주민소송제도 업무편람

2005

행 정 자 치 부

주민소송제도 업무편람

2006. 1. 1부터 시행될 예정인 주민소송제도의 원활한

추진을 위해 각 자치단체 등에서는 동 업무편람을

참고하여 제도시행에 한 치의 차질이 없도록 사전

준비에 만전을 기해 주시기를 요망

행 정 자 치 부

목     차

i

Ⅰ. 주민소송제도의 개요

ꊱ 주민소송제도의 연혁	3

ꊲ 주민소송제도의 추진배경	4

ꊳ 주민소송제도의 개념	5

ꊴ 주민소송제도의 법적 성격	5

ꊵ 주민소송제도의 입법 추진경과	7

ꊶ 주민소송제도의 기본원칙	8

ꊷ 주민소송제도의 주요내용	9

ꊸ 주민소송제도의 운용 절차도	10

Ⅱ. 주민감사청구제도 및 주민소송제도의 법 조문별 해설

1. 주민감사청구제도의 법 조문별 해설	17

【 주민의 감사청구(제13조의 4) 】

ꊱ 감사청구 주민수 및 제외대상(제1항)	17

ꊲ 감사청구기간(제2항)	27

ꊳ 감사결과 통지 및 공표의무(제3항)	29

ꊴ 감사원 기감사 사항의 통지(제4항)	32

ꊵ 주민의 증거제출 및 의견진술(제5항)	33

ꊶ 감사결과 조치 및 보고의무(제6항)	34

ꊷ 조치요구내용 및 조치결과의 통지․공표(제7항)	36

시행령 위임 및 주민조례제･개폐청구제도 준용(제8항･제9항)	37

2. 주민소송제도의 법 조문별 해설	39

ii

【 주민소송(제13조의 5) 】

ꊱ 소송대상, 원고․피고적격(제1항)	39

ꊲ 소송유형(제2항)	68

ꊳ 중지청구소송의 제한(제3항)	87

ꊴ 소송사유 및 제소기간(제4항)	89

ꊵ 별소제기의 금지(제5항)	94

ꊶ 소송절차 중단(제6항)	97

ꊷ 소송절차 수계(제7항)	99

ꊸ 소송절차중단 사유 등의 통지(제8항)	103

ꊹ 재판관할(제9항)	104

소송고지(제10항)	106

소송고지신청의 시효중단 효력(제11항･제12항)	109

소송참가(제13항)	112

소의 취하, 화해, 청구의 포기 금지(제14항)	115

소송인지대(제15항)	117

소송비용 청구 등(제16항)	120

행정소송법 준용(제17항)	128

【 손해배상금 등의 지불명령(제13조의 6) 】

ꊱ 손해배상청구권 등의 행사방법(제1항)	130

ꊲ 손해배상금의 지불명령기간 및 집행방법(제2항)	135

【 변상명령 등(제13조의 7) 】

iii

ꊱ 변상금의 지불명령기간 및 변상명령(제1항)	138

ꊲ 변상금 불이행시 집행방법(제2항)	139

ꊳ 당사자의 이의제기(제3항)	141

【 부  칙 】

Ⅲ. 행정사항

ꊱ 조례 개정 등	149

ꊲ 주민에 대한 홍보	149

ꊳ 주민소송제도에 대한 소속공무원 교육 실시	150

ꊴ 추진상황 점검	150

◈ 주민소송제도 참고자료
<참고1> 주민소송 청구대상별 주요판례(일본례)	153

<참고2> 주민소송제(안)과 일본 주민소송제 대비표	157

<참고3> 외국의 주민소송제도	159

<참고4> 주민소송제의 남소방지대책 일괄	166

<참고5> 주민소송제의 활성화대책 일괄	167

<참고6> 지방자치법 개정안신･구 조문 대비표	168

<참고7> 지방자치법 시행령 개정안 신･구 조문 대비표	181

Ⅰ

주민소송제도의 개요

Ⅰ. 주민소송제도의 개요

◀◀

▶▶

ꊱ 주민소송제도의 연혁

ꊲ 주민소송제도의 추진배경

ꊳ 주민소송제도의 개념

ꊴ 주민소송제도의 법적 성격

ꊵ 주민소송제도의 입법 추진경과

ꊶ 주민소송제도의 기본원칙

ꊷ 주민소송제도의 주요내용

ꊸ 주민소송제도의 운용 절차도

Ⅰ. 주민소송제도의 개요

Ⅰ. 주민소송제도의 개요

◀◀

▶▶

주민소송제도의 연혁

본래 영국의 납세자소송에서 발달, 미국으로 전파(각 주에서 인정)

일본은 미국을 본보기로 납세자소송제 도입․시행(1948년 지방자치법 개정)

- 그 후, 1963년 지방재무회계제도의 개혁을 내용으로 하는  지방자치법 개정을 통해 “주민소송”이라는 명칭 사용

우리나라는, 舊지방자치법에서 도입 후 미활용으로 폐지(1962년 법 개정)

※ 舊지방자치법 제153조 : 조례․명령․규칙이 헌법과 법률에 위반된다고 인정될 때, 국민 100인 이상의 연서로써 소청을 제기하고, 이에 불복할 경우 대법원에 제소

『지방분권특별법』(‘04. 1. 16)에 주민소송제도 도입근거 마련

※ 지방분권특별법 제 14조 : 국가와 지방자치단체는 ～ 주민투표․주민소환․주민소송제도의 도입방안을 강구하는 등 주민직접참여제도를 강화하여야 한다.

주민소송제도의 추진배경

민선자치 실시이후 지방재정운영과정에서 문제점 노정

- 각종 이권을 둘러싼 지역 토착세력과의 민관유착으로 자치단체장 등 일부 지방공직자의 부패와 비리 상존

※ 자치단체장의 뇌물수수․업무상 횡령으로 인한 사법처리 현황

【 민선1기(16명) ⇒ 민선2기(30명) ⇒ 민선3기(13명, ‘05.7.20 현재) 】

- 자치단체장의 선심성․행사성 사업추진과 중복투자 등에 기인한 방만한 재정운영으로 지방재정의 어려움 가중

행정내부의 통제․감시 및 자율적 시정노력의 한계

- 각종 감사를 통한 위법․부당사례 적발도 대부분ꡒ주의촉구ꡓ수준에 그쳐 동일사례의 재발방지라는 예방효과 기대 곤란

- 지방자치단체의 자율적인 자정노력과 지방의회의 견제와 감시를 통한 통제도 그 실효성에 대한 의문 지속 제기

자치행정과정에의 주민참여 확대 필요성 점증

- 지방분권의 가속화에 따라 과거 중앙정부에 의한 권력적 통제방식을 탈피, 주민참여를 통한 자율적 통제방식으로 전환 필요

- 효과적 주민통제체제 구축을 통한 심리적 예방효과로 지방재정운영과정에서 발생하는 부정부패 소지를 사전 차단

주민소송제도의 개념

주민소송제도란 지방자치단체의 위법한 재무회계행위를 지역주민이 자기의 권리․이익에 관계없이 주민 자격으로 그 시정을 법원에 청구하는 소송절차

주민소송은 지역주민에게 당연히 인정되는 권리가 아니고 특정한 법규에 의해서 인정되는 실체법상의 권리임

	〈 주민소송제도 도입 관련 대통령 말씀 〉
ꡒ행정의 공정성․적법성 확보를 위해서는 시민통제가 필요. 향후 소송남용을 막기 위한 견제장치를 만들더라도 주민소송제 등을 임기중에 도입 추진할 것ꡓ(‘03. 11월 경남도 순방, 12월 이북5도민 오찬시)

주민소송제도의 법적 성격

주민소송은 공익소송으로서 주민 대표소송의 한 종류

주민의 개인적 권리․이익의 침해가 아닌 지방공공의 이익 보호 내지 침해의 예방을 위해 제기하는 소송으로서 기본적으로「객관소송」중「민중소송」의 법적 성격을 지님

	〈 행정소송법상 민중소송의 개념(제3조) 〉
국가 또는 공공단체의 기관이 법률에 위반되는 행위를 한 때에 직접 자기의 법률상 이익과 관계없이 그 시정을 구하기 위하여 제기하는 소송

※ 미국(납세자소송) ⇒ 주관적 요소 + 객관적 요소,

일본(주민소송) ⇒ 객관적 소송

	〈 주관소송 및 객관소송의 개념 〉
◆ 주관소송과 객관소송 ① 주관소송 : 주로 당사자의 권익보호를 목적으로 하는 소송 • 행정소송은 일반적으로 국민의 권리구제를 1차적 목적으로 한다는 점에서 원칙적으로 주관소송의 성격을 가지며, 따라서 소송의 대상과 소송을 제기하는 자 간에 일정한 이해관계의 관련성이 있을 것을 소송제기의 요건으로 함(원고자격 제한) • 즉, 주관소송에 있어서는 권익을 침해받은 자만이 소송을 제기할 수 있다는 제기요건상의 제한이 있음 ② 객관소송 : 주로 행정작용의 객관적 적정(적법타당성)을 목적으로 하는 소송 • 객관소송은 개인적 이해관계에 대한 다툼과는 직접적인 관계가 없으므로 주관소송과 같은 소송제기자격의 제한이 없음(민중소송과 기관소송이 객관소송의 전형적 예) ◆ 민중소송과 기관소송 ① 민중소송 : 국민투표에 관한 소송(국민투표법 제72조), 선거에 관한 소송(공선법 제222조) 같이 직접적 이해관계를 갖지 않는 다수인에 의해 제기되는 소송유형 ② 기관소송 : 국가 또는 공공단체 기관 상호간에 제기되는 소송(예 : 지방자치단체장이 지방의회의 의결의 위법을 이유로 제기하는 소송 등)

주민소송제도의 입법 추진경과

각종 검토회의를 거쳐 지방자치법 개정안으로 주민소송제도법안 마련

대통령 주재 1차 반부패관계기관협의회시 도입방안 보고(‘04.2.18)

정부혁신위 본회의 보고(4.23), 전문위 보고(2회/ 4.9, 4.23)

대법원 등 관계부처 의견조회, 3차에 걸친 지역순회공청회와 시민단체 설명회 등 각계 의견수렴, 입법예고(5.19～6.7)

대통령 주재 수석․보좌관 회의시 보고(3회/5.18, 5.24, 6.7)

국민소송제 도입 문제 등에 대한 검토 후 국무회의 보고(7.20)

법제처 심사(7.22～9.21), 차관회의(9.23), 국무회의(10.5)

국회제출(10.18),  행자위 통과(12.8), 국회 법안 통과(12.29)

지방자치법 공포(‘05.1.27, 법률 제7362호)

주민소송제도 도입 후속조치 등 지방자치법 시행령 공포(‘05.8.5, 대통령령 제18991호)

주민소송제도의 기본원칙

주민의 용이한 접근가능성 보장 원칙 ⇒ 주민참여 활성화

감사청구 주민수의 최소화, 주민감사청구대상 확대(제외대상 축소)

소송인지대 부담완화를 위한 최소 인지대 설정 등

점진적 확대․보완 원칙 ⇒ 시행착오 최소화

소송대상과 소송유형 등은 제도 실시 후 단계적으로 확대․보완

외국인․법인․시민단체 등의 원고적격 부여는 성과분석 후 검토

주민소송 남소 가능성의 최소화 원칙 ⇒ 부작용 사전예방

주민감사청구 전치주의 채택으로 소송 남발 억제

동일 소송 중복제기 금지, 제소기간 한정을 통한 남소 방지 등

주민소송제도의 주요내용

주민소송제도를 지방자치법에 수용

- 현행 지방자치법과의 조화, 법률의 양산 억제 등 주민 참정권 확대차원에서 도입하는 목적을 고려, 지방자치법에 수용하는 방향으로 개정

※ 법무부도 입법내용 및 방식 등을 고려, 지방자치법 체계에서 수용하는 방안 요망(미국은 각 주마다 다양, 일본은 지방자치법에서 규정)

주민감사청구제도의 개선(제13조의4 제1항 내지 제7항, 제9항)

- 제1항 : 주민감사청구 연서에 필요한 주민수 하향조정 등

- 제2항 : 당해 사무처리가 있었던 날 또는 종료된 날부터 2년을 경과하면 감사를 청구할 수 없도록 함

- 제5항 : 주무부장관 또는 시․도지사는 청구인의 대표자에게 반드시 증거제출 및 의견제출 기회 부여 의무

- 제7항 : 조치요구내용과 당해 지자체 장의 조치 결과를 청구인의 대표자에게 서면 통지․공표 의무

주민소송제도의 도입(제13조의 5 내지 제13조의7 신설)

- 제13조의5(주민소송) : 제1항 내지 제17항

- 제13조의6(손해배상금 등의 지불청구 등) : 제1항, 제2항

- 제13조의7(변상명령 등) : 제1항 내지 제3항

주민소송제도 운용 절차도

1) 주민감사청구 절차

감사청구인

대표자 증명

• 20세이상의 주민중 감사를 청구하고자 하는 청구인의 대표자는

주무부장관 또는 시･도지사에게 문서로 대표자증명서 교부신청

• 시･도 ⇒ 주무부장관, 시･군･구 ⇒ 시도지사에게 감사청구

감사청구인

서명요청

• 대표자는 증명서를 교부한 날부터 시･도에 있어서는 6월이내,

시·군･구는 3월이내에 주민을 대상으로 청구인 명부에 서명요청

• 20세이상의 주민중 조례가 정하는 일정수 이상 주민서명 필요

-시‧도 : 500명, 제161조의2의 규정에 의한 대도시 300명, 그 밖의 시‧군 및 자치구는 200명을 초과하지 않는 범위내

감사청구인

명부 제출

• 서명요청기간이 경과한 날부터 시･도에 있어서는 10일이내, 시･군･구에 있어서는 5일이내 주무부장관과 시･도지사에게 청구인명부 제출

• 주무부장관, 시･도지사는 청구인명부를 공개된 장소에 비치･열람

청구인명부

보정

• 주무부장관 또는 시･도지사는 청구인명부에 서명한 주민수 미달시

대표자로 하여금 시･도는 5일, 시･군･구는 3일이내 보정 허용

• 청구인명부의 이상유무에 대해서는 감사청구심의회가 심사

감사 실시

결과 통지

• 주무부장관 또는 시･도지사는 감사청구를 수리한 날부터 60일이내에

감사를 종료하고 감사결과를 대표자와 자치단체장에게 서면통지․공표

• 감사기간 연장시 청구인 대표자와 자치단체장에게 통지․공표

• 기간내 감사종료가 어려운 정당한 사유발생시 감사기간 연장

감사결과

조치요구

• 주무부장관 또는 시･도지사는 당해 자치단체장에게 감사결과에

따라 기간을 정하여 필요한 조치를 요구, 요구내용 통지․공표

• 주무부장관 또는 시･도지사는 감사결과 조치요구내용 통지․공표

조치요구

이행 및 보고

• 당해 자치단체장은 조치요구를 성실히 이행하고 그 조치결과를

지방의회와 주무부장관 또는 시･도지사에게 보고

• 주무부장관 또는 시･도지사는 자치단체장의 조치결과 통지․공표

주민소송 제기

• 주민감사청구 사항이 위법한 재무회계행위와 관련된 경우에는

소송제기 사유가 발생한 경우에 한해 주민소송 제기

	【 주민소송 제기요건 】
① 주무부장관 또는 시･도지사가 감사청구를 수리한 날부터 60일(제13조의4제3항 단서의 규정에 의하여 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 종료된 날을 말한다)을 경과하여도 감사를 종료하지 아니한 경우 ② 제13조의4제3항 및 제4항의 규정에 의한 감사결과 또는 동조 제6항의 규정에 의한 조치요구에 불복이 있는 경우 ③ 제13조의4제6항의 규정에 의한 주무부장관 또는 시･도지사의 조치요구를 지방자치단체의 장이 이행하지 아니한 경우 ④ 제13조의4제6항의 규정에 의한 지방자치단체의 장의 이행조치에 불복이 있는 경우

2) 주민소송 절차

	【 제소기간의 제한 】
- 제2항의 규정에 의한 소송은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 날부터 90일 이내에 이를 제기하여야 한다 - ① 제1항제1호의 경우 : 당해 60일이 종료된 날(제13조의4제3항 단서의 규정에 의하여 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 종료된 날을 말한다) ② 제1항제2호의 경우 : 당해 감사결과 또는 조치요구내용에 대한 통지를 받은 날 ③ 제1항제3호의 경우 : 당해 조치요구시 지정한 처리기간이 만료된 날 ④ 제1항제4호의 경우 : 당해 이행조치결과에 대한 통지를 받은 날

주민소송 제기

• 주민감사청구를 경유한 주민은 주민소송 제기요건이 충족될

경우에 한해 주민소송 제기(이 경우 1인도 소송제기 가능)

소송 고지

• 당해 자치단체장은 소송제기로 권리․이익의 침해를 받을 제3자나

손해배상 등의 책임을 질 당사자에게 지체없이 소송고지를 하여 줄 것을 법원에 신청

• 소송이 계속중인 때는 다른 주민은 별도로 동일 소송 제기 불가

소송참가 및 소송수계

• 국가, 상급 자치단체, 감사청구 연서주민, 소송고지 받은 자는  소송참가 가능

• 소송중 원고사망 등 사유발생시 타 주민 소송수계 가능

• 법원의 결정 및 심리 후 판결(행정소송절차와 동일하게 3심제)

법원판결에 따른 조치

• 당해 지방자치단체는 법원의 확정판결에 따른 조치의무 발생

(소송유형에 따라 행위중지, 향후 동일한 사항의 행정처분 금지 등)

• 주민승소시 당해 자치단체에 대해 변호사비용 등 실비청구 가능

《 손해배상 등에 관한 법원 확정판결時 후속조치(4호소송 관련) 》

손해배상금 등 지불청구

• 당해 자치단체장은 손해배상 등 판결이 확정된 날부터 60일이내를

기한으로 손해배상금 등의 지불을 배상당사자에게 청구

•배상당사자 : 자치단체장, 직원 개인, 지방의회 의원, 기타 상대방

지불불이행시

소송제기

• 확정판결일부터 60일이내 배상당사자가 손해배상금 등 지불

불이행시 당해 자치단체는 손해배상청구 등을 목적으로 하는

소송(민사소송)을 의무적으로 제기

※ 배상당사자가 자치단체장일 경우, 지방의회의장이 소송을 대표

• 당해 자치단체직원(회계관계직원)에 대한 변상명령을 구하는 소송의

경우는 확정판결일부터 60일이내 변상금이 지불되지 않을 경우,     지방세체납처분의 예에 따라 강제집행

(변상명령에 불복시 행정소송 제기 가능)

※ 다만, 당해 변상명령에 대하여는 행정심판법에 의한 심판청구는

이를 제기할 수 없음

1. 주민감사청구제도의 법 조문별 해설

【 주민의 감사청구(제13조의 4) 】

2. 주민소송제도의 법 조문별 해설

【 주민소송(제13조의 5) 】

【 손해배상금 등의 지불명령(제13조의 6) 】

【 변상명령 등(제13조의 7) 】

◈ 부  칙

Ⅱ

주민감사청구제도 및 주민소송제도의 법 조문별 해설

Ⅱ. 주민감사청구제도 및 주민소송제도의 법 조문별 해설

Ⅱ. 주민감사청구제도 및 주민소송제도의 법 조문별 해설

1. 주민감사청구제도의 법 조문별 해설

	【 제13조의4(주민의 감사청구) 제1항 】
① 지방자치단체의 20세 이상의 주민은 시․도는 500명, 제161조의2의 규정에 의한 50만이상 대도시는 300명, 그 밖의시․군 및 자치구는 200명을 초과하지 아니하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 20세 이상의 주민수 이상의 연서로 시․도에 있어서는 주무부장관에게 시․군 및 자치구에 있어서는 시․도지사에게 당해 지방자치단체와 그 장의 권한에 속하는 사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 경우에는 감사를 청구할 수 있다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 사항은 감사청구의 대상에서 제외한다. 1. 수사 또는 재판에 관여하게 되는 사항 2. 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항 3. 다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항. 다만, 다른 기관에서 감사한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요사항이 감사에서 누락된 경우와 제13조의5제1항의 규정에 의하여 주민소송의 대상이 되는 경우에는 그러하지 아니하다. 4. 동일한 사항에 대하여 제13조의5제2항 각호의 어느 하나에 해당하는 소송이 계속중이거나 그 판결이 확정된 사항

본조의 입법취지

동 조문은 주민감사청구에 있어 청구인수와 청구대상 및 청구제외 대상을 규정(일부 조문 개정 및 신설)

【 신설 및 개정된 조문내용 】

◇ 감사청구 주민수를 대폭 축소 조정(개정)

◇ 향후 주민소송의 대상이 될 수 있는 사항은 다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항이라도 주민감사청구가 가능토록 규정 마련(개정)

◇ 감사청구 제외대상에 주민소송 관련사항을 포함(신설)

【 개정 1 : 감사청구 주민수를 대폭 축소 조정 】

현행 주민감사청구제도 운용과정에서 문제점으로 지적되고 있는 감사청구 주민수의 과다문제를 해소하고,

※ 현행 주민감사청구인수 : 20세 이상 주민총수의 1/50 범위 안에서 조례로 정하는 주민수 이상의 연서

(현재 시도는 300명, 시군구는 200명이상으로 하한선을 정하여 조례로 제정토록 권고하고 있으나, 지역별로는 다소 상이)

- 새로운 주민소송제도 도입시 예상되는 남소폐해를 예방하기 위한 대책마련과 주민감사청구 전치주의의 채택으로 주민소송 제기를 지나치게 제약할 수 있다는 비판 등을 균형있게 고려하여 적정한 주민수를 선택하였음

▶ 시･도는 500명, 50만이상 대도시는 300명, 시･군･구는 200명이라는 상한선을 정하고 그 범위내에서 조례로 규정

※ 50만이상 대도시에 특례를 둔 것은 지방자치법개정(‘04. 1. 29 공포)으로 인구 50만이상 대도시에 대한 특례규정(제161조의2)이 마련된 취지에 부응하여 기존 시･군･구와의 차별화를 도모한 것임

【 개정 2 : 향후 주민소송의 대상이 될 수 있는 사항은 다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항이라도 주민감사청구가 가능토록 규정 마련 】

현행 규정상 다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항은 주민감사청구를 할 수 없도록 규정하였으나,

- 동 규정을 그대로 적용할 경우, 주민소송 제기에 있어 필수적 주민감사청구 전치주의를 채택한 관계로 기 추진한 감사결과에 불복이 있어도 주민소송을 제기할 수 없는 모순이 발생

- 또한, 자치단체에 대한 감사가 수시로 진행되는 현실에서 행정기관 외부에 있는 주민이 내부적인 감사 진행 여부를 알기 어렵고, 소송제기를 방지하기 위한 의도적 감사 진행도 가능할 수 있으므로

▶ 주민소송의 대상이 되는 자치단체의 위법한 재무회계행위는 다른 기관의 감사여부에 관계없이 주민감사청구가 가능토록 하여 주민의 권리를 적극적이고 실질적으로 보장하였음

【 신설 : 감사청구 제외대상에 주민소송 관련사항을 포함 】

감사청구의 대상에서 제외되는 사항으로 주민소송과 관련된 내용을 새롭게 추가

- 주민소송 제기에 앞서 필수적으로 감사청구절차를 경유하여야 하므로 동일한 사항에 대해 주민소송을 제기하여 이미 확정 판결을 받았거나 주민소송이 계속중인 사항은 대상에서 제외하여 불필요한 감사청구 제기를 미연에 예방

외국 사례

일본의 경우, 주민소송의 전치절차로서 거쳐야 하는 감사청구에는 주민연서를 요구하지 않음(주민 개개인이 감사청구가 가능하고 주민소송 제기도 주민 1인이라도 가능)

- 다만, 자치단체의 사무집행에 대한 감사청구(사무감사청구)에는 주민연서 필요(선거권자 총수 1/50 범위내 조례로 규정)

※ 일본의 감사청구는 당해 지방자치단체에 두는 감사위원에게 청구하고 별도의 감사청구 제외대상을 명시하지 않음

《 일본의 주민감사청구 실태(‘95. 4. 1～’99. 3. 1, 4년간) 》

감사청구 건수	감사청구 결과	감사청구에서 주민소송으로 이행율
총 2,866건(연평균 716건) ┌ 도도부현 853건 └ 시정촌 2,013건	• 기각 1,769건(61.7%) • 각하 824건(28.8%) • 권고 225건(7.8%)	주민소송제기 828건 (이행비율 28.9%)

미국 납세자소송의 경우, 감사청구전치주의를 채택하지 않음

- 대부분의 주에서 납세자 1인에게도 소송제기를 허용하나 일부 주에서는 복수의 납세자를 요구하는 사례도 있음

※ Massachusetts주의 경우 주의 공금지출 금지소송에는 24인 이상, 자치단체의 공금지출 금지소송에는 10이상 요구

주요쟁점 해설

◆ 주민 1인으로는 원칙적으로 감사청구를 불가능하게 한 사유는

주민감사청구제도는 주민참정권의 확대라는 측면에서 대표민주주의를 보완하고 직접민주제의 요소를 가미하자는 취지에서 마련된 제도인 만큼

- 주민의 의사결정 즉 총의를 대표하기 위해서는 당해 자치단체의 일정 주민수 이상의 연서라는 요건이 필요함

또한, 주민소송 제기에 앞서 필수적 감사청구 전치주의를 채택한 관계로 주민 1인이라도 누구나 감사청구가 가능토록 함은 자치단체에 불만이 있는 일부 주민의 빈번한 청구로 행정낭비와 남소의 폐해를 야기할 우려가 있다는 점을 고려할 필요

(다만, 법에는 상한선만 설정, 자치단체별로 1명 허용은 가능함)

※ 감사결과에 따라 소송제기를 불가능하게 하는 특별한 요건을 규정하고 있지 않아 감사를 청구한 주민이 감사결과에 불복이 있는 경우에는 얼마든지 주민소송 제기가 가능하므로 남소 방지대책 마련은 불가피함

	〈 감사청구현황 및 일본과의 비교 〉
○ 우리나라의 주민감사청구 추진현황(‘00. 5～’05. 8 현재) - 총 51건의 감사청구【완료 27(인용 21, 기각 6), 각하 18, 진행 6】 ※ 일본은 주민의 사무감사청구에 있어 1984년부터 1987년까지 3년간에 걸쳐 도도부현에서는 1건도 없었고 시정촌에서만 29건이 발생 했다는 점과 비교할 때 제도활용이 아주 미약한 실정은 아님 ○ 이러한 낮은 주민감사청구 실태를 들어 주민소송제가 도입 되어도 감사청구가 늘지 않을 것이므로 주민 1인에게도 청구인자격을 부여하는 것이 바람직하다는 견해가 있으나, - 일본에 있어서 주민의 감사청구는 이원화(사무감사청구와 주민소송의 전치절차로 운영되는 주민감사청구)되어 있고 주민소송과 연계되는 감사청구는 1990년부터 1992년까지 3년간 도도부현에서 138건, 시정촌에서 662건 등 총 800건의 청구사례가 발생한 점을 감안하면 - 주민소송제도가 없는 현 상황에서의 실태만으로 주민의 감사 청구 신청이 소극적일 것으로 판단하는 것은 무리가 있음 ※ 일본의 경우 ‘99년까지 통계를 보면 연평균 716건의 주민감사청구 (사무감사청구 제외)가 제기되고 이 중 약 30%가 주민소송으로 이어짐

◆ 감사청구 주민수를 500명, 300명 등으로 상한선을 설정한 이유

현재 감사청구 주민수는 20세 이상 주민총수의 1/50 범위  내에서 조례로 규정토록 되어 있으나, 대개 시도는 300명이상,  시군구는 200명이상 등으로 하한선을 설정하여 운영중임

※ 자치단체별로 자치법에서 규정된 범위(1/50)를 최대한 적용하지 않는 것은 주민감사청구제도가 지방행정에 큰 영향력을 미치지 않는다는 인식도 일부 작용한 것으로 판단됨

그러나, 주민소송제도가 도입되면 지방자치단체에 미치는 영향력이 매우 크므로 지방자치법에 명확한 상한선을 설정하지 않으면 자치단체에 따라 청구인수를 지나치게 확대하여 자칫 주민소송 제기를 원천적으로 억제할 우려가 있음

※ 예) 1/50 적용시 : 서울(15만4천여명), 경기(14만여명), 양평군(1300여명)

또한, 시민단체 등에서는 감사청구 전치주의 없이 주민 개개인에게도 소송제기를 허용하는 것이 바람직하다는 견해를 지속적으로 제기하는 점을 고려한다면,

- 주민소송제도를 처음으로 도입하는 우리 현실에서는 직업적 소송전문가 양산 등 남소폐해를 예방하는 차원에서 주민 1인에게는 감사청구를 허용하지 않되, 연서주민수는 이를 최소화하여 적절한 균형점을 모색할 필요가 있음

※ 부패방지법상 규정된 국민감사청구제도도 20세이상의 국민중 300인의 국민 연서로 감사원 등에 감사를 청구할 수 있도록 규정(부패방지법 제40조 및 시행령 제47조)

◆ 주민소송의 대상이 될 수 있는 사항은 다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 경우에도 감사청구가 가능토록 한 사유는

주민소송제도는 필수적 감사청구 전치주의를 채택한 관계로 다른 기관에서 기 감사한 사항이나 감사중인 사항에 대해 주민감사청구를 하지 못하도록 함은

- 감사실시 여부를 파악하기 어려운 주민의 입장에서 보면 사실상 주민소송 제기 자체를 봉쇄하는 측면이 있으므로 주민의 권리보장 차원에서 이를 감사청구대상으로 한 것임

또한, 다른 기관(감사원)에서 감사한 동일한 사항을 다시 감사하는 중복감사의 문제는 감사청구가 있을 경우 재차 감사를 실시하지 않고 이전의 감사결과를 통지하는 별도 조문을 마련하였음

- 즉, 감사원 등에서 기 감사한 동일사항에 대해 주민이 재차 감사를 청구하면 기 감사한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요사항이 감사에서 누락된 경우는 현행 지방자치법에 의거 재차 감사를 실시하면 되는 것이며,

- 새로운 사항 등이 없다면 주민에게 기존의 감사실시 기관과 감사내용을 그대로 통지하고 주민은 이러한 내용에 불복이 있는 경우, 주민소송을 제기하면 될 것임

※ 이는 감사실시 여부를 알기 곤란한 주민의 입장에서 보면 감사내용과 조치결과 등을 새롭게 파악할 수 있는 긍정적 효과도 있음

◆ 현행 주민감사청구제도는 당해 지방자치단체가 아닌 상급기관에 감사를 청구토록 한 사유는

주민감사청구제도는 당해 지방자치단체내의 감사시스템이나 지방의회에 의한 통제가 제대로 기능을 발휘하지 못하는 부분에 대해 주민이 상급기관에 공정하고 객관적인 감사를 신청하는 제도로서,

- 지방자치단체에 구성․운영중인 감사체제의 독립성에 대한 검토가 함께 고려되어야 할 문제임

즉, 현재 지방자치단체내에 운영중인 감사체제는 단체장의 지휘․감독하에 있어 업무의 독립성과 중립성을 확보하기 어려우므로 주민이 당해 자치단체에 감사를 청구하는 것은 공정하고 실효성 있는 감사결과를 기대하기 곤란한 문제가 있으므로,

- 현행 체제대로라면 상급기관의 감사가 불가피한 측면이 있음

※ 일본의 경우는 독립성과 중립성이 보장된 감사위원회 제도가 정착

다만, 현재 지방자치단체의 감사시스템을 비롯한 공공감사 전반에 걸친 개선안이 논의중에 있으므로, 향후 자치단체에 독립성과 중립성이 보장되는 감사체제가 정착된다면 그 운영성과를 분석 후 당해 자치단체에 감사를 청구토록 하는 방안도 검토가 가능하므로, 이는 향후 법 개정을 통해 보완함이 바람직함

◆ 외국인 및 법인, 시민단체의 감사청구인 자격을 부여하지 않은 사유는

현행 지방자치법상 주민감사청구를 제기할 수 있는 자격이 있는 20세 이상의 주민이란 선거권이 있는 유권자를 의미하므로 외국인과 법인은 감사를 청구할 수 없음

※ 지방자치법 제13조의3에서 지방자치단체의 20세 이상의 주민에는 공직선거및선거부정방지법 제18조의 규정에 의한 선거권이 없는 자는 제외한다고 명문화

다만, 일부에서는 주민투표법에도 이미 일정자격의 외국인에게 주민투표권을 부여하였으므로 이러한 취지에 맞춰 외국인에게도 감사청구권을 부여하여야 하며, 시민단체 등에게도 감사 청구의 자격을 부여하는 것이 합리적이라는 문제를 제기

시민단체를 비롯한 법인과 외국인의 청구인 자격부여 문제는 입법 정책적으로 다루어질 문제이나,

- 지방의 주요정책을 결정하는데 있어 1표의 투표권한을 행사하는 문제와 달리 감사청구는 향후 주민소송으로 이어지는 문제가 있어 외국인에게 까지 주민소송의 제기권한을 부여하는 것은 보다 심도 있는 검토가 필요한 사항임

- 또한, 시민단체 등에게 청구인 자격을 부여하는 문제는 결과적으로 현재로서도 주민집단에 대한 각종 연서 수집활동에 있어 시민단체가 주도적 역할을 담당하고 있으므로 따로 단체명의의 청구권한을 부여할 필요성은 크지 않다고 판단됨

※ 일본은 자연인과 법인, 외국인에게도 청구인자격 부여

미국은 납세자소송의 형태이므로 세금을 납부하는 자이면 자연인과 법인을 가리지 않음

다만, 장기적으로는 주민소송제 등 제도운영의 실태를 분석한 후 필요성이 인정된다면 법상에 외국인과 시민단체 등의 청구인 자격을 부여하는 문제도 검토가 가능할 것임

	【 제13조의4(주민의 감사청구) 제2항 】
② 제1항의 규정에 의한 청구는 당해 사무처리가 있었던 날 또는 종료된 날부터 2년을 경과하면 제기할 수 없다.

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송제도의 도입에 따라 주민감사 청구대상이 향후 주민소송으로 이어질 수 있으므로 행정상 법률관계의 조기 안정을 위해 감사청구기간을 설정(신설 조문)

- 특히, 지방자치단체의 재무회계행위는 그 법률관계가 조속히 확정되지 않으면 당해 자치단체의 사업추진 등에 심각한 악영향을 미칠 우려가 있으므로, 감사청구기간을 법률에 구체적으로 명시할 필요

※ 현행 행정심판법은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내, 처분이 있은 날부터 180일 이내 등으로 심판청구기간을 설정하고 있으며, 행정소송법은 취소소송에 있어 처분 등이 있은 날(또는 재결이 있은 날)부터 1년 이내로 제소기간을 한정

- 사무처리가「있었던 날」이란 일시적 행위를 의미하고,「종료된 날」이란 상당기간 계속되는 사무처리에 대해서    그 처리가 종료된 날을 의미함

※ 예) 사무처리가「있었던 날」이란 계약체결과 같은 행위로서 계약이 체결된 날부터이며,「종료된 날」이란 재산대부에 있어서 대부기간이 만료된 날 또는 대부계약이 해제된 날부터임

외국 사례

일본은 1년의 감사청구기간을 설정(재무회계행위에 대한 감사)

- 주민감사청구는 당해 행위가 있은 날 또는 종료된 날부터 1년을 경과한 때에는 제기 불가(다만, 정당한 사유발생시 예외인정)

※ 주민의 일반 사무감사청구에는 감사청구기간 설정이 없음

미국의 경우는 감사청구 전치주의를 채택하지 않아 감사청구기간의 제한은 없으나, 납세자소송의 제소기간은 설정

- 납세자는 법이 정하는 출소기간 내에 소송을 제기해야 함

※ Massachusetts주 : 위법행위 발생일로부터 6년, 공무원 등이 위법행위를 했다고 인정되는 날로부터 3년을 경과한 후에는 소제기 금지

	【 제13조의4(주민의 감사청구) 제3항 】
③ 주무부장관 또는 시․도지사는 감사청구를 수리한 날부터 60일 이내에 감사청구된 사항에 대하여 감사를 종료하여야 하며, 그 감사결과를 청구인의 대표자와 당해 지방자치단체의 장에게 서면으로 통지하고 이를 공표하여야 한다. 다만, 그 기간내에 감사를 종료하기가 어려운 정당한 사유가 있는 때에는 그 기간을 연장할 수 있다. 이 경우 이를 미리 청구인의 대표자와 당해 지방자치단체의 장에게 통지하고 공표하여야 한다.

본조의 입법취지

동 조문은 감사청구를 수리한 주무부장관이나 시․도지사의 감사실시 의무와 감사결과의 통지 및 공표의무를 규정

(기존의 주민감사청구절차를 원안대로 인용, 개정내용 없음)

외국 사례

일본의 경우도 청구가 있은 날부터 60일 이내에 감사를 종료토록 규정하고 감사결과의 통지 및 공표의무를 부과

주요쟁점 해설

◆ 감사기관(상급기관의 감사청구심의회)의 중립성․공정성 확보방안은

현행 제도상 주민감사청구에 있어 청구요건의 심사 등을 위해 주무부장관 또는 자치단체장 소속하에 감사청구심의회를 두도록 규정(지방자치법시행령 제10조의17)

다만, 현행 감사청구심의회는 독립적 집행기관이 아니므로 감사청구심의회의 감사결과에 대한 주무부장관 및 시･도지사의 기속여부가 명백히 규정되어 있지 않아 심의회의 심의결과가 왜곡될 우려가 있고 심의회의 인적구성에도 중립성이 결여되어 있다는 비판 등이 지속 제기되는 실정

이러한 문제점에 대해서는 감사청구심의회의 공정성과 중립성을 제고를 위해 지방자치법 시행령 개정(‘05.8.5)

《감사청구심의회 관련 지방자치법시행령 개정(‘05.8.5) 주요내용》

감사청구심의회의 중립성을 강화할 수 있도록 지방자치법시행령에 구성 및 운영의 개략적 내용을 법정화

- 소속공무원 이외의 자가 2분의 1 이상이 되도록 규정

- 관련분야별 전문가 참여외 시민단체 추천인의 위원참여 보장

- 감사청구심의회에 각종 자료제출 요구된 등을 부여하여 감사의 실효성 제고

감사청구심의회관련 개정된 지방자치법 시행령 대비표

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현 행(지방자치법 시행령)	개 정(지방자치법 시행령)
○ 제10조의 17(감사청구심의회) ○ 현재, 법에는 감사청구 심의회에 관한 규정은 없고 감사청구에 관하여 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정(법제13조의 4제8항) ○ 현재 시행령상에는 심의회 의 설치근거만을 규정하고 있고, - 구성 및 운영에 관한 사항은 주무부장관과 조례 에 위임 ※ 현재, 감사청구심의회는 주무부처와 각 시․도에서 운영 중	○ 제10조의 17(감사청구심의회) - 주무부장관 또는 시･도지사의 소속아래 감사청구심의회를 두도록 규정 ○ 감사청구심의회 구성․운영 법정화 - 심의회는 위원장과 부위원장 1인을 포함한 9인이상 13인이하 위원으로 구성(위원장과 부위원장은 위원중 호선) - 시민단체 등 외부전문가 위원 참여범위 확대 등 위원 요건 명시 ※ 소속공무원 이외의 자가 2분의1 이상이 되도록 규정 ※ 관련분야별 전문가 참여외 시민단체 추천인의 위원참여를 보장함으로써 감사청구심의회의 중립성․공정성을 보다 강화 - 감사청구심의회 위원 임기를 2년으로 보장(연임 가능) - 감사청구심의회 심의․의결사항을 구분하여 명시 ※ 청구요건 심사, 유효서명 확인, 이의신청 심사․결정 등 - 회의는 재적위원 과반수 출석, 출석위원 과반수 찬성으로 의결 - 심의회에 관계인 출석․진술 및 자료제출 요구권 부여

	【 제13조의4(주민의 감사청구) 제4항 】
④ 주무부장관 또는 시․도지사는 주민이 감사를 청구한 사항이 다른 기관에서 이미 감사한 사항이거나 감사중인 사항인 경우에는 그 기관에서 실시한 감사결과 또는 감사중인 사실과 감사 종료후 그 결과를 통지하겠다는 사실을 청구인의 대표자에게 통지하여야 하고, 당해 기관에도 그 사실을 통지하여야 한다.

본조의 입법취지

동 조문은 제1항 제3호의 개정조문과 관련하여 향후 감사원에서 감사했거나 감사중인 사항에 대해서도 주민감사청구가 가능한 관계로 감사원의 감사결과를 존중하고 중복감사의 문제를 해결하기 위해 마련된 조문임(신설조문)

- 즉, 동 조문을 별도 마련하지 않을 경우에는 감사원의 감사대상기관인 주무부장관 또는 시․도지사가 감사원의 감사결과를 다시 감사하는 모순이 발생하고, 중복감사로 인해 주민의 소송제기를 더욱 어렵게 하는 문제도 발생

- 따라서, 이 경우에는 상급기관(주무부장관 또는 시･도지사)이 재차 감사를 실시하지 않고 감사결과 통지의무만을 부여함으로써 이러한 문제점을 해소

(통지된 감사결과에 불복이 있으면 바로 주민소송 제기 가능)

※ 부처협의시 감사원에서 제시한 의견을 그대로 수용․반영

	【 제13조의4(주민의 감사청구) 제5항 】
⑤ 주무부장관 또는 시․도지사는 주민감사청구를 처리함에 있어서 청구인의 대표자에게 반드시 증거제출 및 의견진술의 기회를 부여하여야 한다.

본조의 입법취지

동 조문은 감사의 공정성과 객관성을 제고하기 위한 대책의 일환으로 청구인의 대표자에게 당해 청구와 관련된 증거제출 및 의견진술의 기회를 의무적으로 부여한 것이며,

- 이는 감사결과에 대한 신뢰성을 높일 수 있어 향후 이어질 수도 있는 불필요한 주민소송의 억제에도 기여(신설조문)

외국 사례

일본의 경우도 감사위원이 감사를 실시함에 있어 청구인에게 증거제출 및 진술기회를 의무적으로 부여

	【 제13조의4(주민의 감사청구) 제6항 】
⑥ 주무부장관 또는 시․도지사는 당해 지방자치단체의 장에게 제3항의 규정에 의한 감사결과에 따라 기간을 정하여 필요한 조치를 요구할 수 있다. 이 경우 당해 지방자치단체의 장은 이를 성실히 이행하여야 하고 그 조치결과를 지방의회와 주무부장관 또는 시․도지사에게 보고하여야 한다.

본조의 입법취지

동 조문은 주무부장관 또는 시･도지사의 감사결과 조치요구권과 당해 지방자치단체장의 감사결과에 대한 성실한 이행의무 및 조치결과 보고의무를 규정

- 다만, 현재 운영중인 감사청구제도는 주무부장관 또는 시･도지사가 감사결과에 따른 조치를 요구할 경우 이행기간을 정하지 않아 장기간에 걸친 결과조치 불이행사례가 예상될 수도 있을 뿐 아니라,

- 향후 주민소송 제기에 있어 제소기간의 시점을 산정하기가 곤란한 문제가 발생하므로 조치요구시 이행기간을 명확히 정하여 이를 통보토록 명문화(개정 조문)

※ 당해 지방자치단체의 장이 감사결과에 따른 주무부장관 또는 시도지사의 조치요구를 이행하지 아니한 경우는 당해 조치요구시 지정한 처리기간이 만료된 날부터 90일 이내 주민소송을 제기할 수 있음(제13조의5 제4항 제3호)

외국 사례

일본의 경우도 감사위원은 청구에 이유가 있다고 인정될 경우에는 당해 자치단체장 등에 대해 기간을 정하여 필요한 조치를 강구할 것을 권고

주요쟁점 해설

◆ 당해 자치단체장이 감사결과 조치요구에 불응시 감사기관(주무부장관 또는 시･도지사)의 제재수단은

감사결과에 따른 상급기관의 조치요구시 자치단체장이 이러한 조치요구에 불응하여 필요한 조치를 취하지 않거나 일정부분만 수용할 경우(중징계 요구에 경징계 처분 등)에는

- 서면경고와 행․재정상의 불이익 처분 등을 강구하는 외 특별히 이를 강제할 수 있는 방안이 없는 것이 사실임

(범죄요건 구성 등에 의한 형사고발 등의 조치는 별개)

물론, 일정한 요건이 충족될 경우에는 당해 사무의 취소․정지 또는 직무이행명령과 대집행의 방법으로 강제적인 조치를 취할 수 있을 것이나

- 이러한 수단은 어디까지나 일반적 감독권의 행사에 관한 것으로서 요건에 해당하지 않는 경우가 많이 있을 것임

※ 지방자치법 제157조의2 : 자치단체장이 법령의 규정에 의하여 그 의무에 속하는 국가위임사무 또는 시․도위임사무의 관리 및 집행을 명백히 해태하고 있다고 인정되는 때에는 주무부장관이나 시･도지사가 직무이행명령을 발할 수 있고 이에도 불응시에는 대집행이나 행․재정상 필요조치 강구가능

따라서, 이러한 감사와 연계되어 주민소송을 제기할 수 있도록 하는 방안이 더욱 그 실효성을 가질 수 있다고 판단됨

	【 제13조의4(주민의 감사청구) 제7항 】
⑦ 주무부장관 또는 시․도지사는 제6항의 규정에 의한 조치요구내용과 당해 지방자치단체의 장의 조치결과를 청구인의 대표자에게 서면으로 통지하고 이를 공표하여야 한다.

본조의 입법취지

동 조문은 주무부장관 또는 시･도지사에게 감사결과에 대한 조치요구내용과 당해 자치단체장이 보고한 조치결과를 청구인의 대표자에게 통지․공표하는 의무를 부과함으로써

- 감사결과 조치에 대한 내용을 주민이 신속히 알 수 있도록 하고, 향후 주민이 소송제기 여부를 결정하는데 있어서 필요한 객관적 판단자료를 제공코자 하는 취지임(신설 조문)

※ 주민소송을 제기할 수 있는 사유에는 조치요구내용과 조치결과에 불복이 있는 경우도 포함되어 있음

외국 사례

일본의 경우도 지방자치법상에 감사위원에게 청구인에 대한 통지 및 공표의무를 부과하는 규정을 마련

	【 제13조의4(주민의 감사청구) 제8항, 제9항 】
⑧ 20세 이상의 주민의 감사청구에 관하여 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑨ 제13조의3제2항 내지 제6항의 규정은 20세 이상의 주민의 감사청구에 관하여 이를 준용한다. 이 경우ꡒ조례의 제정이나 개폐ꡓ를ꡒ감사ꡓ로,ꡒ지방자치단체의 장ꡓ은ꡒ주무부장관 또는 시․도지사ꡓ로 본다.

□ 본조의 입법취지

동 조문은 기타 감사청구와 관련하여 필요한 사항은 시행령에 이를 정하도록 하고, 감사청구절차와 관련하여 주민조례제･개폐청구의 관련 조문(제13조의3)을 준용할 수 있는 사항은 이를 준용토록 한 취지임(개정 조문)

- 내용상의 개정은 없으나, 당초 지방자치법 조문에는 제13조의3 제8항의 규정(주민총수의 산정)도 이를 준용토록 하였으나, 개정안은 동 조항을 준용할 필요가 없어 이를 삭제한 것임

- 현행 지방자치법은 주민감사청구인수의 산정에 있어 20세 이상 주민총수의 1/50 범위내로 규정하고 있으나, 개정안은 20세 이상 주민 500명, 300명 등으로 상한선을 설정하여 주민총수 개념이 불필요

※ 제13조의3 제8항 : 제1항의 규정에 의한 20세 이상의 주민총수는 연도별로 산정하되, 주민등록법의 규정에 의한 주민등록표에 의하여 조사한 전년도 12월 31일 현재 인구통계에 의한다.

《 주민조례제･개폐청구 관련조문 중 준용조항 》

• 제13조의3 제2항 : 청구인대표자 선정 및 청구인명부 기재

• 제13조의3 제3항 : 청구내용 공표 및 청구인명부 비치․열람

• 제13조의3 제4항 : 청구인명부 서명자의 이의신청

• 제13조의3 제5항 : 이의신청에 대한 심사결정 및 통지

• 제13조의3 제6항 : 청구수리 및 각하결정과 결정 통지

2. 주민소송제도의 법 조문별 해설

	【 제13조의5(주민소송) 제1항 】
① 제13조의4 제1항의 규정에 의하여 공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득․관리․처분에 관한 사항, 당해 지방자치단체를 당사자로 하는 매매․임차․도급 그 밖의 계약의 체결․이행에 관한 사항 또는 지방세․사용료․수수료․과태료 등 공금의 부과․징수의 해태에 관한 사항을 감사청구한 주민은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에 그 감사청구한 사항과 관련있는 위법한 행위나 해태사실에 대하여 당해 지방자치단체의 장(당해 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속기관의 장에게 위임한 경우에는 소속기관의 장을 말한다. 이하 이 조 및 제13조의6에서 같다)을 상대방으로 소송을 제기할 수 있다. 1. 주무부장관 또는 시․도지사가 감사청구를 수리한 날부터 60일(제13조의4제3항 단서의 규정에 의하여 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 종료된 날을 말한다)을 경과하여도 감사를 종료하지 아니한 경우 2. 제13조의4제3항 및 제4항의 규정에 의한 감사결과 또는 동조 제6항의 규정에 의한 조치요구에 불복이 있는 경우 3. 제13조의4제6항의 규정에 의한 주무부장관 또는 시․도지사의 조치요구를 지방자치단체의 장이 이행하지 아니한 경우 4. 제13조의4제6항의 규정에 의한 지방자치단체의 장의 이행조치에 불복이 있는 경우

본조의 입법취지

동 조문은 주민감사청구를 거친 주민에게 소송권리를 부여하고, 주민소송의 대상이 되는 사항과 감사청구에 따라 향후 소송을 제기할 수 있는 사유를 명시한  규정임(신설 조문)

【 신설 조문의 주요내용 】

◇ 감사를 청구한 주민에 한해 원고자격 부여(감사청구전치주의)

◇ 주민소송의 대상이 되는 재무회계행위를 4개 유형으로 규정

◇ 감사청구의 결과에 따른 소송제기 사유를 구체적으로 규정

◇ 주민소송의 상대방(피고적격)으로 당해 지방자치단체장 또는 당해 사무처리에 관한 권한을 가지고 있는 소속기관장을 규정

【 신설 1 : 감사를 청구한 주민에 한해 원고자격 부여 】

주민소송은 개인의 법률상 이익과 관계없이 제기되는 객관소송이고 민중소송의 한 유형이므로, 주민의 대표성을 확보할 필요가 있을 뿐 아니라,

- 주민소송제 도입시 가장 우려되는 주민소송 남발에 따른 지방행정의 혼란 예방과 법원의 소 부담완화, 행정의 전문성 활용 등을 종합적으로 고려하여 감사를 청구한 주민에 한해 소송제기가 가능토록 필수적 감사청구 전치주의를 채택

【 신설 2 : 주민소송의 대상이 되는 재무회계행위를 특정화 】

주민감사를 청구한 사항이 위법한 재무회계행위에 해당하는 경우에 한해 주민소송을 제기할 수 있도록 소송대상을 한정하고, 소송대상이 되는 재무회계행위의 유형을 4가지로 특정화

	〈 위법성의 개념 〉
○ 주민소송의 대상이 되는 각종 재무회계행위의 위법성이란 당해 행위가 객관적인 정당성을 결여하고, 법규위반 외에 공익위반․신의칙위반․권리남용 등을 포함한 개념 ○ 또한, 이외 재량행위의 경우에도 소송대상이 되고 그 남용과 일탈에 대해서 재량통제의 일반법리가 적용되어 위법성이 판단됨

《 재무회계행위의 4가지 유형 》

① 공금의 지출

공금이란 법령상 당해 지방자치단체 내지 그 기관이 관리하는 현금․유가증권 등을 말함

※ 유가증권은 증권거래법 제2조에서 규정한 국채증권, 지방채증권, 기타 각종 채권 등을 말함

- 공금의 지출이란 최협의로는 현금 등에 의한 지출행위를 말하고, 협의로는 지출 내지 지출명령을, 광의로는 지출원인행위․지출명령․지출 등 세가지를 포함하는 개념임(지방재정법 제6장과 관련)

	〈 공금지출의 주요개념 〉
《 지출원인행위 》 • 지출원인행위란 자치단체의 지출의 원인이 되는 계약 기타 행위를 말하며, 지방자치단체가 지급할 의무를 지는 최초의 예산집행행위임(예 : 공사 등 도급계약, 급여․퇴직수당 등 지출결의) • 지출원인행위는 중지청구가 가능하고 행정처분인 경우에는 취소 및 무효확인청구도 가능 《 지출명령 》 • 지출명령이란 장 또는 위임받은 직원이 지출원인행위와 관련한 금전채무의 채권자 및 금액을 확정하여 이행기가 도래하였을 때 출납기관에게 위 채무액의 지출을 명하는 행위 • 지출명령은 행정조직 내부의 행위이기 때문에 중지청구의 대상은 되지만 취소 및 무효확인청구의 대상은 안됨. 취소 및 무효확인청구의 대상은 행정처분인 당해 행위에 한정 《 지출 》 • 지출이란 출납기관이 자치단체에 금전채권을 갖고 있는 자에게 현금교부 등의 방법으로 지급하는 것 • 지출은 행정처분의 성격이 없는 비권력적 행위이기 때문에 취소 및 무효확인청구의 대상은 될 수 없음

- 공금의 지출은 지방자치단체의 모든 행정작용이 공금의 지출을 수반하므로 주민소송이 가장 많이 제기될 수 있는 분야임

	〈 위법한 공금지출에 대한 주요판례(일본례) 〉
○ 간담회 등의 회식비 지출 - 자치회 임원들과의 워크샵시 관광목적의 견학 등이 일정의 대부분으로 교통비, 숙박비 등을 민원홍보비로 지출한 것은 위법하므로 손해배상명령 - 町長의 검찰간부와 간담회중 1․2차외 3차로간 스낵바비용을 町長 교제비로 지출한 것은 직무관련성이 없어 위법하므로 손해배상명령 ○ 자치단체장이나 지방의원들의 시찰여행시 비용지출 - 해외에서 매춘관광을 한 지방의원 수명에게 여비반환 명령 - 시찰여행 대부분을 관광으로 보낸 단체장 등에게 여비반환 명령 - 해외여행 지방의원에게 전별금을 전달한 단체장에게 반환명령 ○ 허위접대 - 허위․가공의 회식비용 명목으로 시의 공금이 지출된 경우 공금지출을 결정한 전결권자에게 손해배상명령 - 국가의 보조금을 사용한 중앙관료에 대한 허위접대에 대해, 일부는 허위로 나머지는 불필요한 접대로 인정, 도청간부들에게 반환명령 - 공무원들끼리 술과 식사를 한 모임의 공무성을 부정하여, 縣교육장에게 식비지출 상당액의 반환을 명령

② 재산의 취득․관리․처분

재산이라 함은 지방재정법 제10장에서 규정한 공유재산, 물품, 채권․채무, 공공시설 및 기금을 말함

- 구체적으로는 부동산․동산․용익물권․무체재산권․금전채권 등 재산권의 대상이 되는 것을 가리키며, 지방자치단체에 소속된 것은 원칙적으로 모두 포함됨

	〈 재산 취득․관리․처분의 주요개념 〉
《 재산의 취득 》 • 행정처분․계약 등에 의하여 자치단체에게 재산취득의 효과를 발생시키는 것을 목적으로 하는 자치단체기관 및 직원의 행위 • 다만, 자치단체에 대한 遺贈과 같이 재산취득의 효과는 있지만 자치단체기관 및 직원의 행위가 개입되지 않는 경우는 해당 안됨 《 재산의 관리․처분 》 • 재산에 대해서 그 재산가치를 유지․보전 또는 실현을 직접 목적으로 하는 자치단체기관 또는 직원의 행위를 말함 • 재산의 관리에는 법률적 행위 외에 사실행위도 포함됨 ※ 공물관리에 해당하는 경우는 주민소송의 대상인 재무회계행위가 아니라는 것이 일본 판례와 통설 ※ 공물관리 : 도로․하천․항만 등 특정한 유체물을 일정한 행정목적의 실현을 위해 지장이 없는 상태로 유지하는 작용

	〈 위법한 재산의 취득․관리․처분에 대한 주요판례(일본례) 〉
○ 공유재산을 낮은 가격으로 매각 - 3배 또는 10배의 가격차가 나는 촌 소유지와 사유지의 교환 계약을 무효로 인정하여 원상회복을 명령 - 시가 9억엔에 불하한 토지를 건설회사가 반년후 백화점에 40 억엔에 전매한 것에 대해 건설회사에 12억엔 배상명령 ○ 사유재산의 고가 매수 - 개발업자로부터 골프장 용지를 적정가격 보다 2배 이상 높은 가격에 구입한 전 교토시장에 대해 4억7000만엔 배상명령

③ 계약의 체결․이행

지방자치단체를 당사자로 하는 매매․임차․증여․도급․소비대차 등 기타 계약을 체결하는 행위 및 그 이행행위는 주민소송의 대상이 됨

계약은 행정처분이 아니므로 취소 및 무효확인소송의 대상이 되지 않고 중지청구는 가능하며, 기타 손해배상․부당이득반환 등 4호소송도 가능

• 지방자치단체가 증여자가 된 경우는 주민소송의 대상이 되고, 수증자가 되는 증여계약의 체결은 주민소송의 대상이 안됨

	〈 위법한 계약의 체결․이행에 대한 주요판례(일본례) 〉
○ 계약관리의 책임 - 시의 정비사업기본계획 수립을 삼림청 외곽단체에 2000만엔을 주고 위탁했으나, 실제 업무는 민간회사가 1800만엔에 재위탁 받은 것에 대해, 시장에게 계약관리책임을 물어 200만엔 지불명령 ○ 수의계약의 체결 - 수의계약에 의한 시유지 매각이 예외적으로 수의계약사유를 정한 관련법령에 위반한다 하여 계약체결 및 이행행위 중지청구 인용 ○ 토지매매계약의 금지 - 토지개발공사와 시 사이에 상당액을 초과한 가격으로 토지매매 계약을 체결한 것에 대해 체결 및 대금지출에 대한 중지청구 인용

④ 지방세․사용료․수수료․과태료 등 공금의 부과․징수의 해태

지방세․사용료․수수료․과태료 등의 부과의 해태는 지방자치단체가 공권력에 의해 일방적으로 특정인에 대해 구체적인 금전납부의무를 부담시켜야 하는데 이를 이행하지 않는 경우를 말하며, 이는 결과적으로 지방재정의 손실을 의미하므로 주민소송의 대상으로 규정

- 즉, 지방세․사용료․수수료․과태료․행정대집행비용 등은 행정처분의 형식으로 특정인에게 부과할 수 있으므로, 그 해태사실에 대해 소송제기 가능

지방세․사용료․수수료 등의 징수의 해태는 공권력을 통해 징수할 수 있는 지방자치단체의 금전채권에 대해 지방자치단체가 정당한 이유없이 강제징수를 하지 않는 상태로 해석

※ 법정외보통세의 신설을 내용으로 하는 조례를 제정하지 않은 것은 공금의 부과․징수를 해태한 사실이 아니라는 판례(일본)

	〈 위법한 지방세 등 부과․징수의 해태에 대한 주요판례(일본례) 〉
○ 고정자산세 부과․징수 해태에 대한 위법확인청구 - 종교법인이 소유하는 부동산에 대해 도쿄도지사가 고정자산세를 부과․징수하지 않은 것에 대해 위법확인청구소송 제기 ※ 다만, 피고부적격으로 각하(적법한 피고는 도세사무소장) ○ 懸 지사의 현세 부과․징수 해태에 대한 위법확인청구 등 - 토쿠시마현 유정회(사단법인)가 허위신고를 통해 납부를 면제 받고 있는 법인 현민세 및 법인사업소세를 현지사가 부과․ 징수하지 않은 것에 대해 위법확인을 청구하고, 동시에 유정회의 임원과 현의 관련 부서장에게 손해금(가산금, 연체금 등)의 지불을 요구하는 주민소송 제기

【 신설 3 : 주민소송 제기사유를 구체적으로 규정 】

주민감사청구의 처리결과에 따라 주민소송을 제기할 수 있는 구체적 사유를 명문화함으로써 주민의 이해를 도모

- 주무부장관 또는 시도지사가 감사청구를 수리한 날부터 60일(제13조의4제3항 단서의 규정에 의하여 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 종료된 날을 말한다)을 경과하여도 감사를 종료하지 아니한 경우

- 주무부장관 또는 시도지사의 감사결과 또는 조치요구에 불복이 있는 경우

- 주무부장관 또는 시도지사의 감사결과에 따른 조치요구를 지방자치단체장이 이행하지 아니한 경우

- 지방자치단체장의 감사결과에 따른 이행조치에 불복이 있는 경우

【 신설 4 : 주민소송의 피고적격 】

주민소송의 피고적격에 있어 구체적인 대상은 소송유형과 내용에 따라 달라질 수 있으므로 그 대상을 구체적으로 명시하지 아니하고 행정소송법상의 피고적격에 관한 일반적인 기준에 의거, 당해 지방자치단체의 장 또는 당해 사무처리에 관한 권한을 가지고 있는 소속기관의 장을 상대방으로 하여 소송을 제기할 수 있도록 규정

	〈 행정소송법상 피고적격 관련조문 〉
○ 제13조(피고적격) ① 취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 한다. 다만, 처분 등이 있은 뒤에 그 처분 등에 관계되는 권한이 다른 행정청에 승계된 때에는 이를 승계한 행정청을 피고로 한다. ② 제1항의 규정에 의한 행정청이 없게 된 때에는 그 처분 등에 관한 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체를 피고로 한다. ○ 제14조(피고경정) ① 원고가 피고를 잘못 지정한 때에는 법원은 원고의 신청에 의하여 결정으로써 피고의 경정을 허가할 수 있다.

- 당해 지방자치단체장외 권한 있는 소속기관의 장을 소송의 피고로 규정한 취지는 지방자치단체장의 권한이 당해 지방자치단체에 소속된 기관에 위임된 경우는 수임자를 피고로, 지방자치단체가 직접 설치․경영하는 지방직영기업의 경우는 기업의 관리자를 피고로 하여 소송을 제기할 수 있도록 한 것임

《 당해 사무처리에 관한 권한을 가지고 있는 소속기관 》

- 당해 사무처리에 관한 권한을 가지고 있는 소속기관이라 함은 지방자치단체의 장이 조례 또는 규칙에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 위임한 보조기관, 소속행정기관 또는 하부행정기관과 지방공기업법에 의거 지방자치단체가 직접 설치․경영하는 지방직영기업을 말함(지방자치법 제95조, 지방공기업법 제2조)

• 보조기관 : 부지사․부시장 등 부단체장 및 소속 공무원

• 소속행정기관 : 직속기관(소방기관․교육훈련기관․보건진료기관․시험연구기관․중소기업지원기관 등), 사업소, 출장소, 합의제 행정기관

• 하부행정기관 : 일반구, 읍․면․동(장 및 행정기구)

※ 지방직영기업은 지방조직체계상 사업소나 보조기관 형태로 운영되고 있으므로 당해 자치단체의 소속기관으로 적용 가능

※ 지방직영기업은 지방공기업법에 규정된 사항을 제외하고는 원칙적으로 지방자치법의 적용을 받으며 조직운영상으로도 지방자치단체의 사업소․보조기관 형태로 운영되고 있으므로 지방직영기업의 재무회계행위에 대해서는 주민감사청구와 주민소송의 대상이 됨(이 경우 주민소송의 피고는 당해 기업의 관리자가 됨)

※ 지방공기업법 제6조 : 지방직영기업에 대하여는 이 법에 규정한 것을 제외하고는 지방자치법 및 지방재정법 기타 관계법령을 적용한다

《 지방공사․공단, 제3섹터, 자치단체조합의 피고적격 문제 》

지방공사․공단

- 지방공사 및 공단은 지방자치단체가 아닌 별개의 법인으로 지방공기업법에 규정된 사항을 제외하고는 원칙적으로 그 성질에 반하지 않는 범위내에서 상법의 규정을 준용하므로

- 그 실제상의 기능을 중시하는 의미에서 주민소송의 규정을 직접 적용하는 것은 곤란하고 주민소송의 피고에서도 제외

- 제3섹터의 경우도 지방공사․공단과 같은 사유로 적용 곤란

※ 일본 최고재판소 판례 : 지방공사는 보통지방자치단체도 특별지방자치단체도 아닌 별개의 법인이고, 지방자치법이 준용되지 않으므로 주민감사청구나 주민소송에 관한 규정을 준용할 여지가 없다고 판시

지방자치단체조합

- 지방자치단체조합은 현행 지방자치법상 2개이상의 지방자치단체간에 운영되는 협력방식의 일환으로 자치단체 상호간의 협약에 의해 설립․운영되는 특수한 형태의 법인임

- 이러한 조합은 주민을 그 구성원으로 하지 않고 사무처리도 협약에 의해 결정된 몇 개의 공동사무만 처리토록 되어 있어 지방자치단체의 출자법인과 유사한 형태를 취하는 독립된 법인이므로 당해 지방자치단체를 대상으로 하는 주민감사청구 및 주민소송제와는 부합되지 않는 측면이 있으므로 주민소송의 직접 피고로 하기에는 불합리한 점이 있음

※ 특히, 현재 설립․운영중인 지방자치단체조합은 주민의 통제가 적절치 아니한 형태여서 현 단계에서 이를 주민소송의 대상으로 규정하기는 곤란한 문제가 있음

⇒ 자치정보화조합(15개 시․도연합), 부산․김해경량전철조합(주식회사가 사업시행자로 민자가 60%이상 차지), 부산․김해, 광양만권 경제자유구역청(별개 법률로 설치) 등

- 다만, 향후 이러한 조합형태가 특별지방자치단체의 일종으로 전환된다면 주민소송의 직접 피고로 규정할 수 있을 것임(일본은 자치단체조합이 특별지방자치단체로 규정)

※ 다만, 지방공사․공단, 제3섹터, 자치단체조합은 주민소송의 직접 피고는 되지 않으나, 지방자치단체 재원의 출자 및 분담금 지출 등 위법한 재무회계행위의 상대방으로서 제4호 소송, 즉 손해배상이나 부당이득반환의 대상이 될 수는 있을 것임

	〈 지방의회(의원)의 피고적격 문제 〉
○ 지방의회는 지방자치단체 내부의 의결기관으로서, 실질적으로 예산집행 기타 재무회계행위를 담당하는 권한과 지위를 갖고 있지 않아 피고적격과 관련하여 혼동의 소지가 있음 ※ 일본 판례는, 예산의 집행 등 재무회계행위는 집행기관의 장 및 장으로 부터 위임을 받은 자의 권한에 속하고, 지방의회 의장은 이러한 권한을 갖고 있지 않다고 봄(이런 사유로 소송을 각하한 예가 있음) ○ 특히, 의원의 해외시찰시 기관방문 등 시찰목적과 관계없는 관광지 유람 등에 많은 경비가 지출된 경우, 기타 출장비 등의 부정수령과 부정사용 등은 향후 소송의 대상이 될 수 있으며, - 의정운영공통업무추진비와 기관운영업무추진비의 경우는 그 사용에 상당부분 재량의 여지가 있어 주민소송의 대상이 될 소지가 다분함 ○ 그러나, 지방의회의 각종 경비지출은 당해 지방의회사무처(국)의 재무관리에 의거 처리되는 만큼 소송의 피고는 의회사무처 (회계담당자)를 대상으로 하면 되는 것이므로 지방의회(의원)는 직접 피고가 되지는 않음 - 다만, 위와 같이 지방의원이 위법한 재무회계행위의 직접적인 책임이 있는 경우는 제4호소송의 형태로 손해배상이나 부당 이득반환의 책임은 질 수 있음

《 지방교육감 및 교육위원회의 피고적격 문제 》

지방교육감 및 교육위원회의 사무처리 및 운영과 관련된 사항은 지방자치법의 적용을 받지 않으므로 원칙적으로 주민소송의 대상이 되지 않음

- 또한, 주민소송 제기에 앞서 경유해야 하는 주민감사청구에 있어서도 교육감 및 교육위원회의 사무처리에 대해서는 감사청구의 대상에 포함되지 아니함

※ 지방교육감 및 교육위원회의 사무와 재정운영에 관한 사항은『지방교육자치에관한법률』에 의거 따로 규정되어 있으므로   주민소송제의 도입에는 동 법률의 개정이 필요

다만, 교육재정 중 일부는 당해 지방자치단체의 일반회계로부터의 전입금으로 충당되고 있으므로 이 범위내에서는 그 사무처리가 주민소송의 대상이 될 수 있음

- 이 경우에도 교육감이나 교육위원회가 피고가 되는 것은 아니며 당해 지방자치단체장이나 소속기관장이 피고가 됨

※ 4호소송의 경우, 교육감이나 교육위원회가 책임있는 상대방으로서 손해배상이나 부당이득반환 청구의 당사자가 될 수는 있음

현재 교육자치제도 개선방안에 대해 교육혁신위원회와 정부혁신지방분권위원회를 중심으로 활발한 논의가 전개중이며, 향후 이러한 논의결과 지방행정과 교육행정의 통합운영 등이 강구된다면 주민소송의 적용여부가 달리 규정될 필요성이 있을 것임

외국 사례

《 주민소송의 원고적격 》

일본은 주민감사청구 전치주의를 채택하고 있어 감사를 청구한 주민에게 원고적격을 인정(주민 1인도 가능)

미국의 경우는 납세자의 자격을 요건으로 하며, 대개의 주에서 납세자 1인에게도 원고적격을 인정하나 일부 주는 복수의 납세자를 요구하는 경우도 있음

※ 일반적으로 납세액과 세목에 관해서 제한은 없으나, 뉴욕주와 같이 연 1,000달러 이상의 세금을 납부할 것을 요건으로 하는 주도 있음

※ 다만, 미국의 경우도 일부 주에서는 특별한 제정법상 규정이 없는 한 납세자가 소송을 제기하기에 앞서 권한있는 공무원에게 지방자치단체를 대표하여 소송을 제기할 것을 요구하고 이것이 거부될 것을 요건으로 하는 경우도 있음

(소송제기 공무원이 위법행위에 관여되어 있는 경우는 예외)

《 주민소송의 대상 》

일본의 경우도 위법한 재무회계행위에 한정

- ①공금의 지출, ②재산의 취득․관리․처분, ③계약의 체결․이행, ④채무 기타 의무부담, ⑤공금의 부과․징수를 해태한 사실, ⑥재산관리를 해태한 사실

미국의 납세자소송은 주에 따라 소송대상에 상당한 차이가 있으나, 일반적으로 인정되는 소송대상은

- ①위법한 조세의 부과․징수, ②타인에 대한 비과세, 면세, 감세 및 환급조치, ③공금의 부정한 유용, 위법한 지출 및 낭비, ④공공재산의 부정처분, ⑤공채의 부정발행, 공적채무의 불법인수, ⑥무권한 또는 위법한 공공계약, ⑦위법한 특허․허가 등의 발급, ⑧위법한 토지수용, 수용권의 남용, ⑨지방자치단체의 위법한 구역합병․분리, 지방자치단체에 속하는 청구권(소송원인)의 집행 등

※ 일부 주에서는 명시적으로 납세자소송의 대상을 제한하는 입법례도 있음 : 예) 뉴욕주 재정법은 州나 州機關의 공채의 발행허가․매매․처분․인도 등에 대해서는 납세자소송을 제기할 수 없음을 규정

《 주민소송의 피고적격 》

일본은 당해 지방자치단체의 집행기관 또는 보조기관으로서의 직원을 피고로 함

※ 집행기관 : 지방자치단체장(보조기관 포함), 교육위원회․선거관리위원회․인사위원회․공안위원회 등 각종 위원회와 감사위원, 부속기관

미국의 납세자소송에서 피고적격은 지방자치단체와 그 기관 및 소속 공무원이 대상

주요쟁점 해설

《 주민소송 도입 총론 관련 》

◆ 주민감사청구 전치주의를 채택한 사유는

감사청구전치주의의 채택여부는 입법정책의 문제이기는 하나,

- 재무회계제도의 복잡성과 전문기술성에 비추어 행정기관의 전문적 지식을 활용하여 법원의 사법기능을 보충하는 것이 법원의 부담을 경감시킬 수 있다는 점과

- 소송에 비해 간이․신속하게 사건을 처리할 수 있기 때문에 시간과 비용의 면에서 경제적이라는 점

- 특히, 위법행위에 한해 제기할 수 있는 소송에 비해 위법  뿐만 아니라 부당한 사항에 대해서도 청구가 가능하여 부당한 재무회계사항을 시정하는 최종심의 역할을 수행할 수 있으므로 주민의 권익보호를 한층 강화시킬 수 있다는 점에서 그 의의가 있는 것임

※ 지방자치법상 위법한 경우와 공익을 현저히 해하는 경우에 한해 감사청구를 할 수 있도록 규정되어 있으나, 공익을 현저히 해하는 경우를 엄격하게 해석하고 있지 않아 현재 각종 부당사례에 대해서도 감사청구가 제기되고 이를 감사하고 있는 상황임

또한, 위법성 판단에 대한 법적 지식이 부족한 주민의 입장에서는 감사기관의 사전 유권해석을 통해 법적인 판단을 구할 수 있어 주민소송 패소로 인해 부담하게 될 불필요한 소송비용의 낭비를 방지할 수 있고, 소송을 제기할 경우에도 감사결과를 통해 얻은 정보로 보다 면밀한 대응자료 준비가 가능한 장점도 있는 것임

※ 日本의 경우에도 감사청구에서 주민소송으로의 이행비율이 약 28.9%로 약 70%이상이 감사청구단계에서 해결

(소송결과 : 원고패소 약 70%이상, 원고승소 6%, 기타 소취하 등)

	〈 대법원(법원행정처)의 입장 〉
○ 우리나라의 경우 일본보다 훨씬 많은 행정소송이 제기되고 있는 점에 비추어 볼 때 주민소송의 경우에도 일본보다 많은 소송이 제기될 가능성이 높으므로 주민소송제 도입에 있어서 신중한 검토가 필요하다는 입장 표명 ※ 일본의 연간 행정소송 제기건수는 우리나라의 1/28 수준인 것으로 파악(일본 변호사연합회 조사결과 ‘03. 1월)

◆ 주민소송제도가 도입됨에 따라 공무원의 무사안일한 행태 등으로 피해가 전체 국민에게 미칠 우려와 관련,

주민소송제도의 도입으로 지방공직자의 사기가 저하되고 무사안일한 행태를 조장할 우려도 있는 것이 사실임

따라서, 주민소송제도(05.1.27공포)는 이러한 문제점을 최소화할 수 있는 다양한 방안이 충분히 고려되었음

주민소송제도는 이러한 취지에서 소송 제기전에 반드시 주민감사청구절차를 거치도록 하여 남소의 폐해를 최소화하고, 감사청구기간과 제소기간 설정을 통해 장기간에 걸쳐 지방행정이 불안정한 상태로 방치되는 것을 예방하였으며

- 소송 대상과 소송형태도 구체적으로 법정화하여 제도도입시 지방행정에 불필요한 혼란이 생기지 않도록 하였음

- 특히, 공무원이 자치단체의 기관으로서가 아닌 개인신분으로는 소송의 당사자(피고)가 되지 않도록 하여 소송부담으로 인해 무사안일한 행태 등이 재현되는 우려를 크게 완화하였음(다만, 손해배상 등의 책임을 질수는 있음)

(일본의 경우도 지난 50년간 주민소송제의 운영결과 이러한 문제점이 지속 제기되어 ’02년도에 이와 같은 제도로 전환)

또한, 기타 세부적인 사항에 있어서도 가급적 급격한 제도를 일시에 도입하는 것보다 문제점이 충분히 예상되는 부분은 제도시행 후 이를 점차 보완하는 단계적인 도입방안을 강구하였음

《 주민소송의 원고적격 관련 》

◆ 주민 1인이라도 소송제기가 가능한지 여부

주민소송제도는 필수적 감사청구 전치주의를 채택하고 일정수 이상 주민의 연서에 의해 감사를 청구할 수 있도록 규정한 관계로

- 주민소송을 제기함에 있어 반드시 감사청구에 참여한 주민 모두가 참여하는 집단소송 형태로 제기되어야만 하는 것으로 오해할 우려도 있음

그러나, 주민감사청구를 경유한 주민이라면 누구나 소송  제기가 가능하고, 소송제기에 있어 다시 청구인의 서명을 받을 필요도 없으며, 서명한 청구인의 소송의사를 일일이 확인할 수도 없는 상황이므로, 감사청구에 연서한 주민 다수가 소송제기에 반대의사를 가지고 있어도 일부가 이에 찬성한다면 그 찬성주민은 주민소송을 제기할 수 있음

※ 소송형식은 주민 다수가 공동명의로 공동소송을 제기하든, 대표자명의로 대표소송을 제기하든 문제가 되지 않음

※ 만약, 소송제기 주민의 사망 등 소송중단 사유발생시 주민소송의 중단우려는 다른 주민(감사청구 주민 중)의 소송수계 가능규정을 마련하여 문제는 없음(제13조의5 제7항)

- 따라서, 이러한 범위내에서는 주민 1인에게도 소송권리를 부여한 것과 사실상 동일한 효과를 거둘 수 있는 것임

또한, 감사청구 단계에서부터 주민 1인에게도 이를 허용하는 것은 향후 주민소송에 있어 1인의 원고가 사망한 때에는 소송이 종료되는 문제가 발생하므로, 이는 행정의 적법성 보장이라는 공익보호를 목적으로 하는 제도의 취지에서 볼 때에도 바람직하지 않은 결과가 될 것임

※ 日本은 주민 1인도 가능하나, 현재 주민소송의 4할이상이 복수의 주민에 의해 제기되고 이중 100인이상이 집단적으로 행하는 경우도 적지 않다는 현실에서 주민의 일정수 이상이 원고가 될 것을 제도적으로 검토할 필요가 있다는 입법론이 지속 제기되고 있는 실정임

※ 美國은 대개 1인에게도 원고적격을 인정하나, 일부 주에서는 일정수 이상의 복수의 납세자가 원고가 될 것을 요구하는 경우도 있음

◆ 주민소송을 제기하기 위해서는 주민감사를 청구한 모든 주민(연서주민)이 소송제기에 찬성해야 하는지

주민소송 제기에 앞서 주민감사청구를 필수적으로 거치도록 한 이유는 남소의 폐해를 예방하는 목적도 있지만 관련 법령 등의 해석에 있어 전문성이 부족한 주민이 불필요한 소송제기로 패소의 부담을 안는 것을 방지하거나 남소에 따른 법원의 소 부담을 경감시키는데도 그 목적이 있는 것임

- 따라서, 감사청구를 거친 주민이 소송을 제기하기 위해 다시 일정수 이상 주민의 연서를 요구하거나 연서에 참여한 전체주민이 소송에 모두 참여하는 공동소송의 형식을 반드시 취하게 함으로써 주민소송 제기를 원천적으로 어렵게 할 필요는 없는 것임

즉, 감사를 청구한 전체 주민이 감사결과에 만족하여 달리 소송을 제기할 필요성이 없다고 판단되면 소송을 제기할 이유가 없는 것이나,

- 단 한명의 주민이라도 감사결과 등에 불복하여 소송을 제기할 의사가 있다면 이를 허용하는 것이 제도도입의 취지에 부합되는 것이므로 소송제기와 관련하여 감사를 청구한 주민 모두의 동의를 다시 받을 필요는 없음

《 주민소송의 피고적격 관련 》

◆ 4호소송을 당해 지방자치단체장 등이 피고가 되는 소송형태로 한 사유는

지방자치단체장이나 직원이 개인으로서 직접 피고가 될 수 있도록 하는 것은 장이나 직원이 비록 적법한 재무회계행위를 하고 있다고 하여도 주민이 위법하다고 판단한다면 직접 소송제기가 가능하여,

- 장이나 직원이 재판에 수반되는 각종 부담을 개인으로서 감당하지 않으면 안되기 때문에 정책판단에 대한 과도한 신중화 및 무사안일주의에 의한 책임회피 경향을 초래할 수 있으며

- 근무의욕이나 사기저하에 의한 공무능률의 저하와 지방자치단체의 적극적인 시책추진을 어렵게 하는 요인으로 작용할 수도 있는 등 많은 문제점이 있음

또한, 직원 개인이 피고가 되지 않고 당해 지방자치단체장이 기관으로서 피고자격을 가지고 소송에 임하게 되면

- 지방자치단체에 설명책임이 과하여 지게 되므로 당해 자치단체가 가지고 있는 증거나 자료의 활용이 용이하게 되어 심리의 충실이나 진실의 추구에도 이바지 할 수 있고

- 당해 지방자치단체로서도 장래를 향하여 위법한 행위를 억제․예방하기 위한 적절한 대응을 강구하기 쉽다는 장점이 있으므로 현행과 같이 규정한 것임

※ 일본의 경우도 당초 직원 등이 직접 피고가 되는 소송형태를 취하여 왔으나, 지방공무원들이 소송 수행에 따른 정신적․시간적․금전적 부담에 견딜 수 없다는 불만이 비등하고 자치단체 전국조직 등으로부터 지방자치법 개정압력이 지속 제기됨에 따라 2002년 지방자치법 개정시 이를 반영함

◆  4호소송에 있어 당해 자치단체장이 피고가 되면 결국 패소할 경우, 소송비용 부담과 관련,

주민소송제도는 주민감사청구 전치주의를 채택한 관계로 사전에 위법한 재무회계행위 여부에 대한 행정기관의 전문적인 판단이 이루어질 수 있음

이 경우, 감사결과 위법성이 있다고 판단되어 시정이나 손해배상을 청구할 것을 감사기관이 요구하면 당해 자치단체는 이에 따르면 소송의 문제는 생기지 않는 것이며,

- 감사기관이 위법성이 없는 것으로 기각결정을 내린다면 주민이 이에 불복하여 소송을 제기하여도 당해 자치단체는 주민이 제기한 소송에 대응하여 응소를 함이 당해 자치단체의 직원 등 실질적인 책임을 질 당사자가 책임있게 일할 수 있는 여건을 조성해 주는 당연한 도리라고 판단됨

또한, 감사결과 위법성이 적발되었음에도 불구하고 자치단체가 이에 응하지 않아 주민이 소송을 제기한 경우는 당해 자치단체에게도 실질적인 책임이 부과되는 것이므로 패소하여 소송비용을 부담하여도 이는 자치단체의 책임인 것임

※ 이 경우, 하지 않아도 될 소송에 대응하여 소송비용을 부담하게 되면 향후 소송의 책임자인 자치단체장이 위법적인 지방예산 낭비로 새로운 주민소송의 대상이 될 수 있음

《 주민소송의 대상 》

◆ 소송대상을 위법한 행위에 한정하고 있으나 그 대상   에서 제외되는 부당한 행위와의 구별이 용이하지 않음

소송대상이 되는 행위가 위법한지 또는 부당한지에 대해서는 법원의 종국적인 판단을 받을 수 밖에 없음

※ 어떤 행위의 위법성이나 부당성에 대해서는 법원의 본안심리를 통해서만 밝혀 질 수 있는 것이지, 소송요건 심사과정에서 선취될 수 있는 성질의 문제는 아니라는 것이 판례의 입장임

다만, 현행의 주민소송제는 필수적인 주민감사청구 전치주의를 채택하고 있고, 감사청구는 위법한 행위외 부당한 행위에 대해서도 청구가 가능하므로 이 범위내에서 어느 정도 위법성에 대한 사전검토는 가능할 것으로 판단됨

◆ꡒ지방세․사용료․수수료 등의 부과․징수를 해태한 사실ꡓ과 관련, 주민소송의 취지는 예산의 집행이라는 작위와 관련된 지방예산의 낭비를 방지하기 위해 제기된 것이지 부작위를 통제하려는 제도로는 보기 어렵다는 견해와 관련

지방세․사용료․수수료 등의 부과를 해태한 사실이란 자치단체가 공권력에 의해 일방적으로 특정인에 대해 구체적인 금전납부의무를 부담시켜야 하는데 이를 이행하지 않는 경우를 말하며,

※ 지방세․사용료․수수료․과태료․행정대집행비용 등의 미부과

- 징수를 해태한 사실은 공권력을 통해 징수할 수 있는 자치단체의 금전채권에 대해 당해 자치단체가 정당한 이유없이 강제징수를 하지 않는 상태를 말함

이러한 공금의 부과․징수를 태만히 하는 것은 결과적으로 적법한 절차에 의거 세금 등을 납부한 선량한 주민의 입장에서는 평등의 원칙에 위배되는 것이며, 세금 등을 납부하지 않은 주민에게는 사실상 부당한 이득을 주는 결과를 초래하는 것이므로 주민소송의 대상으로 규정함이 타당함

※ 일본, 미국의 경우에도 이를 주민소송의 대상에 포함하고 있음

◆ 일본과 달리 채무 기타 의무부담과 재산관리를 해태한 사실이 소송대상에 미포함된 사유

일본의 지방자치법(제237조)은 재산의 범위를 공유재산, 물품, 채권 및 기금으로 규정하고 있음

- 따라서, 이러한 재산의 범위에 채무는 포함되지 않아 재산의 취득․관리․처분 외에 별도의 규정을 마련하여 소송대상으로 분류할 필요성이 있음

그러나, 우리의 경우는 소송대상에 포함되는 재산의 범위가 지방재정법 제10장의 규정에 의하여 공유재산, 물품, 채권․채무, 공공시설 및 기금을 포함하고 있어 별도 조문을 마련할 실익이 없음(채무 등도 당연히 소송대상에 포함)

또한, 일본 지방자치법은 소송대상이 되는 해태한 사실의 유형으로 지방세․사용료․수수료 등 공금의 부과․징수를 해태한 사실과 재산관리를 해태한 사실 2가지를 규정하고 있으나,

- 재산의 취득․관리․처분에 있어 재산의 개념과 재산관리를 해태한 사실에 있어 재산개념이 같은 개념임에도 불구하고 다른 정의 없이 이를 혼용하는 것은 해석상 혼란을 초래할 우려가 있음

- 따라서, 재산의 취득․관리․처분이란 개념에는 재산관리가 당연히 포함되는 것이며, 이에는 재산관리를 해태한 경우도 포함되므로 따로 규정할 실익이 없어 이를 포함하지 아니한 것임(재산관리의 해태사실도 당연히 소송대상에 포함)

	【 제13조의5(주민소송) 제2항 】
② 제1항의 규정에 의하여 주민이 제기할 수 있는 소송은 다음 각호와 같다. 1. 당해 행위를 계속할 경우 회복이 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우에는 당해 행위의 전부 또는 일부의 중지를 구하는 소송 2. 행정처분인 당해 행위의 취소 또는 변경을 구하거나 효력의 유무 또는 존재여부의 확인을 구하는 소송 3. 당해 해태사실의 위법확인을 구하는 소송 4. 당해 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회 의원, 당해 행위와 관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송. 다만, 당해 지방자치단체의 직원이 지방재정법 제115조 또는 회계관계직원등의책임에관한법률 제4조의 규정에 의하여 변상책임을 져야 하는 경우에는 당해 변상명령을 할 것을 요구하는 소송을 말한다.

본조의 입법취지

동 조문은 법상 규정되지 않은 소송형태의 난립을 방지하기 위해 주민소송의 청구형태를 법정화한 것임(신설 조문)

소송유형을 개방형으로 제한하지 않는 방식과 소송유형을 구체적으로 유형별로 규정하는 방식이 고려될 수 있으나 행정소송법 등에 규정된 법정소송의 형식외 새로운 무명소송의 난립을 방지하기 위해서 구체적으로 소송유형을 법정화 하였음

《 주민소송의 청구유형(소송유형) 》

① 1호소송 : 당해 행위의 전부 또는 일부의 중지를 구하는 소송

< 1호 소송의 의의 >

• 예방적 구제수단의 일환으로 당해 자치단체 또는 직원의 위법한 행위에 대하여 사전에 중지 또는 제한을 구하는 소송유형임.

청구의 성격은 부작위명령을 구하는 급부소송이고, 실질적 내용은 행정기관에 대한 일종의 소극적 직무집행을 명하는 것임

• 이러한 1호소송의 유형은 성격상 예방적 부작위소송의 형태로서 소극적 형태의 이행소송의 일종임

- 현행 행정소송법은 소송의 유형을 법정화하고 있고 이러한 예방적 부작위소송은 이에 포함되지 않아 기존 판례의 입장은 이를 부정적으로 보고 있음

※ 신축건물의 준공처분을 하여서는 아니된다는 내용의 부작위를 구하는 원고의 예비적 청구는 행정소송에서 허용되지 아니하는 것이므로 부적법하다고 판시(대판 1987. 3. 24)

• 다만, 이러한 예방적 부작위소송의 허용여부에 대해서는 절대다수의 학자들이 사실상의 유용성을 감안, 이를 긍정하는 경향을 보이고 있으며

- 판례도 법에 규정되지 않은 소송형태인 점을 감안, 이를 부정하는 것이므로 법상 이를 명시적으로 규정하여 소송제기를 허용하는 것은 문제가 없는 것으로 판단됨

- 또한, 자치단체가 체결하는 각종 계약에 있어서는 취소 또는 무효확인소송 제기가 불가능한 현실에서 위법한 계약체결에 따른 그 대금의 지급 등을 중단시킬 현실적인 필요성도 있으므로 이러한 소송유형을 도입한 것임

※ 대법원(법원행정처)도 의견조회시 반대입장을 제시하지 않았으며, 법무부도 중지소송의 무분별한 행사로 인한 행정의 수시 중단을 방지하기 위해 적극적 제한규정을 마련하면 된다는 입장

(법무부의 의견을 반영, 제13조의5 제3항에 적극적 제한규정 마련)

	〈 행정소송법상 집행정지와의 차이점 〉
○ 현행 행정소송법상에도 이와 유사한 효과를 거둘 수 있는 집행정지제도가 있음(행소법 제23조) ※ 취소소송이 제기된 경우에 처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위해 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 본안이 계속되고 있는 법원은 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 처분 등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행의 전부 또는 일부의 정지를 결정 할 수 있다.(행소법 제23조 2항) ○ 다만, 행소법상의 집행정지제도는 집행부정지원칙을 일률적 으로 관철시킴으로 인해 발생할 수 있는 불합리한 결과를 방지하기 위해 일정한 경우에 인정되는 예외적인 제도로서 - 본안판결의 확정시까지 존속하는 임시적인 구제제도이므로 본안소송에의 부종성이라는 특징을 갖고 있어 주민소송에서 본안소송으로 인정되는 중지소송의 형태와는 다르며 - 행정처분 등에만 적용되는 점에서 다른 일반적인 행정작용에 대해서도 중지를 구할 수 있는 중지소송과는 차이가 있음 ※ 집행정지는 처분 등의 집행이나 절차의 속행을 그 대상으로 하므로 처분전에는 이를 허용하지 않음. 따라서, 당해 행위가 이루어지기 전에도 이를 허용하는 중지소송과는 상이

< 주요 내용 >

• 중지청구는 당해 행위가 이루어지기 전 또는 현재 이루어지고 있을 때만 가능하며, 당해 행위로 인해 지방자치단체에 회복이 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우여야 함

※ 회복이 곤란한 손해발생에 해당하는 경우의 현실적 예로는 위법한 공금지출이 이루어진 경우, 그것을 사후에 손해배상 및 부당이득반환청구로서 손해회복을 할 경우에 그 금액이 단체장이나 직원의 부담능력을 초과하여 현실적으로 회수가 불가능하게 되는 경우나, 다른 주민소송의 제기를 통해서는 목적달성이 불가능한 경우 등을 상정할 수 있음

• 1호 소송에 의한 원고승소 판결이 확정된 경우, 지방자치단체 또는 직원은 중지소송의 대상이 된 재무회계행위의 전부 또는 일부를 해서는 안 되는 부작위의무가 확정됨

- 다만, 중지의 대상이 된 행위의 상대방에게는 그 판결의 효력이 미치지 않으므로 판결에 의해서 계약이행이 중지되어 당해 자치단체가 이행행위를 하지 않을 때에도 계약의 당사자는 이행을 청구하고 불이행에 대한 손해배상청구를 할 수 있음

	〈 1호 소송의 청구취지 및 판결 형태 〉
○ 사업에 대한 공금지출․계약체결 등의 중지청구 - 피고는 도매시장 개설사업에 대해 공금지출․계약의 체결 또는 채무 기타 의무부담, 지방채발행을 해서는 안됨 ○ 공유지 매각처분 중지청구 - 피고는 별지목록에 기재된 토지를 ○○에게 매각하는 계약의 체결 및 이행행위를 해서는 안됨(매각계약 체결전) - 피고 A시장은 피고 B에 대해 별지 건물목록의 토지에 대해 소유권 이전등기를 해서는 안됨(매각계약이 이미 체결된 경우) ○ 위법한 고액 토지구입 중지청구 - 피고는 A시가 A시 토지개발공사로부터 ○억원을 넘는 고액 으로 별지 물건목록의 토지를 취득하는 계약을 체결해서는 안됨

② 2호 소송 : 당해 행위의 취소 또는 무효등확인소송

< 2호 소송의 의의 >

• 중지소송이 사전억제수단인데 반해 2호소송은 사후구제수단이며 소송의 대상이 되는 재무회계행위가 행정처분으로서의 성격을 갖고 있을 때, 행정처분의 공정력을 배제시키기 위한 취소청구와 행정처분이 무효 내지 부존재하기 때문에 공정력이 발생하지 않는다는 것을 확인하는 무효확인청구를 인정한 것임

※ 행정행위 공정력이라 함은 행정행위의 하자가 존재하더라도 그 하자가 당연무효가 아닌 한 권한 있는 기관에 의해 취소되기 전에는 일응 유효한 것으로 추정되는 효력을 말함

• 2호소송의 필요성은 취소판결의 구속력에 의해서 지방자치단체가 장래 동일한 행정처분을 반복할 가능성을 제거할 수 있으며, 4호소송의 부당이득반환청구나 손해배상청구에 관한 사안에서는 그 전제로서 2호소송에 의해서 선행하는 행정처분의 공정력을 배제할 필요가 있기 때문임

	〈 취소소송 및 무효등확인소송의 개념정의 등 〉
○ 취소소송 - 취소소송이란 행정청의 위법한 처분 등을 취소 또는 변경하는 소송 - 취소소송의 대상을 행정소송법에서는ꡒ처분 등ꡓ으로 명시하고 있으며 여기서ꡒ처분 등ꡓ이란 처분과 행정심판에 대한 재결을 말함 ※ 처분 : 행정청이 행하는 구체적 사실에 대한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용 ○ 무효등확인소송 - 무효등확인소송이란 행정청의 처분등의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 소송 - 무효등확인소송은 그 확인의 대상에 따라 유효확인소송, 무효확인소송, 실효확인소송, 존재확인소송, 부존재확인 소송으로 나뉨

< 주요 내용 >

• 취소판결 등 청구를 인용하는 판결이 확정되면 지방자치단체는 동일한 사실관계 아래 동일한 내용의 처분 등을 반복하여서는 아니됨(구속력)

• 취소소송과 같은 형성의 소에 있어 취소판결이 확정되면 행정청의 별도의 행위를 기다릴 것 없이 계쟁처분의 효력이 소급적으로 소멸하여 처음부터 그러한 처분이 없었던 것과 같은 효과를 가져옴(형성력)

	〈 2호 소송의 청구취지 및 판결 형태 〉
○ 행정재산 사용허가처분의 무효확인청구 - 피고 A시장은 B에게 대해 별지 물건목록에 기재된 건물에 대해 행한 ○○년 ○월 ○일자 사용허가처분이 무효임을 확인함 ○ 보조금 교부결정 취소청구 - 피고 A시장이 ○○년 ○월 ○일자로 피고 B에게 행한 보조금 ○억원 교부결정을 취소함 - 피고 A시장은 피고 B에 대해 보조금 ○억원 및 그에 대한 ○○년 ○월 ○일부터 지불일까지 연 5%의 이자를 지불하도록 청구하라

③ 3호 소송 : 부작위위법확인소송(당해 해태사실의 위법확인을 구하는 소송)

< 3호 소송의 의의 >

• 지방자치단체가 위법하게 지방세․사용료․수수료 등의 부과․징수나 각종 재산상 청구권 등의 행사를 해태하면 공공재산에 손실을 가져오게 되고 재무행정의 공정성을 확보할 수 없게 되므로, 3호 소송은 이러한 태만을 견제하여 지방자치단체의 재산적 이익을 지키기 위해 주민에게 부여된 제도임

• 다만, 행정소송법상의 부작위위법확인소송은 국민으로부터의 신청에 응답하지 않는 행정청의 부작위위법을 확인하는 소송이고, 주민소송인 3호소송에서는ꡒ해태한 사실ꡓ의 위법성이 실체적으로 판단되는 것이 보통임

- 즉, 행정소송법의 부작위위법확인소송은 신청권을 갖고 있는 개인의 적법한 신청에 대해ꡒ상당한 기한 내에 어떤 형태의 처분 내지 판결을 해야 함에도 하지 않는 것ꡓ이고,

- 3호소송에서의ꡒ해태한 사실ꡓ은 일정한 신청을 전제로 한 것이 아니고 행정기관이 법률과 조례 등에 의해서 특정되는 재무회계상의 작위 행위를 해태한 경우임

※ 각종 재산상 청구권 등의 불행사는 재산관리의 해태에 해당하는 사항이므로 지방세 등의 부과․징수의 해태와 달리 따로 소송대상으로 규정하지는 않고 재산의 취득․관리․처분의 한 형태로 규정

• 3호소송은 주민소송의 청구대상 중 해태사실이라는 부작위를 대상으로 한다는 점에서 적극적 행위를 대상으로 하는 1호 내지 2호 소송과는 구별

< 주요 내용 >

• 3호 소송은 단지 해태한 사실 외에도 그 부작위가 위법이어야 함

• 3호 소송은 자치단체의 책임을 추궁하는 것이고, 자치단체의 적극적인 권한행사를 촉진하며, 자치단체의 재무회계상의 손해를 방지하고 시정하려는 것이므로ꡒ해태했던 사실ꡓ이 아니라, 현재ꡒ해태하고 있는 사실ꡓ이 존재해야 함. 따라서 해태한 사실은 사실심의 구두변론 종결시까지 존재해야 하고, 해태한 사실이 존재하지 않는 경우 3호소송은 각하됨

• 3호 소송을 인정하는 판결이 확정되면 당해 지방자치단체는 확정판결에 기초하여 해태한 사실을 시정할 수 있는  새로운 작위처분 등을 하여야 함

	〈 3호 소송의 청구취지 및 판결 형태 〉
○ 고정 자산세 부과․징수 해태 위법확인청구 - 종교법인이 소유하는 부동산에 대해 도쿄도 지사가 고정 자산세를 부과․징수하지 않은 것이 위법이라며, 고정자산세 부과․징수 해태가 위법임을 확인해 줄 것을 요구하는 소송 ○ 현 유정회의 현세 부과징수 해태 위법확인청구 - 사단법인 토쿠시마현 유정회가 허위신고를 통해 납부를 면제 받고 있는 법인 현민세 및 법인 사업소세를 현 지사가 부과․ 징수하지 않고 있는 것에 대한 위법확인을 요구하는 소송

④ 4호 소송 : 손해배상 등을 청구할 것을 요구하는 소송

< 4호 소송의 의의 >

• 주민이 개인으로서의 자치단체장이나 직원을 직접 피고로 하지 않고 지방자치단체장을 피고로 하여 위법한 행위에 대해 책임이 있는 당사자(개인으로서의 단체장, 직원, 지방의회 의원, 상대방)에게 손해배상 또는 부당이득의 반환을 청구할 것을 요구하는 의무이행소송의 한 형태

※ 일본의 경우도, 종래 책임있는 당사자에게 직접 주민이 손해배상 등을 청구하는 대위소송의 형태에서 지방자치단체를 피고로 하여 제기하는 이와 같은 의무이행소송의 형태로 법 개정(2002년 자치법 개정)

• 다만, 지방재정법 등의 규정에서 회계관계공무원의 경우 변상책임에 있어 고의․중과실을 요구하는 규정이 마련되어 있는 점을 감안하여 회계관계공무원의 경우에는 변상명령을 할 것을 요구하는 소송형태를 추가

※ 지방재정법 제115조(회계관계공무원의 책임) ①회계관계공무원이 그 직무를 행함에 있어서 고의 또는 중대한 과실로 그 지방자치단체에 손해를 끼친 때에는 변상의 책임을 진다. 물품을 사용하는 공무원이 고의 또는 중대한 과실로 사용중인 물품을 망실하거나 훼손함으로써 그 지방자치단체에 손해를 끼친 때에도 또한 같다.

※ 회계관계직원등의책임에관한법률 제4조(회계관계직원의 변상책임) ①회계관계직원은 고의 또는 중대한 과실로 법령 그 밖의 관계규정과 예산에 정하여진 바에 위반하여 국가․지방자치단체 그 밖에 감사원의 감사를 받는 단체 등의 재산에 대하여 손해를 끼친 때에는 변상의 책임이 있다.

②현금 또는 물품을 출납․보관하는 회계관계직원은 선량한 관리자로서의 주의를 게을리하여 그가 보관하는 현금 또는 물품이 망실되거나 훼손된 때에는 변상의 책임이 있다.

< 주요 내용 >

• 개인으로서 자치단체장이나 직원이 피고가 되지 않고 당해 지방자치단체(자치단체장 또는 권한있는 소속기관)가 피고가 되기 때문에 지방자치단체에 설명책임이 과하여 짐

• 판결에 의해 주민이 승소하면 지방자치단체에는 손해배상청구권 등의 채권을 행사할 의무가 형성되는 것이 됨

• 4호 소송에 있어 손해배상 또는 부당이득반환의 청구를 명하는 판결 등이 확정된 경우, 지방자치단체는 당해 판결이 확정된 날부터 60일 이내의 기한으로 당해 청구와 관계되는 손해배상금 또는 부당이득반환금의 지불청구를 하여야 함

- 책임있는 당사자가 손해배상금 등을 지불하지 않으면 손해배상금 등의 지불을 목적으로 하는 민사소송을 제기

• 회계관계직원에 대한 변상명령의 경우는 확정판결에 따라 당해 직원에게 변상명령을 하고, 이에 불응할 경우에는 지방세체납처분의 예에 따라 강제집행 가능

- 이러한 변상명령에 대해서는 회계관계직원은 행정소송을 제기할 수 있음(행정심판청구는 불가)

• 다만, 손해배상 등의 책임을 질 당사자가 당해 지방자치단체장일 경우에는 당해 지방의회의 의장이 소송을 대표하거나 지불청구를 하도록 함

	〈 4호 소송의 청구취지 및 판결 형태 〉
○ 책임있는 당해 직원에 대한 이행청구 - 위법한 공금지출을 한 ○○시 시장 A와 전결권자 B에 대해 공금지출에 의한 손해를 배상하도록 요구하는 청구 •피고 ○○시장은 A에 대해 ○○만원과 그에 대한 ○○년 ○월 ○일부터 지불일까지 연 5%의 이자를 지불하도록 청구하라 •피고 ○○시장은 B에 대해 ○○만원과 그에 대한 ○○년 ○월 ○일부터 지불일까지 연 5%의 이자를 지불하도록 청구하라 ○ 책임있는 상대방에 대한 이행청구 - 위법한 보조금을 받은 상대방과 A주식회사에 대해 공금 지출에 의한 손해를 배상하도록 요구하는 청구 •피고 ○○시장은 A주식회사에 대해 ○○만원과 그에 대한 ○○년 ○월 ○일부터 지불일까지 연 5%의 이자를 지불 하도록 청구하라

외국 사례

일본의 경우도 주민소송의 청구유형을 4종류로 한정

- ①당해 집행기관 또는 직원에 대한 행위의 전부 또는 일부의 중지청구(1호청구), ②행정처분인 당해 행위의 취소 또는 무효확인청구(2호청구), ③집행기관 또는 직원의 해태한 사실에 대한 위법확인청구(3호청구), ④지방자치단체장이나 직원 등에 대해 손해배상 및 부당이득반환을 청구할 것을 당해 지방자치단체에 요구하는 청구(4호청구)

미국의 납세자소송은 기본적으로 형평법상 판례에 의하여 형성․전개된 제도이기 때문에 청구의 내용에 따라 매우 다양한 소송형식을 인정

- 또한 실정법에 청구유형이 법정된 경우에도 이에 한정하는 취지는 아니며 널리 판례법상의 청구유형이 인정됨

(다만, 금지청구가 본질적인 구제형식이며 가장 많이 활용되는 원칙적인 구제형식임)

- ①금지명령, ②권한개시명령, ③직무집행명령, ④금지영장,
⑤선언적 판결, ⑥기록이송영장 등

【 일본의 주민소송 관련 주요통계(‘94. 4～’99. 3, 5년간) 】

총 제기 건수	소송유형별 건수	소송의 피고
총 878건(연평균 175건) ┌ 도도부현 282건 └ 시정촌 596건	• 1호(행위중지청구) ⇒ 152건(11.4%) • 2호(취소, 무효확인청구) ⇒ 66건(5%) • 3호(부작위위법확인청구) ⇒ 131건(9.8%) • 4호(손해배상청구 등) ⇒ 984건(73.8%)	•집행기관 : 359건(27%) ┌ 단체장 : 331건(92.2%) ├ 교육위원회 15건(4.2%) └ 감사위원 13건(3%) •장 , 직원 개인 : 863건(64%) ┌ 단체장 : 502건(58.1%) ├ 회계부서장 51건(5.9%) ├ 의회의원 47건(5.9%) └ 회계공무원 263건(25.6%) •상대방 : 119건(9%)

소 제기 사유	소송의 대상	소송의 결과
•청구결과 또는 권고에 불복이 있는 경우 ⇒ 766건(79.5%) •단체장,집행기관의 조치에 불복 경우 ⇒ 149건(15.5%) •감사위원이 감사 또는 권고를 법정기간내 하지 않은 경우 ⇒ 16건(1.7%) •단체장,집행기관이 필요 조치를 강구하지 않은 경우 ⇒ 32건(3.3%)	•위법행위 : 895건(85.7%) ┌ 공금지출 : 650(62.3%) ├ 재산의 취득․관리․처분 │ : 108(10.3%) ├ 계약체결․이행 : 120(11.5%) └ 채무 기타 의무부담 : 17(1.6%) •위법한 해태사실 : 149건(14.3%) ┌ 공금부과․징수 해태 : 52(5%) └ 재산관리 해태 : 97(9.3%)	•원고패소 : 420건(71.9%) ┌ 각하 : 191(32.7%) └ 기각 : 229(39.2%) •원고승소 : 37건(6.3%) ┌ 일부인용 : 23(3.9%) └ 전부인용 : 14(2.4%) •기타 : 127건(21.8%) ┌ 재판상 화해 : 19(3.3%) └ 소 취하 등 : 108(18.5%)

주요쟁점 해설

◆ 소송유형을 4가지로 한정한 이유

소송유형은 이를 개방형으로 제한하지 않는 방식과 소송유형을 구체적으로 유형별로 제한하는 방식이 고려될 수 있으나,

행정소송법 등에 규정된 법정소송의 형식외에 새로운 소송유형이 무분별하게 난립되는 문제점을 방지하기 위해 구체적으로 소송유형을 법정화한 것임

※ 기타 소송유형의 예 : 의무이행소송, 원상회복청구소송, 방해배제청구소송 등

◆ 중지소송(1호)의 허용성 여부

현행 행정소송법은 항고소송을 취소소송․무효등확인소송․부작위위법확인소송의 세 종류로만 규정하고 있음

따라서, 주민소송의 청구유형으로 도입코자 하는 행정행위의 중지를 요구하는 소송에 대해서는 그 인정여부에 대해 그간 다툼이 있어 왔고, 판례는 현재까지 대체적으로 부정적인 입장을 보이고 있음

다만, 이러한 예방적 부작위소송의 허용여부에 대해서는 절대다수의 학자들이 사실상의 유용성을 감안, 이를 긍정하는 경향을 보이고 있으며

- 판례도 법에 규정되지 않은 소송형태인 점을 감안, 이를 부정하는 것이므로 법상 이를 명시적으로 규정하여 소송제기를 허용하는 것은 문제가 없는 것으로 판단됨

- 또한, 자치단체가 체결하는 각종 계약에 있어서는 취소 또는 무효확인소송 제기가 불가능한 현실에서 위법한 계약체결에 따른 그 대금의 지급 등을 중단시킬 현실적인 필요성도 있으므로 이러한 소송유형을 도입한 것임

이러한 새로운 유형의 소송형태의 도입에 대해서는 대법원과 법무부에서도 의견 조회시 반대 입장을 제시하지 않았으며

- 심지어 대법원에서는 향후 행정소송법 개정을 통해 의무이행소송이 전향적으로 도입될 예정이므로 부작위위법확인소송을 대신하여 의무이행소송을 도입하는 방안도 검토할 필요가 있다는 의견을 제시해 온 바 있음

※ 법무부는 중지소송의 경우는 적극적 제한규정과 예외적인 경우에 인정되는 형태이므로 수용이 가능하나, 의무이행소송은 큰 변화를 초래하는 소송형태의 변화이므로 향후 행정소송법 개정이후 이를 도입하자는 의견을 제시

◆ 4호 단서소송(회계관계직원에 대한 변상명령) 도입 사유

4호 본문소송의 경우와 달리 4호 단서소송의 경우는 현행 회계관계직원등의책임에관한법률 제6조에서 당해 자치단체장이 회계관계직원에게 변상의 책임이 있다고 인정되는 때에는 변상명령을 할 수 있는 근거규정이 이미 마련되어 있으므로,

- 회계관계직원에 대해서는 그 업무와 관련하여 별도의 손해배상이나 부당이득반환을 청구할 것을 요구하는 소송형태 대신 변상명령을 할 것을 요구하는 소송형태를 도입한 것임

※ 회계관계직원등의책임에관한법률 제6조(감사원의 판정전의 회계관계직원의 변상책임) ①중앙관서의 장, 지방자치단체의 장, ------은 회계관계직원이 제4조의 규정에 의한 변상책임이 있다고 인정되는 때에는 감사원이 판정하기 전이라도 당해 회계관계직원에 대해 변상을 명할 수 있다.

또한, 회계관계직원의 변상책임에 있어 고의․중과실을 요구하는 지방재정법 등의 관련조문과의 정합성을 유지하기 위해서도 4호단서와 같은 소송형태를 도입한 것임(일본도 동일)

	【 제13조의5(주민소송) 제3항 】
③ 제2항제1호의 중지청구소송은 당해 행위를 중지함으로써 생명 또는 신체에 대한 중대한 위해 발생의 우려가 있거나 그 밖에 공공복리를 현저하게 저해할 우려가 있는 때에는 이를 제기할 수 없다.

본조의 입법취지

위법한 재무회계행위에 대한 중지청구소송은 사법부가 행정에 직접 관여한다는 우려를 야기할 수 있으므로 특별한 긴급성이나 회복불가능성으로 인하여 불가피한 경우에 한정할 필요

※ 이러한 취지에서 소송의 제기에 있어서도ꡒ당해 행위를 계속할 경우 회복이 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우ꡓ에 한해 이를 허용토록 함(제13조의5 제1항 제1호)

또한, 중지청구소송의 무분별한 제기로 인해 행정수행이 수시 중단되어 공공복리를 저해하고, 경우에 따라 사인의 생명 또는 신체에 위해를 발생할 우려가 있는 경우에는 이를 제기할 수 없도록 적극적인 제한규정을 마련한 것임

외국 사례

일본의 경우도 지방자치법상에 상기조문과 같이 중지청구소송의 경우에는 적극적인 제한규정을 마련

주요쟁점 해설

◆ 중지소송(1호)의 적극적 제한규정이 지나치게 포괄적이어서 주민의 소송제기를 원천적으로 억제할 우려에 대하여

적극적 제한규정을 마련한 취지는 중지청구소송의 무분별한 제기로 행정의 연속성이 저해되어 공공복리를 침해할 우려가 있고 경우에 따라서는 사인의 생명 또는 신체에 위해를 발생할 우려도 예상되므로 이를 예방하기 위한 불가피한 조치임

이러한 적극적 제한규정은 현행 행정소송법의 경우에도 집행정지가 공공복리에 중대한 영향을 미칠 때에는 허용되지 아니한다는 규정(행소법 제23조 제3항)을 두고 있으며,

- 통상 소송에 있어 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 주장하는 피고측(지방자치단체)에 그 소명책임이 과해지는 것이므로 주민의 소송제기를 원칙적으로 억제하는 것은 아님

- 즉, 주민이 제기한 중지소송에 대해 지방자치단체가 공익침해 주장을 하고 이를 소명하면 법원이 구체적 사안에 따라 제반사정을 종합적으로 고려하여 판단하는 것이므로 별다른 문제는 없다고 판단됨

※ 행정처분의 효력정지는 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 없어야 허용되는데 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다는 점에 대하여는 처분청에게 주장, 소명책임이 있음(대법원 1994. 10. 11. 자, 94두23 결정)

※ 법무부에서도 중지청구소송의 경우는 무분별하게 행사될 경우 행정의 수시중단으로 공공복리를 저해하는 등의 부작용이 충분히 예상되므로 현재 정부안과 같은 적극적인 제한규정 마련은 필수적이라는 입장(이와 같은 취지에서 법무부에서 제시한 조문을 그대로 반영한 것임)

	【 제13조의5(주민소송) 제4항 】
④ 제2항의 규정에 의한 소송은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 날부터 90일 이내에 이를 제기하여야 한다. 1. 제1항제1호의 경우 : 당해 60일이 종료된 날(제13조의4제3항 단서의 규정에 의하여 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 종료된 날을 말한다) 2. 제1항제2호의 경우 : 당해 감사결과 또는 조치요구내용에 대한 통지를 받은 날 3. 제1항제3호의 경우 : 당해 조치요구시 지정한 처리기간이 만료된 날 4. 제1항제4호의 경우 : 당해 이행조치결과에 대한 통지를 받은 날

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송 제기에 앞서 주민감사청구 전치주의를 채택함에 따라 감사청구이후 소송을 제기할 수 있는 사유별로 제소기간을 명확히 규정한 것임(신설 조문)

제소기간을 설정한 이유는 언제까지나 주민소송의 제기가 가능하게 되면 당해 법률관계가 장래 재판에 의해서 변경될 가능성이 있기 때문에 계속적으로 불안정한 상태에 놓이게 될 뿐 아니라,

- 그러한 법률관계를 기초로 성립한 다른 법률관계까지도 불안정한 상태에 처하게 되는 등의 폐해가 생기는 것을 방지하기 위한 것임. 즉 법률관계의 조기 안정과 행정의 신뢰를 확보하기 위한 것임

※ 현행 행정심판법은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내, 처분이 있은 날부터 180일 이내 등으로 심판청구기간을 설정하고 있으며, 행정소송법은 취소소송에 있어 처분 등이 있은 날(또는 재결이 있은 날)부터 1년 이내로 제소기간을 한정

외국 사례

미국의 납세자소송이나 일본의 주민소송도 제소기간에 제한을 두고 있음(일본의 제소기간은 30일 이내로 규정)

주요쟁점 해설

◆ 감사청구요건 미비 등의 사유로 상급기관에서 감사청구를 각하한 경우도 소송제기가 가능한 것인지

주민소송은 감사청구전치주의를 취하고 있으므로 적법한 감사청구가 이루어지지 않으면 주민소송을 제기할 수 없음

- 따라서, 감사청구가 청구요건 등의 미충족이나 감사청구 제외대상에 대한 청구 등으로 인해 부적법하여 각하된 경우는 주민소송을 제기하지 못함

※ 각하 : 행정법상으로는 행정기관이 신청서․원서․신고서․심판청구서 등의 수리를 거절하는 행정처분이며 소송법상으로는 당사자의 소송(절차)상의 신청에 대하여 법원에서 부적합을 이유로 배척하는 재판을 말함

이는 본안재판이 아닌 형식재판 또는 소송재판으로서 소송요건의 흠결이나 부적법 등을 이유로 본안심리를 거절하는 재판이며, 본안심리 후 그 청구에 이유가 없다하여 청구를 배척하는 기각과 구별됨

다만, 적법한 감사청구임에도 불구하고 감사기관이 잘못하여 이것을 부적법하다고 각하한 경우에는 적법한 감사청구절차를 경유한 것으로 주민소송을 제기할 수 있음

또한, 감사청구기관에서 적법한 각하 결정을 내렸음에도 불구하고 주민이 소송을 제기하는 경우도 상정할 수 있으나,

- 이 경우에는 법원이 부적법한 소송제기를 이유로 당연히 소 각하결정을 내릴 것이기 때문에 문제될 것은 없음

(이 경우 주민은 불필요한 소송비용만을 부담하는 결과)

◆ 90일의 단기간을 제소기간으로 설정한 사유는

주민소송은 개인의 법률상 이익에 관련되는 행정심판이나 행정소송과 달리 주민이 처분의 직접 당사자가 아니어서 그 피해가 주민 개개인에게 직접 미치는 것은 아닌 점을 고려한다면 행정상 법률관계의 조기안정이란 측면을 도외시 할 수는 없음

- 따라서, 제소기간을 지나치게 연장하는 것은 바람직하지 않음

다만, 주민은 개인이 당해 행정행위의 직접 당사자가 아닌 관계로 사실상 위법한 행정행위가 있었는지 여부를 알기 곤란한 문제가 있어, 지나치게 짧은 불복기간을 설정하는 것 또한 주민소송제도를 유명무실화 시킬 우려가 있으므로,

- 행정심판이나 행정소송보다 당해 행정행위에 대해 불복을 신청할 수 있는 전체 기간을 다소 연장하여 합리적인 기간을 설정하는 것이 바람직한 것으로 판단하였음

이런 제반사항을 고려하여 합리적인 기간을 설정한다면

- 현재 개인의 권익침해를 구제할 수 있는 기간이 행정심판 제기를 거치는 경우에도 총 1년 6개월 정도의 기간이 소요되고 있는 점과 비교하여

※ 현행 행정심판법은 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내, 처분이 있은 날부터 180일 이내 등으로 심판청구기간을 설정하고 있으며, 행정소송법은 취소소송에 있어 처분 등이 있은 날(또는 재결이 있은 날)부터 1년 이내로 제소기간을 한정

▶ 결과적으로, 개인의 권익침해에 대해서는 기본적으로 행정심판을 거치는 경우에도 최소한 총 1년 6개월 정도의 불복기간을 설정

- 주민소송에 있어서 정부안은 감사청구기간 5년과 제소기간 90일을 합해 최소한 총 5년 3개월의 불복기간을 둔 것이므로 이 정도의 기간이면 주민의 소송권리를 보장하는데도 충분한 기간으로 판단하여 설정하였으나 국회입법과정에서 감사청구기간을 2년으로 수정하여 본회의에서 의결됨

┌ 감사청구기간 : 행위가 있었던 날 또는 종료된 날부터 2년 이내

└ 소송제기기간 : 감사결과 통지가 있었던 날부터 90일 이내 등

- 또한, 국세기본법 등 기타 법률에서 행정심판을 거친 사항에 대해 행정소송을 제기할 수 있는 제소기간을 90일로 규정한 취지를 반영하여 이와 같은 기간으로 규정한 것임

※ 국세기본법(제55조) ⑥제5항제3호의 심사청구는 그 처분이 있은 것을 안 날(처분의 통지를 받은 때에는 그 받은 날)부터 90일 이내에 제기하여야 한다.

⑦제5항제3호의 심사청구를 거친 처분에 대한 행정소송은 행정소송법 제18조제2항․제3항 및 동법 제20조의 규정에 불구하고 그 심사청구에 대한 결정의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 처분청을 당사자로 하여 제기하여야 한다.

	【 제13조의5(주민소송) 제5항 】
⑤ 제2항 각호의 소송이 계속중인 때에는 다른 주민은 동일한 사항에 대하여 별도로 소송을 제기할 수 없다.

본조의 입법취지

일반 민사소송의 경우에는 법적인 이해관계를 갖고 있는 자만이 소송을 제기하므로 동일 청구에 대해 다수의 재판이 동시에 계류되는 경우는 상정하기 어려움

그러나, 주민소송은 주민감사청구를 경유한 주민이면 누구나 소송을 제기할 수 있는 관계로 만약 동일한 청구에 대해 주민 각자에게 별개의 소송을 자유롭게 인정하면 별소의 폐해를 초래할 우려가 있어 소송경제상으로 타당하지 않고 판결의 모순에 의한 혼란 등이 예상되므로 동 조문을 마련(신설 조문)

※ 다만, 감사청구를 경유한 다른 주민은 계류중인 주민소송에 자유롭게 참가할 수 있는 자격을 부여(제13조의5 제13항)

외국 사례

일본은 지방자치법상에 상기와 같이 별소금지 조문 마련

미국은 판례상 동일한 소송원인에 기한 다른 납세자의 소송청구는 일반적으로 각하됨

주요쟁점 해설

◆ 동일한 사항에 대해 별도의 소송을 제기할 수 없다는 의미는 재무회계행위가 동일하면 소송청구유형이 달라도 이를 제기할 수 없다(예 : 같은 사항에 대해 취소소송과 병행하여 손해배상청구소송이 다른 주민에 의해 제기되는 경우)는 의미인지, 소송청구유형이 다른 경우는 별소금지에 해당이 되지 않는 것인지 ?

현행 민사소송법은 소 제기에 의해 소송계속이 생기면 당사자는 같은 사건에 대해 중복해서 소를 제기할 수 없도록 중복된 소 제기의 금지규정을 마련하고 있음

※ 민사소송법 제259조(중복된 소제기의 금지) : 법원에 계속되어 있는 사건에 대하여 당사자는 다시 소를 제기하지 못한다.

이러한 규정을 마련한 이유는 소송계속중인 사건과 같은 사건에 관하여 다시 소제기를 허용하는 것은 피고의 입장에서 보면 이중으로 소에 응하도록 강요당하는 것이고, 법원의 입장에서도 중복해서 심리․재판을 하게 되어 소송경제에 반할 뿐 아니라 같은 사건에 대하여 모순된 판결을 해서 도리어 재판의 저촉을 가져올 염려가 있기 때문임

따라서, 이러한 제반사정을 감안한다면 소송의 목적물(위법한 재무회계행위)이 같다면 소송청구유형이 다른 경우도 중복소송에 해당하므로 이를 제기할 수 없다고 해석함이 타당하고 이런 취지에서 법안을 마련한 것임

※ 판례와 통설의 입장도 같은 목적물에 관해 같은 당사자 사이에 履行의 訴와 確認의 訴가 제기되면 중복된 소제기에 해당한다고 해석(이는 청구취지나 청구원인에 의하여 청구의 목적물이 같다고 인정되는 이상, 비록 분쟁해결형식이 상이하다 하더라도 심리․재판의 중복과 판결의 모순이 발생할 위험을 배제하지 못하기 때문임)

- 또한, 소송청구유형을 달리할 필요가 있는 경우에는 계속중인 소송에 있어서 청구취지의 변경이나 중간확인의 소를 이용하면 문제는 없다는 것이 통설과 판례의 입장임

※ 청구취지의 변경(민사소송법 제262조) : 원고는 청구의 기초가 바뀌지 아니하는 한도안에서 변론을 종결할 때까지 청구의 취지 또는 원인을 바꿀 수 있다.

중간확인의 소(민사소송법 제264조) : 재판이 소송의 진행중에 쟁점이 된 법률관계의 성립여부에 매인 때에 당사자는 따로 그 법률관계의 확인을 구하는 소를 제기할 수 있다.

다만, 이러한 해석에 대해서는 학자에 따라 반대의견을 낼 수도 있는 것이므로 구체적인 사항에 대해서는 판례에 맡기는 것이 타당할 것으로 판단됨

	【 제13조의5(주민소송) 제6항 】
⑥ 소송의 계속중에 소송을 제기한 주민이 사망하거나 제12조의 규정에 의한 주민의 자격을 잃은 때에는 소송절차는 중단된다. 소송대리인이 있는 경우에도 또한 같다.

본조의 입법취지

주민소송을 제기한 주민이 사망하거나 주소이전 등으로 주민의 자격을 상실한 경우는 원고적격이 없어지는 경우(즉, 그 소송이 부적법해지는 경우)에 해당하므로 소송절차는 당연히 중단된다는 취지를 규정한 조문임(신설 조문)

※ 지방자치법 제12조(주민의 자격) 지방자치단체의 구역안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다.

단서에서 소송대리인 있는 경우도 소송절차가 중단됨을 명시한 이유는

- 민사소송법 제238조는 당사자의 사망 등 소송중단 사유가 발생한 경우에도 소송대리인이 있으면 그 소송대리인이 상속인들 전원을 위해 소송을 수행하게 함이 바람직하므로 소송절차가 중단되지 아니한다는 취지를 규정하고 있음

※ 민사소송법 제238조(소송대리인이 있는 경우의 제외) 소송대리인이 있는 경우에는 제233조제1항(당사자의 사망으로 말미암은 중단), 제234조(법인의 합병으로 말미암은 중단) 내지 제237조(자격상실로 말미암은 중단)의 규정을 적용하지 아니한다.

- 그러나, 객관소송인 주민소송은 一身專屬的인 권리의 실현을 위해 제기되는 소송이 아닌 관계로 상속인들을 위해 소송대리인이 소송을 수행한다는 논리를 전개할 수 없고, 다른 주민으로 하여금 소송수계가 가능토록 이를 통지하는 의무를 규정(제8항)하여 공익보호를 위한 주민소송이 자유롭게 수계될 수 있는 규정을 별도로 마련하고 있으므로 이를 배제함이 타당함

외국 사례

일본은 지방자치법상에 별도의 조문을 마련하고 있지는 않으나, 판례상 주민소송의 원고가 사망한 경우에 상속인이 소송을 승계할 이유가 없고 당연히 소송은 종료하는 것으로 해석해야 한다고 판시

미국의 경우도 원고의 사망, 영구이전 등은 소송종료 사유

주요쟁점 해설

◆ 주민사망외 제12조의 규정에 의한 주민자격 상실의 예

다른 지역으로의 이사 등으로 구역안에 주소를 가지지 않게 된 경우 등을 말함

또한, 지방자치법 제13조의 3에 의거 공선법 규정에 따라 주민이 선거권을 상실하게 된 경우도 이 경우에 해당

	【 제13조의5(주민소송) 제7항 】
⑦ 감사청구에 연서한 다른 주민은 제6항의 규정에 의한 사유가 발생한 사실을 안 날부터 6월 이내에 소송절차를 수계(受繼)할 수 있다. 이 기간 이내에 수계절차가 이루어 지지 아니할 경우 당해 소송절차는 종료된다.

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송의 계속중에 계쟁된 권리관계의 귀속에 변동이 생긴 경우 종전의 소송당사자로부터 변경후의 다른 주민이 소송상의 지위를 승계하는 소송수계에 관한 사항을 명문화 한 것임(신설 조문)

※ 현행 행정소송법에는 소송수계에 관한 명문의 규정이 없음

※ 민사소송법 제233조(당사자의 사망으로 말미암은 중단) ①당사자가 죽은 때에 소송절차는 중단된다. 이 경우 상속인․상속재산관리인, 그 밖에 법률에 의하여 소송을 계속하여 수행할 사람이 소송절차를 수계(受繼)하여야 한다.

제242조(수계신청의 통지) : 소송절차의 수계신청이 있는 때에는 법원은 상대방에게 이를 통지하여야 한다.

제243조(수계신청에 대한 재판) ①소송절차의 수계신청은 법원이 직권으로 조사하여 이유가 없다고 인정한 때에는 결정으로 기각하여야 한다.

주민소송에 있어서는 당사자가 사망하는 등의 사유가 발생한 경우에 소송수계가 문제가 되나,

- 주민소송은 민사소송과 달리 주민인 개인의 권리이익과는 관계없이 지방재정의 공정한 운영을 확보하기 위해 인정된 제도이므로 상속인의 소송수계가 허용되는 민사소송절차와는 다른 규정 필요

즉, 주민소송의 경우는 원고인 당사자가 사망한 경우, 그 상속인이 당해 소송을 수계할 수는 없음

- 이는 주민소송을 제기할 수 있는 권리는 특별히 법에 의해서 부여된 공법상의 권리이므로 一身專屬的인 것으로 상속이나 기타 사유에 의한 수계는 당연히 허용되지 아니함

다만, 이러한 경우에 소송을 완전히 종료하는 것으로 하고 소송수계를 못하게 하면 주민 전체의 공익을 위해 소송을 제기할 수 있도록 한 제도의 취지에 부합되지 않으므로 감사를 청구한 다른 주민 중에서 소송의 원고를 다시 선정하여 소송을 계속하게 할 수 있도록 한 것임

- 이 경우, 다른 주민이라 함은 감사청구 전치주의를 채택한 제도의 취지상 감사청구인 중의 다른 주민을 말함

※ 피고가 사망한 경우, 주민소송의 피고는 행정기관으로서의 지위(자치단체장 또는 권한 있는 소속기관)를 가지고 있으므로 당해 직위에 있는 자가 교체되어도 당연히 새로 권한을 물려받은 후임자가 피고로서 소송의 당사자가 되므로 원고와 같은 소송수계 문제는 발생하지 않음

(다만, 4호소송에 있어 손해배상 또는 부당이득반환의 책임을 지게 되는 자는 개인의 신분이므로 그 상속인에게 책임이 승계됨)

6개월이라는 소송수계기간을 부여한 것은 원고의 사망 등으로 인해 중단된 주민소송이 법원에 무한정 계류됨으로 인해 행정이 장기간 불확정 상태로 지속되는 것을 방지하기 위한 것임

외국 사례

일본 지방자치법과 행정사건소송법에는 소송수계에 관한 규정이 없기 때문에 민사소송법을 준용

- 민사소송과의 차이는 법원의 판례로 이를 해석해 오고 있음

미국의 경우, 원고가 소송의 계속중 사망, 영구이전, 소송계속의 의사를 상실한 때에는 법원은 재량으로 동일한 이해관계가 있는 자에게 소송을 계속하게 할 수 있음. 또한 법원은 당초의 피고가 된 공무원의 사망, 사직, 인사이동, 임기만료 등으로 당해 직을 떠나게 된 때에도 소송에서의 쟁점이 당해 직무와 관련되어 있을 때에는 후임자를 피고로 하여 소송을 계속할 수 있음

주요쟁점 해설

◆ 6개월의 소송 수계기간을 설정한 근거는

❍ 6개월의 소송 수계기간과 관련하여 국내외 입법례는 찾기 어려우며, 동 기간을 설정한 것은 법조계․학계의 자문을 받아 적정한 기간을 설정한 것임

※ 통상적인 행정소송이나 민사소송은 소송수계기간을 설정할 필요가 없음(법원이 수계신청이 없을 경우 직권으로 소송절차 속행명령 가능)

	【 제13조의5(주민소송) 제8항 】
⑧ 법원은 제6항의 규정에 의하여 소송이 중단된 경우에는 감사 청구에 연서한 다른 주민에게 소송절차 중단의 사유와 소송절차수계의 방법을 지체없이 통지하여야 한다. 이 경우 법원은 감사청구에 기재된 주소로 통지를 우편으로 발송할 수 있고, 우편물이 통상 도달할 수 있는 때에 감사청구에 연서한 다른 주민은 제6항의 사유가 발생한 사실을 안 것으로 본다.

본조의 입법취지

동 조문은 소송중단 사유의 부지 등 정보부족으로 주민감사청구에 연서한 다른 주민이 수계신청을 하지 못하여 주민소송이 종결되는 경우를 대비하여 법원에 소송절차 중단 사유 및 소송절차 수계의 방법을 다른 주민에게 통지토록 하는 의무를 부과한 것임(신설 조문)

	【 제13조의5(주민소송) 제9항 】
⑨ 제2항의 규정에 의한 소송은 당해 지방자치단체의 사무소 소재지를 관할하는 행정법원(행정법원이 설치되지 아니한 지역의 경우에는 행정법원의 권한에 속하는 사건을 관할하는 지방법원본원을 말한다)의 관할로 한다.

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송의 재판관할을 규정한 것으로 주민소송의 피고는 당해 지방자치단체장과 당해 사무처리에 관해 권한을 가지고 있는 지방자치단체의 소속기관이 되므로 행정소송법상의 재판관할 규정을 반영하여 지방자치단체의 사무소 소재지를 관할하는 행정법원이 1심법원이 될 수 있도록 관할을 명확히 규정한 것임(신설 조문)

※ 행정소송법(제9조, 재판관할) ①취소소송의 제1심 관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원으로 한다

- 다만, 현재 행정법원은 서울에만 설치되어 있어 행정법원이 설치되지 않은 지역은 당해 지방자치단체 사무소 소재지를 관할하는 지방법원(본원)이 이를 관할하도록 함

※ 법원조직법(부칙 제2조) : 행정법원에 관한 사항의 시행당시 행정법원이 설치되지 않은 지역에 있어서의 행정법원의 권한에 속하는 사건은 행정법원이 설치될 때까지 해당 지방법원본원이 관할함

주민소송은 3심제로 운영되며 행정법원의 재판에 대하여는 고등법원에 항소할 수 있고, 고등법원의 재판에 대하여는 대법원에 상고할 수 있음

※ 법원조직법(제40조의 4) : 행정법원은 행정소송법에서 정한 행정사건과 다른 법률에 의하여 행정법원의 권한에 속하는 사건을 제1심으로 심판한다

외국 사례

일본은 당해 보통지방공공단체의 사무소 소재지를 관할하는 지방법원의 전속관할로 규정하고 3심제로 운영

미국의 납세자소송은 주지방법원 및 연방지방법원을 제1심법원으로 하여 제기되며 각각 주고등법원, 주대법원 및 연방고등법원, 연방대법원을 거치게 되어 있어 3심제로 운영

주요쟁점 해설

◆ 주민소송의 재판관할은 행정소송법을 준용하면 되므로 별도로 이를 규정할 필요가 없다는 견해

주민소송의 재판관할이 행정소송법에 규정된 취소소송의 재판관할과 다른 것은 아니므로 이를 준용하여도 별다른 문제는 생기지 않음

다만, 행정소송법의 규정을 준용하여 동 조문을 생략한 당초 정부안에 대해 대법원(법원행정처)의 의견을 수렴한 결과

- 대법원에서는 관할은 소송에 있어서 가장 기본적인 요건이고

- 주민소송이 행정소송법상의 어떠한 소송유형에 해당하는지 불명확할 수도 있으므로

- 관할을 명확히 규정하는 것이 바람직하므로 당해 지방자치단체가 소재한 곳의 행정법원(또는 지방법원)의 관할로 규정함이 타당하다는 견해를 밝힘에 따라

- 이러한 대법원의 의견을 존중하여 동 조문을 마련한 것임

	【 제13조의5(주민소송) 제10항 】
당해 지방자치단체의 장은 제2항제1호 내지 제3호의 규정에 의한 소송이 제기되어 그 소송의 결과에 따라 권리 또는 이익의 침해를 받을 제3자가 있는 경우에는 그 제3자에 대하여, 제2항 제4호의 규정에 의한 소송이 제기된 경우에는 당해 직원․지방의회 의원 또는 상대방에 대하여 소송고지를 하여 줄 것을 법원에 신청하여야 한다.

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송의 청구유형 중 제1호 내지 제3호소송의 경우는 당해 소송의 제기로 인한 확정판결로 권리․  이익의 침해를 받을 제3자가 발생할 개연성이 다분하므로,

- 이러한 제3자에게 소송제기 사실을 고지하여 본인의 의사에 따라 자유로운 소송참가가 가능케 하기 위한 것임

※ 계약의 중지, 행정처분의 취소판결 등에 따라 당해 계약 및 행정처분의 직접적인 당사자는 불측의 손해발생 우려

(물론, 이러한 판결에 대해 다시 민사소송이나 행정소송의 제기를 통해 이를 구제할 수 있는 길은 열려 있으나, 처음부터 주민소송에의 참가를 허용할 필요성은 있음)

또한, 제4호소송의 형태는 당해 지방자치단체(단체장 또는 권한 있는 소속기관장)가 피고가 되는 소송이나, 사실상 소송의 결과에 따라 손해배상 및 부당이득반환의 의무가 발생하는 것은 위법한 재무회계행위와 관련되어 책임을 지게 되는 직원이나 지방의회 의원, 또는 당해 행위의 상대방 개인이 되므로

- 사실상 책임을 지게 되는 이러한 당사자들에게 소송제기 사실을 알려 줌으로써 소송참가 등의 적절한 대응수단을 강구할 수 있게 하고 패소시는 손해배상 등의 청구가 있을 것임을 사전에 주지시키기 위함임(신설 조문)

- 이러한 소송고지는 법적인 효과에 있어서도 제11항 이하에서 규정한 시효중단의 효과 등의 문제가 발생하므로 반드시 규정되어야 할 사항임

※ 소송고지란 소송계속중에 소송참가를 할 수 있는 이해관계 있는 제3자가 자진해서 보조참가를 하지 아니하는 경우에 이 사람에게 참가적 효력을 미치게 하기 위하여 소송계속의 사실을 법정의 방식으로 고지하는 것을 말함

※ 민사소송법 : 소송이 법원에 계속된 때에는 당사자는 참가할 수 있는 제3자에게 소송고지를 할 수 있다(제84조)

소송고지를 받은 사람이 참가하지 아니한 경우라도 제77조의 규정을 적용할 때에는 참가할 수 있었을 때에 참가한 것으로 본다(제86조)

외국 사례

일본의 경우도 동 조문과 같이 소송고지를 지방자치법에 명시

	【 제13조의5(주민소송) 제11항 및 제12항 】
제2항제4호의 규정에 의한 소송이 제기된 경우에 지방 자치단체의 장이 한 소송고지신청은 당해 소송에 관한 손해배상 또는 부당이득반환청구권의 시효중단에 관하여 민법 제168조제1호의 규정에 의한 청구로 본다. 제11항의 규정에 의한 시효중단의 효력은 그 소송이 종료된 날부터 6월 이내에 재판상 청구, 파산절차참가, 압류 또는 가압류, 가처분을 하지 아니하면 그 효력이 생기지 아니한다.

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송의 청구유형 중 제4호소송의 형태에 있어 향후 소송결과에 따라 손해배상 및 부당이득반환의 의무가 발생하는 직원이나 지방의회 의원, 또는 당해 행위의 상대방에 대해 행하는 소송고지의 시효중단 효력에 대한 규정임(신설 조문)

일반적으로 위법한 재무회계행위와 관련하여 책임이 있는 당사자(단체장, 직원, 의원, 상대방 등)는 당해 행위의 발생시점부터 당연히 손해배상 등의 책임을 져야하는 것이며 당해 지방자치단체는 이를 청구할 권리가 있는 것임

※ 위법한 행위가 있다면 직원 등이 당연히 손해를 배상할 책임이 있는 것이며, 주민소송의 확정판결로써 손해배상청구권이라는 새로운 권리가 창설된 것은 아님(판결은 손해배상청구권이 있음을 확인하고 이를 이행토록 명령하는 것임)

- 따라서, 손해배상 등의 청구권은 사실상 위법한 당해 행위가 행해진 시점부터 그 소멸시효가 진행되는 것이므로 소송의 고지에 시효중단의 효력을 명시적으로 부여하지 않으면 자치단체의 청구권 행사가 소멸시효의 진행으로 불가능하게 될 우려가 있으므로 소송고지에 민법상 청구와 같은 시효중단 효력을 부여한 것임

※ 민법 제166조(소멸시효의 기산점) ①소멸시효는 권리를 행사할 수 있는 때로부터 진행한다.

※ 민법 제168조(소멸시효의 중단사유) : 소멸시효는 다음 각호의 사유로 인하여 중단된다.

1. 청구     2. 압류 또는 가압류․가처분    3. 승인

다만, 주민소송이 주민의 승소(일부 승소도 포함)로 확정판결이 나면 당해 지방자치단체는 책임 있는 당사자에게 손해배상 등을 청구하여야 하나, 이를 지체한다면 권리 위에 잠자는 자를 보호할 필요가 없다는 소멸시효제도의 취지를 반영하여 소멸시효의 진행을 막을 필요는 없는 것임

- 따라서, 비록 소송고지를 민법상 청구로 보고 소멸시효 중단효력을 부여하였으나, 소송이 종료된 날부터 6개월 이내에 재판상 청구, 파산절차참가, 압류 또는 가압류, 가처분을 하지 않으면 시효중단의 효력이 생기지 않음을 명시한 것임

- 이 경우, 6개월이라는 기간을 설정한 것은 현행 민법 제174조에서 催告의 시효중단 효력을 규정한 것을 준용한 것임

※ 최고 : 일정한 행위를 하도록 상대방에게 요구(독촉)하는 의사의 통지

※ 민법 관련조문

① 제174조 : 최고는 6월내에 재판상의 청구, 파산절차참가, 화해를 위한 소환, 임의출석, 압류 또는 가압류, 가처분을 하지 아니하면 시효중단의 효력이 없다.

② 제178조 : 시효가 중단된 때에는 중단까지에 경과한 시효기간은 이를 산입하지 아니하고 중단사유가 종료한 때로부터 새로이 진행한다.

외국 사례

일본의 경우도 동 조문과 같이 소송고지의 시효중단 효력 등을 지방자치법에 명시하고 있음

	【 제13조의5(주민소송) 제13항 】
국가, 상급 지방자치단체 및 감사청구에 연서한 다른 주민과 제10항의 규정에 의하여 소송고지를 받은 자는 법원에 계속중인 소송에 참가할 수 있다.

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송과 관련하여 이해관계가 있는 자를 소송에 참가할 수 있도록 함으로써 법원의 공정한 심리를 도모하고 이해관계자의 불측의 피해를 예방하기 위한 취지임(신설 조문)

소송참가란 소송의 계속중에 소송외의 제3자가 타인간의 소송의 결과 자기의 법률상 이해관계에 영향을 받게 될 경우, 자기의 이익을 위하여 그 소송절차에 개입하는 것을 말하는 것으로, 현행 행정소송법에도 소송참가에 대한 규정이 마련되어 있으며, 민사소송법에도 이를 규정하고 있음

※ 소송참가 관련 행정소송법 규정

• 제16조(제3자의 소송참가) ①법원은 소송의 결과에 따라 권리 또는 이익의 침해를 받을 제3자가 있는 경우에는 당사자 또는 제3자의 신청 또는 직권에 의하여 결정으로써 그 제3자를 소송에 참가시킬 수 있다.

• 제17조(행정청의 소송참가) ①법원은 다른 행정청을 소송에 참가시킬 필요가 있다고 인정할 때에는 당사자 또는 당해 행정청의 신청 또는 직권에 의하여 결정으로써 그 행정청을 소송에 참가시킬 수 있다.

다만, 동 법안에서 행정소송법 및 민사소송법의 규정을 준용하지 않고 별개 조문을 마련한 것은

- 행정소송법은 소송에 참가할 수 있는 제3자의 범위와 관련하여 소송결과에 따라 권리․이익의 침해를 받을 제3자로 포괄적으로 규정하고 있으나

- 주민소송의 경우는 개인의 권리․이익의 침해와 관련이 없이 제기되는 민중소송이므로 감사청구에 참여한 주민 모두에게 소송참가의 기회를 부여할 필요가 있으며, 손해배상청구 등에 있어 책임을 질 당사자는 소송결과에 직접적인 이해관계를 가지게 되므로 이러한 당사자가 소송에 참가할 수 있다는 취지를 명확히 하기 위해 별도 명문 규정을 마련한 것임

국가와 상급 지방자치단체의 소송참가를 허용한 것은 감사청구절차 등을 통해 당해 위법한 재무회계행위에 대한 사전 심리를 진행하였으므로 소송에서 소송자료와 증거자료 등을 풍부하게 제출하도록 하여 공정한 심리를 실현하기 위한 목적과 자치단체의 소송결과에 따라 국가 및 상급단체도 향후 정책결정 및 방향설정에 이해관계가 있을 수 있기 때문임

《 소송참가의 효과 》

소송참가의 효과는 행정소송법과 민사소송법 규정을 준용하되, 이 경우에도 그 해석에 대해 다양한 견해가 있으므로 결과적으로는 법원의 판례에 맡기는 것이 타당

행정소송법상 소송에 참가한 제3자에 대하여는 필요적 공동소송에 관한 민사소송법 제67조가 준용됨. 따라서, 취소소송에서의 참가인에게는 필요적 공동소송에 있어서의 공동소송인에 준하는 지위가 인정된다고 하겠으나, 참가인이 당사자로서 독자적인 청구를 하는 것은 아니므로, 그 지위를 공동소송적 보조참가인의 지위와 유사한 것으로 보는 것이 통설임

또한, 행정소송법은 참가행정청의 소송상의 지위에 대해 민사소송법의 규정을 준용하여 민사소송법상 보조참가인에 준하는 지위를 부여

민사소송법의 규정상 참가인은 소송에 관하여 공격․방어․이의․상소, 그 밖의 모든 소송행위를 할 수 있음. 다만, 참가할 때의 소송의 진행정도에 따라 할 수 없는 소송행위가 있을 수 있으며, 참가인의 소송행위가 피참가인의 소송행위에 어긋나는 경우에는 그 참가인의 소송행위는 효력을 가지지 아니함(민사소송법 제76조)

외국 사례

일본 지방자치법은 주민소송의 소송참가에 대해서는 직접적인 규정을 두지 않고 행정사건소송법을 준용

미국의 경우에도 다른 납세자는 소송에 참가할 권리가 있음. 많은 주에서는 납세자소송에서 소송당사자가 공격 또는 방어를 태만히 하여 납세자의 권리를 충분히 옹호하고 있지 못하는 때에는 소송 당사자 이외의 납세자가 법원의 허가를 얻어 소송에 참가할 수 있다는 취지의 규정을 두고 있음

	【 제13조의5(주민소송) 제14항 】
제2항의 규정에 의한 소송에 있어서 당사자는 법원의 허가를 얻지 아니하고는 소의 취하, 소송의 화해 또는 청구의 포기를 할 수 없다. 이 경우 법원은 허가하기 이전에 감사청구에 연서한 다른 주민에게 이를 통지하여야 하며 통지한 때부터 1월 이내에 허가여부를 결정하여야 한다. 위 통지에 관하여는 제8항 후단의 규정을 준용한다.

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송의 공익소송적 성격을 감안하여 소송의 당사자가 담합 등을 통해 소송을 중단하지 못하도록 명시적인 규정을 마련한 것임(신설 조문)

- 즉, 주민소송이 객관소송이며 공익소송인 점을 고려하여 원고인 주민이 지방자치단체와의 공모에 의한 소의 취하, 청구의 포기 등을 방지하기 위하여 소송의 당사자는 법원의 허가가 있는 경우에 한하여 이를 할 수 있도록 한 것임

또한, 현행 행정소송법은 재판상 화해에 관한 규정을 두고 있지 않기 때문에 민사소송법상 화해가 준용될 여지가 있음

- 그러나, 위법한 재무회계행위는 사인간의 민사소송과 같이 서로 양보하여 화해로 해결할 수 있는 성질의 것은 아니며

- 주민소송의 심리에는 직권탐지주의가 개입될 수 있고 주민소송의 확정판결은 대세적 효력을 가진다는 점 등에 비추어 볼 때 주민소송에 있어 재판상 화해 등은 법원의 허가를 얻지 않고는 원칙적으로 할 수 없음을 명시할 필요가 있음

외국 사례

일본은 지방자치법에 소송의 취하 등에 관한 명문의 규정을 두고 있지는 않음

주요쟁점 해설

◆ 당사자 합의시 소의 취하가 가능한지 여부

주민소송의 대상이 되는 위법한 재무회계행위는 사인간의 민사소송과 같이 서로 양보하여 화해로 해결할 수 있는 성질의 것은 아니며, 주민소송의 확정판결은 주민전체에 미치는 대세적 효력을 가진다는 점에 비추어 볼 때 이러한 규정 마련은 필요

또한, 소송을 제기한 주민이 법적인 판단 착오 등으로 꼭 소송을 취하할 필요가 있는 경우에는 이를 원천적으로 못하게 하는 것이 아니라 법원의 판단에 의해 허가를 얻으면 얼마든지 소송 중단이 가능하므로 문제는 없다고 판단됨

	【 제13조의5(주민소송) 제15항 】
제2항의 규정에 의한 소송은 민사소송등인지법 제2조제4항의 규정에 의한 소정의 비재산권을 목적으로 하는 소송으로 본다.

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송 제기에 있어 소장에 붙여야 하는 인지대의 금액을 명확히 함으로써 해석상의 논란을 사전차단하고 저렴한 인지대 부담으로 소송을 제기한 주민의 부담을 경감시켜 주민소송제도의 활성화를 도모하기 위한 것임(신설 조문)

※ 민사소송절차, 행정소송절차 기타 법원에서의 소송절차 또는 비송사건절차에 있어서의 소장이나 신청서 또는 신청의 취지를 기재한 조서에는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 인지를 붙여야 한다.(민사소송등인지법 제1조)

※ 소장에는 소송목적의 가액(소가)에 따라 일정한 금액에 상당하는 인지를 붙여야 한다.(민사소송등인지법 제2조에 규정)

주민소송은 원고가 승소하더라도 직접적으로는 어떠한 개인적 이익을 얻는 것은 아니기 때문에 소송비용이 고액인 경우에는 인지대도 상당한 액수가 예상되므로 이러한 고액의 인지대는 주민소송의 제기를 사실상 원천적으로 제약하는 요인이 될 수 있음

※ 예) 소가가 10억원 이상인 경우에는 소가에 35/10,000를 곱하여 산출한 금액에 55만5천원을 가산한 금액 상당의 인지대를 붙여야 함 ⇒ 결과적으로 소가가 10억원인 경우, 405만4천원의 인지를 첨부하여야 함

- 따라서, 주민소송을 활성화하는 의미에서 주민소송은 비재산권을 목적으로 하는 소송(민사소송등인지법 제2조제4항)으로 간주하는 입법조치가 필요하며, 이러한 경우 주민소송의 소가는 확정적으로 2천만100원(민사소송등  인지법규칙 제18조의2)이 됨

	〈 민사소송등인지법 및 대법원규칙 조문 〉
◇ 민사소송등인지법(제2조 제4항) - 재산권상의 소로서 그 소가를 산출할 수 없는 것과 비재산권을 목적으로 하는 소송의 소가는 대법원규칙으로 정한다 ◇ 민사소송등인지규칙(제18조의2) - 재산권상의 소로서 그 소가를 산출할 수 없는 것과 비재산권을 목적으로 하는 소송의 소가는 2,000만100원으로 한다

※ 예) 소가가 1천만원 이상 1억원 미만인 경우에는 소가에 1만분의 45를 곱하여 산출한 금액에 5천원을 가산한 금액 상당의 인지를 첨부 ⇒ 따라서, 주민소송의 소가는 일률적으로 2,000만100원이 됨에 따라 약 9만 5천원의 인지대를 부담해야함

외국 사례

일본은 지방자치법에 명시적인 규정은 없으나,

- 최고재판소의 판례를 통해 주민소송을 비재산적 소송으로 간주하고 주민소송의 소가를 일률적으로 95만엔으로 확정하고 있음

- 따라서, 소액이 95만엔 이하라도 주민소송의 경우는 일률적으로 소액을 95만엔으로 인정

미국의 납세자소송은 일부 주에서는 납세자의 남소를 방지하기 위해 제정법이 정하는 바에 따라

- 납세자소송을 제기하는 원고가 패소하는 경우, 피고의 소송비용과 소송의 계속으로 일반시민이 받는 손해를 충분히 담보할 수 있는 보증금을 납부하도록 하고 있음

(납부방식은 다양)

	【 제13조의5(주민소송) 제16항 】
소송을 제기한 주민은 승소(일부 승소를 포함한다)한 경우 당해 지방자치단체에 대하여 변호사보수 등의 소송비용, 감사청구절차의 진행 등을 위하여 소요된 여비 그 밖에 실비의 보상을 청구할 수 있다. 이 경우 당해 지방자치단체는 청구된 금액의 범위 안에서 당해 소송을 진행하는데 객관적으로 소요된 것으로 인정되는 금액을 지급하여야 한다.

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송의 확정판결에 따라 지급되는 소송비용은 민사소송법상의 일반원칙인 패소자 부담의 원칙에 따라 주민이 승소시 당해 지방자치단체가 소용비용을 부담한다는 취지를 명확히 한 것과 더불어

- 소송비용에 포함되지 않는 각종 실비(감사청구절차 등을 거치며 지불된 각종 여비 등)도 지방자치단체가 부담한다는 원칙을 명시함으로써 공익소송의 제기로 당해 지방자치단체의 위법한 재무회계행위를 시정한 주민에게 불필요한 비용부담을 전가시키지 않으려는 취지에서 마련된 조문임(신설 조문)

일반적으로 주민소송의 경우에도 민사소송법 제98조의 규정에 의하여 소송비용은 패소한 당사자가 부담한다는 원칙에 따라 주민의 승소시 소송비용은 피고인 당해 지방자치단체에서 당연히 이를 부담해야함

※ 일부패소의 경우 비용부담에 관하여는 법원의 의견에 의하여 정하지만, 사정에 따라 한 쪽 당사자에게 소송비용의 전부를 부담하게 할 수도 있음(민사소송법 제101조)

- 이 경우 인정되는 소송비용에는 통상 재판비용과 당사자비용, 변호사비용이 포함됨(민사소송비용법 관련규정)

※ 재판비용 : 재판수수료인 인지액 및 법원의 심리․재판 등을 위한 법원의 행위에 필요로 하는 비용(인지액, 법원이 지출하는 송달․공고의 비용, 증인 등에 지급되는 여비․일당․수수료, 실지검증을 위한 출장비 등 증거조사 비용 등)

※ 당사자비용 : 당사자가 소송수행을 하는데 필요로 하는 비용(소송서류의 작성비, 당사자 또는 대리인이 기일에 출석하기 위한 여비․일당․숙박료 등)

※ 변호사비용 : 종전까지 일반적으로 변호사에게 지급되었던 보수는 변호사강제주의를 채택하고 있지 않는 우리 민사소송법에 있어서는 소송비용으로 인정되지 아니하였음. 즉, 필요비로 보지 않았으나, 현행 민사소송법은 변호사에게 지급한 보수 중 대법원규칙으로 정하는 일정범위 안의 금액은 민사소송법 제109조에 의하여 소송비용으로 인정되게 되었음

•민사소송법(제109조) : 소송을 대리한 변호사에게 당사자가 지급하였거나 지급할 보수는 대법원규칙이 정하는 금액의 범위 안에서 소송비용으로 인정한다.

다만, 패소한 지방자치단체가 부담해야 하는 소송비용 중 감사청구절차를 거치며 지출된 금액은 법상 소송비용으로 인정되기 곤란한 문제가 있어 이러한 비용은 승소한 주민이 부담해야 하는 문제가 발생할 우려가 있음

- 따라서, 이러한 비용에 대해서도 주민이 당해 지방자치단체에 비용보상을 청구할 수 있도록 하고, 자치단체는 청구한 금액의 범위 내에서 객관적으로 인정되는 상당 금액을 지급토록 함이 공익소송인 주민소송제도의 취지에도 부합되는 것임

※ 통상 소송비용액의 확정은 신청에 따라 결정으로 재판하며, 소송비용외 청구금액의 산정을 관련 증빙서류를 첨부하여 당해 자치단체에 신청하면, 객관적으로 입증되는 범위 내에서 자치단체가 상당금액을 지불하면 될 것임

외국 사례

일본은 지방자치법에 소송을 제기한 자가 승소(일부 승소를 포함)한 경우 변호사에게 보수를 지급해야 할 때에는 당해 보통지방자치단체에 대하여 보수액의 범위 내에서 상당하다고 인정되는 액의 지불을 청구할 수 있다고 규정

- 기타 승소보상금 등을 지급하는 제도는 채택하고 있지 않음

미국 납세자소송의 경우, 변호사비용 각자부담이라는 원칙이 있으나 납세자소송을 장려하는 취지에서 다양한 예외조치에 의하여 승소원고에게 변호사보수를 상환하는 방향으로 변화하고 있으며, 뉴욕주 등 일부 주에서는 제정법으로 승소원고에 대한 변호사비용의 지급을 규정하고 있음

- 소송에 승소한 납세자에게 변호사비용 외의 보상금을 지급하는 주도 있음

	〈 미국 일부 州의 보상금 지급(예) 〉
◇ North Carolina州 : 회복되는 이익의 1/3이하의 범위에서 500달러 이하의 장려금을 지급 ◇ Oklahoma州 : 위법행위를 한 공무원에게 2배의 배상의무를 지우고 회복되는 이익의 1/2를 보상금으로 지급

주요쟁점 해설

◆ 소송비용 외에 주민승소시 승소보상금 지급방안에 대한 검토

주민소송 제기를 장려하기 위한 목적에서 적극적인 인센티브 부여방안의 일환으로 승소한 주민에게 일정액의 승소보상금을 지급할 필요성이 있다는 견해도 있음

※ 특히, 행정내부의 업무처리를 잘 알지 못하는 주민의 입장에서는 내부고발자가 주민소송에 있어 중요한 역할을 할 수 있으므로 이러한 내부고발자를 활성화하고 이를 보호할 목적에서도 승소보상금은 꼭 필요하다는 견해

다만, 주민소송은 공익실현 차원에서 제기되는 소송인만큼 공익의 상품화와 보상금을 노린 직업적 소송전문가(소송 파파라치)의 양산을 초래할 우려가 있는 승소보상금제도는 불필요하다는 견해도 많음

- 특히, 이러한 입장에서는 내부고발자의 보호를 위한 목적이라면 현행 부패방지법상 내부고발자에 대한 보호와 보상금제도가 기 도입되어 있는 만큼 이를 활용하는 것이 보다 합리적이라는 입장임

《 부패방지법상 관련규정 》

※ 제32조(신분보장) : 국민은 이 법에 의한 신고나 이와 관련한 진술 그 밖에 자료제출 등을 한 이유로 소속기관․단체․기업 등으로부터 징계조치 등 어떠한 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 받지 아니한다.

※ 제36조(포상 및 보상) : ①위원회는 이 법에 의한 신고에 의하여 현저히 공공기관에 재산상 이익을 가져오거나 손실을 방지한 경우 또는 공익의 증진을 가져온 경우에는 신고를 한 자에 대하여 상훈법 등의 규정에 따라 포상을 추천할 수 있다.

②부패행위 신고자는 이 법에 의한 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다.(구체적인 보상금 지급기준은 시행령에 명시)

승소보상금의 지급문제는 입법정책의 문제로 그 채택여부를 검토할 필요성은 있으나, 공포(‘05.1.27)된 주민소송제도에 있어서는 다음과 같은 문제가 있음

- 주민연서에 의한 감사청구를 전치주의로 채택한 관계로 승소보상금의 배분과 관련하여 실질적인 소송당사자(특히, 대표당사자가 있는 경우)에게만 이를 지급할지 연서한 주민 모두에게 배분할지에 대한 논란이 예상되고 배분방식의 채택문제도 용이하지 않음

※ 소송당사자에 지급시 현실적으로 시민단체 등이 소송을 실제주도할 가능성이 높아 결과적으로 시민단체가 보상금을 수령하는 경우도 예상되나, 이 경우 시민단체의 정체성에 대한 논란도 예상

- 모든 소송형태에 보상금을 지급하는 것은 보상액의 범위와 관련하여 그 산정에 곤란한 문제가 발생. 즉, 중지청구, 취소․무효확인청구의 경우는 이를 통해 자치단체가 받는 경제적 이익의 범위를 금액으로 산정하기 곤란

※ 다만, 손해배상 또는 부당이득반환의 경우에는 경제적 이익의 범위설정이 가능(보상금은 부패방지법의 규정 준용)

- 내부고발자가 있을 경우, 이러한 내부고발자가 소송을 직접 수행하기는 곤란하므로 시민단체 등이 감사청구와 소송을 수행하는 것을 예상할 수 있으나 이 경우 내부고발자에게만 승소보상금을 지급할지 여부도 논란이 예상

※ 내부고발자의 정보는 위법성에 대한 판단이 정확할 가능성이 높으므로, 위법한 재무회계행위에 대해 손해배상이나 부당이득반환청구가 확실히 예상되는 경우라면, 현실적으로 부패방지위원회에 신고를 통해 보상금을 수령하는 것이 합리적인 방법임(부패방지법 제36조 제2항)

- 또한, 내부고발자의 문제는 부패방지법에 신분보장 및 보상금 지급에 관한 상세한 규정이 마련되어 있고, 내부고발자가 부패방지위원회에 우선 위법사항을 신고하고 이와 동시에 시민단체 등을 통해 주민소송을 제기하면 승소시 부패방지위원회가 그 결과에 따라 보상금을 지급할 수 있으므로, 이러한 방법을 채택하는 것이 보상금의 배분 등 제반 문제점을 해결할 수 있는 현실적인 대안이며 공익소송이라는 주민소송제도의 취지에도 부합하는 것임

※ 부패방지법상 신고가 가능한 부패행위에는 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득․관리․처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상의 손해를 가하는 행위가 포함됨(부패방지법 제2조 제3호)

- 기타 소송의 계속중에 참가하는 소송참가자(주민)의 보상금 지급 문제 등도 논란거리가 될 수 있음

이러한 제반사정을 감안하여 승소보상금에 관한 규정은 포함하지 않는 방향으로 추진하였으며, 실제 주민소송을 제기함으로 인해 발생하는 제반 경비에 대해서는 제15항에서 규정한 주민의 실비보상 청구권 부여로 갈음함이 보다 합리적인 방안임

※ 미국의 납세자소송에서 일부 주는 소송제기에 앞서 납부하도록 되어 있는 상당한 금액의 보증금 납부부담을 완화시킨다는 이해조정 차원에서 승소보상금을 지급하기도 함

	【 제13조의5(주민소송) 제17항 】
제1항의 규정에 의한 소송에 관하여 이 법에 규정된 것을 제외하고는 행정소송법에 의한다.

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송제를 지방자치법에 수용하여 도입한다는 방침에 따라 행정소송법과의 정합성을 고려하여, 행정소송법과 달리 규정할 필요가 있는 기본적인 사항만을 지방자치법에 규정하고 여타 소송절차 등에 관해서는 행정소송법의 규정을 준용하는 취지임(신설 조문)

《 주민소송에 있어서 판례의 역할 》

주민소송제도는 현행 행정소송법에서 인정하는 민중소송의 일환으로 지방자치법에 기본적인 사항이 규정되고 기타 주민소송의 성질에 반하지 않는 한 행정소송법의 규정(행소법에 없는 사항은 민소법 준용)을 준용토록 하고 있으므로 법적인 체계는 어느 정도 정비된 것으로 이해될 수 있음

다만, 1948년 제도도입 이후 수차례에 걸친 법 개정에도 불구하고 아직 법 해석에 있어 많은 논란이 발생하고 있는 일본의 사례를 감안한다면 향후 법원에 의한 판례의 형성이 무엇보다 중요한 역할을 해야 할 것으로 여겨짐

- 즉, 주민소송의 판례는 법상 규정된 주민소송의 불명확한 점을 분명히 하고 주민소송의 독자적인 발전 가능성을 시사해 준다는 점에서 중요한 역할을 담당할 것이며, 앞으로 판례를 통한 풍부한 이론 형성이 요청된다고 하겠음

외국 사례

일본은, 지방자치법에 주민소송에 대하여는 행정사건소송법의 규정을 준용한다고 명시

주요쟁점 해설

◆ 행정소송법외 민사소송법 준용규정 마련 필요 여부

현행 행정소송법에는 소송절차 등과 관련하여 동 법에 없는 규정은 민사소송법을 준용토록 하고 있으므로 별도의 민사소송법을 준용한다는 규정을 둘 필요는 없음

※ 당초 행자부안은 행소법에도 없는 사항은 민소법을 준용한다는 규정을 두었으나, 법제처 심의과정에서 조문의 간소화를 위해 삭제

	【 제13조의6(손해배상금 등의 지불청구 등) 제1항 】
① 지방자치단체의 장은 제13조의5제2항제4호 본문의 규정에 의한 소송에 대하여 손해배상 또는 부당이득반환의 청구를 명하는 판결이 확정된 때에는 당해 판결이 확정된 날부터 60일 이내를 기한으로 하여 해당 당사자에게 그 판결에 의하여 결정된 손해배상금 또는 부당이득반환금의 지불을 청구하여야 한다. 다만, 손해배상금 또는 부당이득반환금을 지불하여야 할 당사자가 지방자치단체의 장인 경우에는 당해 지방의회 의장이 그 지불을 청구하여야 한다.

본조의 입법취지

동 조문은 제4호소송의 확정판결로 인한 손해배상금 등의 지불이 당해 지방자치단체장의 의도적 청구권 불행사로 인해 장기간 불확정한 상태로 방치되는 것을 방지하기 위해 청구기간을 명확히 하고 자치단체장의 청구권 행사를   강제하기 위한 의무규정을 마련한 취지임(신설 조문)

- 따라서, 주민소송의 결과, 당사자(자치단체장, 직원, 지방의회 의원, 당해 위법한 행정행위의 상대방)에게 손해배상 또는 부당이득반환의 책임이 있음과 자치단체장으로 하여금 상당금액의 손해배상 등을 청구할 것을 명하는 판결이 확정되면 당해 지방자치단체장은 확정판결일로부터 60일이내에 확정된 손해배상금의 지불을 당사자에게 반드시 청구하여야 함

또한, 자치단체장이 손해배상금 등의 지불당사자가 되는 경우에는 본인이 이를 청구하는 모순이 있으므로 이러한 모순을 방지하기 위해 주민의 대표기관인 지방의회의 의장이 자치단체장에게 배상금 지불을 청구할 수 있도록 한 것임

외국 사례

일본은 지방자치법에 동 규정과 같이 조문을 마련

주요쟁점 해설

◆ 자치단체장이 60일이내 청구권을 행사하지 않는 경우

자치단체장이 60일 이내 손해배상금 또는 부당이득반환금의 지불을 청구하는 것은 법상 의무일 뿐 아니라, 이러한 손해배상금 등의 지불청구권은 당해 지방자치단체의 재산(채권)임

따라서, 당해 지방자치단체장이 60일이내 청구권을 행사하지 않는 것은 위법할 뿐만 아니라, 재산의 관리를 해태한 경우에 해당되므로 또 다른 주민소송의 대상이 될 수 있음

- 이 경우, 재산관리의 위법한 해태를 사유로 주민이 소송을 제기시에는 당해 지방자치단체장이 실질적으로 책임있는 당사자가 되어 청구권의 불행사로 인한 재산상 손실(지연이자 등)에 대해 다시 손해배상을 하게 되는 일이 발생

※ 이 경우에도 당초 손해배상금의 지불의무는 그대로 존치

이러한 점을 감안하면 당해 자치단체장이 의도적으로 청구권 행사를 태만히 하는 사례는 발생할 가능성이 희박함

◆ 손해배상금 등의 지불청구기간을 60일로 한정한 사유

청구기간의 장단문제는 입법정책의 문제이긴 하나, 책임있는 당사자가 지불해야할 손해배상금 등은 법원의 확정판결에 의해 그 의무와 배상금액 등이 이미 결정된 사항이므로 지불청구기간을 지나치게 연장함으로써 이자감소 등 당해 지방자치단체의 재산손실을 초래할 하등의 이유가 없음

따라서, 각종 대금의 납부기한 등이 명시된 기타 법률을 참조하여 60일이란 적정기간을 설정하였음(일본의 경우도 동일)

《 지방재정법시행령 》

• 행정재산 또는 보존재산의 사용․수익허가를 받은 자가 그 관리를 소홀히 하여 재산상 손해를 발생시킨 경우에 징수하는 가산금의 납부기한은 가산금 납부통지일로부터 60일 이내로 함(제86조 제3항)

• 잡종재산의 매각대금과 교환차금의 일시 전액납부기간은 계약체결후 60일을 초과하지 못함(제100조)

《 국유재산법시행령 》

• 행정재산의 사용료의 납부기한은 사용․수익허가를 한 날부터 60일 이내로 함(제27조)

• 행정재산 등의 사용․수익허가를 받은 자가 그 관리를 소홀히 하여 재산상 손해를 발생시킨 경우에 징수하는 가산금의 납부기한은 가산금 납부통지일로부터 60일 이내로 함(제31조)

◆ 지불청구는 일종의 행정처분인데 지방의회가 행정처분을 할 수 있는 권한이 있는 것인지

통상 행정처분을 할 수 있는 행정청이라 함은 처분 또는 재결을 할 수 있는 권한을 가지는 행정기관, 즉 국가 또는 지방자치단체의 행정에 관한 의사를 결정하고 이를 외부에 표시할 수 있는 권한을 가진 행정기관을 말하며,

- 현행 행정소송법 제2조 제2항은 행정청에는ꡒ법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인ꡓ을 포함한다고 규정하고 있으므로 지방의회의 의장도 법령에 근거하여 행정처분인 지불명령을 할 수 있다고 판단됨

※ 대법원 판례도 지방의회의 의원징계의결, 지방의회의장에 대한 불신임의결, 지방의회의장 선거는 모두 행정처분의 일종으로 항고소송의 대상이 되며, 이 경우 피고는 지방의회가 된다고 판시함

	【 제13조의6(손해배상금 등의 지불청구 등) 제2항 】
② 지방자치단체는 제1항의 규정에 의하여 지불청구를 받은 자가 동항의 기한 이내에 손해배상금 또는 부당이득반환금을 지불하지 아니한 때에는 손해배상․부당이득반환의 청구를 목적으로 하는 소송을 제기하여야 한다. 이 경우 그 소송의 상대방이 지방자치단체의 장인 경우에는 당해 지방의회 의장이 당해 지방자치단체를 대표한다.

본조의 입법취지

동 조문은 제4호소송의 확정판결로 인해 손해배상금 등을 지불할 의무가 발생한 당사자가 이를 이행하지 않을 경우에 대비하여 이러한 경우에는 당해 지방자치단체로 하여금 의무적으로 소송을 제기토록 강행규정을 마련한 취지임(신설 조문)

제4호소송에 있어서는 당해 자치단체(단체장 또는 권한있는 소속기관장)가 피고가 되지만, 그 판결결과를 기초로 하여 제기되는 동 조문의 소송은 당해 지방자치단체가 원고가 되는 민사소송임

또한, 제4호소송의 확정판결로 인해 손해배상금 등을 지불해야 하는 당사자가 당해 지방자치단체장이 될 경우, 자치단체장이 손해배상금 지불의무를 이행하지 않고 있을 때에는 2단계의 민사소송을 제기해야 하나,

- 이러한 경우, 자치단체장이 소송의 원고와 피고를 겸하게 되는 모순이 발생하므로 이 때에는 당해 지방의회의 의장이 당해 지방자치단체를 대표하여 자치단체장에게 손해배상청구소송 등을 제기할 수 있도록 한 것임(신설 조문)

외국 사례

일본의 경우도 이와 같으나, 자치단체장을 상대로 한 손해배상청구소송의 제기는 대표감사위원이 당해 자치단체를 대표함

주요쟁점 해설

◆ 손해배상을 청구하는 2단계 소송은 분쟁해결까지 지나치게 장기간이 소요되는데 대한 의견은

4호소송의 형태는 강학상의 의무이행소송을 창설한 것으로서 당해 지방자치단체에 대해 책임있는 직원이나 상대방에 대한 손해배상 등의 청구를 행하여야만 하는 것을 의무화한다고 하는 법률관계를 형성하는 형성소송의 성질을 갖는 것으로 해석할 수 있음

※ 형성의 소는 일정한 법률관계의 변동(발생․변경․소멸)을 가져오는 형성판결을 구하는 소송으로 이러한 형성의 효과는 피고의 행위를 기다리지 않고 판결의 효력에 의하여 직접 발생한다는 점에 특징이 있음

- 따라서, 판결에 의하여 패소가 확정되면 당해 지방자치단체에서는 손해배상청구권 등의 채권을 행사할 의무가 형성되는 것이며,

- 제2단계의 소송에 있어서는 제1단계 소송에서 다투어진 재무회계상 행위의 위법성이나 책임의 유무를 다시 다툴 수는 없는 것이며, 확정판결에 의한 행위의 위법성, 책임, 배상액 등의 확정을 전제로 하여 손해배상 등의 지불청구의무의 이행이 다루어짐에 지나지 아니하므로 통상은 단기간에 종결되어 질 수 있는 것임

또한, 당해 지방자치단체가 제1단계의 확정판결에 근거하여 법에서 정한 조치를 취하지 아니하는 경우에는 그 태만한 사실 자체가 위법이 되어 그것에 대하여 다시 제4호소송까지도 포함한 주민소송으로 다투어질 수 있으며,

- 그 지연이자를 포함하면 손해배상액 등은 보다 큰 금액이 되는 불이익이 발생하는 점을 고려한다면, 관련 소송의 장기화 또는 책임추급의 단념 등은 우려할 만한 것이 아님

◆ 자치단체장이 손해배상 책임을 지게 될 경우, 지방의회 의장이 아닌 부단체장 등으로 하여금 소송을 제기토록 하게 하는 것이 합당하지 않은지

현행 지방자치법상 지방자치단체의 부단체장에 대해서는 당해 자치단체장이 임명권 등 인사권을 행사하고 자치단체장의 직접적인 지휘․통솔을 받는 현실에서 부단체장이 단체장을 상대로 지불소송을 제기하는 것은 적절치 아니함

※ 시․도 부단체장은 임명권이 대통령에게 있으나, 이 경우에도 제청 등을 통해 단체장이 사실상의 인사권을 행사하고 있음

	【 제13조의7(변상명령 등) 제1항 】
① 지방자치단체의 장은 제13조의5제2항제4호 단서의 규정에 의한 소송에 대하여 변상명령을 명하는 판결이 확정된 때에는 당해 판결이 확정된 날부터 60일 이내를 기한으로 하여 해당 당사자에게 그 판결에 의하여 결정된 금액의 변상명령을 하여야 한다.

본조의 입법취지

동 조문은 제4호 단서소송의 확정판결에 따른 후속조치를규정한 내용으로 판결에 의해 결정된 변상금의 지불이 장기간 이행되지 않는 상황을 방지하기 위해 60일이라는 변상금의 지불기간을 설정하고 자치단체장에게는 변상명령을 할 의무를 부여한 것임(신설 조문)

외국 사례

일본의 경우도 동 조문과 같이 변상명령기간 등 설정

	【 제13조의7(변상명령 등) 제2항 】
② 제1항의 규정에 의하여 변상명령을 받은 자가 동항의 기한 이내에 변상금을 지불하지 아니한 때에는 지방세체납 처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다.

본조의 입법취지

4호 본문소송의 경우는 성질상 일반 사인이 손해배상금의 지불책임을 질 당사자로 될 수가 있고, 손해배상이나 부당이득반환은 성질상 민사상의 문제이므로 그 이행의 청구에 있어서도 민사소송을 통해 그 지불을 청구함이 타당하나,

4호 단서소송의 경우는 회계관계공무원이 변상금의 지불을 책임질 당사자가 되고, 지방재정법 등에 회계관계직원의 경우는 변상명령(행정처분)을 할 수 있는 근거규정이 있으므로

- 변상금의 지불을 이행하지 아니할 경우에는 직접 강제집행이 가능토록 근거규정을 마련한 것임(신설 조문)

외국 사례

일본의 경우는 회계관계직원이 변상명령을 이행하지 아니한 경우, 4호 본문소송(손해배상 또는 부당이득반환)과 마찬가지로 민사소송을 통해 이행을 청구토록 규정

주요쟁점 해설

◆ 회계관계직원의 변상명령에 대해서만 강제집행이 가능토록 한 이유

4호 본문소송의 경우는 손해배상이나 부당이득반환청구의 성질상 민사상의 문제로 봄이 타당하고, 일반 사인이 손해배상 등의 책임을 지게 될 수도 있는 것이므로

- 소송의 직접 피고도 아닌 당사자에게 확정판결에 의한 배상금의 지불이행을 위해 강제집행을 하기는 곤란한 문제가 있음

그러나, 회계관계직원의 경우는 지방재정법이나 회계관계직원등의책임에관한법률에 변상명령을 할 수 있는 근거규정이 이미 마련되어 있고

현행 감사원법에도 회계관계직원이 변상책임을 질 경우 기간내 변상책임을 이행하지 않을 경우에는 국세체납처분의 예에 따라 강제집행이 가능토록 규정을 마련하고 있으므로 문제가 되지 않음

※ 감사원법 제31조제5항 : 변상책임자가 감사원이 정한 기한내에 변상의 책임을 이행하지 아니하였을 때에는 소속장관 또는 감독기관의 장은 관계세무서장에게 위탁하여 국세징수법중 체납처분의 규정을 준용하여 이를 집행한다.

또한, 변상명령이 행정처분인 관계로 변상명령에 불복이 있는 경우 행정소송을 제기할 수 있도록 하여 구제수단이 마련되어 있으므로 부당한 권리침해의 우려는 없다고 판단됨

※ 일본의 경우는 변상명령에 대해 회계관계직원이 행정소송(취소소송)도 제기할 수 있고, 변상명령의 이행은 민사소송으로 하는 등 소송구조가 지나치게 복잡하므로 이를 단순화하기 위해 법제처 심사과정에서 이와 같이 수정됨

	【 제13조의7(변상명령 등) 제3항 】
③ 제1항의 규정에 의하여 변상명령을 받은 자는 이에 불복하는 경우 행정소송을 제기할 수 있다. 다만, 행정심판법에 의한 행정심판청구는 제기할 수 없다.

본조의 입법취지

변상명령은 행정처분에 해당하는 것이므로 이에 불복이 있는 경우는 행정소송을 제기할 수 있도록 규정을 마련한 것임(신설 조문)

다만, 이러한 행정소송의 제기로 불복을 신청할 수 있는 기회를 부여함은 타당하나, 일반적인 행정처분과 같이 소송제기에 앞서 구제수단으로 활용되는 행정심판절차를 거칠 수 있도록 함은 법원의 당초 판단을 행정기관이 재차 심의하는 형식이 되어 바람직하지 않고, 시간을 지체하는 결과만 초래하므로 행정심판청구는 할 수 없음을 명문화한 것임(신설 조문)

외국 사례

일본의 경우는 제4호소송의 결과에 따라 손해배상청구를 하였으나 당사자가 손해배상금을 지불하지 않을 경우에는 당해 자치단체가 손해배상청구를 목적으로 하는 민사소송을 제기할 수 있도록 하고, 공무원 등 변상명령을 받는 당사자는 행정소송(취소소송)도 제기할 수 있도록 규정

- 이 경우 4호단서소송에 있어서 변상명령(처분)이 행해진 경우에는 당해 처분에 대하여는 행정불복심사법(우리나라의 행정심판법)에 의한 불복신청을 할 수 없도록 규정

※ 즉, 일본도 근본적인 취지에 있어 우리와 같은 조문구성

주요쟁점 해설

◆ 제4호소송의 확정판결에 따라 책임의 소재와 배상금액이 확정되었는데도 불구하고 새로이 행정소송을 제기할 수 있도록 한 사유

제4호소송(본문소송 포함)의 경우에는 다른 주민소송의 유형과 달리 직접적인 책임을 질 당사자가 소송의 피고가 되지는 않아 자칫 이러한 당사자에게 불복의 기회를 전혀 부여하지 않으면 개인의 소송제기 권리를 침해할 우려가 있음

※ 비록, 소송고지를 통해 참가적 효력을 부여하고는 있으나, 제4호 주민소송의 경우는 일반 민사소송과 달리 단순히 이해관계가 있는 것이 아니라 직접적인 책임을 지게 되는 당사자가 소송참가인으로만 관여할 수 있는 문제가 있고, 부득이한 사유로 소송에 참가하지 못할 경우 본인이 보다 적극적인 방어논리를 개진하지 못하는 문제도 예상됨

- 따라서, 변상명령에 불복이 있는 경우에 행정소송을 제기할 수 있는 권리를 부여함이 타당

이와 같은 이유에서 손해배상이나 부당이득반환의 경우도 배상금 등의 지불 불이행시 바로 강제집행이 가능토록 하지 않고 민사소송을 통해 지불을 청구토록 규정한 것임

◆ 행정처분(변상명령)으로 변상금을 지불토록 하여도 다시 행정소송(취소소송)을 제기하게 되면 결국 2중소송이 되므로 불필요하게 주민소송을 지체시키게 된다는 우려와 관련

제4호 단서소송의 결과에 따른 변상명령에 대해 행정소송(취소소송)을 제기할 수 있도록 하는 것은 결과적으로 2중소송으로 이어질 수 있는 부담이 있는 것은 사실임

다만, 회계관계공무원 등 책임 있는 상대방을 직접 당사자(피고)로 하여 소위 대위소송을 허용하는 제도를 채택하지 않은 이상 이와 같은 2중소송으로의 연계는 불가피한 점이 있음

그러나, 일본과 같이 2단계의 민사소송제기나 3단계의 취소소송(제4호 단서소송의 경우)을 허용하는 것 보다는 변상명령에 대한 행정소송만을 허용하는 것이 소송경제적인 측면과 주민소송의 도입목적을 달성하는데도 훨씬 효율적임

- 즉, 민사소송의 제기는 종국적인 확정판결이 나야 변상금의 지불이 완료될 수 있는 것이나, 행정소송의 경우는 집행부정지의 원칙에 따라 부득이한 사유로 법원이 집행정지결정을 하기 전까지는 변상명령(처분)의 집행력이 지속되어 강제집행이 가능하게 되는 등 주민소송의 본래 목적을 신속히 달성할 수 있는 장점이 있음

※ 일본은 판결의 결과에 불복이 있으면 민사소송을 제기하게 하거나, 배상명령에 대해서는 취소소송제기가 가능토록 하는 방법을 채택(강제집행은 불가능)

또한, 이러한 사유로 손해배상의 책임을 질 당사자를 직접 피고로 하여 주민이 소위 대위소송을 제기하는 형식을 채택하면 이러한 2중소송의 문제는 발생하지 않는다는 지적도 있으나,

- 이는 공무원 개인이 전적으로 자기 책임하에 소송부담을 지게 되는 문제로 인해 무사안일과 회계부서 근무 등을 기피하는 사례가 빈번히 발생하여 일본도 이러한 소송형식을 2002년에 지방자치법 개정을 통해 바꾼 것임

	【 부 칙 〈 2005.1.27〉】
①(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제13조의4 내지 제13조의7의 개정규정은 2006년 1월 1일부터 시행한다. ②(주민소송에 관한 적용례) 제13조의5 내지 제13조의7의 규정에 의한 주민소송은 동 조의 시행일 이후에 행하여진 감사청구분부터 이를 적용한다.

본조의 입법취지

동 조문은 주민소송제를 포함한 지방자치법 개정안의   공포(05.1.27)와 제도의 시행을 위해 현재, 각 지방자치단체별로 제정․운영중인 주민감사청구조례의 개정과 자치단체 소송담당 공무원 교육등 후속조치가 ’06.1.1 시행에 차질이 없도록 추진되어야 하고,

※ 자치법시행령상에 감사청구심의회의 중립성과 공정성 확보방안이 보강(’05.8.5) 되고, 이에 따른 감사청구심의회의 구성 보완 등 조례개정 필요

- 각 중앙부처와 자치단체별 감사담당부서와 소송전담부서의 확대개편과 더불어 필요하다면 자치단체별 전담 변호사제의 도입 등도 검토될 필요가 있으므로 최소한 1년정도의 준비기간은 필요함에 따라 시행일을 ‘06년 1월 1일로 규정한 것임

또한, 제2항의 부칙조항은 주민소송 제기에 앞서 경유해야 하는 주민감사청구제도와 관련하여 주민소송제 시행일 이전에 청구된 주민감사청구의 경우는 청구인의 수, 감사청구기간, 감사청구와 연계된 제소기간의 문제 등에 혼란이 생길 수도 있는 것이므로,

- 개정법안의 시행일 이후부터 청구되는 주민감사청구대상에 대해서부터 이를 적용한다는 적용례를 명확히 규정한 것임

Ⅲ. 행정사항

Ⅲ

행  정  사  항

ꊱ 조례 개정 등

ꊲ 주민에 대한 홍보

ꊳ 주민소송제도에 대한 소속공무원 교육 실시

ꊴ 추진상황 점검

Ⅲ. 행정사항

ꊱ 조례 개정 등

조례안 및 개정요령 시달 : 2005. 9월

조례안 입법예고 및 여론 수렴 : 2005. 10월

조례안 의회제출 : 2005년 10월

조례 공포 및 시행 : 2006. 1. 1이전에는 반드시 공포되어 06. 1. 1부터 시행에 차질이 없도록 조치

※ 기타 ‘05.8.5 공포된 지방자치법시행령 개정에 따른 감사청구심의회 등의 구성도 11월까지 완료 조치

ꊲ 주민에 대한 홍보

홍보 내용

- 새로운 주민소송제도의 조기정착과 활성화를 위해 주민 소송제도의 입법취지 및 주민소송의 절차 등 운용요령

자치단체별 자체 홍보계획 수립․추진

- 자치단체별 여건을 고려하여 최대한의 효과를 거둘 수  있도록 다양한 홍보기법을 모색하여 계획 수립

- 기존의 공중파 및 케이블 TV방송, 언론사 등과 협조

- 팝업창을 이용한 자치단체 홈페이지에 적극적 홍보

- 주민소송에 대한 자체 홍보물 제작을 통한 홍보

- 공보, 반상회보, 전단지 등 주기적인 홍보

홍보 기간 : 주민소송제도 시행일(2006. 1. 1.)을 감안하여 당해 자치단체조례 개정 후 집중적 홍보 실시

- 2005. 9～12월 : 자체 홍보물 제작 및 자치단체홈페이지를 통한 홍보, 언론사 보도자료 배포, 지역 방송국 대담․토론회, 반회보․공보 활용 등

- 2005. 9월 이후 : 공익광고, 가로변 전광판, 케이블TV 등을 통해 가급적 주기적 홍보가 가능토록 조치

ꊳ 주민소송제도에 대한 소속 공무원 교육 실시

주민소송제도의 본격적인 시행에 앞서 지방자치단체 공무원들의 제도에 대한 이해와 향후 소송업무 등의 원활한 추진을 도모하기 위해 직원교육 중점 실시

자치단체별 여건에 맞는 교육방안을 마련하여 모든 소속   공무원들이 교육에 참여할 수 있도록 조치

교육교재는『주민소송제도 업무편람』등 참조

ꊴ 추진상황 점검

추후, 주민감사청구조례 개정, 자체교육, 주민홍보 등에 관한 자치 단체별 추진상황을 별도 점검

주민소송제도 참고자료

<참고1> 주민소송 청구대상별 주요판례(일본례)

<참고2> 주민소송제(안)과 일본 주민소송제 대비표

<참고3> 외국의 주민소송제도

<참고4> 주민소송제의 남소방지대책 일괄

<참고5> 주민소송제의 활성화대책 일괄

<참고6> 지방자치법 개정안 (‘05.1.27 법률 제7362호)

신･구 조문 대비표

<참고7> 지방자치법 시행령 개정안(‘05.8.5 대통령령 제18991호)

신･구 조문 대비표

《참고자료 1》 주민소송 청구대상별 주요판례(일본례)

주민소송제도 참고자료

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ꊱ 위법한 공금의 지출

간담회 등의 회식비 지출

- 자치회 임원들과의 워크샵시 관광목적의 견학 등이 일정의 대부분으로 교통비, 숙박비 등을 민원홍보비로 지출한 것은 위법하므로 손해배상명령

- 町長의 검찰간부와 간담회중 1․2차외 3차로간 스낵바비용을 町長 교제비로 지출한 것은 직무관련성이 없어 위법하므로 손해배상명령

자치단체장이나 지방의원들의 시찰여행시 비용지출

- 해외에서 매춘관광을 한 지방의원 수명에게 여비반환 명령

- 시찰여행 대부분을 관광으로 보낸 단체장 등에게 여비반환 명령

- 해외여행 지방의원에게 전별금을 전달한 단체장에게 반환명령

허위접대

- 허위․가공의 회식비용 명목으로 시의 공금이 지출된 경우 공금지출을 결정한 전결권자에게 손해배상명령

- 국가의 보조금을 사용한 중앙관료에 대한 허위접대에 대해, 일부는 허위로 나머지는 불필요한 접대로 인정, 도청간부들에게 반환명령

- 공무원들끼리 술과 식사를 한 모임의 공무성을 부정하여, 縣교육장에게 식비지출 상당액의 반환을 명령

고액의 식비

- 접대자의 지위․이름이 밝혀지지 않는 경우는 직원이 사용한 것으로 보아, 적정 식비수준을 넘은 지출은 재량권남용으로 시간부들에게 27만엔 반환명령

- 중앙관료나 지역유지 등에 대한 접대 중 1인당 8000엔을 넘는 부분은 재량권 남용으로 담당 현간부등에게 196만엔 반환명령

- 유럽 시찰여행을 하면서 현이 규정한 상한을 넘는 고급호텔에 숙박한 사안에 대해 현 지사 등에게 13만엔의 반환명령

허위 출장 및 가짜수당 등

- 직원 전원에게 일률적으로 초과근무수당을 지급한 것은 조례위반이라 하여 오사카시장 등에게 5970만엔의 반환명령

- 장기결근을 한 노조전임자에 대해 급여 등 6000만엔을 지불한 것은 위법이라 하여 삿포로시장에게 200만엔 지불명령

민간법인(삼림조합․제3섹터 등)에 파견한 직원의 급여부담

- 골프장 개발을 위한 제3섹터에 파견한 시 직원에게 시가 급여일부를 지급한 것은 위법, 제3섹터에게 400만엔을 시에 반환토록 명령

급여 관련

- 뇌물수수혐의로 체포․기소되어 실질적으로 근무하지 않은 촌장에게 급여 등을 지급한 것은 위법이라 하여 부당이득반환을 명령

보조금 교부 및 정교분리원칙 관련

- 관내에 있는 신사 2곳의 복구비를 보조금 명목으로 지출한 촌장에게 600만엔의 반환을 명령

- 방만한 경영으로 적자가 누적된 제3섹터에 시가 800만엔의 보조금을 교부한 것이 위법하다 하여 시장에게 반환 명령

ꊲ 위법한 재산의 취득․관리․처분

공유재산을 낮은 가격으로 매각

- 3배 또는 10배의 가격차가 나는 촌 소유지와 사유지의 교환계약을 무효로 인정하여 원상회복을 명령

- 시가 9억엔에 불하한 토지를 건설회사가 반년후 백화점에 40억엔에 전매한 것에 대해 건설회사에 12억엔 배상명령

사유재산의 고가 매수

- 개발업자로부터 골프장 용지를 적정가격 보다 2배이상 높은 가격에 구입한 전 교토시장에 대해 4억7000만엔 배상명령

	【 재산관리와 관련한 판례입장 】
◇ 공물관리(도로․하천 등을 일정한 행정목적 실현을 위해 지장이 없는 상태로 유지하는 작용)는 주민소송의 대상이 아님 ◇ 하천 등 자연공물을 구성하는 지반이나 물은 재산에 포함 안 됨 - 다만, 하천 자체는 주민소송의 대상이 되지 않으나, 점용료․점용료 상당의 손해금에 대해서는 주민소송의 대상이 됨 ◇ 도로구획변경처분․도로폐지결정은 주민소송의 대상이 안 됨 ◇ 공원의 장기점용허가와 도시공원용지를 도시공원구역에서 제외시키는 구역변경처분은 재무회계행위가 아님 ◇ 지방자치단체가 도로점용료를 징수하지 않거나 조례에 규정된 금액보다도 저가의 점용료를 징수한 경우에는 공금의 부과․징수를 해태한 사실에 해당하여 주민소송의 대상이 됨

ꊳ 위법한 계약의 체결과 이행

계약관리의 책임

- 시의 정비사업기본계획 수립을 삼림청 외곽단체에 2000만엔을 주고 위탁했으나, 실제 업무는 민간회사가 1800만엔에 재위탁 받은 것에 대해, 시장에게 계약관리책임을 물어 200만엔 지불명령

수의계약의 체결

- 수의계약에 의한 시유지 매각이 예외적으로 수의계약사유를 정한 관련법령에 위반한다 하여 계약체결 및 이행행위 금지청구 인용

토지매매계약의 금지

- 토지개발공사와 시 사이에 상당액을 초과한 가격으로 토지매매계약을 체결한 것에 대해 체결 및 대금지출에 대한 금지청구 인용

ꊴ 공금의 부과․징수를 해태한 사실

지방세․사용료․수수료․과태료․행정대집행비용․도로점용료 등을 징수하지 않거나 조례에 규정된 금액보다도 낮게 징수한 경우는 공금의 부과․징수를 해태한 사실에 해당

법정외 보통세의 신설을 내용으로 하는 조례를 제정하지 않은 것은 공금의 부과․징수를 해태한 사실에 해당하지 않음

ꊵ 재산관리를 해태한 사실

자치단체가 갖고 있는 각종 재산상의 청구권을 집행기관 등이 행사하지 않는 경우에는 해태한 사실이 성립하며, 특히 손해배상청구권 행사를 해태한 사실에 대한 위법확인청구는 적법

《참고자료 2》    주민소송제(안)과 일본 주민소송제 대비표

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구 분	주민소송제(안)	일본 주민소송제
입법형식	○ 지방자치법에 규정	○ 지방자치법에 규정
감사청구 전치주의	○ 필수적 감사청구전치주의 채택 ○ 감사청구기관은 상급기관 - 시도는 주무부장관 - 시군구는 시도지사에게 청구	○ 필수적 감사청구전치주의 채택 ○ 감사청구기관은 자치단체별로 구성된 감사위원
감사청구인 (원고적격)	○ 20세 이상의 일정 수 이상의 주민이 감사청구 - 시․도 (500명), 50만 이상 대도시(300명), 시․군․구(200명)을 초과하지 않는 범위내 자치단체 조례로 규정 ○ 감사청구를 거친 자는 1인도 주민소송 제기 가능	○ 자치단체 주민이면 1인도 감사 청구 및 소 제기 가능 - 선거권(20세이상)이 있는 주민에 한정하지 않아 행위능력이 있는 미성년자도 감사청구 및 소제기 가능 ※ 위법한 재무회계행위외 일반 사무에 대해 인정되는 주민감사청구제도는 선거권이 있는 20세이상 주민중 정령 이 정하는 일정수 이상의 주민(주민 총수의 1/50 범위내)이 연서로 감사청구
소송대상	○ 위법한 재무회계행위에 한정 - 위법한 공금지출, 재산의 취득․관리․처분, 계약의 체결․이행, 각종 공금의 부과․징수 해태등	○ 위법한 재무회계행위에 한정 - 위법한 공금지출, 재산의 취득․ 관리․처분, 계약의 체결․이행, 각종 공금의 부과․징수의 해태등
소송유형	○ 소송유형을 4가지 유형으로 법정 - 행위의 중지, 취소 또는 무효등 확인, 부작위위법확인, 손해배상 청구 요구 등	○ 소송유형을 4가지 유형으로 법정 - 행위의 중지, 취소 또는 무효등 확인, 부작위위법확인, 손해배상 청구 요구 등

구 분	주민소송제(안)	일본 주민소송제
감사청구기간 및 제소기간	○ 감사청구기간 및 제소기간을 둠 - 감사청구 : ..로부터 2년 이내 - 소송제기 : ..로부터 90일 이내	○ 감사청구기간 및 제소기간을 둠 - 감사청구 : ..로부터 1년 이내 - 소송제기 : ..로부터 30일 이내
소송절차 중단 및 수계	○ 소송계속중 주민 사망 등 주민 자격 상실시 소송절차 중단 ○ 소송중단 사유발생시 6개월내 감사청구에 연서한 다른 주민이 소송절차 수계 가능	○ 관련규정 없음 - 다만, 판례로 주민 사망 등 사유 발생시 소송절차는 당연히 종료 하는 것으로 해석
소송참가	○ 국가, 상급 자치단체 및 감사 청구에 연서한 다른 주민과 소송 고지를 받은 자의 소송참가 허용	○ 관련규정 없음 - 소송참가는 민사소송법, 행정 소송법을 준용하여 허용하나 구체적 사항은 판례와 학설에 맡김
원고의 처분권 제한	○ 법원의 허가를 받지 아니하고는 소의 취하, 소송의 화해 또는 청구의 포기를 할 수 없음	○ 관련규정 없음
소송인지대	○ 민사소송등인지법 제2항제4호의 규정에 의한 소정의 비재산권을 목적으로 하는 소송으로 봄	○ 관련규정 없음 - 다만, 판례를 통해 소송인지대 축소
변호사비용 등 실비보상요구권	○ 주민 승소시 변호사비용 등 소송 비용외 각종 실비보상청구권을 부여 하고 자치단체의 지급의무규정 마련	○ 주민 승소시 변호사비용 청구권만 주민에게 부여
손해배상금 청구방법	○ 손해배상금 등의 지불 불이행시 민사소송으로 청구 (변상명령에 대해서는 강제집행)	○ 손해배상금 등의 지불 불이행시와 변상명령 모두에 대해 민사소송으로 청구

《참고자료 3》          외국의 주민소송제도

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영국의 납세자소송(relator action)

개인으로서 뿐만 아니라 다른 납세자의 대표자로서 행위하는 1인 또는 수인의 납세자가 지방자치단체장 또는 그 직원의 행위가 주민들을 이익을 침해하거나 무권한의 행위일 경우 이를 저지하기 위해 행하는 쟁송

이론적 근거 : 공공신탁이론

- 지방자치단체의 재산이나 공금은 납세자가 납부한 공조공과에 의해서 형성된 시민 모두의 것이며, 지방자치단체는 그 관리를 맡은 수탁자에 불과하고 납세자는 신탁수익자

1835년 지방자치법 제정으로 납세자소송을 일반적으로 인정

- 지방자치단체의 공금은 공공신탁재산으로서 그 공금을   취급할 의무를 지방자치단체에게 부과, 납세자는 지방자치단체의 위법한 공금 처리를 신탁위반으로 간주하여 그 시정을 구할 수 있음

납세자의 고발에 의해, 사법장관만이 제소할 수 있는 간접적 고발자소송(relator action)

- 사인은 오직 소송을 추행(追行)하는 고발인(relator)에 불과(납세자의 원고적격 부정)

- 공신탁의 보호자인 국왕을 대표하는 사법장관이 납세자의 고발에 근거해서 지방자치단체의 위법한 공금 지출 등을 신탁위반으로 법원에 제소하고 금지명령 혹은 선언적 판결을 구함 → 19세기 이후, 판례를 통해 지방자치단체의 위법행위 일반에까지 사법장관의 출소적격 인정

지방자치단체 공금지출의 위법성을 다루는 납세자소송이 처음으로 승소판결을 받은 것은 1826년

미국의 납세자소송(Taxpayer's Suit)

공금 및 공공재산의 오용․남용․횡령 등으로 납세자의 이익을 침해하는 위법한 행위에 대하여 납세자로서의 구제를 구하는 소송

연혁

- 1847년 뉴욕시 시장을 피고로 하는 납세자소송 처음 인정

- 같은 해 매사추세츠주가 지자체의 예산남용에 대한 납세자 소송을 허용하는 성문법 제정

- 그 후 거의 모든 주에서 지자체 차원의 납세자소송 도입, 주 차원으로 확산

시민소송(Citizen Suit)化 경향

- 1970년대 이후 원고적격요건 완화로 인한 소의 이익 완화, 재무사항에서 비재무사항으로의 소송대상 확대 등으로 인해,

- 자치단체의 위법행위를 시정함으로써 납세자 전체의 권익을 옹호하고 자치행정의 공정한 운영을 확보하는 것을 목적으로 하는 시민소송으로 발전

- 주로 환경 침해에 대해, 주민이 법원을 통해 환경파괴 및 침해행위를 규제할 수 있도록 환경 관련 개별법에서 인정

법적성격

- 소권자의 공익에 대한 사실상 이익이 법적 요건이라는 점에서 주관소송, 공익을 목적으로 한다는 점에서 객관소송

납세자소송의 유형

- 고발자소송 : 개인 또는 주민이 공공이익에 대해 법무장관을 통해 제소, 법무장관이 전반적 소송 진행

- 직무집행명령청구소송 : 행정청이 법령에 의해 행해야 할 직무를 행하지 않은 경우 그 직무를 행하도록 청구

- 정지명령청구소송 : 회복불가능한 손해가 예상되는 위법․부당한 행정행위의 집행 정지를 청구

- 선언적 확인 판결 : 당사자의 권리 및 법률관계에 대해 법원이 공적으로 확인

당사자

- 원고적격 : (지자체의 위법행위가 공유재산에 손해를 미치고, 개인적 손해를 입었다고 주장하는) 납세자 또는 시민

- 피고적격 : 자치단체, 주, 연방정부(연방정부는 한정된 범위에서 인정)

이론적 근거 : 공공신탁의 법리

지방자치단체 및 주 차원의 납세자소송

- 명목적 원고적격, 사실상 민중소송과 동일, 소송대상 광범위(재무 → 비재무적사항, 위법 → 낭비적 행위로 확대), 청구 내용에 따라 소송유형 다양

- 주민 내지 납세자의 지위에서 위법한 재무회계행정의 운영을 방지․시정하고 나아가 위법한 행정일반을 통제하여 행정운영을 공익과 주민 이익에 합치하도록 하는 사법적 환류장치

연방부정청구법(the Federal False Claims Act)에 의한
"키탐" (qui tam)소송

- 연방정부의 사업이나 계약에 관한 사기 등 부정이 있을 경우 정부를 대신하여 그 부정행위자를 피고로 삼아 제기하는 공익소송의 일종으로, "내부고발자소송"으로도 불림

- 조세포탈, 낭비, 부실운영의 경우는 대상 안 됨

일본의 주민소송(Resident's suit)

주민감사청구에 의해 지방자치단체의 재산적 손해를 방지하거나 회복할 수 없는 경우에 주민의 소송제기에 따라 법원이 그 적부를 판단하는 제도

주민이 자기의 법률상 이익이나 권리와는 관계없이 제기하여 지방자치행정의 공정성과 주민 전체의 이익을 보호함을 목적으로 하는 민중소송․객관소송

독일의 단체소송(Class Authority)

다수인이 동시에 피해를 입은 경우 각자의 피해에 대해 개별적으로 소송을 제기하는 것이 실제적으로 불가능하고, 가해자의 위법행위에 대한 제재를 가하지 않음으로써 가해행위가 계속될 위험이 있을 때, 이에 대처하기 위해 다수인(지역주민 또는 사단법인)에게 원고적격을 인정하는 소송제도

- 종류 : 단체가 원고가 되어 개개 법률의 보호목적인 공익을 추구하거나(이타적 단체소송) 또는 원고로서 개인의 청구권을 주장하는(이기적 단체소송) 소송

- 개인의 이익과 공공의 이익을 위한 중간적 위치에 있는 타인의 이익을 실현코자 하는 소송상 수단

객관․공익․집단․비법률적 쟁송으로서 법률의 규정이 있을 때만 허용

사법 분야에서는 단체소송이 개별법에 의하여 인정되어 왔으나 행정법 분야에서는 1950년대 이래로 일관되게 부인

- 행정법원법상 원고적격을 권익침해에 국한(개인이 전체 집단구성원들에 대하여 판결효를 발생시키는 원고적격을 가질수 없음)

따라서, 독일의 단체소송은 개별법에 의해 인정된 법정소송에 머물고 있으며, 개괄주의에 입각한 일반소송으로 발전되지 않고 있음

프랑스의 월권소송

국참사원(행정법원)에 위법한 행정처분의 취소를 구하여, 법의 일반원칙에 따라 행정의 합법성 보장을 목적으로 하는 행정법상 소송제도

- 우리나라 민중소송에 있어서의 취소소송과 비슷

- 취소소송만 허용되고, 행정재판소의 권한도 취소권에 한정

- 법의 일반원칙에 의해 인정되고, 법적근거 없이도 모든 행정행위에 대해 허용됨

원고와 피고간의 주관적 권리관계를 판정하기 위한 것이 아니라 위법한 행정처분의 취소를 목적으로 하는 객관소송이며, 이에 따라 소익의 범위가 넓게 인정됨

※ 원고적격이 폭넓게 인정된다는 점에서 민중소송적 성격을 가지나, 단순히 국민적 지위만으로는 원고적격이 인정되지 않는다는 점에서 민중소송이 아님

불법하게 시의 재정지출을 초래하는 시의 결정에 대한 납세자소송, 선거구 획정에 대한 선거인소송 등에서 원고적격 인정

※ 프랑스의 소비자소송

- 소비자의 집단적 이익이 침해되는 경우 그들의 이익을 구제하는 소송

- 원고적격 한정적(소비자)

미국 납세자소송과 일본 주민소송의 비교

구 분	미국의 납세자소송	일본의 주민소송
도입	○ 영국의 납세자소송에서 전파	○ 미국의 납세자소송을 모델로 도입(1948), 지방재무회계제도 개혁을 내용으로 하는 지방자치법 개정(1963)으로 “주민소송” 명칭 사용
목적 및 법적성격	○ 공적 권리침해에 대한 구제수단 → 시민소송․공공소송으로 발전	○ 지방자치단체행정의 적법성 보장을 위한 주민통제수단으로서의 객관소송․민중소송
감사청구 전치주의	○ 대부분 주에서 채택안함	○ 감사청구전치주의 채택
소송대상	○ 재무회계사항뿐만 아니라 비재무회계사항도 포함하는 경향 - 지방자치단체 행정운영의 위법성일반을 추궁	○ 지방자치단체와 그 장등의 위법한 재무회계 행위에 한함 - 위법한 공금지출, 재산관리, 계약 체결, 채무부담, 해태사실 등
소송유형	○ 형평법상 판례로 형성․발전되어, 청구내용에 따라 다양한 소송형식 인정	○ 소송유형을 4가지로 법정 - 행위의 중지, 취소 또는 무효등 확인, 부작위위법확인, 손해배상 청구 요구 등으로 한정
원고적격	○ 납세자	○ 지방자치단체의 일반주민
피고	○ 자치단체, 주, 연방정부(다만, 연방 정부는 판례로 한정된 범위내 인정)	○ 지방자치단체 - 국가에 대한 주민소송 금지
변호사비용	○ 각자부담이 원칙	○ 변호사비용 지급청구를 법에 명시
남소방지	○ 보증금 납부와 같은 직접적 제한조치 둠	○ 보증금 납부제도 없음 - 감사청구전치주의, 출소기간, 별소 금지 등에 의해 간접적 규제
보상금	○ 대개 보상금을 지급함	○ 보상금은 지급하지 않음

《참고자료 4》    주민소송제의 남소방지대책 일괄

우리나라	일본	미국
○ 주민감사청구 전치주의 채택 ○ 감사청구에 있어 주민연서 요구 ○ 감사청구기간의 제한 (2년) ○ 제소기간의 제한 (90일) ○ 동일 사항에 대한 별소금지규정 마련	○ 주민감사청구 전치주의 채택 ○ 감사청구기간의 제한 (1년) ○ 제소기간의 제한 (30일) ○ 별소금지규정 마련	○ 권한있는 공무원에 대한 소송제기 요구 및 거절과 같은 전치 절차 ○ 제소기간의 제한 ○ 변호사비용 각자 부담원칙(다만, 다양한 예외조치 인정) ○ 소송제기를 위한 보증금 납부 ○ 별소금지 인정

《참고자료 5》     주민소송제의 활성화대책 일괄

우리나라	일본	미국
○ 감사청구에 있어 요구되는 연서주민수 대폭 축소 ○ 주민소송 대상은 감사청구 제외대상에 미포함 ○ 소송인지대 금액 대폭 축소 반영 ○ 주민소송시 주민 1인의 제소 허용 (다만, 감사청구인에 한정) ○ 승소시 변호사비용 등 소송비용외 실비 보상 청구권 부여 ※ 기타 감사청구기간 및 제소기간도 일본에 비해 대폭 연장	○ 주민 1인의 감사 청구 허용 ○ 소송인지대 금액 축소(판례로 인정) ○ 승소시 변호사비용 요구권 부여	○ 일본과 같은 감사 청구 전치절차 미채택 ○ 주민 1인의 소송 제기 허용(일부 주는 복수 요구) ○ 승소보상금 채택

《참고자료 6》

지방자치법 개정안 신･구 조문 대비표

(‘05.1.27 법률 제7362호)

현 행	개 정
第13條의4(住民의 監査請求) ①地方自治團體의 20歲이상의 住民은 20歲이상의 住民 總數의 50分의 1의 범위안에서 당해 地方自治團體의 條例가 정하는 20歲이상의 住民數이상의 連署로 市․道에 있어서는 主務部長官에게, 市․郡 및 自治區에 있어서는 市․道知事에게 당해 地方自治團體와 그 長의 權限에 속하는 事務의 처리가 法令에 위반되거나 公益을 현저히 害한다고 인정되는 경우에는 監査를 請求할 수 있다. 다만, 다음 各號의 1에 해당하는 사항은 監査請求의 대상에서 제외한다. 1.․2. (생 략) 3. 다른 機關에서 監査하였거나 監査중인 사항. 다만, 다른 機關에서 監査한 사항이라도 새로운 사항이 발견되거나 중요사항이 監	第13條의4(住民의 監査請求) ①----------------------------시․도는 500명, 제161조의2의 규정에 의한 50만 이상 대도시는 300명, 그 밖의 시․군 및 자치구는 200명을 초과하지 아니하는 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------. 1.․2. (현행과 같음) 3.--------------------------------------------------------------------------------------------------------

査에서 漏落된 경우에는 그러하지 아니하다. <신 설> <신 설> ② (생 략) <신 설> <신 설>	---------- 경우와 제13조의5제1항의 규정에 의하여 주민소송의 대상이 되는 경우에는 그러하지 아니하다. 4. 동일한 사항에 대하여 제13조의5제2항 각호의 어느 하나에 해당하는 소송이 계속중이거나 그 판결이 확정된 사항 ②제1항의 규정에 의한 청구는 당해 사무처리가 있었던 날 또는 종료된 날부터 2년을 경과하면 제기할 수 없다. ③ (현행 제2항과 같음) ④주무부장관 또는 시․도지사는 주민이 감사청구를 한 사항이 다른 기관에서 이미 감사한 사항이거나 감사중인 사항인 경우에는 그 기관에서 실시한 감사결과 또는 감사중인 사실과 감사종료후 그 결과를 통지하겠다는 사실을 청구인의 대표자에게 통지하여야 하고, 당해 기관에도 그 사실을 통지하여야 한다. ⑤주무부장관 또는 시․도지사는 주민감사청구를 처리함에 있어서 청구인의 대표자에게 반드시 증거

③主務部長官 또는 市․道知事는 당해 地方自治團體의 長에게 第2項의 규정에 의한 監査結果에 따라 필요한 措置를 요구할 수 있다. 이 경우 당해 地方自治團體의 長은 이를 성실히 이행하여야 하고 그 措置結果를 地方議會와 主務部長官 또는 市․道知事에게 보고하여야 한다. <신 설> ④ (생 략) ⑤第13條의3第2項 내지 第6項 및 第8項의 規定은 20歲이상의 住民의 監査請求에 관하여 이를 準用한다. 이 경우 “條例의 制定이나 改廢”를 “監査”로, “地方自治團體의 長”은 “主務部長官 또는 市․道知事”로 본다. <신 설>	제출 및 의견진술의 기회를 부여하여야 한다. ⑥---------------------------------------------- 제3항--------------------- 따라 기간을 정하여 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------. ⑦주무부장관 또는 시․도지사는 제6항의 규정에 의한 조치요구내용과 당해 지방자치단체의 장의 조치결과를 청구인의 대표자에게 서면으로 통지하고 이를 공표하여야 한다. ⑧ (현행 제4항과 같음) ⑨ ---------------- 제6항------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------. 제13조의5(주민소송) ①제13조의4제

	1항의 규정에 의하여 공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득․관리․처분에 관한 사항, 당해 지방자치단체를 당사자로 하는 매매․임차․도급 그 밖의 계약의 체결․이행에 관한 사항 또는 지방세․사용료․수수료․과태료 등 공금의 부과․징수의 해태에 관한 사항을 감사청구한 주민은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에 그 감사청구한 사항과 관련있는 위법한 행위나 해태사실에 대하여 당해 지방자치단체의 장(당해 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속기관의 장에게 위임한 경우에는 그 소속기관의 장을 말한다. 이하 이 조 및 제13조의6에서 같다)을 상대방으로 소송을 제기할 수 있다. 1. 주무부장관 또는 시․도지사가 감사청구를 수리한 날부터 60일(제13조의4제3항 단서의 규정에 의하여 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 종료된 날을 말한다)을 경과하여도 감사를 종료하지 아니한 경우 2. 제13조의4제3항 및 제4항의 규

	정에 의한 감사결과 또는 동조 제6항의 규정에 의한 조치요구에 불복이 있는 경우 3. 제13조의4제6항의 규정에 의한 주무부장관 또는 시․도지사의 조치요구를 지방자치단체의 장이 이행하지 아니한 경우 4. 제13조의4제6항의 규정에 의한 지방자치단체의 장의 이행조치에 불복이 있는 경우 ②제1항의 규정에 의하여 주민이 제기할 수 있는 소송은 다음 각호와 같다. 1. 당해 행위를 계속할 경우 회복이 곤란한 손해를 발생시킬 우려가 있는 경우에는 당해 행위의 전부 또는 일부의 중지를 구하는 소송 2. 행정처분인 당해 행위의 취소 또는 변경을 구하거나 효력의 유무 또는 존재여부의 확인을 구하는 소송 3. 당해 해태사실의 위법확인을 구하는 소송 4. 당해 지방자치단체의 장 및 직원, 지방의회 의원, 당해 행위와

	관련이 있는 상대방에게 손해배상청구 또는 부당이득반환청구를 할 것을 요구하는 소송. 다만, 당해 지방자치단체의 직원이 지방재정법 제115조 또는 회계관계직원등의책임에관한법률 제4조의 규정에 의하여 변상책임을 져야 하는 경우에는 당해 변상명령을 할 것을 요구하는 소송을 말한다. ③제2항제1호의 중지청구소송은 당해 행위를 중지함으로써 생명 또는 신체에 대한 중대한 위해발생의 우려가 있거나 그 밖에 공공복리를 현저하게 저해할 우려가 있는 때에는 이를 제기할 수 없다. ④제2항의 규정에 의한 소송은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 날부터 90일 이내에 이를 제기하여야 한다. 1. 제1항제1호의 경우 : 당해 60일이 종료된 날(제13조의4제3항 단서의 규정에 의하여 감사기간이 연장된 경우에는 연장기간이 종료된 날을 말한다) 2. 제1항제2호의 경우 : 당해 감사결과 또는 조치요구내용에 대한

	통지를 받은 날 3. 제1항제3호의 경우 : 당해 조치요구시 지정한 처리기간이 만료된 날 4. 제1항제4호의 경우 : 당해 이행조치결과에 대한 통지를 받은 날 ⑤제2항 각호의 소송이 계속중인 때에는 다른 주민은 동일한 사항에 대하여 별도의 소송을 제기할 수 없다. ⑥소송의 계속중에 소송을 제기한 주민이 사망하거나 제12조의 규정에 의한 주민의 자격을 잃은 때에는 소송절차는 중단된다. 소송대리인이 있는 경우에도 또한 같다. ⑦감사청구에 연서한 다른 주민은 제6항의 규정에 의한 사유가 발생한 사실을 안 날부터 6월 이내에 소송절차를 수계(受繼)할 수 있다.이 기간 이내에 수계절차가 이루어지지 아니할 경우 당해 소송절차는 종료된다. ⑧법원은 제6항의 규정에 의하여 소송이 중단된 경우에는 감사청구에 연서한 다른 주민에게 소송절차 중단의 사유와 소송절차수계의 방

	법을 지체없이 통지하여야 한다.이 경우 법원은 감사청구에 기재된 주소로 통지를 우편으로 발송할 수 있고, 우편물이 통상 도달할 수 있는 때에 감사청구에 연서한 다른 주민은 제6항의 사유가 발생한 사실을 안 것으로 본다. ⑨제2항의 규정에 의한 소송은 당해 지방자치단체의 사무소 소재지를 관할하는 행정법원(행정법원이 설치되지 아니한 지역의 경우에는 행정법원의 권한에 속하는 사건을 관할하는 지방법원본원을 말한다)의 관할로 한다. 당해 지방자치단체의 장은 제2항제1호 내지 제3호의 규정에 의한 소송이 제기되어 그 소송의 결과에 따라 권리 또는 이익의 침해를 받을 제3자가 있는 경우에는 그 제3자에 대하여, 제2항제4호의 규정에 의한 소송이 제기된 경우에는 당해 직원․지방의회 의원 또는 상대방에 대하여 소송고지를 하여 줄 것을 법원에 신청하여야 한다. 제2항제4호의 규정에 의한 소송이 제기된 경우에 지방자치단체의

	장이 한 소송고지신청은 당해 소송에 관한 손해배상 또는 부당이득반환청구권의 시효중단에 관하여 민법 제168조제1호의 규정에 의한 청구로 본다. 제11항의 규정에 의한 시효중단의 효력은 그 소송이 종료된 날부터 6월 이내에 재판상 청구, 파산절차참가, 압류 또는 가압류, 가처분을 하지 아니하면 그 효력이 생기지 아니한다. 국가, 상급 지방자치단체 및 감사청구에 연서한 다른 주민과 제10항의 규정에 의하여 소송고지를 받은 자는 법원에 계속중인 소송에 참가할 수 있다. 제2항의 규정에 의한 소송에 있어서 당사자는 법원의 허가를 얻지 아니하고는 소의 취하, 소송의 화해 또는 청구의 포기를 할 수 없다.이 경우 법원은 허가하기 이전에 감사청구에 연서한 다른 주민에게 이를 통지하여야 하며, 통지한 때부터 1월 이내에 허가여부를 결정하여야 한다. 위 통지에 관하여는 제8항 후단의 규정을 준용한다.

<신 설>	제2항의 규정에 의한 소송은 민사소송등인지법 제2조제4항의 규정에 의한 소정의 비재산권을 목적으로 하는 소송으로 본다. 소송을 제기한 주민은 승소(일부 승소를 포함한다)한 경우 당해 지방자치단체에 대하여 변호사보수 등의 소송비용, 감사청구절차의 진행 등을 위하여 소요된 여비 그 밖에 실비의 보상을 청구할 수 있다. 이 경우 당해 지방자치단체는 청구된 금액의 범위 안에서 당해 소송을 진행하는데 객관적으로 소요된 것으로 인정되는 금액을 지급하여야 한다. 제1항의 규정에 의한 소송에 관하여 이 법에 규정된 것을 제외하고는 행정소송법에 의한다. 제13조의6(손해배상금 등의 지불청구 등) ①지방자치단체의 장은 제13조의5제2항제4호 본문의 규정에 의한 소송에 대하여 손해배상 또는 부당이득반환의 청구를 명하는 판결이 확정된 때에는 당해 판결이 확정된 날부터 60일 이내를 기한으로 하여 해당 당사자에게 그 판결

<신 설>	에 의하여 결정된 손해배상금 또는 부당이득반환금의 지불을 청구하여야 한다. 다만, 손해배상금 또는 부당이득반환금을 지불하여야 할 당사자가 지방자치단체의 장인 경우에는 당해 지방의회 의장이 그 지불을 청구하여야 한다. ②지방자치단체는 제1항의 규정에 의하여 지불청구를 받은 자가 동항의 기한 이내에 손해배상금 또는 부당이득반환금을 지불하지 아니한 때에는 손해배상․부당이득반환의 청구를 목적으로 하는 소송을 제기하여야 한다. 이 경우 그 소송의 상대방이 지방자치단체의 장인 경우에는 당해 지방의회 의장이 당해 지방자치단체를 대표한다. 제13조의7(변상명령 등) ①지방자치단체의 장은 제13조의5제2항제4호 단서의 규정에 의한 소송에 대하여 변상명령을 명하는 판결이 확정된 때에는 당해 판결이 확정된 날부터 60일 이내를 기한으로 하여 해당 당사자에게 그 판결에 의하여 결정된 금액의 변상명령을 하여야 한다.

	②제1항의 규정에 의하여 변상명령을 받은 자가 동항의 기한 이내에 변상금을 지불하지 아니한 때에는 지방세체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다. ③제1항의 규정에 의하여 변상명령을 받은 자는 이에 불복하는 경우 행정소송을 제기할 수 있다. 다만, 행정심판법에 의한 행정심판청구는 제기할 수 없다. 부 칙(2005. 1. 27 ) ①(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제13조의4 내지 제13조의7의 개정규정은 2006년 1월 1일부터 시행한다. ②(주민소송에 관한 적용례) 제13

	조의5 내지 제13조의7의 규정에 의한 주민소송은 동조의 시행일 이후에 행하여진 감사청구분부터 이를 적용한다.

《참고자료 7》

지방자치법 시행령 개정안 신･구조문대비표

(‘05.8.5 대통령령 제18991호)

현 행	개 정
제10조의12(감사절차등) 주무부장관 또는 시․도지사가 법 제13조의4제2항 및 제3항의 규정에 의한 감사와 감사결과에 따른 필요조치를 요구하는 경우에는 행정감사규정이 정하는 바에 의하여야 한다. 제10조의13(감사결과의 공표) 주무부장관 또는 시․도지사는 법 제13조의4제2항의 규정에 의한 감사가 종료된 때에는 지체없이 감사실시개요 및 청구대상 사무처리의 적법여부에 대한 감사결과를 공표하여야 한다. 제10조의14(부처간 협조) ① (생 략) <신 설>	제10조의12(감사절차등) --------------------------법 제13조의4제3항 및 제6항----------------------------------------------------------｢행정감사규정｣----------------------- 제10조의13(감사결과의 공표) --------------------------법 제13조의4제3항----------------------------------------------------------------------------------------------------------. 제10조의14(부처간 협조) ① (현행과 같음) ②주무부장관 또는 시․도지사는 다른 기관에서 이미 감사한 사항이나 감사중인 사항에 대하여 감사가 청구된 경우에는 법 제13조의4제4항에 규정된 감사업무의 처리와 관련하여 당해 감사기관에 감사진행 여부를 확인할 수 있으며, 감사가 종료된 경우 그

②제1항의 규정에 의한 협조요청을 받은 관계부처의 장 또는 지방자치단체의 장은 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다. 제10조의15(공표방법등) 제10조의2제2항․제10조의3제2항․제10조의6제2항 및 제10조의13의 규정에 의한 관련사항의 공표는 관보, 지방자치단체의 공보, 게시판․전산망 또는 일간신문에의 게시 또는 게재로써 한다. 제10조의16(보고등) 주무부장관 또는 시․도지사는 제10조의15의 규정에 의한 공표를 한 때와 법 제13조의4제3항의 규정에 의하여 감사결과에 따른 필요조치를 요구하고 그 조치결과를 보고받은 때에는 행정자치부장관에게 그 사실을 통보 또는 보고하여야 한다. 제10조의17(감사청구심의회) ①지방자치단체의 20세이상의 주민의 감사청구에 있어서 유효서명의	감사결과에 대하여 자료의 제출 등 필요한 협조를 요청할 수 있다. ③제1항 및 제2항의 규정에 의한 협조요청을 받은 관계부처의 장, 지방자치단체의 장 및 감사기관은 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다. 제10조의15(공표방법등) 법 제13조의4제7항, 이 영 제10조의2제2항․제10조의3제2항․제10조의6제2항----------------------------------------------------------------------------------------------. 제10조의16(보고등) -------------------------------------------------------------법 제13조의4제6항---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------. 제10조의17(감사청구심의회) ①지방자치단체의 20세 이상의 주민의 감사청구에 있어서 제5항에

확인, 이의신청의 심사․결정 및 청구요건의 심사등에 관한 사항을 심의․의결하기 위하여 주무부장관 또는 지방자치단체의 장 소속하에 감사청구심의회를 둔다. ②제1항의 규정에 의하여 주무부장관 소속하에 두는 감사청구심의회의 구성 및 운영에 관한 사항은 주무부장관이 정한다. ③제1항의 규정에 의하여 지방자치단체의 장 소속하에 두는 감사청구심의회의 구성 및 운영에 관한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.	규정된 사항을 심의․의결하기 위하여 주무부장관 또는 시․도지사의 소속아래 감사청구심의회(이하 이 조에서 “심의회”라 한다)를 둔다. ②심의회는 위원장과 부위원장 각 1인을 포함한 9인 이상 13인 이하의 위원으로 구성하되, 제3항제2호 각 목의 규정에 의하여 위촉되는 위원이 2분의 1 이상이어야 한다. ③심의회의 위원장과 부위원장은 위원 중에서 호선하고, 위원은 다음 각 호의 자가 된다. 1. 주무부장관 또는 시․도지사가 소속공무원 중에서 지명하는 자 2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 주무부장관 또는 시․도지사가 위촉하는 자 가. 법관․검사 또는 변호사의 자 격이 있는 자 나. 공인회계사․기술사․건축사 또는 세무사의 자격이 있는 자 다. 시민단체(｢비영리민간단체

	지원법｣ 제2조의 규정에 의한 비영리민간단체를 말한다)에서 추천한 자 라. 대학에서 법률학․회계학․토목공학 또는 건축공학을 담당하는 부교수 이상의 직에 있는 자 마. 그 밖에 감사업무에 관하여 학식과 경험이 풍부한 자 ④주무부장관 또는 시․도지사가 위촉하는 위원의 임기는 2년으로 하되, 연임할 수 있다. ⑤심의회에서 심의․의결할 사항은 다음 각 호와 같다. 1. 주민감사 청구요건의 심사 2. 주민감사 청구인명부에 기재된 유효서명의 확인 3. 청구인명부의 서명에 관한 이의신청의 심사․결정 4. 그 밖에 주무부장관 또는 시․도지사가 주민감사청구와 관련하여 부의하는 사항 ⑥심의회의 회의는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. ⑦위원장은 심의회에 부의된 안건을 효율적으로 처리하기 위하

제34조(사무인계의 보고등) ①지방자치단체의 장이 제30조의 규정에 의하여 사무를 인수한 때에는 7일이내에 시․도에 있어서는 행정자치부장관에게, 시․군 및 자치구에 있어서는 시․도지사에게 이를 보고하여야 한다. ②지방자치단체의 장이 제30조의 규정에 의한 기간내에 사무인계를 마칠 수 없는 사유가 있는 때에는 시․도에 있어서는 행정자치부장관에게, 시․군 및 자치구에 있어서는 시․도지사에게 지체없이 이를 보고하여야 한다. 제35조(사무인계 거부등) ①사무인계를 하여야 할 자가 정당한 사	여 필요하다고 인정될 경우에는 관계공무원 및 감사청구인 그 밖의 이해관계인을 회의에 참석하게 하여 의견을 진술하게 하거나 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있다. ⑧이 영에 규정된 것 외에 심의회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 주무부장관 소속인 경우에는 주무부장관이, 시․도지사 소속인 경우에는 당해 시․도의 조례로 정한다. <삭 제> <삭 제>

유없이 그 인계를 거부하는 때에는 그 사무를 인수하여야 할 지방자치단체의 장은 시․도에 있어서는 행정자치부장관에게, 시․군 및 자치구에 있어서는 시․도지사에게 지체없이 이를 보고하여야 한다. ②사무를 인수하여야 할 지방자치단체의 장이 사무인계서상 인수하지 못할 사유가 있다고 판단되는 경우에는 그 사유를 명시하여 시․도에 있어서는 행정자치부장관에게, 시․군 및 자치구에 있어서는 시․도지사에게 지체없이 이를 보고하여야 한다. 제40조(사업소의 설치) ① (생 략) ②지방자치단체가 법 제105조의 규정에 의하여 조례로 사업소(법 제105조 단서의 규정에 의하여 설치하는 사업소를 제외한다)를 설치하고자 하는 때에는 미리 행정자치부장관의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 시장․군수 및 자치구의 구청장이 승인을 얻고자 하는 때에는 시․도지사를 거쳐야 하며, 시․도지사는 사업소 설	제40조(사업소의 설치) (현행 제1항과 같음) <삭 제>

치의 타당성 등에 관한 의견을 제출하여야 한다. ③제2항의 규정에 불구하고 법 제103조제1항의 규정에 의한 정원의 범위안에서 사업소를 설치하는 경우로서 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 행정자치부장관의 승인을 요하지 아니한다. 다만, 자치구의 경우에는 특별시장 또는 광역시장의 승인을 얻어야 한다. 1. 특별시 및 그 관할구역내의 자치구에 있어서 4급 또는 4급상당이하의 지방공무원을 장으로 하는 사업소를 설치하는 경우 2. 광역시․도 및 그 관할구역내의 시․군․자치구에 있어서 5급 또는 5급상당이하의 지방공무원을 장으로 하는 사업소를 설치하는 경우 제54조의8(간사) ① (생 략) ②행정협의조정위원회의 간사는 행정자치부차관보가 되고, 실무위원회의 간사는 행정자치부소속 2급 내지 3급공무원중에서 실무위원장이 지명한다. 제56조(지방의회 의결의 재의 및	<삭 제> 제54조의8(간사) ① (현행과 같음) ②------------------------행정자치부 지방행정본부장이--------------------------- 2급 내지 5급-----------------------------. 제56조(지방의회 의결의 재의 및

제소등의 보고) 지방자치단체의 장은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 행정자치부장관에게 즉시 그 내용을 보고하여야 한다. 이 경우 시장․군수 및 자치구의 구청장은 시․도지사를 거쳐 보고하여야 한다. 1. ～ 4. (생 략) <신 설> <신 설>	제소등의 보고) --------------------각 호의 어느 하나----------행정자치부장관과 주무부장관--------------------------------------------------------------------------------. 1. ～ 4. (현행과 같음) 5. 법 제159조제7항의 규정에 의하여 시․도지사가 대법원에 직접 제소 및 집행정지결정을 신청한 때와 그에 따른 대법원의 판결 또는 결정이 있는 때 제56조의2(주무부장관의 통보) 주무부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정자치부장관에게 즉시 그 내용을 통보하여야 한다. 1. 법 제159조제1항의 규정에 의하여 주무부장관이 시․도지사에게 재의를 요구하게 한 경우 2. 법 제159조제4항의 규정에 의하여 주무부장관이 시․도지사에게 제소를 지시하거나 직접 제소 및 집행정지결정을 신청한 경우와 그에 따른 대법원의 판결 또는 결정이 있는 경우

<신 설>	3. 법 제159조제7항의 규정에 의하여 주무부장관이 대법원에 직접 제소 및 집행정지결정을 신청한 경우와 그에 따른 대법원의 판결 또는 결정이 있는 경우 제56조의3(판결 등의 공시) 제56조제3호․제4호 및 제5호의 규정에 의한 대법원의 판결 또는 결정이 있는 때에는 당해 지방자치단체의 장은 공보․게시판․전산망 또는 일간신문에 이를 즉시 공시하여야 한다.

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2005년  9월  발행

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