실정법령 독해 입문 Ⅰ

－부칙의 이해-

이동희(법제처 사회문화법제국 서기관)

차 례
처음에 Ⅰ. 부칙의 의의 및 구성 Ⅱ. 시행일에 관한 규정 1. 공포와 시행 2. 실정법령의 시행일 규정 형태 Ⅲ. 적용에 관한 여러 규정 1. 시행과 적용 2. 적용례에 관한 규정 3. 소급 적용 4. 적용연기	Ⅳ. 특례에 관한 규정 Ⅴ. 경과규정의 이해 1. 경과조치와 경과규정 2. 경과규정의 어려움 3. 경과조치의 목적 4. 경과조치의 내용 Ⅵ. 법령의 유효기간에 관한 규정 끝에

처음에

이 글을 쓰게 된 동기는 법령이라고 하는 것을 처음 접하는 사람이나 일선에서 법령을 집행하는 공무원들이 법령이라는 것이 무엇이며 어떻게 구성되어 있고, 법령에서 사용되어 지고 있는 입법기술은 어떤 것인가를 체득하여 법령을 읽고 이해하는데 도움을 주고자 하는 것에서 비롯되었다.

아래에서는 여러 가지 입법기술로 규정되어 있는 수많은 부칙의 규정들 중에서 가장 기본적이라고 생각되는 부칙 규정의 전형적인 입법례를 인용하여 그 내용을 읽고 이해하는 방법을 서술하기로 한다.

법령의 본체는 본칙과 부칙으로 구성된다. 실질적인 내용을 정하고 있는 본칙과 비교해서 부칙은 부수적인 것으로서 경시되기 쉬운 경향이 있다. 게다가 부칙에서 상세히 정해지고 있는 경과조치 등은 기술적인 규정이 많고, 법령을 처음 공부하는 사람에게 있어서는 이해하기 어렵기 때문에 중요하게는 생각하나 멀리해 버린다. 그러나 조금씩 법령을 공부해 가면 부칙의 규정이 본칙에 못지않게 중요한 의의와 기능을 가지고 있다는 것을 알게 된다.

예를 들어, 법령마다 두어지고 있는 시행일의 규정은 그 법령의 효력의 발생시기를 규정하고 있고, 경과조치를 정한 각종의 규정은 종래의 법률관계가 새로운 법령의 아래에서는 어떠한 취급을 받을 것인가 하는 것을 정하고 있기 때문에 종래의 관계자에게는 큰 관심사이다. 그 외에도 법령에 따라서는 부칙에 적용관계에 관한 각종의 규정이나 유효기간의 규정 등이 두어지고 있다. 이러한 규정들도 법령을 실제로 운용하는 때에 법령을 해석하는 중요한 수단이 되는 것이므로 결코 경시할 수 없는 것이다.

이러한 의미에서 본칙뿐만 아니라 부칙에 두어지고 있는 여러 규정에 관해서도 법령을 읽는 사람은 최대한의 주의를 기울이지 않으면 안 된다고 할 수 있다.

부칙의 규정은 성질상 법 기술적인 표현이 많이 사용되고 있어서 언뜻 보아 어렵게 보이지만, 자세히 읽어보면 일정한 방식이 있어서 많은 경우에는 그렇게 이해하기 어려운 것이 아니라고 생각된다.

Ⅰ. 부칙의 의의 및 구성

부칙이란, 본칙에 부수하여 그 법령의 시행일과 그 법령의 시행에 수반되는 과도적 조치, 그리고 그 법령의 시행에 따라 필요한 다른 법령의 개정사항 등을 규정하는 부분을 말한다.

1) 법제처 법령입안심사기준(1996) 131면. 윤장근 부칙규정 법제 통권 제574호(2005. 10)151면. 2) 그렇기 때문에 본칙에 규정되어 있는 사항과 전혀 관계가 없는 사항에 관해서는 별도의 입법조치를 취해야 하며, 부칙에 규정하는 것은 바람직스럽지 않고, 다른 법령을 개폐하는 경우에도 그 개폐는 신법의 시행에 수반하여 필요한 조정의 범위에 한정되어야 한다(박영도 입법학 용어사전(한국법제연구원, 2002년) 123면 참조).

법령의 내용을 표현하기 위하여 어떠한 방식을 택하는가 하는 것에 대하여는 정해진 규칙은 없다. 그러나 장기간의 입법 활동의 경험을 통해서 법령을 읽는 사람이 그 내용을 정확하고 쉽게 이해할 수 있도록 하는 견지에서 일정한 방식이 자연스럽게 형성되어 왔다고 할 수 있다. 즉, “본칙”, “부칙”의 구분이나, “편”, “장”, “절”, “조”, “항”, “호” 등이 일정한 입안기준에 따라서 사용되어지고 법령 내용의 표현에 이용되고 있는 것이다.

현재 우리나라에서 법령을 구성하는 형식에 있어서는 장, 절 등의 구분에 관계없이 법령의 이름인 제명 다음에 그 법령의 본체를 이루는 조문이 내용에 따라서 본칙과 부칙으로 구분되어 배열된다. 즉, 먼저 그 법령 전체에 통하는 총칙적 규정을 두고, 그 다음에 그 법령의 실체적 규정, 그 법령의 본체적 부분에 부속하는 여러 가지 보칙 규정 및 벌칙 규정을 두고 있으며, 본칙 다음에 부칙이라는 표제 아래 각종 처분적인 규정들을 두고 있는 것이 보통의 순서이다. 부칙에는 그 모두에 부칙이라고 하는 표제가 붙어 있기 때문에 부칙이 그곳에서부터 시작되는 것임을 알 수 있다. 이것은 부칙이 법령의 특성이라고 생각되고 있는 일반성·추상성을 가지지 아니하는 처분적 성격을 가지는 것이기 때문에 법제 활동을 통하여 추구하고자 하는 목표가 규정되는 본칙의 내용과는 다르다고 보기 때문이다.

3) 윤장근 부칙규정 법제 통권 제574호(2005. 10)151면. 4) 법령의 부칙에 시행일을 정하지 아니하면, 그 법령은 헌법 제53조제7항 및 법령 등 공포에 관한 법률 제13조에 따라 공포한 날부터 20일이 경과함으로써 그 효력이 발생할 것이나, 현재 법령의 부칙에 시행일을 정하지 아니하는 사례는 없다(김용진 법령의 공포일과 시행일 월간법제 1988년 5월호). 5) 일본의 경우에는 예외적으로 법률의 위임에 따라 그 법률의 시행일만을 정하는 정령(政令)에는 그 정령의 시행일을 규정하는 부칙을 붙이지 않는 것이 관례로 되어 있다. 예를 들어 이 법률의 시행일은 공포일부터 기간해서 1월을 넘지 않은 범위 내에서 정령으로 정한다.라고 하는 법률의 위임규정에 근거하여 제정된 그 시행일을 정하는 정령에는 ○○○법의 시행일은 ○○년 ○○월 ○○일로 한다.라는 본칙만 두고 부칙은 규정하지 않는 것이다. 이것은, 법률의 시행일만을 정하는 규정에 있어서는 그 규정자체의 효력의 시기를 논의할 실익이 없을 뿐만 아니라 이론상으로도 그 필요가 없다고 해석되기 때문에 그 규정의 시행일을 정하지 않는다고 한다(林修三 編 例解立法技術（昭和50年） 482頁). 6) 일본의 경우에는, 경과조치나 타법의 일부개정이 방대한 경우에는 부칙만을 독립시킨 ○○○법시행법 또는 ○○○법의 시행에 따른 관계 법률의 정비에 관한 법률이라고 하는 단독법이 제정되는 것이 있고, 이러한 단독법에는 장으로 구분되는 경우도 있다.

법령에는 본칙에 부수하여 법령의 부수적인 내용을 규정하는 것을 목적으로 하는 부칙을 두는 것이 보통이다. 법령이 실시되기 위해서는 그 시간적 효력의 시기, 즉 최소한 시행일을 규정하는 것이 필요하기 때문에 부칙이 붙지 않는 법령은 없다고 할 수 있다.

간단한 부칙은 항으로 구분되어 있지만, 약간 복잡한 부칙은 본칙과 같이 조로 구성되어 있다. 부칙에는 본칙의 규정에 따라서 필요한 부수적인 사항이 두어질 뿐이기 때문에 장이나 절로 구분하는 것은 없는 것으로 보인다.

부칙에 규정되어 있는 사항은 본칙에 부수하는 것들이기 때문에 법령에 따라 반드시 일정하지는 않지만, 보통은 그 법령의 시행일에 관한 규정이 먼저 앞에 두어진다. 그 다음에 법령의 제정 또는 개폐시점을 기준으로 그 전후에 걸쳐 있는 법률관계를 어떻게 취급할 것인지를 규정한 경과조치에 관한 규정이 두어지고 있다. 법령의 내용에 따라서는 이렇다 할 경과조치가 필요 없는 경우도 있으나, 많은 경우에는 필요에 따라 각종의 경과조치가 두어지고 있다. 마지막으로 본칙에 규정되는 법령의 신설·개폐에 따라서 필요하다고 생각되는 기존의 법령의 일부를 개정하는 규정이 두어지고 있다.

이상이 주로 부칙에 규정되고 있는 사항들이지만, 그 외에도 법령에 따라서는 여러 가지 내용의 규정이 두어지고 있다. 예를 들어, 법령의 유효기간에 관한 규정, 기존 법령의 폐지에 관한 규정, 법령의 시행을 위한 준비행위에 관한 규정, 법령의 시행에 따른 적용례·특례에 관한 규정 등이 필요에 따라서 부칙에 두어진다.

Ⅱ. 시행일에 관한 규정

1. 공포와 시행

법령은, 각각의 법 형식에 따른 절차를 거쳐서 제정되면 그 내용은 확정된다. 그러나 법령이 확정된다는 것과 법규범으로서 효력을 발휘할 수 있게 되는 것은 다른 것이고, 법령이 법규범으로서의 구속력을 발동하기 위해서는 그것이 시행되어야 한다.

7) 물론, 제정행위에 의해서 법령이 확정적인 것으로 되는 것 자체가 현실적으로 전혀 의미가 없는 것은 아니다. 예를 들어 일단 제정된 법령의 내용을 개정하기 위해서는 그것이 시행되지 않는 상태에 있는 경우에도 새로운 입법조치에 따라 개정절차를 밟아 그 개정법령이 제정·시행되어야 하기 때문이다. 8) 前田正道 編 ワクブック法制執務＜全訂＞（ぎょうせい、昭和62年）29頁. 박영도 앞의 책 123면, 임병수 알기쉬운 법령입안 상식 Q&A 법제 2001년 1월 106면, 대구고법 1974.10.10.72노244 국민투표법위반피고사건 각 참조.

법령의 공포는 성립한 법령을 일반국민에게 알리기 위한 목적으로 일정한 방식에 의해 일반국민이 알 수 있는 상태에 두는 것으로서 법령의 효력발생요건에 해당되는 절차이다. 이에 대하여 법령의 시행은 지금까지 발동되지 않던 상태에 있는 법령의 효력이 현실로 일반적으로 발동되어 그 규율하려고 하는 현상에 대해서 작용하게 하는 것이다.

2. 실정법령의 시행일 규정 형태

법령은 공포의 절차를 거쳐 시행되는 것으로 되지만, 공포된 법령이 언제부터 시행되는가에 대해서는 그 법령의 부칙에서 규정되어 있는 것이 보통이고, 그 규정된 바에 따라서 효력이 발동하고 작용하는 것으로 된다. 따라서 법령마다 규정되어 있는 시행일에 관한 규정에 주의할 필요가 있다.

헌법 제53조제7항은 법률은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다.라고 규정하고, 법령 등 공포에 관한 법률 제13조는 대통령령·총리령 및 부령은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로서 효력을 발생한다.라고 규정하고 있다. 따라서 법률·대통령령·총리령 및 부령에 대해서는 반드시 개별적으로 시행기일을 정할 필요는 없는 셈이지만, 현재까지 시행일을 정하지 않은 법률의 예는 전혀 없다고 해도 좋다.

시행일을 어떠한 내용으로 규정할 것인가는 정책적인 문제이지만, 실정법령에 있어서는 법령의 내용에 따라 시행일을 여러 가지 방법으로 규정하고 있다. 형식적인 면에서 크게 분류하면, ①그 법령 자신의 부칙에서 확정적으로 정하는 경우와 ②그 법령 자신에 있어서는 확정적으로 정하지 아니하고 다른 법령에 위임하는 경우로 나눌 수 있다.

먼저, 시행일을 그 법령 자신의 부칙에 확정적으로 정하는 방식에 있어서는 ①공포일부터 시행하는 경우, ②공포일부터 일정의 유예기간을 두고 시행하는 경우, ③특정일부터 시행하는 경우, ④특정의 사실의 발생에 연계하여 시행하는 경우로 나눌 수 있다.

다음으로, 시행일을 다른 법령에 위임하는 방식에 있어서는 ①법령을 원활히 집행하기 위하여 집행기관의 편의를 고려해서 위임하는 경우와, ②조문의 수가 많은 법령의 제정 또는 개폐에 따라 경과조치 등이 복잡하게 되기 때문에 본법 이외에 시행법을 별도로 제정할 필요가 있는 때에는 그 시행법에 시행일을 위임하는 경우로 나눌 수 있다.

9) 법령 등 공포에 관한 법률 제13조의2는 법령의 시행유예기간에 대하여 국민의 권리제한 또는 의무부과와 직접 관련되는 법률·대통령령·총리령 및 부령은 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 공포일로부터 적어도 30일이 경과한 날로부터 시행되도록 하여야 한다.라고 규정하고 있다. 10) 일본에서도 공포일이 언제인가에 대하여 사건화된 것이 있었다. 1954년 각성제단속법의 일부를 개정하는 법률이 제정되고, 각성제불법소지죄의 벌칙을 상향한 개정이 행해졌지만, 이 개정법의 시행기일이 “공포일”로 되어 있었기 때문에 문제가 발생하였다. 정확히 공포일 오전 9시경에 사건이 발생하였고, 이것에 적용되어야 할 벌칙은 개정 전의 것인가 개정 후의 것인가라고 하는 점이 문제가 되었다. 즉, 공포일부터 시행한다라고 하는 것은 공포일의 어느 시점애서 시행되는 것인가 하는 시각이 문제가 되었다. 학설로서는, 발송절차완료시설, 최초구독가능시설, 각지방에 있어서 구독가능시설, 최종도달시설 등이 대립하고 있었으나, 최고재판소는 법령을 관보에 의해 공포하는 경우에 있어서는, 그 법령을 게재한 관보가 인쇄국으로부터 전국의 각 관보판매소에 발송되어, 이것을 일반희망자가 어느 관보판매소 또는 인쇄국관보과에 있어서, 열람 또는 구독하려고 하면 그것을 할 수 있었던 최소의 시점까지는 늦어도 공포된 것으로 해석해야 한다(최판 1958. 10. 15. 형집 12권 14호 3313면)고 하면서 최초 구독가능시설을 채용하였다. 따라서, 본 건에 있어서는 공포한 날의 오전 8시 30분까지 일반국민이 알 수 있는 상태에 놓여진 것이라고 해석해야 할 것이라고 해서 개정 후의 법률이 적용되었다(田島信威「法令の讀解法」(ぎょうせい、昭和55年) 227-228頁).

(1) 공포일부터 즉시 시행하는 경우

행정절차법 일부개정법률 부칙

<2006.3.24, 법률 제7904호>

이 법은 공포한 날부터 시행한다.

국민생활에 깊은 관계를 가지는 법령은 그 내용을 국민에게 주지시키기 위해서 공포일부터 일정의 유예기간을 두고 시행하는 것이 사회생활의 혼란을 방지하고, 법령을 원활하게 실시할 수 있다. 그러나 국민 생활과 직접 관계가 없거나 긴급하게 실시할 필요가 있는 법령은 공포일부터 시행하는 경우가 있다. 다만, 긴급의 필요라고 하더라도 국민의 권리의무에 깊은 관계를 가지는 법령이나 형벌 법규를 내용으로 하는 법령을 공포한 날부터 시행하게 되면 여러 가지 문제가 생길 소지가 있다.

공포일부터 시행한다.라고 하는 경우에는 공포일이 언제인가에 따라 시행일이 달라지게되는 문제가 발생된다. 이 점에 관해서는 법령 등 공포에 관한법률 제11조가 법령등의 공포 또는 공고일은 그 법령등을 게재한 관보 또는 신문이 발행된 날로 한다.라고 규정하고 있기 때문에 관보 등이 발행된 날이 언제인가에 대하여 논란이 있어 왔으나, 명문의 규정이 없는 이상 해석으로 결정하는 수밖에 없다.

학설로는 관보일부일설, 발송절차완료시설 및 최초구독가능시설 등이 대립하고 있다. 이에 대하여 판례는, 법령의 공포란 그 내용을 일반국민에게 알리기 위한 표시행위로서 국민이 그 내용을 알 수 있는 상태에 놓여질 때 그 효력이 발생한다 할 것이므로 그 법령이 관보에 인쇄 완료되었다거나 그 관보가 인쇄국에서 발송된 것만으로는 부족하고 적어도 일반 국민이 주지할 수 있는 상태, 즉 관보의 경우에는 정부간행물센터에 배치되거나 관보취급소에 도달한 시점, 신문의 경우에는 신문가두판매대에 통상 비치된 시점을 공포시점으로 봄이 타당하다고 하고 있다.

11) 박윤흔 최신 행정법강의(상) 개정 28판(박영사, 2002년) 86면, 홍전선 행정법원론(상) 제9판(박영사, 2001년)179면, 대법원 1972. 12. 12. 71누149 참조. 12) ①대법원 1970. 7. 21. 70누 76, 대법원 1970. 7. 21. 70누76 참조 ②법령의 공포란 그 내용을 일반국민에게 알리기 위한 표시행위로서 국민이 그 내용을 알 수 있는 상태에 놓여질 때 그 효력이 발생한다 할 것이므로 그 법령이 관보에 인쇄 완료되었다거나 그 관보가 인쇄국에서 발송된 것만으로는 아직 부족하고 적어도 일반 국민이 열독할 수 있는 상태에 놓여질 것이 필요하다.(대구고법 1974.10.10.72노244 국민투표법위반피고사건) ③법령등공포에관한법률 12조의 발행된 날이라 함은 그 관보에 관보의 발행일자로 인쇄되어 있는 날을 의미하는 것이 아니라 실제로 그 관보가 인쇄되어 나온 날을 의미하는 것으로 보아야 한다.(서울고법, 1971.12.9. 70노517 특정범죄사중처벌등에관한법률위반피고사건) ④현행 국가배상법이 1967. 3. 3.자 관보에 게재되어 있으나 한편 동 관보는 1967. 3. 9.에야 인쇄 발행된 사실이 인정되며, 법령등공포에관한법률 제11조, 제12조의 규정에 의하면 법률의 공포는 이를 관보에 게재하도록 되어 있고, 법률의 공포일은 동 법률을 게재한 관보가 발행된 날이라고 규정되어 있으므로 법률을 관보에 게재하여 공포하는 경우, 실지 관보에 게재한 날짜 즉 인쇄된 날짜가 관보발행일자보다 늦을 때에는 관보인쇄일자를 관보발행일자로 보아 그 날을 법률의 공포일자로 보아야 할 것이므로 현행 국가배상법은 관보가 인쇄 발행된 1967. 3. 9. 공포되었다고 할 것이다.(서울고법 1970.6.3. 69나1825 손해배상청구사건) 13) 박윤흔, 앞의 책 196면. 14)①임송학 외 입법과정론(박영사, 1998년) 209면. ②법령의 시행과 같은 경우에는 민법상 기간계산의 말일이 공휴일인 경우에는 만료일이 다음 날로 연

(2)공포일부터 일정의 유예기간을 두고 시행하는 경우

남북관계 발전에 관한 법률 부칙

<2005.12.29 법률 7763호>

①(시행일) 이 법은 공포 후 6월이 경과한 날부터 시행한다.

민법상 기간에 관한 규정은 법기술상의 약속규정이므로 민법의 기간계산 원칙은 공법상 특별한 규정이 없으면 공법상의 기간계산에도 적용된다고 본다. 따라서 시행일을 공포 후 일정기간의 경과한 날부터로 정한 경우에는 그 기간의 계산에 있어서는 민법의 기간계산의 원칙에 따라 계산하면 된다. 즉, 초일(공포일)을 산입하지 아니하고 계산하여 기간 만료일의 다음날 오전 0시부터 효력이 발생되고, 만료일의 다음날이 공휴일인 경우에는 그 다음날 오전 0시부터 효력이 발생하게 된다.

위 남북관계 발전에 관한 법률은 2005년 12월 29일 제정·공포되면서 그 부칙에서 이 법은 공포 후 6월이 경과한 날부터 시행한다.고 규정하였다. 이 경우 이 법률은 2006년 6월 30일 오전 0시부터 시행되게 된다. 다시 말하면, 이 법률은 2005년 12월 29일 오전 0시에 공포된 것이 아니라 12월 29일 중 관보가 중앙보급소에 도달하여 일반인이 구독할 수 있는 시각에 공포된 것이므로 초일을 산입하지 않아야 하며, 따라서 6월의 기간은 2005년 12월 30일 오전 0시부터 2006년 6월 29일 오후 24시까지로 계산되기 때문이다.

장되는가 하는 것은 사안의 성격에 따라 판단할 사항이며, 입법실무상으로는 법령의 시행일에 해당하는 날이 공휴일인 경우에는 민법의 일반규정이 적용되지 아니하고 부칙에서 규정한 날이 시행일이 된다고 보고 있다(윤장근 기간계산에 관한 연구① 및 (완) 법제 1992년 3월호, 법제처 자치입법입안심사기준(2005. 12.) 292면). 15) ①대법원(1971. 5. 31. 71다787)은, 농지개혁사업정리에관한특별조치법은 1968. 3. 13 관보로서 공포·실시되었으므로 동법실시가 같은 날 오전 영시부터 시작되지 않았음이 자명하다 할 것이니 위 기간 계산에 있어 1968. 3. 13. 초일은 산입할 것이 아니며, 그 익일인 1968. 3. 14.부터 1년 기간은 1969. 3. 13.로 만료됨이 명백하다.고 판시하고 있다. ②대법원(1987. 10. 13. 87누53)은, 국세기본법 제4조는 ‘이 법 또는 세법이 규정하는 기간의 계산은 이 법 또는 세법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 민법에 의한다’고 규정되어 있고 국세기본법 또는 다른 세법에 이의신청에 대한 결정기간의 말일에 관한 규정이 없으므로 그에 관하여는 민법 제161조의 규정에 따라 기간의 말일이 공휴일에 해당한 때에는 기간은 그 익일로 만료한다.고 판시하고 있다. 16) 법제처 법제실무연구회 알기쉬운 법령입안 상식 Q&A(2001) 182면 참조. 17) 우리 법제에 있어 장래를 향하여 계속하는 기간을 표현하는 입법례로 부칙의 시행일 규정과 같이 --날부터 --일 이내 등 기산점을 밝히지 않는 경우와 --날부터 기산하여 --일 등 기산점을 명시적으로 규정하고 있는 경우가 있는데, 기간의 초일과 기산점을 다른 경우가 일반적이므로 기산일을 명시적으로 규정해 두는 입법방식이 우수하다고 할 수 있다(윤장근 기간계산에 관한 연구① 및 (완) 법제 1992년 3월호). 18) 일본에서는 공포시기의 확정에는 여러 가지 어려운 문제가 있으므로 공포일부터 일정한 유예기간을 두고 시행하는 경우에는 공포한 날부터 10일로 하는 것보다는 공포한 날부터 기산하여 10일로 기산일을 명기하여 두는 것이 바람직하다고 한다. 예를 들어, 1977년 12월 26일 공포된 법률의 부칙에서 이 법률은, 공포일부터 기산해서 7일을 경과한 날부터 시행한다.라고 규정되어 있는 경우에는, 공포일부터 기산해서라고 기산일을 명확히 정하여 공포일도 산입하여야 하는 것을 법률상 정하고 있기 때문에 민법의 일반원칙(초일을 산입하지 않고 익일기산주의를 채용)이 적용되지 않는다. 따라서 1977년 12월 26일부터 기산해서 7일이 경과한 날, 즉 1978년 1월 2일 오전 0시부터 시행되는 것으로 된다.(田島信威、前出書 229頁 참조)。

(3) 특정일로 정하는 경우

국고금관리법 부칙

<2005. 1. 27 법률 7347호>

제1조(시행일) 이 법은 2005년 7월 1일부터 시행한다.

법령의 시행일은 그 법령의 제정권자가 스스로 확정하는 것이 가장 적절한 방법이라고 할 수 있기 때문에 시행일을 확정일로 규정하는 것이 가장 바람직스럽다고 할 수 있다.

예산 관계 법령과 같이 구분하기 좋은 날부터 시행할 필요가 있는 법령에 대해서는 그 시행일은 확정일로 정해진다. 이와 같은 경우에는 그 날짜가 시작되자마자 그 법령은 효력을 발생하므로 효력의 발생시점이 언제인지에 대한 의문이 생길 여지가 없다.

위 국고금관리법은 2005년 1월 27일 공포하면서 그 부칙에서 이 법은 2005년 7월 1일부터 시행한다.라고 규정되어 있기 때문에 2005년 7월 1일 0시부터 이 법률은 시행된다고 보아야 한다.

19) 법제처 법제실무연구회, 앞의 책 182면 참조. 20) 법제처 법제실무연구회, 앞의 책 181면 참조. 21) 대법원, 1955. 6. 21. 55도95, 상해,묘지및묘지화장장매장취체규칙위반각피고사건. 22) 일본에서도 위와 같은 사례가 있었다. 국세통칙법(1962년 법률 제66호)은 그 부칙 제1조 본문에서 이 법률은 1962년 4월 1일부터 시행한다.고 정하고 있었지만, 공포된 것은 4월 2일이었다. 법률은 공포되지 않은 이상 시행되지 않기 때문에 시행일이 4월 1일이 되는 것은 아니다. 이 경우에는, 공포한 날이 4월 2일이므로 4월 2일부터 시행되고, 4월 1일부터 적용되는 것으로 해석하는 것이 법문의 취지를 감안한 해석이라고 하고 있다. 다만, 국세통칙법과 같은 절차적 법률이고 이렇게 해석하여도 국민의 불이익이 되는 경우를 생각할 수 없기 때문에 4월 1일에 소급하여 적용되는 것으로 해석하지만, 이것이 국민의 권리를 해하거나 의무를 과하는 내용의 법령이나 형벌법규를 내용으로 하는 법령이라고 한다면, 그것을 과거에 소급해서 적용한다고 해석할 수 없기 때문에 이러한 경우에는 공포일부터 시행하고, 또한 공포일부터 적용되는 것으로 해석하지 않으면 안 될 것이라고 하고 있다.(田島信威、前出書 229230頁)。

법령은 공포되지 않은 이상 시행되지 않기 때문에 법령의 시행일은 그 법령의 공포일이나 공포일 이후 장래의 특정 일자로 규정하여야 하며, 공포일 전의 특정 일자에 소급하여 시행하도록 정할 수는 없다. 따라서 시행일을 특정 일자로 한 법령안이 제출된 때에는 그 법령안이 그 날까지 성립되지 않으면 시행일을 수정하지 않으면 안 된다. 그런데 법령안의 시행일이 수정되지 아니하고 원안대로 성립해 버리거나 어떤 사정으로 법령의 성립자체가 지연되거나, 관보 등의 인쇄·발행의 작업의 관계로 공포가 그 확정일 보다 늦은 경우에는 법령의 시행일을 어떻게 해석하여야 하는가 하는 것이 문제로 된다.

그 예로서 1954년 9월 23일 법률 제341호로 공포된 형사소송법이 있다. 이 법률은 그 부칙 제9조에서 이 법률은 단기 4287년 5월 30일부터 시행한다.라고 규정하고 있었으나, 공포된 것은 1954년 9월 23일이었다. 이에 대하여 대법원은 시행기일에 관한 규정은 법률공포지연으로 인하여 실효되고 헌법 제40조 제1항의 규정에 의하여 본법 시행기일은 헌법규정에 의하여 공포 후 20일을 경과한 서기 1954년 10월 14일이라고 해석함이 타당하다.라고 판시하였다.

(4) 특정 사실의 발생에 관련시키는 경우

대기환경보전법 부칙

<2005. 12. 29. 법률 7779호>

제1조(시행일) 이 법은 공포후 1년이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제43조제1항의 개정규정은 법률 제○○○○호 해양오염방지법 일부개정법률 부칙 제1조 본문과 동조 단서 중 소형의 디젤기관에 관한 부분의 시행일부터 시행한다.

양곡관리법 부칙

<1994.12.31 법률 4842호>

이 법은 세계무역기구(WTO)설립을위한마라케쉬협정의 효력이 국내에서 발생되는 날부터 시행한다.

다른 법령과 제도적으로 일체를 이루고 있는 법령이나 조약이 있는 경우에 있어서는 그 효력의 발생시기도 이것과 일체가 되도록 규정된다. 예를 들어 위에 예시된 것과 같이 어떤 법령의 제정이나 일부 개정법의 시행에 관해서 기본이 되는 법령의 시행일부터 시행하거나 국제조약과 관련이 있는 법령에 있어서는 그 조약의 효력발생의 날부터 시행하는 것으로 규정하는 예는 종종 보인다.

위의 대기환경보전법과 같이 다른 법률의 시행일부터 시행한다고 하고 있는 경우에는 문제가 없다. 그러나 그 이외의 일정한 사실이 있는 날을 시행일로 규정한 경우에는 일정한 사실이 있었던 시각은 객관적으로 확정될 수 있기 때문에 반드시 그 날의 오전 0시부터 시행된다고 해석하는 것은 부자연스럽고, 일정한 사실이 있었던 순간부터 시행된다고 해석하는 것이 상식적일 것이다. 위의 양곡관리법과 같이 세계무역기구 설립을 위한 마라케쉬협정의 효력이 발생되는 날부터 시행한다고 규정한 법령은, 그 협정의 효력이 발생한 시각(예를 들어 1995년 4월 28일 10시 30분)부터 시행되는 것으로 해석하는 것이 타당할 것이다.

23) 林修三 編、前出書 492頁 참조.

(5) 시행일을 다른 법령에 위임하는 경우

영해법 부칙

<1995.12.6, 법률 제4986호>

이 법은 공포한 날부터 1년의 범위내에서 대통령령이 정하는 날부터 시행한다.

영해법중개정법률의시행일에관한규정

[제정 1996.7.31 대통령령 제15133호]

법률 제4986호 영해법중개정법률은 1996년 8월 1일부터 시행한다.

부 칙

①(시행일) 이 영은 1996년 8월 1일부터 시행한다.

상법 부칙 <제1000호,1962.1.20>

제11조 (동전) 본법시행에 관한 사항은 따로 법률로 정한다.

상법시행법

[제정 1962.12.12 법률 제1213호]

제12조 (시행기일과 구법의 효력) ①본법은 1963년 1월 1일로부터 시행한다.

법령의 시행일은 법령의 제정권자 자신이 그 법령에서 명확히 정하는 것이 바람직스럽지만, 법령에 따라서는 실시를 위한 준비기간이 어느 정도 필요한 것인지 명확하지 아니한 경우나 법령의 제정기관과 그 집행기관이 다른 경우도 적지 않다. 이런 경우에는 일정한 기간 안에 시행일을 정해야 한다는 것을 다른 법령에 위임하는 조치가 취해진다.

24) 公務員및私立學校敎職員醫療保險法 附則[제정 1977.12.31 법률 제3081호] 제1조는 이 法의 施行日은 따로 大統領令으로 정한다.라고 규정되어 있다.

일부 법령에는 그 시행일을 무한정으로 하위법령에 위임하는 경우도 있으나, 시행일을 하위법령에 위임하는 경우에도 공포일부터 00년의 범위 안에서 대통령령으로 정하는 날부터 시행한다.라고 그 최종기간을 법령상에 명시해 두는 것이 타당하다. 최종기간 없이 시행일을 위임하는 경우에는 입법부의 입법의지와는 무관하게 행정부의 자의적인 판단에 따라 본칙규정의 시행이 지체되는 부작용을 초래할 수 있어 헌법상 포괄위임금지의 원칙에 위배되기 때문이다.

위의 예에서 보는 바와 같이 영해법(제4986호, 1995. 12. 6)의 시행일은, 영해법중개정법률의 시행일을 정하는 대통령령(1996. 7. 31 대통령령 제15133호)에 따라 1996년 8월 1일이 된다.

위 상법과 같은 예는, 사회질서에 상당히 큰 변혁을 가지고 오는 법률 등 경과규정에 여러 가지 중요한 문제가 있고, 별도로 본법의 다른 시행법을 제정할 필요가 있는 경우에는 사용되어 진다. 이 경우에는 시행법의 앞에 그 시행일이 규정되는 것이 보통이다.

이와 같이 다른 법령에 시행일이 위임되어 있는 경우에는 다른 법령에서 시행일이 어떻게 정하여져 있는지 신중히 조사해보아야 한다.

(6) 복수의 시행일을 가지는 경우

간접투자자산 운용업법 부칙

<2003.10.4 법률 제6987호>

제1조(시행일) 이 법은 공포후 3월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제57조제5항의 규정은 공포후 1년이 경과한 날부터 시행하고, 제130조제2항의 규정은 공포후 1년 이내의 범위에서 대통령령이 정하는 날부터 시행한다.

하나의 법령은 모든 규정이 일제히 시행되는 것이 보통이지만, 하나의 법령의 시행일이 항상 하나인 것은 아니다. 법령 중에 있는 어떤 규정에 대해서 시행일을 달리 할 필요가 있는 경우가 있기 때문에 각각의 규정의 내용에 따라서 규정마다 시행일을 몇 개로 나누어 정할 필요가 있는 경우가 있다. 이러한 경우에는 수개의 시행일이 정해지게 된다.

Ⅲ. 적용에 관한 여러 규정

1. 시행과 적용

시행은 앞에서 설명한 것과 같이 법령의 효력이 일반적으로 나타나기 시작하여 작용하게 하는 것인데 대하여, 적용은 법령의 규정을 개개의 구체적인 경우에 있어서 특정한 사람, 특정한 사항, 특정한 지역 등에 대해서 실제로 적용시켜 그 효력을 현실로 나타나게 하는 것을 말한다.

25) 田島信威、前出書 237頁。

새롭게 제정된 법령의 경우에는, 보통 그 시행일만을 정해 두면 시행일 이후에 발생한 현상에 대하여 그 법령은 적용되는 것이기 때문에 특별히 어느 대상부터 적용한다고 하는 것을 명기하지 아니하는 경우가 많다. 그러나 특히 일부 개정 등의 경우에는 어떤 현상에 대해서 그 일부개정에 의해 개정된 규정이 적용되는가가 명백하지 않는 경우가 있다. 이러한 경우에는 시행일을 정하는 것뿐만 아니라, 구체적으로 어느 대상부터 신법의 규정을 적용하게 하는지를 법령상 명시하여 시행시점과 관련한 해석상의 논란을 사전에 방지할 필요가 있다. 이런 목적에서 두어지는 것이 신·구 법령의 적용례에 관한 규정이다.

2. 적용례에 관한 규정

법인세법 부칙

<2005.12.31. 제7838호>

제1조(시행일) 이 법은 2006년 1월 1일부터 시행한다. (단서 생략)

제2조(일반적 적용례) 이 법은 이 법 시행 후 최초로 개시하는 사업연도분부터 적용한다.

위의 예에서 보면, 법인세법은 2005년 12월 31일 법률 제7838호로 일부개정이 이루어졌다. 이 개정된 법인세법은 2006년 1월 1일부터 시행되었으나, 제2조의 적용례를 두지 않았다면 법인세와 같이 일정한 기간(=사업연도) 내에 발생한 소득에 대하여 과세하는 것에 대해서는 단순히 시행일만을 정해 두어서는 개정된 법인세법의 규정은 어떠한 소득부터 적용되고, 어떠한 소득에 대하여는 개정되기 전의 법인세법이 적용되는 것인지를 알기 어렵게 된다. 이 경우 개정된 법인세법의 규정은 법인의 사업연도에 관계없이 1월 1일 이후에 생긴 소득에 대해서 적용이 있는 것인지, 1월 1일 이후에 개시되는 사업연도분의 소득부터 적용이 있는지, 그렇지 않으면 1월 1일 이후에 종료되는 사업연도분의 소득부터 적용이 있는지가 불명확하므로 신법·구법의 적용관계에 관한 규정을 두어 그 관계를 명확하게 하고 있다.

3. 소급 적용에 관한 규정

공무원보수규정 부칙

<2006.1.12. 제19268호>

제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행하되, 2006년 1월 1일부터 적용한다. 다만, 제15조제3호의2의 개정규정은 2006년 1월 28일부터 시행한다.

법령은 시행일 이후에 그 효력이 발생하고, 장래에 향해서 적용되는 것이 원칙이다. 그런데 법령의 내용에 따라서는 과거의 시점까지 거슬러 올라가서 시행일 전에 생긴 사항에 대해서도 적용할 필요가 생기는 경우가 있다. 이와 같이 법령을 그 법령의 효력발생일 이전의 사항에 대하여 적용하는 것을 소급적용이라고 한다.

소급적용은 과거의 이미 완성된 사실에 새로운 법령을 적용하여 그 법률관계를 변경해 버리는 것이고, 법적 안정성을 해하며, 국민에게 예측하지 못하는 손해를 끼치기 쉬운 것이기 때문에 어디까지나 예외적인 조치이다.

그러나 불소급은 법치국가의 본질인 법적 안정성의 견지에서 개인의 보호를 위한 것이므로 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우나 오히려 소급해서 적용하는 것이 관계자의 이익이 되는 경우에는 소급적용의 규정이 때때로 두어진다. 공무원의 보수 인상을 내용으로 하는 공무원보수규정이 2006년 1월 12일 공포·시행되었다고 해도, 이 개정 내용은 1월 1일에 소급하여 적용된다고 하는 것과 같은 경우가 그 예이다. 이 소급적용의 규정은 시행일 이전에 소급한 일정한 기간에 대해서도 개정 법률의 규정의 적용대상으로 한다고 하는 것을 정한 것이다. 그러나 이 개정 법률의 효과는 시행일 이후가 아니면 생기지 않기 때문에 그 차액의 지불은 시행일 이후가 아니면 행할 수 없고, 시행일 이후에 행해졌다고 해서 지불이 지체되는 것으로는 되지 않는 것은 당연하다.

또한, 소급적용에 따라서 과거의 법률관계에 변동이 미치는 때에는 소급적용에 따른 조정조치가 상세히 규정되기 때문에 이들의 조치를 정한 경과조치에도 충분히 주의를 기울이지 않으면 안 된다.

4. 적용연기에 관한 규정

적용연기는 소급적용과는 반대로 법령의 규정을 시행일 이후 일정한 기간이 경과 한 후에 처음으로 적용하는 것이다.

교육공무원임용령 부칙

<1991.8.8, 제13448호>

①(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제5조의2의 개정규정은 1992년 3월 1일부터 시행하되, 1992년 2월 말일 현재 재직중인 대학교원으로서 그 임용잔여기간이 있는 자에 대하여는 각각 그 잔여기간이 만료되는 날부터 적용한다.

적용연기라는 것은, 일반적으로 법령의 시행을 연기하는 것이 아니고, 법령은 시행되지만, 그 법령의 규정이 대상으로 하는 것 중 특정한 것에 관한 적용을 장래에 연기하려고 하는 경우에 취해지는 경우가 많다. 적용이 연기된 것에 대하여는 그 동안 구법에 근거한 취급이 행해지는 것으로 된다. 이것은 개정 후의 법령의 규정에 대해서 그 내용을 충분히 이해하고 새로운 법제도에 조화되는 여유를 부여하는 것이 필요한 경우에 취해지는 조치이다.

Ⅳ. 특례에 관한 규정

법령의 본칙에서 일정한 방침을 규정해 두면서, 정책적인 관점이나 특수한 상황을 전제로 하여 부칙에서 한정된 기간이나 한정된 대상 등에 대하여 예외적으로 본칙의 내용과 다른 조치를 규정하고 있는 경우가 있다. 그 예외조치는 의외로 중요한 의미를 가지고 있는 것이 많고, 그 기간이 상당히 장기간인 경우도 있어, 이 규정을 간과하면 뜻하지 않은 오해를 할 소지가 있기 때문에 법령을 읽을 때에는 충분히 주의하지 않으면 안 된다.

예를 들어, 1998년에 일부 개정된 국민연금법을 보면, 다음과 같은 규정이 본칙과 부칙에 두어지고 있다.

국민연금법

<제5623호,1998.12.31>

제6조(가입대상) 국내에 거주하는 18세이상 60세미만의 국민은 국민연금의 가입대상이 된다. 다만, 공무원연금법, 군인연금법 및 사립학교교원연금법의 적용을 받는 공무원·군인 및 사립학교교직원 기타 대통령령이 정하는 자를 제외한다.

제10조(지역가입자) 제8조의 규정에 의한 사업장가입자가 아닌 자로서 18세 이상 60세 미만인 자는 당연히 지역가입자가 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 제외한다.

1. 다음 각 목의 1에 해당하는 자로서 별도의 소득이 없는 자

가. 제6조 단서의 규정에 의한 국민연금가입대상제외자의 배우자

나. 사업장가입자 및 지역가입자의 배우자

다. 별정우체국직원의 배우자

라. 퇴직연금등수급권자의 배우자

2. 퇴직연금등수급권자

3. 18세 이상 23세 미만인 자로서 학생이거나 군복무 등으로 소득이 없는 자

부 칙

제1조(시행일) 이 법은 1999년 1월1일부터 시행한다. (단서 생략)

제14조(고령자의 가입에 관한 특례) 1999년 4월 1일 현재 60세 이상 65세 미만인 자는 제6조의 규정 및 제10조의 개정규정에 불구하고 2000년 3월 31일까지 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 공단에 가입신청을 하는 경우에는 제10조의 개정규정에 의한 지역가입자가 될 수 있다.

본칙 제6조 및 제10조의 규정에서는 제10조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 지역가입자로 되지 않는다고 하고 있으므로 예를 들어 퇴직연금 등의 수급권자는 국민연금의 지역가입자로는 될 수 없지만, 부칙을 보면 이들도 임의로 가입할 수 있다고 하는 규정이 두어져 있다. 이것은 1999년 4월 1일부터 국민연금의 가입대상자의 범위를 도시지역 거주자까지 확대함으로써 전 국민의 노후생활 보장기반을 마련하기 위하여 한정된 기간 내의 특례이지만, 그 기간 동안은 본칙의 규정과 다른 내용의 규정이 적용되는 셈이다.

이러한 규정에서 보듯이, 제○조의 규정에 불구하고라고 하는 표현은 특례조치를 정할 때에 쓰는 상투적인 입법기술이다. 이와 같이 본칙에 있어서 일정한 방침을 정하고 있더라도 여러 가지 필요, 즉 정책적인 관점 등으로부터 잠정적으로 규율할 필요가 있기 때문에 한정된 기간이나 한정된 대상이지만 원칙규정에 대한 중요한 특칙이 많이 규정되고 있는 것은 자주 있는 일이다. 그 한정된 기간이 지나버리는 등 특례조치가 종료된 후에는 법률관계가 원칙으로 돌아가 신법으로 규율되는 것으로 된다.

26) 윤장근 부칙규정(법제 통권 574호 (2005. 10) 165면.

Ⅴ. 경과규정의 이해

1. 경과조치와 경과규정

법령을 새롭게 제정 또는 개폐하는 경우에 단번에 종래의 법질서를 변경시켜 버리면, 사회관계에 무용의 혼란을 일으킨다. 이 때문에 법령의 제정 또는 개폐하는 때에는 종래의 법질서로부터 원만하게 새로운 법질서로 옮겨갈 수 있도록 여러 가지 조정조치가 필요하게 된다. 이러한 목적에서 취해지는 조치가 경과조치라고 하고, 경과조치의 내용을 정한 것을 경과규정이라고 한다.

경과규정을 두지 않는 경우에는 모든 경우에 당연히 새로운 법령이 적용되기 때문에 법령안을 재정 또는 개폐하는 때에는 기득권자의 보호 등을 위한 경과조치를 규정할 필요가 없는지를 신중히 검토하게 된다.

2. 경과규정의 어려움

처음으로 법령을 읽는 사람이 부칙의 규정을 읽을 때에 매우 어렵다고 하는 것이 이 경과규정이다. 경과규정은 종래의 법질서와 새로운 법질서의 가교 역할을 하는 것이기 때문에 그 규정을 읽는 것만이 아니고 신·구 양 제도를 잘 이해하고 있지 않으면, 그 내용을 이해할 수 없다. 따라서 경과규정을 읽을 때에는 먼저, 신·구 양 제도의 내용을 정확하게 이해하고, 어디가 어떻게 변하는가를 정확히 파악하는 것이 우선이다. 이것이 정확하게 이해되면, 종래의 관계가 신법의 아래에서 어떠한 취급을 받는 것인가 하는 것을 정한 것이 경과규정이기 때문에 그 의미를 쉽게 파악할 수 있을 것이다.

다음으로 경과규정의 어려움은, ---는 ---로 본다.라던가 ---에 대하여는 종전의 규정에 의한다.라는 일상생활에서 볼 수 없는 법령용어가 많이 사용되고 있는 것일 것이다. 이것은 신·구 양 제도의 관계를 간결하고 확실하게 표현하기 위해서 필요한 입법기술이기 때문에 어쩔 수 없는 것이지만, 이러한 입법례에 익숙해지면 입법기술 그 자체는 그렇게 어려운 것은 아니다.

그러나, 문제는 ---에 대하여는 종전의 규정에 의한다.라고 하는 규정에 따라서 나타나는 개폐시의 종전의 규정의 내용이 법령의 개폐에 의해서 법령집에서 제거되어 버리기 때문에 그 내용을 알기 어렵게 된다고 하는 것이다. 개·폐시에는 아직 신·구 양 규정을 가지고 있어 양자의 내용을 알 수 있지만, 좀 더 오래되어 버리면 그 개폐시의 법령의 내용을 아는 것은 상당히 어렵게 된다. 부칙의 어려움은 이러한 종전의 규정의 내용의 알기 어려움에서 온다고 할 수도 있다.

27) 법령종합정보센터 도메인 주소는 http://www.klaw.go.kr/이다. 28) 田島信威、前出書 246-247頁。법제처 법제실무연구회, 앞의 책 1891-192면 참조.

이 문제에 대처하기 위해서는 지난 연도의 법령집이나 법제처의 법령종합정보센터의 연혁법령의 검색이 도움이 될 것이다. 이것에 의해서 개폐직전의 그 법령의 내용을 알 수 있기 때문이다.

3. 경과조치의 목적

경과조치가 어떠한 의도 아래서 규정되어지는가를 알아 두면, 경과규정을 읽는 데에 큰 도움이 된다.

경과조치를 규정할 때에 가정 먼저 염두에 두는 것은 기득권의 보호라는 것일 것이다. 사회관계는 일정한 법질서 아래에서 전개되고 있기 때문에 새로운 법질서가 필요해 졌다고 해도 종래의 법질서를 일방적으로 부정해 버려서는 법적안정성을 해치고, 사회에 쓸데없는 혼란을 일으키게 한다. 이러한 것을 방지하기 위해서 종래의 권리나 지위를 존중하고 보호하기 위해서 여러 가지 조치가 취해지는 것이다. 예를 들어, 특정한 영업 등에 대한 허가제를 새로 두려고 하는 경우는 종래부터 그 영업을 하고 있던 자에 대하여는 일정기간 새 법령의 적용을 유예한다던가, 허가기준을 완화하여 비교적 쉽게 허가를 받을 수 있도록 한다든가, 일정한 사항을 신고하면 허가를 받지 아니하여도 되게 한다든가 또는 하등의 조치도 없이 당연히 허가가 있는 것으로 보는 등의 조치이다.

둘째로, 기득권의 보호와 일맥상통한 것이지만, 사회에 있어서 급격한 변화를 피하기 위한 잠정적 조치가 필요하게 되는 경우가 있다. 예를 들면, 지금까지 과세대상이 아니던 물품을 과세대상으로 추가하는데 있어서 새로이 추가되는 물품에 대하여는 잠정적으로 경감세율을 적용하게 하는 등의 조치이다.

셋째로, 불이익 조치의 효과의 지속이다. 구법 아래에서 일어난 사실에 대해서는 신법 아래에서도 구법의 때와 같이 평가해서 조치를 취해야 하고, 법령이 변했다고 해서 구법 당시 위법으로 처벌되었던 행위가 신법 아래에서는 불문에 붙인다고 하는 것은 사회정의에 반한다고 하는 생각에서 오는 것이다. 예를 들어, 형벌법령의 폐지에 있어서 폐지 전에 행한 위법행위에 대하여는 역시 종전과 같은 형벌을 과하여야 하는 취지를 정한다든가, 허가제도의 변경에 있어서 구 법령에 의하여 행하여진 허가의 취소, 업무정지 처분 등을 새 법령에 따라서 행하여진 것으로 본다는 등의 조치이다.

넷째로, 법령의 본칙의 규정을 보충하기 위한 조치가 필요하게 되는 경우가 있다. 예를 들면, 새로운 행정조직이나 특수법인을 그 밖의 단체를 만드는 것을 정하는 법령에서는 그 법령의 시행 전의 준비행위로서 그 조직을 낳기 위하여 우선 필요로 하는 절차에 관한 규정, 즉 설립위원의 임명, 기관에 보충될 자의 임명, 등기, 최초의 사업연도의 특례 등의 규정을 두는 조치이다.

4. 경과조치의 내용

법령의 부칙에 두어지는 경과조치는, 법령의 본칙에 있어서 규정되어 지는 그 법령의 내용에 따라서 천차만별이다. 대체로 경과조치를 두려는 목적에 따라 필요한 조치가 취해지지만, 그 내용은 일률적으로 말할 수 없다. 통상 자주 보이는 경과규정으로서는 다음과 같은 것이 있다.

(1) 기득의 권리·지위의 취급에 관한 경과조치

건강기능식품에관한법률 부칙

<2002.8.26 법률 6727호>

제2조(건강기능식품제조업의 허가 등에 관한 경과조치) ①이 법 시행당시 식품위생법 제22조제5항의 규정에 의하여 식품제조·가공업의 신고를 한 자가 제14조제1항의 규정에 의한 기준·규격의 건강기능식품을 제조하는 경우에는 이 법에 의한 건강기능식품제조업의 영업자로 본다. 이 경우 이 법 시행후 6월 이내에 제5조의 규정에 의하여 식품의약품안전청장의 허가를 받아야 하되, 수수료는 면제한다.

공인회계사법 부칙

<1997.1.13 법률 5255호>

제3조(공인회계사자격에 관한 경과조치등) ①이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 공인회계사의 자격이 있는 자는 이 법에 의한 공인회계사의 자격이 있는 것으로 본다.

법령의 제정 또는 개폐에 따라서 종래부터의 기득의 권리나 지위를 인정하는 조치를 하는 것은 사회적 혼란을 피하기 위해서 자주 볼 수 있다.

먼저, 인·허가 제도를 신설하거나 변경하는 등 새로운 규제를 도입하거나 종전 규제의 내용을 변경하려고 하는 경우에는 종전의 법령에 따른 지위를 잠정적이거나 항구적으로 유효한 것으로 인정하거나 일정한 유예기간을 두어 개정된 법령에 따른 요건을 갖추도록 하는 경과규정을 두어 시행과 동시에 위법상태에 빠지는 것을 방지하는 조치를 취하는 경우가 일반적이다.

먼저, 종래 신고업이던 영업을 허가제로 하는 경우에는 건강기능식품에 관한 법률의 부칙에서와 같은 경과규정을 두어 우선 이들의 사업을 영위하고 있는 자에게는 잠정적으로 기존 영업자의 지위를 인정하면서 일정한 유예기간을 주어 허가를 받도록 하고 있다.

다음으로, 국가시험제도의 개폐에 따라 종래의 유자격자는 어떻게 될까 하는 것은 관계자에게는 신경이 쓰이는 부분이다. 이러한 경우에는 공인회계사법의 부칙에서와 같은 경과규정이 두어지는 것에 따라서 종래의 공인회계사는 개정 후에도 신법하의 유자격자로서 취급되는 것으로 된다.

(2) 종전의 법령에 따른 행위의 효력에 관한 경과조치

대기환경보전법 부칙

<제7458호, 2005.3.31>

제2조(행정처분 등에 관한 경과조치) ①이 법 시행당시 종전의 제28조제2항·제3항 및 제40조의3의 규정에 의한 행정기관이 행한 처분은 이 법의 개정규정에 의한 행정기관이 행한 처분으로 본다.

②이 법 시행당시 종전의 제28조제1항 및 제40조제1항의 규정에 의한 행정기관에 대하여 행한 신고·등록 그 밖의 행위는 이 법의 개정규정에 의한 행정기관에 대하여 행한 신고·등록 그 밖의 행위로 본다.

가축전염병예방법 부칙

<제7434호, 2005.3.31>

②(행정처분 등에 관한 경과조치) 이 법 시행당시 종전의 규정에 의한 행정기관이 행한 처분은 이 법의 규정에 의한 행정기관이 행한 처분으로 보고, 종전의 규정에 의한 행정기관에 대하여 행한 신청·신고 그 밖의 행위는 이 법의 규정에 의한 행정기관에 대하여 행한 신청·신고 그 밖의 행위로 본다.

이것은 인·허가 등의 행정주체가 변경된 경우에 종전의 법령에 따른 행위를 새로운 법령의 아래에서 어떻게 취급할까 하는 것을 규정한 것이다. 인·허가 등을 행하는 행정주체가 변경이 있는 경우에는 비록 내용상 실질적인 변경이 전혀 없더라도 예외 없이 경과조치를 두게 된다. 만약 이에 대한 경과조치를 두지 않으면 다시 새로운 행정주체의 인·허가 등을 별도로 받아야 하기 때문이다.

이러한 내용을 규정한 경과조치로서는 행정기관이 행한 허가·인가·취소·영업정지 등 처분의 효력에 관한 것과 일반인이 행정기관에 대해서 행한 허가의 신청 등의 행위의 효력에 관한 것의 두 가지가 있다. 대기환경보전법의 부칙에서와 같 이 양자를 나누어 규정하는 경우도 있지만, 가축전염병예방법의 부칙에서와 같이 이것들을 함께 포괄적으로 규정하는 경우도 있다.

어떻든 이들 규정은 개정 전에 행해졌던 행위의 효력을 신법의 아래에서도 동일하게 취급하여야 한다고 규정하고 있다. ---는 ---로 본다.라고 하는 법령용어는 구법 아래에서의 취급을 신법 아래에서도 계속하려고 하는 때에 자주 사용되어 진다. 다만, 제도의 개정이 중요한 부분에 대해서 행해진 때에는 종전의 처분의 효력을 그대로 계속하지 않고 기간을 정해서 그 효력을 인정하는 경우도 있다.

(3) 벌칙에 관한 경과조치

의료법 부칙

<2002.3.30 법률 6686호>

제6조(벌칙에 관한 경과조치) 이 법 시행전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다.

헌법 제13조제1항에서 소급입법금지의 원칙을 천명하고 있다. 형법 제1조제1항은 범죄의 성립과 처벌은 행위시의 법률에 의한다.라고 규정하여 행위시법주의를 원칙으로 선언하고 있고, 동법 제1조제2항 및 제3항은 범죄 후 법률의 변경에 의하여 그 행위가 범죄를 구성하지 아니하거나 형이 구법보다 가벼운 때에는 신법에 의하도록 하고, 재판확정 후 법률의 변경에 의하여 그 행위가 범죄를 구성하지 아니하는 때에는 형의 집행을 면제하도록 규정하고 있으며, 형사소송법 제326조제4호는 범죄 행위시와 재판시 사이에 법령의 개폐로 형이 폐지되었을 때에는 면소의 판결을 하도록 규정하고 있다. 따라서 형벌법규의 개폐가 있는 때에 부칙에 아무런 경과조치를 두고 있지 아니하면 이와 같은 일반원칙에 따라 처리된다.

29) 윤장근 부칙규정 월간법제 2005년 10월호 188면. 30) 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법률이 시행되기 이전에 이미 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법이라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법률의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가

그러나, 행정법에 규정된 벌칙은 소위 ‘행정범’이라고 하여 법 이론적 고려보다는 그 행정법령이 추구하는 목적을 달성하기 위한 수단으로서의 성격이 강하기 때문에 그 벌칙의 변경도 실용적인 목적으로 행하여지는 경우가 거의 대부분이다. 행정범의 경우에도 형법이나 형사소송법의 원칙에 따르게 되면 국민들이 언젠가 정책이 변경되어 처벌규정이 없어질 것으로 예견되는 경우에는 법령을 위반하는 경향이 생겨나게 되거나, 죄를 범한 후 재판이 확정될 때까지의 기간에 형벌법규의 개폐가 있는 때에는 행위자가 전혀 처벌되지 아니하거나 그 이전의 행위자보다도 가벼운 처벌을 받게 되던지 하는 결과가 발생하여 불균형이 된다. 이러한 사태를 피하기 위해 형벌법규의 개폐 후에도 개폐 전에 행하여진 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 의료법에서 보는 바와 같이 종전의 규정에 따르도록 규정함으로서 개폐 전과 동일한 취급을 하는 조치를 강구하는 경우가 많다.

(4) 행정처분에 관한 경과조치

관세법 부칙

<제6777호,2002.12.18>

제3조(행정처분에 관한 경과조치) 이 법 시행전의 행위에 대한 행정처분의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다.

행정처분도 벌칙과 같이 전형적인 불이익 처분이므로 벌칙의 경우와 같이 소급입법금지를 고려하여야 할 경우도 있으나, 소급입법금지의 원칙은 행정처분에 직접 적용되는 것은 아니다. 따라서 행정목적을 달성하기 위하여 처분시법주의를 따르도록 하는 것도 가능하나, 관세법에서 보는 바와 같이 종전의 규정에 따르도록 규정하는 것이 일반적이다.

개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰보호를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다.(대법원 2001. 10. 12. 2001두274 의사면허취소처분취소). 31) 윤장근 부칙규정 월간법제 2005년 10월호 183-184면. 32) 대법원(1983.12.13. 83누383)은, 정당한 절차에 의하지 않고 구두에 의한 하도급계약을 체결하여 공사를 시작한 때에 건설업법 제34조 제3항의 위반행위를 범한 것이 되니 그 위반행위를 이유로 한 행정상의 제재처분(행위당시에는 필요적 취소사유)을 하려면 그 위반행위 이후 법령의 변경에 의하여 처분의 종류를 달리(영업정지 사유로) 규정하였다 하더라도 그 법률적용에 관한 특별한 규정이 없다면 위반행위 당시에 시행되던 법령을 근거로 처분을 하여야 마땅하다.라고 판시하고 있다.

위반행위를 이유로 한 행정상의 제재처분에 관한 규정을 개폐하면서 이에 대한 경과조치를 두지 않은 경우 실무에서는 제재처분 당시의 법령(신법)을 적용하는 사례가 적지 아니하나, 이 경우에는 위반행위 당시의 법령(구법)을 적용하여야 한다는 것이 대법원 판례이다.

(5) 종전의 법령에 따른 문서·물건 등의 취급에 관한 경과조치

근로기준법 부칙

<1997.3.13 법률 5309호>

제13조(취직인허증등의 효력에 관한 경과조치) ①이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 노동부장관이 발행한 취직인허증, 신분증명서, 임검지령서 및 검진지령서는 이 법에 의하여 발행한 취직인허증, 신분증명서, 임검지령서 및 검진지령서로 본다.

여권법시행령 부칙

<2004.10.8 대통령령 18560호>

제2조(여권 및 여행증명서의 발급에 관한 경과조치) ①이 영 시행당시 발급된 여권 및 여행증명서는 당해 여권 및 여행증명서의 유효기간동안 이 영에 의하여 발급된 것으로 본다.

종래의 법령에 따른 문서·물건 등에 대해서는 그 근거가 되고 있는 법령이 변경된 때에는 종래의 법령에 근거한 문서·물건 등은 새로운 법령의 아래에서도 이것을 인정하는 경우가 많다. 때로는 일정한 기간 또는 조건을 붙여서 이것을 인정하는 경우도 있다.

위의 예는 구법의 규정에 따라서 교부된 면허증이나 증명서가 신법의 아래에서 어떠한 취급을 받을까 하는 것을 규정한 것이다. 근로기준법은 특히 기한을 한정하지 않고 종전에 발행된 취직인허증 등을 개정된 법에 따라 발행된 취직인허증 등으로 인정하는 것으로 하고 있고, 여권법 시행령은 기간을 한정해서 종전에 발급된 여권 등을 그 여권 등의 유효기간 동안 개정된 영에 따라 발급된 것으로 인정하는 것으로 하고 있다.

Ⅵ. 법령의 유효기간에 관한 규정

2002년월드컵축구대회지원법 부칙

<1997.1.13 법률 5278호>

제2조(유효기간) 이 법은 2003년 12월 31일까지 효력을 가진다.

건설산업기본법 시행령 부칙

<제17347호, 2001.8.25>

②(보증가능금액확인서 및 사무실에 관한 건설업 등록기준의 유효기간) 보증가능금액확인서에 관한 제13조제1항제1호의2의 개정규정 및 사무실에 관한 별표 2의 개정규정은 이 영 시행일부터 3년이 경과하는 날까지 효력을 가진다.

법령 중에는 제정 당초부터 미리 그 법령의 유효기간이 정해지는 것이 있다. 이러한 것을 한시법령이라고 하는데, 한시법령은 유효기간이 지나면 자동적으로 실효된다. 따라서 유효기간이 경과한 법령은 이미 그 효력을 잃은 상태이기 때문에 비록 법령집에 수록되어 있다고 하더라도 그 부칙을 개정하여 유효기간을 연장할 수 없게 된다.

33) 법제처 법제실무연구회, 앞의 책 187면 참조.

이러한 유효기간은 2002년 월드컵축구대회 지원법과 같이 법령 전체에 대하여 정할 수도 있고, 건설산업기본법 시행령과 같이 법령 중 일부조항에 대해서도 정할 수 있다. 전자의 경우에는 2004년 1월 1일 오전 0시에 폐지조치를 취하는 것 없이 자동적으로 그 효력을 잃게 된다. 그리고 후자의 경우에는 그 시행일이 2002년 1월 1일 오전 0시라면 그 대통령령 제13조제1항제1호의2 및 별표 2의 개정규정은 2005년 1월 1일 오전 0시에 그 효력을 자동적으로 잃게 된다.

법령 중에는 언뜻 보기에 한시법과 유사하지만, 사실은 한시법과 달리 기간의 도래에 의해서 자동적으로 실효되지 않는 법령이 있다.

금융기관에대한임시조치법 부칙

<제626호,1961.6.20>

제10조 본법은 제1조의 목적을 달성할 때까지 그 효력이 존속한다.

금융기관에 대한 임시조치법과 같이 그 부칙에서 목적을 달성할 때가지 그 효력이 존속한다.는 규정이 있다고 해서 이것이 한시법인 것은 아니다. 이와 같은 법령의 경우는 이 법률은 폐지 또는 실효의 조치가 취해질 때까지는 유효하게 존속하는 것이고, 그런 의미에서는 일반 법률과 같다. 위 금융기관에 대한 임시조치법은 1982년 12월 31일 법률 제3621호로 폐지되었다.

아래의 예에서 보는 간접투자자산 운용법 시행령도 위와 같은 경우이다.

간접투자자산 운용업법 시행령 부칙

<대통령령제18325호,2004.3.22>

제2조(유효기간) 제58조제1항제1호 및 제61조제2항의 규정은 3년의 범위 내에서 재정경제부령이 정하는 날까지 그 효력을 가진다.

이 경우에도 3년의 범위 내에 그 대통령령을 실효하게 하는 재정경제부령이 입법되는 것은 예상되고 있으나, 그대로 입법되지 않는 경우는 3년의 기간만료에 따라 당연히 실효되지 아니하고 그 기간이 경과한 후에도 계속하여 그 효력을 지니게 된다.

끝에

이상에서 서술한 바와 같이 법령의 부칙에 두어지는 규정은 법령의 본칙에 있어서 규정되는 내용에 따라서 천차만별이다. 대체로 위에서 기술한 논거 등에 근거해서 필요한 조치가 취해지지만, 그 내용은 일률

적으로 말할 수 없다. 법령에 있어서는 부칙을 경시하는 것은 법령의 중요부분을 읽지 못하고 놓쳐버리기 쉽다. 법령의 부칙에는 본칙의 시행에 따라서 이것만은 필요하다고 생각되는 조치가 규정되어 있기 때문에 이러한 규정은 결코 등한시할 수 없다고 하는 것을 이런 기회에 기억해 둘 필요가 있을 것이다.

이번에는 법령의 부칙에 대하여 그 동안의 선배들의 연구와 법령의 입안·해석 등에 관련된 일본서적을 참고하여 나름대로 서술하여 보았는데, 법령 중 다른 규정에 대하여도 쓸 수 있는 기회를 다시 가질 수 있기를 기대해 본다.