하는 것이 합리적이라고 판단하였다.

넷째, 연결납세 대상 기업집단의 손익을 통산하기 위해서는 사업연도의 통일이 필요하고, 현행 법인세법에서 개별법인의 평가방법을 달리하고 있는 것을 인정하므로 회계방법의 통일은 요구되지 않으나 연결납세제도가 도입되면 연결대상 기업집단내 기업의 회계처리 방법은 자연스럽게 통일되는 방향으로 나갈 것이 예상된다.

다섯째, 연결대상 법인간의 내부거래의 제거대상 거래는 복잡한 계산과정을 피하고 업무상의 간편성을 기하고자 비상각유형자산과 투자자산으로 한정하고 차츰 그 대상을 확대하는 방향을 제시하였다.

여섯째, 연결납세제도를 이용한 조세회피행위를 방지하기 위하여 연결납세대상 가입전 이월결손금과 내포손실의 사용제한 그리고 이익․수익의 이중계상 방지를 위한 투자가액 수정도 필요하다는 의견을 제시하였다.

일곱째, 연결납세제도의 도입에 따라 상당한 규모의 세수감소가 예상되므로 급격한 세수감소를 보전하기 위하여 2%정도의 연결부가세를 부과하는 방안을 제시하였다.

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비영리법인 과세제도의 현황과 개선방안

김 경 호

재정경제위원회 입법조사관

(khokim@assembly.go.kr)

Ⅰ. 서  론	309

Ⅱ. 우리나라 비영리법인의 현황 및 세제	310

1. 비영리법인의 개념 및 요건	310

2. 비영리법인의 유형 및 규모	312

3. 비영리법인 관련 세제	319

Ⅲ. 비영리법인 과세제도의 문제점 및 개선방안	333

1. 비영리법인 관련 조세체계의 정비	333

2. 이자․배당소득에 대한 과세	336

3. 공익성에 따른 기부금 제도의 개선	338

4. 공익법인에 대한 주식출연제도의 개선	339

5. 의료사업수익에 대한 세제합리화	340

6. 공익법인의 투명성 제고	342

Ⅳ. 결  론	344

〔참고문헌〕	346

Ⅰ. 서  론

비영리법인 과세제도의 현황과 개선방안

우리나라는 산업화시대의 고도 경제성장을 이룩하였으나 경제 이외의 분야를 발전시키기 위한 노력은 상대적으로 미진하였다. 그러나 사회가 균형있게 성숙발전하기 위해서는 정치․경제․사회․문화 등 각 분야가 서로 교류할 수 있는 상호발전을 도모하여야 한다.

최근 들어 사회복지 및 공익사업의 확대를 위한 정부의 관심과 노력이 계속되고 있으나 현대사회가 다양화․다변화함에 따라서 정부가 재정지출을 통하여 수행하는 역할만으로는 그 수요를 만족시킬 수 없을 정도로 공익사업의 수요가 증대되고 있다.

따라서 사회복지 및 공익증진을 위한 민간의 참여가 필요하며, 민간의 참여를 유도하는 여러 가지 유인책의 하나로 비영리법인의 자유로운 결성과 활동을 보장하고 조세특례 등의 지원을 하고 있다.

즉 비영리법인이 고유목적사업 등에 지출하기 위하여 고유목적사업준비금을 계상하고 지출하는 경우에는 법인세를 면제하고, 공익법인에 출연하는 재산에 대해서는 상속․증여세를 면제하고 있다.

그러나 비영리법인에 대한 이러한 조세특례는 공익을 도모한다는 명분아래 우회적으로 재산을 출연하여 합법․비합법적으로 조세를 회피하거나 부의 축적 및 증식, 부의 세대간 세습수단으로 악용되어 사회적 부조리가 발생할 수 있으므로 무한정 확대할 수도 없다.

따라서 비영리법인의 운영이 그 법인의 공익목적에 일치하도록 제도적인 장치를 마련하여 비영리사업의 투명성 제고와 과세당국의 합리적인 사후관리가 이루어져야 할 것이다.

다음에서는 우리나라 비영리법인의 현황 및 관련 세제를 살펴보고 비영리법인의 고유목적사업의 원활한 수행 및 조세지원의 악용을 방지할 수 있는 방안을 모색해 보고자 한다.

Ⅱ. 우리나라 비영리법인의 현황 및 세제

1. 비영리법인의 개념 및 요건

가. 비영리법인의 개념

비영리법인은 비영리사업을 영위할 목적으로 민법 제32조 및 사립학교법 등 특별법에 의하여 설립된 법인으로서 민법 제32조의 규정에 의한 법인과 유사한 설립목적을 가진 법인을 말한다.

민법 제32조(비영리법인의 설립과 허가): 학술․종교․자선․기예․사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다.

나. 비영리법인의 요건

(1) 비영리성

비영리법인은 의도적․계획적인 이윤동기에서 영리를 목적으로 해서는 안 된다. 이러한 비영리성은 비영리법인 자체의 비영리성 뿐만 아니라 비영리법인의 설립자와 그 구성원도 포괄하는 개념이다.

즉, 비영리법인은 설립 또는 출연시의 재산총액보다 재산을 증가시키는 것을 목적으로 해서는 안 되며, 수익사업의 결과 잉여금이 발생하였다 하더라도 이를 정관상 비영리 고유목적사업의 수행을 위해서만 사용하여야 한다.

따라서 영리법인과 비영리법인의 구분은 당해 법인에게 귀속된 잉여금이 있을 경우 비록 특별법에 의해 설립된 비영리법인이라 할지라도 그 법인의 재산에 대하여 구성원들이 자기의 지분을 갖고 그 지분에 따라 잉여금을 분배 받는다면 영리법인으로 보아야 할 것이다.

이러한 비영리법인에 적용되는 이익분배금지의 원칙은 법인존속 중에만 유효한 것이 아니라 당해 법인의 활동이 종료되었을 경우에도 마찬가지이다. 비영리법인이 활동을 종료하게 되면 비영리법인의 재산은 정관이 정하는 바에 따라 유사한 목적을 가진 여타 비영리법인에게 이전하거나 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 비영리법인 구성원 개개인에게 잔여재산을 이전 또는 귀속시키는 것은 금지된다.

(2) 법인성

비영리법인은 법인격이 있어야 한다. 법인의 속성은 법인 명의로 권리의무의 주체가 되고, 법인자체의 명의로 소송당사자가 되며, 법인의 재산에 대해서는 법인자체의 채무명의에 대해서만 강제집행을 할 수 있고, 법인의 채권자에 대해서는 법인자체의 재산만이 책임재산이 될 뿐 법인구성원의 개인적 재산은 법인의 책임재산이 되지 않는다.

국세기본법 제13조는 법인격 없는 사단․재단 기타 단체에 대하여 일정요건을 갖춘 경우에는 세법상 법인으로 본다.

즉, ①주무관청의 허가 또는 인가를 받아 설립되거나 법령에 의하여 주무관청에 등록한 사단․재단 기타 단체로서 등기되지 아니한 것 또는 공익을 목적으로 출연된 기본재산이 있는 재단으로서 등기되지 아니한 것과

②조직과 운영에 관한 규정을 가지고 대표자 또는 관리인을 선임하고 있으며, 자신의 계산과 명의로 수익과 재산을 독립적으로 소유․관리하며, 수익을 구성원에게 분배하지 아니하는 사단․재단 기타 단체 중 그 대표자 또는 관리인이 관할세무서장에게 신청하여 승인을 얻은 것은 법인으로 본다.

(3) 사단 또는 재단성

비영리법인은 사단 또는 재단성이 유지되어야 한다. 구성원 개개인의 개성이 강하고 구성원이 계약관계에 의하여 결합하여 있으며 중요사항을 결정함에 있어 구성원 전체의 의결일치가 필요한 것은 조합이다.

2. 비영리법인의 유형 및 규모

가. 비영리법인의 유형

(1) 법인세법상 비영리법인

법인세법상 비영리법인은 민법 제32조의 규정에 의하여 설립된 법인, 사립학교법 기타 특별법에 의하여 설립된 법인으로서 민법 제32조에 규정된 목적(학술․종교․자선․기예․사교 기타 영리 아닌 사업)과 유사한 목적을 가진 법인, 국세기본법 제13조제4항의 규정에 의한 법인으로 보는 법인격이 없는 단체를 말한다.

법인세법 시행령 제36조에서는 사회복지․문화․예술․교육․종교․자선․학술 등 공익성을 감안하여 비영리법인과는 별도로 손금인정 받을 수 있는 지정기부금 단체를 규정하고 있다.

①사회복지사업법에 의한 사회복지법인

②초․중등교육법 및 고등교육법에 의한 학교, 기능대학법에 의한 기능대학 또는 평생교육법에 의한 원격대학

③정부로부터 허가 또는 인가를 받은 학술연구단체․장학단체․기술진흥단체

④정부로부터 허가 또는 인가를 받은 문화․예술단체 또는 환경보호운동단체

⑤종교의 보급 기타 교화를 목적으로 설립하여 주무관청에 등록된 단체

⑥의료법에 의한 의료법인

⑦재정경제부령이 정하는 지정기부금 단체

국민건강보험공단, 대한적십자사, 한일친선협회 및 한일협력위원회, 새마을운동중앙본부, 어린이육영사업을 목적으로 하는 비영리법인, 한국보훈복지의료공단, 한국갱생보호공단, 대한민국재향경우회, 한국여성개발원, 한국해양소년단연맹, 대한결핵협회, 대한법률구조공단, 한국청소년단체협의회, 한국학술진흥재단, 직업능력개발훈련법인, 도서관 또는 문고, 바르게살기운동중앙협의회, 한국장애인복지체육회, 사학진흥재단, 환경보전협회, 환경운동연합, 박물관 또는 미술관, 과학관, 에너지관리공단, 시설안전기술공단, 국가유공자단체, 국제문화친선단체, 정신보건시설법인, 대한가족보건복지협회, 산재의료관리원, 북한이탈주민후원회, 신용보증재단 및 전국신용보증재단연합회, 서울대학교병원 및 국립대학병원, 스카우트주관단체, 한국청소년연맹, 한국자유총연맹, 대한민국재향군인회, 중소기업정보화경영원, 재외동포재단.

(2) 공익법인의설립․운영에관한법률상 공익법인

공익법인의설립․운영에관한법률은 법인의 설립․운영 등에 관한 민법의 규정을 보완함으로써 법인으로 하여금 그 공익성을 유지하며 건전한 활동을 할 수 있도록 하는 것을 목적으로 하는 법률로서

이 법에서 말하는 공익법인은 재단법인 또는 사단법인으로서 사회일반의 이익에 공여하기 위하여 학자금․장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술․자선에 관한 사업을 목적으로 하는 법인을 말한다.

이러한 공익법인은 다음의 사업을 목적으로 하는 법인이다(공익법인의설립․운영에관한법률 시행령 제2조).

①학자금․장학금 기타 명칭에 관계없이 학생 등의 장학을 목적으로 금전을 지급하거나 지원하는 사업․금전에 갈음한 물건․용역 또는 시설을 설치․운영 또는 제공하거나 지원하는 사업

②연구비․연구조성비․장려금 기타 명칭에 관계없이 학문․과학기술의 연구․조사․개발․보급을 목적으로 금전을 지급하거나 지원하는 사업․금전에 갈음한 물건․용역 또는 시설을 제공하는 사업

③학문 또는 과학기술의 연구․조사․개발․보급을 목적으로 하는 사업 및 이들 사업을 지원하는 도서관․박물관․과학관 기타 이와 유사한 시설을 설치․운영하는 사업

④불행․재해 기타 사정으로 자활할 수 없는 자를 돕기 위한 모든 자선사업

⑤위에 해당하는 사업의 유공자에 대한 시상을 행하는 사업

(3) 상속세및증여세법상 공익법인

법인세법과는 달리 상속세및증여세법에서는 상속재산 중 피상속인 또는 상속인이 종교․자선․학술 기타 공익을 목적으로 하는 사업을 영위하는 자(공익법인 등)에게 출연한 재산에 대해서는 상속세 과세가액에 산입하지 않는다.

상속세 과세가액 불산입의 혜택을 받는 단체를 공익사업에 한정하는 점에서 법인세법과 차이가 있으나, 공익사업을 영위하는 자에는 법인뿐만 아니라 법인 아닌 단체를 포함하고 있는 점에서는 동일하다.

상속세및증여세법에서 정의하는 공익사업은 다음과 같다(상속세및증여세법 시행령 제12조).

①종교의 보급 기타 교화에 현저히 기여하는 사업

②초․중등교육법 및 고등교육법에 의한 학교를 설립․경영하는 사업

③사회복지사업법의 규정에 의한 사회복지법인이 운영하는 사업

④의료법 또는 정신보건법의 규정에 의한 의료법인 또는 정신의료법인이 운영하는 사업

⑤공익법인의설립․운영에관한법률의 적용을 받는 공익법인이 운영하는 사업

⑥예술 및 문화에 현저히 기여하는 사업중 영리를 목적으로 하지 아니하는 사업으로서 관계행정기관의 장의 추전을 받아 재정경제부장관이 지정하는 사업

⑦공중위생 및 환경보호에 현저히 기여하는 사업으로서 영리를 목적으로 하지 아니하는 사업

⑧공원 기타 공중이 무료로 이용하는 시설을 운영하는 사업

⑨법인세법시행령 제36조제1항제1호 각목의 규정에 의한 지정기부금단체등이 운영하는 고유목적사업(회원의 친목 또는 이익을 증진시키거나 영리를 목적으로 대가를 수수하는 등 공익성이 있다고 보기 어려운 고유목적사업 제외)

⑩제1호 내지 제5호․제7호 또는 제8호와 유사한 사업으로서 재정경제부령이 정하는 사업

(4) 조세특례제한법상 조합법인

조세특례제한법상 조합법인 등에 대하여 각 사업연도소득에 대한 법인세는 2006년말 이전에 종료하는 사업연도까지 당해 법인의 결산재무제표상 당기순이익에 기부금(수익사업과 관련된 것에 한함)의 손금불산입액과 접대비(수익사업과 관련된 것에 한함)의 손금불산입액을 합한 금액에 12%의 세율을 적용하여 과세하도록 하는 과세특례를 인정하고 있다.

법인세 당기순이익과세특례를 적용받는 조합법인 등은 다음과 같다(조세특례제한법 제72조).

①신용협동조합법에 의하여 설립된 신용협동조합 및 새마을금고법에 의하여 설립된 새마을금고

②농업협동조합법에 의하여 설립된 조합

③수산업협동조합법에 의하여 설립된 지구별수산업협동조합․업종별수산업협동조합 및 수산물제조수산업협동조합(어촌계 포함)

④중소기업협동조합법에 의하여 설립된 협동조합․사업협동조합 및 협동조합연합회

⑤산림조합법에 의하여 설립된 산림조합(산림계 포함)

⑥엽연초생산협동조합법에 의하여 설립된 엽연초생산협동조합

⑦소비자생활협동조합법에 의하여 설립된 소비자생활협동조합

(5) 지방세법상 비영리사업자

지방세법에서는 법인세법의 비영리법인과는 별도로 비영리사업자를 규정하여 제사․종교․자선․학술․기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 비영리사업자에 대하여는 취득세, 등록세, 재산세, 종합토지세, 농업소득세를 비과세 하고 있다.

지방세법상의 비영리사업자는 다음과 같다(지방세법 시행령 제79조).

①종교 및 제사를 목적으로 하는 단체

②초․중등교육법 및 고등교육법에 의한 학교를 경영하는 자 및 평생교육법에 의한 교육시설을 운영하는 평생교육단체

③사회복지사업법의 규정에 의하여 설립된 사회복지법인

④양로원․보육원․모자원․한센병자치료보호시설 등 사회복지사업을 목적으로 하는 단체 및 한국한센복지협회

⑤정당법에 의하여 설립된 정당

⑥영유아보육법에 의한 영유아보육시설을 운영하는 자

나. 비영리법인의 규모

(1) 연도별 비영리법인 수

영리법인의 수는 매년 증가하여 영리법인의 수가 총 법인에서 차지하는 비율은 1998년 93.0%에서 2002년 96.1%로 증가한 반면 비영리법인이 총법인에서 차지하는 비율은 1998년 7.0%에서 2002년 3.9%로 감소하고 있다.

<연도별 법인 수 현황>

(단위: 개, %)

구 분	1998	1999	2000	2001	2002
영리법인	169,018 (93.0)	193,059 (93.7)	229,120 (94.4)	273,561 (95.5)	304,880 (96.1)
비영리법인	12,817 (7.0)	13,295 (6.4)	13,532 (5.6)	12,791 (4.5)	12,274 (3.9)
계	181,835	206,354	242,652	286,352	317,154

주: 1. 비영리법인에는 수익사업이 있는 사단, 재단 등과 조합법인이 포함됨.

2. 영리법인은 주식회사, 합자회사, 합명회사, 유한회사, 외국법인을 포함함.

자료: 국세청, 국세통계연보, 2003.

다음으로 비영리법인 중 공익법인은 2002년말 기준 1만 987개이며, 분야별 공익법인 수는 종교법인이 35%로 가장 많고 그 다음이 사회복지법인, 학술․장학․자선, 학교법인 순이다.

<분야별 공익법인 현황>

(단위: 개)

연 도	학 교	학술․장학․자선	사회 복지	의 료	종 교	문 화	기 타	합 계
1998	1,154	1,333	1,254	293	381	245	561	5,221
1999	1,197	1,392	1,307	289	424	245	632	5,486
2000	1,310	1,413	1,242	274	543	263	728	5,773
2001	1,727	1,826	1,972	382	3,810	351	995	11,063
2002	1,531	1,862	1,962	380	3,890	365	997	10,987

주: 당해연도말 공익법인 본점 기준임.

자료: 국세청, 국세통계연보, 2003.

(2) 비영리법인 과세현황

수익사업을 영위하는 비영리법인이 납부하는 각 사업연도의 법인세(원천징수분 제외)는 1999년에는 1조 6,215억원(총법인세액에서 차지하는 비율 18.1%)에서 2002년에는 2조 9,408억원(총법인세액에서 차지하는 비율 15.1%)으로 총법인세액에서 비영리법인이 차지하는 비율이 감소하고 있다.

<비영리법인 법인세 과세현황>

(단위: 백만원, %)

구 분	1999	2000	2001	2002
영리법인	7,343,296	13,562,444	13,903,276	16,556,451
	(81.9)	(85.5)	(89.8)	(84.9)
비영리법인	1,621,524	2,301,462	1,580,253	2,940,787
	(18.1)	(14.5)	(10.2)	(15.1)
합 계	8,964,820	15,863,906	15,483,529	19,497,238

주: 법인세 원천징수분은 영리법인과 비영리법인을 구분하지 않으므로 원천징수세액을 제외한 수치임.

자료: 국세청, 국세통계연보, 각 연도.

3. 비영리법인 관련 세제

가. 법인세법

법인세법은 비영리법인에 대한 과세를 규정하고 있는데 비영리법인은 수익사업에서 생기는 소득에 대해서만 과표 1억원 이하 15%, 1억원 초과 27%(2005년부터 13%, 25%)의 법인세를 납부할 의무가 있으며, 청산소득에 대해서는 납세의무가 없다.

(1) 비영리법인의 수익사업에 대한 과세규정

법인세법에서는 비영리법인을 이용한 조세회피를 방지하고 영리법인과 비영리법인간의 과세형평을 유지하기 위하여 특정한 사업 또는 소득에 대하여 법인세 납세의무를 부과하고 있다.

즉, 비영리법인은 그 법인의 정관상 사업목적에도 불구하고 법인세법에서 열거하는 수익사업 또는 수입에서 생긴 소득에 대해서만 납세의무가 있다.

비영리법인의 과세대상 수익사업의 범위는 다음과 같다(법인세법 제3조).

①제조업, 건설업, 도․소매 및 소비자용품수리업, 부동산․임대 및 사업서비스업 등 수익이 발생하는 사업으로서 대통령령이 정하는 것

통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에 의한 각 사업 중 수익이 발생하는 것

②소득세법 제16조제1항 각호의 규정에 의한 이자․할인액 및 이익

③소득세법 제17조제1항 각호의 규정에 의한 배당 또는 분배금

④주식․신주인수권 또는 출자지분의 양도로 인하여 생기는 수입

⑤고정자산(고유목적사업에 직접 사용하는 고정자산으로서 대통령령이 정하는 것을 제외한다)의 처분으로 인하여 생기는 수입

당해 고정자산의 처분일 현재 3년이상 계속하여 법령 또는 정관에 규정된 고유목적사업에 직접 사용한 것

⑥제1호 내지 제5호외에 대가를 얻는 계속적 행위로 인하여 생기는 수입으로서 대통령령이 정하는 것

(2) 이자소득 과세표준신고 특례

비영리법인의 이자소득에 대하여는 각 사업연도 종료일부터 3월 이내에 과세표준 신고를 하여야 한다는 규정(법인세법 제60조제1항)에도 불구하고 과세표준 신고를 하지 않고 분리과세(원천징수) 방법으로 신고․납부할 수 있다(법인세법 제62조).

(3) 자산양도소득에 대한 과세특례

비영리법인(수익사업을 영위하는 비영리법인 제외)의 자산양도소득(주식 또는 출자지분의 양도소득, 토지 또는 건물의 양도소득)이 있는 경우에는 이를 각 사업연도의 소득금액계산에 합산하여 과세표준 신고를 하지 아니하고,  소득세법에 의한 양도소득세 과세표준 및 세율을 적용하여 계산한 금액을 법인세로 납부할 수 있다(법인세법 제62조의2).

(4) 고유목적사업준비금의 손금산입

비영리법인이 각 사업연도에 그 법인의 고유목적사업 또는 지정기부금에 지출하기 위하여 고유목적사업준비금을 손금으로 계상한 경우에는 일정범위 안에서 당해 사업연도의 소득금액 계산상 손금에 산입한다(법인세법 제29조).

단, 손금에 산입한 고유목적사업준비금의 잔액이 있는 비영리법인이 해산하거나 고유목적사업 전부를 폐지한 때, 법인으로 보는 단체가 국세기본법 제13조 제3항의 규정에 의하여 승인취소되거나 거주자로 변경된 때, 고유목적사업준비금을 손금으로 계상한 사업연도의 종료일 이후 5년이 되는 날까지 고유목적사업등에 사용하지 아니한 때 등의 경우 그 잔액을 당해 사업연도의 소득금액 계산에 있어서 이를 익금에 산입하도록 하고 있다.

법인세법 제29조는 비영리법인의 고유목적사업준비금의 손금한도액에 대하여 이자소득․투자신탁수익의 분배금․회원 또는 조합원에게 대출한 융자금에서 발생한 이자에 대해서는 전액을 손금산입하는 한편 그외 수익사업에서 발생한 소득에 대해서는 50%(장학법인에 대해서는 80%)까지 손금산입할 수 있도록 하고 있으며,

조세특례제한법 제74조는 이러한 법인세법의 규정에도 불구하고 학교법인․사회복지법인 등에 대해서는 2006년말까지 수익사업소득 전액 손금산입할 수 있고, 농협중앙회․수협중앙회․산림조합중앙회는 2006년말까지 수익사업소득의 80%까지 손금산입할 수 있으며, 기금관리기본법상의 기금을 관리하는 비영리법인이 상장․등록주식을 2006년말까지 양도하는 경우 양도소득의 전액을 손금산입할 수 있도록 하고 있다.

<고유목적사업준비금 손금산입한도액>

구 분	비영리법인 수익사업소득	손금산입한도액
법인세법 제29조	․이자소득 ․투자신탁수익의 분배금 ․특별법에 의하여 설립된 비영리내국법인이 당해 법률에 의한 복지사업으로서 그 회원 또는 조합원에게 대출한 융자금에서 발생한 이자금액	100%
	․공익법인의설립․운영에관한법률에 의하여 설립된 법인으로서 고유목적사업등에 대한 지출액중 50% 이상의 금액을 장학금으로 지출하는 법인의 수익사업소득 2005년부터 적용되며 2004년까지는 기타 수익사업소득의 50%까지 고유목적사업준비금을 손금산입할 수 있다.	80%
	․기타 수익사업소득	50%
조세특례 제한법 제74조	※다음에 해당하는 법인의 수익사업소득 ․사립학교법에 의한 학교법인, 산학협력단, 원격대학 형태의 평생교육시설을 운영하는 비영리법인 ․사회복지법인 ․국립대학병원, 서울대학교병원, 서울대학교치과병원, 국립암센터 ․도서관을 운영하는 법인 ․박물관 또는 미술관을 운영하는 법인 ․정부로부터 허가 또는 인가를 받은 문화예술단체로서 대통령령이 정하는 법인 ․대구하계유니버시아드대회조직위원회	100%
	․농업협동조합중앙회, 수산업협동조합중앙회, 산림조합중앙회의 수익사업소득	80%
	․기금관리기본법에서 규정하는 기금을 운용하는 비영리법인이 상장․등록주식을 양도함으로써 발생하는 소득	100%

주: 조세특례제한법상의 고유목적사업준비금 손금산입특례규정은 2006년말 이전에 종료하는 사업연도까지 발생한 소득에 적용됨.

(5) 기부금 제도

기부금은 법인의 순자산을 감소시키는 손비이지만 사업과 관련이 없는 지출이므로 손금에 산입할 수 없다. 그러나 기부금에 대하여 손금산입을 허용하는 이유는 사회정책적인 측면에서 기부금이 필요한 공익단체에 대한 기부행위를 유도하기 위하여 제한적으로 손금인정하고 있다.

기부금은 기부자에게 손금으로 인정되는 한도에 따라 법정기부금과 특례기부금, 지정기부금 그리고 정치자금으로 분류할 수 있다.

법정기부금은 당해 사업연도의 소득금액에서 결손금을 차감한 금액을 초과하지 않는 한 전액 손금산입되는 기부금으로서 다음과 같다(법인세법 제24조제2항).

①국가 또는 지방자치단체에 무상으로 기증하는 금품의 가액

②국방헌금과 국군장병 위문금품의 가액

③천재․지변으로 생기는 이재민을 위한 구호금품의 가액

특례기부금은 조세특례제한법 제73조(기부금의 과세특례)에 의하여 개인 또는 법인이 2006년말까지 다음의 기부금을 지출할 경우 소득금액 계산시 이월결손금을 차감한 후 소득금액의 50%까지 손금산입이 가능한 것으로서 한도를 초과한 기부금은 당해 사업연도의 개시일부터 3년 이내에 종료하는 각 사업연도에 이월하여 이를 손금에 산입한다.

①문화예술진흥기금으로 출연하는 금액

②사립학교, 비영리교육재단, 기능대학, 원격대학형태의 평생교육시설, 국립대학병원, 서울대학교병원, 서울대학교치과병원, 산학협력단에 시설비․교육비 또는 연구비로 지출하는 기부금

③기업이 종업원의 복지증진을 위하여 사내근로복지기금에 지출하는 기부금

④독립기념관에 지출하는 기부금

⑤특정연구기관 및 한국생산기술연구원, 전문생산기술연구소에 지출하는 기부금

⑥사회복지공동모금회에 지출하는 기부금

⑦정부출연연구기관으로서 대통령령이 정하는 연구기관에 지출하는 기부금

⑧한국교육방송공사에 지출하는 기부금

⑨국립암센터에 지출하는 기부금

⑩대구하계유니버시아드대회조직위원회에 지출하는 기부금

지정기부금은 각 사업연도에 지출한 기부금 중 사회복지․문화․예술․교육․종교․자선․학술 등 공익성을 감안하여 대통령령이 정하는 기부금으로서, 내국법인이 지정기부금으로 지출한 금액은 소득금액에서 손금에 산입한 법정기부금과 이월결손금을 차감한 금액의 5%까지 손금에 산입한다(법인세법 제24조제1항).

지정기부금 단체는 다음과 같다(법인세법 시행령 제36조).

①사회복지사업법에 의한 사회복지법인

②초․중등교육법 및 고등교육법에 의한 학교, 기능대학법에 의한 기능대학 또는 평생교육법에 의한 원격대학

③정부로부터 허가 또는 인가를 받은 학술연구단체․장학단체․기술진흥단체

④정부로부터 허가 또는 인가를 받은 문화․예술단체 또는 환경보호운동단체

⑤종교의 보급 기타 교화를 목적으로 설립하여 주무관청에 등록된 단체

⑥의료법에 의한 의료법인

⑦재정경제부령이 정하는 지정기부금 단체

다만, 손금에 산입하지 아니한 지정기부금의 손금산입한도액의 초과금액은 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 사업연도의 개시일부터 3년 이내에 종료하는 각 사업연도에 이월하여 이를 손금에 산입한다(법인세법 제24조제3항).

정당(후원회 포함)에 기부하는 정치자금은 법정기부금과 같이 소득금액에서 이월결손금을 차감한 금액의 범위 안에서 전액 손금에 산입한다(조세특례제한법 제76조).

나. 상속세및증여세법

상속․증여재산이 개인에게 귀속되는 경우 그 피상속인에게는 상속․증여세의 납세의무가 발생하지만, 그 재산이 법인에게 귀속될 경우에는 법인의 성격에 따라 상속․증여세의 납세의무가 달라진다.

영리법인의 경우에는 상속․증여재산가액이 당해 법인의 각 사업연도의 소득에 포함되어 법인세의 납세의무가 생기고 상속․증여세는 면제되는 반면, 비영리법인의 경우에는 상속․증여재산이 법인세법상 수익사업 또는 수입에서 발생한 소득에 해당되지 않으면 법인세 납세의무는 부담하지 않으며 상속․증여세 납세의무만 부담한다.

그러나 비영리공익법인의 경우에는 세법의 규정에 따라 그 상속․증여재산을 공익사업을 위하여 사용할 때에는 상속․증여세를 면세한다.

(1) 공익법인에 출연한 재산에 대한 상속세 과세규정

상속재산 중 피상속인 또는 상속인이 종교․자선․학술 기타 공익을 목적으로 하는 사업을 영위하는 자(공익법인등)에게 출연한 재산의 가액에 대하여는 법정 신고기한(상속개시후 6월)이내에 출연한 경우에 한하여 상속세과세가액에 산입하지 아니한다(상속세및증여세법 제16조제1항).

상속재산이 상속세과세가액에 불산입되는 공익법인은 다음의 사업을 영위하는 자이다(상속세및증여세법 시행령 제12조).

①종교의 보급 기타 교화에 현저히 기여하는 사업

②초․중등교육법 및 고등교육법에 의한 학교를 설립․경영하는 사업

③사회복지사업법의 규정에 의한 사회복지법인이 운영하는 사업

④의료법 또는 정신보건법의 규정에 의한 의료법인 또는 정신의료법인이 운영하는 사업

⑤공익법인의설립․운영에관한법률의 적용을 받는 공익법인이 운영하는 사업

⑥예술 및 문화에 현저히 기여하는 사업중 영리를 목적으로 하지 아니하는 사업으로서 관계행정기관의 장의 추전을 받아 재정경제부장관이 지정하는 사업

⑦공중위생 및 환경보호에 현저히 기여하는 사업으로서 영리를 목적으로 하지 아니하는 사업

⑧공원 기타 공중이 무료로 이용하는 시설을 운영하는 사업

⑨법인세법시행령 제36조제1항제1호 각목의 규정에 의한 지정기부금단체등이 운영하는 고유목적사업(회원의 친목 또는 이익을 증진시키거나 영리를 목적으로 대가를 수수하는 등 공익성이 있다고 보기 어려운 고유목적사업 제외)

⑩제1호 내지 제5호․제7호 또는 제8호와 유사한 사업으로서 재정경제부령이 정하는 사업

다만 상속인이나 피상속인이 공익사업을 영위하는 자에게 내국법인의 의결권 있는 주식 또는 출자지분을 출연하는 경우로서 출연하는 주식등과 출연당시 당해 공익법인 등이 보유하는 동일한 내국법인 주식 등을 합하여 당해 내국법인의 의결권 있는 발행주식총수 또는 출자총액의 5%를 초과하는 경우에는 그 초과하는 가액을 상속세과세가액에 산입한다(상속세및증여세법 제16조제2항).

또한 공익법인에 대하여 출연한 재산(상속세과세가액에 산입하지 아니한 재산) 및 그 재산에서 생기는 이익의 전부 또는 일부가 상속인 및 그와 특수관계에 있는 자에게 귀속되는 경우에는 대통령령이 정하는 가액을 상속인 및 그와 특수관계에 있는 자가 상속받은 것으로 보아 당해 상속세과세가액에 산입하여 즉시 상속세를 부과한다(상속세및증여세법 제16조제3항).

(2) 재산을 출연받은 공익법인에 대한 증여세 과세규정

재산을 출연받은 공익법인 등이 다음에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 가액을 당해 공익법인 등이 증여받은 것으로 보아 즉시 증여세를 부과한다(상속세및증여세법 제48조제2항).

①출연받은 재산을 직접 공익목적사업등(직접 공익목적사업에 충당하기 위하여 수익용 또는 수익사업용으로 운용하는 경우 포함) 외에 사용하거나 출연받은 날부터 3년이내에 직접 공익목적사업등에 사용하지 않는 경우

②출연받은 재산을 내국법인의 주식등을 취득하는데 사용하는 경우로서 그 취득한 주식등과 취득당시에 보유하고 있는 동일한 내국법인의 주식등 및 당해 내국법인과 특수관계에 있는 출연자로부터 재산을 출연받은 다른 공익법인등이 보유하고 있는 주식등을 합하여 당해 내국법인의 의결권 있는 발행주식총수등의 5%를 초과하는 경우

③출연받은 재산을 수익용 또는 수익사업용으로 운용하는 경우로서 그 운용소득을 직접 공익목적사업 외에 사용한 경우

④출연받은 재산을 매각하고 그 매각대금을 공익목적사업 외에 사용하거나 매각한 날부터 3년이 경과한 날까지 대통령령이 정하는 바에 따라 공익목적사업에 사용하지 아니한 경우

⑤제3호의 규정에 의한 운용소득을 대통령령이 정하는 기준금액에 미달하게 사용하거나 제4호의 규정에 의한 매각대금을 매각한 날부터 3년의 기간중 대통령령이 정하는 기준금액에 미달하게 사용한 경우

⑥기타 출연받은 재산 및 직접 공익목적사업의 운용에 있어서 대통령령이 정하는 바에 의하여 운용하지 아니하는 경우

또한 공익법인등이 출연받은 재산등을 출연자 및 그 친족, 출연자가 출연한 다른 공익법인 및 이들과 특수관계에 있는 자에게 당해 재산의 임대차․소비대차 및 사용임차 등의 방법으로 사용․수익하게 하는 경우에는 대통령령이 정하는 가격을 공익법인등이 증여받은 것으로 보아 즉시 증여세를 부과한다. 다만, 공익법인등의 직접 공익목적사업과 관련하여 용역을 제공받고 정상적인 대가를 지급하는 등 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다(상속세및증여세법 제48조제3항).

다. 부가가치세법

다음의 재화 또는 용역에 대해서는 부가가치세를 면제한다(부가가치세법 제12조).

①의료보건용역

②교육용역

③종교․자선․학술․구호 기타 공익을 목적으로 하는 단체가 공급하는 재화 또는 용역

④국가․지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 공급하는 재화 또는 용역

여기에서 종교․자선․학술․구호 기타 공익을 목적으로 하는 단체가 공급하는 재화 또는 용역에 해당하는 것은 다음과 같다.

①주무관청에 등록된 종교․자선․학술․구호 기타 공익을 목적으로 하는 단체가 그 고유의 사업목적을 위하여 일시적으로 공급하거나 실비 또는 무상으로 공급하는 재화 또는 용역과 학술연구단체 또는 기술연구단체가 학술연구 또는 기술연구와 관련하여 공급하는 재화와 용역

②지정문화재를 소유 또는 관리하고 있는 종교단체의 경내지 및 경내지내의 건물과 공작물의 임대용역

③공익을 목적으로 재정경제부령이 정하는 기술사를 운영하는 자가 학생 또는 근로자를 위하여 실비 또는 무상으로 공급하는 용역(음식 또는 숙박용역에 한함)

④문화관광부장관의 허가를 받아 설립된 저작권 위탁관리업자로서 재정경제부령이 정하는 사업자가 저작권자를 위하여 실비 또는 무상으로 공급하는 신탁관리용역

라. 지방세법

지방세법에서는 법인세법의 비영리법인과는 별도로 비영리사업자를 규정하여 제사․종교․자선․학술․기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 비영리사업자에 대하여는 취득세, 등록세, 재산세, 종합토지세를 비과세 하고 있다.

지방세법상의 비영리사업자는 다음과 같다(지방세법 시행령 제79조).

①종교 및 제사를 목적으로 하는 단체

②초․중등교육법 및 고등교육법에 의한 학교를 경영하는 자 및 평생교육법에 의한 교육시설을 운영하는 평생교육단체

③사회복지사업법의 규정에 의하여 설립된 사회복지법인

④양로원․보육원․모자원․한센병자치료보호시설 등 사회복지사업을 목적으로 하는 단체 및 한국한센복지협회

⑤정당법에 의하여 설립된 정당

⑥영유아보육법에 의한 영유아보육시설을 운영하는 자

(1) 취득세

제사․종교․자선․학술․기예 기타 공익사업을 목적으로 하는 비영리사업자가 그 사업에 사용하기 위하여 부동산을 취득하는 경우에는 취득세를 부과하지 아니한다(지방세법 제107조).

다만, 대통령령이 정하는 수익사업(법인세법상 비영리법인의 과세대상이 되는 수익사업)에 사용하는 경우와 취득일부터 3년 이내에 정당한 사유없이 그 용도에 직접 사용하지 않는 경우 또는 그 사용일부터 2년이상 그 용도에 직접 사용하지 아니하고 매각하거나 다른 용도로 사용하는 경우 그 해당 부분에 대하여 취득세를 부과한다.

(2) 등록세

일반적으로 취득세가 면제 또는 감면되는 비영리법인의 경우 등록세 역시 면제된다. 지방세법상 비영리사업자가 그 사업에 사용하기 위한 부동산을 등기할 경우와 사립학교법에 의한 학교법인 또는 사회복지사업법에 의한 사회복지법인의 설립과 합병을 등기할 경우 등록세를 부과하지 아니한다(지방세법 제127조).

다만, 대통령령이 정하는 수익사업(법인세법상 비영리법인의 과세대상이 되는 수익사업)에 사용하는 경우와 등기․등록일부터 3년 이내에 정당한 사유없이 그 용도에 직접 사용하지 않는 경우 또는 그 사용일부터 2년이상 그 용도에 직접 사용하지 아니하고 매각하거나 다른 용도로 사용하는 경우 그 해당 부분에 대하여 등록세를 부과한다.

(3) 재산세

취득세․등록세가 면제되는 비영리사업자가 그 사업에 사용하는 부동산에 대하여는 재산세를 부과하지 아니한다(지방세법 제184조).

다만, 대통령령이 정하는 수익사업(법인세법상 비영리법인의 과세대상이 되는 수익사업)에 사용하거나 유료로 사용하게 하는 경우에는 그 사용부분에 대하여, 당해 부동산을 그 목적에 사용하지 아니하는 경우에는 그 사용하지 아니하는 부분에 대하여 재산세를 부과한다.

(4) 종합토지세

취득세․등록세․재산세가 면제되는 비영리사업자가 그 사업에 사용하는 토지에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다(지방세법 제234조의12).

다만, 대통령령이 정하는 수익사업(법인세법상 비영리법인의 과세대상이 되는 수익사업)에 사용하는 경우와 당해 토지가 유료로 사용되는 경우의 그 토지 및 당해 토지의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 토지에 대하여는 종합토지세를 부과한다.

(5) 농업소득세

학교․고아원․양로원․수녀원․사찰․교회 등이 학술․시험․학습 또는 자가소비용에 사용하기 위하여 직접 경작하는 경우의 농업소득에 대하여는 농업소득세를 부과하지 아니한다(지방세법 제201조).

Ⅲ. 비영리법인 과세제도의 문제점 및 개선방안

1. 비영리법인 관련 조세체계의 정비

가. 현황 및 문제점

현행 세제에서는 법인세법에서 지정기부금을 인정하는 비영리법인과 상속세및증여세법에서 상속․증여세가 면제되는 공익법인으로 지정한 단체, 지방세법에서 취득세․등록세․재산세․종합토지세가 면제되는 비영리사업자가 서로 상이함에 따라 비영리법인에 대한 세제가 복잡한 형태를 유지하고 있을 뿐만 아니라 조세지원의 대상도 명확하지 않아 납세자의 혼란을 야기하고 있다.

법인세법 및 상속세및증여세법, 지방세법간의 비영리법인의 범위가 일치하는 경우에는 이들 단체에 기부 및 상속․증여가 이루어졌을 때 기증자는 소득공제의 혜택을 받을 수 있고, 수증단체는 상속․증여세의 납세의무가 면제되며, 당해 재산에 대하여는 취득세․등록세․재산세․종합토지세가 면제된다.

이와 같이 비영리법인에 대한 세제간의 일관성이 유지되면 비영리법인에 대한 세제지원의 투명성이 제고될 뿐만 아니라 납세자의 혼란도 최소화할 수 있다.

그러나 법인세법에만 있는 경우에는 기증자는 소득공제를 받을 수 있는 반면, 수증단체는 상속․증여세의 납세의무를 지게 되고, 상속세및증여세법에만 있는 경우에는 수증단체는 상속․증여세의 납세의무가 면제되는 반면 기증자는 소득공제의 혜택을 받을 수 없게 되는 문제가 발생한다. 즉 세제간의 비영리법인에 대한 세제지원의 일관성이 유지되지 않아 납세자의 혼란이 야기될 수 있다.

나. 개선방안

비영리법인 관련 조세체계에 있어 법인세법 및 상속세및증여세법상의 모든 비영리법인을 공익성을 기준으로 일반비영리법인과 비영리공익법인으로 분류하여 과세하는 방안을 고려할 필요가 있다.

손원익, 『비영리법인 관련 세제의 선진화 방안』, 한국조세연구원, 2000.12. pp.104-110.

일반비영리법인은 상공회의소, 협동조합 등 비영리성은 인정하되 단체 설립의 취지가 공익을 목적으로 하지 않는 비영리법인으로서 이러한 일반비영리법인은 수익사업소득에 한해 영리법인세율로 과세하고, 기부자의 소득공제는 인정하지 않으며, 수증단체는 상속․증여세 납세의무가 있다.

비영리공익법인은 상속세및증여세법상의 공익법인, 법인세법상 지정기부금 단체 등으로서 수익사업소득에 한하여 법인세 납세의무가 있으며,기부자에 대해서는 소득공제를 인정하며, 수증단체의 상속․증여세는 면제된다.

법인세법상 지정기부금 단체와 상속세및증여세법상 공익법인의 범위를 비영리공익법인의 범위와 일치시키고 용어도 일반비영리법인과 비영리공익법인으로 통일함으로써 국세 내에서의 조세지원대상의 일관성을 유지하도록 해야 할 것이다.

아울러 지방세법상의 비영리사업자와 일치시킬 필요성도 있으나 이는 각 지방의 특수성을 고려하여 중․장기적으로 검토하고, 일시적으로 지원이 필요한 비영리법인에 대해서는 조세특례제한법에서 한시적으로 규정하는 것이 바람직할 것이다.

2. 이자․배당소득에 대한 과세

가. 현황 및 문제점

법인세법은 비영리법인의 수익사업에 한하여 법인세 납세의무를 부과하고 있으며 과세대상 수익사업으로 이자소득․배당소득 등을 열거하고 있다.

이자소득의 경우 우선 과세소득으로 간주하되 고유목적사업준비금으로 계상하는 경우 전액 손금산입할 수 있어 실질적으로 비과세되며, 손금산입된 고유목적사업준비금을 5년이내에 사용하지 않을 경우 익금산입함으로써 과세하고 있다.

또한 비영리법인의 이자소득에 대하여는 과세표준 신고를 하지 않고 원천징수 분리과세 방법으로 신고․납부할 수 있도록 함으로써 영세한 비영리법인의 기장능력 및 세무신고능력을 감안하고 있다.

그러나 분리과세를 선택할 경우 원천징수로 납세의무가 종결되지만 대부분의 비영리법인은 과세표준에 합산하여 종합과세 신고함으로써 고유목적사업준비금을 100% 설정하여 원천징수세액 전액을 환급받고 있는 실정이다.

한편 배당소득은 이자소득과 같이 과세소득으로 간주하되 고유목적사업준비금으로 계상하는 경우 기타 수익사업소득과 마찬가지로 50%까지만 손금산입할 수 있어 그 만큼만 비과세되고 있는 셈이다.

나. 개선방안

현재 미국․대만․싱가포르․캐나다 등 대부분의 국가가 비영리법인의 이자․배당소득은 수동적 소득(passive income)이라 하여 비과세하고 있는 점과 우리나라의 경우 사회복지 증진을 위한 공익활동이 부족한 현실을 감안할 때 이자소득과 배당소득을 과세대상인 비영리법인의 수익사업소득에서 제외함으로써 비영리법인의 활발한 고유목적사업을 유도할 필요가 있다.

손원익, 전게서, p.121.

한편 현행과 같이 이자소득과 배당소득을 비영리법인의 수익사업소득에 포함시키는 것이 필요하다면 비영리법인의 설립을 유도하고 공익증진을 위한 또 다른 대안으로는 비영리법인에 대한 출연이 주식, 부동산, 현금 등 여러 가지 자산의 형태로 이루어지지만 이 중 주식을 통한 출연이 가장 선호하는 형태라는 점을 감안하여 배당소득의 고유목적사업준비금 손금산입 인정비율을 현행 50%에서 이자소득과 같이 100%로 상향조정하는 방안을 검토할 필요가 있다.

그리고 비영리법인의 이자소득에 대한 100% 고유목적사업준비금 손금산입제도로 인하여 이자소득에 대한 분리과세 신고제도는 종합과세후 고유목적사업준비금 설정으로 전액 환급받고 있는 실정이므로 실효성이 없을 뿐만 아니라 세무능력이 부족한 영세 비영리법인이 오히려 환급받지 못하는 불이익이 발생할 가능성이 예상되므로 종합과세 신고방법으로 일원화할 필요가 있다.

김기평·오경희, “비영리 법인에 대한 과세제도에 관한 연구,” 『조선대 경영경제연구』, 1996. 12. p.243.

3. 공익성에 따른 기부금 제도의 개선

가. 현황 및 문제점

기부금은 그 종류에 따라 전액 손금에 산입되거나 일정금액을 한도로 부분적으로 손금산입이 인정된다.

즉, 손금산입 인정 한도에 따라 소득금액에서 이월결손금을 차감한 금액을 초과하지 않는 한 전액 손금산입되는 법정기부금과 정당에 기부하는 정치자금, 소득금액에서 이월결손금을 차감한 금액의 50%까지 손금산입되는 특례기부금, 소득금액에서 이월결손금과 법정기부금을 차감한 금액의 5%까지 손금산입되는 지정기부금으로 구분된다.

이러한 손금산입 한도는 공익성을 기준으로 기부대상이 국가․공공기관이면 상대적으로 높고 민간기관일수록 낮게 설정한 것으로 보이나 반드시 그러한 것은 아니다.

공익성을 기준으로 할 때 정당에 대한 정치자금이 비록 정치자금을 양성화하는 측면은 있을 것이나 학교등에 대한 특례기부금이나 사회복지법인 등에 대한 지정기부금보다 세제상 혜택을 더 받아야 하는 논리적 근거를 찾기 어렵다.

나. 개선방안

기부금의 전액 손금산입이 허용되는 법정기부금 제도는 기업의 이익을 경영자가 자의적으로 조작할 수 있다는 점과 조세부담의 형평성 등을 감안하여 지정기부금과 같이 일정 비율만 손금산금할 수 있도록 하여야 할 것이다.

또한 지정기부금의 손금산입 인정 비율도 기부단체의 공익성에 대한 엄격한 검증을 통해 차별화함으로써 공익성이 높은 단체에 더 많은 기부를 유도하여 사회 전체적인 공익사업의 확대를 도모하여야 할 것이다.

노재성, “비영리법인 과세체계의 개선방안에 관한 연구,” 고려대학교 정책대학원 석사학위논문, 2000.5. pp.91-92.

4. 공익법인에 대한 주식출연제도의 개선

가. 현황 및 문제점

상속세및증여세법은 공익법인이 내국법인의 주식을 상속․증여받는 경우 당해 내국법인의 의결권 있는 발행주식 총수의 5%를 초과하는 경우에는 그 초과된 부분에 대하여 상속․증여세를 부과하도록 하고 있다.

이러한 공익법인의 주식보유한도는 대기업주가 영리법인의 주식을 주요 재원으로 출연하여 공익법인을 설립함으로써 공익법인을 지주회사화 함과 동시에 상속세 또는 증여세 부담을 회피하고자 하는 행위를 방지하기 위한 것으로서

1990년말 공익법인의 초과출연기준을 마련하여 내국법인의 발행주식총수의 20%를 초과하지 못하도록 하였으며, 1993년말 이를 더욱 강화하여 현행과 같이 5%를 초과하지 못하도록 한 것이다.

그러나 이러한 공익법인에 대한 주식보유한도의 제한은 선의의 기업가 입장에서 보면 과다한 상속세를 납부하기 보다는 주식을 공익법인에 출연함으로써 상속세의 부담을 줄이고 자신과 가문의 명예를 높이고자 하는 욕망을 억제하는 것이며, 주식출연의 수혜자인 공익법인의 입장에서는 더 많은 배당소득으로 고유목적사업을 수행할 수 있는 기회를 제한하는 것이다.

나. 개선방안

공익법인의 동일종목 주식보유 한도를 지나치게 강화하면 주식을 현금화해서 출연하거나 부동산을 출연해야 하는 제약을 받게 되므로 선의의 기업가나 재산가의 주식출연을 적극 유인하기 위한 방안으로 동일종목의 주식보유한도를 현행 5%보다 상향조정할 필요가 있다.

다만, 공익법인을 지주회사화 하고 상속세 또는 증여세를 회피하는 행위에 대한 보완책으로는 기존의 5%를 초과하는 부분에 대하여는 자발적으로 의결권을 포기하도록 하고 의결권 포기를 철회하는 경우에는 5% 초과분에 대하여 현행과 같이 증여세를 과세하는 방안을 고려할 수 있을 것이다.

김진수, 『공익법인에 대한 과세제도의 개선방향』, 한국조세연구원, 1996.12, pp.94-99.

5. 의료사업수익에 대한 세제 합리화

가. 현황 및 문제점

우리나라의 의료기관은 크게 개인병원과 법인 형태의 병원으로 구분되며, 개인병원을 제외한 의료기관은 영리를 추구할 수 없도록 되어 있다.

의료법 제23조 및 동법 시행령 제18조는 의료법인과 의료기관을 개설한 비영리법인은 의료업을 행함에 있어 공중위생에 기여하여야 하며 영리를 추구하지 못하도록 하고 있다.

한편 법인세법 제3조 및 동법 시행령 제2조는 비영리법인의 의료업을 수익사업으로 규정하고 있어 의료수익을 일반 의료사업에 다시 재투자하기 위한 목적으로는 고유목적사업준비금을 설정하여 세제혜택을 받을 수가 없다.

즉, 법인세법상 비영리법인은 수익사업소득을 당해 법인의 고유목적사업에 지출하기 위하여 고유목적사업준비금으로 계상하는 경우에는 일정 범위내에서 손금에 산입할 수 있도록 하고 있으나 여기에서의 고유목적사업은 수익사업 외의 사업을 말하는 것으로 의료기관이 무상진료 등의 자선사업을 제외한 수익사업으로 규정된 일반의료행위를 위하여는 고유목적사업준비금을 설정할 수 없다.

다만, 의료법인은 병원건물 및 부속토지, 의료기기 등의 고정자산의 취득금액에 대하여 수익사업소득(의료업으로 인한 소득 등)의 50%까지 고유목적사업준비금 손금산입이 허용된다(법인세법시행령 제56조제6항).

또한 의료법인은 그 설립근거 및 소관부처에 따라서도 세제상의 혜택이 달라지는데 학교법인병원․사회복지법인병원․공공의료법인병원(국립대학교병원 등)에 대해서는 수익사업소득의 100%까지 고유목적사업준비금의 손금산입이 가능하지만(조세특례제한법 제74조), 사단․재단법인병원․의료법인병원에 대하여는 수익사업소득의 50%까지만 손금산입이 허용된다.

기부금의 손금산입 허용범위 또한 법인이 사립학교, 국립대학교 및 서울대학교병원등에 시설비, 교육비 또는 연구비로 지출하는 기부금의 경우에는 소득금액(이월결손금을 차감한 금액)의 50%까지 손금으로 인정되는 반면, 의료법인 등에 지출하는 기부금의 경우에는 소득금액(이월결손금과 법정기부금을 차감한 금액)의 5%까지만 손금으로 인정하고 있다.

나. 개선방안

의료업의 공공성을 감안하여 의료업을 법인세법상 비영리법인 수익사업의 범위에서 제외하여 의료사업수익을 비과세하는 방안을 검토할 수 있을 것이나 이는 개인병원과의 경쟁질서 저해, 대규모 법인병원에 대한 특혜논란, 법인세수 감소 등의 측면에서 신중한 검토가 필요할 것이다.

다만, 의료사업으로부터의 수익을 고유목적사업준비금을 통하여 의료사업에 재투자할 수 있는 방안으로 현재 병원건물과 의료기기 투자에 대해 인정되고 있는 고유목적사업준비금 설정을 확대하여 순수의료목적에 지출하는 비용의 일정비율만큼 손금산입을 허용하는 것을 고려할 수 있을 것이다.

손원익, 전게서, p.119.

또 다른 대안으로는 미국이나 일본의 의료법인과 같이 영리․비영리를 선택할 수 있도록 하여 영리의료법인의 설립을 허용함으로써 영리의료법인은 일반 영리기업과 유사한 세제를 적용하고 비영리의료법인은 확실한 세제혜택을 주는 방안을 고려할 수 있다.

강철규 공정거래위원장은 경쟁제한적 규제개혁의 일환으로 영리법인의 의료기관 개설허용을 검토할 계획이라고 하였다. 파이낸셜 뉴스, 2004. 3. 8.

손원익, “의료기관 관련 조세정책의 현황과 정책방향,” 『재정포럼』, 2004.3. pp.47-50.

6. 공익법인의 투명성 제고

가. 현황 및 문제점

상속세및증여세법 제50조는 공익법인 출연재산의 운용에 대한 투명성을 확보하기 위하여 2년마다 출연받은 재산의 공익목적사업 사용여부, 동일종목주식의 5% 초과보유 여부, 자기내부거래 위반여부 등을 외부전문가(3인 이상의 변호사, 회계사 또는 세무사)의 세무확인을 받도록 하고 있으며, 이러한 세무확인서를 관할 세무서장에게 보고하여 일반인이 열람할 수 있도록 하고 있다.

외부전문가의 세무확인을 받지 않은 경우에는 연간 수입금액과 출연받은 재산가액의 0.07%가 가산세로 부과되며 세무조사 대상으로 우선 선정된다.

이러한 외부전문가의 세무확인 대상에서 제외되는 공익법인은 총자산가액이 30억원 미만인 공익법인, 출연자 1인(특수관계자 포함)의 출연재산가액이 전체 출연재산가액의 5% 미만인 불특정 다수인으로부터 재산을 출연받은 공익법인이다.

나. 개선방안

공익법인 등에서의 조세탈루가 많고 회계처리가 적정하지 못하다는 일반의 인식을 감안할 때 공익법인의 투명성을 확보하기 위한 제도적 장치의 강화가 요청된다.

공익법인의 투명성을 제고하기 위해서는 외부전문가의 세무확인․검사를 2년에 한번에서 매년 받도록 해야 할 것이며, 그 대상 공익법인도 비록 1999년 세법개정을 통해 자산 50억원 이상에서 30억원 이상으로 확대한 것이지만 이를 더욱 확대할 필요가 있을 것이다.

손원익, 『비영리법인 관련 세제의 선진화 방안』, 한국조세연구원, 2000.12. pp.126-127.

투명성 제고를 위한 보다 근본적이고 중․장기적인 방안은 공익법인을 포함한 모든 비영리법인의 재무보고 작성기준을 제정하고 현재 공익법인에 적용되는 외부감사와 공시제도를 의무화하는 것을 검토할 필요가 있다.

Ⅳ. 결  론

경제사회가 발전함에 따라 삶의 질을 높이기 위한 국민복지의 증진이 큰 관심의 대상이 되고 있다. 이에 따라 공익사업의 수요가 증대되고 다양화되고 있으며 정부의 지출만으로 공익사업을 수행하는 것이 점점 더 힘들어지고 있다.

따라서 정부는 민간의 참여를 기대할 수밖에 없으며 공익사업에 출연한 재산 또는 그 운용소득에 대해 세제혜택을 부여함으로써 기업가나 재산가가 비영리법인에 재산을 쉽게 출연할 수 있도록 유도하여 민간의 공익사업을 지원하는 당위성이 인정된다.

그러나 공익사업을 활성화하기 위하여 비영리법인에 대한 세제지원을 확대하면 기업가나 재산가가 공익을 도모한다는 명분 아래 비영리법인을 조세회피나 부의 세습수단으로 악용함으로써 조세의 형평성이 저해되는 기회비용이 발생하고, 이러한 기회비용을 최소화하기 위하여 비영리법인에 대한 과세제도를 강화하면 공익사업이 위축되는 결과를 초래한다.

이와 같은 문제점을 안고 있는 비영리법인에 대하여 형평성 저해로 인한 시장실패를 최대한 방지하여 비영리법인의 운영에 대한 투명성을 확보함과 동시에 비영리법인의 공익활동을 활성화시킬 수 있는 조세제도 개선방안을 다음과 같이 제시하였다.

첫째, 비영리법인 관련 조세체계에 있어 법인세법 및 상속세및증여세법상의 모든 비영리법인을 공익성을 기준으로 일반비영리법인과 비영리공익법인으로 분류하여 과세하는 방안을 검토할 필요가 있다.

둘째, 수동적 소득(passive income)인 이자․배당소득을 법인세법상 비영리법인의 수익사업소득에서 제외하거나, 적어도 배당소득에 대하여 고유목적사업준비금 손금산입비율을 현행 50%에서 이자소득과 동일하게 100%로 상향조정할 필요가 있다.

셋째, 기부금의 전액이 손금산입되는 법정기부금을 지정기부금과 같이 일정비율만 손금산입되도록 하고, 지정기부금의 손금산입비율도 공익성을 기준으로 재분류할 필요가 있다.

넷째, 공익법인에 출연된 동일종목 주식보유한도를 현행 5%보다 상향조정하고 이에 따른 공익법인의 지주회사화를 방지하기 위하여 5% 초과분에 대하여는 의결권을 포기하도록 하는 방안을 고려할 수 있다.

다섯째, 법인세법상 비영리법인의 수익사업에 포함되는 의료법인의 의료사업수익을 수익사업의 범위에서 제외하는 방안 의료사업수익을 의료사업에 재투자할 수 있도록 현재 제한적으로 인정되는 고유목적사업준비금의 손금산입을 확대하는 방안 또는 영리 의료법인의 설립을 허용하는 방안을 검토할 필요가 있다.

여섯째, 공익법인에 대한 외부전문가의 세무확인을 현행 2년에 1회에서 매년 받도록 하고, 현행 총자산 30억원이상인 세무확인대상 공익법인의 범위도 보다 확대할 필요가 있다.

〔참  고  문  헌〕

김관균, “공익법인에 대한 상속세 및 증여세법상 조세제도의 연구,” 고려대학교 정책대학원 석사학위논문, 2001. 6.

김광정, 『상속․증여세 실무』, (주)영화․조세통람. 2002.

김기평․오경희, “비영리법인에 대한 과세제도에 관한 연구,” 조선대 경영경제연구, 2000.

김진수, 『공익법인에 대한 과세제도의 개선방향』, 한국조세연구원, 1996. 12.

노재성, “비영리법인 과세체계의 개선방안에 관한 연구,” 고려대학교 정책대학원 석사학위논문, 2000. 5.

서희열, “비영리법인의 효율적인 세원관리를 위한 연구,” 국세청 용역보고서, 2001. 8.

손원익, “의료기관 관련 조세정책의 현황과 정책방향,” 『재정포럼』, 2004. 3.

, “NPO 및 기부금 관련 최근 동향,” 『재정포럼』, 2002. 7.

, 『비영리법인 관련 세제의 선진화 방안』, 한국조세연구원, 2000. 12.

, “비영리법인 관련 세제의 현황과 문제점,” 『동서연구』 제8권, 1996.

, “비영리법인에 대한 과세제도에 관한 연구,” 조선대학교 경영대학원 박사학위논문, 2003. 2.

오경희, “비영리법인에 대한 과세제도에 관한 연구,” 조선대학교 경영대학원 박사학위논문, 2003. 2.

국가채무관리에 관한 주요쟁점

권 기 율

재정경제위원회 전문위원

(kky@assembly.go.kr)

Ⅰ. 서론	349

Ⅱ. 국가채무의 개념과 범위	351

1. 국가채무의 개념과 범위	351

2. 국가채무의 범위문제와 관련 감안하여야 할 변수들	354

Ⅲ. 주요 쟁점들	360

1. 규모문제	360

2. 경제적 효과	370

3. 세대간 부담이전의 문제	372

4. 국가채무의 관리자 문제	375

5. 계획성	379

6. 투명성	380

Ⅳ. 국가채무관리에 있어서 국회가 챙겨야 할 사항	381

1. 채권발행에 대한 국회동의 과정의 미비점	381

2. 국회가 챙겨야 할 사항	385

Ⅴ. 맺음말	388

〔참고문헌〕	390

Ⅰ. 서 론

국가채무관리에 관한 주요쟁점

외환위기를 극복하기 위한 구조조정을 추진하는 과정에서 재정이 주도적 역할을 하였다. 경기 침체로 재정수입은 부진한 가운데 재정지출소요는 증가하였으므로, 재정적자의 발생은 불가피 했고, 재정적자가 누적된 결과물로서 국가채무의 증가는 당연한 귀결이다.

공적자금상환대책(2002.9)의 발표로 그동안 정부의 공식통계에서 국가채무로 잡히지 않았던 '부실채권정리기금채권'과 '예금보험기금채권' 등 공적자금에 투입한 국가보증채무 중 49조원을 회수불가능한 공적자금으로 보아 국채로 전환하여 장기간(25년)에 걸쳐 국민이 부담하기로 함에 따라 그만큼 국가부채도 수 년 내에 크게 증가될 것이다.

투입한 공적자금을 뒷감당하기 위하여 재정이 부담하여야 할 추가부담 요인은 없을 것으로 보인다. 그러나, 경직성 경비의 비중은 늘어나고, 선진국의 문턱, 고령화 사회로 진입함에 따라 사회복지 재원 등 지출수요는 꾸준히 증가될 것으로 전망되는 반면, 세입 측면에서는 open economy 시대에 경쟁국 보다 세율을 인상할 수도 없고 새로운 세원을 개발하기도 어려운 가운데 선진국형의 저성장 시대에 돌입함에 따라 세수의 증가세는 둔화될 것이고, 넓은 세원 낮은 세율 체계로 전환하여 조세의 효율성을 제고하겠다고 하지만, 조세의 형평성․지방재정의 확충의 목소리도 높아, 앞으로 세입재원 증대에는 한계가 있다.

향후 국민복지 향상, 지속적 성장, 그리고 통일에 대한 준비 등을 위한 재정소요가 증대하고, 공적자금 원리금 부담이 계속 재정 압박요인으로 작용할 것으로 예상되므로, 재정적자해소는 현안으로 대두되고 있음. 노기성, "미국의 적자재정관리제도와 시사점," 한국개발연구원(정책연구시리즈, 2001-01).

SOC 사업 등 민간의 자본을 축적시키는 활동은 조세 이외의 수단에 의해 재정자금을 조달할 필요성이 커질 것으로 보인다. 이와 같이 적자재정과 국가채무의 문제를 중장기적으로 어떻게 대처할 것인가는 앞으로 머지않아 닥칠 주요한 과제라고 하겠고, 앞으로 적자재정 문제는 우리 재정의 중요한 화두가 될 것으로 예상된다.

외평채 발행한도가 작년 2003년에 당초 5조원에서 9조원, 다시 14조원으로 연도중 2배 이상 증액되었다. 2003년도 제1회 추경을 심의하는 과정에서 정부의 당초 예산에 반영되지도 않았던 4조원이 예결위원회 계수조정소위 심의과정에서 증액되었고, 얼마 후 제출된 제2회 추경에서 다시 5조원이 증액되는 곡절을 겪었다.

이를 검토하고 심의하는데 참여한 국회 소속 직원의 한 사람으로서 국가채무를 둘러싼 주요 쟁점들과 국회의 입장에서 챙겨야 할 사항들을 정리해 보고자 한다.

다만, 이 글에 사용된 자료는 재경부 국고국이 외부에 발표하지 않은 비공식적 자료는 사용하지 않았다는 점을 밝혀둔다. 국회에 제출된 자료도 공식채널을 통해 공개된 자료를 중심으로 작성하였다. 그러나, 공개된 자료라는 것이 너무나 부실하여 도대체 이에 근거하여 무슨 의미 있는 분석을 하고 대안을 제시할 수 있는 것인지 회의를 느낀다. 공개된 자료를 근거로 무언가를 주장하는 사람들에게 정부는 공개되지 않은 내부자료를 근거로 또는 필요한 자료를 선택적으로 추출하여 이를 근거로 반박의 목소리를 외치기도 하지만, 재정의 문제에 있어서 투명성은 기본이므로 최소한의 투명한 자료가 제공되어야 하겠다.

Ⅱ. 국가채무의 개념과 범위

1. 국가채무의 개념과 범위

무엇이 채무인가. 회계학에서 부채(liability)는 "특정 경제실체가 과거의 거래나 사건의 결과로서 다른 실체에 대하여 미래에 자산을 양도하거나 서비스를 제공할 현재의 의무로부터 발생하는 미래의 경제적 효익의 가능한 희생"이라고 정의된다. 범위가 광범위하다.

우리 법령상 국가채무에 대하여는 예산회계법에서 각 중앙관서의 장으로 하여금 회계연도 마다 세입세출의 결산보고서와 함께 '국가의 채무에 관한 계산서'를 작성하여 재경부장관에게 제출하도록 하고, 정부는 기획예산처와 감사원을 거쳐 '국가의 채무에 관한 계산서'를 세입세출결산의 첨부서류의 하나로 국회에 제출하도록 규정하고 있으나, 무엇이 '국가의 채무'인가에 대하여는 법률에 규정한 바 없다.

예산회계법 제42조, 제44조, 제46조 참조.

예산회계법시행령 제23조제4항의 규정에 따라 정부의 공식통계로 잡히고 있는 국가채무는 국채, 차입금, 국고채무부담행위에 한정하고 있다.

예산회계법 시행령 제23조(세입세출결산보고서등의 제출)법 제42조의 규정에 의하여 국가의 채무에 관한 계산서를 작성하여야 할 국가의 채무는 다음과 같음.

1. 국채,  2. 차입금, 3. 국고채무부담행위

<표-1> 국가채무 현황

(단위: 10억원)

	1987	1997	1998	1999	2000	2001	2002
차 입 금	11,257	18,492	21,760	21,386	21,907	22,536	20,736
(국내차입금)	(3,401)	(3,170)	(2,975)	(2,443)	(1,901)	(2,104)	(2,295)
(해외차입금)	(7,856)	(15,322)	(18,785)	(18,943)	(20,006)	(20,432)	(8,440)
국 채	6,495	28,554	46,648	65,806	76,325	87,758	103,131
국고채무 부담행위 국고채무부담행위는 예산의 일부로서 제출되며, 세출예산이나 계속비에 계상되지 못한 사업에 대하여 예외적으로 국회에 사전의결을 받아 다음 연도에 지출하도록 하고 그 다음해 예산에 반영하는 제도로서, 당해 년도에 추진하여야 하는 사업이지만 재정형편상 세출예산에 반영하지 못한 경우에 예외적으로 인정하여야 하겠으나, 현재 외교통상부의 재외공관 청사 등의 신축 또는 매입, 국방부의 전력투자, 해양경찰청의 함정건조, 철도청의 철도건설, 차량구입, 건교부의 일반국도건설 등 중장기 사업에 연례적으로 계속하여 사용되고 있음.	1,496	3,408	3,029	2,523	2,710	2,822	2,763
국가채무	18,888	50,454	71,437	89,715	100,942	113,116	126,630
대GDP 비율	17.8%	11.1%	16%	18.6%	19.5%	20.5%	21.2%
보증채무	6,782	13,039	71,953	81,505	74,565	106,770	102,471

자료: 대한민국정부,『국가채무에 관한 계산서』, 재정경제부,『재정금융통계』.

무엇이 국가채무인가에 대하여 IMF는 Government Finance Statistics Manual 에서 "일반정부가 금전청구권을 갖고 있는 실체에 대하여 상환하여야 하는 금전적인 지급의무"의 총계로서 우발채무를 제외하고 있다. 여기서 일반정부는 중앙 및 지방정부를 포괄한 개념이다.

IMF 기준에 따르면, 국가가 직접적인 원리금 상환의무를 지는 확정채무만이 국가채무임. 국가채무에는 정부내부거래, 정부간 거래, 화폐발행 및 금융당국의 부채, 휴면 또는 거부된 부채, 지급이 확정되지 아니한 유동부채(우발채무)는 제외된다. 다만, 우발채무는 부채는 아니지만 기록하도록 권고하고 있으며, 여기에는 정부(공공부문)의 명시적 보증과 사회보장제도 채무의 현재 가치도 포함됨. 박형수·박기백, "재정건전화를 위한 국가채무 관리방안," 한국조세연구원, 2003.12. pp.22-23.

Contingent asset or liabilities are not treated as financial asset or liabilities. Only actual current liabilities to another party or parties are included. IMF, GFS Manual, 7.17.

후술하는 바와 같이 IMF GFS Manual에서는 공기업이 제외되고 있으나, EU의 경우 정부가 소유하거나 통제하는 기관 또는 공기업이 통계작성에 있어서 일반정부의 범위에 포함되는가 여부가 논란이 되고 있음. European Commission, "The governance of budgetary statistics in EMU" p.90, 「European Economy」, 2003, No.3.

국채 종류별 발행조건 및 발행잔액은 아래와 같다.

<표-2> 국채의 발행조건 및 근거법

종 류	발행조건발행목적		발행목적	부담주체	근거법
	이율(%)	만기
국고채권	시장금리	3-10년	재정자금조달	공공자금관리기금 (재경부)	국채법, 공공자금관리기금법
외국환평형기금채권	시장금리	3-10년	외환수급조절	외국환평형기금 (재경부)	외국환거래법
국민주택채권 제1종	3%	5년	주택건설재원마련	국민주택기금 (건교부)	주택건설촉진법
공공용지보상 채권	시장금리	3년	공공용지 수용비 지급	교통시설특별회계, 철도사업특별회계	공공용지의취득및손실보상에관한특례법
재정증권＊	시장금리	1년 이내	국고금출납	각회계, 국고여유자금조정계정	국고금관리법
출자재정증권☆	-	무기한	국제금융기구에의 출자	일반회계(재경부)	국제금융기구에의가입조치에관한법률

＊재정증권: 국고금관리법(과거,재정증권법)에 의해 발행은 가능하나 1995년 이후 발행실적 없음.

☆양곡증권, 국민주택채권 제2종: 발행이 폐지되어 현재 기발행 채권잔액에 대한 상환만 이루어지고 있음.

<표-3> 국채발행현황(1996-2002)

(단위: 10억원)

	1997	1998	1999	2000말	2002말
국고채권	6,320.2	18,783.2	34,232.7	42,555.0	55,615.2
외국환평형기금채권	4,200.0	8,964	10,826.3	13,487.9	20,698.4
국민주택채권 (제1종)	12,973.7	14,004.8	15,863.5	17,788.0	25,706.6
국민주택채권(제2종)	150.0	0	0	0 (3,236.4)	0
양곡증권 기타	4,910.4	4,896.3	4,883.5	2,493.3	1,111.3
ꋻ양곡증권	4,870.5	4,870.5	4,870.5	2,482.9	1,100
ꋻ출자재정증권	11.3	11.3	11.3	11.3	11.3
ꋻ공공용지보상채권	28.6	14.5	1.7	0.07	0.03
ꋻ재정증권	0	0	0	0	0
· 국채 소계	28,554.3	46,648.3	65,806	76,325.2	103,131.4

자료: 대한민국정부,『2002 회계연도 국가채무에 관한 계산서』

국채의 종류를 살펴보면 현재 발행이 가능한 국채는 6가지 종류가 있으나, 양곡증권, 국민주택채권 제2종은 발행이 폐지되어 현재 기 발행 채권잔액에 대한 상환만 이루어지고 있고, 재정증권은 최근 발행실적이 없으며, 공공용지보상채권 및 출자재정증권 또한 실적이 미미하고, 외국환평형기금 또한 2004년 이후에는 국고채권으로 통합됨에 따라 1종 국민주택채권과 국고채권으로 압축된다.

2. 국가채무의 범위문제와 관련 감안하여야 할 변수들

우리 정부는 IMF의 기준을 적용하여 왔다. 따라서 국가채무는 중앙정부의 국채+차입금+국고채무부담행위만을 포함하였다.

그러나, 정부의 기준에 대하여 다소 이론이 있다. 첫째, 지방정부의 채무다. 정부의 기준에 따르면 지방자치단체의 채무는 국가(여기서는 중앙정부)의 채무가 아니라고 본다. 하지만 우리 정부가 기준으로 삼고 있는 IMF GFS Manual에 따르더라도 일반정부의 개념에는 지방정부가 포함되므로, 중앙정부만의 국가채무를 포함하고 있는 '국가채무에 관한 계산서'의 규모는 그만큼 과소 계상되었다 하겠다. 지방정부가 발행하는 국채의 상당부분을 공공자금관리기금에서 소화하고 있는 데서 볼 수 있듯이 지방정부의 재정상 어려움은 궁극적으로 중앙정부가 분담하지 않을 수 없는 현실에 비추어 지방정부의 채무는 '국가채무'의 개념에서 논외로 할 수 없는 것이다.

IMF의 GFS manual에 따르면, "In GFS system, provision is made for three levels of government: central; state, or local and statistics should be compiled for each level." 정부의 단계별로 통계를 작성하도록 하였으므로 이를 반드시 중앙정부 채무로 통합하여야할 필요성은 없음.

정부도 보도자료를 통하여 연도말 국가채무를 발표할 때, 지방정부 채무의 규모의 총액과 주요 내역별 증감 정도는 함께 발표하고 있음.

둘째, 확정채무가 아닌 우발채무(contingency)라 하더라도, 당해 기관의 파산 등으로 국가에 부담을 줄 소지가 큰 보증채무까지 국가채무에서 제외하는 것이 적절한가. 금융구조조정과정에서 예금보험공사가 발행한 예금보험기금채권과 한국자산관리공사가 발행한 부실채권정리기금채권으로 조성한 공적자금 104조원 상당은 보증채무인 까닭에 그동안 '국가채무'에서 제외되었다. 그러나, 이들 중 거의 절반(47.1%, 49조/104조원)가량이 국가채무로 이전되었음을 보더라도, 보증채무에 대하여도 국가채무에 준하여 체계적으로 정보의 제공과 관리가 필요하다는 것을 알 수 있다.

예금보험기금 83조 5,000억원과 부실채권정리기금 20조 5,000억원 도합 104조원의 정부지급보증채권이 발행되었음.

셋째, 정부투자기관의 채무의 문제이다. 2003.12.31 현재 한국조폐공사, 농업기반공사, 대한석탄공사, 한국석유공사, 한국도로공사 등 12개의 정부투자기관이 있다. 정부투자기관은 사업수행에 필요한 자금을 출자의 형태로 확보할 뿐 아니라, 경영상 어려움에 봉착하여 부채의 규모가 증가하거나 파산의 위기에 처하였을 때, 정부가 어떠한 형태로든 그 부담을 나누어 질 개연성이 크므로, 정부투자기관 및 정부출자기관(18개)의 부채도 국가채무의 범주에 포함하여야 하지 않느냐 하는 문제가 제기될 수 있다.

박기백, "국가채무의 개념과 분류," 한국조세연구원, 『조세포럼』, 2003. 2.

정부투자기관의 부채규모는 최근 전체적으로 감소되고 있는 추세임. 박기백은 정부투자기관의 숫자가 감소한 것<1996 18개→1997 13개>과 밀접한 관련이 있다고 주장하고 있음. 박기백, 전게 논문.

그러나, 정부투자기관은 부채에 상응하는 자산과 장래 수익력을 가지고 있고, 결산서 공표, 공기업경영실적 평가를 통하여 경영성과가 임직원의 보수에 반영되는 방식으로 경영책임이 환류되고 있으며, 최고경영자의 임면과정을 통하여 1차적 책임을 지고 있을 뿐 아니라, 상품 또는 서비스의 가격이 시장의 감시를 받다 하겠다. 공기업의 부채에 대하여 정부는 어디까지나 2차적 책임에 불과하고, IMF GFS의 Manual에서도 일반정부의 범주에 공기업을 제외하고 있음에 비추어 정부투자기관의 채무는 국가채무의 개념에서 제외하여야 할 것으로 보인다.

정부투자기관 경영실적 평가결과에 따라 투자기관 직원에게 지급되는 인센티브상여금 지급률을 기관별로 차등 지급함. 2002년도의 경우 평균 282%이며, 340-500%, 250-340%, 250% 미만으로 구분되고, 2003년도의 경우 평균 307%에 최상위(한국수자원공사 376%), 최하위(대한석탄공사 234%) 기관간 격차는 142%임.

The general government sector does not include public corporations or

quasi-corporations. IMF, GFS Manual(2002,10), 2.31.

넷째, 한국은행 통화안정증권 또한 국가채무에 포함하여야 한다는 주장이 있다. 한국은행은 경상수지의 흑자 또는 외국인(직접 또는 간접을 가리지 않고)투자자금의 유입 등으로 시중의 유동성이 증가하여 이를 구조적으로 억제할 필요가 있을 때 통안증권을 순발행하여 남는 유동성을 흡수한다. 유동성이 부족할 경우에는 이와 반대다. 2003년말 현재 통안증권은 잔액기준으로 105조 4,967억원에 이자비용부담이 년간 5조여원에 달한다. 정부가 원화시세의 안정을 위하여 발행하는 국고채권(외국환평형기금채권)과 동전의 앞뒤와 같은 기능을 수행하고 있고, 그 부담비용이 한국은행 수지상 중요한 비용으로서 통안증권 이자비용의 증가로 한국은행 잉여금의 규모가 줄어들면 정부의 세입규모에 영향을 미치므로, 통안증권의 운용규모는 결국 국민부담의 규모에 영향을 미친다. 이러한 점에서 통안증권도 국가채무의 계산에 포함하여야 할 필요성이 있다고 하겠다. 아래 표에서 통안증권의 발행잔액의 궤적이 국가채무의 증가와 맥을 같이 함을 볼 수 있다.

한국은행법 제99조(잉여금처분)한국은행은 매 회계연도마다 결산상 순잉여금을 자산의 감가상각에 충당한 후 나머지가 있을 때에는 결산상 순잉여금의 100분의 10을 매년 적립하여야 한다. (생략) 한국은행은 결산상 잉여금을 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 처분한 후 나머지가 있을 때에는 이를 정부에 세입으로 납부하여야 한다.

자료: 『2002 회계연도 국가채무에 관한 계산서』, 한국은행

이와 관련, 재정운용상 일시 세입자금이 부족할 경우 정부는 한국은행으로부터의 일시차입금 또는 재정증권의 발행이라는 선택적 수단이 마련되어 있음에도 손쉬운 방법인 한은 차입의 형태로 이를 보전하여 왔다. 이러한 오랜 관행으로 인하여 최근 재정을 통한 경기부양을 위해 세출을 조기 집행하는데 소요되는 재원을 조세수입도 아니고, 국채도 아니고, 재정증권도 아닌 한은 차입금으로 융통하려는 비정상적인 재정운용이 남발되기에 이르렀다. 이것은 통화의 증발, 물가상승, 비생산적 부문으로의 자금 공급, 원화가치의 하락 등 거시경제적인 점에서 문제가 적지 아니하므로 근절하여야 할 과제다.

국고금관리법 제32조(자금의 조달) 국가는 국고금의 출납상 필요한 때에는 재정증권을 발행하거나 한국은행으로부터 일시차입을 할 수 있음.

한국경제신문, "돈빌려 경기부양 벌써 7조," 2004.3.22.

다섯째, 산업금융채권, 전력채권, 토지개발채권 등 특수채도 국가의 채무에 포함될 필요가 있는가. 이들 특수채의 발행주체의 면면을 살펴보면 발행주체가 한국토지공사, 대한주택공사, 한국전력공사 등 정부투자기관과 정부투자기관법의 적용을 받지는 않지만 사실상 정부투자기관인 한국산업은행, 중소기업은행과 예금보험기금, 자산관리공사 등 공공기관이다. 이들 특수채중 일부는 정부의 보증하에 발행되고 있으나, 대부분은 일정한 한도하에 자기 신용으로 발행하고 있다.

여기서는 한국자산관리공사의 부실채권정리기금과 예금보험공사의 부실채권정리기금채권을 말하고, 산업금융채권은 과거 1994년 이전에는 원화발행 산금채에 대하여 국가가 보증하였으나, 최근 10년 이내에는 국가보증 실적이 없음.

각 설립근거법에 정부의 보증을 받을 수 있는 근거를 가지고 있음에도 불구하고, 자기 신용으로 발행하고 있음.

그러나, 산업은행과 중소기업은행의 경우에는 결산순손실금이 발생하였을 경우 “적립금으로 보전하고 부족할 때에는 정부가 보전한다”라고 설립근거법에서 명문으로 규정하고 있으므로, 앞에서 '정부투자기관의 채무' 일반에 대하여 언급한 바와 같이 정부가 어떠한 형태로든 그 부담을 나누어 질 개연성이 크다.

한국산업은행법 제44조(손실금의 보전)제1항, 중소기업은행법 제43조(손실의 보전).

발행기관	채권발행의 한도
한국토지공사	자본금과 적립금의 합계액의 15배 이내. 단, 차환 발행분은 제외(한국토지공사법 제11조제5항)
대한주택공사	자본금과 적립금의 합계액의 4배 이내(대한주택공사법 제16조제1항).
한국전력공사	자본금과 적립금의 합계액의 2배 이내(한국전력공사법 제16조제2항)
한국산업은행	납입자본금과 적립금의 합계액의 30배 이내. 단, 정부 보증 또는 다른 금융기관으로부터 보증을 받은 경우 등은 제외(한국산업은행법 제25조제2항)
중소기업은행	자본금과 적립금의 합계액의 30배 이내(중소기업은행법 제36조의2제2항)
예금보험공사	법정 한도규정 없음(채권의 발행에 관하여 필요한 사항은 예금보험위원회가 정함, 예금자보호법 제26조의2)
자산관리공사의 부실채권정리기금	법정 한도규정 없음(금융기관부실자산등의효율적처리및한국자산관리공사의설립에관한법률)

여섯째, 그밖에 기관운영자금의 대부분(가령 60～70% 이상)을 정부예산에 의존하는 출연기관의 채무도 국가채무에 포함되어야 하지 않는가 하는 문제가 제기될 수 있다. 출연기관은 정부투자기관과 달리 경영평가를 받고 있지 않아 경영에 대한 통제가 체계적으로 이루어지지 못하고 있기 때문에 채무부담을 포함한 경영이 방만하게 이루어질 우려가 큰 만큼 출연기관의 채무도 문제될 수 있다. 그리고, 앞으로 발생주의를 도입할 경우 "부채성 충당금"도 개념상 채무의 범주에 포함하여야 하는가 문제 될 수 있다.

Ⅲ. 주요 쟁점들

1. 규모문제

가. 규모의 적정성

국가채무의 개념의 범주를 어디까지로 보느냐에 따라 그 규모의 크기에 상당한 차이를 가져온다. 현행 법령상 국가채무인 중앙정부의 국채와 차입금, 국고채무부담행위의 합계액은 2002년말 현재 126조 6,297억원으로서 GDP 대비 21.2%에 해당하는 규모다.

그러나, 국가채무가 126조원 이건 1,260조원 이건 일반국민의 입장에서 국가채무의 증가를 근심하는 시민이 얼마나 될까. 가계의 경우라면 소득은 일정한데 채무가 늘어난다면 이자부담에 원금상환 일정 때문에 정상적인 소비나 투자는 힘들어지고 벨트를 조이고 내핍생활을 하지 않을 수 없듯이, 국가의 채무증가도 이를 운용하는 주체에 대하여 앞으로 재정운용에 경직성과 부담을 줄 것이다. 그러나 국가채무의 내역이 제대로 공개되지 않거나, 왜 채무가 그렇게 증가하게 되었는지에 대하여 사전에 충분히 설명되지 않는 등 소홀히 관리되는 경우에는 이를 종국적으로 부담하는 자, 즉, 국민에게 예측하지 못한 손실을 야기할 수 있고 미리 대비하지 않은데 대한 비난을 면하기 어려울 것이다.

우리나라 국가채무의 규모는 현행 법령상 '국가채무'의 개념의 범위 안에서 볼 때, GDP 대비 21.2%의 수준은 OECD국가들의 평균치인 73.0% 에 비교하여 상대적으로 우려할 심각한 수준은 아니므로 아직은 큰 문제가 없다는 것이 정부의 입장이다. 과연 그러한가.

국제비교의 자료는 통계가 몇 년전의 것이거나 기준이 상이하여 직접 비교하기가 용이하지 않고, 예산 및 채무의 구조, 재정지출의 내역과 혜택의 폭과 정도, 조세제도의 효율성 등 다른 변수의 고려없이 부채의 규모만을 비교하여 그 나라 국가채무의 적정성을 논하는 것도 적절하지 않음. IMF 자료에 따를 경우 GDP 대비 국가채무의 수준은 2002년말 현재 EU 평균이 69.2%, 미국 58.8%, 일본 158.4%, 영국 38.3%, 캐나다 96%이다. EU 중 이탈리아가 106.7%, 독일이 60.8%, 프랑스가 58.9% 수준으로 나타나고 있음.

<그림-2> 국가채무 수준

자료: 한국개발연구원,「재정통계자료집」, 1996, 재정경제부,「재정금융통계」

1997년말 외환위기를 기점으로 대폭 증가한 국가채무의 수준은 그 이후에 줄어들 기미를 보이지 않고 있다. 위의 그림에서도 나타나듯이 그 수준도 수준이지만 급격한 증가속도가 더 문제라고 보인다. GDP 대비 비중도 20% 내외로 상대적으로 양호하지만 최근 증가속도가 매우 커서 안정성이 떨어진다.

<그림-3> 한국 국가채무/GDP 비중(%)

나. 채무증가의 원인

국가채무가 최근 급증한 원인은 첫째, IMF 외환위기 이후 경제성장율의 하락으로 조세수입은 감소한 반면, 재정지출수요는 하방경직적 이거나 오히려 증가함에 따라 적자재정이 누적되었기 때문이다. 금융구조조정, 국채이자 부담, 실업대책 등 세출증가와 세입감소의 두 가지 요인 가운데 지출요인 보다는 세입감소 요인이 재정적자 및 채무누증에 더 큰 영향을 미쳤다고 분석되고 있다.

고영선, "우리나라의 재정통계," 한국개발연구원, 2002. 8. p.90.

둘째, IMF 외환위기를 조기 졸업한 이후에도 증가세가 둔화되지 않고 있는 것은 기업 및 금융구조조정 과정에서 투입된 공적자금의 재원이 되었던 예금보험기금채권 및 부실채권정리기금채권 등 국가보증채무 중 상당부분을 보증인인 국가가 국채를 발행하여 부담하기로 하였기 때문이다. 국가채무의 증가는 국채의 증가와 궤를 같이 하고 있고<그림-2>, 2004년도 예산상 국고채권의 발행은 공적자금상환기금에 예탁하기 위하여 공공자금관리기금이 국고채를 발행하는 금액이 2004년도 14조 8,694억원(일반회계에서 부담하는 2,000억원 이외)으로서, 전체 국고채 발행액 의 가장 큰 비중을 차지하고, 다른 회계나 기금의 적자보전액은 1/3 정도에 그친다.

2004년도 국고채권 발행한도액은 총 44조 1,453억원임. 예보 및 자산관리공사의 정부보증채권 발행액 104조원중 2002년말 기준 미상환잔액 97조원 가운데 69조원이 default로 판단되었고, 그 중 49조원을 국민이 부담하기로 하여, 2003년도의 경우에는 일반회계의 공적자금상환기금에 대한 출연 2조 1,000억원 이외에 공공자금관리기금이 14조 2,277억원의 국가채무를 발행하여 동 기금에 예탁하였음.

다. 외국의 예

재정적자와 국가채무의 문제는 1980년대에는 주로 후진국 내지 개발도상국의 문제였으나, 최근에는 거의 전세계가 공통적으로 앓고 있는 지병이다.

미국의 경우 80년대 마이너스의 실질성장과 고 실업, 고 인플레, 고 이자율에 국가채무가 1조 달러에 진입하여 Reagan 행정부와 Bush 행정부를 통하여 통화 긴축정책과 함께 감세 및 지출감축의 재정긴축정책을 계속했음에도 1983년 최대의 재정적자 수준을 기록한 이래 90년대 초반에도 적자재정에서 벗어나지 못하였다. 90년대 호황기를 맞아 1997년 이후 흑자로 반전되어 2000년대 초반까지 흑자가 계속되었으나, Bush 행정부 들어 경제 활력부여를 이유로 한 감세정책으로 인하여 재정수입이 대폭 감소하여 2002년도부터 재정은 다시 적자상태에 진입하였다. 재정적자는 물론 경기침체의 결과로서 경제상황을 반영하여 나타나는 현상이지만, 감세 및 지출증가 등 재정이 조장자로서 적극적인 역할을 담당함에 따른 것이다. 국가채무의 대 GDP 비율은 59.2%에 이른다(2002말 기준, IMF 자료).

미국의 재정적자 누증의 원인에 대하여는 첫째, 경제가 전반적으로 침체국면에 있어 재정수입이 부진한 것이 가장 큰 이유이겠으나, 조세경감을 하여 경제성장을 촉진하고자 하는 공급경제학은 예상보다 적자폭을 심화시켰다는 분석임. 80년대 이후 인플레이션율이 낮아지고, 인플레이션 연동제의 도입으로 인하여 과거 누진적인 소득세 체계에서 인플레로 인한 명목소득의 증가에 따른 조세수입의 증가효과가 없어졌는데 반하여, 둘째, 재정지출은 의료보호, 사회보호 등 사회보장 프로그램이 보강되고 경기하강기에 이러한 지출이 오히려 증가하는 속성으로 인하여 지출소요는 증대하였으며, 셋째, 80년대 소련과의 군사문제로 국방력 강화를 추진한 관계로 국방비는 크게 증대하여 재정적자를 심화시킨 요인이 되었으며, 넷째, 누적된 국가채무에 대한 이자지불 부담이 증가하여 전년도에 체결한 계약이나 의무에 따라 지불하여야 할 부담액까지 포함하면 이러한 빚에 대한 지불액이 예산의 35%에 달하였고, 그 밖에 경직성경비도 40%에 달하여 구조적으로 문제가 있었음. 노령인구의 증가에 따라 증가하는 경직성경비에 대한 지출소요는 성질상 재검토를 꺼리게 되어 지출삭감이 어려움. 노기성, "미국의 적자재정관리제도와 시사점," 한국개발연구원, 정책연구시리즈 2001-01, 20-23; Michael G. Rukstad, 'The Dangers of Fiscal Policy' "Macro Economic Decision Making in the world economy," Harvard University, p.302.

국가채무/GDP 비율도 자료마다 다름. 다른 자료에 따르면, OMB는 미국의 재정적자가 2012년 이면 흑자로 반전될 것으로 전망하고 있으며, 국가채무/GDP 비율이 현재 37%이고, 2013년에 40%로 최고조에 달한 다음 하락할 것으로 전망하고 있음. The Economist, "A flood of red ink," Nov 6th 2003.

<그림-5> 미국의 재정적자/GDP 비율(%), 1974-2003

자료: Economic Report of the President, 2003(Washington, DC: U.S. Government Printing Office)

EU국가들은 단일통화의 통화가치를 유지하기 위하여 Maastricht 조약에 따라 재정적자는 GDP의 3% 이내, 국가채무는 60% 이내로 유지하도록 하고 있다. 유럽국가들의 경우 EU로 통합되는 과정에서 재정 및 경제구조에 상당한 수준의 구조개혁을 추진한 결과 적자재정의 문제가 실마리를 찾고 있으나, 국가채무의 대 GDP비율은 최근 큰 변화가 없다. 유로지역 국가들이 전반적으로 60%대(69.2%, 2002년말) 수준으로 안정화되고 있으나, 금융 및 외환정책에 있어서 정책수립의 독립성이 사라진 가운데 불황에 대처하여 각국이 동원할 수 있는 유일한 정책수단인 재정정책까지 제한 받는데 대하여 불만의 불씨가 남아있다. 재정지출은 전년 대비 증가하는데 반하여 수입은 미세하나마 감소한 까닭에 적자의 폭이 커질 수 밖에 없어, 2002년말에 프랑스는 전년말 대비 다소 상승하여 60%의 한계선에 거의 육박하고 있고, 독일은 한계선을 갓 넘었다.

2004.5 EU의 새 멤버가 되는 10개 국가들은 아직 이 Maastricht Treaty의 stability and growth pact가 요구하는 기준에 부합되지 못함. 폴란드의 재정적자는 2003년도에 GDP의 4.2%, 슬로바키아는 5%, 헝가리는 5.6 내지 6%, 체코는 7.6%에 달함. 기존 12개국 멤버들 재무장관들도 이 기준을 중단할 것을 과반수 의결로 요구한 바 있음. The Economist, "One Europe, united in fiscal misrule," Jan 23rd 2004.

<그림-6> EU국가들의 국가채무 / GDP 비율(%)(1980-2003)

자료: European Commission, 「European Economy」, No.2/2003.

반면, 개도국들의 경우에 외환위기의 충격과 그 극복과정에서 재정적자와 국가채무가 급격히 증가하였고, 특히 Latin America와 아시아 국가들의 경우에 90년대 후반에 그 정도가 심하다. 아르헨티나의 경우 국가채무는 1990년대 초반 GDP의 30% 수준에서 2002년말 150%로 증가하였다.

The World Economic Outlook, "Public debt in Emerging market," 2003.

<그림-7> 개도국 ․ 후진국의 국가채무

자료: IMF, World Economic Outlook, 2003.9.

선진국가(일본 제외)들의 국가부채가 전반적으로 줄어들고 있는데 반하여, 개도국들의 국가부채가 늘어나고 있는 현상을 보이고 있고 마침내 선진국들의 채무가 상대적으로 더 낮아졌다고 설명되고 있다.

일본의 경우 1991년부터 10년 이상의 장기 불황으로 인하여 재정수지가 G7 국가중 가장 악화되었으며, 국가채무 수준도 이태리 다음으로 가장 높음.

<그림-8> 선․후진국 국가채무의 비교(GDP 대비, %)

자료: IMF, World Economic Outlook, 2003.9.

2002년말 현재 국가채무의 대 GDP비율이 선진국들의 경우 평균 65% 수준으로 떨어진데 반하여, 개도국들은 평균 71% 수준에 달한다.

"Into the Valley of debt," The Economist, Sep 25th 2003.

국가채무가 어느 정도일 때 과다하다고 할 수 있는가. 감내할 수 있는 국가채무의 수준이 어느 정도인가에 대하여 일반론은 없으나, 선진국와 후진국을 동일하게 비교할 수는 없다고 하겠다. 개도국의 경우와는 달리 선진국의 경우 아직 국가채무의 과다에도 불구하고 default에 이른 예가 없으며, 개도국들의 국가채무 증가의 원인은  순수한 의미의 재정적자의 누적으로 인한 경우는 많지 않고, 일부 금융시스템의 구조조정 탓도 있지만, 금리 및 외환시세의 변동, 우발채무 등이 주요 원인이다.

조세의 감면 등을 통한 예외조치나 과세 base에 포괄되지 않는 수입이 많을 경우 조세수입의 기반이 취약하며,  조세제도의 효율성이 떨어지므로, 감내할 수 있는 채무의 수준이 떨어진다. 적자재정에 직면하여 재정지출을 통제하고 조정하는 능력을 얼마나 갖추고 있는가, 예산 및 채무의 구조상 채무를 갚기 위해 장래에 터무니없이 과도한 조세를 부과하지 않고서도 재정을 운용할 수 있는가에 따라 감내할 수 있는 국가채무의 수준이 다르다. 또한 GDP 대비 국가채무의 수준이 급격한 변동이 없이 안정적인가도 중요한 변수다. IMF가 선후진국 50개국을 대상으로 조사한 바에 따르면, 감내할 수 있는 국가채무의 수준(sustainable public debt ratio)은 선진국의 경우 GDP 대비 75% 수준인데 반하여 개도국의 경우에는 그 1/3인 25%에 불과하다고 지적하였다.

IMF, Public “Debt in Emerging Market: Is it too high,” World Economic Outlook, 2003.9, p.130.

이러한 관점에서 볼 때, 우리의 국가채무 수준을 선진국들의 평균수준과 단순 비교하고서는 걱정할 수준이 아니라고 앵무새처럼 되풀이 하고 있을 때가 아니라고 생각된다.

라. 그 밖에 고려할 사항

국가채무 또는 적자재정(public debt, deficit)의 공식적인 숫자 그 자체는 '경제적으로' 중요하지 않을 수 있다. 국가채무의 규모를 이야기할 때 공식발표숫자 이외에 고려하여야 할 사항으로는 국가채무의 범위 문제에 관하여 위에서 언급한 사항 이외에 다음과 같은 것들이 있다.

Harvey S. Rosen, "Public Finance" 5th edition, McGraw-Hill, pp.426-430.

①중앙은행이 통화정책목적에서 국채를 보유할 수 있고, 중앙은행이 보유한 국채는 국가의 채무라고 보기에 적절하지 않은 면이 있다.

한국은행의 2004년도 예산서(추정 대차대조표)에 따르면, 한은 보유 유가증권 중 '국채'의 규모가 2003년 2조 7,657억원, 2004년 2조 7,591억원에 달함.

②인플레이션이 진행될 경우 채무의 시장가치를 떨어뜨린다.

③정부는 국유임야와 토지, 하천, 도로, 댐 등 시장원리에 따라 공급할 경우 시장가치로 천문학적인 숫자의 자산을 보유하고 있다. 가령 하천부지를 경매하여 마련한 돈으로 부채를 갚을 수 있을 것이고, 경매가격은 현재 국유재산법 제47조에 의거 매 5년 마다 관리청이 행(改訂)하는 평가액 보다는 훨씬 클 것이다. 사기업체의 경우 부채의 크기나 청산가치를 논할 때, 반드시 그 회사의 미래수익력의 원천인 자산가치를 고려하지만 국가의 경우 '해산'을 전제하지 않으므로 채무를 이야기 하면서 이러한 자산가치를 고려하지 않는다.

"국유재산증감 및 현재액 총계산서" 상 2002년도말 국유재산 현재액은 행정재산, 보존재산, 잡종재산을 합하여 196조 5,207억원으로 평가되고 있음.

④장기적으로 자산의 내용연수나 사용가치의 증가를 통해 자산의 가치를 증액시키는 자본적 지출은 당해 년도의 지출로 보아서는 안되고, 자산의 내용연수 기간 동안 감가상각비로 원가를 배분하여야 한다는 회계이론에 따라 정부의 지출도 경상지출이 아닌 자본적 지출에 충당하기 위해 채무를 조달한 경우 부채를 '손실' 또는 비용으로 볼 수 없다.

⑤그밖에 사회보장적 지출 등 국가가 법률의 규정에 의하여 장래 지불하여야 하는 의무적 지출부담은 이를 현재가치로 환산하여 부채로 계상하여야 하지 않느냐 하는 점이 있다.

2. 경제적 효과

국가채무의 증가가 국민경제에 어떠한 영향을 미치는가. 채무액만큼 이자부담이 늘어나고, 시중의 자금이 민간에서 공공부문으로 이전하며, 재정지출이 늘어나는 현상이 발생하는데, 이에 관해서는 몇 가지 이론적으로 살펴보아야 할 측면이 있다.

Neo-classical synthesis(신고전파 종합)의 견해는 재정정책의 효과에 대하여 긍정적이다. 재정지출의 증가는 승수효과만큼 GDP를 증가시킨다. 정부가 부채를 부담하는 것은 기본적으로 재정지출 수요를 충족하기 위한 것이고 그 수요를 조세수입으로 충당하기에 부족함에도 불구하고 충당하여야 한다는 경제적 논거는 부채의 증대를 통한 재정지출이 GDP를 증가시키는 효과가 있다는 데 있다. 재정지출의 증가를 통한 사회간접자본의 확충, 교육 및 보건복지공급의 확대, 기타 공공재의 공급은 총수요를 증가시키는 효과가 있다. 다만, 이러한 총수요 증가에 따른 GDP 상승효과는 경제 상황에 따라 차이가 있는 바, Keynes 경제이론에 따르면, 실업률이 높은 불황기에는 총수요를 진작하는 합리적인 수단이 되지만, 단기적으로 경제가 완전고용에 가까운 호황기라면 정부의 추가지출의 증대는 인플레 유발의 원인이 될 것이다.

반면, 국채의 과도한 발행은 시장의 자금을 끌어감으로 인하여 민간 투자자금의 여력이 줄어들고 이자율을 상승시키게 되고, 그 결과 민간투자가 위축되는 crowding out 효과가 있다. 앞의 투자승수효과에 따른 총수요의 증가는 crowding out 효과만큼 상쇄된다.

국가채무의 증가로 인한 이자율의 상승은, 화폐론자의 설명에 따르면, 화폐수요의 감소로 화폐시장의 균형을 유지하는데 필요한 물가수준의 상승을 가져오고 물가수준의 상승은 자국의 통화가치를 약화시키게 된다. EU가 회원국들에 대하여 재정적자를 GDP의 3% 이내로 유지할 것을 요구하고 있는 것도 단일통화인 유로달러의 가치를 독일의 마르크화 만큼 강하게 유지하려는 뜻이 담겨있다.

타국 통화에 대한 자국통화 이자율의 상대적 상승은 자국 통화의 가치를 증대시킴. 그러나 monetary approach에 따르면, 자국 통화의 이자율의 상승은 장기적으로 자국 통화에 대한 실질적 화폐수요를 감소시켜 화폐시장의 균형<Ms =L(R, Y)/p>에 필요한 물가수준을 상승시킴으로서, 구매력평가설(ppp; purchasing power parity, E$/DM=PUS/PG)이론에 따라 자국 통화의 가치를 약화시킨다고 주장함.

또한 정부가 이자부담을 낮추기 위해 확장적 통화정책을 사용할 경우 인플레이션을 유발하고, 채무를 갚기 위해 조세를 과도하게 부과할 경우 초과부담(excess burden)의 문제가 발생할 수 있다. 이와 같이 국가채무의 증가는 총수요, 민간투자, 이자율, 물가, 환율, 경상수지 등 경제전반에 영향을 미치게 된다.

excess burden 또는 deadweight loss라고 불리어 지며, 조세가 민간부문의 경제적 의사결정을 왜곡시킴으로써 조세수입액 이상으로 민간에 야기하는 후생의 손실을 말함.

박형수․박기백, “재정건전화를 위한 국가채무 관리방안,” 한국조세연구원, 2003.12. p.70.

한편, 과도한 국가채무는 재정을 경직화시켜 재정을 통한 정책수단의 폭을 제약하는 부작용이 있다. 최악의 경우에는 국가의 채무지급불능(default)상태에 이르러 국가신용등급의 추락으로 인하여 국내외적으로 더 이상 자금을 빌릴 여력이 없거나 고율의 이자율을 지불하여야만 하는 국가신용경색 상태를 유발하며, 경제적으로 막대한 댓가를 지불하고, 성장은 침체된다.

3. 세대간 부담이전의 문제

국채의 발행을 통한 재정자금의 조달은 결국 조세의 형태로 부담하여야 하므로, 조세부담의 시기 조정의 문제다. 몇 년 후, 몇 십년 후 또는 다음 세대에 조세로 자금을 조달하여 '채권'을 갖고 있는 자들에게 지불된다. 현재의 공공부문의 소비지출을 위한 재정자금을 가령 20년짜리 국채로 조달하였다면, 현재의 세대가 누리는 혜택(소비, 복지지출)은 이를 갚아야 하는 장래 세대의 희생(부담, 소비지출 감축)하에 이루어지는 것이고, 따라서 세대간 부담이 이전된다는 가설이 지배적이다. 그러나 이 가설은 명확히 입증되지 못하여 이론이 없지 않다.

이 문제에 대한 몇 가지 입장 차이를 살펴본다. 먼저 A.P.Lerner의 견해에 따르면, 1) 국가채무를 국내에서 조달하는 경우 2) 채무를 해외에서 조달하는 경우로 나누어, 해외에서 채무를 조달하여 소비지출에 충당한 경우에 한하여 장래세대에 부담이 이전된다고 본다. 1)채무를 국내에서 조달하는 경우에는 세대간 부담의 이전이라기보다는 동일 세대내에 채권 미보유자 그룹(non-bond holders)으로부터 채권 보유자 그룹(bond holders)으로 소득이 이전되는 것으로 파악한다. 2)그러나, 정부가 해외로부터 채무를 조달하는 경우에는 다시 두 가지 경우로 나누어 ①먼저, 조달한 채무로 현재의 소비지출수요에 충당하는 때에는 추후 해외에 지불하여야 하는 원금과 이자분 만큼 소비지출 수준이 떨어지므로, 그만큼 장래세대가 부담을 지게 되지만, ②반면, 정부가 해외로부터 채무를 조달하더라도 이를 소비지출이 아닌 자본형성에 충당하는 때에는, 추진하는 사업이 얼마나 생산적이냐에 따라 차이는 있겠지만, 투자의 한계 수익율이 한계비용을 상회하는 한, 채무로 인하여 장래세대에 혜택이 증가하므로 부담이 장래세대로 이전된다고 볼 수 없다는 것이다.

다음으로 앞에서 살펴본 Neo-classical model에 따르면, 정부가 어떤 지출수요를 충당하기 위하여 자금을 조달함에 있어서, 조세를 그 수단으로 할 경우에는 민간의 소비지출의 감축을 가져올 것으로 예상되는데 반하여, 정부가 채무를 부담하여 자금을 조달할 경우에는 민간부문의 투자지출의 위축을 유발하여 결과적으로 장래세대의 자본형성에 부정적인 영향을 미치게 된다고 본다.

Robert J. Barro는 경제주체의 ‘의도적 행위’에 따라  세대간 부담의 이전이 달라지기도 한다고 주장한다. Barro에 의하면 정부가 부채를 지고, 그 부담이 미래세대에게 지워지는 것을 인식하고는 장래 세대에게 부담을 지우지 않기 위하여 장래 세대가 부담하여야 할 만큼을 현세대가 유산으로 물려주려고 한다는 것이다. 또 그렇게 하기 위해 현재의 소비를 줄이고 저축을 늘림으로써, 적자재정으로 인한 부담을 현세대가 부담하게 된다는 것이다. 그 결과, 정부채무에 따른 세대간 부담이전의 효과는 상쇄된다는 것이다.

우리의 경우, 국채의 구성상 2002년말 현재 발행잔액 55.6조원중 3년 만기 국고채가 37.2%, 5년 만기 국채가 33.6%로 3년 만기와 5년 만기 국채에 집중되어 있고, 7년 이상은 29.2%에 불과한 실정이다.

그러나, 채권의 만기구조에 대하여 다른 자료는 전혀 틀리는 수치를 제시하고 있음. 오규택․이창용에 의하면,  2003.7월 현재 발행잔액중 3년 만기 국채가 25.2%, 5년 만기 국채가 54.32%로 3년 만기와 5년 만기국채에 집중되어 있고, 7년 이상은 1.19%에 불과한 실정이라고 함. 오규택, “자금의 단기부동화 현상에 대한 원인 및 해결방안,” 중앙대학교 경영대학 한국채권연구원, 2003.12, p.51. 10년 이상 장기채의 비중이 떨어지기는 다른 나라의 경우에도 큰 차이가 없음. 미국과 일본의 발행국채의 만기구조에 대하여는 별도 자료로 이 글 말미에 첨부하였음.

<그림-9> 국채만기구조(한국)

<표-4> 채권종류별 만기구조

(2002년말 기준, 조원)

	3년	5년	7년	10년	20년	계
국고채	20.7	18.7	1.4	14.8	-	55.6
(비중)	(37.2%)	(33.6%)	(2.5%)	(26.7%)	(-)	(100%)
외평채	3.6	13.5	-	3.6	-	20.7
(비중)	(17.4%)	(65.2%)	(-)	(17.4%)	(-)	(100%)
양곡증권	-	1.1	-	-	-	1.1
(비중)	(-)	(100%)	(-)	(-)	(-)	(100%)
국민주택채	-	22.5	-	-	3.2	25.7
(비중)	(-)	(87.5%)	(-)	(-)	(12.5%)	(100%)
계	24.3	55.8	1.4	18.4	3.2	103.1
(비중)	(23.6%)	(54.1%)	(1.4%)	(17.8%)	(3.1%)	(100%)

자료: 재경부, 2003 재정경제위원회 국감자료(∥), 강운태의원 요구자료.

따라서 국채의 만기구조로 보아서는 국채의 발행을 통한 재정지출의 충당이 부담의 세대간 이전을 가져온다고 주장할 정도까지는 아니고, 그 부담을 몇 년간 연기시키는 정도에 그치는 것으로 보인다.

4. 국가채무의 관리자 문제

가. 누가 국가채무에 관한 정책을 총괄하는가

재경부 국고국과 기획예산처 예산실이 국채의 발행, 상환, 만기 일정관리, 재정지출상한의 설정 등의 업무를 담당하는 국가채무의 관리 주체라 하겠다. 가장 기본적인 문제는 국가채무와 관련하여 정부 기능이 부처간 중복되어 권한과 책임의 한계가 명확하지 못하다는 점이다.

'정부조직법'상 국고, 정부회계 및 국유재산에 관한 사무는 재경부가 관장하고, '재정경제부와 그 소속기관직제'에 따라 국고국은 국가채무에 관한 정책의 수립과 국가채무관리총괄, 국채에 관한 정책의 수립과 국채의 발행 및 상환, 국가의 채무보증과 한국은행으로부터의 차입 등을 담당하도록 하고 있다.

반면, 기획예산처는 예산정책, 예산의 편성 및 집행의 관리와 재정개혁 및 행정개혁에 관한 사무를 관장하고, '기획예산처 직제'에 따라 재정기획실은 재정수입관련 정책의 수립 및 종합․조정, 재정관련 주요 정책과제의 중장기 추진방향 수립을 담당하도록 하고, 예산실은 세입․세출의 편성과 관련되는 업무를 담당하도록 하고 있다. 또한 예산관련 법령의 입안 및 해석도 예산실의 소관사항이다.

이에 따라 재경부가 담당하는 국가채무에 관한 정책의 수립과 국가채무관리총괄 업무와 기획예산처의 세입․세출의 편성, 재정수입관련 정책의 수립 및 종합․조정 업무는 충돌할 수밖에 없는 상황이다. 재경부가 국가채무에 관한 정책의 수립을 담당하도록 되어 있지만, 채무관리에 있어서 가장 중요한 사항은 내년도의 국가채무의 규모를 얼마로 정하여 재정을 운용할 것인가, 앞으로 5년 내에 국가채무를 어느 수준에서 관리할 것인가의 문제라 할진대 이 문제는 재경부가 결정하기 보다는 세입․세출의 편성, 재정수입관련 정책의 수립 및 종합․조정을 담당하는 기획예산처가 결정하는 것이 현실이다.

재경부는 국채의 원활한 소화 및 유통을 위하여 국채종목을 통합하고 발행을 정례화하며, 증권거래소에 국채전문유통시장을 개설하며, 국채전문딜러의 참여를 유도하는 등 발행 및 유통시장의 활성화를 위하여 조치를 취하고 있고, 이를 국가채무관리를 위한 정부의 조치로 설명하고 있다. 그러나 재경부는 결정된 규모의 국채를 금융시장의 상황을 보아서 발행하고, 원리금의 수입․지출을 관리하고 사후적으로 집계하여 ‘국가채무에 관한 계산서’를 작성하여 발표하는데 그치고 있다는 것이 아닌가 의문시 된다.

재정경제부, “2003년도 재경위원회 국감 요구자료(1),” 이한구 의원 요구자료.

채무의 계산서를 작성하는 작업이 중요하지 않다는 뜻은 아님. EU 국가들은 재정자료의 신뢰성을 높이기 위해 EU Commission과 각 국가간에 역할을 엄격히 구분하고 있음. 통계의 집계는 각국이 하지만, 그 내용은 EU Commission으로 보고 되어 회계원칙에 맞게 적용되었는지, 재정통제를 지키고 있는지 검증을 거침으로서 재정통계의 신뢰도를 높이기 위한 노력을 기울임. European Commission, "The governance of budgetary statistics in EMU," 『European Economy』, pp.88-89. No. 3, 2003.

한편, 국채발행에 따른 정산 및 회계업무는 한국은행이 수행하고 있다. 국가채무를 통합하여 관리할 필요가 있겠고, 그러한 점에서 조직의 개편도 고려해 보아야 하겠다.

조직에 대한 이야기가 나오면 의례 ‘위원회’조직을 신설할 구상을 내놓는 경우가 많으나, 이는 실효성 없는 미봉책임. 재경부 소관의 위원회가 2003.9 현재 22개(법률에 근거한 공공자금관리기금운용위원회 등 15개, 시행령에 근거한 경제정책조정회의 등 7개)에 이르고 있음.

나. 공공자금관리기금의 문제

국채의 발행과 원리금의 상환 등을 효율적으로 관리하기 위하여 현재 '공공자금관리기금'이 설치·운영되고 있다. 현재 국채를 통합 관리하고 있는 공공자금관리기금이 어떻게 운영되고 있는가를 살펴보자. 공공자금관리기금은 기금 등의 여유자금을 재원으로 하여 재정융자 등 공공목적에 활용하기 위하여 10여년전(1994년)에 설치되었다가 2000년 4월부터는 국채관리기금을 흡수하여 국채의 발행과 상환도 이 기금에서 함께 관리하고 있다. 국채발행수입과 연·기금으로부터의 예탁금을 pooling한 재원으로 국채상환자금 뿐 아니라 재정융자특별회계 등에의 자금 재예탁, 지방채 및 특수채 인수 등으로 운용하고 있다.

기본적으로 동 기금은 국채를 효율적으로 관리함을 입법목적으로 내세우고 있고, 국채의 발행과 상환이 2002년 결산기준으로 총 41조 8,500여 억원의 기금 규모 중에서 각각 46.2%와 35%를 차지하여 단일항목으로는 가장 중요한 수입 및 지출소요이다. 그러나 국채를 통합 관리하는 기금으로서 국채관리자라는 측면에서의 효율성은 미흡하다고 생각된다.

그 이유는 첫째, 기금설치의 1차적 목적은 사회간접자본, 중소기업 지원 등 공공목적에 공공자금을 활용하는데 있지 국채관리의 효율화에 있지 않다. 최근 연 · 기금으로 부터의 예탁금이 현저히 줄어들어 국채발행수입이 기금운용의 주 재원으로 전환되어 가고 있기는 하다. 그러나, 국채발행수입이 주 수입원이 되었다 하여 기금의 주목적이 국채의 효율적 관리라고 말할 수는 없다. 또한 국채를 발행하여 조달한 자금으로 재특 예탁 등 재정융자재원으로 활용하는 것은 부적절하다.

우체국예금, 정보화촉진기금, 우체국보험기금, 사학연금 등으로부터 예탁을 받아 spread 없이 재예탁하므로 기금이 이로 인하여 얻는 수익은 없고, 그나마 중요한 수입원이었던 국민연금기금이 2001년부터 의무예탁에서 임의예탁으로 전환된 이후 예탁금 수입이 현저히 감소함.

공공목적의 융자재원 확보를 위하여 채권을 발행하는 것은 국채의 역할이 아니라고 봄. 산업은행의 산업금융채권, 중소기업은행의 중소기업채권 등 특수채가 그 역할을 하는 것이 적절하다고 하겠음. 실제로 회계 또는 다른 기금으로 부터의 예탁금과 국고채권발행자금 간에는 wall이 설정되어 있어, 공공자금관리기금이 국고채권 발행자금을 재특에의 예탁이나 공채의 인수자금으로 활용하고 있지는 않음.

둘째, 국채발행 한도액 결정과 같은 주요 의사결정에서 기금관리주체인 재경부의 자율성과 책임성이 미약하다. 여유자금의 예탁과 재정융자지원 및 국공채인수 등 기금운용계획의 구체적인 내용과 국채발행규모의 결정 등 주요한 의사결정이 예산절차에 따라 이루어지므로, 사실상 기획예산처와 관련 부처간 실무협의에 의해서 결정되고, 기금관리주체의 자율성은 낮을 수밖에 없다. 재경부장관은 법상 기금관리주체로써 회계연도마다 기금운용계획을 수립하고, 자금을 재예탁 받고자 하는 회계 또는 기금으로부터 5월 31일까지 재예탁 요구를 받도록 규정되어 있고, 기금운용의 최고 의사결정기구로서 기금운용위원회가 설치되어 있으나, 위원회의 성격은 의례적인 성격을 지닐 뿐이다. 물론, 재경부가 시황을 고려하여 시기별 국채발행 규모를 조정하고, 원리금상환 및 차환금액을 확정하는 등의 역할을 하지만, 다음 년도에 부담할 국가채무의 규모를 결정하는데 있어서는 그 역할이 미미하다고 볼 수 밖에 없다.

공공자금관리기금법 제8조(관리기금의 운용 및 관리), 제9조(관리기금운용계획), 제10조(공공가금관리기금운용위원회의 설치).

셋째, 공자기금의 운영성과를 기금관리주체인 재경부를 대상으로 평가하는 것이 적절하지 않다는 문제가 발생한다. 국채의 발행과 상환도 자율성과 책임성이 미약한 기금관리주체의 성과로 보기 어려운 까닭에 기금의 조달과 운용의 규모, 배분의 적정성, 성과, 효율성에 대한 사후통제와 감독이 제대로 이루어지지 못하고 있다. 국가채무 관리의 중요성을 감안할 때, 국채관리의 성과에 대한 평가와 함께 국채관리업무를 전담하는 전문인력을 보강하고 채무관리 전담기구를 설치하는 등 보강을 검토할 필요가 있다.

5. 계획성(채무관리계획의 수립)

국가채무 부담에 대하여 일정한 룰이나 가이드라인이 보이지 않는다. 적정 채무 내지 용인할 수 있는 국가채무의 수준이 얼마인가에 대하여 명확한 선은 커녕 기본적인 방향제시도 없다. 장래의 만기구조, 부담능력 등에 대하여 분석과 예측을 전제로 현재의 기채수준을 정해야 할 것이다. 국가의 채무부담에 일정한 제한을 총괄적으로 정하고 중장기적인 접근이 필요하다.

국고채 발행 급증에 따라 국가채무를 제대로 관리하기 위하여는 정부가 국채의 발행 및 상환에 대한 계획을 수립하여 이를 정기적으로 국회에 보고하여야 하겠다. 국채를 앞으로 어느 수준에서 발행하고 국채시장의 육성을 위해 발행을 얼마나 정례화하며 상환일정이 집중되지 않도록 연차별 관리를 어떻게 할 것인지에 대한 채무관리계획이 작성되어 국채관리에 계획성과 투명성이 강화되어야 하겠다. 이는 ‘중기재정계획'에 포함되어야 하겠다.

정세균 의원 대표발의, '재정건전화를위한특별조치법안'(2000.12.4 발의) 제안이유에서 "정부로 하여금 재정수지 및 국가채무관리계획을 포함한 중기재정계획을 매년 수립하도록 하여 재정수지 및 국가채무를 체계적으로 관리하며"라고 주장하고 있음.

2002년 4월 국회에서 합의된 바 있는 '개정건전화법안' 합의안에 따르면, 기획예산처장관은 재정운용의 효율화와 건전화를 위하여 매년 3회계연도의 재정에 관한 중기재정계획을 수립하고, 예산안과 함께 국회에 제출하여 국회 예결위에 보고하고, 중기재정계획에는 국가의 채무에 관한 계산서상 채무의 관리계획, 재정수지의 관리계획, 재정운용의 기본계획 등이 포함되어야 한다고 규정한 바 있다.

재정건전화법안심사소위원회, '재정건전화법안' 합의안 제6조 참조, 이 법안은 몇 가지 미합의 사항으로 인하여 소위원회의 합의에 그치고, 법률안으로서 성립되지는 못하였음.

개별 국채의 발행 필요성과 상환계획 대비실적에 대한 심사가 강화되어야 한다.

재경위, 2004년도 재정경제부소관 기금운용계획안 검토보고(2003.10).

6. 투명성(채무의 공시대상 및 방식)

정보의 질은 경제상황을 적절히 이해하고, 효과적인 정책을 수립하는데 있어서 결정적이다. 질적 수준이 낮은 정보는 분석의 질을 떨어뜨리고, 잘못된 결론을 내려 적절치 못한 정책결정을 할 수도 있다. 회계정보가 기본적으로 갖추어야 하는 정보의 신뢰성(reliability), 완전성(completeness), 적시성(timeliness), 비교가능성(comparability), 계속성(consistency)과 투명성(transparency)은 국가채무 관리에 대한 정책결정에 있어서도 중요하다. 그러한 점에서 국가채무에 대한 내역이 종류별로 만기 내역별로 구체적으로 제시될 필요가 크다.

채무통계에 있어서 현단계에서 우선적으로 개선되어야 할 점으로는 ①국고채권의 보다 상세한 분류, ②채무만기에 따른 분류, ③차입금 이자지급액의 제시, ④외적정합성의 제고(국내차입금 이자지급액이 국가채무에 관한 계산서와 한국통합재정수지에서 차이가 있음), ⑤시계열적 일관성의 제고, ⑥통계의 적시성 제고 등 여섯가지가 제시된 바 있음. 고영선, “재정통계의 선진화 방안,” 한국개발연구원, 2001. 11. pp.68-69.

한편, 국가채무 이외에 중앙정부의 부담을 초래할 우려가 상당히 큰 채무에 대한 정보가 체계적으로 공시되어야 하겠다. 현행법상 국가채무의 개념에 포함되어 있지 않으나, 지방자치단체의 채무는 당연히 국가채무에 포함되어야 하겠고, 그 이외에도 중앙정부가 어떤 형태로건 부담을 공유하지 않을 수 없는 기관의 채무는 이를 '국가채무'로 게시하지는 않더라도 이를 국가채무와 함께 '공시'되어야 할 것이다. 공시방식에 있어서도 결산시에 매년에 1회 규모와 내역, 만기도래상황 등을 구체적이고 체계적으로 참고자료와 함께 공시하고, 분기별로 공시내용을 수정하여 공시할 필요성이 있다.

앞에서 설명한 정부투자기관, 출연기관 등을 말함.

Ⅳ. 국가채무관리에 있어서 국회가 챙겨야 할 사항

1. 채권발행에 대한 국회동의 과정의 미비점

금년도 예산총칙(제9조)에 따르면, 2004년도 국가의 차입금 한도액 또는 채권발행한도액은 다음과 같다.

	일반회계	6억원
	교통시설특별회계	600〃
	철도사업특별회계	100〃
	국민주택기금	8조 5,000〃
	외국환평형기금(외화표시채권) 2004년도중 총 발행한도액 9조원중 7조 8,000억원은 국고채로 전환하여 발행하고, 나머지 1조 2,000억원의 외화표시채권을 외평채로 계속 발행함.	1조 2,000〃
	공공자금관리기금	45조 7,000〃
	합계	55조 4,706〃

이 중 채권발행한도의 대부분을 차지하는 공공자금관리기금이 발행하는 국고채권은 일반회계, 특별회계 또는 각 기금에 예탁되고, 각 회계 또는 기금이 원금의 상환 및 이자지불을 부담한다. 참고로 2004년도 예산에 있어 공자기금이 발행하는 45조 7,000억원의 국채발행 및 차입금 한도액 가운데 우체국예금 등 기금의 차입한도 1조 5,547억원을 제외한 금액 44조 1,453억원 중 회계나 기금에 예탁되는 금액의 배분을 살펴보면 다음과 같다.

국채발행자금중 회계 등에 예탁되지 않는 부분은 대러차관 1조 1,040억원, 원금상환  1조 6,675억원, 예비소요 5조 755억원 등임.

국고채권발행액의 각 회계 및 기금에의 배분

(단위 억원)

	일반회계	46,180
	재특회계	47,378
	농특회계	6,000
	철도사업특별회계	5,240
	농지관리기금	4,551
	남북협력기금	3,440
	양곡증권정리기금	13,500
	공적자금상환기금	148,694
	외국환평형기금	78,000

자료: 재경부 국고국

회계나 기금에 예탁되는 금액은 공공자금관리기금의 운용계획서에 총액은 제시되지만, 예컨대 철도사업특별회계가 왜 100억원의 채권발행 동의 이외에 5,240억원을 국고채권을 발행하여 조달하여야 하는지, 자금조달수단과 규모가 적절한지에 대하여는 예산총칙과 공공자금관리기금의 운용계획서에서는 단 한 줄도 제시되지 않는다. 철도사업특별회계의 수지를 살펴보아야 할 것이다. 국회 소관 상임위원회인 건설교통위원회에서는 국채의 통합발행을 이유로 채권에 관하여는 심사 하지 않는 경향이 있고, 재정경제위원회에서는 다른 위원회 소관 사업인 까닭에 제대로 검토되지 않고 있다.

국채의 상환은 공자기금이 부담하는 것이 아니라 국채발행수입을 예탁받는 각 회계 및 기금이 부담하여야 한다. 그러나, 국가채무에 관한 계산서에서는 국고채권의 총액만이 제시될 뿐, 각 회계 및 기금별로는 분류조차 되어 있지 않다. 각 회계 및 기금별로 부담할 금액 및 상환일정은 별도로 자료를 요구하지 않는 한 제공되지 않는다. 각 회계와 기금이 채무를 갚을 것을 걱정할 이유가 있을까. 이러한 시스템 아래에서는 moral hazard가 발생할 여지가 적지 않다.

국회의 국채 심의와 관련, 몇 가지 미흡한 점을 정리하면,

첫째, 예산총칙의 의결로 충분한가 하는 점이다.

국채법에 의하면, “국채를 발행하고자 할 때에는 국회의 의결을 얻어야”하고, 기금관리기본법에 의하여 “기금운용계획안에 계상된 국채발행 또는 차입금의 한도액은 예산회계법 제26조의 규정에 의한 예산총칙에 규정하여야 한다.”

그러나 예산총칙을 보면, 채권의 한도액만 제시하고 있고, 채권발행 및 상환의 조건 등 그 내역에 대하여는 언급조차 없다. 국회 심사를 능률적으로 한다는 이유로 총액만 기록한 예산총칙을 보고 이를 동의하는 국회가 되어서는 안되겠다. 최소한 채권의 발행시 고려하여야 할 상환기간, 상환재원, 기타 발행조건에 관한 기본적인 사항을 정한 부속서류를 제시 받아 그 내역을 살펴본 연후에 국회가 의결하도록 함이 타당하다고 본다. 현재 예산총칙상 한도액은 차입금의 한도액인지 또는 국채의 한도액인지 여부도 구분하지 않고 있다.

수 십 조원의 채권발행에 대하여 단순히 그 한도액만을 적시한 예산총칙의 내용을 제출 받아 장래 국민에게 부담이 될 또는 장래 재정운용에 부담이 될 채권발행을 충분한 심의도 없이 허용하고 있지 않는가. 채권발행에 대하여는 별도의 발행동의안을 작성․제출하도록 하여 별도로 심의․의결하도록 하는 방안도 검토되어야 하겠다.

둘째, 상임위 예비심사의 미흡부분이다. 기금이 부담하는 국채의 경우, 2002년부터 기금운용계획안이 제출 및 심의되기 시작하였으므로 동 기금운용계획안의 '수입'란에 각 기금별로 국채발행규모가 계상되어 있다. 그러나, 동 기금운용계획의 의결로 국채발행에 대한 국회의 동의를 받았다고 보기는 어렵고, 국채발행의 한도액은 별도로 의결을 받아야 하고, 현재 예산총칙에 규정하여 예산을 의결함으로서 국채법에 의한 국회의 의결을 얻었다고 볼 수 있겠다.

기금관리기본법 제7조제1항, 예산회계법 제26조.

다만, 예산총칙은 소관 상임위원회가 뚜렷하게 구분되지 않는다. 예를 들어 국민주택기금채권의 경우를 볼 때, 주택기금채권의 경우 국가․지자체로부터 면허 허가․인가를 받거나 등기․등록 신청시 또는 국가․지자체 등과 건설공사 도급계약을 체결하는 경우 첨가소화 되므로, 그 성질상 규모가 건설경기 등에 따라 결정될 사안으로서 국회가 심의하여 규모를 확정할 의미가 별로 없다고도 할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 국채법의 규정에 의해 국회의 의결을 받은 범위 안에서 발행이 가능하다. 그러나 건교위에서는 따로 심의한 바 없고, 재경위에서도 건교위 소관으로 보아 심의하지 않았다. 예산총칙에 관한 한 그동안 주로 예결위 중심으로 심의가 이루어 졌다. 국채발행 한도액이 예산총칙에만 규정됨으로 인한 폐단의 하나로 생각된다. 국가채무는 전반적인 채무규모를 총괄적으로 살펴보고 판단할 문제이지만, 각 회계별․기금별․소관별로도 충분한 심의가 이루어져야 겠다.

셋째, 예결위에서도 국채관리에 관한 심의가 미흡하다. 공적자금상환을 위한 부담을 매년 2조원씩 25년에 걸쳐 재정이 부담하기로 하였으므로, 그 목적을 위하여 발행하는 국채는 일반회계가 부담하는 것이 온당하다. 따라서, 공공자금관리기금에서 국채를 발행하여 일반회계에 예탁한 다음 일반회계에서 공적자금상환기금으로 출연하는 수순을 밟는 것이 절차는 일응 복잡한 것 같지만 사리에 맞다. 공공자금관리기금이 국채를 발행하여 조달한 자금을 직접 공적자금상환기금에 예탁하는 것은 편법중의 편법이다. 국회 재경위가 이를 바로 잡아 놓았으나, 예결위가 원래대로 되돌려 놓았다. 국회법의 규정을 위배하면서 행한 조치로서 일종의 횡포다. 일반회계의 국채 부담 증가로 인하여 재정적자가 명시적으로 나타나는 것을 은폐하고자 하는 정부의 의도에 동조한 것으로서 재정의 투명성 원칙에 위배되는 좋지 않은 선례다.

국채발행을 총괄관리하는 역할을 하는 공공자금관리기금이 자기 스스로 발행주체가 되는 것은 먼저 공공자금관리기금법 위반임. 공자기금은 고유 수입원이 없음. 국채발행수입은 타 회계와 기금에 예탁하고, 기금 등의 여유자금의 재예탁도 spread가 없음. 갚을 능력이 없으면서 원금상환 및 이자부담을 하겠다는 것은 앞으로 국채발행을 남발하겠다는 것을 은폐한 moral hazard임.

국회법 제84조제5항 본문, 예산결산특별위원회는 소관상임위원회의 예비심사내용을 존중하여야 하며, 소관상임위원회에서 삭감한 세출예산 각항의 금액을 증가하게 하거나 새 비목을 설치할 경우에는 소관상임위원회의 동의를 얻어야 함. 그러나 이 사례에서 예결위는 동의 요청을 하지 않았음.

2. 국회가 챙겨야 할 사항

채무의 규모와 증감, 앞으로 누가 언제 갚을 것이냐 하는 문제는 1차적으로 정부가 챙겨야 하겠지만, 앞에서도 보았듯이 우리 정부의 채무 담당부서는 책임주체로서의 권한과 책임을 갖지 못한 2원화된 조직구조를 갖고 있으므로, 정부의 책임구조에는 한계가 있다. 또한, 정부가 국채발행의 타당성에 대하여 충분히 검토하였다 하더라도 최종적인 의사결정권을 갖고 있는 국회에 부여된 책임이 크다. 국회가 챙겨야 할 사항들을 살펴보자.

첫째, 국가의 채무의 범주에 속하지 않지만, 국가에 부담을 초래할 우려가 큰 채무에 대하여는 ‘국가의 채무에 관한 계산서‘에 별도로 공시되어야 하겠다. 예를 들어, 산업금융채권, 중소기업은행채권 등 특수은행들이 발행하고 있는 특수채는 현재 국가의 보증 없이 은행 자체신용으로 발행하고는 있지만, 특수은행의 고유목적사업에 필요한 재원의 상당부분을 사채를 발행하여 조달하고 있고, 차환발행의 비율이 상당히 높으며, 결손이 발생할 경우 국가에게 손실보전의 의무가 있다. 국채의 규모에 대한 공시와 함께 그 내역을 상세히 공시하여야 하겠다. 지불불능사태가 발생하거나 지불능력에 적신호가 나타날 경우에 국가가 손실을 부담하여야 하는 '산업금융채권'이라는 채무의 발생 및 누적에 대하여 국회가 팔짱을 끼고 구경만 하고 있어도 되는가.

현재 재경부가 발행하는 '재정금융통계'에 '주요 특수채 발행 현황'이라는 제목하에 발행, 상환, 잔액의 총액은 공시되고 있음.

산금채 발행잔액은 2003년말 25조 2,400억원, 2004. 3월말 현재 26조 5,800억원에 달함. 산업은행의 납입자본금은 7조 2,419억원, 당기순이익은 1,669억(2003년)임.

무엇이 국가의 채무인가에 대하여 그 범위를 법률로 정하여야 하지 않는지 검토되어야 하겠다. '국가의 채무에 관한 계산서'를 결산의 법정서류로 정해 놓고도 무엇이 채무인가에 대하여 법률이 침묵하는 것은 행정의 전문 기술성, 입법의 적응성 부족이라는 행정입법의 필요성으로 설명될 수 없는 측면이 있다.

둘째, 부담하고자 하는 채무가 우리 경제와 재정 여건을 감안하여 적정 규모인지 살펴보아야겠다.

셋째, 채무를 부담하면서 까지 지출하여야 할 지출소요인지 살펴보아야겠다. 투자지출 수요가 아닌 소비지출 또는 복지지출 수요를 충족하기 위해 정부가 부채를 지는 것은 미래 세대의 희생 또는 장래 저축의 희생하에 현 세대가 혜택을 보려는 것으로 설득력이 부족하다.

넷째, 정부의 채무관리조직의 일원화 내지 책임성 강화가 검토되어야 하겠다. 국가채무관리를 총괄한다는 재경부가 내년도 그리고 앞으로 5년내 또는 3년내에 채무부담을 얼마로 할 것을 전제로 재정을 운용하는지에 대하여 마스터플랜을 가지고 있어야 하지 않는가.

국회도 국가채무를 포함한 재정분야에 대한 심의기능을 보다 전문화하여야 할 필요가 있다. 현재 재정경제부(국고국)는 재정경제위원회 소관이고, 기획예산처(재정기획실·예산실)는 국회운영위원회 소관이다. 상임위원회와 그 소관을 규정한 국회법 제37조에 따르면, 기획예산처는 소관 상임위원회가 없다. 운영위원회가 기획예산처를 소관으로 하는 이유는 어느 상임위에도 속하지 아니하는 사항은 의장이 운영위원회와 협의하여 정하도록 한 국회법(제37조제2항)의 규정에 따른 것이다. 기획예산처가 국회 상임위원회의 소관기관에 명시적으로 기록이 되지 않을 정도로 중요성이 떨어지는 기관인가 하는 점과 국회운영에 관한 사항과 국회사무처․국회도서관 업무를 소관으로 하는 상임위원회인 운영위원회가 국가예산의 편성 및 집행의 관리와 재정개혁 및 행정개혁에 관한 사무를 관장하는 기획예산처의 업무를 소관으로 하는 것이 적절한가 하는 점에 대하여는 그야말로 지나가는 소가 웃을 일이 아닌가. 정부조직법에 따르면 기획예산처는 '예산정책, 예산의 편성 및 집행의 관리와 재정개혁 및 행정개혁에 관한 사무를 관장'한다. 소관 사무중 예산에 관한 업무는 각 상임위원회의 예비심사와 예산결산특별위원회의 심사로 가능하겠지만, '재정개혁에 관한 사무'는 재경위원회 소관으로 하여야 할 것으로 본다.

다섯째, 채무부담에 관한 미시적인 사항에 대하여 구체적으로 적시한 내용에 대하여 동의를 하여야 한다. 예산총칙 만으로는 안된다.

Ⅴ. 맺음말

우리의 국가채무수준은 현재와 같은 기준에 따라 국가채무의 범위를 정할 때, 우리의 경제능력에 비해 심각한 수준은 아니라고 결론내릴 수 있음은 다행이다. 국가채무의 수준이 과다한가 여부를 놓고 지나치게 갑론을박하는 것은 무익한 논쟁일 수 있다. 문제는 오히려 정부의 태도다. 정부가 발표하는 채무 이외에 국가보증채무 등 잠재적 국가채무가 적지 않음을 국민이 알고 있고 이를 걱정하고 있는데, 우리 정부는 특히 재경부가 크게 걱정하는 모습을 읽을 수 없다. 통합재정수지가 최근 흑자로 돌아섰음을 자축하고 있다. 국고국의 과 하나(공공자금관리기금을 주관하는 재정자금과)를 줄여서 경제협력국에 헌납했다. 재정이 탄탄하고 적자재정이 아님을 설득하고 숨기기에 여념이 없다. 국회도 크게 걱정하지 않는다. 외평채 발행한도를 정부가 안을 갖추어 제출하지도 않았고, 소관 상임위원회에서는 거론도 하지 않았는데 예결위 심의과정에서 5조원을 증액시켰다.

재정자금과와 재정정보과 2개 과를 재정정보과로 통합하였음. 재정자금과는 '재정경제부와그소속기관직제시행규칙' 제5조제4항에 따르면 공공자금관리기금의 운용, 공공자금관리기금운용위원회에 관한 사항, 정부기금의 관리 운용에 관한 협의와 조정, 재정융자특별회계 관리 등을 분장하였음.

과다한 부채는 단순히 '경제문제' 이상이다. 가계건 기업이건 정부건 부채가 과다한 것은, 도덕적으로 해이함을 나타내는 것이다. '적자'가 발생했다는 것, 과다한 부채를 짊어지고 있다는 것은 자제력 내지 자기관리능력을 상실한 결과로 볼 수 있다.

Harvey S. Rosen, "Public Finance," Irwin McGraw-Hill, 1999, p.438.

국채관리가 원칙이나 기준이 없이 운용하고 있으며, 국채관리 문제가 정부 및 국회에서 예산사업에 비해 소홀히 취급되고 있고, 재경부내에 이를 전담하여 관리하는 조직과 인력이 부족하고 책임한계가 불명확하여 국가채무관리가 제대로 이루어 지지 못하고 있다. 국가채무관리에 있어서 계획성과 투명성이 미흡하다.

“정부는 세금을 내는 국민이 주주인 기업이라 할 수 있습니다. 정부재정이 한 푼이라도 낭비되지 않고 효율적으로 쓰이기 위해서는 정부의 재정정책과 재정운영 실상이 국민에게 투명하게 공개되어야 하며, 국민 각계 각층의 끊임없는 관심과 감시가 필요합니다ꡓ라는 전직 부총리의 발언을 인용하며 글을 맺는다.

매일경제신문사, 『99년 한국의 재정』, 1999.

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, "One Europe, united in fiscal misrule," Jan 23 2004.

□ 미국․일본 발행국채 만기구조

∙미 국

(단위: 10억불)

	1개월	3개월	6개월	2년	5년	10년	계
2002년	1,159	1,060	1,018	396	90	86	3,809

∙일 본

(단위: 10억엔)

	6개월	1년	2년	3년	5년	10년	15년	20년	30년	계
2002년	25,396	18,199	19,383	399	22,579	14,705	5,495	4,195	898	111,249

자료: 재경부, 2003 재정경제위원회 국감자료(∥), 강운태의원 요구자료

바람직한 청년실업 대책의 모색

황 승 기

재정경제위원회 입법조사관

(skh007@assembly.go.kr)

Ⅰ. 서론	395

1. 연구의 목적	395

2. 연구의 구성	396

Ⅱ. 청년실업의 현황과 분석	397

1. 청년실업의 현황	397

2. 청년실업의 분석	398

Ⅲ. 청년실업의 원인	400

1. 구조적 측면 : 경제성장의 둔화와 산업구조의 변화	400

2. 청년층 노동력 공급 측면	402

3. 청년층 노동력 수요 측면	406

Ⅳ. 청년실업 대책 현황과 평가	412

1. 청년실업 정책의 개관	412

2. 연도별 주요 청년실업 대책	413

3. 우리나라 청년실업 대책의 평가	418

Ⅴ. 외국의 청년실업 정책	422

1. 미국	422

2. 영국 - New Deal for Young People 프로그램	426

3. 프랑스	428

4. 독일 - JUMP 프로그램	433

Ⅵ. 바람직한 청년실업정책의 모색	436

1. 청년실업정책의 방향성 정립	436

2. 구체적인 청년실업정책 방안	437

Ⅶ. 결론	445

〔참고문헌〕	447

Ⅰ. 서  론

바람직한 청년실업 대책의 모색

1. 연구의 목적

1960년대 이후 한국경제는 고도의 경제성장을 이룩하였다. 1960년에서 1997년 사이에 GNP 성장률은 연평균 7.5%를 기록하였으며 이와 같은 고도성장을 반영하여 1990년에서 1997년까지 연평균 2.7%의 낮은 실업률을 기록하였다. 그러나 이와 같은 눈부신 경제성장에도 불구하고 한국경제는 고도성장 이면에 구조적 문제점을 누적시켜 왔고, 마침내 1997년 말 국제통화기금(IMF)의 관리체제하에 놓이게 되었다.

IMF는 구제금융의 조건으로 한국정부에 경제안정화정책과 함께 대대적인 구조조정을 요구하였다. 경제안정화정책과 관련하여 긴축 재정정책 및 통화정책, 신축적인 환율정책 등이 요구되었다. 미시적 구조조정정책은 금융부문, 재벌집단, 노동부문, 공공부문 등에 걸쳐 폭넓게 요구되었지만 그 내용은 금융구조의 건전성확보, 기업경영의 투명성 및 재무구조의 개선, 노동시장의 유연화, 공기업 민영화 및 정부구조 개혁에 초점이 맞추어졌다.

이와 같은 구조조정과정에서 노동시장구조는 임금근로자 가운데 상용근로자로의 비중이 지속적으로 감소하고 임시 및 일용근로자의 비중이 증가하는 방향으로 변하여 근로자의 취업구조가 매우 불안정해지는 가운데 대량의 실업자가 발생했고 빈곤선 이하의 인구가 급증하여 빈부의 격차도 매우 커졌다. 이러한 구조조정과정에서 발생한 대량실업은 가계소득을 감소시켜 소비를 위축시키고 신용불량자를 양산하였으며 빈부의 격차 확대에 따른 계층간 갈등을 심화시키는 등 우리 사회에 경제적․사회적․정치적으로 커다란 비용부담을 가져왔다.

한때 7.0%까지 치솟았던 실업률을 낮추기 위해 1998년부터 시행된 고용유지지원, 새로운 일자리 창출, 직업훈련 및 취업알선, 실업자에 대한 생활안정지원 등을 내용으로 하는 종합실업대책 등 정부의 노력으로 실업률은 어느 정도 안정을 되찾았으나 청년 실업은 여전히 7.7%로 높은 수준을 유지하고 있어 문제가 되고 있다.

더욱이 북핵문제, 소비위축 등 대내외 요인으로 인해 향후 경기전망이 불투명한 가운데 기업들이 인력구조조정에 나서고 신규인력 채용을 억제할 경우 청년실업 문제의 고착화가 우려된다. 또한 현재의 청년층 노동력의 양적․질적 수준이 향후 국가경쟁력을 좌우할 것이며 청년실업률이 높다는 것은 국가경쟁력의 핵심인 인적자본을 효율적으로 양성하고 활용하지 못한다는 측면에서 청년실업 문제는 아주 심각한 문제이다.

따라서 본 연구는 청년실업 문제에 중점을 두어 청년실업 문제에 대한 바람직한 정책적 방안을 모색하고자 한다.

2. 연구의 구성

이하에서는 우선 청년실업의 현황과 분석을 통해 청년실업의 심각성을 알아 본 후 청년실업의 원인을 구조적 측면과 공급측면, 수요측면으로 나누어 살펴보고 기존의 정부 청년실업정책을 분석하고 평가하겠다. 다음으로 외국의 청년실업 정책을 통해 정책적 시사점을 얻고자 하며 바람직한 청년실업정책의 모색을 위한 방안과 외국사례에서 본 청년층 고용정책의 분야별 정책과제를 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 청년실업의 현황과 분석

1. 청년실업 현황

청년실업이란, UN이나 OECD 기준에 의할 경우 15세에서 24세까지의 실업을 의미하나 우리나라의 경우는 20대 남성의 군복무가 의무화되어 있어 외국에 비해 경제활동을 시작하는 시기가 늦으므로 일반적으로 15세에서 29세사이의 실업을 주로 의미한다.

〈표1〉은 외환위기 전후의 실업률 변화추이를 보여주는데 경제위기 이전인 1997년에 2.0%였던 실업률은 외환위기 직후인 1998년 7.0%까지 올랐다가 2003년엔 3.4%에 머물고 있음을 보여준다.

〈표1〉 청년실업률(1996～2003)

(단위: %, 천명)

구 분		1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
청년 (15～29세)	실업률	4.6	5.7	12.2	10.9	7.6	7.5	6.6	7.7
	실업자	264	322	655	574	402	388	341	383
전체	실업률	2.0	2.6	7.0	6.3	4.1	3.8	3.1	3.4
	실업자	435	568	1490	1374	913	845	708	777

자료: 통계청 『경제활동인구조사』, 각년도.

〈표2〉 OECD 기준에 의한 주요국의 실업률(2001)

(단위: %)

	한국	미국	일본	프랑스	독일	영국
청년실업(A)	9.7	10.6	9.7	18.7	8.4	10.5
전체실업(B)	3.7	4.8	5.0	8.8	7.9	4.8
A/B	2.62	2.21	1.94	2.13	1.06	2.19

자료: OECD(2002) Labor Force Statistics.

※ 청년실업은 OECD 기준에 의해 15～24세의 실업률이나 미국과 영국은 16～24세의 실업률.

청년실업률은 1998년의 12.2%를 정점으로 다소 하락하는 추세를 보이고 있으나 2003년 현재 7.7%로서 여전히 높은 수치를 보이고 있으며

〈표1〉에서 볼 수 있듯이 청년실업자가 전체실업자에서 차지하는 비중이 거의 50%에 육박하고 있다. 〈표2〉와 같이 OECD 기준으로 실업률을 계산할 경우 2001년의 청년실업률은 9.7%에 달하며 주요 국가에 비해 청년실업률과 전체 실업률간의 격차가 매우 큰 수준이다.

2. 청년실업의 분석

가. 대졸 실업자 증가 추세

〈표3〉 학력별 청년실업자 구성비

(단위: 천명)

비 고		1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
대졸이상	실업자 수	78	90	168	149	121	127	123	143
	비율	29.5	28.0	25.6	26.0	30.1	32.7	36.1	37.3
고 졸	실업자 수	159	203	424	369	241	225	190	217
	비율	60.2	63.0	64.7	64.3	60.0	58.0	55.7	56.7
중졸이하	실업자 수	27	29	62	55	41	36	29	23
	비율	10.2	9.0	9.5	9.6	10.2	9.3	8.5	6.0

자료: 통계청 『경제활동인구조사』, 각년도.

〈표3〉에서 보듯이 외환위기 당시인 1998년 25.6%에 불과하였던 대졸이상 학력자가 청년실업에서 차지하는 비율이 2003년에는 37.3%로 증가하였으며 같은 기간 고졸학력자의 비율은 64.7%에서 56.7%로, 중졸이하 학력자의 비율은 9.5%에서 6.0%로 감소하였다.

이와 같이 청년실업자중 대졸이상 실업자 증가로 인한 고학력 실업자의 인력손실이 사회적 문제로 대두되고 있다.

나. 비수도권 청년층 취업난 심화

〈표4〉 지역별 청년층 취업률(인구대비)

(단위: %)

	청년층(15～29세)				전체
	2003년	차이	1996년	차이	2003년	1996년
전국	41.2		41.4		46.2	45.6
서울특별시	45.2	3.0	49.6	8.2	47.4	49.8
부산광역시	35.5	-5.7	37.5	-3.9	43.7	43.7
대구광역시	37.0	-4.2	38.1	-3.3	44.9	40.1
인천광역시	43.8	2.6	44.0	2.6	45.1	43.4
광주광역시	35.4	-5.8	36.3	-5.1	41.4	40.2
대전광역시	40.0	-1.2	34.3	-7.1	43.7	38.0
울산광역시	43.1	1.9	-	-	44.6	-
경기도	48.2	7.0	46.7	5.3	47.0	45.1
강원도	32.9	-8.3	30.6	-10.8	43.6	42.7
충청북도	35.0	-6.2	34.3	-7.1	43.9	42.8
충청남도	38.6	-2.6	31.6	-9.8	47.3	49.8
전라북도	31.2	-10.0	32.3	-9.1	43.8	42.9
전라남도	32.2	-9.0	32.4	-9.0	48.0	50.9
경상북도	38.8	-2.4	36.3	-5.1	49.4	47.0
경상남도	37.8	-3.4	52.5	11.1	46.9	58.9
제주도	47.0	5.8	42.5	1.1	52.6	51.0

※ 차이란 전국 청년층 평균 취업률과 각 지역별 청년층 평균 취업률의 차이를 뜻함.

자료: 통계청 경제활동인구연보, 1996, 2003.

통계청 시도/연령별 추계인구.

〈표4〉에 의하면 2003년도 서울특별시, 인천광역시, 경기도 지역의 청년층 취업률은 전국평균인 41.2%에 비하여 각각 3.0%, 2.6%, 7.0% 포인트 높게 나타나고 있다. 그러나 울산광역시와 제주도를 제외한 나머지 비수도권 지역의 청년층 취업률은 전국 평균 취업률보다 낮게 나타나고 있다. 특히 부산광역시, 대구광역시, 광주광역시, 전라북도, 경상남도 지역의 경우 1996년도에 비해 2003년도에 전국 청년층 평균 취업률과 각 지역별 청년층 평균 취업률간의 격차가 심화되는 양상을 보이고 있다.

이와 같은 현상은 기본적으로 우리나라의 경제, 정치의 서울 집중현상과 기업의 수도권대학 출신 선호 현상을 반영하는 것으로 보인다. 대부분의 기존 실업정책은 동질적인 노동시장과 노동이동의 완전성을 가정하고 있으나 실제로는 이러한 가정이 성립되기는 어려우며 지역별로 격차가 존재하므로 지역특성을 고려한 지역별 실업대책이 필요함을 알 수 있다.

Ⅲ. 청년실업의 원인

1. 구조적 측면 : 경제성장의 둔화와 산업구조의 변화

가. 경제성장의 둔화

1990년과 1997년 사이에 평균 실업률은 2.4%로서 자연실업률에 가까운 수준이었으나 외환위기 직후인 1998년에는 6.9%의 마이너스 성장으로 실업률이 급상승하여 1998년 실업률은 7.0%로 대규모 실업사태에 직면하였다. 이후 인력구조조정이 일단락되고 경기가 회복됨에 따라 실업률은 2000년 4.1%, 2001년 3.8%, 2002년 3.1%로 하락하는 추세를 보이다가 2003년 초부터 경제불안이 가시화되면서 실업률이 3.4%로 다시 높아지는 중이다.

자연실업률(natural rate of unemployment)에 대한 일반적 정의는 “공급측 교란요인이 없을 때 장기적으로 인플레이션 압력을 유발하지 않는 수준의 실업률” 또는 “총수요 변동과는 관계없는 구조적, 마찰적 요인에 따라 결정되는 실업률”을 의미한다(Friedman 1968). 우리나라의 자연실업률은 1983～86년중의 평균 4% 수준에서 1987～97년중에는 2.5% 내외로 크게 하락하였으며, 외환위기 이후 크게 상승한 후 다소 하락세를 보여 2002년중에는 3% 정도로 추정되었다.

〈표5〉 최근 실업률과 성장률

(단위: %)

구 분	1998	1999	2000	2001	2002	2003
실업률	7.0	6.3	4.1	3.8	3.1	3.4
실질GDP 성장률	-6.9	9.5	8.5	3.8	7.0	3.1

자료: 통계청

전체근로자중 청년층의 비율은 1996년 43.5%에서 2001년 32.2%로 낮아졌으며 30세에서 44세까지의 취업자가 1996년 66만명에서 2001년 71만명으로 늘어난 반면 15세에서 29세까지의 취업자는 같은 기간 64만명에서 43만명으로 오히려 감소하였다.

경기침체시 대부분의 기업들이 우선적으로 신규채용을 억제하여 청년실업이 증가하는 경향이 있으며 다양한 경기외적 변수로 인한 경제의 불확실성이 증대됨에 따라 최근 국내 기업들은 신규채용을 연기하거나 축소해왔다.

이러한 면을 볼 때 청년 노동시장은 경기변동에 특히 민감하게 반응함을 알 수 있다.

나. 산업구조의 변화

최근 산업구조가 고용창출효과가 큰 섬유업, 건설업 등이 사양화 내지 성숙 단계에 접어들었고 고용인원수가 적은 IT나 첨단업종으로 고도화되고 있다.

전자산업의 경우 지난 1994년과 2002년 사이에 생산이 연평균 27.8% 증가했지만 고용은 3.4% 증가하는데 그쳤다. 반도체와 같은 고성장 업종의 고용창출력이 크지 않기 때문에 산업구조가 고도화될수록 실업률이 상승하는 추세이며 향후 IT업종이 발전되더라도 청년실업의 문제가 획기적으로 해소되기는 어려운 실정이다.

〈표6〉 산업별 생산․고용 연평균 증가율(1994～2002)

(단위: %)

구 분	제조업 전체	전자	자동차	화학	기계	식품	섬유
산업생산증가율(A)	8.3	27.8	5.8	4.9	2.1	1.6	-4.7
고용증가율(B)	-0.4	3.4	1.1	-1.5	-0.4	-0.7	-3.3
B-A	-8.7	-23.6	-4.7	-6.4	-2.5	-2.3	1.4

자료: 통계청, 『경제활동인구조사』, 『한국통계연감』, 각년도.

2. 청년층 노동력의 공급 측면

가. 대졸자의 양적 증가와 질적 저하

노동공급측면에서 본 청년 노동력의 변화는 무엇보다도 고학력화 현상을 들 수 있다. 노동공급의 구조변화에 따라 대량의 고학력 인력이 배출됨에도 불구하고 고학력 인력을 수요하는 일자리가 그만큼 창출되지 않는다면 실업자가 확대될 수밖에 없다.

〈표7〉 고등학교 및 대학교 진학률

(단위: %)

비고	고등학교 진학	대학교 진학	일반계 고교→대학	실업계 고교→대학
1980	84.5	27.2	39.2	11.4
1985	90.7	36.4	53.8	13.3
1990	95.7	33.2	47.2	8.3
1995	98.5	51.4	72.8	19.2
2000	99.6	68.0	73.9	42.0
2001	99.6	70.5	85.3	44.9
2002	99.5	74.2	87.0	49.8

자료: 교육부, 『교육통계연보』, 각년도.

※ 진학률 = (진학자/졸업자)×100

〈표7〉에 의하면 고등학교 진학률은 1990년도에 이미 95%를 넘어섰으며 고등학교 졸업 이후의 대학 진학률은 1995년도에 50%를 넘어섰다. 2002년 현재 대학 진학률은 74%에 이르고 있으며 일반계 고등학교 졸업자의 87%와 실업계 고등학교 졸업자의 50%가 대학에 진학하고 있다.

대학교 진학률의 증가는 신호-선별(Signalling-Screening)이론에 의할 경우 대학교 졸업이 노동시장에서 더 높은 노동효율성에 대한 신호역할을 하는 것으로 설명될 수 있으나 한국적 현실에서는 대학졸업장이 ‘인간대접’을 받는 최소한의 기능을 하기 때문으로 보인다.

대학 진학률이 높아짐에 따라 해마다 대학을 졸업하는 신규 졸업자의 숫자도 크게 늘어났다. 1995년에는 신규 대학 졸업자 수가 32만여명이었으나 2003년에는 50만명을 넘어섰다.

〈표8〉 대졸자, 대학진학률 추이

(단위: 천명, %)

구 분		1985	1995	2003
대졸자 수		215	324	505
대학 진학률	일반계	53.8	72.8	90.1
	실업계	13.3	19.2	57.6

자료: 교육부

그러나 대학 졸업이후의 취업률은 크게 변화하지 않았다. 〈표8〉은 진학자나 입대자를 제외한 학교졸업자의 취업률을 보여준다. 고등학교 졸업자의 취업률은 1995년에 69%를 달성한 이후에 66%를 넘어서지 못하고 있다. 이는 일반계 고등학교 졸업자의 경우 대부분 재수를 선택하기 때문인 것으로 보인다. 전문대학교 졸업자의 경우 80%가 취업을 하고 있는 것으로 나타났으나 4년제 대학교 졸업자의 경우에는 1995년에 비하여 취업률이 떨어진 것으로 나타났다.

〈표9〉 고등학교 및 대학교 졸업후 취업률

(단위: %)

비고	고등학교	일반계 고교	실업계 고교	전문대학교	대학교
1980	37.9	15.7	58.2	50.3	73.0
1985	41.2	16.2	60.4	57.2	52.1
1990	51.0	18.7	84.0	71.8	55.0
1995	69.3	26.4	90.9	74.2	60.9
2000	66.1	15.5	88.8	79.4	56.0
2001	66.4	18.9	88.2	81.0	56.7
2002	66.3	18.1	90.0	80.7	60.7

※ 취업률 = (취업자/(졸업자-(진학자+입대자))×100

자료: 교육부, 『교육통계연보』, 각년도.

따라서 〈표3〉의 대학교 이상 학력자 즉, 고학력 실업자들의 문제는 1995년과 2000년 사이에 대학을 진학했던 사람들이 노동시장에 대량으로 유입되면서 발생한 문제라고 할 수 있다. 특히 2001년 이후에 고등학교졸업자의 대학진학률이 70%를 넘어섬에 따라 청년층 고학력 실업자의 문제는 당분간 지속될 것으로 보인다.

나. 청년층 직업관과 근로의식 변화

최근 들어 청년층은 보다 “편하고 쉬운 일”을 찾는 경향이 있으며 이로 인해 인력부족과 실업이 동시에 발생하고 있다.

〈표10〉중소 제조업의 인력부족률 및 부족인원

(단위: 명, %)

구분	사무관리	전문가	기술 및 준전문가	기능직	단순노무	서비스직	판매관리	전체
부족인원	17244	7333	17252	72987	83768	527	5862	204951
부족률	4.1	9.3	9.1	10.8	11.6	3.0	6.8	9.4

자료: 중소기업청, 2002년 9월26일 보도자료.

고학력자들의 직장에 대한 기대수준이 높아지면서 3D 업종이나 중소기업에의 취업을 기피하고 편안하며 깨끗하고 손쉽게 소득을 올릴 수 있는 직업을 선호하는 것으로 해석할 수 있다.

다. 학교로부터 직장으로의 이행 비원활

이병희 외, 「학교로부터 노동시장으로 이행실태와 정책과제」, 한국노동연구원, 2001. 1.

학교로부터 직장으로의 이행이 원활하지 못함은 첫 직장에 진입의 어려움, 직장 취업후 불안정한 정착으로 인한 빈번한 이동이라는 두 가지 현상으로 설명할 수 있다.

노동패널 청년층 부가조사(한국노동연구원, 2000년 5월 기준)를 분석하면 교육 종료 후 1년 이내에 취업하지 못한 자의 비중은 30.4%, 3년이 경과해도 취업하지 못한 자의 비중은 18.0%, 5년 후에도 취업하지 못한 자의 비중은 9.0%로 나타났다.

교육 종료 후 미취업기간이 길어질수록 미취업으로부터 탈출확률이 낮아지는 것으로 나타나고 있다. 노동패널 조사를 분석한 결과에 의하면 첫 5개월 이내에는 취업확률이 24.0%이지만 그 이후에는 3～4%선으로 급격히 낮아지고 있으며 첫 직장진입에 소요된 기간의 임금효과 분석에서도 기간이 길어질수록 임금이 낮아지는 음의 효과를 나타내고 있다. 외환위기 이후인 1998년 이후 자료를 사용하여 학력별 미취업 탈출확률을 분석하였을 때, 고졸이하 학력층의 미취업으로부터의 탈출확률이 전문대졸과 대졸에 비하여 각각 19%, 34%로 낮은 것으로 분석되어 첫 직장 진입의 어려움은 최근 고졸 이하의 저학력층에서 심화되고 있는 것으로 볼 수 있다.

노동패널 청년층 부가조사자료를 이용한 직장경험횟수의 임금에 대한 효과 회귀분석 결과는 직장경험이 1회 증가할수록 임금은 4% 낮아지는 것으로 나타났고 비정규직 경력기간의 전체 취업기간에 대한 비중이 높을수록 임금이 10% 낮아지는 것으로 나타나 우리나라 청년층의 빈번한 직장이동은 선진국에서 일반적인 경력일치를 위한 필요과정이라기보다는 학교로부터 직장으로의 연계시스템의 부족으로 인하여 나타나는 불안정한 소모적 과정으로 판명되었다.

3. 청년층 노동력의 수요 측면

가. 인력수요의 구조적 변화

청년실업의 주요한 원인으로 산업구조 변화에 따른 인력수요의 변화를 들 수 있다. 고학력 청년층 노동력은 주로 대기업, 공공부문, 서비스업 등에서 사무직, 전문직 계통의 일자리를 원하는 경향이 있다.

그러나 현재 직종별 일자리는 급격하게 변화하였다. 〈표11〉에서 직종별 일자리의 변화를 보면 1996년에서 2003년까지 전체 취업자는 6.2% 증가하였으며 농업, 임업 및 어업숙련 종사자와 기능원 및 관련 기능 종사자가 각각 17.3%와 26.1%로 크게 감소하였다. 고급임직원 및 관리자, 전문직 및 준 전문가가 각각 11.6%, 6.8%, 7.4% 증가하여 전체 증감율인 6.2%를 상회하나 농업, 임업 및 어업숙련 종사자와 기능원 및 관련 기능 종사자를 제외할 경우 실질적으로는 관리자 및 전문직계통의 일자리는 전체평균에 못 미친다고 할 수 있다.

〈표11〉 직업별 취업자의 변화

(단위: 천명, %)

구 분	1996	2003	증감률	2003년 구성비
전체	20,853	22,139	6.2	100.0
의회의원, 고급임직원 및 관리자	535	597	11.6	2.7
전문가	1,016	1,702	6.8	7.7
기술공 및 준전문가	1,993	2,140	7.4	9.7
사무종사자	2,630	3,172	20.6	14.3
서비스 및 판매 종사자	4,713	5,570	18.2	25.2
농업, 임업 및 어업숙련 종사자	2,218	1,834	-17.3	8.3
기능원 및 관련 기능 종사자	3,259	2,407	-26.1	10.9
장치, 기계조작 및 조립 종사자	2,210	2,387	8.0	10.8
단순노무 종사자	2,279	2,329	2.2	10.5

자료: 통계청, 『경제활동인구조사』, 각년도.

청년층의 고학력화로 인하여 청년층의 일자리 선호는 전문직과 같은 전통적인 사무직종과 서비스산업에 치중하고 있지만 실제 노동시장에서 이러한 일자리의 창출이나 확대속도는 청년층 노동력을 흡수할 만큼 크지 않다는데 청년실업의 문제가 있다.

청년들이 선호하는 일자리는 이미 인력부족률이 그다지 높지 않은 직종과 산업에 집중되어 있다. 인력부족률은 2002년부터 크게 증가하였으나 이러한 인력부족은 생산직, 단순노무직 등 주로 기능직 인력에 한정되어 있다.

〈표12〉에서 산업별 직종별 인력부족률을 보면 대부분 생산관련직과 단순노무직의 일부에서만 인력부족률이 3% 이상 나타나고 있음을 알 수 있다.

〈표12〉 산업별 직종별 인력부족률(2003)

(단위: %)

구 분	계	관리전문 기술직	사무직	서비스 판매직	생산 관련직	단순 노무직
전산업	2.2	1.1	1.3	1.7	4.0	2.3
광업	1.1	0.0	0.5	0.0	1.7	0.5
제조업	2.9	1.5	1.8	2.4	3.8	4.2
전기, 가스 및 수도사업	0.7	0.5	0.5	0.6	1.3	1.2
건설업	1.6	1.2	2.3	2.0	1.0	8.7
도․소매 및 수리업	1.5	0.8	1.4	1.6	3.3	1.0
숙박 및 음식점업	2.5	0.6	3.8	2.2	6.3	3.1
운수, 창고 및 통신	4.1	0.2	0.5	0.1	7.0	0.9
금융 및 보험업	0.4	0.4	0.4	0.0	0.1	0.9
부동산사업 서비스업	12	1.7	1.3	0.2	0.9	0.6
교육 서비스업	0.6	0.5	1.3	2.0	0.0	0.6
보건 및 사회복지사업	1.5	1.6	0.7	1.0	3.0	1.9
기타 서비스업	1.0	0.6	1.0	2.6	1.4	0.5

자료: 노동부, 『노동력 수요동향 조사』, 2003.

〈표13〉에서 보듯이 이러한 인력부족이 주로 300인 미만의 중소기업에서 심각하게 나타나고 있다는 점을 고려할 때 한국 노동시장에서는 인력부족 부문과 청년층 노동력의 성격이 일치하지 않아 발생하는 문제라고 할 수 있다.

〈표13〉 규모별 인력부족률

(단위: 천명, %)

구 분	현원	부족 인원	부족률	5～9인 사업장	10～29인사업장	30～99인사업장	100～299인 사업장	300인 이상 사업장
1999	5640	62	1.1	2.0	1.8	1.0	0.9	0.2
2000	5722	72	1.3	1.9	1.8	1.3	1.2	0.4
2001	5925	76	1.3	2.0	1.8	1.3	1.1	0.3
2002	6015	149	2.5	4.5	3.1	2.4	2.0	0.8
2003	6461	141	2.2	3.6	2.7	2.3	2.2	0.5

자료: 노동부, 『노동력 수요동향 조사』, 각년도.

나. 상시 구조조정

외환위기 이후 기업들은 수익성 개선을 위하여 성과주의를 강화하고 상시 구조조정을 실시하면서 청년층 인력이 선호하는 대기업의 전문기술직종이나 사무직에서는 경제위기 이후 상시적인 구조조정으로 인하여 일자리가 부족해졌다.

따라서 경제위기 이후 공공, 금융, 민간 대기업에서는 심각한 인력감축이 발생하였고 그 이후에도 고용조정이 상시화되었다. 공공부문에서는 1998년부터 2001년까지 13만여명의 인원이 감축되었고 금융부문에서는 1997년말 외환위기 이후 1999년말까지 불과 2년 동안에 4만6천여명의 인원감소가 있었다.

〈표14〉 공공부문의 인원 감축 계획과 실적

(단위: 천명)

비 고	1998～2001 계획(A)	실적(C)	인원감축 진도(C/A, %)
전 체	142.6	131.1	101
중앙부처	26.0	21.4	98
지방자치단체	56.6	49.5	100
공기업	41.2	41.7	101
산하기관	18.8	18.5	105

자료: 기획예산처

〈표15〉 금융부문 인력의 변화

(단위: 명, %)

구 분	정규직
	남	여	전체	여성비중
1997년 12월말	92,236	42,011	134,247	31.3
1998년 12월말	75,412	25,261	100,673	25.1
1999년 12월말	66,754	21,367	88,121	24.2

자료: 기획예산처

민간 대기업에서도 구조조정으로 인한 인원감축은 심각했다. 〈표16〉은 2000년 매출액 기준 50대 순위 기업들의 종업원 수를 경제위기 전 1996년의 종업원 수와 비교한 것이다. 이는 대기업 구조조정 과정에서 기업인수, 합병, 내부 구조조정 등이 포함되어 있으므로 경제위기 이후 순 인원감축의 수치만을 정확하게 보여주지는 않지만 이를 고려한다 하더라도 경제위기 이후에 생존한 주요 대기업에서 약 20%에서 40%에 가까운 종업원 수의 감소가 있었으며 그 중 상당수가 인원감축으로 인한 것이다. 이러한 기업의 인원감축과 구조조정의 상시화에 따라 기업의 신규채용 규모 또한 축소되었다.

〈표16〉매출액 순위 상위 기업(2000년 기준)의 4년간 종업원 수 변동현황

(단위: 명, %)

매출액 순위	기업명	1996	2000	증감율
1	삼성물산	9,049	4,610	-49.0
2	삼성전자	59,086	48,936	-17.1
3	현대종합상사	614	453	-26.2
4	현대자동차	47,098	49,124	4.3
8	LG전자	34,525	31,787	-7.9
16	현대중공업	27,417	26,119	-4.7
18	SK텔레콤	3,608	3,104	-13.9
19	현대상선	2,750	3,702	34.6
26	삼성중공업	12,589	7,197	-42.8
27	삼성SDI	5,651	8,454	49.6
28	대우자동차판매	4,362	4,202	-3.6
30	LG건설	2,294	2,901	26.4
31	삼성전기	10,519	11,904	13.1
40	LG화학	13,209	7,967	-39.6

자료: 한국신용정보평가 DB.

다. 기업의 경력직 선호

외환위기 이후 기업의 구조조정으로 인한 인원감축과 함께 채용의 성격도 신규채용보다는 경력직 선호로 옮아가고 있다.

기업들은 기술변화가 빠른 상황에서 신규 졸업자에 대한 추가 교육을 투자가 아닌 비용으로 인식하면서 인력양성을 위해 시간과 비용이 소요되는 신규인력 채용을 줄이는 대신에 즉시 활용이 가능한 경력직 인력을 수시로 선발하는 경향을 보이는데 이는 기업의 인적 자원 활용 패러다임이 필요한 인력을 육성하는 방식에서 우수 인재를 외부에서 수혈하는 방식으로 변화했음을 나타내어 준다.

〈표17〉은 주요기업들의 경력직 채용 선호현상을 보여준다. 30대 민간기업과 공기업, 금융기관의 경력직 채용 양상 경제위기를 거치면서 크게 변화하고 있다. 경제위기 이전에는 경력자의 채용비중이 전체의 41%에 불과했으나 2002년에서는 전체의 82%가 경력자로 충당되고 있다. 이에 따라 청년층에 대한 신규 채용의 규모는 절대적으로 감소하게 된 것이다.

〈표17〉 주요 기업들의 경력직 채용현상

(단위: 천명, %)

구 분	1997년	1998년	1999년	2000년	2001년	2002년
취업자수	1,573	1,407	1,321	1,319	1,234	1,247
신규채용자수	218	164	256	270	185	166
경력자 채용비중	40.7	54.9	73.3	78.1	78.7	81.8

자료: 노동부

Ⅳ. 청년실업 대책 현황과 평가

1. 청년실업 정책의 개관

우리나라의 청년실업 대책은 대부분 1997년 외환위기 이후에 등장하여 정책 실행의 역사가 매우 짧다. 사실 외환위기 이전 2%대의 실업률 하에서도 전체 실업률 대비 청년실업률은 2배가 넘고 전체 실업자 가운데 60%이상이 청년층이었음에도 불구하고 정부는 청년층 실업에 대해 특별한 관심을 기울이지 않았고 대책도 거의 마련되지 않았다. 이는 노동시장에서 청년층이 경험하는 높은 실업과 잦은 직장이동을 청년층이 자신에게 맞는 일자리를 찾아가는 과정에서 발생하는 마찰적 실업으로 인식하였기 때문이며 따라서 개인이 스스로 일자리를 찾아가도록 내버려둔 것이다. 한편 1980년대초 초등교육의 급속한 확대와 1980년대 일반계 고교의 확대에 따른 고학력화의 충격과 산업수요에 부응하지 못하는 교육제도 때문에 청년층 노동력의 활용이 저조하다는 문제제기가 지속적으로 이루어졌지만 경제성장을 통해 청년층 실업문제가 해결가능하다고 생각되었다.

이병희․안주엽, “청년실업의 현황과 원인: 교육과 노동시장,” 2003.

1960년대 이후 고도성장을 반영하여 우리나라는 1990년에서 1997년까지 연평균 2.3%의 낮은 실업률을 기록하였으나 외환위기로 인하여 실업률이 1997년 2.6%에서 1998년 6.8%로 급격히 증가하였다. 외환위기 이전에 7%대, 20만명 내외 수준이었던 청년실업자는 1998년 16.0%, 34만여명으로 급속히 증가하였다. 정부는 실업자가 급증함에 따라 1998년 3월 종합실업대책을 마련하여 실행하기 시작하였는데 실업자를 신규실업자와 전직실업자로 분류하여 취업난으로 인한 신규실업자에 대해서는 공공부문 DB 구축, 정부지원 인턴제, 정보통신분야 전문교육, 취업 유망분야 자격증 취득 지원, 초․중등학교 전산보조원 임용 등의 사업을 실시하였다. 이하에서는 1998년 이후 연도별 주요 청년실업 대책을 살펴보도록 하겠다.

2. 연도별 주요 청년실업 대책

노동부, 『실업대책백서』, 2003. 2.

가. 1998년도 주요 대책

1998년에는 정보통신부 등에서 정보화 공공근로사업을, 행정자치부 등에서 공공기관 정보화사업을 추진하였고, 정보통신부에서 정보통신분야 전문교육 노동부에서 취업유망 훈련프로그램을 개발하여 청소년 훈련을 확대하였다. 재원 사정으로 추진이 미흡하였던 공공부문 정보화사업에 제2차 추경예산 1,350억원을 투입하여 매일 35,000명을 4개월간 고용했으며 총 고용인원 중 약 30%에 해당하는 10,500명을 대졸 미취업자로 고용하였다. 그리고 대민 서비스의 획기적 개선을 위하여 지방행정의 정책자료 및 현황통계자료를 종합 데이터베이스로 구축하는 등 정보화사업을 지원하였다. 한편 ‘직업전망 핸드북’을 발간하고 적성검사 등 진로지도를 강화하였으며 취업유망 훈련프로그램을 개발하여 보급하였다. 아울러 전문자격증이나 취업유망 훈련프로그램을 취득할 수 있도록 관련 과정을 확충 및 개설하였으며 대학 연구․실험실 단기 유급조교 지원, 초․중등학교 보조교사 활용지원사업을 수행하였고 정보통신분야 창업동아리를 지원하였다.

나. 1999년도 주요 대책

1999년에 실시한 청소년 지원사업은 정부지원 인턴제사업, 정보통신분야 전문교육, 취업유망분야 자격증 취득 지원, 초․중등학교 전산보조원 임용 등이다.

‘정부지원 인턴제사업’은 대졸 미취업자 5만7천명(1차 3만7천명, 2차 2만명)에게 1인당 40～50만원을 최대 6개월간 지원하여 산업현장 경험의 기회를 제공하였다.

한편 ‘정보통신분야 전문교육사업’은 대졸 미취업자 등이 지정교육기관에서 정보통신 전문교육을 받을 수 있도록 교육비를 지원하는 것이었다. 주요 교육과정은 정보통신전환교육, 멀티미디어 콘텐츠교육, 국제공인자격과정교육, 인터넷관련 창업교육과정 등이다. 1999년에 74억원을 투입하여 전국 56개 교육기관에서 4,121명에 대해 교육을 실시하였는데 이 중 3,121명이 교육을 수료하였고 1,699명이 취업을 하였다. 이 사업은 홈페이지 제작, 전자상거래 등 미취업자의 관심이 높고 취업이 유망한 분야 위주로 교육을 실시해 좋은 반응을 얻었고 교육비의 일부를 교육생에게 부담케 함으로써 교육 참여도를 높였다.

‘취업유망분야 자격증 취득사업’은 전문대 이상 고학력 미취업자에게 취업유망분야 훈련기회를 제공하여 미래유망자격 취득 및 취업을 촉진하는 사업이었다. 60억8,000만원의 예산을 투입하여 3,700명에 대한 훈련을 실시하였다. 동 사업은 단기적으로는 미래유망자격 취득으로 취업능력을 제고하고 장기적으로는 향후 인력수요가 예상되는 분야의 전문인력을 확보할 수 있게 하였다.

‘초․중등학교 전산보조원사업’은 초․중․고등학교에 전문대학 졸업 이상의 미취업자를 전산보조원으로 임용토록 하여 학교 단위의 효율적인 교육정보화를 추진하는 것이었다. 1999년 3월부터 12월까지 10개월간 1,700억원을 투입하여 7,000명에 대해 혜택을 주었다.

아울러 총 75억원의 예산을 투입하여 3,000명의 초등영어 보조교사를 채용함으로써 고학력 미취업자의 고용을 창출하고 초등학교 교사의 수업부담을 경감시키는 한편 전문대 졸업 이상의 고학력 미취업자 중 과학교사 자격증 소지자 4,500명을 선정하여 과학실험 보조원이 없는 학교 등에 배치하는 사업에 총 95억원의 예산이 소요되었다.

또한 대학원 연구과정을 운영하는 대학을 일정 기준에 의해 선정하여 과정참여 학생 1인당 연 200만원을 지원함으로써 대졸 미취업자가 능력개발을 할 수 있도록 하였다. 동 사업에는 71억원이 투입되었으며 63개교 3,569명이 혜택을 받을 수 있었다.

다. 2000년도 주요 대책

2000년에는 청소년 실업과 관련하여 다양하고 구체적인 대책을 마련하여 추진하기 시작하였는데, 1월 11일 종합실업대책의 특성별 대책으로 청소년 대책을 마련하였고 2월 1일 관계부처와의 협의를 거쳐 ‘청소년 인력개발 및 고용촉진대책’을 수립하였다.

‘2000년 종합실업대책’의 청소년 대책, ‘청소년 인력개발 및 고용촉진대책’, ‘청소년 실업대책’의 내용을 종합하면 청소년실업대책은 2월의 청소년 실업률 14%(32만명)를 하반기에는 7%대(15만명)수준으로 감소시키는 것을 목표로 일자리 및 훈련기회 등을 확대하는 것이다. 주요 대책을 보면 청소년에게 적합한 일자리 창출, 벤처 등 창업지원, 직업능력개발, 해외취업지원, 직업지도 및 취업알선 강화 등으로 구성되어 있다.

청소년에 적합한 일자리 창출 대책으로는 정부지원 인턴제, 초․중․고 전산보조원 채용, 대학생 단기 유급조교 채용, 공공부문 DB 구축사업 실시, 청소년 자원봉사활동 활성화 등이 있고, 창업지원사업으로는 대학생 창업동아리 지원, 대학생 벤처 창업스쿨 지원 등 2개 사업이 시행되었다.

한편, 직업능력개발사업으로는 메커트로닉스 등 첨단 제조업과정 운영, 인력부족 직종 훈련과정 운영, 다기능기술자 야간과정 운영, 청소년에 친숙한 사이버 훈련 실시, 제대청년 직업훈련 실시, 취업유망분야 훈련 실시, 전자상거래 등 정보통신분야 전문교육, 저소득 청소년 정보기술 교육, 전문대에 산업체 요청 교과목 설치 등 9개 사업을 시행하였다.

또한 청소년을 위한 해외취업지원사업을 운영하게 되었는데 이 사업에는 해외시장 개척요원 양성, 취업관광사증 협정체결 확대 등 2개 사업이 있으며 직업지도 및 취업알선강화사업으로는 직업지도 시범학교 직업지도 실시, 청소년 취업후견인제도 시행, 생활권 청소년 전용공간 확충 등 3개 사업이 포함되어 있다.

라. 2001년도 이후 주요 대책

2001년 11월 현재 청년실업률은 7.3%(34만 1천명)로 외환위기 이후 수준(1998년 11월 12.6%)보다는 크게 하락하였으나 여전히 전체실업률(3.2%)에 비해 2배 이상의 높은 수준을 유지하였다. 이에 따라 민간 및 공공부문이 함께 청소년 실업문제를 해결해 나갈 수 있는 방안을 강구하기 위하여 2001년 12월 17일 ‘청소년 실업 종합대책’을 수립하여 현재까지 추진하고 있다.

‘청소년 실업 종합대책’은 크게 단기 대책사업과 중단기 대책사업으로 구분할 수 있는데 단기 대책사업은 일자리 창출 및 직업능력개발지원, 취업알선 프로그램이 대표적이다.

단기 대책사업 중 일자리 창출사업의 내용으로 노동, 복지, 문화 등의 분야에서 일자리를 제공하는 공공부문 주도의 사회적 일자리 제공사업, 비진학청소년․신규 졸업자를 중심으로 실시하는 구인업체 개척사업과 문화유산․해양오염관리 등 보존가치 있는 DB구축에 인력을 지원하는 임시직 일자리 제공, 인턴제 지원대상기업을 확대하고 지원금을 상향조정하며 신기술 중소기업에 취업하는 이공계학․석사 미취업자에 대해 채용장려금을 지원하는 사업 등이 있다.

직업능력개발지원사업은 대졸자는 정보통신 등의 분야를, 고졸자는 조선․자동차 등의 분야를 중심으로 훈련을 실시하며 전국을 6대 권역으로 나누어 특화된 프로그램을 제공하는 직업 훈련체계를 구축하는 대상․업종별로 특화된 맞춤형 훈련사업, 기술교육대학․기능대학을 디지털 콘텐츠 및 소프트웨어 솔루션 등 성장동력 산업을 위한 인력 양성대학으로 육성하는 등 10대 차세대 성장산업에 부응할 수 있는 훈련 프로그램 개발사업 등으로 이루어져 있다.

한편 취업알선 사업은 전국 8개소의 고용안정센터에서 주관하는 직종과 직업을 탐색하는 직업지도 프로그램 운영과 취업알선․직업지도․직장체험프로그램 등을 원스톱 서비스로 제공하는 것 등이 주요 내용이다.

청년실업대책의 중장기 대책사업은 투자확대․일자리 나누기 등을 통한 새로운 일자리 창출사업, 수요자 중심으로 대학의 정원․학과․교육과정 등을 개편하고 산업체와의 계약에 의해 학과․학부를 운영하는 주문형 교육과정 개발 등 산업수요에 맞게 대학교육을 개편하고 기업활동과의 연계를 강화하는 교육체계 확립, 직업지도를 강화하고 청년고용 인프라를 구축하는 것 등이 주요한 내용을 이루고 있다.

3. 우리나라 청년실업 대책의 평가

가. 청년실업 대책의 중요성

우리나라 청년실업은 최근 경기 위축으로 인한 안정적인 정규 일자리의 감소가 주요 원인이며, 이와 더불어 경력 중시형 노동력 수요로의 변화, 학교교육과 노동시장에서의 산업수요간 괴리 등에 의한 인력수급의 양적․질적 불균형에 의해 발생하는 구조적 문제이다. 그리고 대기업 집단에서 경기 위축으로 인해 신규채용이 감소하고 경력중시형 채용 관행이 확산되어 이들 부문의 청년층 고용 창출 능력이 둔화되고 있음에도 불구하고 청년층의 이들 기업에 대한 선호가 여전함으로써 대기업에는 구직난, 중소기업에는 인력난을 발생시키고 있다. 정보통신기술의 발전을 원동력으로 하는 지식기반경제로의 전환이 가속화될수록 노동력 수요의 구조적 변화는 심화될 것으로 보인다.

청소년이 학교를 떠나서 직업세계로 진입하는 단계는 그 이후 생애직업경력의 발전에 매우 중요한 영향을 미친다. 이 단계에서 이들이 오랫동안 실업상태에 있거나 파트타임 취업 등 직무 관련 교육 및 훈련 기회가 주어지지 않는 주변적 취업을 지속하게 되면 고용 가능성을 신장시킬 수 없게 되고 안정적인 정규 일자리를 확보하기 어려운 악순환이 되풀이된다. 즉, 노동시장 진입 초기에 장기적이고 반복되는 실직 기간이나 불안정 고용을 경험한 청년들은 노동시장 진입에 있어서 장기적으로도 불리한 조건에 놓일 가능성이 높아진다. 이러한 이유 때문에 청년층 고용 및 실업 대책이 중요하다.

나. 청년실업 대책의 평가

청년실업의 주요 원인은 경기 위축으로 인한 노동수요의 감소이며 경력 중시형으로의 노동수요의 변화도 중요한 요인이다. 따라서 노동수요의 경기적․구조적 변화에 대응하는 청년층 고용․실업 정책으로 일자리 창출이 매우 중요하다. 우리나라의 청년실업 대책은 그동안 단기적 일자리창출 정책을 중심으로 시행되었다. 노동수요 측면의 청년층 고용․실업 정책을 직접적인 일자리 창출 방안과 간접적인 일자리 창출 방안으로 나누어 살펴보겠다.

직접적인 일자리창출 정책으로 초․중등학교 전산보조원 채용사업이나 공공부문 DB 구축 사업 등이 실시되었으며 간접적인 일자리창출 정책으로는 정부지원 인턴제, 장기 실업자 고용촉진장려금의 지급 등이 실시되었다. 앞으로 정부행정기관을 비롯한 공공부문에서의 일자리가 더욱 확대되어야 하며 민간부문 고용창출 지원정책도 민간기업에 대하여 각종 사회보장분담금과 조세 등을 경감해 주는 방안들을 추가적으로 마련하여 이 부분에서의 일자리창출을 보다 확대할 필요가 있다.

고용안정성이란 측면에서 보면 민간부문에서 보다 많은 일자리가 창출되어 정규 일자리로 연결되도록 하는 것이 바람직하다. 직장체험 프로그램 중 취업지원제는 중소기업지원을 확대하는 것이 바람직하다. 한편 정부지원 인턴제를 비롯한 대부분의 일자리창출 방안들이 전문대 이상의 학력을 가진 청년들을 대상으로 하고 있어 저소득 및 고졸이하, 고졸 미취업 청년집단 등 취약 청년집단을 주 대상으로 하는 일자리창출 방안이 크게 부족하다. 민간부문에서의 고용창출을 촉진하기 위해서 감세와 보조금을 통한 참여를 유인할 뿐 아니라 기업 및 사용자 단체가 더 많은 일자리 및 직업훈련 제공에 참여하도록 설득할 필요가 있다.

이와 더불어 노동시장의 제도적인 측면에서 청년층의 실업문제를 해결하려는 정책으로 주 5일 근무제 도입에 따른 일자리 증가 효과를 이용해야 할 것이다. 주 5일 근무제가 정착되는 과정에서 근무일을 단축하기 힘든 업종이나 기업을 중심으로 임시직․일용직 등과 같은 비정규직 및 파트타임 근로에 대한 수요가 증대할 것이 예상되므로 비정규직 및 파트타임 근로확대와 같은 방식을 통한 근로시간 배분을 유도할 수 있다. 그리고 이에 따른 고용 불안정성을 줄이기 위해 고용보험 수혜조건의 완화와 같은 사회보장 혜택을 추가적으로 부여하고 고용과 관련된 각종 보호요건을 강화해야 한다.

청년실업의 공급측 원인은 교육부문과 노동부문의 연계부족에 따라 산업수요에 부응하지 못하는 교육제도와 청년층의 기업에서 필요로 하는 기술 및 기능의 부족, 높은 눈높이에 기인한다. 따라서 노동공급 측면의 고용․실업정책은 경력지도의 강화, 산업수요에 부응할 수 있는 교육훈련 프로그램과 이를 뒷받침할 수 있는 인프라 구축 등과 같이 고용가능성 측면에서 학교-직장 이행을 촉진시킬 수 있는 정책방안이 요구된다. 우리나라의 고용․실업 정책은 직업훈련 내지 직업능력개발을 통하여 노동수요와 노동공급을 일치시키는 쪽에 초점이 맞추어져 있다. 반면에 예방적 차원에 관한 정책은 미약하다. 취업지원 서비스부문의 청소년 취업 후견인 제도는 예방적 차원의 활동이라 할 수 있으나 예방적 차원의 활동 가운데 큰 비중을 차지하여야 할 경력지도는 제대로 이루어지고 있지 않고 있다.

한편, 그동안 실시된 우리나라의 청년층 실업대책은 평등성 측면이 거의 고려되지 않았다 해도 과언이 아니다. 정부지원인턴제를 비롯한 일자리 창출 방안들과 직업훈련의 경우 대부분 전문대 이상의 학력을 가진 청년들을 대상으로 하고 있다. 직업훈련의 경우 교육훈련기관이 교육훈련의 성과가 상대적으로 양호할 것으로 보이는 대상자를 우선적으로 선발하는 이른바 크리밍(creaming) 문제로 인한 부작용도 발견되고 있는데 이는 취업성과만 보고 훈련과정을 우선적으로 승인해주는 현행 제도로 인한 부작용이다. 성과 위주의 지원으로 인해 고졸 이하, 고졸, 여성 등 취약계층 청년들은 교육훈련 대상자 선발과정에서 불이익을 받을 가능성이 높다. 고학력 추세로 인하여 전체 청년 노동력 가운데 고졸 이하의 학력을 가진 사람들의 비중이 감소하고 있음에도 불구하고 2002년 현재 전체 청년실업자 중 고졸이하 학력의 청년 노동자가 차지하는 비율이 55.7%에 이를 정도로 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 취약계층 청년들을 위한 교육훈련 프로그램으로는 고졸 이하 청소년층을 대상으로 메커트로닉스 등 첨단제조업 과정 및 전기용접, CNC 선반 등 인력부족 직종 훈련과정을 운영하고 있고 고졸 비진학청소년을 대상으로 다기능 기술자 야간과정을 운영하고 있는데 고졸 이하 청년층을 주 대상으로 하는 청년층 실업대책이 절대적으로 부족한 상황이다. 이와 더불어 고졸 이하 청년층 내에서도 경제사정이 어려운 자, 여성, 고용여건이 좋지 않은 지역에 거주하고 있는 자 등과 같이 상대적으로 취업하는데 큰 어려움을 가지고 있는 청년들을 대상으로 하는 고용․실업 정책도 많이 부족하다.

강순희․박성재․장원섭, 『사회학습망 구축방안』, 한국노동연구원, 2002.

외환위기 이후의 청년층 실업대책은 노동수요 측면, 노동공급 측면에서 다른 나라에서 시행하고 있는 고용 및 실업 대책을 대부분 포함하고 있는 것으로 보인다. 그러나 상대적으로 불리한 여건을 가진 청년층에 대한 정책방안이 매우 미약하다.

청년층 고용 및 실업 정책들은 정책의 상호 연계성이 높기 때문에 다양한 정책이나 프로그램이 서로 밀접한 관계를 가지고 상호간, 전체적으로 파급효과를 극대화할 수 있도록 종합적이고 체계적으로 추진되어야 함에도 불구하고 우리나라의 청년층 고용 및 실업 정책들은 단기간에 효과가 있을 수 있는 단기 실업대책 중심으로 시행되었고 다양한 정책방안들이 상호연계성 없이 시행되어 왔다는 문제점이 있다.

Ⅴ. 외국의 청년실업정책

높은 청년실업은 우리나라만의 문제가 아니다. 외국의 경우에도 1980년대부터 본격화된 경기침체로 인한 청년층 실업문제가 심각하다. 세계 대부분의 국가에서 실업률의 높고 낮음과 관계없이 청년실업은 전체 실업률을 훨씬 웃돌며 심각한 사회문제로 대두되어 왔다. 이에 따라 서구 선진국들은 이미 오래 전부터 청년층 실업문제를 주요한 정책으로 다루고 청년층 실업을 줄이기 위하여 다양한 프로그램을 제공하고 있다.

주요국의 청년층 고용․실업 정책 관련 주요 프로그램에 대한 고찰은 우리나라 고용정책의 방향 설정 및 이에 기초한 정책방안 개발을 위해 유용한 자료가 될 것이다.

1. 미국

미국의 청년(16～24세)실업률은 2000년대 중반 이래 전체 실업률의 2배 이상 높게 나타나고 있다. 2000년의 경우 청년실업률은 9.3%인데 비해 전체 실업률은 4.0%였다. 그리고 연령별 실업률에서도 청년실업률은 중장년층실업률과 고령층실업률에 비해 줄곧 3배 정도 높은 실업률을 보이고 있어 청년실업의 심각성을 말해주고 있다. 한편 교육정도에 따른 실업률은 고졸 미만 수준에서 가장 높게 나타나고 있다.

미 노동부 노동통계국, Eberts and O'Leary, 2001.

현재 미국에서 청년층을 대상으로 시행되고 있는 주요 프로그램으로는 직업교육훈련인 Job Corps, 정부지원 직업훈련 프로그램인 Workforce Investment Act, 기업에 대한 임금보조금 프로그램인 Work Opportunity Tax Credit가 있다.

가. Job Corps

Job Corps 프로그램은 1966년 이래 30년이 넘는 기간 동안 운영되어 오고 있으며 미국 연방정부가 지원하는 청년층 고용관련 프로그램 중에서 지출규모가 가장 큰 프로그램이다. Job Corps 프로그램은 직업배치, 상급교육 및 훈련을 목적으로 하며 빈민가정의 16～24세 실직청년층을 주요 대상으로 상주형태로 실시되는데 도시빈민가에 거주하는 청년들에게 국공립, 사립, 비영리 단체 등 111개 센터에서 일정한 규율과 감독 하에서 직업교육훈련, 보건서비스 등을 제공하는데 중점을 두고 있다.

Job Corps 프로그램은 연방정부가 프로그램을 운영하고 교육기관 등과 계약을 체결하며 프로그램의 성과를 모니터링 한다. 1995년 고용법인의 연례보고서에 의하면 프로그램 참가자중 75%가 취업을 했거나 상급 교육을 받고 있으며 46%는 보유기술에 적합한 직장을 구한 것으로 나타났다. 그러나 Job Corps 프로그램은 원래 취약계층에 속한 청년층을 주 대상으로 하였기 때문에 이들 청년들이 이 프로그램을 이수한 후에도 일반청년들에 비하여 여전히 취업이나 소득 수준에서 뒤지고 있는 것으로 조사되었다. 최근 들어 Job Corps 프로그램의 직업교육훈련 활동에 민간기업들을 참여시키고자 하는 노력이 진행되고 있다. 이는 민간기업들의 적극적인 참여 없이는 이들이 필요로 하는 직업교육훈련을 제대로 실시할 수 없게 되고 결국 취업으로 연계되기가 힘들다는 판단 때문이다.

나. Workforce Investment Act(WIA)

1998년에 제정되고 2000년 7월부터 시행에 들어간 이 프로그램은 직업훈련파트너십 프로그램을 비롯하여 연방정부에서 실시하는 각종 실업대책 프로그램들을 하나로 통합하고 관련 행정체계를 새롭게 정비하여 현실화한 것이다.

WIA 프로그램 중 청년층을 위한 프로그램은 14～21세 사이의 미진학청년들과 재학중인 청년들 가운데 경제사정이 어려우며 기초기술 부족, 학교 중퇴, 주거부정, 임신 또는 자녀가 있는 경우, 전과자, 교육프로그램 이수 또는 고용유지에 추가적 지원이 반드시 필요한 경우와 같은 애로요인을 한가지 이상 가진 청년들을 대상으로 한다.

WIA 프로그램의 주요 특징은 원스톱 서비스 전달 체계의 개발, 성인과 실업자를 위한 서비스의 연속선상에서의 제공, 개인의 삶을 통한 핵심적 경력개발과 집약적인 훈련 서비스 제공, 청소년 프로그램 구축과 이를 위한 보조금 지급, 특수 목적을 지닌 집단을 위한 국가적 프로그램 설치, 결과에 대한 지역별 책무성 부과, 핵심적 성과 지표에 기초한 프로그램 평가, 지역별 성과 수준 조정 및 그에 대한 보상과 제재, 기술 지원 기구 설립 등이다.

WIA 프로그램에서는 참가자들이 필요로 하는 서비스가 무엇인지를 평가한 후에 적절한 서비스를 제공하도록 되어 있다. 연방정부의 지원자금으로 실시되는 이 프로그램은 연방정부 차원에서는 노동부, 교육부, 복지부 등이 이 프로그램을 관장하고 있으나 프로그램의 구체적인 실행은 주 또는 지역에 설치된 노동력투자위원회(Workforce Investment Board)를 중심으로 이루어지고 있다.

취약계층 청년들의 취업 및 경력개발을 지원할 목적으로 등장한 WIA 프로그램에서는 형식적이고 피상적인 서비스의 제공 등과 같은 이전 프로그램에서 지적되었던 문제들이 상당부분 개선․보완되었으나 새로운 행정전달체계 및 다양한 파트너십을 제대로 구축하기 위해서는 주 및 지역 차원의 노동력투자위원회와 청년층 위원회와 같은 조직들이 보다 큰 노력을 기울여야 하는 것으로 나타나고 있다. 연방정부 차원에서도 주 및 지역 차원에서 실행되고 있는 WIA 프로그램의 성공적인 정착을 위하여 교육체계와 직업훈련체계 사이의 연계를 보다 밀접히 할 필요가 있을 것으로 지적된다. 또한 취업 및 경력개발의 성과를 측정하는 문제도 자료상의 한계 등으로 여러 가지 어려움에 직면해 있는 것으로 알려지고 있다.

다. Work Opportunity Tax Credit: WOTC(노동기회세액공제)

WOTC 프로그램은 1996년 소규모사업고용보호법에 의해 승인된 고용창출을 위한 기업들에 대한 임금보조금 프로그램이다. 즉 자격대상들이 고용이 결정되기 전에 미리 고용주에게 유자격자임을 알리고 고용주는 이를 참작하여 고용여부를 결정하며 자격 대상자를 신규 고용하였을 경우 고용주에게 보조금을 지급하는 임금보조금제도이다. 이 프로그램은 국민을 복지수혜로부터 노동시장으로 유도하는 장치의 하나로써 고용을 유인하는 기타 교육 및 직업훈련 정책, 세금감면 정책과 결합하여 사용할 수 있다.

WOTC 프로그램은 재무부의 협조하에 노동부가 주관하고 있는데 노동부는 WOTC 관련 정책을 입안하며 주 정부 고용보장처는 입안된 정책과 Wagner-Peyser Act에 의해 정해진 규정 등에 따라 대상자 자격 판정, 유자격자에 대한 증명서 발급 등 프로그램 운영을 관장하게 된다. 노동부의 지역사무소는 주정부 계획안의 승인 및 검토, 지출, 성과데이터분석, 현장실사 등을 수행한다.

1993년 이 법에 의해 국가적인 공공고용사무소망이 만들어짐으로써 미국의 고용서비스 프로그램이 시행되었다.

2. 영국 - New Deal for Young People 프로그램

1998년 영국의 청년실업률은 유럽 평균 수치의 두 배 이상인 13.5%에 이르게 되었고 영국정부는 노동시장에서 상대적으로 불리한 여건에 놓여 있는 청년층의 고용 촉진을 위해 1998년 1월 영국 전체의 약 10～15% 범위에 해당하는 지역들에서 먼저 시범적으로 뉴딜 프로그램을 실시하기 시작하였다. 이 프로그램은 같은 해 4월에는 영국 전역으로 확대되었다.

영국 정부는 청년 장기 실업자를 감소시키기 위해 뉴딜 프로그램 실행 5년 안에 25만 명의 실업자를 줄인다는 목표를 세웠다. 애초 뉴딜 프로그램은 2002년까지 시행될 한시적인 프로그램이었으나 영국 정부는 1999년 9월 ‘복지로부터 노동’ 정책의 일환으로 이 프로그램을 2002년 이후에도 지속적으로 실시하기로 하였다. 그리고 2001년 3월에는 그동안 실시된 뉴딜 프로그램의 경험과 성과를 토대로 새로운 정책방향을 제시하였다. 새로운 정책방향 가운데는 산업계와 노동시장 사이의 연계강화, 고용기회 증가를 위한 정부보조금 증대, 특화된 개인별 프로그램 제공, 고실업 및 빈곤 지역에 거주하거나 취업에 상대적으로 많은 어려움을 가진 자들에 대한 지원강화 등이 포함되어 있다.

뉴딜 프로그램은 크게 입문단계(Gateway Stage), 선택단계(Option Stage), 추수단계(Follow-through Stage)의 3단계로 나누어진다. 뉴딜 프로그램에 처음 참여한 사람들은 최대 4개월간 지속되는 입문단계에 편입된다. 이 단계는 구직 상담이나 안내, 취업관련 정보, 구직자가 필요로 하는 각종 도움 등에 대해 강력한 지원을 제공하는 기간으로 구직자의 고용적합성과 고용가능성을 제고시키는 것이 주 목적이다.

이러한 입문단계 기간 동안 일자리를 구하지 못한 청년 구직자들은 다음 단계인 선택단계로 진입하게 되는데 ⅰ) 정부보조금이 지급되는 고용 분야 ⅱ) 자원봉사활동 분야 ⅲ) 환경관련 업무 분야 ⅳ) 풀타임 교육훈련 분야의  네 가지 중 하나를 선택해야 한다. 참여청년이 이 네 가지중에서 어떤 분야를 선택하는가는 개인의 취향, 개인상담원의 의견 그리고 해당분야의 수용 여력 등에 따라 결정되고 있다. 네 가지 선택분야중에서 풀타임 교육훈련 분야를 제외한 나머지 분야들은 청년층 고용창출을 위한 분야인데 주로 일 경험을 통한 취업능력을 제고하는데 초점이 맞추어져 있는 반면 풀타임 교육훈련 분야는 비록 부분적으로는 일 경험 성격을 갖고 있지만 기술습득과 자격을 취득할 수 있는 직업훈련 기회를 제공하는 성격을 가지고 있다.

선택단계의 종료시점까지 취업을 하지 못한 청년들은 마지막 단계인 추수단계에 진입하게 되는데 이 단계는 적어도 4개월간 지속된다. 추수단계는 진입단계 및 선택단계에서 참여청년들이 누렸던 각종 혜택들을 효과적으로 통합 내지 강화시켜 이들이 취업할 수 있도록 한 번 더 기회를 제공하는 것을 목적으로 한다. 이 단계에서는 특히 개인상담원으로부터 보다 집중적인 도움을 받도록 하고 있고 이 기간동안 참여자들의 구직수당 청구자격이 여전히 유지된다. 이와 같은 추수단계를 도입하여 보다 장기적으로 청년층 실업문제를 해결하는 측면은 이전에 실시된 영국의 청년층 실업대책 관련 프로그램에서는 없었던 새로운 측면이다. 추수단계에서도 취업을 하지 못하고 이후 6개월 동안 지속적으로 구직수당을 청구하는 경우에는 뉴딜 프로그램에 처음부터 다시 참여하여야 한다.

뉴딜 프로그램의 실행과 관련하여 최근 들어 산업부문 조직들이 서로 유기적으로 연합하여 보다 큰 조직을 결성하는 경우도 있다. 예컨대 병원, 소매업, 공공부문, 건설업, 그리고 기업서비스 부문 등에서 여러 조직들이 연합함으로써 청년들에게 뉴딜 프로그램에 참여할 수 있는 선택의 폭을 넓혀주고 뉴딜 프로그램 참여청년들의 채용과 교육훈련 등에 관한 공동의 기준과 틀을 마련하고 있다.

뉴딜 프로그램의 성과를 살펴보면 2001년 10월말 기준으로 뉴딜 프로그램에 참여한 청년들의 총수는 약 70만명에 이르고 있으며 33만 9천명이 프로그램 도중이나 프로그램을 이수한 후 일정기간 취업했다는 통계가 나와 뉴딜 프로그램이 출범할 때의 목표인 25만명의 고용은 이미 달성되었다. 특히 일정기간 취업한 인원 가운데 약 25만명은 정부 보조금이 지급되지 않는 일반 직장에 장기 취업한 것으로 나타나 뉴딜 프로그램은 상당한 성과를 거둔 것으로 평가되고 있다.

3. 프랑스

프랑스는 1980년대 중반 이래로 몇 해를 제외하고는 10%대를 상회하는 높은 전체 실업률을 기록하였고 청년층 실업률 또한 높은 수준으로 유지되었다. 현재 프랑스 고용문제의 최대 현안은 장기실업자문제와 더불어 청년실업문제이다. 2001년 현재 청년실업률은 18.7%로 전체 실업률 8.9%의 두 배가 넘는다.

현재 프랑스에서 실시되고 있는 대표적 청년층 대상 프로그램에는 고용창출 지원 프로그램으로 고용가능성이 적은 청년층을 위한 ‘TRajets d'ACcess à l'Emploi(고용에의 접근경로)’를 비롯하여 공공부문에 의한 ‘Contrat Emploi Jeune(청년층 고용계약)’, 공공부문에서의 고용촉진제도인 ‘Nouveau Service-Emplois Jeunes(청년층고용을 위한 새로운 서비스)’ 등이 있다.

가. TRajets d'ACcess à l'Emploi: TRACE(고용에의 접근경로) 프로그램

TRACE 프로그램은 취약계층 청년들이 가능한 장기적으로 고용될 수 있는 일자리에 취업할 수 있도록 하기 위하여 고용과 관련된 업무는 물론 보건, 주거 등과 같이 취약계층 청년들이 부딪치는 각종 개인적․사회적 문제들을 종합적으로 취급하고 있는 프로그램이다.

TRACE 프로그램은 취업에 곤란을 겪고 있는 청년들에게 직업세계로의 편입을 위한 개인별 맞춤 서비스를 제공하여 이들이 지속적인 직업을 얻도록 지원하는 것을 목적으로 하며 직업적 배타성에 의해 취업에 어려움이 있는 16～25세 사이의 청년층을 대상으로 한다. 특히 학위나 자격증을 소지하고 있지 않거나 사회적 차별이나 가정문제 등을 겪고 있거나 도시와 농촌의 활성화지역 등 특수지역 거주자들에게 우선순위가 주어진다. 이들에게 개인별로 적용되는 계획에 따라 18개월 동안 정규직에 취업할 수 있도록 최대한의 지원을 제공한다. 이 프로그램의 수혜를 받기 위해서는 공공서비스 집행기관인 국립고용안정센터에 반드시 구직자로 등록되어 있어야 한다.

프로그램 수혜자들은 교육과 직업적인 상황을 이해하기 위해 ⅰ) 자신의 역량에 대한 진단과 평가 ⅱ) 각 지방에 의해 이루어지는 인정된 교육연수 ⅲ) 직업경험을 가속화하는 습득 프로그램 ⅳ) 고용촉진계약․고용강화계약 등 고용지원제도에의 접근과 같은 코스를 이수하게 된다.

TRACE 프로그램은 지역차원에서 지역임무단인 ML과 지방자치단체 행정기구의 청년층 상담기구인 PAIO를 중심으로 하는 지역네트워크에 의해 주도되고 있으나 행정적인 업무와 프로그램의 실행은 각각 산하 조직인 위원회와 외부 운영기관들에 의하여 이루어지고 있다. 산하 조직인 위원회는 운영위원회와 기술위원회로 나누어진다. 운영위원회는 주로 TRACE 프로그램을 실행하기 위한 전략과 가이드라인을 설정하는 일을 담당하는데 보통 1년에 두세 번 정도 회의가 개최된다. 그리고 매달 한 번 정도로 회의가 개최되는 기술위원회는 TRACE 프로그램의 참가를 희망하는 청년들의 요구사항들을 검토하고 참가여부를 결정하는 일을 맡고 있다. 그리고 외부 운영기관들은 대개 청년층 입회네트워크를 구성하는 조직들이다. ML과 PAIO에 의한 신속한 지원이 어려운 경우에 외부 운영기관들이 이용되고 있다. 교육훈련기관, 경제단체, 청소년 보호기관 그리고 각종 사회봉사기관들이 외부운영기관들에 해당한다.

1998년에 도입된 TRACE 프로그램은 2000년까지 9만여명이 수혜를 받았으며 2001년 한 해 동안 이 프로그램의 참여자는 5만여명이 되었고 참여 작업장수도 두 배로 늘었다. 2000년 수혜자의 프로그램 이행 후 성과를 보면 전체 참여자의 30.7%가 취업을 했고 7.7%가 보조금을 받는 직장에 고용되었으나 28.9%는 여전히 아무런 보상을 받지 못하는 실업상태에 놓여 있었다.

취업비율이 높지 않은 이유 중 하나는 청년들이 기피하는 공공부문에 속하는 일자리들이 주로 제공된 반면 청년들이 선호하는 시장부문의 일자리에 취업할 기회는 많지 않았던데 기인한다. 그리고 정부보조금이 지급되는 일자리의 상당 부분은 정규직 또는 장기고용으로 이어지지 않은 것으로 나타났으며 정부보조금이 지급되지 않는 일자리 역시 직업안정성이 크게 떨어지는 것으로 조사되고 있다.

나. Contrat Emploi Jeune: CEJ(청년층 고용계약)

CEJ 프로그램은 공공부문에 의한 직접적 일자리 창출제도로 공공기관이 실직청년을 무한기간 혹은 5년의 유한기간의 형태로 고용하여 임금을 지급하고 근무 경험을 쌓게 하여 직업세계로의 편입을 지원하는 프로그램이다. CEJ 프로그램의 정책목표는 청년층 고용으로 공공부문의 새로운 필요를 충족하기 위해 문화, 스포츠, 환경 등의 분야에 있어 사회적으로 효용이 높은 활동을 지속적으로 수행하고 전문화시키는 것이다.

이 제도의 수혜대상은 ⅰ) 학위․자격수준 및 구직자 등록 여부와 관련 없이 18～26세의 무직청년 ⅱ) 채용시점 이전 피보험고용기간이 짧아 실업보험수혜자격이 되지 못하는 26～30세의 청년 ⅲ) 장애인임이 인정된 26～30세의 청년이다. 그리고 대상이 되는 고용주는 ⅰ) 시장, 도의회, 지역의회, 교육기관 등 공법의 적용을 받는 고용주들과 ⅱ) 우체국, 전력 등 공공서비스회사와 협회 및 기업위원회 등 비영리기관 등이다.

CEJ 프로그램을 통해 채용되는 노동자는 노동법 조항과 회사에 적용 가능한 단체협정을 바탕으로 만들어진 노동계약조건을 따르며 활동성격이 파트타임으로 인정될 때를 제외하고는 풀타임계약을 하여야 한다. 고용주는 무한기간의 계약을 우선적으로 제공해야 하나 5년 동안 유한기간 계약도 가능하다. 무한기간 계약 체결시 견습기간, 상호의무, 계약파기 등 일반적 노동계약에 맞는 규칙을 준수해야 하며 유한기간계약인 경우 계약기간 만기로 종료가 되나 노동자의 의사나 고용주가 실제적이고 심각한 사유를 근거로 사직 혹은 해약할 수 있다.

CEJ 프로그램의 운영 및 관리, 수혜신청은 국립고용안정센터가 담당한다. CEJ 프로그램의 운영성과를 살펴보면 신규가입자가 2000년 7만4천여명, 2001년 6만2천여명을 기록하고 있으며 2000년 신규가입자 중 여성비율이 55%를 차지한다. 2001년말 현재 누적 가입자 수는 20만명을 상회하고 있다.

다. Nouveau Service-Emplois Jeunes: NS-EJ(청년층고용을 위한 새로운 서비스)

프랑스에서 일부 서비스업 부문에서 인력수요가 빠르게 증가해 왔으나 인력공급은 제대로 이루어지지 않고 있었고 이에 따라 프랑스 정부는 서비스업 부문에 발생하고 있는 인력수급 격차를 줄임으로써 서비스업 부문의 발전을 도모하고 청년층 실업률을 낮추기 위한 방안으로서 NS-EJ 프로그램을 실시하게 되었다. 즉 NS-EJ 프로그램은 1997년 서비스업 부문의 발전을 촉진함과 동시에 이 부문에 다수의 청년층이 고용되도록 함으로써 청년실업을 해소하고자 하는 목적으로 시행되었다.

NS-EJ 프로그램은 원칙적으로 18～25세 사이의 일자리를 구하고 있는 청년층 전부를 대상으로 한다. 국립고용안정센터에 구직자로 등록되어 있지 않아도 실제 일자리를 구하고 있는 18～25세 사이의 청년들은 모두 NS-EJ 프로그램의 대상이 된다. 그리고 26～29세 사이의 청년 중에서 실업자이면서도 근로기간이 짧아 실업수당을 받을 자격이 없는 자들도 NS-EJ 프로그램의 대상이 될 수 있다.

NS-EJ 프로그램에서는 사회적으로 유익한 서비스활동을 개발하고 확산시키기 위하여 서비스활동을 수행하는 기관에 대하여 정부에서 교부금을 주고 있다. 청년 한 사람을 고용할 수 있는 일자리에 최저임금 수준의 80%에 해당하는 금액을 교부금 명목으로 1년 동안 지급한다. NS-EJ 프로그램은 시장에 의해 창출되지 않는 일자리에 한정해서 자금지원을 하도록 되어 있을 뿐만 아니라 기존의 여타 프로그램들에서 시행되고 있는 일자리 창출이 NS-EJ 프로그램으로 인하여 희생되어서도 안 된다는 것을 전제로 하고 있다. 따라서 현재 서비스업 부문 중에서 기존 근로자들에 대한 대체효과가 작은 지방자치단체를 비롯한 공공기관 및 비영리기관을 비롯하여 교육 및 경찰 부문에서 일자리 창출이 이루어지도록 하고 있다.

NS-EJ 프로그램은 지역 차원 중심으로 실시되고 있을 뿐만 아니라 이해관계 당사자들 사이의 상호협조가 중시되고 있다는 점에서 중앙집권적인 프랑스에서 실시되었던 이전의 프로그램들과는 상당히 다른 성격을 가지고 있다.

4. 독일 - JUMP 프로그램

독일의 청년실업률은 지난 수십 년 동안 대부분의 선진국들보다 크게 낮은 수준을 유지했는데 독일의 청년실업률이 상대적으로 낮은 이유 중 하나는 ‘dual apprenticeship system(이원화도제제도)’으로 특징지어지는 독일의 독특한 훈련체계 때문인 것으로 알려져 있다. 그러나 1990년대 들어 경기침체와 통일에 따른 후유증으로 청년실업률이 점차 높아졌는데 특히 1997년의 경우 청년실업률이 구서독지역은 11.4%, 구동독지역은 18.7%에 이르렀다. 독일정부는 유럽연합의 고용전략, 영국의 뉴딜 프로그램 그리고 프랑스의 TRACE 프로그램 등의 영향을 받아 청년실업률을 낮추기 위한 목적으로 1999년 1월부터 ‘Das Sofortprogramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit Ausbildung, Qualifizierung und Beschftigung Jugendlicher:JUMP(청년들의 훈련, 자격증 및 고용을 위한 즉각적인 행동)’ 프로그램을 시행하였다. 이 프로그램의 시행 첫 해에 10만명의 참여 목표가 달성되었으며 프로그램을 1년 한시로 실행하려던 당초의 계획이 3년간 연장되었다.

독일의 청년실업대책은 학교교육에서 직업훈련으로, 직업훈련으로부터 고용으로의 원활한 이행을 강조한다. JUMP 프로그램은 청년층 실업률을 줄이기 위해 ⅰ) 학교로부터 직장으로의 이행을 원활히 하도록 함으로써 청년실업을 예방하고 ⅱ) 이미 실업자가 된 청년들의 실업기간을 가능한 한 줄이며 ⅲ) 더 이상 실업자로 등록되어 있지 않거나 구직활동 또는 직업훈련 장소를 물색하는 노력을 중지한 청년들을 적극 경제활동에 참여하도록 하는 것을 목적으로 하고 있다.

JUMP 프로그램은 25세 미만의 실업청년, 이원화도제제도에 지원했으나 직업훈련 장소를 구하지 못한 청년, 고용되어 있지 않거나 직업훈련을 받고 있지 않은 사람으로서 정부당국에 등록되어 있지 않은 청년이 주요 참여대상이다. 이외에도 여성, 장애인, 외국인 등과 같이 실업상태에 놓이기 쉽거나 실업기간이 길어질 가능성이 높은 특수집단도 프로그램의 대상으로 포함된다.

JUMP 프로그램은 연방정부에서 이전부터 실시해 오고 있는 노동시장 프로그램과 주 또는 지역 차원에서 실시되고 있는 관련 프로그램에 종속적으로 운영되고 있다. 즉 청년층 실업률을 줄이기 위하여 JUMP 프로그램에 의존하기 전에 먼저 기존 프로그램들을 이용하도록 함으로써 기존 프로그램을 이용하기 어려운 청년들이 JUMP 프로그램을 이용하도록 하고 있다. 대부분의 다른 프로그램들이 신청 자격을 최소 1년 이상 실업 상태에 있었던 사람으로 규정하는데 반해 JUMP 프로그램은 3개월 동안 실업 상태라는 유연한 지원자격을 적용한다. 이는 실업초기 단계의 청년들이 적절한 지원을 받지 못하면 장기 실업상태로 빠지기 쉽다는 경험적 사실 때문으로 보인다.

이 프로그램은 크게 청년층을 노동시장에 통합 및 재통합 시키는데 필요한 도움과 재정을 제공하는 것, 두 종류로 구성되어 있다. 즉 기업과 정부에 의해 제공되는 다양한 연수 및 훈련프로그램과 고용을 강조하여 자격을 취득할 수 있는 프로젝트나 훈련에 중점을 두는 것이다.

JUMP 프로그램의 운영에 대하여는 연방정부의 공공고용서비스부와 주 및 지역차원의 고용서비스기관들이 공동으로 관여하고 있다. 그러나 JUMP 프로그램의 구체적인 실행은 전적으로 지역 차원에서 자율적으로 이루어지고 있다. JUMP 프로그램의 세부 종류 중에서 어떤 것들을 선택할 것인지는 해당 지역의 사정에 따라 지역고용서비스기관들이 독립적으로 결정하고 있다. 그리고 이 프로그램의 실시에 소요되는 자금은 독일정부의 지원자금과 유럽연합의 유럽사회기금에 의해 충당되고 있다.

JUMP 프로그램의 평가와 관련하여, JUMP 프로그램을 이수한 후의 진로는 JUMP 프로그램 가운데 어떤 세부 프로그램에 참여했느냐 하는 사실과 참여청년들 개개인의 연령, 성, 출신 지역, 장기실업상태 여부, 취약계층 여부 등에 따라 큰 차이를 보인 것으로 조사되었다.

독일의 JUMP 프로그램은 학교교육을 중단한 사람들과 청년실업자들에게 지역적으로 특수하고 미래지향적이며 최신기술을 가르치는 훈련으로 요약된다. JUMP 프로그램은 기업, 중앙과 지방의 고용안정국이 참여하는 것은 물론 유럽고용전략이 결합되어 독일의 청년층 실업률을 효율적이고도 효과적으로 줄였다. 이러한 청년실업률의 감소는 다른 유럽이나 미국, 일본 등과 같이 청년실업률이 전체실업률보다 더 높은 나라들에서는 찾아볼 수 없는 성과이다.

Ⅵ. 바람직한 청년실업정책의 모색

1. 청년실업정책의 방향성 정립

- 거시적 차원에서 종합적 체계적 정책 마련

청년실업 정책은 국가적 차원에서 거시적 경제정책과 결부하여 종합적이고 체계적으로 실시되어, 청년실업문제를 해결하기 위한 노력이 같은 분야에 중복되는 것을 막고 프로그램간의 밀접한 상호관련성을 통해 청년층에게 다양한 수준의 경험을 제공할 수 있어야 한다.

거시경제환경은 정책의 적정성에 큰 영향을 미치므로 청년층 고용․실업 정책 및 프로그램의 계획 및 실행시 반드시 고려되어야 하며 제반 경제 상황은 청년층의 실업문제에 대한 진단과 그 해결을 위한 적절한 조치를 취하는데 있어서 핵심적인 요소이다. 청년층 고용 및 실업은 경기변동의 영향을 가장 크게 받는다. 특히 불황에 직면하여 기업이 가장 신속하게 취할 수 있는 조치는 바로 신규채용을 줄이거나 중단하고 채용시에도 숙련된 경력직을 채용하는 것이므로 청년층은 장년층에 비해 더 심각한 고용 감소에 직면하게 된다.

세계 여러 나라에서는 현재 빠른 지식정보화 추세 속에서 공통적으로 숙련불일치 심화라는 문제에 직면하고 있으며 우리나라에서도 역시 노동력에 대한 기술 요구수준이 높아지고 있다. 이와 같은 상황에서 청년실업의 주요 원인을 노동공급측인 청년들에게만 돌리는 것은 거시경제 환경의 변화 및 이로 인해 초래된 노동시장의 수급 불균형이라는 구조적 문제에 대한 관심을 다른 곳으로 돌리고 그 문제를 개인의 책임으로 전가시키려는 경향을 가진다.

따라서 청년층 고용․실업 정책 및 프로그램을 설계할 때에는 거시 경제환경의 변화에 의해 유발된 상황을 반드시 고려하여 적절한 정책방안을 마련하여야 한다. 그리고 청년층 고용․실업 정책은 가능한 국가 전체의 거시경제적 목표에 부합되는 방향에서 수립되어야 한다. 만약 청년층 고용․실업 정책이 경제성장률, 물가 등과 같은 거시경제적 목표와 괴리되는 방향으로 수립된다면 정책실행의 추진력이 약화될 것이다.

2. 구체적인 실업정책 방안

가. 기업투자 활성화를 통한 고용창출

청년실업 등 실업을 낮추기 위한 근본적인 처방은 경제성장을 통한 일자리 창출이다. 경제가 계속 성장해야 전체 일자리가 늘어나며 그 가운데 청년층의 신규고용이 창출될 수 있다.

최근 청년실업의 해소방안으로 재정의 조기 집행 사례가 늘고 있는데 이는 경기순환의 진폭을 크게 하는 등 부작용을 유발할 수도 있으므로 신중해야 한다.

한편 우리나라의 경제 활성화를 위해서는 수출증대가 중요한 수단이므로 경쟁력을 가지기 위한 정책기조를 마련해야 하는데 성장보다 분배를 중요시하고 일보다 여가를 우선시하면 경쟁력 약화와 이로 인한 성장둔화, 실업증대, 분배구조 악화라는 악순환의 고리에 빠질 수 있으므로 고용창출이 가능한 성장-분배의 적정한 정책기조 마련이 필요하다.

최근 인건비 부담, 노사분규, 고용조정의 어려움 및 대내외적 불확실성 때문에 고용여력이 있는 기업들조차도 채용을 기피하고 있는데 기업들이 투자에 적극적으로 나설 수 있도록 정책의 일관성을 유지하고 기업활동 관련 규제를 완화하는 노력이 필요하다.

산업정책과 관련하여 청년고용 창출효과가 큰 산업분야에 대해 수요 진작, 연구개발 및 시설투자 등 육성책을 우선적으로 실시하고 중장기 인력 수급 전망에 기초하여 국가적 차원에서 청년층이 선호하는 IT, 문화컨텐츠, 디자인 등 전략산업을 집중적으로 육성해야 하며 기존 제조업의 핵심 역량을 강화하고 금융, 비즈니스 서비스 등 신산업을 발굴하는 노력을 기울어야 한다.

나. 노동의 질적 개선을 위한 정책 강구

경제위기를 거치면서 청년실업대책에 대한 논의는 일자리의 총량을 늘리고 실업자의 총량을 줄이는데 초점을 두어왔다. 그 와중에서 늘어난 비정규직 등 불안정취업의 증대에 따라 이들에 대한 법제도적 보호가 필요하다는 사회적 논의의 틀이 확립되었지만 여전히 비정규직의 증가는 일자리 총량의 시각에서 볼 때 감수해야 하는 것으로 여겨지는 경향이 있었다. 2003년 들어 경기침체와 청년층 실업이 구조화되면서 여전히 고용에 대한 논점은 비정규직 등 저임금 일자리의 창출을 통해서라도 실업을 해소해야 하는 것이 아닌가 하는 것에 집중되어 있다.

그러나 이상의 논의에서 살펴본 것처럼 한국 노동시장에서는 경제위기를 거치면서 청년층에서 저임금 고용의 확대, 불안정취업자의 증가, 비정규직 취업과 실업의 악순환의 고리가 형성되어 있다. 경제위기를 거치면서 저임금 계층이 비정규직과 함께 발생함으로써 청년층 전직 실업자들의 상당수가 저임금 비정규직 고용으로부터 발생하고 있다.

그간 정부의 청년실업대책에서 수행해왔던 일자리 유지정책, 일자리 연계정책, 일자리 창출정책 등의 적극적 노동시장 정책과 사회안전망 프로그램은 청년 저임금 고용과 비정규직 취업의 완화 혹은 개선이라는 질적 목표가 결여된 가운데 실효성을 발휘하지 못했다. 예컨대 일자리 유지를 위한 사용자에 대한 임금보조 지원, 취업촉진을 위한 인턴제도, 공공근로 등 단기근로자에 대한 임금 지원은 노동집약적 기업이나 인력부족 기업에서의 인건비 활용으로 그쳤으며 직업훈련을 통한 취업알선율은 약 33%에 머물렀다. 그 과정에서 확대된 비정규직 일자리의 증대는 청년실업과 청년층 저임금 고용의 악순환을 심화시켰을 뿐이다.

이러한 악순환의 고리를 끊기 위해서는 기존의 고용총량 중심의 정책기조의 질적 변화가 요구된다. 고용총량 중심의 정책기조가 유지되는 한 이는 청년층 노동시장에서 비정규직과 저임금 고용의 확대, 실업의 양적 확대와 질적 악화라는 악순환을 심화시킬 수밖에 없기 때문이다.

청년고용의 질을 개선하기 위해서는 범정부 차원에서 청년 고용정책만이 아니라 비정규직을 포함한 청년 저임금 고용대책으로의 정책기조의 재편이 요구된다. 총량 차원에서의 인건비 문제 및 고용문제가 거시경제팀의 역할이라면 노동부의 주된 역할은 저임금고용의 해소를 위한 임금-고용 정책에 초점을 두어야 한다. 이러한 역할은 임금-고용의 정책부서를 넘는 차원에서 임금-고용의 연계방안 혹은 부서 통폐합을 통한 독립적인 부서 설치를 통해서 수행될 필요가 있다. 임금정책에서는 법정 최저임금의 현실화 정책이 요구되며 고용정책에서는 비정규직 차별개선 정책과 함께 청년층의 정규직 고용을 촉진할 수 있는 정책수단이 요구된다.

다. 고용정책과 교육정책의 연계성 강화

청년층 고용정책은 사후적인 단기 실업대책을 넘어선 예방적 차원의 대책으로서 학교로부터 일자리로의 순조로운 이행을 지원하는 체계의 구축과 병행되어야 한다. 이를 위해 교육정책과 고용정책이 상호 밀접한 관계를 가지며 수립, 시행되어야 한다. 청년 고용정책 및 정책방안은 교육정책과 조화를 이룰 때 그 효과가 높아질 것이다. 이를 통해 산업수요에 부응할 수 있는 학교 안팎에서의 교육과정을 통한 실무경력 축적, 관련정보에 대한 접근, 상담, 효율적인 일자리 배치 그리고 직업훈련 등을 포괄하는 제도가 구축되어야 한다.

이처럼 청년실업문제에 효과적으로 대응하기 위해서는 대학, 기업 그리고 정부가 다음의 과제들을 효과적으로 수행해야 한다.

먼저 대학은 경제․사회적 환경변화에 효과적으로 대응할 수 있도록 교육과정과 학사운영을 개편하여 대학 사이의 학점교환제도를 도입하거나 더욱 확대하여 필요한 교과과정을 이수함으로써 직무능력을 개발할 수 있도록 해야 하고 대학의 취업담당부서는 단순히 취업정보만을 제공하는 곳이 아닌 대학생들의 진로상담과 지도, 기업체 현장실습과 시민단체 봉사활동 프로그램의 운영을 포함하는 전문적인 진로교육을 실시해야 한다. 또한 대학의 학사운영을 유연하게 바꾸어 기업의 수시 모집에 맞춰 수시 졸업이 가능하도록 하는 방안을 강구해 볼 수도 있을 것이다.

기업은 단순히 대학의 명성만을 가지고 사원을 채용하는 과거의 획일화된 고용관행을 탈피하여 다양한 능력을 중시하는 채용풍토를 만드는데 적극 노력해야 하고 대학생 인턴십, 중소기업체험 프로그램 등과 같은 현장 실무능력제고 프로그램들이 본래의 취지에 맞게 효과적으로 운영될 수 있도록 협조하며 산․학․연 협동을 위한 연구개발 투자를 크게 늘려야 한다.

정부는 중장기적인 인력수급 전망체계의 구축, 산업수요에 부응하는 교과 및 학사운영을 유도하기 위하여 직업관련 정보를 제공하는 종합직업정보시스템 등을 포함하는 종합적이고 체계적인 학습․고용․인적 자원 정보망을 구축하여야 하고 평생학습과 개인개발을 위한 기금을 마련하여 학교교육의 현장성을 제고하기 위한 일중심의 학습과 성인의 경력이동성을 제고하기 위한 계속교육훈련비용을 지원하는데 활용할 수 있다. 한편 대학과 기업은 물리적으로 떨어져 있고 관할행정기구들이 분리된 상태에서 전통적인 산학협동방식은 비효과적일 수밖에 없으므로 대학교육과 일의 세계 사이의 간극을 효과적으로 해결하기 위한 새로운 산학협력 모형을 제도화하여야 한다.

라. 노동시장 정보, 모니터링, 평가

성공적인 청년층 고용․실업 정책 및 프로그램의 수립 및 실행에 정확한 노동시장 정보는 필수적인데 다양한 청년집단이 직면한 노동시장 상황에 대한 자료수집을 통해 어떤 대상집단이 보다 시급하게 도움을 필요로 하는지를 알 수 있다. 또한 기업들의 요구에 맞는 정확한 분석자료들은 직업훈련과 다양한 프로그램을 고안하는데 도움이 된다. 더불어 정확한 노동시장 정보는 때때로 청년층의 직업에 대한 기대와 노동시장 현실 사이의 괴리를 메워주는 데도 기여한다. 주요국에서의 교육 및 노동시장 정보에 대한 통합적 체계를 구축하고 이에 기초하여 적극적 노동시장 정책안에 구직 상담 및 안내, 취업관련 정보를 제공하는 등의 서비스를 포함하고 있다는 것은 이들이 청년층의 노동시장 진입에 기여하는 효과적 수단임을 잘 보여준다. 영국의 뉴딜 프로그램, 프랑스의 TRACE 등 주요 선진국에서 실시되고 있는 청년 대상 고용 프로그램들은 보조금이 지급되는 일자리에 고용되거나 직업훈련을 받기에 앞서 이러한 서비스를 제공하고 있다. 이는 보조금이 지급되는 일자리 제공 및 경험 프로그램이나 직업훈련 참가자를 감소시키는데 기여하는 것으로 평가되고 있다. 따라서 청년층의 학교로부터 노동시장으로의 이행의 초기 단계에 일자리 지도 및 상담, 취업관련 정보의 제공이 포함되어야 한다. 동시에 구직과정에서 청년들이 필요로 하는 여러 형태의 서비스를 제공하여야 할 것이다.

모니터링 및 평가는 청년층 고용을 위한 정책 및 프로그램의 효과적인 실행을 위해 필수적이다. 따라서 정책 및 프로그램의 고안단계에서부터 모니터링 및 평가라는 측면을 고려해야 한다. 단기적인 피드백을 얻어내기 위한 수단으로서 모니터링이 도입될 경우 프로그램의 단기성과를 통해 프로그램의 성공 여부를 판단할 수 있다. 모니터링을 통해 정책방안이 목적하는 바가 제대로 이루어지고 있는가를 조사함으로써 일자리 제공 사업의 경우 기업들이 청년층을 단순히 값싼 노동력으로 이용하기 보다는 청년층의 숙련형성에 기여하고 고용으로 연결되도록 해야 한다. 직업훈련의 경우는 실제 훈련을 필요로 하는 사람들의 훈련에 기여하여 이들이 고용으로 나아갈 수 있도록 해야 한다.

프로그램의 효과를 판단하기 위한 기준을 마련하기 위해서는 적절한 평가의 역할이 중요하다. 모니터링과 함께 평가는 프로그램의 성공과 실패의 원인을 분석함으로써 장기적인 관점에서 프로그램을 개선할 수 있도록 해준다. 취업률과 같은 성과위주의 양적 평가방식은 경기변동 등과 같은 요인의 프로그램에 대한 영향으로 인해 성과를 잘못 산출할 가능성이 높다. 이 경우 성과는 정책 자체의 질과는 관련이 없게 된다. 정책의 평가를 위해 프로그램의 성과와 프로그램이 시행되지 않았을 경우 발생할 수 있는 상황을 비교하는 방법을 사용할 수 있다. 이러한 평가방식은 평가 방식에 따라 평가 수준이 다르지만 최소한 프로그램 참가자들과 그와 비슷한 특징을 지닌 비교집단간의 비교는 필요하다. 이는 프로그램 참여자들에 대한 추적조사를 통해 가장 정확한 결과를 얻어낼 수 있으나 참가자들을 대상으로 정기적인 가정방문 조사나 설문조사를 통해 필요한 정보들을 수집할 수 있다. 물론 설문조사지는 과거의 훈련경험과 관련된 적절한 질문들이 포함되어야 한다.

마. 사회적 파트너십의 구축

그간의 청년 고용․실업 정책과 프로그램의 수립․실행이 정부기관 중심으로 이루어져 왔다. 청년실업종합정책을 수립하기 위해 구성된 청년실업대책 협의회의 경우 현재 주요 기업대표 단체에서 참여하고 있지 않으며 노동자 대표단체의 참여는 완전히 배제되어 있는 상황이며, 구체적 정책방안들을 실행하는 과정에서도 이는 마찬가지이다.

정책의 효율성을 높이기 위해서는 청년층 고용․실업 정책 및 프로그램의 수립, 집행, 평가와 관련된 각급 네트워크에 노사의 실질적 참여를 대폭 확대하여야 한다. 사용자는 어떤 종류의 기술이 특정 시점에서 가장 필요한지 알고 있다. 반면 노동조합은 일자리 경험이나 직업훈련이 단순히 값싼 노동력을 제공하기보다는 참가자들의 고용가능성을 강화할 수 있는 높은 수준의 기술 훈련을 제공하도록 감독하는데 도움을 줄 수 있다. 정책방안의 계획 단계와 실행을 감독하는데 있어 사회적 파트너들의 참여는 부분적으로 특정 정책방안에 대한 광범위한 지지기반을 마련해 줌으로써 그 정책 방안들이 보다 효과적으로 작용하도록 유도하는 역할을 할 것이다. 사용자 및 사용자단체 그리고 노동조합은 현재 노동시장에서의 고용가능성을 고려하여 가장 적절한 훈련과정을 개설하는 데 기여할 수 있다. 또한 이 단체들이 프로그램 자체에 투자하도록 유인함으로써 독일에서와 같이 이들이 프로그램의 성공을 위해 적극적으로 참여하도록 유도할 수 있다. 이 단체들은 학교-기업간의 연계를 촉진시키거나 훈련의 도입을 촉진하고 그 질을 보강하는데 중요한 역할을 할 수 있다. 이를 통해 노동조합 및 기업집단이 지금과는 달리 청년층 고용․실업문제의 해결에 일조하는 사회적 파트너로서의 역할과 책임을 담당할 수 있을 것이다.

Ⅶ. 결  론

인적자원은 실물자원과는 달리 축적에 많은 시간을 요할 뿐만 아니라 각 개인의 고유한 생애에 대한 계획에 의해 수립되기 때문에 노동시장과정에서 청년층 노동력이 적절한 취업기회를 얻지 못하여 상실된 인적자본의 축적기회는 이후에 쉽게 보충되지 못하므로 국민경제차원에서도 커다란 손실을 가져오기 때문에 청년실업은 실업정책의 대상으로서 중요한 의미를 지닌다.

우리나라 청년실업의 주요한 원인은 구조적 측면, 청년층 노동력 공급 측면, 청년층 노동력 수요측면으로 나누어 분석할 수 있는데 구조적 측면에서는 세계경제의 침체와 우리경제의 불확실성 증대로 인한 경제성장의 둔화와 전통적인 제조업에서 고용창출이 적은 IT업종으로의 산업구조의 변화를 들 수 있다. 청년층 노동력 공급 측면에서는 대졸자의 양적 증가와 질적 저하, 편하고 쉬운 일을 찾는 최근 청년층의 직업관과 근로의식의 변화, 첫 직장에 진입의 어려움과 취업후 불안정한 정착으로 인한 빈번한 직장이동으로 나타나는 학교로부터 직장으로의 이행의 불안정이 청년실업의 주요한 원인이다. 또한 청년층 노동력 수요 측면에서는 인력수요의 구조적 변화, 기업의 상시 구조조정, 경력직 선호 등에서 청년실업의 원인을 찾을 수 있다.

기존의 청년실업 대책은 주로 단기적인 일자리 창출정책이 중심인 일자리 총량기준의 시각에서 마련되었으며 이 과정에서 고용의 불안정성증대 등의 문제가 발생하였으며 노동시장의 구조, 질적 개선은 제대로 이루어지지 않았고 교육제도 역시 노동부문과의 연계부족으로 산업수요에 제대로 부응하지 못하는 측면이 있었다. 또한 우리나라의 청년층 고용 및 실업 정책들은 다양한 정책방안들이 상호연계성 없이 시행되어왔다는 문제점이 있다.

향후 청년층 고용 및 실업 정책 및 프로그램을 설계할 때에는 거시경제환경의 변화에 의하여 유발된 상황을 반드시 고려하여 가능한 거시경제적 목표에 부합하는 방향에서 수립되어야 실현가능성이 높을 것이며, 종합적이고 체계적으로 실시되어 프로그램간 상호관련성을 통한 정책의 효과성을 제고해야 한다.

구체적으로는 기업 투자활성화를 통한 고용창출이 가장 원론적인 실업대책이라 할 수 있으며 이를 위해서는 기업이 투자를 확대할 수 있도록 정책의 일관성을 유지하고 기업활동 관련 규제를 완화해야 한다. 그리고 노동의 질적 개선을 위한 방안과 관련하여 법정 최저임금의 현실화, 비정규직 차별개선 및 청년층의 정규직 고용을 촉진할 수 있는 정책의 마련이 필요하며, 고용정책과 교육정책의 연계성 강화를 위한 대학과 기업, 정부의 노력이 필요하다. 또한 성공적인 청년층 고용 및 실업 정책 및 프로그램의 수립 및 실행에 필수적인 노동시장 정보를 제공할 수 있는 시스템을 마련하여야 하며 동시에 모니터링 및 평가를 통한 피드백 기능을 강화하여야 한다. 마지막으로 사용자, 사용자단체, 노동조합이 정부의 청년실업 관련 정책의 입안과 실행과정에 함께 참여하여 정책의 효과성을 높여야 하는 바, 이를 위해 청년 고용 및 실업 정책과 관련한 사회적 파트너십의 구축이 선행되어야 한다.

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