법령체계와 입법절차

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법령체계와 입법절차

김  승  열(법제처 법제관)

목    차

Ⅰ. 법제 및 입법의 현황과 관계법령	323

1. 정책과 법령	323

2. 입법과 입법절차	323

3. 입법 현황	325

4. 입법 관련 현행 법령	327

Ⅱ. 법령과 그 체계	331

1. 법령의 의의	331

2. 법령의 체계	332

3. 법령의 소관사항	339

Ⅲ. 법령의 입법절차	341

1. 법령의 입안	344

2. 관계기관과 협의	344

3. 당정협의	345

4. 입법예고	346

5. 규제심사	347

6. 법제처 심사	348

7. 차관회의․국무회의 심의	349

8. 대통령의 재가(裁可)와 국무총리ㆍ관계국무위원의 부서(副署)	349

9. 국회제출	350

10. 국회의 심의․의결	350

11. 법률안의 정부이송	352

12. 국무회의 상정	352

13. 공포	352

Ⅳ. 국회에서의 입법과정	354

1. 법률안의 입안	354

2. 법률안의 제출	355

3. 소관(상임)위원회의 심사	356

4. 법제사법위원회의 체계․자구심사	360

5. 전원위원회(全院委員會)의 심사	361

6. 본회의 심의	362

7. 종결 단계	365

Ⅴ. 법률안 재의(再議)	365

Ⅰ. 법제 및 입법의 현황과 관계법령

1. 정책과 법령

법령은 정책을 담는 그릇으로서 정책과 불가분의 관계에 있다고 할 수 있다.

일반적으로 법령은 강제력 동원의 유일한 근거이면서 경제적 비용이 수반되지 않음으로써 정책의 수단으로 선호되는 경향이다.

실제로 정책을 수립하면, 이를 예산의 형태로 담아 둘 수도 있고 법령의 형태로 담아 둘 수도 있지만, 어떤 정책목표의 달성을 위하여 국민의 자유나 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수밖에 없는 경우 그 정책은 반드시 법령 가운데 법률이라는 그릇에 담아두어야 한다.

예산만으로 수행 가능한 정책은 법령에 의존할 필요가 없으나, 예산집행의 공정성과 투명성을 확보하기 위하여 최근에는 법령에 집행근거를 마련하는 경향이 높아지고 있다.

왜냐하면, 헌법에서 국민의 권리 제한과 국민에 대한 의무의 부과는 반드시 법률에 의하도록 규정하고 있기 때문에 법률에 근거를 두지 않고 이러한 공권력을 행사하게 되면 위헌적인 것이 되며, 제도상으로는 헌법소원 등에 의하여 그 효력이 부정되기 때문이다.

법령에 의하지 아니하고 추진되는 정책들은 기관장에 따라 달라질 가능성이 많아 일관성 있게 추진되기가 어려울 뿐만 아니라 국민들로부터도 그 적법성과 투명성에 대하여 의심을 받기도 하여 정책의 제도화에 실패하기 쉽다.

따라서 법치주의를 이념으로 하고 있는 현대 민주국가에 있어서는 그 어떤 수단보다도 법령이라는 수단이 통일적이고 유기적인 체계를 유지하면서 제도적으로 관리되고 있기 때문에 제도화를 필요로 하는 정책은 법령의 형식으로 변환하는 즉 정책의 법제화 작업을 추진할 필요가 있게 되는 것이다.

2. 입법과 입법절차

가. 입법의 개념

민주 법치국가에서 입법은 공동체 사회의 기본적인 문제를 동태적(動態的)인 타협과 조정의 과정을 거쳐 국민의 입장에서 해결하는 중요한 수단인 바, 그 결과물로서의 법은 내용상으로 정당한 것이어야 함은 물론 정당한 입법절차를 거친 것이어야 한다.

여기서 말하는 ‘입법’은 입법부에서 입법절차에 따라 법률의 형식으로 제정하는 것에 한정되지 않고 행정입법도 포함된다.

나. 입법절차의 의의 및 기능

(1) 입법절차의 의의

입법절차를 좁은 의미로 볼 때에는 국회에 법률안이 제출되는 시점부터 입법과정이 시작되는 것으로 보지만 일반적인 의미에서 볼 때 입법절차는 행정부에서 입법이 준비되는 과정, 정당 또는 이익집단 등이 행하는 입법에 관한 활동 및 여론의 조성활동 등 정책의 공식화 과정, 입법에 관한 의견제시 등 법의 제정 등에 영향을 미치는 모든 활동과 요인 등이 포함되는 과정으로 인식되고 있다.

입법 실무적으로 법령을 제정․개정 또는 폐지하는 절차를 의미하는 입법절차는 입법의 주체 또는 참여자인 국회․의원․정당․정부․행정공무원․선거구민 및 이익집단 상호간의 작용에 의존하고 있다.

즉, 입법절차는 의회와 정부는 물론 정당이나 이익집단, 선거구민, 사법부, 입법전문가단체, 커뮤니케이션에서의 행위자 등의 상호작용이 입법체계(立法體系, legislative system)를 구성하고 이러한 입법체계에 여론, 행정적 요청, 국민적 요청, 압력단체의 주장, 시민운동, 외국의 동향 등의 투입요인이 작용하여 모든 집단의 이해와 대립을 조정하는 과정의 동태적(動態的) 질서로 파악할 수 있다.

(2) 입법절차의 기능

입법절차는 입법 그 자체의 기능 이외에도 대립․갈등을 해소하고 사회를 통합시키는 기능을 한다. 즉, 다원화․다양화된 의견을 조정하여 그것을 입법에 반영시킴으로써 갈등의 처리(management of conflict)와 정치사회의 통합화(統合化, integration of the policy)에 이바지하는 기능을 수행하는 것이다.

또한 행정과정과 마찬가지로 입법과정에 국민이 참여하는 것은 입법의 내용 및 절차의 정당성 획득과 그 법령의 실효성(實效性) 확보에도 기여할 뿐만 아니라 국민의 정치참여의 기회를 보장하는 기능을 수행하기도 하는 것이다.

헌재 1997.07.16. 96헌라2

국회의원은 국민에 의하여 직접 선출되는 국민의 대표로서 여러 가지 헌법상·법률상의 권한이 부여되어 있지만 그 중에서도 가장 중요하고 본질적인 것은 입법에 대한 권한임은 두 말할 나위가 없고, 이 권한에는 법률안제출권(헌법 제52조)과 법률안 심의·표결권이 포함된다. 국회의원의 법률안 심의·표결권은 비록 헌법에는 이에 관한 명문의 규정이 없지만 의회민주주의의 원리, 입법권을 국회에 귀속시키고 있는 헌법 제40조, 국민에 의하여 선출되는 국회의원으로 국회를 구성한다고 규정하고 있는 헌법 제41조 제1항으로부터 당연히 도출되는 헌법상의 권한이다.

피청구인이 국회법 제76조 제3항을 위반하여 청구인들에게 본회의 개의일시를 통지하지 않음으로써 청구인들은 이 사건 본회의에 출석할 기회를 잃게 되었고 그 결과 이 사건 법률안의 심의·표결과정에도 참여하지 못하게 되었다. 따라서 나머지 국회법 규정의 위반여부를 더 나아가 살필 필요도 없이 피청구인의 그러한 행위로 인하여 청구인들이 헌법에 의하여 부여받은 권한인 법률안 심의·표결권이 침해되었음이 분명하다.

3. 입법 현황

현대 사회가 복잡․다양화, 전문화․기술화되고 국민의 법의식 내지 권리의식이 확대됨에 따라 이러한 사회 현상에 대응하기 위하여 그동안 법률을 비롯한 법령의 수가 지속적으로 팽창되어 왔고, 법령의 내용 또한 방대해져 가는 추세에 있다.

따라서 최근에는 이른바 법률의 홍수(Rain of Law) 현상을 보이고 있다. 이러한 현상은 법규범의 인플레이션 현상으로 설명하기도 하는 바, 이렇게 법률이 양적으로 팽창하고 내용상 복잡해지게 됨에 따라 법률간의 모순․저촉의 점검 등을 위하여 법률안 입안 및 심사의 전문성이 더욱 요청되고 있다.

구체적으로 경제와 기술발전에 따른 새로운 영업 분야와 새로운 기술영역의 확장, 국민 생활향상을 위한 문화․복지수요의 증대, 새로운 유형의 범죄에 대한 대응의 필요성, WTO와 OECD 가입 등에 따른 국제수준의 제도정립, 국정수행의 객관적 기준정립의 필요성과 1997년 외환위기 극복을 위한 규제완화 등 개혁입법의 추진 등은 새로운 입법의 계기가 되어 왔다.

또한 종래의 법률유보이론에 의한 전통적 규제영역뿐만 아니라 국가의 중요정책의 수립과 시행에 관한 영역도 법제화가 필요한 영역으로 인식되고 있다.

이와 같이 법령이 양적으로 팽창하고 내용상으로 복잡해지게 됨에 따라 입법과정에 있어서는 법령의 헌법과의 합치여부, 법령간의 모순․저촉여부의 점검 등을 위하여 법령안의 입안 및 심사의 전문성이 더욱 요청되고 있다.

가. 현행 법령 현황

현행 법령의 수는 헌법ㆍ법률ㆍ대통령령과 총리령ㆍ부령이 3,886건이고 국회규칙 및 대법원규칙 등이 300건을 넘고 있다.

<현행 법령 현황>

(2005. 3. 31. 현재)

구 분		건 수
헌 법		1
법 령	소 계	3,885
	법 률	1,106
	대 통 령 령	1,451
	총 리 령	67
	부 령	1,261

나. 법령 공포 현황

그동안 제정ㆍ개정 및 폐지된 법령의 건수가 42,829건이 넘었는데, 이는 최소한 매년 500건 이상의 법령이 공포되었다는 것을 의미한다. 특히 최근에는 법령 개정의 건수가 연평균 1,000여건에 근접하고 있다.

<법령별 공포현황>

(2005. 3. 31. 현재)

구 분	건 수	비 고
계	42,829
헌 법 법 률 국 무 원 령 각 령 대 통 령 령 총리령․부령	10 7,492 257 1,765 18,775 14,530	(총리령 774)

4. 입법 관련 현행 법령

가. 헌법

입법권은 국회에 속한다(헌법 §40). 입법과 관련하여 헌법 제52조는 정부에서도 법률안을 제출할 수 있도록 하고 있고, 헌법 제75조는 대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있도록 하고 있으며, 헌법 제95조는 국무총리 또는 행정각부의 장은 소관 사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있도록 하고 있다.

나. 국회법

법률안의 제출, 상임위원회ㆍ법제사법위원회 및 전원위원회의 심사, 본회의의 심의, 정부이송절차 등 국회에서의 입법절차에 대하여는 국회법에 자세한 규정(§51, §58, §59, §63 내지 §66, §76, §79, §81, §86, §93, §97, §99 내지 §113 등)을 두고 있다.

다. 법령등공포에관한법률

입법과정에서의 마지막 단계는 법령을 공포하는 단계이다. 법령의 공포에 관하여는 헌법 제53조와 법령등공포에관한법률에서 규정하고 있다. 법률의 경우 헌법 제53조에서는 국회에서 법률이 이송되면 재의요구를 하지 아니하는 한 대통령이 15일 이내에 공포하도록 하고 있으며, 대통령이 확정된 법률을 공포하지 아니하는 경우에는 국회의장이 5일 이내에 공포하도록 하고 있다.

법령등공포에관한법률 제11조에서는 법령은 관보에 게재하여 공포하도록 하고 있으며, 국회의장이 법률을 공포하는 경우에는 서울특별시에서 발행되는 일간신문 2 이상에 게재하도록 하고 있다.

법률과 대통령령․총리령․부령은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날부터 20일이 경과함으로써 효력을 발생하도록 규정되어 있으나(헌법 §53 및 법령등공포에관한법률 §13), 현실적으로 법령 제ㆍ개정시 그 부칙에서 그 시행일을 명확히 규정하고 있다.

한편, 시행일에 관하여 법령등공포에관한법률 제13조의2에서는 국민의 권리제한 또는 의무부과와 직접 관련되는 법률․대통령령․총리령 및 부령은 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 공포일부터 적어도 30일이 경과한 날부터 시행되도록 법령의 시행유예기간을 두고 있다.

또한, 법률의 시행을 위한 하위법령을 제 때 마련하도록 하기 위하여 법제업무운영규정 제22조제1항에서는 법령안 주관기관의 장이 법률안을 입안하는 때에는 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 당해 법률이 공포 후 3월 이상이 경과한 후 시행되도록 시행유예기간을 설정하고 있다.

라. 행정절차법

행정절차법 제41조 내지 제45조에서는 국민의 입법에의 직접 참여를 활성화하고 행정입법에 대한 민주성을 제고하기 위하여 입법예고제도의 시행 등에 관하여 규정하고 있다. 즉, 행정청은 국민의 권리․의무 또는 일상생활과 밀접한 관련이 있는 법령 등을 제정․개정 또는 폐지하고자 하는 때에는 당해 입법안을 마련한 행정청은 이를 예고하여야 한다.

다만, 행정청은 입법이 긴급을 요하는 경우, 입법내용의 성질이나 그 밖의 사유로 예고의 필요가 없거나 곤란하다고 판단되는 경우, 상위법령 등의 단순한 집행을 위한 경우, 예고함이 공익에 현저히 불리한 영향을 미치는 경우에는 입법예고를 하지 아니할 수 있다.

* 2002년 12월 30일 공포되어 2003년 7월 1일부터 시행되는 개정 행정절차법에서는 입법예고제도의 활성화를 위하여 행정청은 법령의 제․개정, 폐지시에는 원칙적으로 모두 입법예고하도록 하였다.

입법예고를 하지 아니한 법령안이 법제처에 심사요청 되는 경우 법제처장은 입법예고를 함이 적당하다고 판단될 때에는 당해 행정청에 대하여 입법예고를 권고하거나 직접 예고할 수 있도록 하고 있다.

예고의 방법은 입법안의 취지, 주요내용 또는 전문을 관보․공보나 신문․방송․컴퓨터통신 등의 방법으로 널리 공고하도록 하고 있으며, 필요하다고 인정되는 단체 등에 대하여 예고사항을 통지할 수 있도록 하고 있다.

또한 행정청은 예고된 입법안의 전문에 대하여 열람 또는 복사의 요청이 있는 때에는 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 하며, 입법예고의 기간은 예고를 할 때에 이를 정하되, 특별한 사정이 없는 한 20일 이상으로 하도록 하고 있다.

행정청은 의견의 접수기관 및 제출기간과 그 밖의 필요한 사항을 입법안을 예고할 때 함께 공고하여야 하며, 입법안에 대한 의견이 제출된 경우 특별한 사유가 없는 한 이를 존중하여 처리하고, 의견을 제출한 자에게 그 제출된 의견의 처리결과를 통지하도록 하고 있다.

마. 법제업무운영규정 및 법제업무운영규정시행규칙

(1) 법제업무운영규정(대통령령)

법제업무운영규정은 법령의 제정․개정 또는 폐지 등 정부의 입법활동과 그 밖의 정부 법제업무에 관하여 규정함으로써 국민의 입법 참여기회를 확대하고 법령의 실효성을 높여 효율적인 국가정책수행을 도모하며 나아가 국민의 권익증진에 이바지함을 목적으로 1995년 제정되었다.

동 규정은 정부에서 추진하는 다음과 같은 사항을 주로 규정하고 있다.

ㅇ 총칙

ㅇ 정부입법계획의 수립․시행

ㅇ 입법과정에서의 부처간 협조

ㅇ 국민 입법의견의 수렴

ㅇ 법령안 등의 심사

ㅇ 법령 등의 정비․개선

ㅇ 법령의 유권해석

ㅇ 법령운영의 전문성 확보와 지원

(2) 법제업무운영규정시행규칙(총리령)

법제업무운영규정시행규칙은 법제업무운영규정의 시행과 그 밖에 정부의 법제업무의 수행에 관하여 필요한 세부적인 사항을 규정하고 있는데, 그 주요 규정사항은 다음과 같다.

ㅇ 법령 입안시의 유의사항

ㅇ 정부입법계획의 수립․시행

ㅇ 법령안 재정소요추계제도의 운영

ㅇ 입법과정에서의 협조

ㅇ 국민의 입법의견 수렴

ㅇ 법령안 등의 심사

ㅇ 법령 등의 정비․개선

ㅇ 법령운영의 전문성 확보 및 지원

Ⅱ. 법령과 그 체계

1. 법령의 의의

우리나라는 성문법(成文法)을 원칙으로 한다. 그러나 성문법이 모든 법률관계를 빠짐없이 규율하기는 어렵다. 때문에 성문법 외에 관습법ㆍ판례와 조리(條理) 등 불문법(不文法)이 보충적 기능을 한다.

법단계구조설에 의하면, 입헌주의적 법치국가에서는 헌법을 정점으로 하여 수많은 법령들이 하나의 통일된 체계를 이루고 있다(H. Kelsen). 그런데 그 법령들은 그 존재형식 즉 법원(法源)이 다양하고 생성시기가 다르며, 각각 그 제정이유도 다를 뿐만 아니라 각 법령의 입안 및 집행을 담당하는 소관부처를 달리하고 있기 때문에 법령 상호간에 상충될 소지가 있다.

따라서 이들을 일정한 기준에 따라 분류하고 정돈하여 이론적으로 일관성 있게 체계를 정립함으로써 법률 생활을 원활하고 확실하게 할 필요가 있다.

법이 사회질서를 유지하기 위한 규범으로서 통일된 국가의사를 표현하고 보편타당한 것이 되기 위해서, 다수의 법령은 하나의 국법체계 안에서 그 상호간에 통일된 체계로서의 질서가 있어야 하며 서로 상충이 생겨서는 아니된다.

현실적으로 법령 상호간에 상충이 의문시되는 경우에는 이를 규범조화적으로 해석하여 어떤 법령이 우선 적용될 것인지를 결정하여야 할 것이지만, 더욱 중요한 것은 입법적으로 처음부터 상충 문제가 발생하지 않도록 국법제도간에 조화와 일관성이 유지되게 하는 일이다.

우리 나라는 성문법주의를 채택하고 최고의 규범인 헌법에서 법률을 비롯한 각종 법규형식을 규정하며 이를 근거로 국가기관 또는 지방자치단체에서 관련 입법을 담당하고 있다. 경우에 따라서는 감사원규칙 등 법률에서 규정한 법규형식도 존재하며, 상위법령에서 위임한 사항을 정하는 경우에는 훈령․예규 등에 대하여도 예외적으로 위임입법으로서의 법규성이 인정되기 때문에 법규의 존재형식은 더욱 다양해지고 있다.

헌법에 규정된 형식으로는 법률(헌법 §40․§53), 대통령긴급명령과 긴급재정경제명령(헌법 §76), 대통령령(헌법 §75), 총리령과 부령(헌법 §95), 국회규칙(헌법 §64①), 대법원규칙(헌법 §108), 중앙선거관리위원회규칙(헌법 §114⑥)․헌법재판소규칙(헌법 §113②), 조약ㆍ국제법규 및 자치에 관한 규정(헌법 §117①)이 있으며, 그　밖에 법률이 규정한 것으로는 다음과 같은 규칙 등이 있다.

ㅇ 감사원규칙(감사원법 §52 : 감사원은 감사에 관한 절차, 감사원의 내부규율과 감사사무처리에 관하여 필요한 규칙을 제정할 수 있다)

ㅇ 금융감독위원회규칙(금융감독기구의설치등에관한법률 §15①ㆍ§22①② :  이 법에 규정된 것 외에 금융감독위원회의 조직에 관하여 필요한 사항은 금융감독위원회의 규칙으로 정한다).

ㅇ 금융통화위원회규정(한국은행법 §30 : 금융통화운영위원회는 그 직무를 수행하기 위하여 필요한 규정을 제정할 수 있다)

ㅇ 공정거래위원회규칙(독점규제및공정거래에관한법률 §48②　：　이 법에 규정된 것 외에 공정거래위원회의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 공정거래위원회의 규칙으로 정한다)

ㅇ 방송위원회규칙(방송법 §23 :  위원장은 위원회의 의결을 거쳐 위원회의 운영에 관한 규칙을 제정할 수 있다)

ㅇ 중앙노동위원회 규칙(노동위원회법 §25 :  중앙노동위원회는 중앙노동위원회․지방노동위원회 또는 특별노동위원회의 운영 기타 필요한 사항에 관한 규칙을 제정할 수 있다)

* 행정규칙(=행정명령: 훈령․예규․고시)

행정기관이 법률상 근거가 없이도 그 고유의 권한으로 일반국민의 권리․의무와 직접 관계가 없는 비법규사항을 규정하는 것으로서 행정조직의 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적 구속력을 갖지 않는 규칙이다.

그러나 법률에서 대통령령 등에서 정하도록 위임하지 아니하고 ‘ㅇㅇ장관이 정하도록 한 사항’은 법규명령의 일종으로 볼 수밖에 없는 ‘법규 보충적 행정규칙’이라고 할 수 있는데, 이러한 경우에는 관보에 이를 고시하는 등 통제수단의 확보가 필요하다.

2. 법령의 체계

ㆍ 헌법(Constitution)

․ 법률(Act), 대통령긴급명령, 대통령긴급재정경제명령, 조약

․ 대통령령(Presidential Decree), 국회규칙 등

= 시행령(Enforcement Decree)

․ 총리령(Ordinance of the Prime Minister)․부령(Ordinance of the Ministry of 각 부처)

= 시행규칙(Enforcement Rule)

․ 행정규칙

․ 조례(Municipal Ordinance)

․ 규칙(Municipal Rule)

우리 나라 법령의 체계는 최고규범인 헌법을 정점(頂點)으로 그 헌법이념을 구현하기 위하여 국회에서 의결하는 법률을 중심으로 하면서 헌법이념과 법률의 입법취지에 따라 법률을 효과적으로 시행하기 위하여 그 위임사항과 집행에 관하여 필요한 사항을 정하는 대통령령과 총리령․부령 등의 행정상의 입법으로 체계화되어 있다.

또한 헌법상의 자치입법권에 따라 법령의 범위 안에서 지방 사무에 관하여 제정하는 지방자치단체의 자치법규도 전체적인 국법체계의 한 부분을 이루고 있다.

이와 같이 법령의 종류는 많지만, 법이 사회질서를 유지하기 위한 규범으로서 통일된 국가의사를 표현하는 것으로 보편적으로 타당한 것이어야 하는 이상 많은 종류의 법령은 통일된 법체계로서의 질서가 있어야 하며, 상호간에 상충이 생겨서는 아니된다.

법령이 법규범으로서의 존재 근거를 어디서부터 받았는가에 따라 법령상호간의 위계체계를 형성할 수 있다. 따라서 주권자인 국민이 직접 인정한 법규범이기 때문에 최고의 규범은 헌법이 된다. 이 헌법에 의하여 다른 모든 법형식이 인정된 까닭에 헌법 외의 모든 다른 법형식은 헌법에 종속하는 것이므로 헌법보다는 하위의 지위에 있게 된다.

헌법 다음의 지위에는 법률이 있는데, 대통령령은 법률에서 위임된 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항만을 규정할 수 있게 되어 있으므로 대통령령의 지위가 법률보다 높을 수는 없다.

총리령과 부령 역시 법률이나 대통령령에서 위임된 사항과 그 집행을 위하여 만들어질 수 있는 것이므로, 총리령과 부령의 지위는 대통령령 다음이 된다.

한편, 헌법기관이 제정하는 국회규칙․대법원규칙․헌법재판소규칙과 중앙선거관리위원회규칙 등도 각각 법률의 규정에 벗어나지 아니하는 범위 안에서 일정 사항을 규정할 수 있게 되어 있으므로 그 지위는 법률보다 높을 수 없다는 점에서 대통령령의 지위와 유사하다고 볼 수 있다.

그리고 훈령․예규․고시 등과 자치법규도 그 위임법령과의 관계에 있어서는 하위의 법령에 해당하게 된다. 국제조약과 국제법규는 국내법 체계로 수용됨으로써 구체적으로 관련 국내법과 상하위적인 위계를 형성한다.

이와 같은 위계 관념에 따르면, 법형식간의 위계체계는 헌법․법률․대통령령, 총리령ㆍ부령(총리령과 부령은 같은 지위에 있는 것으로 일반적으로 이해되고 있음)의 순이 된다.

이 순서에 따라 어느 것이 상위법 또는 하위법인지가 정하여지며, 하위법의 내용이 상위법과 저촉되는 경우에는 상위법 우선 원칙에 의하여 법령은 관념적으로 통일된 체계를 형성하게 된다.

우리 헌법은 법률에 대한 헌법재판소의 위헌심사권과 명령․규칙․처분에 대한 대법원의 위헌․위법심사권을 명시하고 있다(헌법 §107 및 §111). 이러한 규범통제제도는 하위규범이 상위규범에 위반되지 아니하도록 함으로써 헌법을 정점으로 하는 국법체계의 통일성과 일관성을 기하기 위한 것이다.

법제실무의 측면에서 보면, 이러한 법령의 위계체계에 관한 인식은 법령으로 규정하고자 하는 내용을 어떤 법형식에 담아야 하는가를 판단하는 기준이 된다. 예를 들면, 대통령령에 규정되어 있는 내용에 대한 특례를 규정하여야 하는 경우에는 특례가 되는 내용을 최소한 대통령령 이상의 법형식에 담아야 한다는 것이다.

특례가 되는 내용을 대통령령보다 하위의 법형식인 부령 등에 규정하는 경우에는 하위의 법형식인 부령은 상위의 법형식인 대통령령보다 우선 적용될 수 없기 때문에 비록 그러한 부령 등으로 특례를 규정하였다고 하더라도 부령에 규정된 특례가 효력을 가질 수 없다.

가. 헌법

헌법은 국가의 근본법으로서 국가의 권력구조에 관한 기본적인 사항과 국민의 기본권을 규정하는 최고법이다.

헌법은 최초에는 국가의 구조․조직․체제의 의미로 사용되었다. 그러나 1789년 프랑스의 인권선언 제16조에서는 ｢권익의 보장이 확보되지 아니하고 권력분립이 규정되어 있지 않은 사회는 헌법을 가진 것이라고 할 수 없다｣라고 선언함으로써 입헌주의 헌법이 대두하게 되었다.

법제실무적 관점에서 본다면, 국가 최고의 근본규범으로서 헌법이 제정되는 경우에는 그 개정이 쉽지 않기 때문에 헌법의 경우 그 자체에 대한 입안이나 심사의 문제보다는 그 하위의 법령을 제정하거나 개정하는 때의 준거틀로서의 헌법을 해석․적용하는 문제가 더욱 중요하다고 하겠다.

우리 나라 헌법은 제정된 후 50여년동안 9차례 개정되었다. 1987년 여야간의 합의에 의하여 전문개정(제9차 개정)된 현행 헌법은 국민의 기본권 보장의 확대, 대통령의 국민직선과 임기 5년, 대통령의 권한 축소(국회해산권 폐지, 비상조치권을 긴급명령권으로 약화), 국회의 지위 강화(국정감사권 부활, 회기제한의 삭제), 헌법재판소의 설치와 그 권한 확대 등을 그 주요 내용으로 하고 있다.

나. 법률

헌법 제40조에서 ‘입법권은 국회에 속한다(§40)’라고 하여 국회가 법률을 제정하는 권한을 가지고 있음을 규정하고 있다. 이에 따라 성문의 법규범은 원칙적으로 법률의 형식으로 정립되며, 헌법 다음으로 중요한 법원(法源)이 된다.

국회의 입법권은 형식적으로 ‘법률’에 초점을 맞춘 것으로서 헌법에서 ‘법률’의 형식으로 입법하도록 한 것은 반드시 국회의 의결을 거쳐야 한다.

현행 법률의 제명을 부여하는 방법에는 ‘○○법(정부조직법ㆍ건축법 등)이라고 하는 방식’과 ‘○○에 관한 법률(공공기관의정보공개에관한법률ㆍ국가를당사자로하는계약에관한법률 등)이라고 하는 방식’이 있어서, ‘법’과 ‘법률’의 두 가지 종류가 있는 것처럼 보이지만, 효력면에 있어서는 아무런 차이가 없다.

우리 헌법은 국적취득요건(§2①), 죄형법정주의(§12), 재산권의 수용 및 보상(§23③), 조세법률주의(§59), 행정각부의 설치(§96)와 지방자치단체의 종류(§117②) 등을 반드시 법률로 정하도록 하고 있다.

한편, 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 법률로써 제한할 수 있으며 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없도록 하고 있다(§37②).

기본권을 제한하는 입법이 헌법 제37조제2항에 근거를 두고 있는 과잉금지원칙에 위반되지 않기 위해서는 먼저 정당한 목적을 추구하여야 하고(목적의 정당성), 그 목적을 달성하기 위한 수단이 적합하여야 하고(수단의 적합성), 피해를 최소화하여야 하며(피해의 최소성), 제한되는 기본권과 실현되는 권익 사이에 상당한 비례관계가 있어야 할 것(법익의 균형성)을 요구하며, 만약 기본권을 제한하는 법률이 이 가운데 어느 하나의 요건이라도 충족하지 못하고 있다면 그 입법은 위헌적인 입법이 된다(1996.　12. 26, 93헌바17 등).

한편 헌법에서 대통령긴급명령은 법률과 같은 효력을 가진다고 명시하고 있다.

다. 명령

‘명령(命令)’이라 함은 행정권(行政權)에 의하여 정립되는 법규범(조약 등 국제법규와 자치법규는 제외)을 총칭한다. 명령 가운데 재판규범이 되는 법규의 성질을 가진 것을 법규명령(法規命令)이라 하고, 법규의 성질을 갖지 아니한 것을 행정규칙(行政規則)이라 하는데, 이는 강학상의 개념이며 실정법상의 구분은 아니다.

우리 헌법 하에서는 국민의 권리․의무에 관한 사항은 물론 그 밖에 많은 사항이 법률의 소관사항으로 되어 있다. 하지만, 오늘날 행정의 양적 확대와 질적 고도화에 따라 입법에 있어서도 사무의 능률적 배분이 요청되어 법률은 대강만을 정하고 세부적 규정은 명령에 위임하는 일이 많아지면서 법원(法源)으로서 명령의 중요성이 점점 커지고 있는데, 이러한 사항을 규정하는 명령은 위임명령으로 불린다.

또한 법률에 의한 입법권의 위임에 의하지 아니하고 정립되는 것이 있는데, 이는 일반적으로 상위의 법령을 집행하기 위한 사항을 규정하기 위한 것이거나 명령권자의 직무를 수행하기 위하여 필요로 하는 사항을 규정하는 것으로 집행명령이라고 불린다.

이러한 위임명령과 집행명령에 관하여, 헌법 제75조에는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다”고 규정하고 있다.

여기서 법률에서 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다는 것은 위임명령을 말하는 것이고, 법률의 집행을 위한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다는 것은 집행명령을 말하는 것이다.

한편, 헌법 제95조에서는 국무총리 또는 행정각부의 장은 소관 사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있도록 하여 국무총리와 각부 장관에게도 위임명령권과 집행명령권을 인정하고 있다.

헌법에서는 행정각부의 장에게만 부령의 발령권을 인정하고 있으므로, 국무총리 소속기관인 기획예산처, 법제처, 국가보훈처 국정홍보처, 공정거래위원회, 비상기획위원회, 국민고충처리위원회, 청소년보호위원회 및 금융감독위원회는 부령을 발할 수 없다. 따라서 이들 국무총리 소속기관은 필요한 경우에는 총리령에 그 내용을 담게 된다.

행정권에 의한 입법 외에 국회규칙․대법원규칙 등도 위임입법에 포함된다.

라. 조약 및 국제법규

조약은 그 명칭이 어떠한 가를 불문하고, 국가간의 문서에 의한 합의를 말하며, 국제법규란 우리 나라가 체약국(締約國)이 아니라도 국제사회에서 일반적으로 그 규범력이 인정된 것(예: 국제연합헌장 등)과 국제관습법(예: 외교관의 특권과 면책에 관한 관습법 등)을 말한다.

헌법에 의하여 체결․공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가지므로(헌법 §6①), 국내법의 체계에 수용된다. 여기서 국내법과 같은 효력이란 반드시 법률과 동일한 효력만을 의미하는 것은 아니고, 법률에 해당하는 내용은 법률과, 하위법령에 해당하는 내용은 하위법령과 동일한 효력을 가진다.

헌법 제60조제1항에 열거된 조약(상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약, 입법사항에 관한 조약)은 국회가 체결․비준에 동의권을 행사한다는 점에서 법률과 같은 효력을 가지는 것으로 보아야 할 것이다.

한편 현행 법률 가운데 조약과의 적용관계를 명문으로 규정한 예도 있는데, 예컨대, 우편법 제11조제1항에서는 ‘우편에 관하여 조약에 다른 규정이 있는 경우에는 그 규정에 의한다.’라고 명시하여 국제조약이 우선적 법원(法源)이 된다는 점을 규정하고 있다.

마. 자치법규

헌법 제117조제1항은 ｢지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다｣라고 규정하여 자치입법권의 보장을 명시하고 있다.

(1) 법체계상의 지위와 특수성

자치법규(조례와 규칙 : 지방자치법 §15․§16, 교육규칙 : 지방교육자치에관한법률 §28① : 교육감은 법령 또는 조례의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 교육규칙을 제정할 수 있다)는 자치입법권에 의하여 제정되고 그 관할구역 안에서 시행되는 것이다.

지방자치단체는 국가의 보통지방행정관청으로서의 역할도 함께 하고 있어 국가사무에 대하여도 그 위임받은 범위 안에서는 자치법규로 국가사무를 규율하고 있고, 특히 법률이나 그 하위법령의 위임에 따라 제정되는 자치법규는 상위법령의 내용을 보완하여 전체적인 국법체계를 완성시키는 역할을 한다.

그러나 자치법규는 지방자치단체가 그 소관사무에 관하여 주민의 직접 선거에 의하여 구성된 주민대표기관인 지방의회와 지방자치단체장에 의하여 자주적으로 정립되는 법규범이라는 점에서 일반적인 행정입법과는 구분되며, 조례에 대한 법률의 위임은 일반적인 행정입법에 대한 법률의 위임과는 달리 반드시 구체적으로 범위를 정하여 위임하지 않고, 개괄적으로 위임하더라도 위임입법의 한계에 위반되지 않는다는 특수성이 인정되고 있다.

관련 대법원 판례

□ 조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 경우의 법적 문제에 관한 판례

법률이 주민의 권리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 아무런 범위도 정하지 아니한 채 조례로 정하도록 포괄적으로 위임하였다고 하더라도, 행정관청의 명령과는 달라, 조례도 주민의 대표기관인 지방의회의 의결로 제정되는 지방자치단체의 자주법인 만큼, 지방자치단체가 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있는 것이다. (1991. 8. 27. 선고 90누6613)

(2) 규율범위

조례는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 지방의회의 의결을 거쳐서 제정하는 자치법규이다. 그 제정 영역은 지방자치단체가 ‘그 사무에 관하여’ 정하여야 하는 사항적 범위와 ‘법령의 범위 안에서’ 정하여야 하는 법적 범위로 나눌 수 있다.

①사항적 범위 : 지방자치단체에 속하는 모든 사무(고유사무와 단체위임사무)를 규율대상으로 한다. 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무는 개별법령에서 조례로 위임한 경우가 아닌 한 규칙으로 정할 사항이다.

②법령우위의 원칙 : ‘법령의 범위 안에서’ 규정할 수 있다(헌법 §117① 및 지방자치법 §15 본문). 이는 조례가 법령의 명문규정이나 전체적 입법취지와 모순․저촉되지 아니하는 범위 안에서 제정될 수 있음을 의미한다.

③법률유보의 원칙 : 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정하는 때에는 법률의 위임이 있어야 한다(지방자치법 §15 단서). 이는 누구든지 법률에 의하지 아니하고는 처벌을 받지 아니하도록 하는 죄형법정주의(헌법 §12①), 국민의 자유와 권리는 법률에 의해서만 제한할 수 있도록 하고 있는 법률유보의 원칙(헌법 §37②), 조세의 종목과 세율은 법률로 정하도록 하고 있는 조세법률주의(헌법 §59) 등에 따른 것으로 우리 헌법　규정상 당연하다고 할 것이다.

규칙은 지방자치단체의 장이 법령 또는 조례가 위임한 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 제정하는 자치법규이다(지방자치법 §16).

3. 법령의 소관사항

법령에는 법령의 종류마다 규율할 수 있는 사항이 정하여져 있다. 헌법은 국민의 권리․의무를 규정하면서 일정한 경우 법률로 국민의 권리를 제한할 수 있고(§12․§23․§33②․§35․§37 등), 국민에게 의무를 부과할 수 있게 하고 있으므로(§38․§39 등), 국민의 권리를 제한하거나 국민에게 의무를 부과하는 것은 원칙적으로 법률의 소관사항이라고 할 것이다.

따라서 법률의 위임이 없이 대통령령이나 총리령․부령 등 하위법령으로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하게 되면 이는 소관사항을 어긴 것으로 위헌이 되어 그 효력이 부정되게 된다.

물론 법률에서 명시적으로 위임한 경우에는 대통령령 등　하위법령으로도 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 있다고 할 것이나 위임된 범위를 벗어나면 같은 문제가 생기게 된다.

또한 총리령과 부령의 경우에도 헌법 제95조에서 국무총리와 각부장관이 ‘그 소관사무’에 관하여 각각 총리령 또는 부령을 발할 수 있게 되어 있으므로, 예컨대 법무부장관이 법무부령으로 재정경제부장관의 소관사무인 국유재산의 관리에 관한 사항을 정하였다면 이 역시 소관사항의 원칙을 어긴 것으로 그 효력을 인정할 수 없다고 할 것이다.

한편 대통령령과 총리령․부령의 선택문제는 대통령령의 경우 국무회의의 심의가 필요하다는 점에서 여러 부처와 관련되는 사항은 대통령령의 소관사항으로 하여야 할 것이다.

Ⅲ. 법령의 입법절차

국

민

대 통 령 재 가

규  제  심  사

입  법  예  고

관계기관 협의

입         안

국  무  회  의

차  관  회  의

법    제    처

공  포

⑦

⑥

⑤

④

③

②

①

당정협의

㉮     ㉯ 관보게재의뢰

(행정자치부)

⑧

⑨

<정부내 입법과정>

							대통령재가				⑫				국민
								⑦
국 회 단 계
							국 무 회 의
국 회 본 회 의
				⑬		⑧		⑥
		⑩					차 관 회 의				⑪
국 회 법사위원회
								⑤
국 회 상임위원회
							법 제 처				⑭	공 포
			⑨
								④
							규 제 심 사
								③
							입 법 예 고
								② 당정협의		㉮			㉯관보게재의뢰 (행정자치부)
							관계기관 협의
								①
							입 안

법

통령이 20일 이상 공고)

⇒ 국회 의결( 의한 ddadfasas의 찬성) : ( ① ～ ⑧ ) → ⑭

총 리 령 : ( ① ～ ④ 1) (총리령의 경우 국 관보게재의뢰 함)

부    령 : ( ① ～ ④ ) → ㉮ → ㉯< 정부내 입법과정 >

국 회 단 계

본  회  의

법사위원회

상임위원회

※ 법령별 입법절차

ㅇ 법    률 : ( ① ～  )

ㅇ 대통령령 : ( ① ～ ⑧ ) →

ㅇ 총 리 령 : ( ① ～ ④ ) →  (총리령의 경우 국무총리의 결재를 거친 후 관보게재의뢰 함)

ㅇ 부    령 : ( ① ～ ④ ) → ㉮ → ㉯

※ 행정부 내의 입법과정 개요

제1단계 입법정책 단 계	국정운영 방향설정	◦국정지표 ◦정부전체의 총괄적 정책운영방향의 설정
	입법정책 수 립	◦전체적인 국정방향에 따라 각 부처별로 입법화할 정책을 선정
제2단계 입법계획 단 계	자체입법 계획수립	◦각 부처에서 업무계획에 따라 1년동안 추진할 입법계획을 수립 ◦자체입법계획 법제처 제출(1월 15일까지)
	정부입법 계획수립	◦법제처에서 자체입법계획을 총괄 ◦국회제출 예정일 등을 조정 ◦국무회의 보고(3월 초)
제3단계 법령안 작성 단 계	사전준비	◦입법정책의 수립 ◦입법사실의 확정 ◦현행 법제와 외국 입법례 등을 조사
	법 령 안 요강작성	◦입법정책을 법적 견지에서 정리(법적인 가공․정서) ◦세목간․법령간 체계의 정리 ◦조문의 형태로 정리ㆍ배열, 용어정비와 조정 사항 정리 ◦법령협의 등을 위한 설명 자료의 작성
제4단계 기관간협의 단 계	부처협의	◦관계 부처와 협의 ◦협의 부진시 입법정책협의회 등을 통한 조정
	당정협의	◦입안 완료한 법령안에 대하여는 정당과 협의
	규제심사	◦규제개혁위원회에서 신설․강화되는 규제심사 ※ 입법예고 후에 실시하는 것이 일반적임
제5단계 국민의견 수렴 단계	입법예고	◦관보 등을 이용하여 입법할 내용을 국민들에게 알림
	공 청 회	◦이해관계자가 많고 중요한 법령 대상
	입법청원	◦그 밖에 국민의 개별적인 입법의견의 접수․검토
제6단계 법령안심의 단 계	형식심사	◦행정적 단계 - 법제처의 법령안 접수(각 법제국) 및 선람 - 주심법제관 선정(소관업무분장에 따라서 정해짐) ◦소관사항․예산확보와 그 밖의 필요한 조치(입법예고)여부 확인 ※형식적인 요건에 흠이 있는 경우에는 보완 또는 반려

	예비심사	◦입법체계 및 입법례 검토 - 헌법과 그 밖의 상위법령과의 관계 - 법체계상의 문제 - 외국법령 및 입법선례와의 비교 ◦위의 검토단계에서 문제가 있는 경우에는 관계법제관 및 전문과와 의견을 교환한 후 ‘법령안사전검토보고서’ 작성․보고 후 해결방안 모색
	본심사	◦단독심사 - 조문에 대한 축조 검토 - 상위법령에 저촉되는 사항의 수정 또는 삭제 및 대안의 준비 - 다른 법령과 중복되는 사항의 수정 또는 삭제 및 대안의 준비 - 실효성 없는 조항의 삭제 및 대안의 준비 - 적용범위․필요요건, 다른 법령과의 관계 등을 검토 - 경과조치의 검토 ◦ 공동심사(모든 법률 및 중요한 대통령령) - 합의법제관제 : 심사보고시 특정 분야와 관계가 있는 사항에 대하여는 담당법제관의 의견 청취 - 합의심사제 : 사전에 검토보고서 작성 제출하여 쟁점위주의 회의 진행 후 결과 정리․보고 ※ 법제합의부 : 국장이 주재하며, 관련 법제관이 모여 심사안에 대하여 토의 ※ 합동심사회 : 차장이 주재하며, 실ㆍ국장 및 전 법제관이 모여 심사안(서기관ㆍ사무관 배석)토의
제7단계 법령안 상정 단계	차관회의	◦차관회의 상정․의결
	국무회의	◦국무회의 상정․의결
	대통령재가	◦대통령 재가
제8단계 법령안 공포 단계	법률안 정부이송 및 국무회의	ㅇ국회에서 의결된 법률안을 정부(법제처)에 이송 ◦주관부처에 재의요구여부 검토의뢰 ◦국무회의 상정(공포 또는 재의요구에 관한 사항 검토) ※ 차관회의는 생략
	공 포	◦재가문서 수령 ◦법제처 법령총괄담당관실(행정자치부에 관보게재의뢰) ◦관보게재(공포)

1. 법령의 입안

법령의 입안은 정책을 객관적인 언어로 구체화ㆍ규범화하는 일련의 과정이다. 따라서 입안을 담당하는 부서는 당해 기관의 기본적 정책목표를 명확히 규명하고 보완하여 규범화함으로써 그 정책목표를 시행 가능하도록 하여야 한다.

이러한 점에서 그 정책내용은 물론 시행효과 및 재정소요, 부수적 문제점, 선택 가능한 대안과 관련 분야에 관한 현행 법제도에의 영향 등에 대한 분석과 전망이 필수적으로 요구된다.

재정부담이 수반되는 법률안 또는 대통령령안을 입안할 때에는 그 재정부담이 연 10억원 미만이거나 한시성 경비로서 30억원 미만인 경우와 국가의 안전보장 또는 군사에 관한 사항으로서 그 소요내역을 첨부하는 것이 곤란한 경우 등 외에는 당해 법령안의 시행으로 인하여 예상되는 재정소요비용에 관한 추계서를 작성하여 국무회의 상정안에 첨부하여야 한다(법제업무운영규정 §11② 및 법제업무운영규정시행규칙 §5 내지 §9).

이러한 과정을 거쳐서 입안된 최종 법령안은 당초의 일반적 정책목표 속에 함유된 문제점․공백과 불명확성 등에 대한 해결책을 강구하는 것이어야 하고, 당해 법령의 적용대상이 되는 사람들에게 그 의미가 쉽게 이해되도록 명확하고 일관성 있는 적정한 형식을 갖추어야 한다.

정부가 국회에 제출하는 법률안과 행정입법으로 만들어지는 법령안은 정책의 집행을 책임지고 있는 주무부처인 중앙행정기관이 그 소관사항에 대하여 입안하는 것이 원칙이다. 만약 그 내용이 2 이상의 부처의 소관 사무에 해당하는 때에는 공동으로 입안하여 법률안과 대통령령안의 경우에는 국무회의에 공동으로 제안하고, 부령의 경우에는 공동부령으로 발령한다.

2. 관계기관과 협의

주무부처안이 확정되면 그 내용과 관련이 있는 다른 부처와 협의하고 필요한 경우에는 그 내용을 조정하여야 한다. 법령안에 대하여 협의를 하는 경우에는 긴급한 추진사유의 발생 등 특별한 사정으로 인하여 법제처장과 협의하여 의견회신기간을 단축하는 경우를 제외하고는 10일 이상의 의견회신기간을 주어야 한다(법제업무운영규정 §11③).

대상기관을 예시하면, 다음과 같다.

ㅇ 재정경제부 : 회계 및 결산에 관한 사항

ㅇ 행정자치부 : 정부의 조직과 지방자치에 관한 사항, 지방자치단체 및 지방공무원의 인사ㆍ보수와 그 밖에 지방행정에 관한 사항과 관보에 게재할 것을 법령에 규정하고자 하는 경우(관보규정 §11)

ㅇ 기획예산처 : 예산 및 정부투자기관에 관한 사항

ㅇ 감사원 : 회계관계법령을 제․개정하는 경우(감사원법 §49)

ㅇ 중앙인사위원회 : 공무원의 임용 및 보수 등 인사관계법령(국가공무원법 제7조제3항의 규정에 의하여 중앙인사위원회의 심의ㆍ의결까지 거쳐야 함)

ㅇ 공정거래위원회 : 경쟁제한 사항(독점규제및공정거래에관한법률 §63)

ㅇ 법무부 : 벌칙에 관한 사항

ㅇ 정부조직법상 소관업무 부처 : 다른 부처의 고유업무와 관련된 사항

이렇게 하여 입법화될 정책내용에 대한 사전조정의 기회를 부여함으로써 정책의 집행가능성과 실현가능성을 높여 법령의 시행과정에서의 원활한 협조를 얻을 수 있기 때문이다.

또한 입법추진의 현실적인 관점에서도, 국무회의는 관례적으로 만장일치제로 운영되고 있어서 어느 한 부처에서만 반대하여도 법률안이나 대통령령안은 의결되기 어렵고, 결국 협의를 통하여 수정되기 때문이다.

국무회의에 상정되지 아니하고 법제처의 심사로 공포 전 입법과정이 종료되는 총리령안과 부령안의 경우에는 법제처가 그 심사시에 필요한 합의여부를 최종적으로 확인한다.

3. 당정협의

정부는 국가의 중요정책사항이나 국민생활에 중대한 영향을 미치는 법령을 입안하는 때에는 여당과 당정협의를 하며, 야당에 협조를 구하기도 한다. 이는 행정부 정책의 방향을, 선거에 의하여 집권한 대통령의 소속정당인 여당의 입장과 조화시키고 보다 합리적인 정책대안을 모색하여 정책의 효과를 높이는 동시에 국회에서 원활한 입법추진이 이루어지도록 하기 위한 것이다.

정부의 당정협의는 국무총리훈령(당정협조업무운영규정)에서 이에 관한 사항을 개괄적으로 정하고 있다.

동 훈령은 주요한 당정협의방식으로 고위당정정책조정회의와 부처별 당정협의회의 운영 및 정당에 대한 정책설명회 등을 들고 있다.

현실적으로 각 부ㆍ처ㆍ청 및 위원회의 장이 법률 및 대통령령을 제정 또는 개정하고자 하는 때에는 입안단계에서부터 여당의 정책위원회 의장과 협의하여야 하며, 특별한 사유가 없는 한 차관회의 상정 2주 전까지 협의를 마쳐야 하므로 심사과정에서 당정협의 여부도 체크하여야 한다.

4. 입법예고

정부의 법령안은 위와 같은 과정을 거치면서 당초의 원안을 수정 또는 보완하여 입법예고를 하게 된다.

입법예고제도는 법령안의 내용을 국민에게 미리 예고하여 국민의 다양한 의견을 수렴, 입법에 반영함으로써 입법과정에 대한 국민의 참여기회를 확대하고 입법내용의 민주화를 도모하며 법령의 실효성을 높여 국가정책을 효율적으로 수행하기 위하여 1983년부터 실시되어 왔고(법령안입법예고에관한규정 1983. 5. 21, 대통령령 제11133호, 1995년 법제업무운영규정 제정시 흡수․반영), 1998년부터 시행된 행정절차법에 의하여 법률에 규정되었다.

우리 나라의 현행 입법예고 제도는 연혁적으로 미국의 연방행정절차법(Federal Administrative Procedure Act)에 의한 규칙제정(rule making)절차에 연원을 두고 이를 우리의 법체계에 맞게 변형하여 수용한 것이라 할 수 있다. 전형적인 대통령제 국가인 미국에서는 정부의 법률안 제출권이 인정되지 아니하고 의회만이 법률안을 제안하도록 하고 있기 때문에, 국민의 입법권을 위임받은 대표기관인 의회가 스스로 법률을 입법한다는 점에서 법률안에 대하여는 당연히 별도의 입법예고를 의무화하지 아니하고 있다.

그러나, 국민대표기관인 의회의 입법과는 달리 법률이나 정책의 시행을 위한 행정입법의 경우에는 그 성격상 입법과정의 정당성과 민주성을 확보하기 위하여 입법예고를 통하여 국민의 의견을 묻도록 한 것이다.

미국의 행정절차법 제553조(Rule Making)에 의하면 입법예고는 연방정부의 관보(Federal Register)에 게재하도록 하고 있고, 다음과 같은 사항을 수반하는 경우에는 입법예고에 관한 동규정을 적용하지 아니하며,

․ 미국의 국방 또는 외교사무기능

․ 행정기관의 관리․인사 또는 공공재산․차입금(loans)․보조금(grants)․복지급부금(benefits) 또는 계약에 관한 사항

또한 법률에 의하여 의무화된 경우를 제외하고는 다음과 같은 사항에 대하여는 동 규정을 적용하지 아니한다.

․  해석규정(interpretative rules), 정책의 일반적 선언(general statements of policy) 또는 행정기관의 조직․절차․실무에 관한 규정

․  예고와 그에 따른 공적 절차가 시행불능이거나(impracticable), 불필요하거나(unnecessary) 또는 공익(public interest)에 반한다고 행정기관이 인정하는 상당한 이유가 있는 때(이 경우에는 발령되는 규정 속에 그 인정사실과 개략적 이유(the finding and a brief statement of reasons)를 밝혀야 한다)

입법예고의 실시에 관하여 행정절차법 제41조제2항은 입법이 긴급을 요하는 경우(일상적인 행정운영과정에서 예상할 수 없는 돌발사태나 그 밖에 특별한 사정의 발생으로 긴급한 입법적 대처가 필요한 경우를 말한다, 법제업무운영규정시행규칙 §9②), 입법내용의 성질이나 그 밖의 사유로 예고의 필요가 없거나 곤란하다고 인정되는 경우, 상위법령 등의 단순한 집행을 위한 경우, 예고를 하는 것이 공익에 현저히 불리한 영향을 미치는 경우에는 입법예고를 하지 아니할 수 있도록 예외를 인정하고 있다.

입법예고의 기간은 20일 이상으로 하되, 법령안을 긴급하게 추진하여야 할 사유가 발생하는 등 특별한 사정으로 인하여 20일 미만으로 단축하고자 하는 때에는 법제처장과 협의하도록 하고 있다.

또한 법제처장은 법령안의 내용이 국가의 중요 정책사항이나 국민생활에 중대한 영향을 미치는 사항을 포함하고 있어 국민에게 이를 널리 예고할 필요가 있는 경우에는 일간신문이나 포털사이트에 유료광고를 게재하거나 그 밖의 방법으로 이를 예고한다.

예고된 법령안에 대하여 의견이 있는 경우에는 누구든지 의견을 제출할 수 있으며, 법령안 주관기관의 장은 제출된 의견의 타당성을 신중하게 검토하고 그 타당성이 인정되는 경우에는 이를 최대한 반영하도록 하되, 특정 개인이나 단체의 이해관계에 치중되지 아니하도록 하여야 한다.

의견을 제출한 자에 대하여는 그 처리결과와 처리이유 등을 지체없이 통지하고, 제출된 의견 가운데 중요사항에 대하여는 그 처리결과를 법률안 또는 대통령령안의 경우에는 국무회의 상정안에 첨부하며, 총리령안 또는 부령안의 경우에는 법제처장에게 제출하여야 한다(행정절차법 제4장, 법제업무운영규정 제4장, 법제업무운영규정시행규칙 제4장).

5. 규제심사

각 부처에서 규제에 관한 사항, 즉 국가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법률․대통령령․총리령․부령과 그 위임에 의하여 정하여진 고시 등 또는 조례․규칙에 규정되는 사항이 포함된 법령안을 추진하고자 하는 때에는 행정규제기본법에 의하여 규제영향분석과 규제의 대상․범위 및 방법에 대한 중앙행정기관별 자체심사를 거치고 공청회, 입법예고, 이해관계인․전문가 등의 의견을 수렴한 후 규제영향분석서, 자체심사의견과 행정기관 및 이해관계인 등의 제출의견의 요지를 첨부하여 규제개혁위원회의 규제심사를 받아야 한다.

행정규제기본법이 제정된 이후 규제심사 등의 과정에서 규제영향분석(規制影響分析 ; Regulatory Impact Analysis) 등을 통하여 규제의 타당성을 분석하고자 하는 실질적인 노력이 이루어지고 있는데, 동법 제2조제5호에 의하면 규제영향분석이란 규제로 인하여 국민의 일상생활과 사회․경제․행정 등에 미치는 여러 가지 영향을 객관적이고 과학적인 방법을 사용하여 미리 예측․분석함으로써 규제의 타당성을 판단하는 기준을 제시하는 것으로 보고 있다.

규제심사는 불필요한 규제를 폐지하고 비효율적인 규제의 신설을 억제함으로써 사회․경제활동의 자율과 창의를 촉진하여 국민의 삶의 질을 높이고 국가경쟁력의 지속적인 향상을 도모함을 목적(행정규제기본법 §1)으로 하고 있다.

6. 법제처 심사

법제처는 국무회의에 상정될 법령안․조약안과 총리령안 및 부령안의 심사와 그 밖에 법제에 관한 사무를 전문적으로 관장하기 위하여 1948년 8월 15일 정부수립시부터 설치된 국무총리소속 중앙행정기관으로(정부조직법 §24) 정부입법계획의 수립․시행, 법령안의 기초․심사, 행정심판, 정부내 행정법령 일반에 대한 유권해석, 입법예고제도의 운영, 법령정비, 자치입법지원, 법제정보서비스의 제공 등 정부내 법제사무의 총괄조정기능을 수행하고 있다.

주무부처로부터 법령안의 심사가 의뢰되면 법제처는 입법내용의 현실ㆍ적법타당성과 국정과제와의 합치성 여부, 상위법이나 관련 제도간의 상충 여부 등 실질적인 사항과 그 자구․체계 등 형식적 사항에 대하여 심사를 하여 원안을 수정․보완한다.

특히 헌법재판제도가 활성화된 최근에 있어서는 모든 법률이 위헌법률심판이나 헌법소원의 형식으로 헌법재판소에 제소될 가능성을 안고 있기 때문에 법률안이 헌법과 헌법정신에 위반되는 요소를 포함하고 있는가에 대한 심사가 강화되고 있다. 충실하고 공정한 심사를 위하여 모든 법률안과 중요 하위법령에 대하여는 모든 법제관․법제심의관과 간부들이 참여하는 법령안합동심사회를 거친다.

법령심사는 헌법과 상위법에 위배되는 위법․부당한 내용의 법령이 제정되어 국민의 자유와 권리를 침해하게 되는 것을 사전에 방지하는 ‘사전적(事前的) 권리구제기능’으로서의 의미를 갖고 있고, 이것은 행정심판의 ‘사후적(事後的) 권리구제기능’과 함께 법제업무의 주축이라 할 수 있다.

모든 법령은 일단 제정되면 합헌성(合憲性)의 추정(推定)을 받게 되어 헌법과 법률에 의하여 권한이 부여된 기관에 의하여 그 효력이 부인되지 않는 한 아무도 그 효력을 부인할 수 없는 것인데, 법제처에서 주관하고 있는 법령심사제도는 국민의 자유와 권리에 직결되고 국가경영의 기틀이 되는 법률이나 그 하위법령이 공포․시행되기 전에, 헌법과 상위규범에 위반되거나 부적정한 내용의 규범이 되지 않도록 사전에 심사․조정하는 사전적(事前的) 규범통제 제도로서의 역할을 수행하고 있다고 할 것이다.

7. 차관회의․국무회의 심의

법률안과 대통령령안에 대한 법제처의 심사가 완료되면 그 법령안은 차관회의를 거쳐 국무회의에 부의(附議)하게 된다. 차관회의는 국무회의에 상정될 의안의 중요사항을 사전심의하는 기능을 수행하고 있는데, 긴급한 경우에는 차관회의를 생략하고 바로 국무회의에 상정하여 심의할 수 있다(국무회의규정 §5).

국무회의는 정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의(헌법 §88①)하는 최고정책심의기관으로서 국무회의가 비록 의결기관이 아닌 심의기관이라 하더라도 그 운용상으로는 행정부의 최고정책결정기관으로서의 중요성을 가지고 있는 것으로 보고 있다.

상정되는 안건은 국민의 권익 등과 직접 관련되는 주요 정책안으로 대부분 여러 부처와 관련이 있기 때문에 국무회의라는 합의제기관에서 토의되고 조정․의결됨으로써 그 집행의 실효성과 현실성이 담보된다.

8. 대통령의 재가(裁可)와 국무총리ㆍ관계국무위원의 부서(副署)

헌법 제82조에서 대통령의 국법상 행위는 문서로써 하며, 이 문서에는 국무총리와 관계 국무위원이 부서(副署)하도록 되어 있으므로, 국무회의에서 의결된 법률안이 대통령의 재가(裁可)를 받아 국회에 제출될 수 있으려면, 국무총리와 관계 국무위원의 부서가 있어야 한다.

국무회의에서 의결된 법률안과 대통령령안은 국무총리와 관계 국무위원이 부서하는데, 부서는 국무위원의 신분에서 행하는 것이므로 차관 등 다른 사람이 대리할 수 없는 것으로 이해되고 있다.

법률안이 국무회의에서 의결되고 필요한 부서를 받고 나면 법제처에서 국무총리실을 거쳐 당해 법률안을 대통령비서실에 이송하여 대통령의 재가를 받게 된다.

9. 국회제출

대통령의 재가를 받은 법률안은 법제처에서 지체없이 대통령 명의로 국회에 제출하게 된다.

10. 국회의 심의․의결

국회에 제출된 정부제출 법률안은 국회의장이 본회의에 보고한 후 소관 상임위원회에 회부된다. 소관 상임위원회에서는 전체회의 또는 소위원회를 구성하여 법률안을 심사하며, 필요한 경우에는 공청회를 개최하여 이해관계인의 의견을 듣고 심사를 하기도 한다.

소관 상임위원회 전체회의의 의결을 거친 법률안은 다시 법률안의 자구와 체제 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된다. 법제사법위원회에서 자구․체제가 정리된 법률안은 다시 국회 본회의에 회부되며, 본회의를 통과한 법률안은 공포를 위하여 정부에 이송된다.

국회의 상시적인 입법심의 활동을 위하여 짝수 달(2․4․6월)의 1일에 임시회를 집회하고, 정기회의 집회일을 현행 9월 10일에서 9월 1일로 변경하였으며, 상임위원회는 제정법률안 및 전문개정법률안에 대하여는 위원회의 의결로 생략하는 경우를 제외하고는 반드시 공청회 또는 청문회를 개최하도록 하였다.

그리고 상임위원회 중심의 법안심사를 보완하기 위하여 주요 의안의 경우 의원전원으로 구성되는 전원위원회(全院委員會)를 개회할 수 있도록 하였으며, 법안실명제를 신설하여 의원의 법률안 발의시 발의의원과 찬성의원을 구분․명기하고, 공표 또는 홍보시 법률안 제명의 부제로 발의의원의 성명을 기재하도록 하였다.

그리고 2003년 2월 4일에 개정된 국회법에서는 의원발의 입법의 활성화를 기하기 위하여 의원 10인 이상의 찬성(종전에는 20인 이상의 찬성)으로 의안을 발의할 수 있도록 의안발의의 요건을 완화하고, 위원회의 심도있는 법률안 심사를 위하여 법률안이 위원회에 회부된 후 15일(법사위는 5일)이 경과한 후에만 상정할 수 있도록 하였다.

또한 법률안의 효율적인 심사를 위하여 정기국회 기간 중에는 원칙적으로 예산부수법안만 처리하되, 긴급하고 불가피한 사유로 위원회 또는 본회의의 의결이 있는 때에만 예산부수법안이 아닌 경우에도 처리할 수 있도록 하였다.

국회내 입법과정의 개요를 도표로 정리하면 다음과 같다.

제1단계 (제기단계)		제출․발의 → 접수 → 의장 결재 → 본회의 보고 → 소관위원회 회부
제2단계 (심의단계)	소 관 상임위원회 심 사	위원회 접수 → 위원장 결재 → 위원회 보고 → 상정 → 제안설명 → 전문위원 검토보고 → 질의(공청회, 연석회의) → 소위원회 구성(심사ㆍ의결) → 소위원회 보고 → 토론 → 축조심사 → 위원회 의결 → 법제사법위원회 회부(심사요청)
	법제 사법 위 원 회 심 사	위원회 접수 → 위원장 결재 → 위원회 보고 → 상정 → 전문위원 검토보고 → 질의 → 소위원회구성(심사) → 소위원회 심사보고 → 토론 → 축조심사 → 위원회 의결 → 소관위원회 심사결과 통보
	소 관 상임위원회 심 사	위원회 접수 → 위원장 결재 → 위원회 심사보고서 제출
제3단계 (의결단계)	본 회 의 심 사	의장 결재 → 본회의 상정 → 소관 상임위원장 심사보고 → 토론 → 의결
제4단계 (종결단계)		자구정리 → 정부이송

11. 법률안의 정부 이송

국회에서 의결된 법률안은 국회의장이 이를 정부에 이송한다.

12. 국무회의 상정

법률안이 정부로 이송되면 법제처가 이를 접수하여 국무회의에 바로 부의하게 되는데, 법률의 공포나 재의요구를 위한 경우에는 법률안을 제출하는 경우와는 달리 차관회의를 거치지 아니한다. 이는 15일 이내에 공포하거나 아니면 재의를 위하여 환부하여야 한다는 헌법상의 기간제한을 어기지 않기 위하여 절차를 간소화한 것이다.

그런데 국회에서 이송되어 온 법률안을 국무회의에 상정하기 위하여는 반드시 당해 법률안에 대한 거부권행사의 여부가 검토된다.

헌법에 의하면 법률안이 정부에 이송되면 정부는 15일 이내에 이를 공포하든가 아니면 이의서를 붙여 국회에 환부하여야 한다. 정부가 15일 이내에 아무런 조치를 취하지 아니하면 당해 법률안은 그대로 법률로 확정되며, 그로부터 5일 이내에 정부가 이를 공포하지 아니하면 국회의장이 공포하게 된다(헌법 §53).

법률안에 대하여 이의가 있어 국회에 재의를 요구할 필요가 있는 경우에는 법제처에서 관계부처와 협의하여 재의요구안을 작성하여 국무회의에 상정한다. 또 국회에서 이송된 법률안을 그 내용대로 공포하기로 의결한 경우에는 법률안에 대하여 국무총리 및 관계 국무위원의 부서를 받은 후 대통령의 재가를 받아 공포한다.

13. 공포

법률안이 국회에서 정부로 이송되어 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 재가를 받거나 대통령령안이 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 재가를 받은 경우에는 그 법률안 및 대통령령안은 법제처에서 공포번호를 부여한 후 행정자치부에 공포를 위한 관보 게재의뢰를 하여 공포하게 된다. 즉 관보에 게재되어 공포됨으로써 법률안 및 대통령령안은 각각 법률 및 대통령령으로서 성립하게 된다.

법률의 공포일이란 그 법률이 관보에 게재된 날을 말한다.  공포한 날부터 시행하도록 규정되어 있는 법령은 관보가 발행된 날부터 시행되는 바, 판례에서는 이 경우에도 관보가 중앙보급소에 도달하여 일반인이 구독할 수 있는 시각부터 시행되는 것으로 보고 있다.

부령 및 총리령은 법제처심사가 완료된 후 소관부처에서 당해 부령의 공포번호를 부여하고 행정자치부에 공포를 위한 관보게재의뢰를 하여 공포하게 된다.

대통령의 국가긴급권 행사의 일환으로 발령되는 긴급재정․경제명령과 긴급명령(헌법 §76)도 원칙적으로 동일한 공포의 절차를 거쳐야 하는데, 현행 헌법에 따라 최초로 발령된 1993년 8월 12일의 금융실명거래및비밀보장에관한긴급재정경제명령의 경우 그 부칙에서 동 명령을 대통령이 방송 또는 일간신문에 게재하여 공포할 수 있도록 규정하고, 이를 방송으로 공포한 바 있다.

이는 사안의 긴급성으로 인한 것으로 관보에는 발령 다음 날짜에 그 공포사실과 내용을 게재하였다.

일반적으로 법령등공포에관한법률에 의하여 법률을 공포하는 경우에는 “국회에서 의결된 ○○법률을 이에 공포한다”라고 하고 대통령, 국무총리, 관계국무위원의 서명란을 두고 법률공포안을 그 아래에 붙이나 대통령긴급재정경제명령은 “1993년 8월 12일 20시 방송에 의하여 발령․공포된 대통령긴급재정경제명령 제16호 금융실명거래및비밀보장에관한긴급재정경제명령은 다음과 같다.”라고 하고 기공포된 대통령긴급재정경제명령을 그 아래에 첨부하였다.

대통령은 이러한 긴급재정․경제명령과 긴급명령을 공포한 때에는 지체없이 국회에 보고하고 그 승인을 얻어야 하며, 승인을 얻지 못하면 그 명령은 효력을 상실한다(헌법 §76).

Ⅳ. 국회에서의 입법과정

1. 법률안의 입안

가. 의원발의 법률안

의원발의 법률안은 의원 10인 이상의 찬성으로 법률안을 발의할 수 있다.(국회법 §79①)

의원이 개인적으로 발의하는 법률안의 입안을 지원하기 위하여 국회사무처의 공식기구로 법제실이 설치되어 있는데, 현재 상당수의 의원발의 법률안이 법제실의 검토를 거치고 있다.

나. 위원회제안 법률안

위원회는 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안과 그 밖의 의안을 제출할 수 있으며, 이 경우에는 위원장이 제출자가 된다(국회법 §51).

상임위원회는 안건이 회부됨으로써 심사권이 부여되는 것이 아니라 소관사항에 대하여 자주적인 심사권을 가지고 있으므로 그 소관에 관하여 의안을 스스로 입안하여 제출할 수 있다(국회법 §36․§37).

그리고 특정 사항에 대한 법률안의 입안․심사를 위하여 본회의 의결로 특별위원회를 구성한 경우에는 그 범위 안에서 특별위원회도 법률안을 입안하여 제출할 수 있다.

위원회에서 제안하는 의안은 입법실무상 ‘위원회안’과 ‘위원회 제출대안’으로 구분하고 있다. ‘위원회안’은 위원회가 그 소관에 속하는 사항에 관하여 독자적으로 의안을 입안하여 제출하는 것이며, ‘위원회 제출대안’은 원안의 취지를 변경하지 아니하는 범위 안에서 그 내용의 대폭적인 수정이나 체계를 다르게 하여 원안을 대신할 만한 안으로 제출하는 것이다.

위원회안은 주로 정상적인 절차를 거쳐서는 법개정이 늦어져 시급한 법개정의 필요성이 있는 경우 제출되는데, 1999년 12월 23일 헌법재판소가 지방세법 제111조제2항제2호에 대하여 헌법불합치결정(동 조항의 적용을 동 조항이 개정될 때까지 중지하는 결정을 함)을 하자 정상적으로 입법예고와 부처협의 등 모든 절차를 거치면 2000년 1월 1일부터는 토지 외의 물건에 대한 취득세 부과․징수가 불가능하게 되어 그 시급성 때문에 지방세법중개정법률안을 위원회안으로 마련하여 통과시킨 사례가 있다.

대안에 대한 사례로는 부패방지법안을 한나라당과 민주당이 각각 제출하였으나 특별검사제도입문제 등에 대하여 합의를 보지 못하다가 국회 법제사법위원회에서 두 안을 폐지하고 그 내용을 수렴하여 위원회 대안을 제안하여 2001년 6월 28일에 통과된 바 있다.

위원회에서 법률안을 제안하고자 하는 때에는 이를 입안하기 위한 소위원회를 구성하고, 소위원회에서 마련한 내용을 위원회에서 질의․토론․축조심사를 거쳐 위원회안으로 채택(의결)하거나 위원의 동의(動議)로 제안된 내용을 위원회에서 직접 심사․의결 또는 소위원회로 하여금 심사․보고하게 한 다음 의결함으로써 위원회안을 마련하게 된다.

위원회에서 제출한 의안은 이미 그 위원회에서 충분한 심사를 거쳐 제출된 것이므로 그 위원회에 회부하지 아니한다(국회법 §88). 그러나 그 의안의 내용이 불충분하다는 등의 이유로 다시 심사할 필요가 있다고 인정하는 경우 의장은 국회운영위원회의 의결에 따라 다른 위원회에 회부할 수 있다(국회법 §88).

본회의 심의 도중에 위원회로 하여금 다시 심사하게 할 필요를 인정하는 때에는 그 의결로 다른 위원회에 회부하거나 같은 위원회에 재회부할 수 있다(국회법 §94).

2. 법률안의 제출

헌법 제52조에 의하면 국회의원뿐만 아니라 정부도 법률안을 제출할 수 있도록 하고 있고, 국회법 제51조에서는 국회의 위원회도 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안을 입안하여 위원장 명의로 제출할 수 있도록 하고 있다. 이러한 위원회제안 법률안도 넓은 의미의 의원발의 법률안의 범주에 포함된다.

위원회제안 법률안이 아닌 의원발의 법률안은 발의자를 포함하여 10인 이상의 찬성으로 발의하며(국회법 §79①), 예산상의 조치를 수반하는 법률안의 경우에는 예산명세서를 아울러 제출하여야 한다(국회법 §79②).

정부제출 법률안은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령 명의로 제출하되 국무총리와 관계 국무위원이 부서하여야 한다(헌법 §82․89).

3. 소관(상임)위원회의 심사

일단 법률안이 제출되어 접수되면 의장의 결재를 얻은 후 인쇄하여 모든 의원에게 배부한다. 이와 관련하여 1994년에 국회법이 개정되어 의안을 의원에게 배부할 때 이를 전산망에 입력하여 의원이 이용할 수 있도록 하고 있다(국회법 §81③).

접수한 시점이 본회의 개의 중인 때에는 본회의에 보고한 후 소관위원회에 회부하고 폐회 또는 휴회 중인 때에는 본회의 보고를 생략하고 회부한다(국회법 §81).

소관 상임위원회의 결정은 의장이 하며 소관위원회가 불분명한 경우에는 국회운영위원회와 협의하여 결정하고 특히 필요하다고 인정하는 안건에 대하여는 본회의의 의결을 얻어 특별위원회에 회부할 수도 있다(국회법 §81②ㆍ§82).

의장은 또한 법률안이 다른 위원회의 소관사항과 관련이 있다고 인정할 때에는 관련 위원회에도 의견제시 기간을 정하여 회부할 수 있다(국회법 §83).

위원회는 필요에 따라서는 특정한 안건을 심사하기 위하여 소위원회를 구성하여 안건을 심사하고, 그 심사결과에 따라 전체위원회에서 최종심사를 하게 된다.

가. 위원회상정

위원회에 법률안이 회부되면 위원장은 간사와 협의하여 의사일정을 정한다(국회법 §49②). 이 경우 특별한 사유로 위원회의 의결이 있는 경우를 제외하고는 법률안이 위원회에 회부된 후 15일(법제사법위원회의 경우에는 5일)이 경과되지 아니하면 의사일정으로 상정할 수 없도록 하였다(국회법 §59).

나. 제안자의 취지 설명

법률안이 위원회의 의사일정에 상정되면 제안자는 위원회에 출석하여 법률안의 제안이유와 주요내용 및 제안취지를 설명한다.

정부제출 법률안인 경우에는 국무위원 또는 정부위원이 설명하고, 의원발의 법률안은 일반적으로 여러 발의자 가운데 대표발의자가 설명을 한다.

다. 전문위원의 검토보고

의사일정에 상정된 모든 안건에 대하여는 전문위원의 검토보고가 필수적이다. 전문위원의 검토보고는 소속위원이 안건을 쉽고 능률적으로 심사할 수 있도록 하기 위하여 위원회에서 심사할 안건에 대하여 제안이유, 문제점, 장단점과 그 밖에 필요한 사항을 조사․분석하여 작성하는 보고서로서 특별한 사정이 없는 한 당해 법률안의 위원회 상정일 48시간 전까지 소속위원에게 배부하고(국회법 §58⑦), 위원회 회의에서 구두로 보고하는 것이 일반적이다. 그러나 위원회에서 제안하는 의안에 대하여는 그 제안과정에서 전문위원이 참여하는 것이 보통이므로 전문위원의 검토보고는 따로 하지 않는 것이 통례이다.

라. 대체토론(大體討論)

현행 국회법은 대체토론의 범위를 제안자와의 질의․답변을 포함하는 넓은 의미로 규정하고 있으며, 안건에 대하여 찬성․반대를 표시하는 찬반토론과는 구별된다. 위원회가 안건을 소위원회에 회부하고자 하는 때에는 반드시 대체토론이 끝난 후에 하도록 하고 있다.

마. 공청회․청문회

위원회는 법률안을 심사함에 있어서 제정 법률안이나 전문개정 법률안에 대하여는 공청회 또는 청문회를 개최하여야 하나, 위원회 의결로 생략할 수 있다(국회법 §58⑤).

바. 소위원회의 심사 및 보고

위원회는 대체토론이 끝나면 안건을 반드시 소위원회에 회부하여 심사․보고하게 하여야 하며, 소위원장은 그 심사경과와 결과를 위원회에 보고한다.

소위원회는 폐회 중에도 언제든지 회의를 소집하여 회부된 법률안 등 의안을 심사할 수 있고, 회부된 법률안에 대하여 수정안․대안의 제시뿐만 아니라 위원회안의 기초 등을 행하며, 그 의결로 의안의 심사와 직접 관련된 보고 또는 서류의 제출을 정부․행정기관 등에 대하여 요구할 수 있고, 증인․감정인․참고인의 출석도 요구할 수 있다.

사. 축조심사

축조심사(逐條審査)라 함은 의안을 한 조항씩 낭독하면서 심사해 나가는 것을 말하며, 안건의 내용과 심사의 정도에 따라 필요할 경우 위원회의 의결로 이를 생략할 수 있다. 다만, 제정법률안 및 전문개정법률안은 반드시 축조심사를 거쳐야 한다(국회법 §58④).

아. 찬반토론

찬반토론은 의제에 대하여 찬반의 의견을 표명하는 것이다. 토론은 소견을 개진하는데 그치지 않고 찬성 또는 반대의 이유와 수정의견을 제시하는 것도 가능하다.

자. 표결

표결(表決)은 위원장의 요구에 의하여 위원이 의제에 대하여 찬성 또는 반대의 의사를 표명하고 그 수를 집계하는 것이다.

위원회에서의 표결은 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다(국회법 §54).

<국회 상임위원회의 심사절차>

법률안 발의(제출)

본 회 의 보 고

상임위원회 회부

상임위원회 상정

제안자 취지설명

전문위원 검토보고

대  체  토  론

(상설)소위원회 심사 및 보고

축  조  심  사

심사결과 보고

의         결

찬  반  토  론

관련위원회 회부

관련위원회 심사․의결

법제사법위원회 체계․자구심사

의견제시

․국회의원(헌법 §52, 국회법 §79①)

․(§81①)

․폐회 또는 휴회 등으로 본회의에 보고할 수 없는 경우 이를 생략하고 회부 가능

(§83)

․(§58①)

․(§58①)

․(§58①)

연석회의

공 청 회

청 문 회

․(§63)

․(§58⑤․§64)

․(§58⑤․§65)

․(§58②)

․(§58①)

․(§58①)

(§86)

(§66①)

․의장에게 심사보고서 제출

4. 법제사법위원회의 체계․자구 심사

소관 위원회에서 법률안의 심사를 마친 때에는 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거치도록 하고 있다(국회법 §37①ㆍ§86).

‘체계(體系)의 심사’라 함은 법률안 내용의 위헌여부, 관련 법률과의 모순ㆍ저촉여부, 균형의 유지, 자체 조항간의 모순ㆍ저촉 유무를 심사하는 동시에 법률의 형식을 정비하는 것이고, ‘자구(字句)의 심사’라 함은 법규의 정확성과 용어의 적합성ㆍ통일성 등을 심사하고 각 법률에서 사용되는 동일 용어를 통일함으로써 법률 용어를 정비하는 것이다.

가. 법률안의 상정시기

법제사법위원회는 위원회로부터 체계․자구의 심사를 위하여 법률안이 회부된 경우 특별한 사유로 위원회의 의결이 있는 경우를 제외하고는 그 법률안이 회부되어 5일이 경과된 후에 의사일정으로 상정한다(국회법 §59).

이는 위원들이 의안에 대한 최소한의 검토도 하지 못한 상태에서 의안이 바로 위원회에 상정됨으로써 그 심사가 졸속으로 이루어지는 것을 방지하려는 제도이다.

나. 심사의 범위

법제사법위원회의 체계․자구 심사권은 어디까지나 체계와 자구의 심사에 한하고 법률안의 정책적 내용면까지 실질적으로 심사할 수는 없다고 본다.

그러나 법률안의 내용이 헌법에 위배되는 등 상위법이나 타법과 상충․저촉되는 경우 그 내용은 국법체계의 통일과 조화를 위하여 체계심사의 대상이 된다.

법제사법위원회는 체계와 자구에 대하여 수정의견이 있으면 체계․형식과 자구에 대한 수정의결을 한 후, 그 심사결과를 법률안의 소관위원회에 통보하고, 소관위원회에서는 심사내용을 반영한 심사보고서를 의장에게 제출하게 된다.

체계․자구심사에 있어서 법제사법위원장은 간사와 협의하여 제안자의 취지설명과 토론을 생략할 수 있다(국회법 §86①).

다. 심사기간의 지정

의장은 법제사법위원회의 체계․자구 심사기간을 정할 수 있으며, 그 기간 내에 이유없이 심사를 마치지 아니한 때에는 바로 당해 법률안을 본회의에 부의할 수 있다. 이 경우 의장은 각 교섭단체대표의원과 협의하여야 한다(국회법 86②). 이는 법률안 등의 본회의 심의가 법제사법위원회 체계․자구심사의 지체로 인하여 지연되는 것을 방지하려는 데 그 목적이 있다.

체계․자구심사를 거치지 아니하고 직접 본회의에 부의한 의안의 경우에는 의결 후에 본회의의 위임을 받아 의장이 서로 저촉되는 조항․자구․숫자와 그 밖의 정리를 할 수 있다(국회법 §97).

5. 전원위원회(全院委員會)의 심사

전원위원회(全院委員會)란 위원회 중심주의로 인하여 본회의의 법안심의가 형식화되는 것을 보완하기 위하여 개정 국회법(2000. 2. 16)에서 도입되었다.

동 위원회는 위원회의 심사를 거쳤거나 위원회가 제안한 의안 가운데 정부조직에 관한 법률안과 조세 또는 국민에게 부담을 주는 법률안 등 주요 의안의 본회의 상정 전이나 본회의 상정 후에 재적의원 4분의 1 이상의 요구가 있으면 개회된다.

다만, 의장은 주요의안의 심의 등 필요하다고 인정하는 경우 각 교섭단체대표의원의 동의를 얻어 전원위원회를 개회하지 아니할 수 있다(국회법 §63의2①).

그런데 법률안이 소관위원회에서 정책적 내용 등에 대한 실질적 심사가 있었음을 감안하여 위원장이 간사와 협의하여 제안자의 취지설명과 토론(찬반토론)을 생략할 수 있도록 하고 있다(국회법 §86① 단서).

가. 전원위원회의 직무

전원위원회는 위원회의 심사를 거치거나 위원회가 제안한 의안 중에서 정부조직에 관한 법률안, 조세 또는 국민에게 부담을 주는 법률안 등 주요의안에 대한 수정안을 제출할 수 있다. 이 경우 당해 수정안은 전원위원장이 제출자가 된다.

나. 전원위원회의 위원장

전원위원회의 위원장은 의장이 지명하는 부의장이 된다. 국회부의장은 현재 2인이므로 전원위원회에서 심사하기로 한 안건별로 의장이 해당 부의장을 지명하면 지명된 부의장이 전원위원회의 위원장이 되어 회의를 주재한다.

다. 전원위원회의 의사 및 의결정족수

전원위원회의 의사정족수는 재적위원 5분의 1 이상이다. 전원위원회는 재적위원 4분의 1 이상의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

라. 심사기간

전원위원회의 의안에 대한 심사는 계속해서 2일 이내 1일 2시간의 범위 내에서 할 수 있으며, 이 경우 의원의 발언시간은 5분 이내로 한다. 이는 전원위원회의 의안심사가 위원회의 심사를 거친 의안 등에 대하여 그 처리를 유보시키거나 본회의 상정을 지연시키는 방법으로 운영되어서는 아니 된다는 취지로 보아야 할 것이다.

마. 전원위원회 심사결과의 보고

전원위원회에서 심사한 결과를 본회의에 보고(수정안 포함)하는 때에는 전원위원장이나 전원위원장이 지명하는 다른 위원이 본회의에 보고하여야 할 것이다.

15대 국회에서 도입된 전원위원회는 지금까지 2003. 3. 28, 3. 29, 이라크전 파병동의안 처리를 위하여 개최된 바가 있다.

6. 본회의 심의

‘심의’라 함은 의회에서 그 안건에 대하여 회의형식에 따라 그 내용을 심사하고 논의함을 의미하는데, 현행 국회법에서는 본회의의 심사․논의를 ‘심의’라 하고 위원회의 안건에 대한 검토․논의는 ‘심사’라는 용어로 구별하여 사용하고 있다.

본회의에 있어서의 심의절차는 위원회의 심사를 거친 안건과 그렇지 아니한 안건과는 서로 다르다(국회법 §93).

ㅇ 위원회의 심사를 거친 안건

- 위원장의 심사보고 → 질의(생략 가능) → 토론(생략 가능) → 표결

ㅇ 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건

- 제안자의 취지 설명 → 질의 → 토론 → 표결

다만, 전원위원회의 심사를 거쳐 수정안을 제출한 의안의 경우에는 소관위원장의 심사보고 후 전원위원장의 심사보고 및 수정안 제안설명을 차례로 듣고 다음 절차를 진행한다.

가. 심사보고서의 배부 및 본회의 보고

의장은 심사보고서가 제출된 때에는 본회의에서 의제가 되기 전에 인쇄하여 의원에게 배부한다. 다만, 긴급을 요할 때에는 이를 생략할 수 있다(국회법 §66③).

한편, 의장은 심사보고서가 제출되었음을 다음 본회의에서 의사국장을 통하여 보고하는 것이 관례이며, 위원회에서 대안 또는 위원회안이 제출된 때에도 또한 같다.

그리고 의장은 본회의에 부의요청된 안건의 목록을 그 순서에 따라 작성하고 이를 매주 공표하여야 하는데(국회법 §76), 공표는 국회공보에 게재하는 방법으로 한다.

나. 본회의 상정

본회의의 의제가 되는 안건은 다음과 같다.

①위원회에서 가결되어 위원회의 심사보고서가 의장에게 제출되고 의장이 그 보고서를 인쇄․배부하여(국회법 §66③) 그 안건을 의사일정에 상정한 경우

②위원회에서 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안이나 그 밖의 의안을 입안․제출한 경우(국회법 §51).

③위원회에서 부결(본회의에 부의할 필요가 없다고 결정)된 안건이라도 본회의에 보고된 날부터 폐회 또는 휴회 중의 기간을 제외한 7일 이내에 의원 30인 이상의 요구가 있는 경우(국회법 §87①).

④위원회가 이유없이 안건의 심사기간 내에 심사를 마치지 아니하여 의장이 중간보고를 듣고 바로 본회의에 부의하는 경우(국회법 §85②).

⑤안건의 성질상 관례에 의하여 위원회의 심사를 거치지 아니하고 곧바로 본회의에 부의되는 경우

다. 위원장의 심사보고(제안자의 취지설명)

위원장은 소관위원회에서 심사를 마친 안건이 본회의의 의제가 된 때에는 위원회에 있어서의 심사경과 및 결과와 소수의견 및 관련 위원회의 의견 등 필요한 사항을 구두로 보고하게 되는데(국회법 §67①), 본회의에서는 제안자의 취지설명은 하지 아니하므로 충실하게 보고할 필요가 있으나 자기의 의견을 가하여서는 아니된다(국회법 §67④).

제안자는 그 안건을 위원회에서 심사하는 때에 제안취지의 설명을 하고(국회법 §58①), 본회의에서의 취지설명은 제안자가 하지 않고 위원장이 심사보고에서 그 안건에 대한 제안이유와 내용에 대하여 언급하기 때문에 제안자의 취지설명은 위원회의 심사를 거치지 아니한 안건에 대하여서만 하게 된다.

‘위원회의 심사를 거치지 아니한 안건’에는 성질상 관례에 의하여 위원회의 심사를 거치지 아니하는 안건과 위원회가 이유없이 심사기간 내에 심사를 마치지 아니하여 바로 본회의에 부의하게 되는 안건 및 본회의 수정안 등이 있다(국회법 §86②․§86②․§95).

그러나 위원회에서 스스로 입안하여 제안하는 ‘위원회안’이나 위원회에서 원안을 폐기하고 그 대신에 제안하는 ‘위원회제출대안’의 경우에는 위원장이 제안자로서 취지를 설명하며(국회법 §51), 위원회의 대안이 의제가 된 때에는 대안에 대한 제안설명을 하면서 원안에 대한 심사경과도 동시에 설명한다.

라. 전원위원장의 심사보고

전원위원회의 심사를 거친 안건에 대해서는 전원위원장이 이를 본회의에 보고한다. 전원위원회의 직무가 본회의에 부의된 안건에 대한 수정안을 제출하는 것이므로 수정안을 제안하게 된 경우에는 그 수정이유와 주요내용 등을 보고하며, 수정안이 제출되지 아니한 경우에는 전원위원장의 심사보고는 생략하여도 된다.

마. 질의․토론 및 표결

위원장의 심사보고나 제안자의 취지설명이 있은 후에는 질의․토론을 거쳐 표결을 하게 된다. 그러나 위원회의 심사를 거친 안건에 대하여는 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있다(국회법 §93).

의장은 안건에 대하여 표결을 하는 경우 안건에 대한 이의의 유무를 물어서 이의가 없다고 인정한 때에는 가결되었음을 선포할 수 있다(국회법 §112③).

그러나 이의가 있는 때에는 원칙적으로 표결을 하여야 한다.

7. 종결 단계

본회의는 의안의 의결이 있은 후에도 서로 저촉되는 조항(條項)․자구(字句)․숫자(數字)와 그 밖의 정리를 필요로 하는 때에는 의장 또는 위원회에 이를 위임할 수 있다.

관례적으로 법률안의 정리는 의장(議長)이 하고 있으며, 그 실무는 법제사법위원회 전문위원의 확인이 끝나면 사무국 의안과에서는 정부이송 유인물을 준비하는 등 법률안의 정부이송절차를 밟게 된다.

이러한 의안의 정리는 국회의 입법상의 실수나 오류를 막는 최후의 보루이자 수단이라는 측면에서 인정되고 있다. 의안이 정부에 이송되기 전에 하는 것이 보통이나 정부에 이송된 후에도 확실한 오류사항이나 꼭 필요한 추가 정정사항이 발견되는 경우에는 정부(법제처)에 정정을 요구하고 법제처에서는 국회의 요구를 받아들여 관보정정 등의 조치를 취하는 때도 있다.

Ⅴ. 법률안 재의(再議)

법률안 거부권(veto power)이란 국회에서 의결하여 정부에 이송한 법률안에 대하여 대통령이 이의가 있을 때 국회의 재의를 요구하는 제도이다.

상호 견제와 균형을 통한 권력분립의 원칙상 대통령은 입법부인 국회가 의결한 법률안을 집행하여야 하는 행정부의 수반으로서 그 집행상의 문제와 관련하여 이의제기를 할 수 있는 권한을 가져야 할 것이고, 이 점에서 우리 헌법도 이를 인정하고 있는 것이다.  우리나라의 경우 제헌헌법에서 대통령의 법률안거부권을 인정한 취지를 단원제 국회의 경솔과 횡포를 방지하기 위한 것이라고 설명하기도 한다.

. 「대통령의 법률안재의요구제도」 윤장근 (유진오, 憲法解義, 1949년, P 102)

법률안 거부권 행사의 기준에 관하여는 우리 헌법상 「이의가 있을 때」라고만 하여 뚜렷한 기준이 없이 대통령의 자유판단에 맡기고 있다.  그러나 일반적으로는 법률안의 내용이 헌법에 위반되는 때, 집행이 불가능한 때, 국가적 이익에 반하는 경우 그리고 정부에 대한 국회의 부당한 정치적 공세에 대응하여 행사된다.

. 강준호 「법률안 거부권에 관한 고찰」, 국회보 1989년 2월호

법률안 거부권의 행사방법에는 환부거부와 보류거부 두가지가 있다.

우리 헌법은 환부거부(direct veto)의 방식을 취하고 있다.  즉 대통령이 국회에서 의결된 법률안에 대하여 이의가 있을 때에는 이의서를 붙여 국회로 환부하고 그 재의를 요구한다.  국회가 폐회중이라도 거부권을 행사하기 위하여는 환부하여야 한다.

이 경우에 법률안의 일부에 대하여 또는 내용을 수정하여 국회의 재의를 요구할 수는 없다.  이에 대하여는 5차개헌 전의 헌법에서는 명문의 규정이 없어 논란이 있었다.

. 박일경 「신헌법학원론」 법경출판사 1986년, P 494

그러나 현행 헌법은 제53조제3항에 명문으로 「대통령은 법률안의 일부에 대하여 또는 법률안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다.」라고 하여 일부거부 및 수정거부를 인정하지 않고 있다. 일부거부와 수정거부를 인정할 경우 대통령에게 지나친 권한을 부여하여 행정부와 입법부의 균형이 무너진다. 법률의 각 규정은 서로 관련성이 있고, 일부거부 내지 수정거부의 명목하에 사실상 전부거부와 같은 결과를 가져올 수 있으며, 우리의 경우 입법권에 대한 정부의 넓은 관여권을 인정하고 있으므로 국회의 심의과정을 통하여 일부거부 내지 수정거부의 필요는 사실상 대부분 상실될 수 있기 때문이다.

한편 보류거부(pocket veto)란 대통령이 국회의 폐회로 인하여 그 지정된 기일 내에 환부가 불가능한 때에는 그 법률안이 자동적으로 폐기되는 것을 말하며, 미국에서 인정되고 있는 방식이다.  우리 헌법은 제51조에서 회기계속의 원칙을 취하고, 제53조제2항에서 국회폐회중에도 법률안의 환부를 인정하고 있으며, 동조제5항에서 15일 이내에 공포나 재의요구를 하지 않으면 그 법률안은 법률로서 확정된다고 규정하여 보류거부는 인정하고 있지 않다.  다만, 정부가 국회로 부터 법률안을 이송받고 15일 이내에 국회의원의 임기가 만료된 경우에는 법률안을 의결한 국회가 없어져 환부할 수 없으므로 부득이 보류거부가 인정된다고 해석된다.

. 권영성, 헌법학원론 1988년,  P 841

보류거부는 국회의 재의에 붙이지도 않고 폐기되므로 이는 君主制하에서 인정되던 절대적 거부(absolute veto)에 해당되는 것으로 대통령에게 법률안 거부권을 인정하더라도 이를 제한적으로 인정하는 것이 타당하다고 하겠다.  법률안의 경우 대부분 국회에서 회기말에 의결되어 회기말 또는 회기 만료후에 정부에 이송되는 것이 현실이고, 이러함에도 불구하고 보류거부를 인정한다면 환부거부가 아닌 보류거부가 거의 대부분을 차지하게 될 뿐만 아니라 정부의 법률안 거부에 대한 정치적 부담이 훨씬 가벼워져 보류거부가 남용될 우려도 없지 않다고 하겠다.

대통령이 법률안 거부권을 행사하기 위하여는 그 법률안이 국회로 부터 정부에 이송된지 15일 이내에 이의서를 붙여 국회로 환부하여야 한다. 그 절차는 정부가 법률안을 국회에 제출하는 절차와 같다. 법률안이 국회에서 의결되어 정부로 이송되면 정부는 그 공포를 위하여 국무회에 이를 상정하는 바, 거부권을 행사하고자 하는 법률안에 대하여는 공포안을 국무회의에 상정하는 대신 재의요구안을 국무회의에 상정하여 대통령 명의로 국회에 재의요구를 하게 된다. 그리고 국회에서 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 2/3 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 법률안은 법률로서 확정된다. 일반적으로 의결정족수는 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성이지만, 재의요구의 경우에는 의결정족수를 더 강화한 것이다.

공법인 법률교육 교재

2005년  6월   일    발행

발행인    법제처장   김   선   욱

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