「재건축초과이익 환수에 관한 법률안」제정에 관한 공청회

2006.  4. 19

국회건설교통위원회

1. 목 적 1 2. 진술인 2 3. 진행순서 3 4. 법률안 ◦재건축초과이익환수에 관한 법률안(이강래의원 발의) 5 5. 진술요지서 ◦ 김남근 (참여연대 변호사) 27 ◦ 김재철7(중원종합법률사무소 변호사) 73 ◦ 서순탁 (서울시립대학교 교수) 91 ◦ 김진수 (바른재건축실천전국연합 대표) 97

목  차

1. 목  적

「재건축초과이익환수에 관한 법률안」제정과 관련하여 관계 전문가 및 이해관계인으로부터 다양한 의견을 청취하여 법률안 심사에 참고하고자 함.

< 심 사 현 황  >

◦재건축초과이익환수에 관한 법률안 (이강래의원 외 141인, 2006. 4. 6)

- 심사경과

․제259회 국회(임시회) 제2차 건설교통위원회(2006.  4. 18)

: 상정․제안설명․검토보고․대체토론․소위회부

2. 진술인

구 분	성 명	현 직	비고
1	김남근	변호사(참여연대)
2	김재철	변호사(중원종합법률사무소)
3	서순탁	서울시립대 교수
4	김진수	바른재건축실천전국연합 대표

3. 진행순서

시 간	진 행 사 항	비 고
10:00	개 회
10:00~10:10	위원장 인사 및 진술인 소개, 공청회 진행순서 및 방식 안내
10:10~11:00	진술인 주제발표
11:00~12:00	질의ㆍ답변

재건축초과이익 환수에 관한 법률안

(이강래의원 발의)

의 안 번 호	4197		발의연월일 :	2006. 4. 6.
			발 의 자 :	이강래 의원
			찬 성 자 :	141인

제안이유

주택재건축사업에서 과도한 개발이익이 발생하고 있음에도 불구하고 이를 사회적으로 환수하는 장치가 미비하여 당해 개발이익을 누리고자 하는 투기적 수요가 증가하고 있음. 따라서, 재건축사업으로 발생하는 개발이익을 사회적으로 환수하고 이를 적정하게 배분하기 위하여 당해 개발이익에 일정한 부담금을 부과할 필요가 있음. 이를 통해 개발이익의 사유화를 방지함으로써 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하고 국민경제의 건전한 발전과 사회통합에 이바지하고자 함.

주요내용

가. 재건축초과이익의 정의(안 제2조)

｢도시 및 주거환경정비법｣에 의한 주택재건축사업으로 인하여 정상주택가격 상승분을 초과하여 당해 재건축조합 또는 조합원에 귀속되는 주택가액의 증가분을 말함.

나. 징수금의 배분 및 사용(안 제4조)

(1) 징수된 재건축부담금은 국가에 100분의 70이, 지방자치단체에 100분의 30이 각각 귀속되며,

(2) 이중 국가 귀속분은 ｢주택법｣에 의한 국민주택기금의 재원으로, 지방자치단체 귀속분은 ｢도시 및 주거환경정비법｣에 의한 도시․주거환경정비기금 또는 ｢도시재정비 촉진을 위한 특별법｣에 의한 재정비촉진특별회계의 재원으로 귀속됨.

(3) 재건축부담금중 국민주택기금 귀속분은 지방자치단체별 주거기반시설의 설치 수준 등을 고려하여 지방자치단체가 운용하는 도시․주거환경정비기금 등의 재원으로 지원되어야 함.

다. 대상사업(안 제5조)

재건축부담금의 부과대상 행위는 ｢도시 및 주거환경정비법｣의 규정에 의한 주택재건축사업이며, 그 대상지역은 전국으로 함.

라. 납부의무자(안 제6조)

(1) 재건축사업을 시행하기 위하여 설립된 조합은 재건축부담금을 납부할 의무가 있으며, 조합이 해산된 경우 등에는 조합원이 그 의무를 부담함.

(2) 재건축조합은 조합원별로 종전자산을 평가한 가액 등 대통령령이 정하는 사항을 고려하여 부담금의 조합원별 분담기준 및 비율 등을 관리처분계획에 명시하여야 함

마. 부과기준(안 제7조 및 제8조)

(1) 재건축부담금은 종료시점 주택가격에서 개시시점 주택가격, 부과기간동안의 부과대상 주택에 대한 정상주택가격상승분 총액, 개발비용을 공제한 금액을 기준으로 산정하며,

(2) 이 경우, 종료시점 주택가격은 종료시점에서 산정한 주택가격의 총액으로 하되, 이중 일반분양분은 분양시점의 분양가격으로 산정함

(2) 부과개시시점은 조합설립추진위원회 승인일로, 부과종료시점은 당해 주택재건축사업의 준공인가일로 함.

바. 주택가격의 산정방법(안 제9조 및 제10조)

(1) 개시시점 및 종료시점 주택가격은 주택공시가격(또는 기준시가)에 공시기준일부터 개시시점 및 종료시점까지의 정상주택가격상승분을 반영한 가액으로 하며,

(2) 정상주택가격상승분은 통계청 승인을 받아 작성된 시․군․자치구의 평균주택가격상승률을 기준으로 산정함.

사. 개발비용의 산정 등(안 제11조)

개발비용은 다음의 비용을 합하여 산출함.

(1) 당해 재건축사업에 소요된 공사비, 설계감리비, 부대비용 등.

(2) 납부의무자 또는 조합원이 국가 또는 지방자치단체에 납부한 제세공과금.

(3) 납부의무자가 공공시설 또는 토지 등을 국가 또는 지방자치단체에 제공한 경우에는 그 가액. 다만, 그 대가로 용적률 등이 완화된 경우에는 그러하지 아니함.

(4) ｢도시 및 주거환경정비법｣에 의한 재건축임대주택 건설에 따른 재건축조합의 부담액

아. 부담금의 부과율(안 제12조)

납부의무자가 납부하여야 할 부담금은 재건축초과이익을 당해 재건축조합의 조합원수로 나눈 금액에 다음의 부과율을 적용하여 산정함.

(1) 1인당 평균이익 3천만원 이하 : 면제

(2) 1인당 평균이익 3천만원 초과 5천만원 이하 : 3천만원 초과금액의 10퍼센트 * 조합원수

(3) 1인당 평균이익 5천만원 초과 7천만원 이하 : 200만원 * 조합원수 + 5천만원 초과금액의 20퍼센트 * 조합원수

(4) 1인당 평균이익 7천만원 초과 9천만원 이하 : 600만원 * 조합원수 + 7천만원 초과금액의 30퍼센트 * 조합원수

(5) 1인당 평균이익 9천만원 초과 1.1억원 이하 : 1,200만원 * 조합원수 + 9천만원 초과금액의 40퍼센트 * 조합원수

(2) 1인당 평균이익 1.1억원 초과 : 2,000만원 * 조합원수 + 1.1억원 초과금액의 50퍼센트 * 조합원수

자. 양도소득세의 부담금액 공제 등(안 제13조)

(1) 이 법 시행일 이전에 부과개시시점 후에 양도소득세가 부과된 경우에는 당해 세액중 부과개시시점부터 양도시점까지에 상당하는 세액을 부담금에서 차감할 수 있음.

(2) 이 경우, 납부의무자는 세액공제산출내역서에 공제받고자 하는 양도소득세액 및 그 산출근거를 제출하여야 함.

차. 부담금의 사전통지(안 제14조)

(1) 납부의무자는 사업시행인가일로부터 3월 이내에 부담금 산정에 필요한 자료를 건교부장관에 제출하고,

(2) 건교부장관은 자료제출일로부터 20일 이내에 부담금의 부과기준 및 예정액을 통지함.

카. 부담금의 결정 및 부과(안 제15조)

건설교통부장관은 부과종료시점부터 3월 이내에 재건축부담금을 결정․부과하여야 함.

타. 부담금에 대한 이의신청(안 제16조)

(1) 납부의무자는 예정통지를 받은 날로부터 30일 이내에 건설교통부장관에게 심사를 청구할 수 있으며,

(2) 심사청구를 받은 건설교통부장관은 그 청구일로부터 15일 이내에 이를 심사하여 그 결과를 서면으로 통지하여야 함.

파. 부담금의 납부(안 제17조)

(1) 납부의무자는 부과일부터 6월내에 부담금을 납부하여야 하며,

(2) 부담금은 현금에 의한 납부를 원칙으로 하되, 당해 주택재건축사업으로 건설․공급되는 주택에 의한 납부(물납)를 인정할 수 있음

하. 부담금의 사전납부 및 인센티브(제19조)

(1) 납부의무자는 부담금 예정액의 전부 또는 일부를 조합원으로부터 사전에 징수하여 납부할 수 있으며,

(2) 최종 부담금은 사전납부된 부담금에 정기예금 이자율의 2배에 해당하는 이자를 합한 금액을 차감하여 산정함.

거. 권한의 위임(안 제22조)

건설교통부장관은 재건축부담금의 결정․부과 및 징수에 관한 권한을 특별시장․광역시장 또는 시장에게 위임할 수 있음

너. 벌칙 및 과태료(안 제23조 및 제24조)

(1) 부담금을 면탈 또는 감경할 목적으로 허위의 계약을 체결하거나 개발비용의 산정 등에 필요한 내역서를 허위로 제출한 자에게는 면탈․감경하고자 한 부담금의 3배 이하의 벌금에 처함

(2) 내역서를 제출하지 않거나 게을리한 자는 과태료에 처함

① 해태기간이 1월 이상 2월 미만 : 부담금의 1% 수준

② 해태기간이 2월 이상 6월 미만 : 부담금의 2% 수준

③ 해태기간이 6월 이상 12월 미만 : 부담금의 4% 수준

④ 해태기간이 12월 이상 : 부담금의 8% 수준

법률  제        호

재건축초과이익 환수에 관한 법률안

제1조(목적) 이 법은 ｢도시 및 주거환경정비법｣에 의한 주택재건축사업(이하 “재건축사업”이라 한다)에서 발생되는 초과이익을 환수함으로써 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하여 국민경제의 건전한 발전과 사회통합에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “재건축초과이익”이라 함은 ｢도시 및 주거환경정비법｣에 의한 주택재건축사업으로 인하여 정상주택가격상승분을 초과하여 당해 재건축조합 또는 조합원에 귀속되는 주택가액의 증가분으로서 제7조의 규정에 의하여 산정된 금액을 말한다.

2. “정상주택가격상승분”이라 함은 제10조의 규정에 의하여 산정된 금액을 말한다.

3. “재건축부담금”이라 함은 재건축초과이익 중 이 법에 따라 건설교통부장관이 부과․징수하는 금액을 말한다.

4. “개시시점 부과대상 주택”이라 함은 제8조의 규정에 의한 부과개시시점의 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제2조제2호 다목의 규정에 의한 주택재건축사업의 대상이 되는 주택을 말한다.

5. “종료시점 부과대상 주택”이라 함은 제8조의 규정에 의한 부과종료시점의 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제2조제2호 다목의 규정에 의한 주택재건축사업으로 건축된 주택 중 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제30조의2의 규정에 의해 건설되는 재건축의무임대주택을 제외한 주택을 말한다.

제3조(재건축초과이익의 환수) 건설교통부장관은 재건축사업에서 발생되는 재건축초과이익을 이 법에서 정하는 바에 의하여 재건축부담금으로 징수하여야 한다.

제4조(징수금의 배분) ①제3조의 규정에 의하여 징수된 재건축부담금은 국가에 100분의 70이, 지방자치단체에 100분의 30이 각각 귀속된다.

②제1항의 규정에 의한 재건축부담금의 국가 귀속분은 ｢주택법｣ 제60조의 규정에 따라 설치된 국민주택기금(이하 “국민주택기금”이라 한다)의 재원으로 귀속된다.

③제1항의 규정에 의한 재건축부담금의 지방자치단체 귀속분은 대통령령이 정하는 바에 따라 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제82조에 따라 설치되는 도시․주거환경정비기금(이하 “도시․주거환경정비기금”이라 한다) 또는 ｢도시재정비 촉진을 위한 특별법｣ 제24조에 따라 설치되는 재정비촉진특별회계(이하 “재정비촉진특별회계”라 한다)의 재원으로 귀속된다.

④건설교통부장관은 제2항의 규정에 의하여 국민주택기금에 귀속되는 재원을 다음 각호의 사항을 고려하여 지방자치단체가 운용하는 도시․주거환경정비기금 또는 재정비촉진특별회계의 재원으로 지원하여야 하며, 구체적인 지원기준․절차 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

1. 지방자치단체별 주거기반시설의 설치 수준

2. 지방자치단체별 주거복지실태 및 주거복지 증진 노력 등

3. 그 밖에 대통령령이 정하는 사항

⑤건설교통부장관은 필요한 경우 특별시장․광역시장․도지사․제주특별자치도지사(이하 “시․도지사”라 한다) 또는 시장․군수․구청장으로 하여금 도시․주거환경정비기금 및 재정비촉진특별회계의 운용계획 및 운용상황을 보고하게 할 수 있다.

제5조(대상사업) 재건축부담금의 부과대상인 행위는 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제2조제2호 다목의 규정에 의한 주택재건축사업으로 한다.

제6조(납부의무자) ①재건축사업을 시행하기 위하여 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제16조의 규정에 의하여 설립된 조합은 이 법이 정하는 바에 따라 재건축부담금을 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각호의 경우에는 그 조합원(조합이 해산된 경우에는 부과종료 시점 당시의 조합원을 말한다)이 제2항의 규정에 따라 재건축부담금을 납부하여야 한다.

1. 조합이 해산된 경우

2. 조합의 재산으로 그 조합에 부과되거나 그 조합이 납부할 재건축부담금․가산금 등에 충당하여도 부족한 경우

②제1항의 규정에 의하여 재건축부담금을 납부하여야 할 의무가 있는 재건축조합은 조합원별로 종전자산을 평가한 가액 등 대통령령이 정하는 사항을 고려하여 제14조의 규정에 의한 재건축부담금 예정액의 조합원별 납부액과 제15조의 규정에 의하여 결정 및 부과하는 재건축부담금의 조합원별 재건축부담금 분담기준 및 비율을 결정하여 이를 관리처분계획에 명시하여야 한다.

③재건축부담금의 납부의무의 승계, 연대납부의무에 관하여는 ｢국세기본법｣ 제23조 내지 제25조와 동법 제38조 내지 제41조의 규정을 준용하고, 조합원의 제2차 납부의무는 ｢조세특례제한법｣ 제104조의7의 규정을 준용한다.

제7조(부과기준) 재건축부담금의 부과기준은 부과종료시점 부과대상 주택의 가격 총액(다만, 부과대상 주택 중 일반분양분의 부과종료시점 주택가격은 분양시점 분양가격의 총액으로 하며, 이하 “종료시점 주택가격”이라 한다)에서 다음 각호의 모든 금액을 공제한 금액으로 한다.

1. 부과개시시점 부과대상 주택의 가격 총액(이하 “개시시점 주택가격”이라 한다)

2. 부과기간 동안의 부과대상 주택의 정상주택가격상승분 총액.

3. 제11조의 규정에 의한 개발비용 등

제8조(기준시점) ①부과개시시점은 ｢도시 및 주거환경정비법｣에 의한 당해 주택재건축사업을 위하여 최초로 구성된 조합설립추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다)가 승인된 날로 한다. 다만, 2003년 7월 1일 이전에 조합설립인가를 받은 주택재건축사업은 그 조합설립인가일로 한다.

②부과종료시점은 당해 주택재건축사업의 준공인가일로 한다. 다만, 부과대상이 되는 주택재건축사업의 전부 또는 일부가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 날을 부과종료시점으로 한다.

1. 관계법령에 의하여 주택재건축사업의 일부가 준공인가된 경우

2. 관계행정청의 인가 등을 받아 건축물의 사용을 개시한 날

3. 그 밖에 대통령령이 정한 날

제9조(주택가격의 산정) 제7조의 규정에 의한 개시시점 주택가격 및 종료시점 주택가격은 ｢부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률｣에 따라 공시된 주택가격(주택가격 공시 이전의 경우는 ｢소득세법｣에 의하여 산정된 기준시가를 말한다)에 공시기준일부터 개시시점 및 종료시점까지의 정상주택가격상승분을 반영한 가액으로 한다. 다만, 주택가격이 공시되지 아니한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관이 산정한 가액으로 한다.

제10조(정상주택가격상승분의 산정) ①제7조제2호의 규정에 의한 정상주택가격상승분은 제9조의 규정에 의한 개시시점 주택가격에 건설교통부장관이 대통령령이 정하는 바에 따라 고시하는 정기예금이자율과 종료시점까지의 당해 재건축 사업장이 소재하는 시․군․자치구의 평균주택가격상승률 중 높은 비율을 곱하여 산정한다.

②제1항의 규정에 의한 평균주택가격상승률은 「주택법」 제87조의 규정에 따라 건설교통부장관의 위탁을 받아 기금수탁자가 통계청 승인을 받아서 작성한 주택가격 통계를 이용하여 산정한다. 다만, 시․군․자치구의 주택가격 통계가 생산되기 이전 기간의 평균주택가격상승률은 건설교통부장관이 당해 시․군․자치구의 기준시가 변동률, 통계청 승인을 받은 당해 시․군․자치구가 소재하는 광역지방자치단체의 주택가격 상승률 등을 감안하여 실시한 감정평가법인의 감정평가와 ｢부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률｣ 제19조에 의한 중앙부동산평가위원회의 심의를 거쳐 결정한다.

제11조(개발비용의 산정) ①제7조제3호의 규정에 의한 개발비용은 당해 주택재건축사업의 시행과 관련하여 지출된 다음 각호의 금액을 합하여 산출한다.

1. 공사비, 설계감리비, 부대비용 및 그 밖의 경비로서 대통령령이 정하는 금액

2. 관계 법령의 규정 또는 인가 등의 조건에 의하여 납부의무자가 국가 또는 지방자치단체에 납부한 제세공과금

3. 관계 법령의 규정 또는 인가 등의 조건에 의하여 납부의무자가 공공시설 또는 토지 등을 국가 또는 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액. 다만, 그 대가로 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 및 ｢도시 및 주거환경정비법｣에 따라 용적률 등이 완화된 경우에는 그러하지 아니하다.

4. ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제30조의2의 규정에 의한 재건축임대주택 건설에 따른 재건축 조합 부담액. 이 경우 재건축조합 부담액 산정방식은 대통령령으로 정한다.

5. 그 밖에 대통령령이 정하는 사항

제12조(부과율) 납부의무자가 납부하여야 할 재건축부담금은 제7조의 규정에 의하여 산정된 재건축초과이익을 당해 재건축 조합 조합원수로 나눈 금액에 다음의 부과율을 적용하여 계산한 금액을 그 부담금액으로 한다.

1. 조합원 1인당 평균이익이 3천만원 이하 : 면제

2. 조합원 1인당 평균이익이 3천만원 초과 5천만원 이하 : 3천만원을 초과하는 금액의 100분의 10 * 조합원수

3. 조합원 1인당 평균이익이 5천만원 초과 7천만원 이하 : 200만원 *조합원수 + 5천만원을 초과하는 금액의 100분의 20 * 조합원수

4. 조합원 1인당 평균이익이 7천만원 초과 9천만원 이하 : 600만원 *조합원수 + 7천만원을 초과하는 금액의 100분의 30 * 조합원수

5. 조합원 1인당 평균이익이 9천만원 초과 1.1억원 이하 : 1,200만원 * 조합원수 + 9천만원을 초과하는 금액의 100분의 40 * 조합원수

6. 조합원 1인당 평균이익이 1.1억원 초과 : 2,000만원 * 조합원수 + 1.1억원을 초과하는 금액의 100분의 50 * 조합원수

제13조(양도소득세의 부담금액 공제 등) ①이 법 시행일 전에 제8조제1항의 규정에 의한 부과개시시점 이후 당해 재건축 조합원의 주택(대지분을 포함하며, 이하 같다) 양도로 인하여 발생한 소득에 대하여 양도소득세가 부과된 경우에는 제12조의 규정에 불구하고 당해 양도세액중 부과개시시점부터 양도시점까지에 상당하는 세액을 같은 조의 규정에 의한 부담금액에서 차감할 수 있다. 이 경우 납부의무자는 제20조의 규정에 의하여 제출하는 부담금액공제산출내역서에 공제받고자 하는 양도소득세액 및 그 산출근거를 포함하여야 한다.

②제1항의 규정에 의하여 부담금액 공제되는 양도세액의 범위 등은 대통령령으로 정한다.

제14조(재건축부담금의 예정액 통지 등) ①납부의무자는 사업시행인가 고시일로부터 3월 이내에 건설교통부령이 정하는 바에 따라 이 법에 의한 재건축부담금 산정에 필요한 자료를 건설교통부장관에게 제출하여야 한다. 다만, 사업시행인가 고시일로부터 3월 이내에 시공사가 선정되지 아니한 경우는 자료 제출 기한을 시공사와의 계약 체결일로부터 1월 이내로 연장할 수 있다.

②건설교통부장관은 제1항의 규정에 의하여 자료를 제출받은 날로부터 20일 이내에 납부의무자에게 재건축부담금의 부과기준 및 예정액을 통지하여야 한다.

제15조(재건축부담금의 결정 및 부과) ①건설교통부장관은 부과종료시점부터 3월 이내에 재건축부담금을 결정․부과하여야 한다.

②건설교통부장관은 제1항의 규정에 의하여 재건축부담금을 결정․부과하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 미리 납부의무자에게 그 부과기준 및 재건축부담금을 통지하여야 한다.

제16조(고지 전 심사 청구 등) ①제15조의 규정에 의하여 재건축부담금을 통지받은 납무의무자는 부담금에 대하여 이의가 있는 경우 사전통지를 받은 날로부터 30일 이내에 건설교통부장관에게 심사(이하 “고지 전 심사”라 한다)를 청구할 수 있다.

②고지 전 심사를 청구하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 사항을 기재한 고지 전 심사청구서를 건설교통부장관에게 제출하여야 한다.

③제1항의 규정에 의하여 고지 전 심사의 청구를 받은 건설교통부장관은 그 청구일로부터 15일 이내에 이를 심사하여 대통령령이 정하는 사항을 기재하여 그 결과를 서면으로 통지하여야 한다.

④제1항의 규정에 의한 고지 전 심사 청구의 내용이 제9조 내지 제11조와 관련된 사항일 경우 건설교통부장관은 제10조제2항 단서의 규정에 의한 소정의 절차를 거쳐 재건축부담금을 재산정하여 부과하여야 하며, 이 경우 제3항의 규정에 불구하고 심사기간을 최장 30일까지 연장할 수 있다.

제17조(재건축부담금의 납부) ①재건축부담금의 납부의무자는 부과일부터 6월 이내에 재건축부담금을 납부하여야 한다.

②재건축부담금은 현금에 의한 납부를 원칙으로 하되, 당해 주택재건축사업으로 건설․공급되는 주택(｢도시 및 주거환경정비법｣ 제30조의 2의 규정에 의한 재건축 임대주택은 제외한다)에 의한 납부( 이하 “물납”이라 한다)를 인정할 수 있다.

③제2항의 규정에 따라 물납한 주택의 가액은 제9조의 규정을 준용하여 산정하되, 구체적인 물납의 기준․절차 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

④제2항의 규정에 따라 물납된 주택은 제4조의 규정에 불구하고 국민주택기금으로 귀속되며, 건설교통부장관은 물납된 주택을 국민 주거안정과 주택시장 안정에 기여할 수 있도록 운용하여야 한다.

제18조(재건축부담금의 징수 등) 재건축부담금의 납부의 고지, 납부의 연기 및 분할납부, 징수방법, 행정심판의 특례 등 재건축부담금의 납부․징수에 관하여 이 법에 규정되어 있는 것을 제외하고는 ｢개발이익환수에 관한 법률｣ 제15조 내지 제15조의3, 제16조의2 내지 제19조의2 및 제22조의 규정을 준용한다.

제19조(부담금의 부과종료 이전 납부) ①납무의무자는 제14조의 규정에 의한 재건축부담금 예정액의 전부 또는 일부를 조합원으로부터 사전에 징수한 경우 이를 건설교통부장관에게 납부하여야 한다.

② 건설교통부 장관은 제15조의 규정에 의하여 결정된 재건축부담금에서 제1항의 규정에 의하여 부과 종료 이전에 납부 받은 금액에 제10조의 규정에 의하여 고시된 정기예금이자율의 2배에 해당하는 이자를 합한 금액을 차감한 후 고지하여야 한다.

제20조(자료제출의무) 납부의무자는 다음 각호의 구분에 따라 건설교통부령이 정하는 바에 따라 제11조의 규정에 의한 개발비용의 산정 및 제13조의 규정에 의한 부담금액 공제에 필요한 내역서를 건설교통부장관에게 제출하여야 한다.

1. ｢도시 및 주거환경정비법｣에 의한 준공인가를 받은 경우

2. 제8조제2항 각 호에 해당하는 경우

제21조(자료의 통보) ①주택재건축사업에 관하여 인가 등을 한 행정청은 인가 등을 한 날부터 15일 이내에 그 사실을 건설교통부장관에게 통보하여야 한다.

②건설교통부장관이 재건축부담금을 부과한 경우에는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 대상사업․납부의무자․부과금액․사업기간 및 부과일 등에 관한 사항을 부과일부터 15일 이내에 국세청장에게 통보하여야 한다.

제22조(권한의 위임 등) ①건설교통부장관은 이 법에 의한 재건축부담금의 결정․부과 및 징수에 관한 권한을 대통령령이 정하는 바에 따라 시․도지사 또는 시장․군수․구청장에게 위임할 수 있다.

② 시․도지사 또는 시장․군수․구청장은 제1항의 규정에 의하여 재건축부담금의 결정․부과 및 징수와 관련하여 발생한 비용을 제4조의 규정에 의하여 해당 지방자치단체에 귀속되는 재건축부담금으로 충당할 수 있다.

제23조(벌칙) ①재건축부담금을 면탈․감경할 목적 또는 면탈․감경하게 할 목적으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자는 3년 이하의 징역 또는 면탈․감경하였거나 면탈․감경하고자 한 재건축부담금의 3배 이하에 상당하는 벌금에 처한다.

1. 허위의 계약을 체결한 자

2. 제20조의 규정에 의한 내역서를 허위로 제출한 자

②법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인․사용인 기타의 종업원이 제1항의 규정에 의한 위반행위를 한 때에는 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 제1항의 벌금형을 과한다.

제24조(과태료) ①제20조의 규정에 의한 내역서를 제출하지 아니하거나 게을리한 자는 다음 각호의 어느 하나에 의한 과태료에 처한다.

1. 제출하지 아니하거나 게을리한 기간(이하 이 호에서 “해태기간”이라 한다)이 기간 만료일부터 1월 이상 2월 미만인 때 : 재건축부담금의 1퍼센트에 상당하는 금액

2. 해태기간이 2월 이상 6월 미만인 때 : 재건축부담금의 2퍼센트에 상당하는 금액

3. 해태기간이 6월 이상 12월 미만인 때 : 재건축부담금의 4퍼센트에 상당하는 금액

4. 해태기간이 12월 이상인 때 : 재건축부담금의 8퍼센트에 상당하는 금액

②제1항의 규정에 의한 과태료는 대통령령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관이 부과․징수한다.

③제2항의 규정에 의한 과태료의 처분에 불복이 있는 자는 그 처분의 고지를 받은 날부터 30일 이내에 건설교통부장관에게 이의를 제기할 수 있다.

④제2항의 규정에 의한 과태료의 처분을 받은 자가 제3항의 규정에 의하여 이의를 제기한 때에는 건설교통부장관은 지체없이 관할법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할법원은 비송사건절차법에 의한 과태료의 재판을 한다.

⑤제3항의 규정에 의한 기간내에 이의를 제기하지 아니하고 과태료를 납부하지 아니한 때에는 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수한다.

부    칙

제1조(시행일) 이 법은 공포 후 4개월이 경과한 날부터 시행한다.

제2조(경과규정) ①이 법은 시행일 이후 최초로 관리처분계획 인가를  신청하는 재건축사업부터 적용한다.

② 제1항의 사업에 대한 부담금은 이 법 시행일 전의 사업시행기간을 포함한 전체사업시행기간에 대하여 산정하되, 이 법 시행일을 기준으로 안분하여 이 법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 부과한다.

제3조(다른 법률의 개정) ①부담금관리기본법 일부를 다음과 같이 개정한다.

별표에 제114호를 다음과 같이 신설한다.

114. ｢재건축초과이익 환수에 관한 법률｣ 제3조의 규정에 의한 재건축부담금

②주택법 일부를 다음과 같이 개정한다.

제60조제2항에 제2호의2를 다음과 같이 신설한다.

2의2. ｢재건축초과이익 환수에 관한 법률｣에 의한 재건축부담금중 국가 귀속분

제63조제1항에 제9호의2를 다음과 같이 신설한다.

9의2. ｢도시 및 주거환경정비법｣에 의한 도시․주거환경정비기금 또는 ｢도시재정비촉진을 위한 특별법｣에 의한 재정비촉진특별회계 지원

③도시 및 주거환경정비법 일부를 다음과 같이 개정한다.

제82조제2항에 제2호의2를 다음과 같이 신설하고, 제3항을 다음과 같이 개정한다.

2의2. ｢재건축초과이익 환수에 관한 법률｣에 의한 재건축부담금 중 동법 제4조 제3항 및 제4항에 의한 지방자치단체 귀속분

③정비기금은 다음 각 호의 어느 하나의 용도 이외의 목적으로 사용하여서는 아니 된다.

1. 이 법에 의한 정비사업

2. 임대주택의 건설․관리

3. 임차인 주거안정 지원

4. ｢재건축초과이익 환수에 관한 법률｣에 의한 재건축부담금의 부과․징수

④도시재정비 촉진을 위한 특별법 일부를 다음과 같이 개정한다.

제24조제2항에 제2호의2를 다음과 같이 신설하다.

2의2. ｢재건축초과이익 환수에 관한 법률｣ 제4조의 규정에 의한 재건축부담금 중 동법 제4조 제3항 및 제4항에 의한 지방자치단체 귀속분

제24조제3항에 제3호의2를 다음과 같이 신설하다.

3의2. ｢재건축초과이익 환수에 관한 법률｣에 의한 재건축부담금의 부과․징수

김   남   근

변호사(참여연대)

재건축개발부담금의 필요성과 위헌성여부

1. 신도시. 재건축 개발사업 등 개발사업의 전개과정에서 나타난 문제점들

가. 부동산가격을 안정시키기 위해서는 시장원리에 따라 주택공급을 증가시켜야만 한다는 것이 당연한 정책명제인 것으로 전제하여 재건축. 재개발, 신도시 개발 등의 각종 개발사업을 촉진하는 정책이 추진되었지만, 오히려 이러한 개발사업들이 수도권에서 부동산가격을 상승시키는 주범의 역할을 하고 있다.

나. 판교신도시 개발에 따른 분당, 평촌, 용인 등의 부동산가격 상승이나 강남의 재건축 개발에 따른 집값상승 등은 최근에 경험한 사실이지만, 과거 분당.일산.평촌 등의 제1기 신도시개발사업 과정에서도 개발사업의 여파로 집값이 폭등하였다가 그 폭등한 가격수준으로 그 뒤 집값이 안정된 것이다. 부동산가격을 안정시키기 위해 개발사업을 하였다고 하지만, 결과는 그 개발사업이 부동산가격을 더 폭등시켰다가 개발사업의 종료 후 그 폭등된 가격의 수준으로 부동산가격이 유지된다는 것이 주택개발사업의 역사적 교훈이다.

다. 이렇게, 개발사업의 부작용이 컸기 때문에 노태우 정부에서는 개발사업의 부작용을 막기 위한 토지공개념 3법을 추진하게 되었고, 그 핵심내용은 개발사업과정에서 발생하는 개발이익을 개발업자나 그 주변 부동산소유자에게 사유화되지 않도록 공적으로 환수하는 것으로 개발구역안에서의 개발이익환수제도가 개발부담금제이었고, 개발구역 주변의 개발이익환수제도가 토지초과이득세이었다.

라. 그러나, IMF사태로 건설경기활성화가 정책목표로 전환되자 정부는 이러한 개발이익환수제도를 모두 실효시키고(위헌시비 때문에 폐지된 것이 아니라 정부 스스로 1998년 토지초과이득세를 폐지하거나 2003년 개발부담금제를 실효시켰다.) 분양가자율화, 20세 이상 성인에게 청약자격 개방, 소형아파트 의무비율제 페지, 양도소득세 면제 등 각종 건설경기부양책을 실행하였다.

마. 이렇게, 판교시 신도시나 강남 재건축을 개발이익환수장치를 모두 실효시킨 상태에서 개발사업을 추진하는것이어서 개발이익의 사유화를 노린 투기세력이 집중될 수밖에 없었고 지속적으로 투기의 진앙지의 역할을 해 왔다. 정부가 뒤늦게 8.31.대책에서 판교 신도시개발의 부작용을 최소할 수 있는 분양가상한제, 개발부담금제 등을 실시하였으나 재건축에 대하여는 기반시설부담금제로 개발이익을 환수하겠다고 하다가 결국, 기반시설부담제는 개발이익환수장치가 될 수 없다는 사실이 밝혀지면서 강남재건축이 8.31.대책 이후 최대의 부동산가격 상승의 진앙지가 되고 있다.

바. 결국, 강남 재건축 개발사업이 공급확대를 통한 부동산가격 안정의 기능을 하는 것이 아니라 오히려 부동산가격 상승의 진앙지 역할을 하는 것을 막기 위해서는 개발이익을 사유화하는 것을 막고 개발이익을 공적으로 환수하는 장치를 만들므로써 재건축이 큰 개발이익(투기이익)을 얻을 수 없는 개발사업이라는 점이 시장에서 인식되도록 해야 한다.

사. 또한, 이러한 재건축개발이익 환수장치는 완비는 곧 있을 강북 광역재개발의 경우를 대비하는 대책이기도 하다. 현재와 같이 개발이익을 사유화하는 것을 방치하는 방식으로 강북재개발을 하는 경우에는 강남재건축 개발사업의 부작용이 그대로 강북에서도 재현되어 허름한 영세주택이 곧 중대형의 고급아파트로 큰 부담금 없이 전환되어 그 개발이익을 향유할 수 있다는 기대감으로 강북의 영세한 집들이 사재기 대상이 되어 강북집값이 전반적으로 크게 폭등할 우려가 크다.

2. 개발이익의 개념과 기존의 재건축 개발이익환수제도의 방식과 한계

가. 개발이익은

개발이익환수에관한법률 제2조에 의하면 “개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회 ․ 경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(사업 시행자) 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분”을 말한다. 그래서 계산방식도 “개발종료시점 지가 - (개발개시시점 지가 + 부과기간동안 정상지가상승분 + 개발비용)”으로 한다.(동법 제8조), 즉 개발사업으로 인하여 비정상적으로 상승한 토지가격상승분이 개발이익이고 이 중 25%(초기에는 50%)를 개발부담금으로 환수하는 것이 개발구역내에서의 개발이익을 환수하는 장치인 것이다.

나. 개발부담금 부과대상

개발이익환수에관한법률 제5조는 부과대상 사업을 10개로 열거하고 기타 대통령령에 의하여 이와 유사한 사업을 추가할 수 있도록 하고 있다. 재건축.재개발 개발사업과 관련하여서는 이를 개발부담금 부과대상 개발사업으로 하지 않고 있는데, 다만 도심재개발사업(현재의 도시환경정비사업)만을 부과대상으로 하고 있다. 재건축은 도시계획적측면의 개발사업이 아니라 집합건물(공동주택)에 대한 건축법상의 개축 정도로 개인들의 사적인 개인주택 보수사업 정도로 취급된 측면이 있고, 도심재개발이 아닌 도시재개발사업의 경우는 임대아파트를 의무적으로 건설(서울의 경우 전체 17%, 세입자의 35%)하고 이를 원가로 지자체가 매입하도록 되어 있어 이를 개발이익환수 수단으로 보아 별도로 개발부담금을 부과하지 않은 측면도 있고 무엇보다도 1990년대 신도시개발사업 중단 이후 재건축.재개발 사업을 활성화하기 위해 개발부담금 부과대상에서 생략한 측면도 있었다.

다. 재건축 개발사업의 법률적 지위의 변천

위와 같이, 재건축은 개별주택의 개축과 같이 집합건물의 개축의 개념으로 보아 사적자치의 영역으로 보았고 도시계회적인 개발사업으로 보아 오지 않았다. 그래서, 재건축의 근거입법은 도시개발사업과 관련되 행정입법이 아니라 민법중 집합건물에 관한 특별법인 집합건물의소유및관리에관한법률이다. 그러나, 재건축의 규모가 대규모화하고 그 주택공급의 유효성이 주목되자 정부는 행정입법인 주택법에 재건축에 관한 특별규정을 마련하고 대규모 재건축을 활성화하는 정책을 추진하면서 행정적인 개입도 강화하여 오고 있다. 결국, 이제는 도시및주거환경정비법이라는 행정입법에 도시재개발, 도심재개발 등의 공적인 개발사업과 함께 재건축사업도 정비사업의 하나로 규정함으로써 공적인 개발사업의 영역으로 편입하였다.

라. 기존의 재건축 개발사업의 개발이익환수장치의 변천

위와 같이, 재건축 개발사업은 사적자치의 영역으로 보아 민법관련법의 하나로 규율되고 있었으므로 주택재개발과 같이 임대아파트 의무건설이나 도심재개발과 같은 개발부담금 부과 등의 공적인 개발이익환수제도가 적용되지 않았으나 지방자치단체가 재건축사업승인을 하면서 진입도로, 상.하수도, 공원. 녹지 확보 등 각종 승인조건을 부과하여 이를 기부채납하도록 하여 사실상 일정한 개발이익을 환수하는 기능을 하였다. 그러나, 개발이익이 얼마나 발생하는지 추량도 하지 않고 지자체마다 주먹구구식으로 각종 부담을 부과하여 정확한 개발이익을 환수하는 장치가 될 수도 없었고 환수되는 개발이익의 양도 미미하였다. 주택건설촉진법에 재건축의 근거를 마련하고 재건축의 규모가 확대되고 정부의 개입이 강화되면서 소형아파트 의무비율(국민주택규모 이하 60% 건설)과 같은 공적규제가 늘어났으나 그러한 분양주택의 분양가는 그대로 재건축조합에 귀속되는 것이어서 개발이익환수장치라 할 수는 없었다.

마. 임대아파트 부담금 또는 임대아파트 의무건설제도

재건축 개발사업으로 인한 부동산가격의 상승이 계속되자 그 개발이익을 환수하기 위하여 정부는 토지공개념검토위원회를 구성하고 재건축에 대한 개발이익환수제도를 시도하였는데, 이미 개발부담금 등 일반적인 개발이익환수제도가 없어지 상태에서 재건축 개발사업만 개발이익을 환수하느냐는 형평성 시비가 일게 되어 개발부담금과 같은 부담금은 부과할 수 없다고 하여 재개발과 같이 용적율 증가분의 25%를 임대아파트로 의무적으로 건설하고 이를 지자체 등에 건설원가로 매각하도록 하고 대지지분에 대하여는 용적율 증가와 대지지분 공시지가 중 하나를 선택하도록 하는 개발이익환수제도를 만들어 실행하고 있다. 그러나, 재개발과 같이 전체주택이나 세입자의 일정비율로 임대아파트 의무건설비율을 정하는 것이 아니라 늘어나는 용적율에 25%를 임대아파트로 건설하도록 하여 건설되는 임대아파트이 양도 미미하여 개발이익환수율도 적고(경실련의 분석에 의하면 개발이익의 불과 0.6%에만 환수) 임대아파트를 혐오시설로 보는(과거 극빈층의 수용소 정도로 운영하던 영구임대아파트 아픈 실패경험의 영향) 재건축조합원들의 반발로 위헌시비가 일고 있다.

바. 기반시설부담금 제도

기반시설부담금은 광역교통시설부담금, 오수정화시설부담금, 학교시설부담금 등 각종 개별적인 기반시설부담금과 달리 종합적인 기반시설부담금을 부과하는 것으로 개발의 비용을 공적으로 마련하여 충당하는 방식이지 개발이익 환수장치는 아니다. 다만, 개발부담금 계산에서 개발비용에 포함되어 공제되므로 기반시설부담금을 부담한만큼 개발부담금이 줄어들게 된다. 늘어나는 용적율의 일정비율에 대하여 시설비용을 부담토록 하는 것이어서 그 개발이익의 환수정도도 미미한 것으로 드러나 개발이익환수 기능도 미미하다.

3. 개발부담금 방식으로 개발이익환수를 하는 방안

가. 건축물의 가격은 개발사업으로 인하여 얻어진 불로소득이 아니라 건축행위로 인하여 발생한 가치이고 건축이후부터 점차 감가상각하여 줄어드는 것이어서 개발사업으로 인한 불로소득(투기이익)은 토지에서 발생하는 것이므로 개발사업으로 인하여 비정상적으로 상승한 토지가격상승분을 개발이익으로 보고 이러한 개발이익의 일정비율을 개발부담금(또는 개발이익금)으로 환수하는 개발부담금제가 일반적인 개발이익환수장치라 할 것이고 재건축도 이와 같은 방식으로 개발이익을 환수하는 것이 가장 합리적이라 할 것이다. 또한, 개발부담금제에 대하여는 이미 수차례 헌법재판소에서 합헌결정이 있었으므로 위헌시비도 문제될 것이 없을 것으로 보인다.

나. 일부에서는 개발부담금은 논.밭 등의 아파트 대지로 전환되는 형질변경. 지목변경이 있는 경우에만 적용되는 것이어서 아파트 대지가 그대로 아파트 대지로 이어지면서 용적률만 바뀌는 재건축의 경우에는 개발부담금 적용대상이 될 수 없다고 하나, 개발이익환수에관한법률 제5조는 지목변경이 경우도 부과대상 11개 중 하나로 하고 있을 뿐 개발사업별로 대상을 열거하고 있어 이는 법체계를 잘못 이해한 주장이다. 이미 위와 같이 도심재개발의 경우에도 일찍부터 부과대상으로 해 오고 있다. 용적률이 100%였던 토지의 가치와 용적률이 200%인 토지의 가치가 같을 수는 없는 것이어서 용적률 증가로 이미 토지가격은 상승하게 되어 있다.(공공택지의 공급가격도 적용되는 용적률에 따라 그 토지가격에 차이가 있게 된다.)

다. 다만, 기술적으로 재건축의 경우에 개발시작시점을 사업계획승인 시점으로 할 경우 사업계획승인전까지 재건축추진의 많은 과정이 있게 되고 재건축에 대한 기대심리로 부동산가격이 오를대로 올라 있게 되어 대부분의 개발이익이 이미 개발시작시점 전에 발생하여 개발이익을 환수하지 못하는 문제가 있다.

라. 도시재개발이나 도심재개발의 경우는 지구지정 등의 도시계획적 행정행위가 있은 뒤에 재개발추진사업이 추진되므로 구체적인 건축행위의 승인시점인 사업계획승인 시점이 아니라 도시계획적인 개발행위 시작시점인 지구지정 등의 시점을 개발사업시작시점으로 하여 충분히 개발이익을 환수할 수 있게 되나 재건축의 경우에는 지금까지 개별적인 건축행위에 대한 허가인 사업계획승인이라는 행정행위가 있을 뿐 지구지정 등의 사전전인 도시계획적인 행정행위가 없는 상태에서 개발사업이 추진되어 개발부담금 부과기간의 개발시작시점을 정하기 어려웠기 때문이다.

마. 도시및주거환경정비법 제정 전에는 재건축은 단지 사적자치적인 건축행위이었을 뿐 도시계획적인 개발행위가 아니었기 때문이었다. 그러나, 도정법의 제정으로 재건축의 경우에도 재개발과 마찬가지의 도시계획적인 개발사업이 되어 지구지정 등의 행정행위가 사전에 있게 되므로 이러한 지구지정 등을 개발시작시점 등으로 정하여 개발부담금을 부과할 수 있게 되었다(도시및주거환경정비법 제4조).

4. 개발이익환수제도의 위헌시비의 연혁과 미실현이득에 관한

과세라는 개발이익환수제 그 자체의 위헌성 여부에 대하여

가. 개발사업으로 인한 비정상적인 부동산가격의 상승으로 인한 토지 불로소득을 환수하기 위한 개발이익환수제도는 크게 개발구역내에서의 개발이익을 환수하는 개발부담금제(개발이익환수에관한법률)와 개발구역 주변의 개발이익을 환수하는 토지초과이득세가 있었다. 판교신도시개발을 놓고 보면, 판교신도시 개발구역내의 개발이익을 환수하는 것이 개발부담금제이고 판교개발사업으로 인한 판교 주변의 분당,용인,평촌,강남의 부동산 가격 상승으로 인한 개발이익을 환수하는 것이 토지초과이득세이었다.

나. 개발부담금제도에 관한 위헌시비

(1) 이 중 위헌시비가 있었던 것은 토지초과이득세제에 관한 것이었고 개별부담금제는 별표 목록과 같이 제5,8,9,10,22조 부칙 제2조 등 주요조항에 대하여 위헌소송이 제기되었으나 모두 합헌결정이 이루어졌다.

(2) 다만, 10조 제3항 단서 “다만, 납부의무자가 대통령령이 정하는 매입 가액을 건설부령이 정하는 기간내에 신고하는 경우에는 그 가액에 매입일부터 부과개시시점까지의 정당지가상승분을 가감한 가액으로 할 수 있다.”에 관하여는 실제 매입가액에 의하여 개시시점 지가를 산정할 수 있는 경우를 행정청에 의하여 한정적. 열거적으로 정할 수 있도록 규정한 것이 위임입법의 한계를 일탈한 것이라 하여 위헌결정이 내려졌으나 그 뒤 시행령에 있는 조항을 법으로 승격시키는 방식으로 개정하였다. (건설관련 입법중 위헌결정인 내려진 결정례의 70-80%는 이렇게 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙을 위배하였다는 것이었다. 입법의 목적이나 본질에 문제가 있었던 것이 아니라 입법기술상의 심각한 후진성, 행정편의주의적 졸속입법이 위헌시비의 주된 내용이었음을 보여주는 것이다.) 즉, 개발부담금 한 개 법률조항에 대하여 입법기술적 차원에서의 위헌결정이 있었던 것이다.

(3) 개발부담금제는 IMF 사태 이후 건설경기활성화에 걸림돌이 된다며 그 부담률을 50%에서 25%로 축소하고 그 적용범위를 수도권으로 제한하며 그 적용시한도 2003년까지의 한시법으로 하는 등으로 축소되다가 결국, 2003년까지의 적용기한을 연장하는 입법이 국회를 통과하지 못하여 실효된 것이었지 위헌시비로 중단된 것이 아니었다.

다. 토지초과이득세 제도에 관한 위헌시비

(1) 흔히, 토지초과이득세는 위헌결정으로 폐지된 것처럼 주장되는데, 헌법재판소는 미실현이익에 대한 과세라는 그 본질은 입법재량의 문제이어서 그 자체가 위헌은 아니나, 아래와같이 입법기술상 행정편의적인 졸속입법 조항이 많이 법전체에 대하여 헌법불합치 결정을 내린 것이었다. 정부는 헌법재판소의 헌법불합치 결정 취지에 따라 1994.12.22. 토지초과이득세법을 개정(법률 제4807호, 개정전 헌법불합치 결정이 내려진 토지초과이득세법은 1989.12.30. 제정된 법률 제4177호)하여 4년간 토지초과이득세법을 더 추진하다가 1998년 IMF 사태 직후 건설경기활성화를 위하여 스스로 법을 폐지한 것이었다. 개정된 토지초과이득세법(법률 제4807호)에 대하여도 위헌소송이 제기되었으나(1999.7.22.선고 97헌바55결정, 1997.8.21.선고 97헌바24,30 결정 등) 모두 합헌결정을 받았다.

라. 미실현이득에 관한 과세의 위헌성여부에 관한 헌법재판소의 결정례

(1) 토지초과이득세에 과한 위헌심판인 1994.7.29.선고 92헌바49 결정에서 헌법재판소는 “현대의 조세의 기능은 국가재정 충당이라는 고전적.소극적만이 아니라 국민 공동의 목표로 삼고 있는 일정한 방향으로 국가사회를 유도하는 적극적 목적으로 부과하는 것이 일반적이다. 이러한 유도적.형성적 기능은 “국민생활의 균등한 향상”을 규정한 헌법 전문, 모든 국민의 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 보장한 헌법 제4조 제1항, ‘균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여’ 국가로 하여금 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있도록 한 제119조 제2항, ‘국토의 효율적이고 균형있는 이용.개발과 보전을 위하여’ 국가로 하여금 필요한 제한과 의무를 제122조 등에 의하여 그 헌법적 정당성이 뒷받침되고 있다.“고 판시한 바 있다.

(2) 헌법재판소는 위 결정에서 “토지초과이득세법 제1조(목적) ‘각종 개발사업 및 기타 사회경제적인 요인으로 유휴토지 등의 지가가 상승함으로 인하여 그 소유자가 얻는 토지초과이득을 조세로 환수함으로써 조세부담의 형평과 지가이 안정 및 토지의 효율적 이용을 기하고 나아가 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다.”라는 규정은 조세를 수단으로 하여 유휴토지 등에 투기적 수요의 억제, 지가의 안정과 실수요자에의유휴토지 등 공급의 확대, 그리고 궁극적으로는 생산구조내에서 토지가 차지하는 경제적.사회적 제비용의 절감을 통한 국민경제의 건전한 발전이라는 행정목적을 아울러 실현하려는 의도를 표명한 것으로 해석되며 이는 조세에 있어서 위와 같이 헌법적으로 승인된 유도적.형성적 기능에 비추어 그 자체로 곧바로 헌법재판소가 바로 그 위헌시비를 가릴 것은 아니다 라고 판시하고 있다.

(3) 헌법재판소 위 결정은 개발이익환수제도인 토지초과이득세가 ‘토지소유자 개인의 노력과 상관없는 개발이익 등 불로소득을 조세로 환수하는 수득세(收得稅)의 일종인데, 미실현이득에 대한 과세 역시 실현이득에 대한 과세와 마찬가지로 원본과는 구별되는 소득에 대한 과세에 지나지 아니하므로, 적어도 법리적으로는 미실현이득에 대한 과세에 있어서 원본잠식의 문제가 생실 여지가 없고, 실제에 있어서도 비록 과세목적과 과세방법이 다르기는 하나 재산재평가세, 자산평가차익에 관한 법인세 등 미실현이득에 과세하는 기존의 예가 없지도 아니하므로 과세대상인 자본이득의 범위를 실현된 소득에 국한 것인가 혹은 미실현이득을 포함시킬 것인가의 여부는 과세목적, 과세소득의 특성, 과세기술상의 문제 등을 고려하여 판단한 입법정책상의 문제일 뿐, 헌법상이 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 것은 아니다 라고 판시하고 있다.

마. 결국, 토지초과이득세법에 관한 위헌문제가 발생한 원인은 미실현이득에 관한 과세라는 본질론에 있었던 것이 아니라 과세기준을 시행령에 위임하는 등 포괄위임이 많고 토초세를 부과한 후 다시 양도소득세를 부과하여 이중부과가 되고 과세대상 토지의 시가를 감정평가사와 같은 전문가가 아니라 공무원이 담당하게 하는 등 개별적인 조항들이 졸속입법으로 위헌결정이 난 것이다.

바. 행정입법과정에서 행정관료들은 정책이 변경에 따라 행정권한을 재량적으로 행사하기 위하여 국회 입법과정을 거쳐야 하는 법률에 구체적인 규정을 두기 보다 국무회의 심의과정을 거치는 시행령에 근거규정을 두고 더 나아가 건설교통부 등 행정기관 내부의 행정지침으로 자세한 규정을 두고자 하는 경향이 있다. 예를 들어, 분양가 폭등으로 그 폐지의 정당성의 시비가 끊이지 않는 분양가규제제도인 주택분양가원가연동제지침이나 판교와 같은 공공택지에서 중.대형아파트와 임대아파트, 소형아파트의 비율을 정하는 제도인 택지개발촉진법시행지침도 모두 건설교통부 행정기관 내부의 행정지침으로만 되어 있다. 그러나, 부담금 부과와 같이 국민에 의무를 부과하는 제도는 반드시 법률에 의하도록 헌법은 규정하고 있어 부담금 부과 대상이나 기준, 세율 등을 법률이 아닌 시행령으로 포괄위임하는 경우에는 헌법 제75조에 위반하여 위헌이 될 수밖에 없는데, 토지초과이득세나 택지소유상한에관한법률 등 입법하는 과정에서 법률에는 추상적인 기준만을 두고 토지초과이득세의 과세기준 등을 시행령에 두려 하다가 위헌결정을 받게 된 것이다. (위와 같이, 건설관련 입법에 관한 위헌결정의 70-80%는 이러한 포괄위임금지 원칙에 위반된다는 것이었다.)

5. 개발이익환수방법과 관련하여 부동산 원본가치를 침해하여 부동산 소유자의 재산권을 침해할 우려가 있는지 여부에 관한 위헌성 검토

가. 개발이익환수제도는 토지소유자 개인의 노력과 상관없는 개발이익 등 불로소득을 조세로 환수하는 수득세(收得稅)의 일종이므로 과세대상은 토지 불로소득인데, 이러한 불로소득뿐만 아니라 원본이나 원본의 자연적인 가치상승분, 또는 사업시행자의 개발사업자체의 노력으로 증가한 소득을 과세대상으로 하는 경우에는 사업시행자의 재산권을 침해하여 위헌이 문제가 발생할 수 있다. 위 헌법재판소 결정례는 미실현이득은 용어 그대로 아직 자본과 분리되지 아니하여 현실적으로 지배.관리.처분할 수 있는 상태에 있는 것이 아니라는 특성으로 인하여, 과세대상이득의 공정하고도 정확한 계측의 문제, 조세법상의 응능부담의 원칙과 모순되지 않도록 납세자의 현실 담세력, 적정한 과세기간의 설정, 지가하락에 대비한 적절한 보충규정 설정 등 제반 문제점이 합리적으로 해결되는 것을 전제로 헌법적 적합성을 인정할 수 있다고 판시하고 있다.

이와 관련하여서는, 개발이익환수제도의 방법론과 관련하여서는 ① 개발이익의 산정에서 개발사업으로 인한 불로소득 이외에 원본이나 원본의 자연적인 가치증가분(예 : 정상주택가격상승분), 개발사업 그 자체의 노력으로 인한 토지 및 주택의 규모의 증가나 질의 개선으로 인한 소득 등이 포함되어 납세의무자인 사업시행자의 재산권의 본질을 침해하게 되는지 여부, ② 개발이익의 산정을 위한 토지 및 주택의 가격 계측수단인 주택공시가격 제도가 객관성.공정성을 담보하지 못하여 원본을 잠식할 우려가 없는지 여부, ③ 50%의 단일비례 세율이 원본을 잠식할 우려가 없는지 여부 등의 문제가 검토되어야 한다.

나. 재건축 대상 부동산 원본의 자연적인 가치상승분까지 과세대상으로 하여 부동산 원본가치를 침해하는지 여부에 대하여

(1) 개발이익환수에관한법률은 원본의 자연적인 가치증가분까지를 과세대상으로함으로써 원본을 침해할 가능성을 차단하기 위하여 정상지가상승분을 공제하였다. 개발이익환수에관한법률 제2조 제3호는 “정상지가상승분”을 금융기관의 정기예금이자율 또는 국토의계획및이용에관한법률 제125조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사한 평균지가변동률(당해 개발사업 대상 토지가 속하는 해당시.군.자치구의 평균지가변동률을 말한다) 등을 감안하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 산정한 금액으로 정의하고 있다.

(2) 법률안에서도 정상주택가격 상승분을 공제하도록 하여 재건축대상 부동산의 자연적인 가치상승분까지 과세대상으로 하여 원본을 침해할 가능성을 차단하고 있다. 정상주택가격 상승분도 개발이익환수에관한법률의 정상지가상승분과 같이 건설교통부장관이 대통령령이 정하는 바에 따라 고시하는 정기예금이자율과 종료시점까지의 당해 당해 재건축 사업장이 소재하는 시.군.자치구의 평균주택가격상승율 중 높은 비율을 곱하여 산정하도록 하고 있다.

(3) 또한, 정상주택가격상승분의 산정방식의 객관적.공정성을 확보하기 위하여 그 기준이 되는 평균주택가격상승율 산정방식을 법률안 제10조 제2항에서 건설교통부장관의 위탁을 받아 기금수탁자가 통계청 승인을 받아서 작성한 주택가격 통계를 이용하여 산정하도록 하고 있다. 이러한 통계가 생산되기 이전기간의 평균주택상승율은 부동산가격 산정방식의 기본법률인 “부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률(이하 ‘부동산감정평가법’이라 한다)”의 체계에 따라 감정평가법인의 감정평가와 중당부동산평가심의위원회의 심의를 거쳐 산정하도록 하고 있다.

(4) 초기의 논의에서 제안된 광역지자체상승율의 일정배율을 적용하는 방식은 2000년 이후와 같이 강북과 강남 등 각 구별 부동산가격상승율에 커다란 차이가 있는 경우에는 객관성과 공정성을 담보하기 어렵고, 기준시가 상승률 통계를 이용하여 보정하는 방식은 국세청 등 과세관청에서 과세목적으로 산정하던 부동산에 관한 기준시가 감정평가제도가 부동산감정평가법에서 주택가격 공시제도로 승계된 것이기는 하나 기준시가 감정평가제도와 주택가격 감정평가제도 사이에 그 평가방법과 평가가격 사이에 큰 차이가 없는 것이어서 정상주택가격상승분 산정방식의 객관성.공정성을 담보하기 어려워 원본의 침해의 우려를 불식하기 어려웠으나 이러한 행정편의적인 불확실한 방법을 배척하고 법률안의 내용처럼 부동감정평가법의 기본체계에 맞추어 객관성.공정성을 확보할 수 있는 방법으로 정상주택가격상승분이 산정되도록 함으로써 위헌의 소지를 제거하였다 보여진다.

다. 사업시행자의 개발사업자체의 노력으로 증가한 소득까지를 과세대상으로 하여 사업시행자의 재산권을 침해하는지 여부에 대하여

(1) 초기에는 연면적 증가분이나 용적율 증가분에 준공인가시점의 주택공시가격이나 공시지가를 곱하여 개발이익을 산정하는 방식이 논의되어 결과적으로 사업시행자의 개발사업자체의 노력으로 증가한 소득인 건축물의 규모 증가나 건축물의 질의 향상 등에 의한 원본의 가치상승분을 과세대상으로 하여 사업시행자의 재산권을 본질적으로 침해하고 과잉금지의 원칙에 위배되지 않는지의 우려가 있었다.

(2) 연면적의 증가는 개발사업 그 자체의 노력(공사비용의 투여)에 의하여 원본인 주택의 규모가 증가한 것이어서 개발사업으로 인한 불로소득이라기 보다 개발사업 그 자체의 노력 결과에 의한 원본의 증가분이라 평가될 소지가 있다. 또한, 용적율 증가도 국토계획법 및 조례에서 허용하는 용적율 범위내에서 재건축사업시행자가 허용된 개발사업을 시행한 노력의 결과로 얻어지는 원본의 증가분이라 평가될 수 있다. 이에 대하여 법률안은 계속 시행되어 왔고 9차례의 위헌소송에서의 심판을 통하여 그 합헌성을 인정받아 온 개발이익환수에관한법률에 의한 개발이익환수방식대로 재건축개발사업으로 인한 비정상적인 주택가격의 상승분을 과세대상인 개발이익으로 함으로써 과세대상의 불명확성에 기한 위헌소지를 제거하였다 보여진다.

(3) 또한, 공사비, 건축비, 설계비, 제세공과금, 기부체납 대상물 등을 개발비용으로 공제하고 있어 근본적으로 개발사업 그 자체의 노력의 결과물의 소득을 과세대상으로 하고 있는 것은 아니라 할 것이다.

라. 과세대상소득의 공정하고도 정확한 계측수단의 문제,

(1) 토지초과이득세법의 위헌심판에 과한 위 헌법재판소 결정례는 미실현이득의 과세에 있어서는 원본으로부터 아직 소득이 분리되지 않은 결과, 더욱더 과세대상소득의 공정한 계측이 담보되어야 재산권 침해의 위헌성을 제거할 수 있다고 판시하면서 기준시가 제도나 표준지 제도 등 그 당시의 토지가격 계측수단이 법률에 구체적인 규정을 정하지 않고 포괄적으로 시행령에 위임하고 있고, 표준지의 조사를 전문가가 아닌 하부행정기관 공무원이 담당하도록 하는 등 계측수단에 구조적 미비점이 있다는 점을 헌법불합치 결정의 중요 근거로 제시하였다.

(2) 이에 반하여, 현재는 토지가격의 계측수단인 공시지가제도나 주택가격의 계측수단인 주택공시가격제도는 모두 부동산감정평가법이라는 법률에 근거를 두고 있고, 그 방법도 부동산가격의 전문감정기관인 감정평가법인의 감정평가와 시.군.구 토지평가위원회와 중앙토지평가위원회의 전문기관의 검증을 받도록 하고 다시 이러한 결과에 대한 불복절차를 두어 이중.삼중으로 계측결과에 대한 객관성.공정성을 확보하도록 하고 있어 위 토지초과이득세에 관한 위헌심판에서 지적한 계측수단의 법률근거 미비와 구조적 미비점을 극복하고 있다.

(3) 이러한 계측수단의 발전 결과, 개발이익환수에관한법률 제5조에 관한 헌법소원 사건인 2000.8.31.선고 99헌바 104 결정에서 헌법재판소는 “개발부담금 산정의 기초가 되는 지가산정은 객관적이고 공평한 기준과 방법에 의거하여야 하는바, 개발이익환수에관한법률 제10조 제1항 본문, 동조 제3항 본문에서 지가산정의 기초로 삼고 있는 개별공시지가는 객관성과 합리성이 인정되고 있는 표준지공시지가와 비준표를 기초로 산정하는 것인데대가, 감정평가업자의 검증을 받고, 시.군.구 토지평가위원회 및 중앙토지평가위원회의 심의를 거친다는 점에서 전문가의 평가와 심의를 거치는 것이며, 이의신청이라는 불복적차까지 마련되어 있다는 점에서 상당한 정도로 객관성과 합리성을 가지고 있다고 할 것이므로 개발부담금 납부의무자의 재산권 등의 기본권을 침해한다고 할 수 없다고 판시하고 있다.

(4) 법률안에서 과세대상 소득의 계측수단으로 삼고 있는 주택공시가격제도도 개별공시가격제도와 마찬가지로 부동산가격공시및감정평가에관한법률 제16,17조에서 매년 공시기준일 현재의 적정가격으로 감정평가사에 의한 감정평가와 중앙부동산평가위원회의 심의를 거쳐 공시하고 이의신청이라는 불복절차를 마련하고 있어 개별공시지가와 마찬가지로 그 객관성과 합리성이 인정된다 할 것이다.  실제로 거래되는 가격을 확인하여 이러한 실거래가격을 기준으로 주택가격을 산정한다는 것은 부동산등기부등본에 실거래가를 기재하도록 하는 등의 공시방법이 갖추어지지 않은 지금까지의 현실에서는 불가능하므로 부동산가격공시및감정평가에관한법률은 ‘적정가격’으로 부동산가격의 계측수단의 객관성을 담보하도록 하고 있다. “적정가격”은 당해 토지 및 주택에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격을 말한다. 위 부동산가격공시및감정평가에관한법률은 전문가인 감정평가사를 통한 가격조사와 부동산평가위원회의 심의 및 불복절차 등의 제도를 통하여 적정가격의 객관성을 담보하도록 하고 있으며 개별공시지가나 주택공시가격은 이러한 적정가격의 하나이다.

마. 조세법상의 응능부담의 원칙과 모순되지 않도록 납세자의 현실 담세력을 고려한 누진과세가 아니라 단일비례세로 50%를 중과할 경우의 위헌문제

(1) 토지초과이득세법에 관한 헌법재판소 1994.7.29.선고 92헌바49 결정은 “토지초과이득세는 그 계측이 객관성 보장이 심히 어려운 미실현이득을 과세대상으로 삼고 있는 관계로 토초세 세율을 고율로 할 경우는 자칫 가공이득에 대한 과세가 되어 원본잠식으로 인한 재산권 침해의 우려가 있고, 또한 적어도 토초세와 같은 이득에 대한 조세에 있어서는, 조세의 수직적 공평을 이루어 소득수준이 다른 국민들 사이의 실질적인 평등을 도모하여야 할 뿐만 아니라, 토초세는 어느 의미에서 양도소득세의 예납적 성격을 띠고 있음에도 불구하고 굳이 초토세의 세율체계를 단일비례세로 한 것은 소득이 많은 납세자와 소득이 적은 잡세 사이의 실질적인 평등을 저해하는 것이다.”라고 판시하고 있다.

(2) 재건축개발사업은 개발사업으로 발생하는 개발이익 규모의 양극화가 심하여 서울외곽이나 수도권 주변지역의 재건축개발사업과 같이 개발이익 발생의 기대가 적어 사업추진자체가 여려운 단지가 있는가 하면, 강남4구와 같이 그 개발이익이 개발사업전의 부동산가치의 3-4배에 이를 정도로 과도하여 재건축대상 낡은.작은 평형의 아파트가 지속적으로 가격상승하는 단지까지 개발이익의 발생규모가 천차만별이다. 개발이익환수를 통한 재건축주택가격의 안정이라는 목적의 실효성 확보에 집착하여 행정편의적으로 일률적으로 50%의 고율의 세율을 적용하는 경우에는 미실현이득에 대한 과세로 원본과 소득의 분리가 구체적이고 명확하게 가능한지 여부가 불명확한 상태에서 개발이익의 발생규모가 적은 재건축개발사업에서 원본을 침해하여 재산권을 침해하는 위헌의 여지가 발생할 수 있게 된다.

(3) 특히 강남, 송파, 서초 등 재건축주택가격의 상승폭이 크고 개발이익의 양도 많은 경우에는 50%의 고율의 세율부과를 한다 하더라도 원본을 잠식할 우려는 적어 위헌소지가 크지 않다 할 것이나 다른 지역이 주택재건축사업의 경우 개발이익의 양이 높지 않음에도 불구하고 개발이익의 양이 큰 강남.서초,송파 등과 같이 같은 50%의 고율의 개발이익을 부과할 경우에는 원본침해의 개연성이 크게 된다. 실제로, 재건축 개발이익의 하나로 도시및주거환경정비법 제30조 2의 임대주택의무건설제도가 도입될 때에도 개발이익 적은 인천,안양 등의 재건축주택조합이 형평성 문제를 제기하며 크게 반발한 바 있다.

(4) 이러한, 개발이익의 규모와 관련한 형평성 시비를 비껴가기 위하여 재건축개발사업의 규모가 적거나 개발이익 발생의 양이 적은 지역의 주택재건축사업에 대하여는 법의 적용을 제외하는 방안이 논의되었으나, 좀 더 근본적으로 위헌시비를 해소하는 방안은 개발이익의 규모에 따라 부담률을 누진적으로 적용하는 것이다. 누진제를 적용하는 경우 결과적으로 개발부담금을 납부하는 주체는 재건축주택조합 조합원이 된다는 점을 감안하여 조합원들의 담세능력을 고려 조합원들이 분양받는 주택의 ㎡당, 또는 대지면적의 ㎡ 당  또는 조합원 1인당 개발이익이 규모의 정도에 따라 양도소득세제와 같이 10-50% 의 누진제를 적용하는 것이 바랍직할 것이다.

(5) 법률안은 조합원 1인당 개발이익의 규모에 따라 조합원 1인당 평균 개발이익이 3,000만원 이하인 경우에 면세점을 두고 조합원 1인당 평균 개발이익의 증가량에 따라 10-50%의 누진율을 적용하고 있어 개발이익이 적은 서울외곽과 수도권 주변지역이 재건축사업의 경우에는 아예 면세를 하면서도 개발이익의 규모가 큰 강남4구의 재건축개발사업에 대하여는 누진적으로 43% 정도의 많은 개발이익을 환수함으로써 개발이익환수제도의 실효성도 확보하려 하고 있다. 이러한 면세점과 누진율도 부동산 원본가치를 침해함으로써 위헌의 문제가 발생할 소지는 제거되었다고 보여진다.

6. 주택재건축사업은 국토계획법 및 조례에서 허용하는 용적율 범위내에서 정상적인 토지재산권의 실현에 불과하므로 용적율 증가분에 부담금을 부과하는 것은 위헌가능성이 있다는 주장에 대하여

가. 이러한 주장은 주택재건축사업의 경우에는 법령에서 허용된 범위내에서의 단순한 건축행위에 불과하므로 개발이익을 발생시키는 개발사업에 해당하지 않는다는 취지의 주장이 내포되어 있는 듯하다. 그러나, 개발이익환수에관한법률 제2조는 개발사업의 시행 도는 토지이용계획의 변경 기타 사회.경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자에게 귀속되는 토지가액상승분으로 개발이익을 정의하고 있고, 법령에서 허용된 범위내에서의 단순한 건축행위라 하더라도 그 건축행위에 의하여 원본과 원본의 자연적증가분을 초과하여 불로소득이 발생하였다면 이러한 자본이득을 환수하는 것은 원본을 잠식하는 것은 아니어서 위헌이라 할 수는 없다 할 것이다.

나. 또한, 위 주장은 재건축의 법률상 지위의 변천을 감안하지 않고 집합건물소유및관리에관한법률에서 집합건물의 전면적인 개축의 의미로 재건축 개념이 도입될 당시의 재건축의 개념에서 지적되는 비판이라 할 것이다. 개발이익환수에관한법률 제5조는 부과대상 사업을 10개로 열거하고 기타 대통령령에 의하여 이와 유사한 사업을 추가할 수 있도록 하고 있다. 재건축.재개발 개발사업과 관련하여서는 이를 개발부담금 부과대상 개발사업으로 하지 않고 있는데, 다만 도심재개발사업(현재의 도시환경정비사업)만을 부과대상으로 하고 있다. 재건축은 도시계획적측면의 개발사업이 아니라 집합건물(공동주택)에 대한 건축법상의 개축 정도로 개인들의 사적인 개인주택 보수사업 정도로 취급된 측면이 있고, 도심재개발이 아닌 도시재개발사업의 경우는 임대아파트를 의무적으로 건설(서울의 경우 전체 17%, 세입자의 35%)하고 이를 원가로 지자체가 매입하도록 되어 있어 이를 개발이익환수 수단으로 보아 별도로 개발부담금을 부과하지 않은 측면도 있고 무엇보다도 1990년대 신도시개발사업 중단 이후 재건축.재개발 사업을 활성화하기 위해 개발부담금 부과대상에서 생략한 측면도 있는 듯하다.

다. 위와 같이, 재건축은 개별주택의 개축과 같이 집합건물의 개축의 개념으로 보아 사적자치의 영역으로 보았고 도시계회적인 개발사업으로 보아 오지 않았다. 그래서, 재건축의 근거입법은 도시개발사업과 관련되 행정입법이 아니라 민법중 집합건물에 관한 특별법인 집합건물의소유및관리에관한법률이다. 그러나, 재건축의 규모가 대규모화하고 그 주택공급의 유효성이 주목되자 정부는 행정입법인 주택법에 재건축에 관한 특별규정을 마련하고 대규모 재건축을 활성화하는 정책을 추진하면서 행정적인 개입도 강화하여 오고 있다. 결국, 이제는 도시및주거환경정비법이라는 행정입법에 도시재개발, 도심재개발 등의 공적인 개발사업과 함께 재건축사업도 정비사업의 하나로 규정함으로써 공적인 개발사업의 영역으로 편입하였다.

라. 다만, 재건축 개발사업의 경우에는 초기 집건법에 개념이 도입될 당시와 같이 자기집을 공동으로 전면개축 한다는 개념에 맞는 소규모의 재건축에서부터 규모가 확대 발전하여 재개발과 동일하게 도시계획에 큰 영향을 줄 정도의 대규모 재건축까지 다양한 규모.내용의 개발사업이 추진되고 있으므로 이러한 실정에 맞게 일정한 개발이익 발생 이상의 재건축 개발사업에 대해서만 개발이익을 환수하는 등 개발이익의 규모에 비례하는 누진제 적용으로 위헌소지를 제거할 필요가 있다.

마. 법률안의 경우에는 재건축 규모의 300세대 이상이어야 하는 도시및주거환경정비법상의 주택재건축사업만을 개발사업으로 하여 소규모 재건축의 경우에는 개발이익환수 적용대상에서 제외하고 있고, 개발이익의 규모별로 면세점을 두고 누진적으로 개발이익을 환수하고 있어 이러한 위헌의 소지는 없다 보여진다.

7. 헌법상의 소급입법금지 원칙에 위반되어 위헌이라는 주장에 대하여

가. 헌법은 국민에게 부담을 부과하는 소급입법을 금지하고 있어 재건축개발부담금을 이미 주택재건축사업을 진행하고 있는 사업시행자에게 부과하는 것은 소급입법금지의 원칙에 위반되어 위헌이 된다는 시비가 있다. 그러나,  준공검사후 분양처분 고시까지 마쳐 재건축사업이 종료함으로써 주택재건축사업과 관련한 법률관계가 종료하였음에도 사업시행자에게 개발부담금을 부과하는 것은 소급입법금지의 원칙에 위반된다 할 것이지만 아직 주택재건축사업이 추진되고 있어 법률관계가 종료하지 않은 주택재건축사업에 대하여 개발부담금을 부과하는 것은 소위 부진정소급입법의 문제로서 소급입법으로 인한 위헌의 문제는 없다 할 것이다.

나. 하지만, 소급입법의 위헌문제가 없더라도 이미 조합원이 부담해야 할 비용, 청산금 등의 계획이 수립되어 확정된 경우에까지 개발부담금을 소급하여 부과할 경우에는 사업시행자와 제2차 납부자인 조합원들은 예상하지 못한 개발부담금 비용이 발생하는데다, 그 개발부담금의 책임이 가중하여 주택재건축사업의 수익성이 떨어져 주택재건축사업의 중단이나 폐지를 선택하여야 할 경우에도 사업의 중단이나 폐지가 불가능한 경우에는 사업시행자와 조합원들에게 과도한 부담을 부과하는 것이 되어 국민의 법률관계의 법적안정성에 대한 신뢰를 과도하게 침해하여 과잉금지의 원칙에 위반되어 위헌의 소지가 있다.

다. 도시및주거환경정비법 제48조(관리처분계획의 인가) 제1항 제5호는 관리처분계획에 정비사업비의 추산액 및 그에 따른 조합원 부담규모 및 부담시기를 포함하도록 하고 있어, 최종적으로 주택재건축사업의 공사비 추산액과 이에 따른 조합원 부담규모가 결정되는 것은 관리처분계획의 인가라 할 것이므로 개발부담금을 이러한 정비사업비와 조합원 부담규모에 반영할 수 있도록 새로운 개발부담금 부과입법이 소급적용될 수 있는 최대한도는 부과입법 시행 후 최초로 관리처분계획 인가를 신청하는 주택재건축정비조합부터라 할 것이다. 사업시행자이자 개발부담금의 납부의무자인 주택재건축정비조합이 설립되어 법적으로 주택재건축사업이 허용되는 시점은 사업계획인가시점이어서 일응, 법 시행당시 사업계획인가를 신청하는 주택재건축정비조합부터 개발부담금을 부과하는 것이 합리적일 것이나, 많은 주택재건축정비조합이 사업계획인가를 받은 상태이어서 사업계획인가 시점부터 재건축개발부담금을 부과하는 경우 재건축개발부담금제도를 도입한 실효성이 떨어진 다면 위와 같이 법 시행당시 관리처분계획 인가를 신청하는 정비조합부터 적용하는 것은 입법재량의 문제이지 위헌의 문제는 아니라 할 것이다.

라. 부진정소급입법에서 법률관계가 종료되지 않은 재건축 개발사업에 대하여 개발부담금을 부과하면서도 국민의 법적안정성에 대한 신뢰를 보호하는 방식으로 개발이익환수에관한법률 제정당시의 부칙은 법 시행당시 부과대상 개발사업의 추진단계를 고려하지 않고 사업을 종료하지 않은 경우에는 원칙적으로 개발부담금 부과대상으로 하되 다만, 그 개발부담금 부과기준금액에서 법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 안분하여 산정하는 방식을 취하였다.

마. 한편, 도시및주거환경정비법 제30조 2의 임대아파트 의무건설제도의 적용도 법 시행당시 주택법 제38조의 규정에 의한 조합원 외의 자에 대한 입주자 모집승인을 신청하는 분부터 적용하도록 하고 있다. 다만, 사업시행인가를 받은 주택재건축사업의 경우에는 임대아파트 의무비율을 완화하여 10%만 적용하도록 하고 있다. (도시및주거환경정비법 부칙 제2조, 제4조 참조) 개발부담금제의 시행도 위 임대아파트 의무건설제도와 유사하사하게 사업시행인가 이후의 관리처분계획인가 등의 시점부터 적용하도 사업시행인가를 받는 등 이미 주택재건축사업의 추진정도가 본격화된 정비조합에 대하여는 개발부담금의 적용비율을 일정배율로 낮추어 주는 것도 신뢰보호의 원칙이나 과잉금지의 원칙에 위배되어 위헌시비가 발생하는 것은 비껴가는 한 방법일 수 있을 것이다.

바. 법률안은 준공검사가 나고 분양처분 고시가 되어 법률관계가 종료한 재건축 개발사업에까지 개발부담금(재건축초과이익)을 부과하는 것은 아니어서 소급입법위반의 문제는 없다 보여지고, 법률관계가 종료하지 않은 재건축 개발사업에 대하여도 국민의 법률관계에 대한 신뢰보호, 법적안정성, 과잉금지위반 문제 등을 고려하여 법 시행일 당시 조합원들의 분담액이 최종 확정되는 관리처분계획인가 이후의 재건축 개발사업에 대하여는 법을 적용하지 않고 그 개발부담금액도 법 시행일 이후의 사업기간의 비율에 의하여 안분하여 부과하고 있어 소급입법금지 위반이라는 위헌의 문제는 없다 보여진다.

8. 사업시행자가 재건축조합이나 실질적으로는 그 조합원들이 개발부담금을 주택의 규모 등의 기준에 따라 분할책임을 지게 되는데, 조합원의 지위가 전전양도되는 경우 개발부담금 부과시점의 양수인이 최종적으로 모든 납부책임을 지게 되어 최종양수인의 부동산 원본가치를 침해하게 되는지 여부

가. 재건축 개발부담금의 납세의무자는 사업시행자인 재건축정비사업조합이고 부과된 개발부담금을 부담하는 방식도 조합원들이 나누어 분담하는 방식이외에도 일반분양분에 전가하는 방식 등 사업수익성에 따라 다를 것으로 예상된다.

나. 다만, 조합원들이 개발부담금의 전부 또는 일부를 조합원 지분에 따라 분담하게 될 경우 법 시행일 이후의 조합원지분 양수인은 개발부담금의 부과를 예상하여 매매가격을 산정하여 거래를 할 것이므로 선의의 피해자라 할 수 없겠지만 법 시행을 예상하지 못하여 높은 거래가격으로 조합원지분을 양수한 자는 양도인이 부담해야 할 개발부담금의 분배몫을 양수인이 모두 부담하게 되어 선의의 피해자가 될 여지가 있다.

다. 그렇다고, 조합원지분을 양도하여 재건축개발사업 관련 법률관계가 종료한 양도인에게 개발부담금의 분배몫을 부과하거나 양수인이 양도인에게 하자담보책임을 물을 수 있도록 하는 것은 소급입법 금지의 원칙에 위배되어 위헌의 소지가 있다 보여진다.

다만, 2003.12.31. 개정된 도시및주거환경정비법 제19조는 조합원 자격의 양도를 원칙적으로 금지하고 있어 2004년 이후 이러한 선의의 피해자는 적을 것으로 보이나 위 법 제19조에서도 예외적으로 조합원 자격을 양수할 수 있는 경우가 있고 2003년 이전에는 조합원 자격 양도행위가 적지 않았을 것으로 예상된다.

라. 법률안은 법 시행일 이후 사업종료전의 개발사업에 대하여 개발부담금을 부과하되 전체 개발부담금에서 법 시행일 이후의 기간을 안분하여 부과하는 방식으로 할 경우에는 법 시행일 이후의 기간에 해당하는 비율만큼만 개발부담금이 부과되므로 법 시행 이전에 조합원 자격을 양도받은 양수인은 자신이 조합원의 지위에 있던 기간 중 법 시행일 이후의 기간에 대하여만 개발부담금을 부과받으므로 선의 피해문제는 발생하지 않는다. 법 시행일 이후 조합원 지위를 양도받는 양수인은 법 시행에 따라 개발부담금이 부과됨을 알고 양수를 받으므로 매매가격 산정시 예상되는 개발부담금액 만큼을 감안할 것이므로 역시 선의의 피해문제는 발생하지 않는다 할 것이다.

9. 이미 다른 개발이익 환수제도가 적용되고 있는 다시 개발부담금을 적용하는 것은 헌법상의 과잉금지 위반이라는 주장에 대하여

가. 이미 기반시설부담금, 용적율 증가분의 25%의 임대아파트 의무건설비율에 따른 임대아파트 공급(건축비는 표준건축비로 지급하므로 임대아파트에 해당하는 대지지분을 기부체납하는 셈), 진입도로 등의 기부체납 등 다양한 방식을 통하여 개발이익을 환수당하고 있는데, 또 다시 개발부담금을 부과하는 것은 이중, 삼중의 개발이익환수이므로 헌법 제37조의 과잉금지의 원칙에 위반된다는 지적이 제기되고 있다.

나. 하지만, 기반시설부담금, 임대아파트 의무공급, 진입도로 등의 기부체납은 개발사업을 통한 비정상적인 지가상승분을 환수하는 개발이익환수제도 그 자체는 아니며, 개발이익 산정에서 개발비용을 공제하는데, 위와 같은 기반시설부담금, 임대아파트 공급에 따른 대지지분비율의 가격, 기부체납한 토지의 가격 등은 개발비용에서 모두 공제되므로 본질적으로 이중부과의 문제는 발생하지 않는다.

다. 재건축 개발사업의 규모에 비하여 기반시설부담금, 임대아파트 의무공급, 진입도로 등의 기부체납의 비율이 높다면 그만큼 개발비용으로 공제되는 금액이 많아져 개발부담금 부과 대상이 작아지므로 헌법상의 과잉금지의 문제는 발생하지 않는다.

라. 개발이익환수에관한법률이 2003년 실효된 후 재건축에 대해서만 개발이익환수제도를 도입하려다 보니 개발부담금제를 적용할 수 없어 유사한 재개발에서의 임대아파트 의무건설제도를 원용하여 이를 개발이익환수제도라는 명칭으로 도입하였다.  그러나, 재건축 임대아파트 의무건설제도는 용적율 25% 인센티브제 부과하다 보니 그 개발이익을 환수측면에서는 그 효과는 미미하였고(경실련 분석자료에 의하면 5% 정도에 불과) 단지, 임대아파트 공급 증가라는 공급증가 측면의 효과가 있었을 뿐이다. 따라서, 이제 재건축에서 임대아파트 의무건설제도는 개발이익환수제도라는 측면에서 보다는 임대아파트 공급증가라는 측면에서 존속의 필요성을 적극적으로 논할 필요가 있다 보여진다.

10. 다른 개발사업과의 형평성측면에서 위헌주장에 대하여

가. 도정법상에 재건축개발이익환수라는 명목으로 임대아파트 의무건설부과를 도입할 당시 용적율 0%의 나대지를 용적율 200%의 아파트 단지로 개발할 때에는 개발이익을 환수하지 않는데 용적율 100%의 낡은 아파트단지를 용적율 200%의 아파트단지로 재건축할 때에는 개발이익을 환수하는 것은 형평성에 어긋나 헌법상의 평등의 원칙, 과잉금지의 원칙에 어긋난다는 위헌시비가 있었다.

나. 2003년 개발이익환수에관한법률이 실효되어 일반적인 개발부담금 부과는 없어졌는데, 재건축만 개발이익을 환수하려다 보니 생긴 형평성 시비이다. 이 때문에 시민단체에서는 개발이익환수에관한법률을 부활하고 재건축도 이러한 일반적인 개발이익환수방식에 따라 개발이익을 환수하자는 주장을 하였으나 참여정부의 시각이 2004년 이 당시만 해도 건설경기 활성화를 놓칠 수 없는 목표로 산정하고 있어 개발이익환수에관한법률은 부활하지 않은채 재건축 아파트 가격상승에 대한 대증적 대책으로 재건축만의 개발이익 환수제도가 구상된 것이었다.

다. 개발부담금제가 사라진 상태에서 재건축만 개발부담금을 부과할 수 없어 재건축과 유사한 재개발의 경우 임대아파트 의무공급제도가 서울시 조례 등으로 시행되고 있었으므로 임대아파트 의무비율제가 도입된 것이다. 여기서도 재개발은 서울시 조례에 의해 서울에서만 임대아파트 의무공급제도가 시행되고 있고 다른 수도권 재개발지역에서는 임대아파트 의무공급제도가 없는데, 서울 이외의 다른 수도권에서는 공공성이 더 큰 재개발은 임대아파트 의무공급이 없는데 재건축만 임대아파트 의무공급을 하느냐는 더 큰 형평성 시비가 발생하였다.

라. 개발이익환수제도를 개발사업에서 발생하는 불로소득을 환수하는 일반적인 사회시스템으로 보지 않고 문제가 발생하는 개별사업마다의 미봉적인 대응수단으로만 적용하다 보니 개발사업마다 개발이익환수제도가 다 다르고(재건축 임대아파트, 판교신도시 채권입찰제 등) 개발이익환수비율도 정확히 산정되지 않는 등 여러모로 위헌시비를 불러 일으킬 소지가 매우 컸다.

마. 하지만, 이미 개발이익환수에관한법률이 부활되고, 이러한 개발이익환수에관한법률의 일반적인 개발이익환수제도의 범위내에서 일부조항을 개정하여 재건축에 관한 개발부담금제를 부과하는 것은 다른 개발이익환수대상 개발사업과 비교하여 오히려 형평성에 맞는 것이어서 이 점에서의 위헌시비는 크지 않다 할 것이다.

11. 개발사업의 착수시점을 사업계획승인시가 아니라 재건축추진위원회 승인시점으로 하는 것이 위헌이 아닌가의 문제에 대하여

가. 개발이익환수에관한법률은 제1항에서 부과개시시점을 개발사업의 인가를 받거나 이와 동일시 할 수 있는 허가, 승인 등을 받을 날로 하면서, 다만 개발사업인가 등을 받기 전에 대통령령이 정하는 토지이용계획등의 변경이 있는 경우에는 개발사업인가의 시점을 부과개시시점으로 할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 따른 대통령령 등에 의하여 이미 법 제5호에 의한 다른 개발사업의 경우에도 사업시행인가 전에 지구지정 등 도시계획상의 행정행위일을 부과개시시점으로 정하고 있다.

나. 법 제9조 제1항에 관한 개발이익환수에관한법률 위헌소송인 2002.5.30.선고 99헌바41호는 “개발부담금제도의 개발이익은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회.경제적 요인에 의해 발생하는 것을 널리 포함하여 이러한 이익은 현금화된 개별.구체적 금액이 아니라 객관적 기준에 의해 산정된다.”고 하며서, “일률적으로 착공한 때를 부과시점으로 삼는다면 이미 가격변동이 일어나거나 또는 가격변동이 진행중인 많은 경우의 개발이익을 환수할 수 없으므로 형평에 맞지 않은 결과가 된다.”고 판시하고 있다. 그리고, 개발부담금의 부과기준에 관한 법 제8조에 의하면 문제된 기간 중에 발생하는 정상지가상승분은 공제되도록 하고 있어 착공시점 이전으로 부과개시시점을 앞당기더라도 그 부과개시시점으로부터의 정상지가상승분을 공제하게 되므로 위헌여지가 없다는 취지로 판시하고 있다.

다. 정비구역지정 등과 같이 용적율, 층수 등 재건추개발사업의 개발사업에 따른 기대이익이 발생하기 시작하는 도시계획적 행정행위가 있는 경우 재건축 개발사업 대상 주택의 가격이 상승하는 것은 경험칙상 또는 통계적 방식을 통해 확인할 수 있고 이러한 도시계획적 행정행위에 의한 주택가격상승은 토지이용계획의 변경 기타 사회.경제적 요인에 의한 주택가격의 상승이어서 개발이익의 범주에 포함시킬 수 있고 그 시점부터의 정상주택가격상승분을 공제하므로 원본의 침해가능성도 없어 정비구역 지정을 부과개시시점으로 하더라도 원본을 침해하여 재산권을 본질적으로 침해하는 위헌여지는 없다고 보여진다.

라. 다만, 학자들 중에는 정비구역지정 전에 정비계획을 수립하여 14일 이상 주민에게 공람하는 과정에서 재건축 개발사업에 대한 기대로 주택가격이 상승하므로 정비구역지정 전의 단계에서 개발부담금을 부과하는 것이 효율적이라고 주장하나 주민일반에게 개발사업을 위한 도시계획적 행정행위가 알려져 개발사업에 대한 기대이익이 명확히 발생한다고 보기 어려운 행정기관 내부의 계획수립단계를 부과개시시점으로 하기는 어렵다 보여진다.

마. 법률안은 행정행위가 대외적으로 국민들에게 표시되는 지구지정 이후에다 재건축사업의 추진주체가 재건축추진의 의사표시를 대외적으로 표명하는 재건축추진위원회 승인시점을 개발사업의 사업시작 시점으로 하여 위헌의 소지는 없다 보여진다.

12. 개발이익은 재건축 개발사업 대상 아파트뿐만 아니라 강남 4구의 일반아파트의 경우에도 많이 발생하고 있는데, 이러한 재건축 개발사업 주변의 일반아파트의 개발이익은 환수하지 않으면서 재건축 개발사업 대상 아파트의 개발이익만 환수하는 것은 형평의 원칙, 헌법상의 평등의 원칙에 위반된다는 주장에 대하여

가. 개발사업 시행으로 인한 정상지가상승분을 초과하는 개발이익의 발생은 개발사업 시행구역 뿐만 아니라 그 개발사업 주변에도 정상지가상승분을 초과하는 개발이익이 발생하게 된다. 전자의 개발이익의 환수장치가 개발부담금제라면 후자의 개발이익의 환수장치가 토지초과이득세이었다.

나. 재건축 개발사업 대상이 아닌 강남 4구의 일반아파트의 가격상승율이 높은 것은 강남4구 내의 재건축 개발사업 등 개발사업의 영향과 단계적으로 재건축 개발사업이 시작될 것이라는 기대감이 때문인 것으로 보인다.

다. 하지만, 마찬가지로 판교 등 신도시개발을 위한 택지개발사업 등에 대하여는 개발부담금을 부과하여 개발이익을 환수하는데, 그에 못지 않게 개발이익이 발생하고 있는 신도도시 주변(예를 들면, 판교 주변의 분당, 용인, 평촌, 산본 등)의 개발이익을 환수하지 못하고 있다 하여 판교 등 신도시개발을 위한 택지개발사업에 대한 개발부담금 부과가 형평성에 어긋나 위헌이라 할 수는 없는 것이다.

라. 실현이익에 대해서만 양도소득세로 개발이익을 환수할 것인가, 미실현이익에 대한 개발이익환수제도와 실현이익에 대한 양도소득세 두가지 제도로 개발이익을 환수할 것인가는 입법재량의 문제로 그 자체가 위헌이 아니듯이, 개발구역안에서만 개발이익을 환수할 것인가 개발구역 주변의 개발이익도 함께 환수할 것인가는 입법재량의 문제라 할 것이다.

13. 양도소득세제와 연계하여 이중부과로 부동산 원본가치를 침해하여 위헌이 아닌가 문제에 대하여

가. 개발부담금(개발이익금)을 부과한 후 양도소득세를 부과할 당시 이를 공제(비용공제)하지 않아 개발이익에 대한 이중부과로 원본을 침해하는가의 문제에 대하여

재건축조합원 명의로 보전등기된 아파트를 양도할 때 취득원가를 산정함에 있어서는 멸실된 구건물의 가격에 중개수수료 등 각종 비용을 포함시키게 되는데, 개발부담금도 이러한 취득원가에 비용으로 포함되게 되므로 개발부담금만큼의 금액이 공제되지 않고 다시 양도소득세가 부과되어 원본을 침해하는 문제는 실무상 발생하지 않는다.

나. 1가구 1주택 보유자에 대하여는 양도소득세를 비과세하고 있는데, 개발부담금(개발이익금)의 경우에는 1가구 1주택 보유자에 대하여도 사실상 개발부담금을 부과하는 것이 1가구 1주택 보유자의 부동산원본을 침해하는가의 문제에 대하여

(1) 1가구 1주택 보유자가 주택을 양도할 때 양도소득세를 비과세하는 것은 1가구 1주택 보유자의 주택에서는 개발이익이 발생하지 않기 때문이 아니라 순전히 개발이익을 다주택보유자에게서만 환수하려는 입법정책적 목적에 의한 것일 뿐이다. 1가구 1주택 보유자의 경우도 6억원 이상이 고가주택이 경우는 양도소득세를 부과하고 있고, 유럽 등 선진국에서는 1가구 1주택 보유자에게 양도소득세를 비과세하는 것이 아니라 과세를 하되 세액공제를 많이 하여 실질로 양도소득세 부담을 최소화하는 방식을 취하고 있다. 실거래가과세를 정착시키는데는 비과세 보다는 세액공제의 방식을 취하는 것이 훨씬 효율적이기도 하다.

(2) 따라서, 1가구 1주택 보유자에게 양도소득세를 부과하느냐 아니냐는 헌법상의 재산권 침해가 있느냐의 위헌문제와 관련된 것이 아니라 입법정책적 판단의 문제일 뿐이다. 마찬가지로 1가구 1주택자 보유자에게 개발부담금을 부과하느냐 문제도 입법정책적 재량의 문제이지 개발이익이 발생하고 있는한 재산권 침해와 같은 위헌의 문제로 다루어질 사안은 아니라 할 것이다.

(3) 재건축 개발사업으로 인하여 대규모의 개발이익이 발생하고 있고, 이러한 개발이익이 사업시행자인 주택정비조합이나 그 구성원인 조합원에게 사유화됨으로 인하여 재건축 개발사업 추진 또는 예정 주택의 가격상승이 과도하여 주변 주택가격상승에도 큰 영향이 미침으로써 부동산투기의 온상이 되고 있다. 부동산투기 억제와 집값상승 억제 등의 정책목표는 토지는 모든 국민의 생활수단이자 생산수단이므로 그 이용과 개발에 있어 필요한 제한과 부담을 가할 수 있다는 헌법 제122조의 이념에 비추어 그 목적의 정당성이 당연히 인정될 수 있고 1가구 1주택 보유라 하더라도 과도한 개발이익이 발생하여 그 중 일부를 개발이익금으로 환수하는 것은 그 목적의 실현에 부합하여 수단의 정당성도 인정될 수 있다 할 것이므로 1가구 1주택 보유자도 그 구성원으로 하고 있는 재건축정비조합에 개발부담금을 부과하는 것이 과잉금지의 원칙에 위반되는 것은 아니라 할 것이다.

다. 1가구 다주택보유자는 어짜피 양도소득세를 부담할 때 사실상 부과받은 개발부담금만큼을 공제받는데 반하여, 6억원 미만의 1가구 1주택 보유자는 양도소득세를 부담하지 않으므로 6억원 미만의 1가구 1주택 보유자인 재건축조합원이 상대적으로 불이익을 받는 것이어서 평등의 원칙에 위반된다는 주장에 대하여

(1) 1가구 1주택 보유자에게 양도소득세를 비과세할 것인지 과세할 것인지, 양도소득세와 개발이익금 모두를 비과세 할 것인지, 양도소득세는 비과세하되 개발이익금은 과세할 것인지의 문제는 부동산투기억제와 집값안정 등 정책의 목표를 실현하기 위한 입법재량의 문제이어서 1가구 1주택 보유자에게 양도소득세는 비과세되는데 개발이익금은 사실상 부과된다는 것이 그 자체 위헌의 문제가 되는 것은 아니라 할 것이다.

(2) 오히려, 재건축 개발사업의 과정에서 과도한 개발이익이 발생하여 1가구 1주택 보유자에게도 과도한 개발이익이 사유화되고 있음에도 이를 방치하는 것이 주택가격 상승 등의 많은 부작용을 야기하고 있어 개발이익의 환수를 통하여 이러한 부작용을 최소화하려 하는 것이라면 1가구 1주택자에게도 개발이익의 일부를 환수하는 것이 조세정의의 이념에 부합하는 것이라 할 것이다.

(3) 다만, 1가구 1주택 보유자에게 비과세를 하는 정책이 실거래 과세의 정착을 어렵게 하는 등 많은 부작용이 있고, 선진국에서도 비과세 보다는 세액공제의 방식을 취하고 있음에 비추어 차재에 양도소득세에 대하여도 1가구 1주택 보유자에게 비과세가 아니라 세액공제를 하도록 하여 조세의 형평성을 높이는 것이 바랍직할 것이다.

라. 현재도 지역주택조합과 직장주택조합이 토지를 매입하여 아파트단지로 용도변경을 하여 아파트를 건설하여 조합원들에게 공급하는 경우에도 토지형질변경이 따른다는 것을 근거로 개발부담금이 부과되고 있다. 지역주택조합과 직장주택조합의 경우에도 납부의무자는 시행사업자인 지역.직장 주택조합이지만 실질적으로 조합원들이 이를 분담하여 납부하고 있는데, 양도소득세와 관련하여 이중부과라는 위헌문제는 제기되지 않고 있다.

14. 개발부담금 부담 이후 재건축 아파트의 가격하락에 대비한 보충규정이 없는 경우 부동산 원본가치를 침해하여 위헌이라는 주장에 대하여

가. 토지초과이득세는 개발부담금과 같이 개발사업과 연계된 개발부담금 부과기간이 설정되어 있는 것이 아니라 매 기간단위로 부과되는 것이었다.

나. 토지초과이득세는 매 기간단위로 부과되는 것이어서 어느 기간단위에서는 오히려, 손해가 발생할 수도 있는 것인데, 이를 개발이익이 발생한 기간에서 공제하지 않을 경우 원본을 침해하는 문제가 발생할 수 있었다.

다. 하지만, 개발부담금은 개발부담금 부과기간 중 개발이익이 매년마다 상이하거나 어느 해에는 손해가 발생하였다 하더라도 부과기간 전체를 계산하여 개발이익의 규모를 산정하고 정상지가상승분을 공제하는 것이므로 토지초과이득세의 경우와 같은 보충적인 환급규정이 필요한 것은 아니라 할 것이다.

라. 개발사업 종료 후에 재건축 아파트의 가격이 하락하였다면 이는 개발사업으로 인한 개발사업으로 개발이익이 발생한 것과는 다른 새로운 경제적 이유로 가격이 하락한 것이라 할 것이고 양도소득세 부담시에 이러한 가격하락분이 반영되어 양도소득세를 적게 부담하게 되므로 개발사업 종료 후 재건축 아파트 가격이 하락했다 하더라도 개발부담금 환급규정이 없어 위헌이 되는 것은 아니다.

(별표) 개발부담금제에 관한 헌법재판소 결정례

번호	사건번호	사건명	선고일자
1	98헌바19	개발이익환수에관한법률 부칙 제2조 위헌소원 〔합헌〕〔판례집 13-1, 212-225〕	2001. 2. 22.
2	99헌바39	구 개발이익환수에관한법률 제22조 제2항 위헌소원 〔합헌〕〔판례집 13-1, 847-863〕	2001. 4. 26.
3	99헌바41	개발이익환수에관한법률 제9조 제1항등 위헌소원 〔합헌〕〔판례집 14-1, 442-454〕	2002. 5. 30.
4	98헌마286	개발부담금부과처분취소 〔각하(2호)〕 개발부담금부과처분취소(제3지정 재판부 ...	1998. 9. 1.
5	2001헌마11	재판취소 [각하(1호 후단)] 재판취소(제1지정재판부 2001.1.17....	2001. 1. 17.
6	99헌바104	개발이익환수에관한법률 제5조 제1항 제10호등 위헌소원 〔합헌〕〔판례집 12-2,233-246〕	2000. 8. 31.
7	95헌바35	개발이익환수에관한법률 제10조 제3항 단서 위헌소원 〔위헌〕	1998. 6. 25.
8	95헌바37	개발이익환수에관한법률 제8조등 위헌소원 〔합헌〕 〔판례집 10-1, 601-609〕	1998. 5. 28.
9	98헌바100	구 개발이익환수에관한법률 제10조 제2항 위헌소원 〔합헌〕〔판례집 12-2, 211-224〕	2000. 8. 31.

김   재   철

중원종합법률사무소 변호사

재건축초과이익환수에 관한 법률안의 위헌성 여부

1. 사유재산권의 과도한 침해

(1) 이론적 전제

헌법 제23조는 ① 모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③ 공공필요에 의하여 재산권을 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.라고 규정하여 재산권의 보장과 그 행사의 사회적 의무성 및 법률에 의한 정당한 보상 없이는 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한을 할 수 없음을 선언하였다. 위 재산권보장은 개인이 현재 누리고 있는 재산권을 개인의 기본권으로 보장한다는 의미와 개인이 재산권을 향유할 수 있는 법제도로서의 사유재산제도를 보장한다는 이중적 의미를 가지고 있다. 이는 재산권 보장으로서 사유재산제도와 경제활동에 대한 사적 자치의 원칙을 기초로 하는 자본주의 시장경제질서를 기본으로 하여 국민 개개인에게 자유스러운 경제활동을 통하여 생활의 기본적 수요를 스스로 충족시킬 수 있도록 하고 사유재산의 자유로운 이용·수익과 그 처분 및 상속을 보장해 주고 있는 것이다. 이러한 우리 헌법상의 재산권에 관한 규정은 다른 기본권 규정과는 달리 그 내용과 한계가 법률에 의해 구체적으로 형성되는 기본권형성적 법률유보의 형태를 띠고 있다. 따라서 재산권의 구체적 모습은 재산권의 내용과 한계를 정하는 법률에 의하여 형성된다.  이러한 재산권의 내용과 한계를 정하는 법률의 경우에도 사유재산제도나 사유재산을 부인하는 것은 재산권 보장규정의 침해를 의미하고, 결코 재산권형성적 법률유보라는 이유로 정당화될 수 없다.

헌법 제23조 제1항에서 ‘모든 국민의 재산권은 보장된다’고 하는 재산권 보장에 대한 가장 중요한 의미는 재산권보장의 목적과 기능은 재산권 주체에게 재산에 대한 지배권, 사용권 및 처분권의 부여 및 보호를 통해서 재산권영역에서 자유공간을 확보하고 이를 통해서 자신의 생활을 자기책임하에 형성하는 것을 가능케 해주는 데 있다. 그러므로 재산권의 보장은 곧 국민 개개인의 자유실현의 물질적 바탕을 의미한다고 할 수 있고, 따라서 자유와 재산권은 상호보완관계이자 불가분의 관계에 있다고 하겠다. 이와 같이 재산권 보장의 핵심이 인간의 자유보장에 있다는 것은 가치보장보다는 존속보장이 우선한다는 것을 의미한다. 가치보장이란 수인(受忍)하고 후에 보상을 받으라는 원칙에 초점을 두는 것으로 불법적인 재산권침해도 보상만 해주면 합헌이 될 수 있다는 해석의 여지를 남긴다.

이에 반해 존속보장은 개별 재산권자의 수중에 놓여 있는 재산적 가치가 있는 구체적 권리의 존속을 보장하는 데 일차적인 의의를 두는 것을 말한다. 존속보장의 핵심은 재산권영역에 대한 개인의 자유영역을 보호하려는 점에 있으므로 개인의 재산을 소유, 사용, 수익, 처분할 권리가 보장된다.

그러나 이런 존속보장도 입법부에 의해 그 내용과 한계를 제한 할 수 있지만 수권의 범위를 넘어 자의적인 입법을 할 수 있는 것은 아니며 사유재산권의 본질적인 내용을 침해하는 입법을 할 수 없음은 물론이다(헌법 제37조 제2항 후단). 재산권의 본질적인 내용이라는 것은 재산권의 핵이 되는 실질적 요소 내지 근본요소를 뜻하며, 따라서 재산권의 본질적인 내용을 침해하는 경우라고 하는 것은 그 침해로 사유재산권이 유명무실해지고 사유재산제도가 형해화(形骸化) 되어 헌법이 재산권을 보장하는 궁극적인 목적을 달성할 수 없게 되는 지경에 이르는 경우라고 할 것이다. 사유재산제도의 전면적인 부정, 재산권의 무상몰수, 소급입법에 의한 재산권박탈 등이 본질적인 침해가 된다는데 대하여서는 이론의 여지가 없다. 그리고 헌법의 기본정신(헌법 제37조 제2항)에 비추어 볼 때 기본권의 본질적인 내용의 침해가 설사 없다고 하더라도 과잉금지의 원칙에 위반되면 역시 위헌임을 면하지 못한다고 할 것이다. 헌법재판소는 국민의 기본권을 제한하는 경우 국가작용의 한계로서 과잉금지의 원칙은 목적의 정당성, 방법의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 의미하는 것으로서 그 어느 하나라도 저촉되면 위헌이 된다는 헌법상의 원칙이라고 판시하면서 이를 위헌법률의 심사기준으로 삼고 있다.

즉 과잉금지의 원칙이라는 것은 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법활동을 함에 있어서, 준수하여야 할 기본원칙 내지 입법활동의 한계를 의미하는 것으로서 국민의 기본권을 제한하려는 입법의 목적이 헌법 및 법률의 체제상 그 정당성이 인정되어야 하고(목적의 정당성), 그 목적 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적절하여야 하며(방법의 적절성), 입법권자가 선택한 기본권 제한의 조치가 입법목적달성을 위하여 설사 적절하다 할지라도 보다 완화된 형태나 방법을 모색함으로써 기본권의 제한은 필요한 최소한도에 그치도록 하여야 하며(피해의 최소성), 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교형량할 때 보호되는 공익이 더 커야 한다(법익의 균형성)는 헌법상의 원칙이다. 위와 같은 요건이 충족될 때 국가의 입법작용에 비로소 정당성이 인정되고 그에 따라 국민의 수인(受忍)의무가 생겨나는 것으로서, 이러한 요구는 오늘날 법치국가 원리에서 당연히 추출되는 확고한 원칙으로서 부동의 위치를 점하고 있으며, 헌법 제37조 제2항에서도 이러한 취지의 규정을 두고 있는 것이다.

(2) 사유재산권의 본질침해 내지 과잉금지원칙위배

재건축초와이익환수에관한 법률안의 핵심은

재건축을 통한 개발이익을 차등적으로 0～50% 환수한다는 것인데 결론적으로 이는 우리 헌법 제 23조의 사유재산권 보호 및 사유재산제도 보장에 대한 침해소지가 매우 크고 자유시장 경제 질서의 근간을 흔드는 조치라고 볼 수 있다.

원래 개발이익환수란 토지 소유자의 내적노력이 없이 순수 외적 요인으로 인하여 (예컨대 도시 예정지역에 대한 토지 수용의 주변지역) 불로소득을 취한 경우 이의 일부 를 국가가 환수 조치하는 것을 일컫는바, 재건축에 있어서도 정부는 재건축 개발이익이 순수 외적요인 (특히 용적률 완화)에 의하여 개발이익이 발생한다는 전제하에 이를 환수한다는 것이다.

하지만 재건축의 경우 용적률 완화라는 것도 도시 토지의 효율적 이용을 위하여 종세분화에 따라 어느 누구에게나 (예컨대 개인이든 일반 법인이든) 허용되는 용적률인바, 만일 허용 용적률 이상의 초과 용적률 증가분을 주고 이에 대해 개발이익을 환수한다면 몰라도 허용용적률 범위 내의 재건축에 대해 개발 이익을 환수한다는 것은 개발이익 개념과 배치되는 것이다.

또한 재건축을 위해서는 조합원들의 수년내지 십수년간 많은 노력이 요구되는 바 내적 노력이 없었다고 보는 것도 부당하다.

헌법 제37조 2항에 의해 사유재산권을 비롯한 국민의 기본권은 국가 안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우에 제한이 가능하지만 과도하게 제한해서는 안된다는 과잉금지가 입법의 한계로 기능한다는 점은 앞서 살펴본바 있다.

중요한 것은 과잉여부는 규제 하나하나를 따로 떼어놓고 보지 않고 이를 총량적으로 평가받아야한다는 점이다.

현재 재건축에 대한 규제는 개발이익환수를 차치하고서라도 이미 과잉금지에 해당한다고 보아야 한다.

살펴보면

첫째 조합원지위이전금지이다. 사유재산제도의 기본은 자신의 재산을 매매,상속,이용권설정등 처분권의 보장이다. 그런데 조합원지위이전을 금지함으로 말미암아 재건축 아파트 소유자는 사실상 자신의 사유재산 처분에 있어 막대한 제한을 받고 있다.

둘째 임대주택의무건설이다. 15층은 지을 아파트를 억지로 17층 짓게 하고 2개 층은 표준건축비만으로 보상하고 대지지분은 무상기부 체납하게 하는 것이 얼마나 큰 재산권 침해인가. 이는 재산권의 무상 몰수에 해당된다고 볼 여지까지 있어 사유재산권의 본질을 침해했다고 볼 수 있다. 더더구나 용적률 완화가 불가능한 경우를 지나치게 제한하여 용적률은 제대로 완화받지 못하면서 임대주택은 법규에 정한 퍼센트를 그대로 지어 바쳐야하는 단지의 경우는 또 얼마나 많은가.(예컨데 의왕시의 프라자빌라재건축정비사업조합)

셋째 소형평형의무비율이다. 조합원은 재건축을 추진함에 있어 어느정도의 평형선택의 자유가 있어야 한다. 그런데 억지로 소형평형을 의무화하고 조합원들에게 입주를 강요하는 것은 또 사유재산침해가 아닌가. 예컨대 40평형이상으로 구성된(예컨대 강남의 청실아파트) 중고층 아파트 단지에 소형평형을 강제한다면 재건축은 100년이 지나도 불가능할 것이다.

이외에도 후분양제를 통한 금융비용증가 및 기반시설부담금 기타 건축법 등 각종 법규를 통한 규제는 또 얼마나 많은가.

이 모든 규제에 더하여 이번 법률안 마저 추가된다면 이는 분명 과도한 규제로 과잉금지에 반하는 입법이라 할 것이다.

(3) 미실현이득에 대한 과세

법률안에 따른 개발부담금 부과는 미실현이득에 대한 부담금 부과라는 문제점이 있다. 물론 미실현 이득이라고 부담금 부과가 전혀 불가능한것은 아니다. 그러나 미실현이득에 대한 부담금부과는 실현이득에 대한 부담금부과만큼이나 부담금의 계측이 정밀성을 담보해야 하고 지나치게 고율이어서는 안되며 양도소득세등과도 이중부과가 되지 않도록 해야한다. 우리헌법재판소는 토지초과이득세와 관련하여 과세대상(課稅對象)인 자본이득(資本利得)의 범위를 실현된 소득(所得)에 국한할 것인가 혹은 미실현이득(未實現利得)을 포함시킬 것인가의 여부는, 과세목적(課稅目的)·과세소득(課稅所得)의 특성·과세기술상(課稅技術上)의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책(立法政策)의 문제일 뿐, 헌법상(憲法上)의 조세개념(租稅槪念)에 저촉되거나 그와 양립(兩立)할 수 없는 모순(矛盾)이 있는 것으로는 볼 수 없다. ………

토초세는 그 계측(計測)의 객관성 보장이 심히 어려운 미실현이득(未實現利得)을 과세대상(課稅對象)으로 삼고 있는 관계로 토초세 세율(稅率)을 현행법(現行法)과 같이 고율(高率)로 하는 경우에는 자칫 가공이득(架空利得)에 대한 과세(課稅)가 되어 원본잠식(元本蠶食)으로 인한 재산권침해(財産權侵害)의 우려가 있고 ………

토초세는 양도소득세(讓渡所得稅)와 같은 수득세(收得稅)의 일종으로서 그 과세대상(課稅對象) 또한 양도소득세(讓渡所得稅) 과세대상(課稅對象)의 일부와 완전히 중복(重複)되고 양세(兩稅)의 목적 또한 유사하여 어느 의미에서는 토초세가 양도소득세(讓渡所得稅)의 예납적(豫納的) 성격(性格)을 가지고 있다 봄이 상당한데도 토초세법 제26조 제1항과 제4항이 토초세액 전액(全額)을 양도소득세(讓渡所得稅)에서 공제하지 않도록 규정(規定)한 것은 조세법률주의(租稅法律主義)상의 실질과세(實質課稅)의 원칙(原則)에 반한다.고 판시하고 있다.

『참고:  제26조〔양도소득세등의 납부세액에서 공제되는 토지초과이득세〕

① 토지초과이득세가 부과된 유휴토지등을 양도함으로써 발생한 소득에 대한 양도소득세 또는 특별부가세의 계산에 있어서 제16조 및 제23조의 규정에 의하여 결정된 토지초과이득세는 그 세액에 대하여 다음 각호의 율을 적용하여 계산한 금액을 당해 양도소득세 또는 특별부가세에서 공제한다. 다만, 그 공제세액이 양도소득세 또는 특별부가세의 납부세액을 초과하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 94.12.22>

1. 토지초과이득세의 결정일부터 3년이내에 유휴토지등을 양도하는 경우 : 100분의100

2. 토지초과이득세의 결정일부터 3년후 6년이내에 유휴토지등을 양도하는 경우: 100분의60

② 과세기간중 또는 과세기간 종료후 토지초과이득세의 결정전에 유휴토지등을 양도한 경우에는 양도자가 소유한 기간의 토지초과이득에 대하여는 토지초과이득세를 부과하지 아니한다. <개정 94.12.22>

③ 제2항의 규정을 적용함에 있어서 토지초과이득세의 결정일은 제16조제3항에 규정된 토지초과이득세의 결정기한으로 한다.

④ 토지초과이득세가 부과된 유휴토지등을 양도함으로써 발생한 소득에 대하여 유휴토지등의 소유자가 제16조의 규정에 의하여 결정된 토지초과이득세를 소득세법제105조 또는 제110조의 규정에 의한 과세표준신고를 함에 있어서 양도소득세의필요경비에 산입하거나, 법인세법 제59조의5 내지 제59조의7의 규정에 의한 과세표준신고를 함에 있어서 특별부가세의 양도차익에서 공제한 때에는 제1항의 규정을 적용하지 아니하고 그 토지초과이득세 전액을 당해 양도소득세의 필요경비에산입하거나 특별부가세의 양도차익에서 공제한다. <개정 94.12.22 법4803. 법4807>

⑤ 제23조의 규정에 의하여 예정결정기간에 대한 토지초과이득세가 부과된 유휴토지등을 당해 예정결정기간이 포함된 과세기간에 대한 토지초과이득세의 결정후에양도한 경우에는 동조의 규정에 의하여 결정된 토지초과이득세에 대하여는 제1항의 규정을 적용하지 아니한다. <신설 94.12.22>』

금번 법률안에 따르면 추진위원회 설립승인일의 주택가격, 준공시의 주택가격, 개발비용, 정상집값 상승률이라는 네가지 기준 금액에 의해 개발 부담금이 계산된다. 그런데 이 네가지 모두 정확한 계측이 어렵고 따라서 개발 부담금의 공정성이 보장될 수 없다. 추진위원회설립승인일의 주택가격을 보면 예컨데 은평구의 한 재건축조합의 경우 추진위원회 설립 승인일 당시 주택공시가격은 약 5천만원인데 실제 가액은 (인터넷 검색) 약 일억원이었는바 이 경우 약 5천만원의 개발이익이 자동 발생하게 된다. 정상 집값 상승률도 시 ․군 ․ 자치구의 평균 주택가격 상승률을 기준으로 산정하도록 하고 있는바 예컨데 같은 의왕시, 안양시라 하더라도 지리적 여건에 따라 주택 가격상승률의 차이가 심한바 예컨데 전철역 근처의 재건축조합의 경우 인근 지역 주택가격 상승률이 매우 높음에도 불구하고 이를 공제받지 못하고 시 전체의 평균 주택가격 상승률에 의해 개발부담금 산정에서 공제받게 되는바 이 또한 실제 과세에 반하는 계측수단이 된다.

또한 앞서본 헌법재판소의 결정에서도 보듯 현재의 재건축규제를 살피면 임대주택의무건설(미실현이득에 대한 현물 및 금전과세), 개발이익환수(미실현이득에 대한 금전과세), 양도소득세(실현이득에 대한 금전과세) 모두가 과세 대상이 동일하고 과세목적 또한 유사하여 임대주택의무건설과 개발이익환수가 모두 양도소득세의 예납적 성격을 갖는 것이어서 삼중과세의 위험성을 안고 있다. 따라서 부담금을 납부한후 주택을 양도하는 경우 적어도 양도소득세에서 부담금 전액을 차감하여야 위헌을 면할 수 있다고 볼것이고 더나아가 1가구 1주택으로 양도소득세 비과세대상주택의 경우는 예납적성격의 부담금 부과에서 제외되어야 할 것이다. 그렇지 않으면 납부하지 않아야할 세금을 법률이 미리 납부하도록 강요하는 셈이 된다.

(4) 소급입법의 문제

또한 이법 법률안은 소급입법의 문제도 제기된다. 헌법 제13조 제2항은 모든 국민은 소급입법에 의하여 재산권을 박탈당하지 아니한다고 규정함으로써 재산권보장의 소급입법 침해금지를 헌법상 명문화 하고 있다. 과거 사실관계나 법률관계를 규율하기 위한 소급입법에는 두가지의 태양이 있다.

즉 이미 과거에 완성된 사실 · 법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바 진정소급효의 입법과 이미 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실 · 법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바 부진정소급효의 입법이 있다. 헌법 제13조 제2항이 금하고 있는 소급입법은 전자, 즉 진정소급효를 가지는 법률만을 의미하는 것으로서, 이에 반하여 후자, 즉 부진정소급효의 입법은 원칙적으로 허용되는 것이다. 다만 이 경우에 있어서도 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 비교형량 과정에서, 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다.(헌재 1999.4.29.94헌바27)

진정소급입법은 원칙적으로 허용되지 않지만 예외적으로 개인의 신뢰보호와 법적안정성을 내용으로 하는 법치국가원리에 의하여 특단의 사정이 있는 경우를 제외하고는 헌법적으로 허용되지 아니하는 것이 원칙이며, 예외적인 경우로는 일반적으로, ① 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나, 법적상태가 불확실하고 혼란스러웠거나 하여 보호할만한 신뢰의 이익이 적은 경우와 ② 소급입법에 의한 당사자의 손실이 없거나 아주 경미한 경우, 그리고  ③ 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우 등을 들 수 있다(헌재 1998.9.30.97헌바38)

이번 법률안은 이미 사업시행인가를 받은 조합까지 관리 처분인가 신청이 되지 않는 한 개발이익을 환수 당하게 되는데 사업시행인가를 받으려면 건축계획등 모든 필요사항을 결정하여 사업시행계획서를 작성하여 인가신청을 하게 되는바 사업시행인가가 나게되면 조합원의 분담금만 미확정뿐 사실상 정비사업의 마스터플랜이 완성된 단계이므로 과거의 사실관계라 볼 수 있어 진정 소급입법으로 위헌이라고 볼 여지가 있다. 또한 예컨데 추진위원회승인일 당시 5억원이던 주택가격이 사업시행인가시 10억원으로 상승하고 관리처분신청을 앞둔채 이법이 통과되었다고 가정할때 동주택이 최소 10억이상의 가치를 가진다는 점은 이미 형성된 과거의 사실관계에 해당한다고 할 수 있는바, 이에 대해 부담금을 부과한다는 것은 소급입법의 문제가 제기될 수 밖에 없다. 또한 법률안 부칙2조 ②항은 부담금 산정기간을 전체사업시행기간으로 하되 부담금 부과는 시행일을 기준으로 안분 하도록 하는 바 주택의 실질가치를 따지지 않고 기간으로 안분하는 것은 실질과세에 반한다.

2. 평등권 침해

우리 헌법재판소는 평등권 위반여부에 대한 완화된 심사척도로서의 자의금지의 원칙와 엄격한 심사척도로서의 기준으로 자의금지의 원칙에 따르는 심사에 그치지 아니하고 비례성 원칙에 따르는 심사를 함으로써 어느 경우에 각 심사기준이 적용되는지에 관하여 구별하여 판시하고 있다. 즉 평등위반 여부를 심사함에 있어 엄격한 심사척도에 의할 것인지, 완화된 심사척도에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도에 따라 달라지게 된다. 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우 엄격한 심사척도가 적용될 수 있다. 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니되는 기준을 제시하거나 차별을 특히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있다면 그러한 기준을 근거로 한 차별이나 그러한 영역에서의 차별에 대하여 엄격하게 심사하는 것이 정당화된다. 다음으로 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 된다면 입법형성권은 축소되어 보다 엄격한 심사척도가 적용되어야 할 것이다. 엄격한 심사를 한다는 것은 자의금지원칙에 따른 심사, 즉 합리적 이유의 유무를 심사하는 것에 그치지 아니하고 비례성원칙에 따른 심사, 즉 차별취급의 목적과 수단간에 엄격한 비례관계가 성립하는지를 기준으로 한 심사를 행함을 의미한다고 판시하고 있다.

개인이나 일반 법인이 나대지를 100,000제곱미터를 소유하다가 아파트 2,000세대를 건설하고 인접한 재건축조합(민법상 법인)이 100,000제곱미터를 소유하다가 아파트 2,000 세대를 건설하는 동일한 경우 개인이나 일반 법인은 임대주택을 지을 의무가 없고 개발 부담금을 납부할 의무도 없는 반면 재건축조합원은 이를 납부해야한다. 누가 더 많은 개발이익을 누릴까 개인이나 일반법인일까 아니면 조합원일까. 차별적취급으로 재산권에 대한 중대한 제한이 초래되는 경우에 해당하여 엄격한 심사척도가 적용되어야하고 차별취급의 목적과 수단간에 엄격한 비례관계가 유지된다고 볼 수 없어 평등권 침해로 볼 수 있다. 상가의 경우도 문제이다. 재건축에 있어 상가는 주택보다 많은 이익을 얻는 경우가 대부분이다. 그러나 상가는 복리시설에 해당되기 때문에 주택만을 대상으로한 법률안에서 제외되고 있다. 이 또한 공동주택을 소유해서 부담금을 부과받는 조합원입장에서 볼때 매우 불공평한 조치이다.

법은 평등해야 한다. 개발이익을 환수하려면 재건축만이 아닌 모든 건축을 통한 개발 행위에 대해서 이익을 일정부분 (환수비율의 적정성도 중요한 요소) 환수하는 개발이익환수에 관한 일반법을 제정하여 환수하여야지 재건축만을 그중에서도 상가를 제외한 공동주택조합원만을 대상으로 이익환수 하는 것은 결코 평등에 부합하는 정책이라 할 수 없다.

3. 행복추구권 기타

헌법 제10조 전문은 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다.“고 규정하고 있다. 여기의 행복추구권 속에 함축된 일반적인 행동자유권과 개성의 자유로운 발현권은 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리에 반하지 않는 한 입법 기타 국정상 최대의 존중을 필요로 하는 것이라고 볼 것이다. 일반적 행동자유권에는 적극적으로 자유롭게 행동을 하는 것은 물론 소극적으로 행동을 하지 않을 자유 즉 부작위의 자유도 포함되는 것으로, 법률행위의 영역에 있어서는 계약을 체결할 것인가의 여부, 체결한다면 어떠한 내용의, 어떠한 상대방과의 관계에서, 어떠한 방식으로 계약을 체결하느냐 하는 것도 당사자 자신이 자기의사로 결정하는 자유 뿐만 아니라 원치 않으면 계약을 체결하지 않을 자유 즉 원치 않는 계약의 체결은 법이나 국가에 의하여 강제받지 않을 자유인 이른바 계약자유의 원칙도, 여기의 일반적 행동자유권으로부터 파생되는 것이라 할 것이다. 이는 곧 헌법 제119조 제1항의 개인의 경제상의 자유의 일종이기도 하다.

인간은 자신이 살고 싶은 곳에서 자신의 능력에 맞는 크기의 집을 갖고 자신이 꾸미고 싶은 방식으로 꾸미고 살 권리가 있다. 그것이 타인에게 해악을 끼치지 않는 한도에서.

재건축이나 재개발은 자신이 가지고 있는 대지 지분의 일정부분을 내놓고 건축비의 일부와 교환하는 합리적 경제행위이다. 그것이 도시미관이나 공공복리를 해치지 않는다면 이를 과도히 규제해서는 안된다. 낡은 집에 살 것을 강요고 기존 공동체를 유지하면서 새집에 살고 싶은 개인의 갈망을 법령과 제도로 과도히 틀어막는 것은 부당하다 우리에겐 쾌적한 주거 환경 속에서 행복하게 살 권리가 있는 것이다.

서   순   탁

서울시립대 도시행정학과 교수

재건축 초과이익 환수에 관한 법률안검토의견

1. 재건축 초과이익의 환수 필요성에 대한 검토

○ 재건축아파트 가격상승의 대부분이 정부 인허가에 의해 이루어지는 사업승인 단계에서의 용적률 상승이라는 요인에 의해 발생하고 있음

재건축 권한은 대부분 기초자치단체에 속해 있어 지방선거 등에 의해 재건축 규제완화가 반복되어 왔으며, 최근에는 재건축시장 불안의 요인이 되고 있음

○ 재건축 승인이라는 공공의 계획변경을 통해 발생한 개발이익을 개인이 모두 사유화하도록 허용함으로써 재건축이 주거환경개선보다는 재테크 수단으로 하고 인식되고 있음

그동안 재건축을 통해 용적률이 대폭 증가했음에도 불구하고 가구수의 증가는 미미하여 주택공급효과는 매우 적게 나타나고 있음

반면, 재건축 전에 비해 재건축 후에는 주택면적이 큰 폭으로 증가한 것으로 나타나, 증가된 면적이 주택공급보다는 중대형아파트 공급에 이용되고 있음

이를 배경으로 지난 5년 동안 추진된 재건축 아파트 매매가는 3배 이상 증가하였으며, 이는 분양가(특히 일반분양아파트)에 반영되었을 뿐만 아니라 주변지역 집값을 자극하는 악순환을 되풀이하고 있음

○ 이러한 상황에서 일부지역의 재건축아파트는 주거보다는 투기목적으로 거래되는 경향을 보여 왔음

○ 그러나 재건축 등 기존 주택의 개발사업은 현행 제도로는 개발에 따른 이익을 적절히 환수할 수 있는 정책수단이 없는 실정임

지난해 말 부활된 개발부담금제가 개발이익을 환수하는 핵심 수단이나, 재건축사업은 개발이익환수에 관한 법률에 의한 개발부담금 부과대상사업에서 제외되어 있음

그 이유는 개발부담금이 신규 개발사업을 대상으로 하기 때문임.

○ 또한 새로 제정된 기반시설부담금법은 재건축을 부과대상으로 하고 있으나, 기본적으로 재건축으로 인해 추가적으로 유발시키는 기반시설의 비용을 부담시킨다는 점에서 이익환수수단으로 보기에는 어려움이 있음

○ 이밖에도 최근 임대주택공급 의무화방안이 마련되었으나, 이 방안은 임대주택공급 확대 효과는 있으나, 재건축이익환수수단으로 보기에는 그 기능이 매우 미흡하며, 지역간 형평성 문제 등 새로운 문제를 낳고 있음

이 방안은 초과용적률의 일정비율을 임대주택을 짓도록 하고 있으나, 이렇게 할 경우 추가로 용적률 인센티브를 줄 뿐만 아니라 임대주택 건설에 따른 건축축비용을 국가가 부담한다는 점에서 이익환수기능을 수행한다고 보기 어려우며, 각종 경과규정으로 인해 강남의 주요 사업단지는 제외되어 있어 실효성이 미흡한 실정임.

○ 종합해 볼 때, 이러한 방법으로 재건축 과정에서 정부의 ‘인허가’로 발생하는 개발이익의 적정 환수를 통한 재건축 시장 안정에는 근본적으로 한계가 있음.

○ 따라서, 주택시장 불안 해소와 재건축아파트의 투기적 거래를 차단하기 위해서는 재건축이익의 철저한 환수가 필요함

이는 재건축 과정에서 발생한 초과이익을 환수의 대상으로 삼는 것을 의미하며, 이렇게 함으로서 재건축단지의 기대수익을 감소시킴으로서 투기적 거래를 차단하는 효과가 기대됨

2. 재건축 부담금의 배분에 대한 검토

○ 재건축초과이익 환수에 관한 법률안 제4조는 징수된 재건축부담금을 국가에 70/100을, 지방자치단체에 30/100을 각각 귀속시켜 국민주택기금과 재정비특별회계의 재원으로 활용

○ 그러나 재건축 사업의 성격상 사업의 영향이 지역에 국한된다는 점을 고려할 때, 국가에 귀속되는 비중이 지나치게 크다고 생각됨

○ 따라서 개발이익환수에 관한 법률에 기초한 개발부담금과 같이 국가와 지방자치단체의 비중이 최소한 50:50으로 하는 것이 바람직 할 것임

3. 개발비용 산정에 대한 검토

○ 재건축초과이익 환수에 관한 법률안 제11조는 재건축 초과이익에서 공제되는 개발비용으로 공사비(설계감리비, 부대비용과 기타 경비 포함), 제세공과금, 기부체납 토지가액, 재건축 임대주택 건설에 따른 부담액 등을 정하고 있음

○ 개발부담금제의 운용사례에서 나타나고 있듯이, 개발비용이 과다하게 산정될 소지가 있으므로 이를 방지하는 제도적 장치가 필요

김   진   수

바른재건축 실천전국연합 대표

재건축 초과이익 환수에 관한 법률(안) 진술서

1. 서  론

참여정부는 서울 강남지역의 주택가격 상승을 막기 위해 수십 차례에 걸쳐 갖가지 대책을 발표하고 시행하여 왔다. 그러나 강남지역의 주택가격은 정부의 대책발표 후 잠시 주춤하다가 1~2개월 후에는 오히려 발표 전보다 더욱 상승하기를 반복하여 현재는 일반인들이 상상할 수도 없었던 금액으로 상승되었다.

정부는 지난해 발표한 8·31 주택시장 안정대책으로 더 이상 주택가격 상승은 없을 것이라고 장담하였다. 그러나 잠시 주춤하던 집값이 발표 전보다 더욱 상승하였고, 향후에도 강남지역의 주택가격이 더욱 상승할 것이라고 예상하고 있는 전문가들이 많고 주택시장에서도 이것을 기정사실화하고 있다.

이는 참여정부의 규제위주의 주택정책이 실패했음을 반증하고 있다.

정부의 주택정책 실패의 주원인은 주택가격 상승 원인을 오직 서울 강남 재건축에 초점을 맞추고 지속적인 규제정책을 시행해온 결과라고 진단하지 않을 수 없다.

서울 강남은 그 지역적 특수성으로 인해 수요가 많은데도 불구하고, 주택공급을 축소 내지 억제하는 한편 각종부담금 부과로 주택원가를 상승시키는 정책으로 일관해 왔기 때문에 주택 공급부족과 원가상승으로 인하여 주택가격이 상승할 수밖에 없었다.

그런데 또다시 3.30대책으로 재건축초과이익환수에관한법률(이하 ‘이익환수법’’이라함)을 만들어 주택공급을 막으려 하고 있다.

주택 공급 부족문제를 근본적으로 해결하지 않고 종전과 같은 규제차원의 이익환수법 제정·시행은 일시적으로 재건축 대상 주택가격의 하락 또는 안정을 가져올 수 있을지는 모르지만, 머지 않아 또다시 주택가격을 상승시키는 악순환을 반복하게 될 것이 자명하다.

왜냐하면 규제대상 재건축 주택을 제외한 다른 주택 가격이 재건축부담금 만큼 주택가격에 반영되어 오히려 주택가격이 또다시 상승될 가능성이 높다.

이제 정부는 지금까지의 규제위주의 주택정책이 실패했음을 인정하고 시장논리에 의해 수요가 있는 곳에 공급을 확대하고, 수요를 분산시키는 발상의 전환을 해야 할 때이다.

2. 정부의 규제위주 주택정책이 시장에 미친 영향

2-1. 재건축 규제로 인한 주택공급 감소

건설교통부 통계에서도 알 수 있듯이 2001년～2003년까지 6월까지 서울, 수도권은 물론 전국적으로 재건축 사업계획승인이 폭증하다가 2003년 7월이후 2004년까지 사업시행인가가 급감한 것으로 나타났다.

이는 2003년 7월 시행된 도시및주거환경정비법(이하 ‘주거정비법’)과 연이어 쏟아낸 정부의 규제정책이 그 주요한 원인이다.

2003년 7월부터 주거정비법에 의한 재건축 정비계획수립 및 구역지정절차가 법제화 되었고, 재건축후분양제 시행, 2003년 12월 30일 시행된 재건축조합원지위 양도양수 금지 등.

<년도별 전국 재건축 사업시행인가(승인) 현황 (2004.12월 기준)>

<단위 : 건>

※ 출처 : 건설교통부 주택국 주거환경팀

<그림1> 서울시 아파트 공급 현황 중 재건축․재개발 아파트 공급량 비교

2-2. 재건축 규제 내용

최근 5년간 정부의 재건축사업에 대한 수많은 규제정책들이 있었다. 1998년까지 일반주거지역 용적률이 400%였는데 300%로 강화되었다가 또다시 250%(서울시는 일반주거지에 기부채납 전 대지의 200% 내외의 용적율만 허용하고 있음 )로 대폭 강화되었으며, 2001. 12. 1.에는 종전에 폐지되었던 ‘소형평형의무비율’제도가 재도입 되었고, 2003. 5. 23.에는 ‘재건축 후분양제’ 도입, 2003. 9. 5. ‘재건축조합원 지위양도 금지’(2003.12.30.시행), 2003. 10. 29. ‘재건축 개발이익환수 검토’발표, 2004. 7. 12. 재건축 개발이익환수제 입법예고, 2005. 3. 18. ‘도시및주거환경정비법’ 개정 공포을 통한 ‘재건축개발이익환수(임대주택의무건설)’, ‘1가구 2주택분양 폐지’, 2005. 4. 25. ‘재건축대책’을 발표하여 ‘재건축추진점검반’을 통한 재건축단지에 대한 대대적인 정밀조사와 경찰․검찰의 재건축관련 비리수사 등 초강경 재건축 규제정책을 쏟아내었다. 2005. 12. 30. 기반시설부담에관한 법률을 제정 시행하고 있다.

1998년 4월 이전까지 400%이었던 용적률이 2000년 도시계획법(현행 ‘국토의계획및이용에관한법률)개정에 따라 서울특별시와 각 광역시․도의 조례 개정을 통하여 일반주거지역 종세분화를 하였는데, 기존의 용적률이 350%(일부 시․도) → 300% →250 → 200%로 강화되었다.

이렇듯 최근 몇 년 사이 정부는 법령을 개정하고, 각종 규제정책을 발표하는 등 위헌시비까지 무시하며 전례 없는 강력한 규제를 계속하고 있다.   이에 따라 규제의 주 대상인 서울 및 수도권 재건축사업 단지의 경우 종전 법률이나 제도에 의해 사업승인이나 사업시행인가를 받은 사업장을 제외하고는 재건축사업이 중단되었거나 지연되고 있다

법률, 제도의 변화에 따라 지구단위계획 또는 정비계획을 변경수립해야 하고, 재건축결의 재결의, 사업시행인가 변경, 관리처분계획 재수립 등을 해야 하며 이에 따른 조합원간 분쟁이 발하기도 하여 사업이 장기화되고 있다.

2001, 2002년도별 주요 주택정책

구분	주 택 정 책
'01. 4. 30	서민주거 안정대책
'01. 3. 16	서민주거생활 안정을 위한 전․월세 종합대책
'01. 5. 23	건설산업 구조조정과 건설투자 적정화 방안
'01. 5. 26	임대주택활성화 방안
'01. 7. 26	전월세안정 대책
'01. 8. 15	국민임대주택 20만호 건설 및 서민 전월세 지원대책
'01. 9. 14	서민주거안정대책
'01. 12. 1	소형평형 의무비율제도 도입
'02. 1. 8	최근주택시장 동향과 안정대책
'02. 3. 6	주택시장 안정대책
'02. 4. 3	국민임대주택 50만호 등 장기임대주택 100만호 건설
'02. 5. 20	서민주거 안정 대책
'02. 8. 9	주택시장안정대책
'02. 9. 4	주택시장안정대책
'02. 10. 11	최근 부동산시장 동향 및 대응방향
'02. 11. 16	중산․서민층 생활안정대책추진실적 및 향후 계획
'02. 2. 3	대전지역 부동산시장 안정을 위한 대책
'02. 4. 18	수도권 및 충청권 지역 주택시장 안정대책
'02. 5. 9	투기과열지구내 분양권 전매제한 강화
'02. 5. 23	주택가격 안정대책

2003년 이후 년도별 주요 주택정책

구분	주 택 정 책	세부내용
2003. 2. 3	대전지역 부동산시장 안정을 위한 대책	• 대전시 노은 2지구에 투기과열지구 지정하여(분양권 전매요건 및 청약 1순위 자격요건 강화)
2003. 4.18	수도권 및 충청권 지역 주택시장 안정대책	• 투기지역 지정요건에 해당되는 것으로 나타난 지역에 대해서는 현지 동향점검 결과를 토대로 투기지역으로 추가 지정 • 대전시 서구와 유성구, 천안 전지역을 투기과열지구로 추가 지정 및 분양권 전매 등의 제한조치 • 재건축의 경우 안전진단과 추진절차가 강화에 앞서 서울시 해당 자치구 안전진단평가를 법과 시지침에 따른 엄격히 운영토록 행정지도 • 향후 - 주택동향점검 결과에 따라 투기과열지구 확대 지정 등 대응방안 마련 - 현장 동향 점검을 강화하여 국지적인 집값 불안요인을 해소 계획
2003. 4. 30	투기지역 지정	• 서울 강남구, 경기도 광명시 투기지역 지정 - 양도세 실거래가 신고, 납부
2003. 5.23	분양권전매제한	• 분양권 전매 전면금지 - 투기과열지구를 서울 등 수도권과 충청권 일부지역으로 확대 분양권 전매 전면금지 • 주상복합아파트 분양권전매제한 - 투기과열지구내 주상복합아파트 • 투기과열지구내 지역,직장조합주택 조합원지위전매금지
	선분양요건 강화	• 투기과열지구내 재건축 80%이상 시공후 분양허용
	안전진단기준 대폭 강화	• 평가기준 구체화 • 광역지자체장 사전평가제도 도입 • 의결방식 전원합의제
2003. 8.11	부동산투기지역 지정 확대	• 41개 지역으로 확대 ※ 기지정지역 : 서울(13), 부산(2), 인천(3), 대전(4), 경기(17), 강원(1), 충남(2), 충북(1), 경남(1) - 부동산을 양도하는 경우에는 실지거래가액으로 신고․납부
2003. 9. 2	재산세시가 반영 과표현실화 추진	• 2006년부터 부동산 과표 공시지가 50%기준 적용 • 종합부동산세 신설
2003. 9. 3	서민∙중산층 주거안정대책	• 향후 10년동안 장기공공임대주택 150만호 건설 - 100만호는 국민임대주택 건설 - 50만호는 10년이상의 장기민간건설 공공임대
2003. 9. 5	소형주택건설의무비율 확대	• 수도권 과밀억제권역안에서 전체건설세대중 60%이상을 전용면적 85㎡이하로 건설 (9.5일이전에 사업시행인가를 신청한 재건축사업은 제외)
	재건축조합원 지위양도 금지	• 투기과열지구내 재건축조합원 조합인가후 지위양도금지
2003.10.29	주택공급확대 및 수요분산	• 강북뉴타운 추가건설 (기존 3개 이외에 12～13개추가 선정) • 광명, 아산등 역세권 주택단지 개발 등
	자금흐름 선순화 구조 정착	• 주택담보실태 점검 • 주택담보인정비율 하향조정(40%), 적용대상 확대 • 주식투자 활성화 • 기업금융활성화(PFV 등)
	투기행위 근절	• 자금출처 세무조사 • 투기혐의자 금융재산 조회 • 분양가 과대책정업체 조사 등
	부동산관련세제	• 종합부동산세 조기시행(‘06→’05) • 건물과표 조정방안 조기확정(‘04 적용) • 토지과표현실화 추진 • 1세대 다주택소유자 양도세 중과 - 양도세율 60%수준으로 인상(법 개정후 시행, 기존주택은 1년 유예) • 향후 - 투기지역내 6억초과주택 취득세∙등록세 중과 - 실거래가 양도세 전면개편
	주택공급제도 보완	• 투기과열지구 확대 • 토지거래허가구역 확대 • 무주택서민 내집마련 기회 확대 • 향후 - 분양권 전매금지 전국확대 - 재건축아파트 개발이익환수방안 검토 - 일정규모이상 주택 주택거래허가제 도입 검토
2004.2.4	부동산시장 안정대책발표	• 주상복합아파트 분양권 전매 제한 • 주택거래신고제 • 주택거래허가제, 재건축개발이익 환수 등 부동산 공개념 제도 도입준비 • 토지거래허가요건 대폭 강화 • 투기지역 추가 지정
2004.3.30	주상복합 전매제한	• 20가구 이상 주상복합아파트 분양보증 의무화, 청약통장가입자를 대상으로 공급. 분양권 전매 금지
2004.3.30	주택거래신고제 시행	• 신고지역으로 지정된 지역 내에서 주택을 거래할 때 계약 체결 후 15일 안에 거래내용을 관할 구청에 신고해야 함
2004.4.21	주택거래신고 지역 지정(4곳)	• 서울 강남구, 강동구, 송파구 / 경기 성남시 분당구 전역
2004.4.25	주택거래신고지역 추가 지정	• 서울 용산구, 경기 과천시 전역-> 4/28일부터 적용
2004.5.17	경기도 도시 및 주거환경 정비조례 시행	• 준공연도에 따라 재건축 연한 늘어남
		준공년도	재건축 허용 연한
		1980년 이전 준공	20년
		1981년～1999년	21년+(준공연도-1981)
		2000년 이후 준공	40년
2004.7.2	“건설경기 연착륙 방안” 발표	• 주택시장과 관련이 있는 것은 공공택지 조기 확보 및 민간택지 개발 활성화, 임대주택건설 촉진 등의 주택건설 지원책과 모기지론 확대 및 전세자금 지원을 통한 주택수요 창출방안임.
2004.8.20	주택투기지역 해제	• 부산 북구, 해운대구 /대구 서구, 중구, 수성구/강원도 춘천시/경남 양산시가 주택투기지역에서 해제.
2004.9.20	표준건축비 상향조정	• 표준건축비 평당 229만원에서 288만원으로 25.3% 상승
2004.9.24 입법예고	공동주택 리모델링 증축 면적 제한	• 리모델링 증축 범위를 각 세대의 연면적(전용면적)의 10분의 2 이내로 하되, 각 세대별로 25제곱미터를 초과할 수 없도록 함. ※ 현행 건축법상 일반건축물은 10% 이내로 증축범위를 제한
2004.11.5		• 리모델링 증축 범위 30%까지 허용하는 개정안을 규제위에 요청
2005.2.17	수도권 주택시장 안정대책 발표	• 판교 택지 및 아파트 공급관리 대책 • 개발이익환수 시행, 안전진단 절차강화, 층고제한 완화 범위 축소, 초고층 재건축 불허 등 • 3개 택지지구(양주옥정, 남양주별내, 고양삼송) • 판교수준 신도시로 개발 • 주택거래 신고실태 일제 점검
2005.3.18	재건축임대주택의무건설 개정법안 공포	• 도시및주거환경정비법 제30조의2 개정 법안 발표(시행 2005년 5월 19일)
2005.4.25	4.25 재건축 대책 발표	• 2005년 5월 1일부터 서울강남 중층APT 재건축단지 조사, 올해 말까지 수도권 재건축 단지도 조사 • 구청시청의 분양승인 후에도 직권으로 취소 • 재건축 아파트 값 계속 오르면 관계기관에 공조 요청 • 재건축 시장 불안하면 동시분양제 폐지 연기
2005.5.19	재건축임대주택의무건설 시행 및 재건축 추진상황 점검반 상시운영	• 50세대 미만 공동주택단지는 재건축임대주택 공급의무 대상에서 면제 • 50세대 이상 단지는 용적률이 1%가 증가하더라도 임대주택 공급대상 규정 •재건축 추진상황 점검반을 상설 운영 - 재건축안전진단(예비평가-본 진단)을 철저하게 이행토록 하고 부실안전진단에 대한 직권진단 실시 - 재건축 가능성도 없는 단지에 계획도서를 작성하여 주민설명회를 개최하는 등 재건축을 부추기는 행위(도정법 제85조에 의해 2년 이하 징역 또는 2천만원 이하의 벌금) - 추진위원회 설립-재건축결의-사업시행인가-관리처분계획-일반공급 승인신청 과정의 위법성여부(동의과정상의 문제포함) - 정비사업 전문관리업자, 철거업자, 시공사, 자산평가업자, 신탁 및 등기업자, 샤시업자 등의 선정과정의 투명성 여부 - 총회 및 서면동의를 얻는 과정에서의 적법성 여부 등
2005.8.31	8.31 부동산안정대책	• 주택 종부세대상 확대 - 부과기준 9억원→ 6억원 - 과세방법 인별 합산 → 가구별 합산 - 과표적용률 공시가격의 50% → 70% • 비사업용 토지 종부세 강화 - 비사용토지 종부세 기준 6억원 → 3억원 - 과세방법 인별합산 → 세대별 합산 - 과표적용률 50% → 70% • 거래세 인하 - 취득세 2% → 1.5%로, 등록세 1.5% → 1.0% - 과표 기준시가 → 실거래가 • 1가구2주택에 대한 양도세 실가과세 • 8년 자경농지 양도세 감면제도 개선 • 국외 이주시 1가구 1주택 비과세 기준 강화 • 주택임대소득에 대한 과세대상 확대 • 분양아파트 원가연동제 확대 • 원가공개 항목 확대 • 분양아파트 전매제한 강화 • 국민임대주택단지 지정면적 상향조정 • 토지투기 벌금 강화 • 토(土) 파라치 제도 • 토지거래허가제도 강화 • 토지 의무이용기간 확대 • 개발부담금 및 기반시설부담금제 도입 • 부동산 실거래가 신고의무화
2005.12.8	도시재정비촉진위한 특별법 시행	• 뉴타운특별법안, 도시구조개선 특별법안, 도시광역개발 특별법안을 심의한 결과, 1개의 법안으로 통합하여 시행
2005.12.30	소득세법 개정	• 8.31 부동산 시장 안정대책 후속조치 등 - 조합원 입주권 보유세대 양도소득세 강화(입주권 주택간주)
	기반시설부담금에관한법률 시행	• 8.31 부동산 시장 안정대책 후속조치 등 - 부과대상 지역은 전국으로 함. - 부과대상 건축행위는 건축연면적이 200제곱미터를 초과하는 건축물의 건축행위로 함.

2-3. 재건축규제로 인한 주택시장 불안

2000년 이후의 주택문제는 경기 용인 등 수도권 남부지역의 난개발문제를 제외하고는 대부분 서울 강남, 서초, 송파 등 이른바 서울 강남지역의 재건축사업에서 기인한 것이 사실이다.

그런데 문제의 해법에 있어 보다 근본적이고 거시적인 측면에서 접근해야 할 것을 단기적 효과에 급급한 단기적 처방과 대증요법적 처방으로 일관했을 뿐만 아니라 서울 강남의 문제를 서울 강북이나 수도권까지 확대함으로서 해당 지역 주민들의 극심한 반발과 정부 정책에 대한 시민들의 불신만 심화시키고 있는 것이다.

즉, 수요에 따른 적절한 공급과 수요분산 정책 등 종합적이고 거시적인 정책이 강구되지 않은 채 용적률 및 층수규제, 소형평형의무비율 재도입 등 각종 규제로 오히려 공급원을 차단함으로써 정부의 정책과 주택시장이 숨바꼭질하는 상황을 연출하고 있는 것이다. 이는 ‘국민은행 주간아파트 가격 동향조사 중 매매가격 증감률 추이’에서도 볼 수 있듯이 정부의 주택정책 발표일과 비교하여 주택 가격이 출렁이는 매매가격 변동률을 확인할 수 있다. 주택정책이 발표되는 시점에 잠시 소강상태를 보이는 주택가격은 정부정책을 비웃듯이 계속적으로 오르고 내리길 반복하고 있는 것이다.

국민은행 주간아파트가격 동향조사 중 매매가격 증감률 추이

<출처 : 국민은행 [2005-21호] 조사기준일 5/30, 발표일 6/3>

<출처 : 국민은행 [2006-6호] 조사기준일 2/13, 발표일 2/17>

ㅇ 2003년 주요 대책

- 2003. 4.30 : 재건축 안전진단 강화

- 2003. 5.23 : 분양권 전매제한 대상 확대, 재건축 후분양제 도입 등

- 2003. 9. 5 : 소형평형 의무비율 확대, 재건축 조합원 전매금지 등

- 2003.10.29 : 보유세 중과, 종합부동산세 및 공개념 제도 검토 등

ㅇ 2004년 주요 대책

- 2004. 4.26 : 주택거래 신고제 시행

- 2004. 7.12 : 재건축 개발이익환수제 입법예고

- 2004. 8.13 : 부동산 시장안정을 위한 역전세난 완화, 부동산 세제 조정, 투기지역 제도의 탄력적 운영 검토

- 2004. 9.15 : 보유세제 개편 및 종합부동산세 도입에 대한 정책검토

ㅇ 2005년 주요 대책

- 2005. 2.17 : 수도권 주택시장 안정대책 발표

- 2005. 3.18 : 신행정수도 후속대책을 위한 연기.공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 제정

- 2005. 3.18 : ‘도시및주거환경정비법’ 제30조의2(주택재건축사업의 임대주택 건설의무 등) 개정 법안 공포

- 2005. 4.25 : 건교부 4·25 재건축 대책 등

- 2005. 8.31 : 8.31 부동산 대책 등

- 2005. 12.30 : 소득세법 개정 시행

3. 재건축 규제정책의 문제점

3-1. 주택공급 억제 정책

3-1-1. ‘용적률 및 층수 규제’에 따른 주택 공급 부족

일반주거지역 안의 공동주택에 대한 용적률은 79년 3월20일 이후 180%, 85년 10월1일 이후 250%, 90년 4월10일 이후 300%, 90년 11월14일 이후 400%, 98년 4월30일 이후 300%, 2000년 7월15일 이후 250% 이하로 조정되었다. 지난 ‘03.6.30일까지 ’국토의계획및이용에관한법․시행령‘ 규정에 따라 일반주거지역에 대한 제1종, 제2종, 제3종으로 세분화 되었고, ’03.7.1일까지 세분화 되지 않은 일반주거지역은 제2종일반주거지역으로 보는 것으로 종세분화가 이뤄졌다. 종세분화는 시․도조례 규정을 통하여 종별 용적률을 규정하도록 되어 있다.

<표8> 서울시 조례에 따른 주거지역 용적률 변화

<출처 : 바른재건축실천전국연합 ‘지구단위계획의실효성확보방안’ 2001>

서울시는 다가구, 주상복합, 오피스텔 등 실제로 주택보급률 계산에 적용되지 않는 주택을 합하면 실제 주택보급률이 약 98% 수준이라고 주장하고 있다. 그럼에도 왜 전세가격이나 주택가격이 급등하는가? 결국 아직도 주택이 부족하다는 시장의 반증이다. 서울시의 가용택지는 이미 고갈된 상태이며, 재건축과 재개발 외에 주택을 공급할 수 있는 대안은 현실적으로 없다.

서울시의 주택공급 물량에서 재건축사업이 차지하는 비중은 95년 이후 평균 30%를 상회하고 있으며, 재건축사업으로 인해 추가 공급되는 주택이 전체 주택의 10% 이상을 차지하고 있다.

따라서 재건축사업의 중단 및 지연은 종국적으로 주택가격의 상승으로 나타날 수밖에 없다.

주택산업연구원의 연구에 의하면, 주택공급이 10% 하락하면 7분기후 주택가격은 2.5% 상승한다.

그럼에도 불구하고 2000년 이후 서울특별시를 비롯한 수도권은 용적률을 규제하고 층수를 제한하여 결과적으로 종전 보다 35%내외의 건축 물량을 제한하고 있는 것이다.

물론 용적률과 층수를 강화하여 보다 친환경적이고 질 높은 주거환경을 만드는데 반대할 사람은 아무도 없을 것이다. 그러나 이 때문에 주택 공급이 부족하게 되어 결국 소득수준이 낮고 집이 없는 도시서민들은 도시외곽으로 밀려날 수밖에 없고, 주거비용으로 인한 고통을 전담하게 되는 것이다.

<표9> ‘95~’00 재건축으로 인한 증가 신규주택 증가율

<출처 : 바른재건축실천전국연합 ‘지구단위계획의실효성확보방안’ 2001>

<표10> 강남 주요지역 연평균 주택공급 현황(2000~2002년)

구분	전체주택	아파트	재건축(B)	B/A(%)
강남구	10,119	2,558	2,026	79.20%
강동구	5,494	1,617	1,617	100.00%
송파구	10,960	3,294	2,821	85.64%
평균	8,858	2,490	2,155	88.28%

<출처 : 건설교통부>

3-1-2. ‘소형주택의무비율’에 따른 주택공급 불균형

300세대 이상의 재건축 단지의 경우 전용60㎡이하를 20%이상, 전용85㎡이하를 40%이상 건설하되(’03.5), 전용 85㎡ 이하규모의 주택이 전체 연면적에서 차지하는 비율이 50%이상이어야 하며(’05.5.19), 1 : 1 재건축의 경우도 용적률이 증가시 의무비율을 적용하고 있다.

과다한 소형주택공급은 중․대형의 주택공급 감소로 기존 중․대형 평형의 주택가격이 상승하는 요인으로 작용하고 있다. 특히 중․대형 평형의 수요가 많은 서울 강남지역과 분당 등 강남 인근지역의 중․대형 평형 주택가격이 급등하고 있는 것이 이를 반증한다.

그리고 사업 시행자가 소형주택의무비율에 따른 분양매출 감소분을 중․대형 분양가에 반영할 것이고, 이는 결국 소형평형의 주택가격 마저 상승을 견인할 가능성이 높다.

3-1-3 ‘재건축조합원 지위 양도금지’로 재건축대상 주택가격 상승

2003. 12. 31. 투기과열지구 내에서 재건축을 추진하는 경우, 재건축조합 설립인가를 받은 후에는 재건축사업단지 내의 주택 또는 토지를 양수한 자에게 조합원 자격취득을 제한하고, 양수인에 대하여 조합인가일을 기준으로 현금 청산하도록 주거정비법을 개정하였다.

통상 조합설립인가를 받은 후 사업시행인가를 받기까지 대단위 주택단지의 경우 2-3년의 기간이 소요되고 입주까지는 통상 7년에서 10년의 기간이 소요된다. 건설교통부가 2002년 조사한 결과에 의하면 전국에서 조합원 100명 이상의 재건축조합 258개 조합의 설립인가시부터 준공 때까지 걸린 평균기간은 5년 7개월 23일이며, 그 중에는 십여년 이상씩 걸린 경우도 있다

결국 재건축단지 주택 소유자는 재건축 지역내 주택을 소유하고 있다는 이유만으로 10여년이나 자기 소유 주택 등을 일체 처분하지 못하는 재산권을 제한받는 것이다.

‘도시및주거환경정비법’상 도시정비계획을 세운 뒤 조합설립인가를 하고 있으므로 조합설립인가를 받은 이후에는 사업진척이 빠를 것이라는 주장도 있을 수 있으나, 실무상 재건축사업은 토지소유권 확보 등 예상하지 못하는 복잡한 권리관계로 인하여 지연되는 경우가 자주 있으며 더구나 이미 설립인가를 받은 조합의 경우 향후 정비계획 수립 등에 소요되는 기간을 고려하면 사업시행인가를 받기까지 최소한 수년이 필요한 것이 현실이다. 특히, ‘도시및주거환경정비법’에 의하여 종전 법률이 요구하지 않던 정비구역지정, 정비계획수립 등의 행정절차를 거쳐야함에 따라 ‘도시및주거환경정비법’ 시행이전인 2003.6.30. 이전에 설립인가를 받은 재건축조합의 경우에도 정비계획수립, 정비구역 지정 등 절차를 거치는데 수년이 소요되고 있다. 따라서 법 시행 초기의 과도기에는 조합설립인가부터 준공까지 걸리는 기간이 오히려 과거보다 훨씬 더 장기간이 소요된다.

그리고 현금청산의 기준시점이 너무 앞서 있다. 이미 언급하였듯이 조합설립인가를 받고나서 사업시행인가를 거쳐 신축주택 입주에 이르는 데에는 매우 오랜 시간이 걸려 주택가격의 등락이 예상됨에도 불구하고 조합설립인가일을 기준으로 현금청산을 한다는 것은 현실과 괴리가 있다.

뿐만 아니라 생계를 위해 불가피하게 매매를 하고 싶어도 자기 재산을 처분할 수 없어 결국 도시 영세민들에게 고통만 안겨주고 있다.

3-2. 주택원가 상승 정책

3-2-1. ‘재건축 후분양제’ 시행에 따른 금융비용 추가 발생

정부의 주택가격 안정대책(’03.5)과 관련 수도권 과밀억제권역내 투기과열지구 (’04.12)에서의 재건축사업은 건축공정율 80% 이후부터 입주자 모집이 가능하도록 되어 있다. 일반 민영주택은 오는 2007년부터 시행 예정이다.

재건축사업은 자금투입에서부터 입주시점까지 평균사업기간 5년 정도 소요되고, 후분양 전환으로 공사비 및 사업비의 추가 자금조달로 인한 금융비용 증가로 공사원가가 상승하였다. 이로인하여 조합원분담금의 증가와 일반분양 주택의 주택가격 상승을 초래하였다. 후분양에 따른 금융부담과 각종Risk 요인을 일반분양분에 반영되기 때문이다.

3-2-2. ‘재건축 임대주택 의무건립’으로 인한 분양가 상승

2005. 5. 19.부터 재건축사업의 경우 수도권 과밀억제권역에서 기존 가구수 50세대 이상인 단지는 늘어나는 용적율의 25%(’05.5.19이전 사업시행인가 단지는10%)의 임대주택건설 의무화하고 있다.

토지가격은 개별공시지가에 지급시점까지 지가변동율 감안하여 책정하고, 건축비는 공공임대주택 표준건축비 평당 평균 288만원선으로 정하며, 임대주택의 배치는 일반아파트와 같은 동에 배치하도록 되어 있다. 그리고 임대주택에 해당하는 부속토지를 기부체납시 임대주택건립비율 25%만큼 용적률 인센티브를 주되, 토지가격을 보상 받을시 인세티브 적용은 제외 된다.

임대주택의무 건립으로 인하여 조합원 부담금이 전체 사업비의 20%내외가 증가(토지가격과 건축비의 보상기준과 사업상의 손실예상)하고 소규모 단지도 적용대상이 되므로 재건축사업이 중단되거나 지연되고 있다. 또한 임대주택 의무건립에 따른 사업비의 증가는 종국적으로 주택가격의 상승으로 귀결되었다.

‘임대주택 의무건립’ 법 시행으로 적용대상 주택에는 사업비 만큼 분양원가에 반영되었으며, 미적용대상 주택의 경우에는 사업비 증가분 만큼 주택가격이 상승하여 반사이익을 얻게되었다.

3-2-3. ‘기반시설부담금’에 따른 사업비 상승

지난 2005년 12월 30일 국회에서 의결되어 2006년 7월 1일 시행예정인 ‘기반시설부담금에관한법률’은 개발행위로 인하여 유발되는 기반시설의 설치비용을 당해 개발행위자에게 부담토록 하는 것이다.

전국을 대상으로 200㎡이상의 건축행위가 모두 적용되며, 기반시설부담금은 기반시설 표준시설비용과 기반시설에 대한 용지비용을 합산한 후 건축허가 연면적을 곱한 금액의 100분의 20(부담률)으로 하고 있다.

기반시설부담금은 사업장 별로 부담금 산출기준(용지비용 등)에 따라 다소 큰 차이를 볼 수 있으나 결국 부담금에 의한 분양 원가 상승으로 이어질 것이고, 원가 상승은 주변 기존 주택가격에까지 영향을 주어 주택가격 상승의 원인이 될 것이다.

4. ‘재건축 초과이익환수에 관한 법률(안)’의 문제점

참여정부들어 주택시장의 핵으로 등장한 서울 강남은 그 지역적 특수성으로 인해 수요가 많은데도 불구하고, 주택공급을 축소 내지 억제하는 한편 각종부담금 부과로 주택원가를 상승시키는 정책으로 일관해 왔기 때문에 주택 공급부족과 원가상승으로 인하여 주택가격이 상승할 수밖에 없는 악순환이 반복되었다.

그런데 또다시 3.30대책으로 재건축초과이익환수에관한법률을 만들어 주택공급을 막으려 하고 있다.

주택 공급 부족문제를 근본적으로 해결하지 않고 종전과 같은 규제차원의 이익환수법 제정·시행은 일시적으로 재건축 대상 주택가격의 하락 또는 안정을 가져올 수 있을지는 모르지만, 머지 않아 또다시 주택가격을 상승시키는 실패한 정책이 될 가능성이 높다.

왜냐하면 규제대상 재건축 주택을 제외한 다른 주택 가격이 재건축부담금 만큼 주택가격에 반영되어 오히려 주택가격이 또다시 상승될 가능성이 높기 때문이다.

4-1. 주택가격 상승원인

정부 여당에서 제정하려는 ‘재건축초과이익환수에관한 법률’은 종국적으로 주택 공급원가를 상승하게 하고, 서울 강남집값을 상승하게 할 것이다.

즉, 이익환수 대상 재건축 주택은 일시적으로 가격이 하락할 것이지만, 이익환수 대상이 아닌 재건축대상 주택보다 훨씬 더 많은 주택들의 가격 상승이 예상된다. 재건축주택이 부담하는 부담금만큼 기존주택은 반사이익을 얻게 되는 것이다.

4-2. 조세정의, 조세형평에 어긋남

본래의 개발이익환수 제도는 토지의 형질변경이나 용도변경 등으로 인하여 자기의 노력이 없이 지가가 상승하면 그 이익의 일부를 부담하게 하는 제도이다.

그런데 재건축은 헌집을 헐고 기존의 대지위에 본인의 자금으로 법이 허용하는 한도 내에서 건물을 다시 짓는 것이다. 이때 평수가 늘고 새집이기 때문에 가격 상승은 당연한 경제원리인 것이다.

집값이 상승하면 보유세인 재산세를 많이 낼 것이고, 매매시에는 양도소득세를 부담하게 된다. 그런데 집을 헐고 다시 지어서 가격이 상승하였다고 매매하기도 전에 과세를 한다는 것은 조세원칙에도 어긋나는 것이다.

또한 재건축초과이익환수법은 재건축만을 특정하고 있고, 다른 개발사업에는 적용이 되지 않는다. 개발행위는 재건축이나 다른 재발사업이나 동일함에도 재건축만 환수대상으로 삼는다는 것은 조세형평에 어긋나는 것이다.

재건축하여 주택가격이 올랐다고 세금을 추진하려면 재건축하지 않고 가만히 있어도 똑같은 비율로 가격이 상승한 인근의 주택 소유자에게도 같은 방법으로 세금을 부과해야 할 것이다.

4-3. 시행상의 중대한 문제점 발생

4-3-1 착수시점의 형평성 논란

동일 지역에 동일한 시기에 건축되어 재건축을 추진해야 될 A,B 아파트단지 중 A아파트단지는 일찍 재건축 추진위원회 등록승인을 받았으며 그 시점의 가격은 4억원이었고, B아파트 단지는 재건축 추진위원회 승인을 늦게 받아 추진위원회 등록시점에 A아파트와 동일한 평형의 가격이 7억원이었다.

A아파트단지는 추진위원회가 결성되었으나 재건축 관련법의 각종규제 강화로 재건축을 추진하지 못하였다. 재건축을 완료한 것은 늦게 재건축을 추진한 B아파트단지와 비슷하였으며 준공 후 형성된 같은 평형의 아파트 가격도 비슷하였다. 그러나 A,B 아파트 주민들이 부담해야 하는 개발이익환수금은 엄청난 차이가 날 것이다. 단지 재건축추진위원회 승인이라는 행정절차를 빨리 했다는 이유 때문이다.

이러한 모순점이 있는 것을 무시하고 추진위원회 등록 시점의 가격을 기준가격으로 정하겠다고 하는 것은 이해할 수 없다.

4-3-2 이익 수혜자 및 부담자의 불일치

재건축추진위원회 등록승인을 받을 당시 4억원이던 아파트를 1년 후 A씨가 7억원에 매입을 했다. 재건축완료 시까지 제 부대비용이 2억원이 발생하여 총투자 비용은 9억원이다. 이 아파트가 준공후에 10억원이란 가격이 형성되었다면 A씨는 1억원의 이익을 얻었다. 그러나 A씨는 4억원의 개발이익이 발생된 것으로 간주하여 세금을 내야하는 것이다. A씨가 7억원에 매입한 아파트가 추진위원회 등록 승인 시점에는 4억원이었기 때문이다. 이러한 예는 재건축 사업의 특성상 장기적인 사업이기 때문에 많이 발생할 것으로 예상된다.

4-3-3. 서울 강남지역의 특권화

1:1 재건축의 경우 공사비용, 제부대비용 100%를 본인이 부담해야 한다.

2~30년 재건축아파트에서 거주한 조합원 중 상당수가 공사비를 부담할 수 있는 능력이 없다. 이들은 공사비 일부를 대출받아 입주를 해야 한다. 그럼에도 불구하고 이들에게 개발부담금을 부과한다면 다시 대출을 받아 내든지 아니면 집을 팔아야 할 것이다.

이것은 타의에 의하여 이주를 해야 하는 경우이므로 엄밀히 따지면 거주의 자유를 박탈당하게 되는 것이다.

결국 강남에는 돈 있는 사람들만 살 수 있는 특권층의 도시로 재편될 것이다. 이것은 정부에서 주장하는 더불어 사는 사회를 조성하겠다고 하는 정책 방향과도 어긋나는 것이다.

4-3-4. 부과방법의 문제점

재건축초과이익환수금을 조합에 통보하면 관리처분계획에 이 내용을 반영해야 한다는데 조합에서는 각 조합원에게 이를 분담시켜 부과할 방법이 없다. 그것은 조합원이 주택을 구입한 시기에 따라 가격이 천차만별이기 때문이다. 예를 들면 재건축아파트 가격이 최고점일 때 아파트를 구입한 사람은 건축비용 제부대비용을 제하면 남는 것이 하나도 없을 뿐만 아니라 손해를 보는 경우도 있을 것이다. 이익을 본 사람은 그 주택을 최고가에 팔고 나간 사람들인데 그 사람에게 세금을 부과할 방법이 없다. 만약 실거래 가격을 무시하고 세금을 부과한다면 아파트를 비싼 값에 구입한 조합원들은 아파트 구입증빙서와 투자금액에 대한 증빙을 구비하여 이익이 한푼도 없기 때문에 세금을 낼 수 없다는 소송을 할 수밖에 없을 것이며, 조합이 사업을 수행하는데 엄청난 민원과 갈등이 양산될 가능성이 높다.

4-3-5. 재건축초과이익환수제도의 실제 대상지역

강남지역은 이미 집값이 오를 만큼 올랐다. 현재 서울 강남지역의 새 아파트가격이 평당 4,000만원을 상회하고 있다. 향후 50% 상승하면 평당 6,000만원이고, 100% 상승하면 평당 8,000만원이다.

반면 서울 강북지역이나 수도권 및 주요 지방도시의 경우 현재 아파트 가격이 600만원에서 1000만원정도이다. 향후 100% 상승해봐야 1200만원에서 2000만원 정도이다. 가격 격차가 심해도 너무 심하다.

현재 정부가 강남으로의 이주수요 차단과 강남 북 균형개발을 위해 집중 개발하는 정책을 시행하고 있습니다.

따라서 향후 서울 강남지역과 강북지역의 주택가격 격차가 상당부분 줄어들 것으로 예상된다.

그렇다면 강남집값은 이제 천정부지로 올라있기 때문에 오르는 폭이 상당히 둔화될 것으로 예상되고, 대신 서울 강북이나 수도권 및 지방 주요도시의 주택가격 오름폭은 강남보다 클 것으로 예상된다.

이러한 예상을 바탕으로 재건축초과이익환수의 실제 대상을 분석한 결과(아래 표 참조) 서울 강남은 부담비율이 오른 금액에 비해 미미하고 대신 서울 강북지역은 오름폭에 비해 부담금이 상당히 높게 나타날 수 있다.

<표 : 서울시 강남·북지역 초과이익환수에 따른 부담금 비교>

구분		강남 G 아파트	강남 E 아파트	노원 D 아파트	비고
착수시점의 시세		16평형 680,000천원	31평형 990,000천원	30평형 190,000천원
개발비용		250,000천원	250,000천원	250,000천원
정상지가상승분 상승률	50%	680,000천원*50% = 340,000천원	990,000천원*50% = 495,000천원	-	(사업시행기간 6년)
	30%	-	-	190,000천원*30% = 57,000천원
준공시점의 주택가격		33평형 1,320,000천원 평당 40,000천원	33평형 1,485,000천원 평당 45,000천원	33평형 660,000천원 평당 20,000천원	2012년 (사업시행기간 6년)
개발이익		1,320,000천원-680,000천원-250,000천원-340,000천원= 50,000천원	1,485,000천원-990,000천원-250,000천원-495,000천원= -250,000천원	660,000천원-190,000천원-250,000천원-57,000천원= 163,000천원
초과이익환수금		2,000천원	없음	46,500천원
공제·부담율		∴ 3,000만원 기본공제 ∴ 누진율 - 3,000만원 초과∼ 5000만원 10% - 5,000만원 초과∼ 7000만원 20% - 7,000만원 초과∼ 9000만원 30% - 9,000만원 초과∼11,000만원 40% - 11,000만원 초과 50%

4-4. ‘재건축 초과이익환수’의 위헌성

4-4-1. 사유재산권의 본질적 침해(헌법 제23조)

재건축을 통한 개발이익을 50%환수까지 환수

→ 헌법 제23조의 사유재산권보호 및 사유재산제도 보장에 대한 침해

원래 개발이익환수는 토지의 형질변경이나 용도변경, 토지소유자의 내적노력 없이 순수 외적요인(예컨데 도시 예정지역에 대한 토지 수용의 주변지역)에 불로소득을 취한 경우 이의 일부(개발부담금법상 25%)를 국가가 환수 조치하는 것을 일컫는 바, 재건축의 경우 재건축조합원들이 극히 열악한 주거환경에서 이십년이상 살아오면서 자기비용을 들여 재건축을 하는 것인데 주택가격이 일정부분 상승하였다고 불로소득으로 간주하여 환수하는 것은 과도한 사유재산 침해이다. 이는 전세계 어디에도 그 입법예를 찾아 볼 수 없는 과도한 사유재산권 침해이다.

4-4-2. 과잉금지원칙위배(헌법 제37조)

헌법 제37조 2항에 의해 사유재산권을 비롯한 국민의 기본권은 국가 안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우에 제한이 가능하지만 과도하게 제한해서는 안된다. 현재 재건축에 대한 규제는 개발이익환수를 차치하고서라도 용적률과 층수규제, 평형규제, 조합원지위양도금지, 재건축임대주택의무건설, 재건축후분양제, 기반시설부담금 부과 등 앞에서 언급한 것과 같이 많은 중복 규제를 하고 있다. 이 모든 규제에 더하여 이제 개발이익의 최대 50%까지 환수한다고 한다. 이는 참으로 과중한 과잉규제인 것이다.

4-4-3. 미실현이득에 대한 과세

3.30 대책의 개발부담금 부과는 미실현이득에 대한 부담금 부과라는 위헌성이 있다. 금번 조치에 따르면 추진위원회 설립승인일의 주택가격, 준공시의 주택가격, 개발비용, 정상집값 상승률이라는 네가지 기준 금액에 의해 개발 부담금이 계산된다. 그런데 이 네가지 모두 정확한 계측이 어렵고 따라서 개발 부담금의 공정성이 보장될 수 없다. 그렇다면 이러한 미실현 이득에 대한 부담금 부과는 위헌소지를 더욱 키우는 요인으로 작용할 것이다.

또한 앞에서 지적한 임대주택의무건설(미실현이득에 대한 현물 및 금전과세), 개발이익환수(미실현이득에 대한 금전과세), 양도소득세(실현이득에 대한 금전과세) 모두가 과세 대상이 동일하고 과세목적 또한 유사하여 임대주택의무건설과 개발이익환수가 모두 양도소득세의 예납적 성격을 갖는 것이어서 삼중과세의 위헌성을 안고 있다. 그런데도 정부는 개발이익환수금을 비용처리정도로 양도소득세에서 일부 차감하는 입법을 추진하는바 이는 완전공제되지 않는한 위헌의 소지를 면할 길이 없다.

4-4-3. 소급입법의 문제

헌법 제13조 제2항은 모든 국민은 소급입법에 의하여 재산권을 박탈당하지 아니한다고 규정하고 있는데, 이미 사업시행인가를 받은 조합까지 개발이익을 환수하는 것은 진정 소급입법으로 위헌성이 있다.

4-4-4. 평등권 침해

개인이나 기업 등이 주택사업을 할 경우에는 임대주택이나 개발부담금을 부과하지 않지만 재건축조합원들에게만 부담을 지우는 것은 평등권을 침해하여 위헌성이 있다.

4-4-5. 행복추구권 침해, 기타 위헌성

헌법 제10조 전문은 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다.“고 규정하고 있다. 여기의 행복추구권 속에 함축된 일반적인 행동자유권과 개성의 자유로운 발현권은 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리에 반하지 않는 한 입법 기타 국정상 최대의 존중을 필요로 하는 것이라고 볼 것이다.

인간은 자신이 살고 싶은 곳에서 자신의 능력에 맞는 크기의 집을 갖고 자신이 꾸미고 싶은 방식으로 꾸미고 살 권리가 있다. 그것이 타인에게 해악을 끼치지 않는 한도에서. 재건축이나 재개발은 자신이 가지고 있는 대지 지분의 일정부분을 내놓고 건축비의 일부와 교환하는 합리적 경제행위이다. 그것이 도시미관이나 공공복리를 해치지 않는다면 이를 과도히 규제해서는 안된다. 왜 낡은 집에 살 것을 강요하는가. 왜 기존 공동체를 유지하면서 새집에 살고 싶은 개인의 갈망을 법령과 제도로 과도히 틀어막는가 우리에겐 쾌적한 주거 환경 속에서 행복하게 살 권리가 있는 것이다.

5. 주택 시장 안정을 위한 정책 제안

5-1. 서울 강남지역의 주택공급을 확대해야 한다.

서울 강남 집값은 고급주택에 대한 소비자들의 수요에 비해 공급이 절대적으로 부족하기 때문에 상승하고 있다. 특히 정부가 강남 주택공급의 원천인 재건축규제(즉, 용적률규제, 층수규제, 소형평형의무건설 등)등으로 공급을 막는 정책을 편 결과이다.

강남으로의 이주수요가 많기 때문에 강남의 주택공급을 늘려야 하고, 공급을 늘리기 위해서는 재건축규제 완화(용적률, 층수, 소형평형의무건설 등 규제완화)및 재건축활성화를 유도하여야 한다.

5-2. 주택가격의 원가를 낮추는 정책이 강구되어야 한다.

주택원가를 낮추기 위해서는 토지비를 낮추는 방법 외에 다른 방법이 없으므로 강남에서 용적률 상향으로 주택원가를 낮추고, 주택원가를 높일 수 있는 과도한 개발부담금과 양도세 등 조세정책을 개선(거래세는 낮추고 보유세를 강화)해야 한다.

5-3. 강남 수요를 분산하는 정책이 동시에 강구되어야 한다.

서울 강남의 수요 가장 큰 이유는 학교문제와 생활 편익시설 등이다. 8학군제도의 근본적인 개혁(폐지 등)이 최우선되어야 한다.

또한 서울 강남과 수도권 및 지방도시의 주거환경을 서울 강남 수준이상의 주거환경(도로, 공원, 생활·문화·편익시설 등)으로 획기적으로 개발해야 한다.

서울 강북을 개발한다면서 강남 인근(송파 거여 신도시 등) 개발에 역점을 두어 강남을 더욱 특화시키는 정책은 하지 말아야 한다.

6. 결론

주택가격 상승은 투기자에게는 많은 돈을 벌어들일 기회를 제공하나 실수요자에게는 세금만 과중시키는 것이다,

그동안 정부는 주택투기수요 억제정책을 광범위하게 시행하여 왔습니다.

양도세를 강화하고, 종부세를 도입하여 주택보유를 통해 이익을 얻지 못하게 하는 정책을 시행하고 있는 것이다.

따라서 이러한 정책으로도 주택투기 수요를 거의 차단하는 효과가 충분히 발휘하고 있다.

재건축조합원중 경제적인 여우가 있는 사람이 많이 있다.

그리고 재건축아파트에 2~30년 거주한 가난한 서민들도 많이 있다.

이들은 재건축 부담금 때문에 집을 팔아야 하는 경우도 있다.

그런데 정부는 조합원 지위양도 금지조치로 집을 못팔게 막아버렸다.

그런 다음 임대주택의무건설로 부담금을 늘렸다.

이제는 재건축초과이익환수법을 만들어 또다시 엄청난 부담금을 부과하겠다고 하고 있다. 돈 없는 서민은 강남에서, 새 아파트에서 살지 못하게 하겠다는 것이다.

따라서 재건축초과이익환수방법보다는 주택을 통해 과중한 이득을 얻은 부분에 대해 세금을 통해 환수하는 방안을 강구하여야 하고, 재건축만 아니라 일반주택도 가격이 상승하면 이를 세금으로 환수하는 방안을 강구하여 조세의 형평성을 기해야 할 것이며, 강남지역의 주택공급량 확대와 수요분산을 통한 주택시장 안정책을 강구해야 한다.