교육자료

공무원노조법 주요내용 및 쟁점 해설

2005. 5

노     동     부

목       차

Ⅰ. 공무원노동기본권의 의의

1. 노동기본권의 의미	1

2. 공무원노동관계의 특수성	2

3. 외국의 입법례	3

Ⅱ. 공무원노동기본권 보장에 관한 그간의 논의

1. 논의 배경	4

2. 입법추진 경위	5

Ⅲ. 공무원노조법 주요내용

ꊱ 공무원노동관계 규율법체계	6

ꊲ 단결권의 보장과 주요내용	8

1. 노동조합의 설립	8

2. 노조가입이 가능한 공무원의 범위	9

3. 노동조합의 운영	10

ꊳ 단체교섭권의 보장과 주요내용	11

1. 단체교섭권 보장의 의의	11

2. 단체교섭의 대상	11

3. 단체교섭의 당사자	13

4. 단체교섭의 절차	14

5. 단체교섭 결과 합의사항	15

ꊴ 노동조합 활동의 보장과 한계	16

1. 정당한 조합활동의 보장과 한계	16

2. 노조전임자 인정	17

3. 쟁의행위 금지	18

4. 정치활동 금지	19

ꊵ 공무원노사관계의 분쟁해결	20

1. 공무원노동관계조정위원회 구성․운영	20

2. 정부기관의 부당노동행위 구제	21

Ⅳ. 공무원노사관계의 발전 방향

1. 공무원노사관계 전망	22

2. 공무원노사관계의 합리적 정착을 위한 준비	23

Ⅰ. 공무원노동기본권의 의의

1. 노동기본권의 의미

가. 연혁(시민법 원리의 수정)

○ 근대초기 자본주의 사회는 자유시장경제와 시민법원리가 결합한 소유권 절대보장, 계약자유, 과실책임의 원칙 지배

- 근로자와 사용자의 경제력의 차이는 “거래에 있어 실질적 불평등”야기

※ 저임금, 장시간근로, 산업재해 등 노동자의 생존권 위협이 사회문제화

○ 근로자의 자구행위로서 단결활동 전개 → 시민법원리의 수정

- 근로자의 파업이 야기하는 시민법상의 책임을 면제하는 입법

- 헌법 또는 법률에 의한 근로자의 자유․권리로 승격(노동기본권 보장)

- 사용자의 반조합적 행위에 대한 공권적 구제 등 적극적 보호

⇒ 노동기본권은 자본주의 질서내에서 근로자의 생존권 보장을 위한 수단으로서 보장, 그 행사에 있어서 사용자의 재산권 보장과 균형 고려

나. 노동기본권의 주요내용

○ 노동기본권이란 근로자와 사용자간 거래에 있어서 실질적 평등을 보장하기 위한 수단으로서 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 통칭

○ 단결권과 단체행동권은 사용자와의 단체교섭을 실현시키기 위한 수단으로서 그 자체가 목적은 아니며, 노동3권은 단체교섭을 통한 단체협약의 체결을 중심으로 연계(김형배 p147 등)

○ 국가는 노동기본권에 기한 노사의 자치적 형성력을 존중하고, 노동조합의 민주성 및 자주성의 보장 등 그 조성을 지향

(주체)

(목적)

(방법 및 과정)

단체협약

단체교섭

노동조합

▸단체결성․활동

▸근로조건 집단결정

▸규범적 효력

조정

중재

쟁의행위

▸정당한 쟁의행위 민․형사상 책임면제

2. 공무원노동관계의 특수성

○ 공무원노동조합이란 "공무원들이 단결권의 주체로서 근로조건의 유지개선 및 경제적 사회적 지위향상을 위하여 자주적으로 조직하는 단체 또는 그 연합체"로 정의

- 공무원노동조합의 목적은 민간노동조합과 마찬가지로 공무원의 근로조건의 유지 향상에 있다고 할 수 있으나

- 공무의 특수성, 사회적 역할 기대 등 실제 운영 면에서 민간노동조합과 다른 특성을 갖게됨

<사용자 측면>

․ 공무원노사관계의 사용자는 이익을 목표로 하는 기업이 아닌 공익을 추구하는 정부 조직이라는 점

․ 공무원노사관계는 민간의 노사관계에 비해  '사용자와 피고용인'이라는 노사 대항적 요소가 약함. 이는 다른 한편으로는 공공부문 노사관계에서 많이 나타나는 '무책임성'과 '노사담합'으로 발전할 소지

<근로조건결정 절차적 측면>

․ 공무원이 수행하는 업무의 적정을 기하는 것과 공무원의 처우를 적정히 하는 것은 공무원노사관계의 당사자뿐 아니라 국민전체의 관심사로, 공무원노사관계의 형성 및 발전에 있어서 일반 국민들의 여론이 중요하다는 점

․ 공무원의 근로조건이 법정화되어 있어서, 행정부는 최종적인 근무조건 결정권을 가질 수 없다는 점

<업무의 특수성>

․ 공공서비스라는 업무 특성상, 노사간 분쟁으로 인한 행정서비스 중단시 정부의 대응수단을 찾기 어려워 노사간 힘의 균형을 확보하기 어렵고, 분쟁에 따른 비용을 노사당사자가 아닌 일반 국민이 부담(억제력 결여)

○ 따라서 공무원의 노동기본권 보장은 민간부문의 근로자와는 다른 방식으로 보장될 수 밖에 없으며

- 공무원의 노동조합 결성권을 보장하고, 근무조건의 유지․개선 기타 경제적․사회적 지위 향상을 위한 단체교섭 등의 활동을 허용하더라도, 국민전체에 대한 봉사자라는 공무원의 지위와 이에 따른 직무상의 특수성과 조화를 이룰 수 있도록 하는 것이 국제적인 입법례임

3. 외국의 입법례

○ 나라별로 공무원의 범위나 신분보장 등 관련제도가 다르므로 평면적인 비교는 어려우나 주요국의 공무원노동기본권 보장내용을 보면

① 일본의 경우

- 공무원법에서 일반 공무원의 직원단체 결성을 허용하고 있으나 직원단체는 당국과 교섭할 권한만 인정될 뿐 단체협약을 체결하거나 쟁의행위를 할 권한은 인정되지 않고 있음

② 독일의 경우

- 공무원을 대표하는 단체는 공무원의 근무조건을 규율하는 법령 등의 입안과정에 참여하여 의견을 반영시킬 수 있으나, 민간기업과는 달리 단체협약 체결과 쟁의행위가 인정되지 않고 있음

③ 미국의 경우

- 연방정부와 40여개 주정부에서 공무원의 단체 결성, 단체교섭을 인정하고 있으며, 쟁의행위는 그 중 10여개 주에서만 허용하고 있음

④ 영국․프랑스의 경우

- 공무원에게 단결권과 파업권을 인정하고 있으나, 파업을 인정하는 경우에도 직종과 절차를 제한하거나 행정관청이 파업중지 명령을 할 수 있으며 단체협약의 법적 구속력은 인정 안됨

⑤ 기타 북유럽의 경우

- 민간부문과 구별하지 않고 공무원에게도 노동3권을 인정하고 있는 반면, 해고나 급여결정 등에 있어서도 민간부문과 다른 특별한 보장규정을 두지 않음

Ⅱ. 공무원노동기본권 보장에 관한 그간의 논의

1. 논의 배경

○ 그간 공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 직무 수행에 있어 공공성․중립성이 요구되는 점을 감안, 일반근로자와 같은 노동기본권을 부여하지 않았음

☞ 현행 헌법 제33조 제2항은 “공무원인 근로자는 법률에 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권 및 단체행동권을 가진다”고 하여  노동기본권 보장을 법률에 위임

☞ 국가공무원법 및 지방공무원법은 현업부서에서 사실상 노무에 종사하는 철도청, 정보통신부, 국립의료원 소속의 기능직, 고용직 공무원외에는 원칙적으로 집단행동을 금지

○ 그러나, 공직사회내에 공무원의 근무조건이나 근무환경에 대하여    스스로의 단체와 대표자를 통해 의견을 개진할 수 있는 통로가 마련  되어야 한다는 요구 증대

○ ILO․OECD 등 국제기구에서는 공무원에게도 노동기본권을 보장하는 것이 국제적인 기준이라며 수차에 걸쳐 우리 정부에 개선을 권고(‘93년도 이후 각 8차례, 10차례)

- 선진 각국은 공무원에게도 단결권을 인정하고 사용자인 정부와 교섭할 수 있는 권리를 인정함과 아울러 인사행정에 있어서도 공무원노조의 필요성과 순기능을 긍정하는 추세

○ 이와같은 국내외 상황을 감안, ’98.2월 노사정대타협의 일환으로 공무원노조의 단계적 허용에 합의 “1단계로 직장협의회 설치, 2단계로 공무원노조 허용”키로 하여, ‘99.1 공무원직장협의회의 설립을 허용

○ 노조 허용에 대한 국민의 부정적 정서도 어느 정도 해소, 단체행동권을 제외한 노동기본권 보장에 대한 공감대도 확산되었다고 판단, 공무원노동기본권 보장 논의 본격화

☞ 일반국민 여론조사 결과

▲노동연구원(’03.5월) : 허용하되 집단행동 금지 57.7%, 반대 24.7%, 전면허용 17.2%

▲국정홍보처(’03.8월) : 협약체결권 35.8%, 단결권 20.1%, 반대 16.2%, 전면허용 14.4%

▲국정홍보처(’04.9월) : 협약체결권 46.3%, 단결권 14.0%,반대 21.4%, 전면허용 13.6%

2. 입법추진 경위

○ ’01.7～’02.7월 노사정위원회에서 공무원노동기본권 보장방안을 논의하였으나, 합의에는 실패

○ ’02.10월 행정자치부 주관으로 “공무원조합의 설립 및 운영 등에 관한 법률안”을 마련, 국회 제출

※ 주요내용 : 공무원조합 명칭, 단결권․단체교섭권 인정(협약체결권 제외), 쟁의행위․노동단체 가입 금지, 3년간 시행 유예 등

- 공무원단체는 노조명칭 허용, 노동3권 보장, 조기 시행 등을 주장하며 정부입법안 반대

○ 제16대 대통령선거 당시 민주당은 교원노조 수준의 공무원노동기본권 보장을 공약

- 이에 따라 행자부가 마련하여 국회에 제출한 ‘공무원조합법안’은 철회하고 노동부 주관으로 재입법 추진키로 결정

○ 대선공약 등을 감안, ’03년 노동부 주관으로 교원노조 수준의 “공무원의노동조합설립및운영등에관한법률안”을 다시 마련, 부처간 협의를 진행

- 부처간 쟁점이 해소되지 않고, 일부 공무원단체가 정부안에 계속 반대하는 점을 감안, ’03년도 중 입법추진은 보류(’03.10)

○ ’04년 수차에 걸친 부처간 협의를 통해 10.19 국무회의 의결을 거쳐 정부안을 확정

○ 국회환경노동위원회에서 공청회 및 7차의 소위원회 등 오랜 시간 검토와 토론을 거쳐

- 12.24 환경노동위원회 의결, 12.30 법제사법위원회 의결을 거쳐 12.31 본회의에서 재적 298명 중 259명이 투표에 참여, 찬성 193, 반대 48, 기권 18표로 가결되었음

○ 국회 논의과정에서는 공무원의 정치적 중립성을 보다 명확히 하는 한편, 노동조합에 가입할 수 없는 공무원의 범위를 특정하는 등 일부 조문이 수정된 바 있으나, 대부분 정부 원안대로 확정되었음

○ 2005.1.15 국무회의 공포안 의결을 거쳐 1.27 공포됨으로써 1년의 유예기간을 거쳐 2006.1.28부터 시행될 예정임

Ⅲ. 공무원노조법 주요내용

ꊱ 공무원 노동관계 규율 법체계

헌법

국가․지방공무원법

노조법

공무원의 특수성

공무원의 근로자성

공무원노조법

□ 관련법규

▸헌법

○ 국민전체에 대한 봉사자, 직업공무원제도(제7조)

○ 공무원의 노동기본권 보장(제33조 제1항)

▸노동조합및노동관계조정법

○ 공무원과 교원에 대하여는 별도법으로 위임(제5조 단서)

▸국가공무원법․지방공무원법

○ 현업공무원외 집단행동 금지(국공법 제66조, 지공법 제58조)

○ 공무원의 복무상 의무 규정(성실의무, 복종의무, 정치운동 금지 등)

○ 공무원의 신분 보장 및 근무조건 법정

▸공무원노조법의 골자

○ 공무원의 근로자성 인정, 스스로의 근로조건 개선을 위한 노동기본권을 보장하되, 국민 전체에 대한 봉사자라는 공무원의 신분 및 직무 특수성과 조화를 이루도록 일정한 제한을 가함

⇒ 공무원의 노동조합 결성, 단체교섭 인정, 정당한 조합활동 허용

⇒ 공무원의 복무상 의무규정 준수, 쟁의행위, 정치활동 금지

□ 법 주요내용

◇ 단결권 보장

- 노동조합 설립 : 헌법기관(국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회, 행정부) 및 자치단체(특별시, 광역시, 도, 시, 군, 구 및 시․도 교육청)를 최소단위로 설립

- 조합원 자격 : 6급이하 일반직․별정직․계약직 공무원, 기능직․고용직 공무원

※ 특정직, 정무직, 지휘․감독직, 인사 등 공무원노조와의 관계에서 행정기관의 입장에 서는 공무원, 교정․수사 및 유사한 업무에 종사하는 공무원 등은 가입 제한(구체적 범위는 대통령령으로 규정)

◇ 단체교섭권 보장

- 교섭사항 : 보수․복지 기타 근무조건에 관한 사항(근무조건과 관련없는 정책결정사항, 관리․운영사항은 교섭대상 아님)

- 교섭구조 : 각 헌법기관 행정대표(국회사무총장, 법원행정처장, 행정자치부장관, 헌법재판소사무처장, 중앙선거관리위원회사무총장), 각급 자치단체장이 각각 소관사항에 대하여 교섭(공동교섭 가능)

- 교섭절차 : 정부교섭대표에게 서면으로 교섭요구, 복수노조가 교섭요구시 교섭창구 단일화

- 단체협약 체결 : 단체교섭 결과 합의사항을 단체협약으로 체결(단, 법령․예산․조례 등과 관련되는 사항은 법적효력이 제한되며 정부가 성실이행 노력)

◇ 노동조합 활동의 보장과 한계

- 정당한 조합활동은 보장, 쟁의행위․정치활동 금지

- 전임자 인정 : 노조활동 전임을 인정하되, 무급 휴직으로 함

◇ 분쟁조정기구 설치․운영

- 중앙노동위원회에 공무원노동관계조정위원회 설치, 단체교섭 결렬시 당사자의 신청 등에 따라 조정․중재

◇ 정부기관의 부당노동행위 규제

- 노조의 정당한 활동을 방해하거나, 노조활동 이유로 불이익취급, 정당한 이유없는 교섭거부 등에 대해 노동위원회 구제신청

ꊲ 단결권의 보장과 주요내용

1. 노동조합의 설립

가. 공무원노동조합의 정의(노조법제2조제4호)

○ 공무원노동조합이란?

- ① 공무원이 주체가 되어 ② 자주적으로 단결하여 ③ 근로조건의 유지․개선 기타 근로자의 경제적․사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 ④ 조직하는 단체 또는 그 연합단체

○ 공무원노동조합으로 인정되지 않는 경우(설립신고서 반려사유)

- 사용자 또는 사용자 이익을 대표하여 행동하는 자의 참가를 허용하는 경우

- 경비의 주된 부분을 사용자로부터 원조받는 경우

- 공제․수양 기타 복리사업만을 목적으로 하는 경우

- 공무원이 아닌 자의 가입을 허용하는 경우

※ 단, 공무원이 노조활동 등을 이유로 면직․파면․해임되어 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 한 때에는 중앙노동위원회 재심판정이 있을 때까지는 조합원 자격 유지

- 주로 정치운동을 목적으로 하는 경우

나. 공무원노동조합의 설립단위(법 제5조제1항)

◇ 최소설립단위 : 국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회, 행정부(이상 헌법기관), 특별시, 광역시, 도, 시, 군, 구, 시․도 교육청(이상 자치단체)

○ 노조 형태는 최소단위만을 제한하고 가급적 자유로운 설립을 허용

- 최소단위를 제한한 것은 적어도 주요 근무조건이 결정되는 단위에 맞게 노동조합이 조직되는 것이 바람직하기 때문

※ 최소 설립단위 이상을 포괄하는 노동조합 또는 연합단체의 설립도 가능, 각 단위로만 노조 설립토록 강제하는 것은 아님

※ 각 부처별로 별도 노조 설립은 허용되지 않으나 지부·분회 등 노조 내부조직을 설치할 수 있음

☞ 교원노조법 : 전국, 광역시․도 단위로만 설립

○ 복수노조 설립은 제한하지 않으므로 교섭단위내 여러개 노조 설립가능

※ 민간부문의 경우 하나의 사업 또는 사업장에 노동조합이 조직되어 있는 경우 조직대상을 같이하는 새로운 노동조합 설립을 금지(2006년 말까지)

다. 설립신고제도(법 제5조제2항, 노조법 제10조 내지 제13조)

○ 노동조합을 설립하려면 설립신고서에 규약을 첨부하여 노동부장관(관할지방노동사무소)에 제출

※ 적법하게 설립된 노동조합의 법적 효력 : ①노동조합의 명칭 사용(노조법 제7조제3항) ②부당노동행위의 구제신청(노조법제7조제1항) ③ 법인격의 취득(노조법 제6조) ④ 민형사상 면책 인정(노조법 제3조 및 제4조)

2. 노조가입이 가능한 공무원의 범위(법 제6조)

◇ 6급이하 일반직, 기능직, 고용직, 별정직 및 계약직 공무원은 노조에 가입(5급 이상과 특정직, 정무직, 현업공무원, 교원 적용제외)

※ 현업공무원, 교원은 각각 노조법, 교원노조법 적용

◇ 6급이하의 경우라도 지휘․감독직, 인사 등 공무원노조와의 관계에서 행정기관의 입장에 서는 공무원, 교정․수사 및 유사업무 종사자 등은 가입이 제한(구체적 범위는 대통령령으로 규정)

가. 노조법상 “사용자 이익대표자”에 해당하는 자는 노조가입 제한

․ 5급 이상 : 계급제 성격이 강한 우리나라 공무원제도의 특성상 통상 관리자적 지위에 있으며 주요 정책결정에 직접 참여

․ 6급 이하라도 ▲ 지휘․감독자 ▲ 인사․보수 등 공무원 노사관계에 있어서 행정기관의 입장에 서서 업무를 수행하여야 할 공무원은 제한

※ 직장협의회법은 인사․예산․경리․비서․기밀․보안업무 종사자 등 가입 제한

나. 공권력 행사 등 경찰에 준해 제복 근무하거나 엄격한 지휘복종이 요구되는 직무 담당자는 노조가입 제한

․ 특정직(법관, 검사, 외무공무원, 국가정보원, 경찰, 소방, 군인, 군무원 등)

※ 단, 외무공무원중 6급이하 외무행정직․외교정보직은 가입 허용

․ 교정․수사 그 밖에 이와 유사한 업무에 종사하는 공무원

다. 노동관계의 조정․감독 등 업무의 주된 내용이 노동조합원으로서의 지위를 가지고 수행하기에는 적절하지 아니한 공무원

3. 노동조합의 운영 : 민주성, 자주성, 적법성원칙

가. 규약의 제정 ․변경

○ 규약이란 노동조합의 자주적이고 민주적인 조직․운영에 관한 기본사항을 정하는 자주적인 조합규범으로

- 그 내용은 노동조합 스스로 자유로이 결정하는 것이 원칙이나 노동조합의 실질적인 자주성․민주성․적법성을 담보하기 위해 노조법상 일정 제한

※ 필요적 기재사항(노조법 제14조), 신고의무(제13조①②), 제정 및 변경절차(노조법 제16조), 시정명령(제21조)

○ 규약의 제정․변경은 총회(또는 대의원회)에서 조합원의 직접․비밀․무기명투표에 의하되, 재적조합원 과반수 출석과 출석조합원 3분의2이상의 찬성을 요함(노조법 제16조)

☞ 규약 제정․변경 절차의 하자, 규약내용이 노동관계법에 위반되는 경우 노동위원회의 의결을 거쳐 시정명령(노조법 제21조)

나. 임원의 선출

○ 노동조합의 임원은 규약과 총회의 결의 등에 따라 대내적으로 노동조합의 일상업무를 집행하고 대외적으로 단체교섭을 비롯한 대외활동에서 노동조합을 대표하는 집행기관임

○ 임원은 그 조합원 중에서 선출하여야 하며, 임기는 규약으로 정하되 3년을 초과할 수 없음(노조법 제23조)

○ 임원의 선거는 조합원의 직접․비밀․무기명 투표에 의하되 출석조합원과반수의 찬성이 있어야 하며, 과반수 찬성자가 없을 경우 결선투표로 다수 찬성을 얻은 자 선출(노조법 제6조 2항 및 3항)

다. 회의의 개최

○ 매년 1회이상 총회를 개최하여야 하며, 노동조합 대표자가 필요하다고 인정하는 경우 또는 조합원 3분의 1이상이 회의소집을 요구하는 경우 임시총회 소집

라. 운영상황의 공개

○ 노동조합 서류비치(노조법 제14조) : 조합원 명단, 규약, 임원의 성명․주소, 재정에 관한 서류 등

○ 회계감사 및 운영상황 공개(노조법 제25조, 제26조) : 6월에 1회이상 회계감사 실시, 그 감사 결과를 전 조합원에게 공개하고, 회계연도마다 결산결과와 운영상황을 공표

ꊳ 단체교섭권의 보장과 주요내용

1. 단체교섭권 보장의 의의

○ 단체교섭은 노동조합이 사용자측과 보수․복지 기타 근무조건에 관한 사항에 대하여 단결권을 배경으로 교섭하는 노동조합의 기본적 활동

○ 노조법은 사용자가 노조대표자와의 단체교섭을 정당한 이유없이 거부․해태하는 행위를 부당노동행위로 규정, 노조의 단체교섭권을 보호

2. 단체교섭의 대상

◇ 교섭대상 : 보수, 복지 그 밖의 근무조건에 관한 사항

◇ 근무조건과 관련없는 정책결정사항, 임용권의 행사 등 기관의 관리운영에 관한사항은 교섭대상에서 제외함

○ 보수․복지 기타 근무조건에 관한 사항은 법령·예산과 관련되는 경우에도 정부교섭대표가 성실하게 교섭에 응하여야 함

○ 그러나 근무조건과 관계없는 정책결정사항, 임용권의 행사 등 기관의 관리운영에 관한 사항은 정부기관이 법령 내에서 자기 권한으로 결정할 사항이지 노사 교섭으로 결정할 사항이 아님

- 민간부문의 경우, 판례나 해석에 의해 경영상의 결정에 관한 사항은 사용자의 권한이며 교섭대상이 아니라고 인정되고 있음

※ 일본․미국의 경우에도 교섭사항과 비교섭사항을 구분·명시하고 있음

▲ 일본 : 국가·지방공공단체의 사무의 관리 및 운영에 관한 사항은 교섭의 대상이 될 수 없음(국가·지방공무원법)

▲ 미국 : 관리권한(management right)에 관한 사항은 교섭대상에서 제외(기관의 임무, 예산, 조직, 정원, 내부보안 지침, 채용, 배치, 지휘, 해고 및 정직, 강급, 면직 등 징계 조치, 업무분장, 민간위탁의 결정, 기관운영자의 결정, 특정직위 임용을 위한 인원 선발, 비상조치 등)

☞ 노조법상 일반기준

○ 단체교섭 사항이 되기 위하여는 ① 사용자가 처리 또는 처분할 수 있어야 하고, ② 집단적 성격을 가져야 하며, ③ 근로조건과 관련이 있어야 함 (노조 68107-429, 2001.4.10)

○ 법상 구체적인 단체교섭 대상은 명확히 규정되어 있지 않으나

- 노동조합을 위한 사항 : 노조조직 승인조항, 조직보호(Shop) 조항, 조합비 공제(Check-off) 조항, 평화조항, 단체교섭 절차․방법에 관한 조항 등과 같이 채무적 효력을 가진 사항

- 조합원을 위한 사항 : 근로조건에 관한 임금, 수당, 퇴직금, 근로시간, 휴게, 휴일, 휴가 등과 같이 규범적 효력을 가진 사항이 있음

☞ 경영권에 관한 사항은 교섭대상에서 제외

○ 경영권은 기업경영관련 사용자에게 귀속되는 일체의 권한을 의미하며, 헌법상 보장된 재산권의 관리․행사를 위한 사용자 권한으로 인정

※ 경영권 : 회사의 조직변경, 사업확장, 합병․분할․양도, 공장이전, 하도급․용역전환, 휴․폐업, 신기술 도입, 생산계획의 결정 등에 관한 사용자의 제반 권한

○ 경영권을 침해하는 사항에 대하여 사용자가 교섭을 거부하더라도 부당노동행위가 성립되지 아니함

- 다만, 경영권에 속하는 사항이라 하더라도 근로조건과 밀접한 관련을 가지는 경우에는 그 한도내에서 단체교섭 대상이 된다고 봄

※ 경영권에 관한 사항 중 단체협약으로 체결할 수 있는 사례

- 회사이전에 관한 판단은 경영권의 고유한 사항이나 근로자의 이사비용, 정착비용 등의 지불 요구

- 인사원칙, 배치전환 기준 등과 같이 전체근로자의 근로조건과 관련된 “인사기준”의 설정 요구

- 징계․해고시 최종결정권은 회사가 유보한 채 노동조합 의견을 듣거나 사전 협의 거치도록 요구

※ 이 경우에도 경영권을 본질적으로 침해하는 사항은 정당한 요구로 볼 수 없음

3. 단체교섭의 당사자(법 제8조)

가. 의의

○ ｢단체교섭의 당사자｣는 단체교섭을 자신의 이름으로 수행하고 그 법적 효과가 귀속되는 주체를 말함

☞ 노조법상 단체교섭에 응하여야 하는 사용자는 “원칙적으로 근로계약에 의하여 근로자를 채용하는 계약상의 당사자로서 근로조건의 결정권이 있고 단체협약상의 권리와 의무를 부담하는 자”로 보는 것이 판례․행정해석임 (대판 ’95.12.22, 95누3565 등, 노조 68107-1048, 2001.9.12 등)

나. 노동조합측 당사자

○ 법 소정의 노동조합 설립요건을 갖춘 적법한 노동조합이면 그 조직형태나 가입 조합원수에 관계없이 단체교섭 당사자가 될 수 있음

○ 법외단체, 개별근로자나 반집행부 간부 등은 단체교섭을 요구할 법적 권한이 없고, 사용자가 이를 거부하더라도 부당노동행위가 되지 않음

다. 사용자측 교섭당사자

○ 국가공무원의 경우, 행정자치부장관(행정부를 대표), 국회사무총장, 법원행정처장, 중앙선거관리위원회사무총장, 헌법재판소사무처장 등 각 헌법기관의 행정을 담당하는 대표가 소관사항에 대해 교섭

○ 지방공무원의 경우, 특별시장, 광역시장, 도지사, 시장, 군수, 구청장, 특별시․광역시․도 교육감 등 각급 자치단체장이 각각 소관사항에 대해 교섭

※ 보수 등 중앙정부에서 관리·결정할 권한을 가진 사항에 대하여는 행정자치부장관이 정부교섭대표로 교섭

	【 예상되는 교섭형태 】
○ 전국규모의 노조 또는 연합단체 vs 행자부장관 등 - 국가·지방공무원의 근무조건에 관하여 행자부장관이 중앙부처 대표로 교섭, 중앙인사위 등과 교섭단 구성 ○ 최소단위별 “단위노조(또는 지부)” vs 각 교섭대표 - 국회, 법원, 시도 또는 시군구 별로 소속 공무원의 근무조건에 관해 국회사무총장, 자치단체장 등이 권한 범위 내에서 교섭, 공동교섭 가능

4. 단체교섭의 절차(법 제9조)

가. 복수노조를 인정, 교섭창구는 단일화

◇ 노동조합은 교섭권한을 가진 정부교섭대표에게 서면교섭 요구 → 정부교섭대표의 공고 → 복수노조, 교섭창구 단일화

◇ 구체적인 교섭절차는 대통령령으로 정함

○ 공무원의 경우에도 복수노조의 설립이 인정되나 복수노조가 정부대표와 교섭하고자 하는 경우 각 교섭단위(국회, 행정부 또는 자치단체 등) 별로 교섭창구를 단일화하여야 함

- 각각 교섭토록 할 경우 교섭상 혼선은 물론, 둘 이상 단체협약이 체결될 경우 그 적용에서도 문제가 발생될 수 있기 때문임

※ 교원노조도 복수노조 교섭창구 단일화, 민간부문도 2007년부터 기업단위에서 복수노조 허용하되 교섭창구는 단일화 예정

○ 이에 따라 노조 대표자가 교섭사항에 대하여 권한을 가진 정부교섭대표에게 서면으로 교섭을 요구하면

- 정부교섭대표는 교섭요구 받은 사실을 공고하여 관련된 노동조합이 교섭에 참여할 수 있게 조치토록 하였음

나. 단체교섭권의 위임 등

○ 정부교섭대표가 연대하여 공동교섭하거나, 다른 정부교섭대표에게 교섭권 위임 가능

○ 노동조합은 동 법상 설립된 노동조합의 대표자 또는 조합원으로 교섭단 구성 또는 교섭권 위임 가능

※ 따라서, 소속 상급단체 노조원이라 하더라도 공무원노조법상 조합원자격을 가지지 아니한 자는 교섭위원이 될 수 없음

5. 단체교섭결과 합의사항

◇ 공무원 노조에 대하여 근무조건 등에 대한 단체교섭 권한과 함께 합의사항을 단체협약으로 체결할 수 있는 권한을 보장

- 다만, 의회 권한인 법령․조례․예산과 관련된 합의사항은 단체협약의 효력을 인정하지 않고, 정부에 성실 이행 의무 부여

가. 단체협약의 체결 및 효력제한(법 제10조)

○ 보수․복지 등 근무조건에 관한 사항은 법령․예산 등과 관련되는 경우에도 정부대표와 교섭하고 협정을 체결할 수 있으나

- 법령․예산 등과 관련되는 사항은 결국 의회의 통제를 받아야 하므로, 교섭결과 합의된 사항이라 하여 법령․예산보다 우선하는 효력을 인정할 수는 없음

※ 이와 달리 민간부문의 경우 근로계약 형태로 근로조건이 결정되고 노조와 단체협약이 체결되면 개별 근로계약에 우선하는 효력 인정됨

○ 그 대신 정부대표는 관련 법령 개정, 예산안 편성 등과 관련한 합의사항에 대해서는 그 이행을 위하여 성실히 노력(처벌규정 배제)

※ 공무원의 근무조건중 법령․예산 등과 관련된 사항은 법에서 정하는 제반 입법절차나 예산편성절차를 거쳐서 결정되는 것임

☞ 노조법상 단체협약의 효력 : 단체협약은 규범적 부분과 채무적 부분으로 분류

- 규범적 효력 : "단체협약에 정한 근로조건 기타 근로자의 대우에 관한 기준"(제33조 제1항)은 규범적 효력을 가지며, 이에 위반하는 취업규칙이나 근로계약은 그 부분이 무효로서 단체협약에서 정한 기준에 따라야 함. 근무조건, 임금, 퇴직금, 근로시간 등이 이에 해당

- 채무적 효력 : "집단적 노사관계의 운영에 관한 부분"은 채무적 효력을 가지며 단체협약 체결당사자인 노사당사자가 성실히 이행하여야 할 의무를 짐. 위반시 강제이행 청구, 손해배상청구 등 가능

나. 단체협약 효력의 확장(일반적 구속력, 노조법 제35조)

○ 단체협약의 효력은 그 당사자인 사용자와 노동조합의 조합원에 한정되는 것이 원칙이나

- 하나의 기관(또는 교섭)단위내 상시 근무하는 공무원 반수이상이 하나의 단체협약을 적용받게 된 때에는 기관단위내 다른 공무원들에게도 같은 단협 적용

※ 이 경우 확장 적용되는 단체협약은 규범적 효력이 인정되는 임금, 근무조건과 관련되는 부분이며, 채무적 부분은 적용되지 않는 것으로 봄

다. 유효기간

○ 단체협약의 유효기간은 2년을 초과할 수 없으며, 2년 이상의 기간을 정한 때에는 2년이 유효기간이 됨(노조법 제32조 제1항, 제2항)

○ 유효기간을 전후하여 단체교섭을 계속하였으나 새로운 단협이 체결되지 않을 때에는 직전단협 효력이 3월간 인정(노조법 제32조제3항)

ꊴ 노동조합 활동의 보장과 한계

◇ 노동조합 또는 조합원의 정당한 조합활동 보장

◇ 노동조합 또는 조합원의 쟁의행위, 정치활동 금지

1. 정당한 조합활동의 보장과 한계(법제3조)

○ 공무원노조법상 정당한 조합활동에 대하여는 국가․지방공무원법상 집단행동 금지규정의 적용을 배제

☞ 정당한 조합활동을 이유로 사용자가 근로자에게 징계․기타 불이익을 주는 행위는 부당노동행위로 노동위원회에 구제신청을 통한 구제

☞ 노동관계법상 보호대상이 되는 정당한 노조활동의 범위

○ 법령상 명시적인 규정이 없으나 판례는 다음과 같은 기준을 제시하고 있음 (대판 ’92.4.10, 91도3044)

- 그 행위가 우선 노동조합의 활동으로 볼 수 있어야 하고

- 그 목적이 근로조건의 유지개선, 경제적 지위 향상, 단결강화에 도움이 되는 행위이어야 하며

- 단체협약․취업규칙 등에 별도의 허용규정이 있거나 관행, 사용자의 승낙이 없는 한 근무시간 외에 행해져야 하고

- 사업장내에서는 사용자의 시설관리권에 바탕을 둔 합리적인 규율이나 제약에 따라야 함

○ 다만, 공무원은 노조 활동을 하더라도 그 신분에 위배되는 행위를 하여서는 아니 되며 법령상 의무를 준수해야 하는 한계 있음

※ 공무원법(56-65조) : 성실의무, 복종의무, 직장이탈금지, 친절공정, 비밀엄수, 청렴의무, 품위유지, 겸직금지, 정치운동 금지 등

○ 정당한 노조 활동인지, 공무원 신분에 위배되는 행위인지 여부는 노동법 사례, 공무원법 기준으로 노동위원회 판정, 판례로 구분

- 민간 판례, 외국 사례 등을 기준으로 정당한 노조 활동과 위법한 활동을 구분, 지침으로 제시할 예정

<예시> ▲ 근무시간 외, 사업장 밖 집회 등은 원칙적으로 허용. 다만, 정치운동 금지되므로 특정정당 지지□반대 목적의 집회 등은 위법

▲ 점심시간 중이라도 청사 내의 노조 총회 등은 관리자 승낙 필요

▲ 유인물도 관리자가 지정한 장소에 게시

▲ 쟁의행위 금지되므로 이를 권유하는 피켓팅은 위법

▲ 단체복 착용은 시위의 성격, 성실의무·품위유지 의무 위반 소지

2. 노조전임자 인정(법 제7조)

◇ 노동조합 활동의 편의를 위해 공무원의 노동조합 전임을 인정하되, 무급으로 하고 이로 인한 신분상 불이익 금지

○ ｢노조전임자란｣ 공무원법상 직무수행 의무를 면제하여 노동조합 업무에만 종사하는 자를 말함

○ 공무원의 경우 노사간 단체협약 등으로 노조 전임자의 수 및 실제로 노조업무에 전임해야 할 자를 정한 경우

- 임용권자는 전임자로 종사하게 된 자에 대하여 국가공무원법 제71제1항제6호(지공법 제63조제1항제6호) 및 72조제9호(지공법 64조 제9호)의 규정에 따라 그 전임기간 중 휴직을 명하여야 함

○ 전임자 급여는 노조에서 부담해야 하므로 무급 휴직하여야 하며, 근속기간 인정 등 전임으로 인한 신분상의 불이익이 없도록 함

※ 전임자에 대하여 급여 등을 지급하는 경우 노조법 제81조제4호 규정에 의거 부당노동행위에 해당(민간부문은 2007년부터 적용)

3. 쟁의행위 금지

가. 노동쟁의와 쟁의행위의 개념

○ 노동쟁의란 : 노동조합과 사용자 또는 사용자단체간에 임금․근로시간․복지․해고 기타 대우 등 근로조건의 결정에 관한 주장의 불일치로 인하여 발생한 분쟁상태(노조법 제2조제5호)

- 노동쟁의는 노동관계 당사자인 “사용자 또는 사용자단체”와 노조법에 따라 설립된 “노동조합”이 주체가 되며

- 임금, 근로시간, 복지, 해고 기타 대우 등 근로조건의 결정에 관한 사항으로, 집단적 성격을 가져야 함

☞ 근로자의 개인적 불만처리․권리 이익의 침해 등 노사협의회․고충처리위원회․근로기준법 등을 통해 해결되어야 할 개별적 노동관계에 관한 의견의 불일치는 노동쟁의에 해당하지 않음

○ 쟁의행위란 : 파업․태업․직장폐쇄 기타 노동관계 당사자가 그 주장을 관철할 목적으로 행하는 행위와 이에 대항하는 행위로서 업무의 정상적인 운영을 저해하는 행위(노조법 제2조 제6호)

- 쟁의행위는 업무의 정상적인 운영을 저해하는 행위이므로 파업과 같이 집단적 노무제공을 거부하거나 직장폐쇄와 같이 근로자들의 조업을 집단적으로 봉쇄하는 것이어야 함.

☞ ① 단체교섭권한이 없는 일시적인 근로자 단체나 쟁의단, 근로자 개인이 노무제공을 거부하는 행위 ② 근로조건과 무관한 정치투쟁, 경영간섭 목적 내지 가해 목적의 쟁의행위, 동정파업 등은 정당한 쟁의행위가 아님

- 쟁의행위 유형은 노조측 쟁의행위로써 파업, 태업, 사보타지, 생산관리, 준법투쟁, 보이콧, 피켓팅 등이 있고 사용자측 쟁의행위로써 직장폐쇄, 보이콧 등이 있음

나. 공무원에 대하여는 일체의 쟁의행위를 금지함(법 제11조)

◇ 공무원 노동조합에 대하여는 파업․태업 기타 업무의 정상적 운영을 저해하는 일체의 행위를 금지함

○ 공무원도 근무조건 개선과 관련 내부적으로 의견을 수렴하거나, 외부적으로 의견을 발표하고 정부대표와 교섭하거나 여론에 호소하는 등 각종 단체 활동을 할 수 있음

○ 그러나 공무원이 자기 주장을 관철하기 위하여 파업 등으로 업무수행을 중단하거나 태만히 하는 것은 인정되지 않음

- 국민에 대한 봉사자로서 공공의 이익을 위하여 직무를 성실히 수행해야 할 공무원의 신분에 반하며(헌법제7조 국민전체에 대한 봉사자)

- 파업으로 행정서비스가 중단되면 국가기능이 마비될 우려가 크고, 그 손해는 고스란히 국민이 부담(업무 특수성 : 국민전체의 공공복리)

- 특히, 보수 등 근무조건이 국회에서 결정되고, 그 비용은 최종적으로 국민이 부담하는데 공무원이 자기 요구를 관철하고자 국민을 상대로 파업하는 것을 허용키 어려움(근무조건 결정 특수성 : 법정주의)

- 또한, 공공업무 속성상 파업에 대한 정부의 대응수단을 찾기 어려워 노사간 힘의 균형을 확보하기 어려움(억제력 결여)

※ 공무원에게도 신분․연금보장과 근무조건 법정화 및 공무원노동관계조정위원회의 조정․중재 등 대상조치가 마련되어 있음

4. 정치활동 금지(법 제4조)

○ 공무원의 정치적 중립을 보장하기 위하여 공무원법 및 정치관련법에서 공무원의 일정한 정치활동을 금지하고 있음

※ 공무원의 정치활동 금지 규정 : 정치운동의 금지(국공법 65조) 입후보 제한(공직선거법 53조), 선거운동 금지(60조, 85조, 86조), 후원회 가입 제한(정치자금법 5조)

○ 민간부문의 경우 노동조합의 정치활동이 허용되고 있으나, 공무원의 경우 노조 허용에도 불구, 공무원법 및 다른 정치관련법에서 공무원의 정치활동이 금지되도 있음을 감안 정치활동은 할 수 없음을 명시, 법 적용상 혼선을 방지

ꊵ 공무원노사관계의 분쟁해결

1. 공무원노동관계조정위원회 구성․운영(법 제12조 내지 제16조)

◇ 쟁의행위를 금지하는 대신, 중앙노동위원회에 별도의 “공무원노동관계조정위원회”를 구성, 공무원노사관계 분쟁조정을 전담케 함

가. 공무원노동관계조정위원회의 구성

○ 위상 :  중앙노동위원회의 부문별위원회로 공무원노동관계 조정위원회 설치․공무원노사관계 분쟁조정 전담

○ 위원의 구성 : 공무원문제 경험과 지식이 있는 자, 노동문제에 지식과 경험이 있는 자, 사회적 덕망이 있는 자 7인의 공익위원으로 구성

○ 위촉절차 : 중노위원장 추천, 노동부장관 제청, 대통령이 위촉

나. 조정제도

○ 단체교섭이 결렬시 당사자 일방 또는 쌍방의 조정신청으로 개시

- 심도있는 조정이 이루어질 수 있도록 조정기간을 30일로 하되, 당사자 합의로 30일 연장 가능

- 조정안 수락을 권고하면서 조정안 공표, 신문․방송 등 협조요청 가능

- 양당사자가 조정안을 수락한 경우 단체협약과 동일한 효력

다. 중재제도

○ 단체교섭이 결렬시 당사자 쌍방 중재신청 또는 조정불성립으로 공무원노동관계조정위원회 전원회의에서 중재회부 결정 한 경우 개시

○ 중재재정시 관계당사자는 이에 따라야 하며, 15일이내에 행정소송을 제기하지 않을 경우 중재재정 확정 → 단체협약과 동일한 효력

2. 정부기관의 부당노동행위 구제

○ 공무원의 노동조합 활동을 실효성 있게 보장하기 위해 노동조합 및 노동관계조정법의 부당노동행위 제도를 도입․운영

○ 정당한 노조활동을 이유로 징계 등 불이익을 주는 행위, 정당한 이유 없이 교섭을 거부하는 행위 등은 부당노동행위로 규정

- 노동위원회에 구제신청(국가기관 특수성 감안, 형사처벌 적용배제)

※ 미국․일본 등이 부당노동행위 금지하고 있으나, 형사처벌 규정 없음

▲ 미국(연방공무개혁법) : 정부기관이 노동조합의 조직, 근로자의 권리행사 간섭, 방해, 협의․협상을 해태하는 행위 등을 부당노동행위로 규정, 연방공무노동관계위원회(FLRA) 구제신청(형사처벌 규정 없음)

▲ 일본(국가공무원법) :직원단체 결성, 가입 또는 그 직원단체에 있어 정당한 행위를 한 사실을 이유로 불이익 취급 금지 규정, 불이익취급에 대하여는 인사원 행정불복심사법에 따른 불복신청(처벌규정 없음)

☞ 부당노동행위 유형(노조법 제81조)

(1) 노동조합 활동 등을 이유로 한 불이익취급

○ 근로자가 노동조합에 가입 또는 가입하려고 하였거나 노동조합을 조직하려고 하였거나 기타 노동조합의 업무를 위한 정당한 행위를 한 것을 이유로 그 근로자를 해고하거나 그 근로자에게 불이익을 주는 행위

○ 근로자가 정당한 단체행동에 참가한 것을 이유로 하거나 또는 노동위원회에 대하여 사용자가 이 조의 규정에 위반한 것을 신고하거나 그에 관한 증언을 하거나 기타 행정관청에 증거를 제출한 것을 이유로 그 근로자를 해고하거나 그 근로자에게 불이익을 주는 행위

(2) 불공정 고용계약 (비열계약)

○ 근로자가 어느 노동조합에 가입하지 아니할 것 또는 탈퇴할 것을 고용조건으로 하거나 특정한 노동조합의 조합원이 될 것을 고용조건으로 하는 행위

(3) 정당한 이유없는 단체교섭 거부․해태

○ 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로부터 위임을 받은 자와의 단체협약체결 기타의 단체교섭을 정당한 이유없이 거부하거나 해태하는 행위

(4) 지배․개입

○ 근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위와 전임자 급여를 지원하거나 노동조합의 운영비를 원조하는 행위

※ 근로자가 근로시간중에 사용자와 협의 또는 교섭하는 것을 사용자가 허용함은 무방하며, 또한 근로자의 후생자금 또는 경제상의 불행 기타의 재액의 방지와 구제 등을 위한 기금의 기부와 최소한의 규모의 노동조합사무소의 제공은 예외로 함

Ⅳ. 공무원노사관계의 발전 방향

1. 공무원노사관계 전망

○ 공무원노조 허용시 실제 가입율은 가늠하기 어려우나, 동법 허용으로 30~35만명이 새로이 노동기본권을 보장받게 될 것으로 추산

- 공무원노조가 허용되지 않은 현재에도 공무원단체에 14만 여명이 가입하여 활동하고 있다는 점,

- 외국의 경우 공무원노조의 조직율이 민간부문 보다 높다는 점 (미국 37%, 일본 62%, 독일 75%, 영국 57%)

- 우리의 경우도 교원은 37.2%, 철도현업직 85%, 체신현업직 73%인 점 등을 감안할 때 현재보다는 더 늘어날 것으로 봄

○ 공무원노동조합의 결성은 공무원의 사회경제적 지위향상과 함께 공직사회 개혁에 자발적인 참여 등 순기능과 함께

- 행정조직의 지휘체계의 혼란 발생, 공무원의 집단이기주의 표출이라는 역기능으로 발현될 수도 있음

○ 순기능으로는 ① 공무원의 경제적 사회적 지위향상을 통한 기본생활의 보장으로 공무원의 사기 향상과 함께 부정부패방지 ② 공무원노조가 관리층과의 대화와 협상을 통해 상호이해의 증진과 관리층의 권위주의적 태도를 견제함으로써 대내 행정의 민주화와 행정발전에 기여 ③ 일선공무원들에게 기관운영에 대한 소외감을 해소하고 나아가 조직에 대한 일체감과 참여제고를 통한 업무효율 증진 ④ 공무원들의 직업윤리확립과 자질향상에 기여

○ 역기능으로는 ① 공무원노동조합의 우월한 조직력으로 인해 관리층의 권한이 약화되고 행정조직의 지휘체계의 혼란이 발생 ② 조직 전체의 목표달성보다는 해당 조합원의 권익보호에 치중함으로써 다양한 제도 (개방형 충원제도, 발탁인사, 기구축소 또는 개편) 등 혁신과 개혁에 걸림돌로 작용할 우려. ③ 불법집단행동의 빈발로 인한 사회적 혼란

○ 공무원노조의 허용에 대비 향후 "공무원노사관계"를 어떻게 형성·발전 시켜 나갈 것인가에 대한 노사 양당사자들의 노력과 준비 필요

2. 공무원노사의 바람직한 역할 정립

○ 공무원노사관계에 내재된 핵심적인 갈등의 원천은 노사관계 양 당사자간의 신뢰 및 믿음의 결여에 있다고 보는 견해가 많음

- 노동조합은 사용자인 정부에 대해 믿음과 신뢰를 보이지 않는 경향이 있으며, 그간의 억눌림을 한꺼번에 보상하려는 심리가 지배적

- 정부 측 사용자 역시 공무원노조를 대등한 파트너로 인정하지 않고 평소 공무원 사회 관행에 따라 '공직사회 기강, 지시·명령 - 복종 관계'를 암묵적으로 전제한 상태로 대화에 임하는 경향

○ 따라서, 단체교섭 과정에서 정부측 사용자는 자기 역할을 분명히 자각하고 노동조합의 무리한 요구나 불법행위에 대하여는 법과 원칙에 따라 엄정대응하여야 할 것이나

- 노조의 합리적 요구에 대하여는 대등한 파트너라는 자세로 적극적으로 임하여야 할 것이며, 체결된 단협은 성실히 이행하는 관행을 형성

- 평소 직원들의 불만사항 등을 파악, 대안을 마련하는 노력이 선행되어야 할 것이며, 각급 노조간부와의 간담회․교육 등 대화 활성화하는 등 참여적이고 협력적 노사관계 형성

○ 공무원노조 역시 공무원의 신분 및 업무 특수성을 고려하여 대립과 투쟁 중심의 노동운동은 지양하여야 하며

- 합법적 테두리내에서 민간부문과는 구별되는 합리적 노동조합운동을 모색해 나감으로써 국민의 신뢰를 얻을 수 있도록 노력하여야 할 것임