건설근로자 고용개선 방안 연구

2006. 11. 30

한국건설산업연구원

제  출  문

노동부 장관 귀하

본 연구보고서를 노동부 수탁연구과제 「건설근로자 고용개선 방안 연구」의 최종보고서로 제출합니다.

2006. 11

한국건설산업연구원 원장 최 재 덕

■ 연구진 : 한국건설산업연구원

심규범 연구위원(한국건설산업연구원)

허민선 연구원(한국건설산업연구원)

김지혜 연구원(한국건설산업연구원)

<제목 차례>

요약	i

제1장 서론	1

1. 연구 배경 및 목적	1

2. 연구 범위 및 방법	3

3. 보고서 구성	5

4. 기대 효과 및 활용 방안	6

제2장 건설근로자 고용 현황 및 문제점	8

1. 건설근로자의 고용 동향	8

2. 건설산업의 특성 및 구조적 문제점	14

3. 열악한 근로조건 및 복지제도로부터의 소외	17

4. 건설근로자 교육훈련 및 자격 체계의 현황 및 문제점	43

5. 인맥에 의한 취업알선의 한계	55

제3장 1차 기본계획에 대한 점검	61

1. 고용관리 체계 수립 및 고용안정 제고	61

2. 직업능력개발 체계의 확충	80

3. 건설근로자의 복지 증진	87

4. 건설산업에 대한 고용보험 지원 실적	90

제4장 관련 사례 분석	94

1. 독일 건설근로자의 고용개선	94

2. 국내의 전기공사 현장	132

3. 관련 사례로부터 도출된 시사점 요약	145

제5장 분야별 고용개선 방안	147

1. 기본 방향	147

2. 근로조건 향상 및 복지 증진	152

3. 교육훈련 및 자격 체계 구축	196

4. 취업알선망 구축	221

5. 분야별 고용개선 방안 요약	235

제6장 단계적 접근 전략 및 각 당사자의 역할	236

1. 단계적 접근 전략	236

2. 각 당사자의 역할	244

<표 차례>

<표 1> 건설산업의 GDP 및 취업자수 비중 추이	8

<표 2> 건설업취업자의 직종별 추이(각 연도 12월말 기준)	10

<표 3> 건설업체의 종사자 규모별 종사자수 및 기업체수 분포	11

<표 4> 중장기 건설인력 수요 전망 (2006～2015)	14

<표 5> 건설산업과 일반제조업의 특성 비교	14

<표 6> 건설현장 노무관리의 주체 : 팀․반장의 견해	20

<표 7> 분석 자료에 포함된 건설일용근로자의 기본 특성	26

<표 8> 집중관리 대상 건설일용근로자의 기본 특성 분포	26

<표 9> 건설일용근로자의 실제 근로시간	27

<표 10> 건설일용근로자의 평균임금 추이	27

<표 11> 한달 평균 취업일수	31

<표 12> 업종별 산업재해 현황	33

<표 13> 건설업의 재해자수 및 사망자수 연도별 추이	33

<표 14> 산업안전 관련 지표의 장단점 비교	36

<표 15> 건설공사현장의 고용보험피보험자 추이 : 총공사금액 규모별	38

<표 16> 건설근로자 퇴직공제사업 가입 추이	40

<표 17> 건설근로자 퇴직공제사업의 수첩 발급․공제금 지급․적립액 추이	40

<표 18> 건설현장의 외국인력 활용 경로의 개요 및 활용 규모(2006년 9월말 현재)	42

<표 19> 건설근로자의 기능습득 경로	44

<표 20> 숙련정도에 따른 훈련참여자 및 자격보유자 비율	44

<표 21> 건설업체의 직업훈련 실시 여부	45

<표 22> 직업훈련 실시 현황(2005)	45

<표 23> 건설관련 교육훈련의 구분	45

<표 24> 건설관련 ‘공업고등학교’ 실기교육의 문제점과 개선방향 요약	46

<표 25> 공고의 건설관련 기능인력 양성 규모	46

<표 26> 훈련 및 자격 관련 ‘개별 기업 중심 공식제도’의 문제점과 개선방향 요약	47

<표 27> 훈련 및 자격 관련 ‘비공식제도’의 문제점과 개선방향 요약	48

<표 28> ‘건설노조’의 훈련에 대한 문제점과 개선방향 요약	49

<표 29> ‘건설사업주 단체’의 훈련에 대한 문제점과 개선방향 요약	50

<표 30> 현행 건설관련 교육훈련에 대한 평가 및 개선 방향 요약	51

<표 31> 현행 건설관련 국가자격 종류(다음 쪽에 계속)	52

<표 32> 최근 한 달 동안 일한 현장 수 : 현장 종류별	55

<표 33> 전국 취업알선 기구 및 경로 현황	58

<표 34> 취업알선기구의 정보(DB) 현황 요약	60

<표 35> 건설근로자고용안정지원금 지급 기준(노동부) : 2006.1.1 ～ 2006.12.31	62

<표 36> 규모별 건설근로자고용안정지원금 활용 현황	63

<표 37> 계획서 상의 추진 목표 대비 실적 비교	73

<표 38> 지역별 구인구직알선 현황(2004년 1월1일～2006년 10월31일)	74

<표 39> 건설근로자 취업알선 민간위탁사업 기관의 추진 성과 요약(2006. 11 현재)	79

<표 40> 최근 6년간 건설기능경기대회에 대한 노동부 지원 현황	87

<표 41> 건설산업의 고용보험 보험료 대비 지급액 현황(2003～2005년 합계)	91

<표 42> 건설산업에 대한 고용안정사업 지급 현황(2003～2005년 합계)	92

<표 43> 건설산업에 대한 직업능력개발사업 지급 현황(2003～2005년 합계)	93

<표 44> 건설산업에 대한 실업급여 지급 현황(2003～2005년 합계)	93

<표 45> 독일 GDP 중 건설산업의 비중 추이	94

<표 46> 독일 주(主) 건설분야1)의 사업체수 및 종사자수	95

<표 47> 독일 건설산업 종사자의 특성별 고용 규모 변화 추이 : 주(主)산업 분야	96

<표 48> 직종별 근속연수 기간별 직원 분포	98

<표 49> 직종별 연령별 직원 분포	99

<표 50> 독일 건설근로자의 근로시간 : 단체협약 기준	105

<표 51>  독일 건설근로자의 직업생애경로 유형(생산직으로서)	106

<표 52> 독일의 건설근로자 직급구분 및 자격요건(2006. 4. 1 단협 임금)	106

<표 53> 독일의 이원화 교육훈련체제 운영	110

<표 54>  건설산업의 단계별 직업교육훈련 과정 : 주(主)건설 분야	114

<표 55>  독일의 직업교육 시간 구조 (2006년) : 지역별 또는 직종별 편차 있음	114

<표 56> 독일 건설산업 직업양성교육수당 (2006년)	115

<표 57> 탄력적 근로시간제 합의 여부에 따른 동절기 휴업수당의 지원과 최근의 변화	123

<표 58> 독일 건설산업의 단체협약에 의한 사용자 납부금 항목과 요율(2006년)	125

<표 59> 전기공사와 건설공사의 비교 및 시사점 도출	144

<표 60> 독일의 건설현장 및 한국의 전기공사현장과 건설공사현장의 비교 및	146

<표 61> ‘상시근로자수’를 ‘총공사금액’으로 환산한 결과	162

<표 62> 건설현장에 대한 ‘상시근로자수’ 기준과 ‘총공사금액’ 기준의 적용 비교	162

<표 63> 산재예방 노력 평가를 위한 체크리스트(예시)	176

<표 64> 각 당사자별 판단기준에 대한 각 관리 수단의 충족 정도 비교	181

<표 65> 주요 분야별 건설근로자 고용개선 방안 요약	196

<표 66> 건설산업 기능계열 분야의 자격증 등급 체계 및 활용 방안(안)	218

<표 67> 주요 분야별 건설근로자 고용개선 방안 요약	220

<표 68> 건설기능인력에 대한 각종 취업경로의 역할 및 한계점 비교	221

<표 69> 건설일용근로자에 대한 취업알선 업무의 특성	224

<표 70> 정보매개기구에서 제공할 정보 내용	225

<표 71> 취업알선 분야의 고용개선 방안 요약	234

<표 72> 주요 분야별 건설근로자 고용개선 방안 요약	235

<표 73>  근로조건 향상 및 복지 증진 분야 고용개선의 단계적 접근 전략	240

<표 74> 교육훈련 및 자격 분야 고용개선의 단계적 접근 전략	241

<표 75> 취업알선 분야 고용개선의 단계적 접근 전략	242

<표 76>  분야별 건설근로자 고용개선의 단계적 접근 전략 종합	243

<표 77> 근로조건 및 복지 분야의 고용개선을 위한 각 당사자의 역할	246

<표 78> 교육훈련 및 자격 분야의 고용개선을 위한 각 당사자의 역할	249

<표 79> 취업알선 분야의 고용개선을 위한 각 당사자의 역할	251

<표 80> 건설근로자 고용개선을 위한 각 당사자의 역할 종합(뒤에 계속)	252

<그림 차례>

<그림 1> 건설근로자 고용개선을 위한 3대 기반 및 상호 유기적 관계	4

<그림 2> 보고서의 구성	5

<그림 3> 건설업취업자 및 건설기능인력 추이(매년 말 기준)	9

<그림 4>  건설업체의 종사자 규모별 기업체수 분포	11

<그림 5> 건설업체의 종사자 규모별 종사자수 분포	11

<그림 6> 건설기능인력의 고령화 추이(매년 말 기준)	12

<그림 7> 건설기능인력의 연령대별 증감 현황(매년 말 기준)	13

<그림 8> 건설산업의 구조적 문제점과 제도적 또는 현실적 여건	15

<그림 9> 건설업의 특성과 건설근로자의 고용관계 불명확 및 고용불안	16

<그림 10> 개별기업 차원의 도급생산 선호 원인 : 조직비용 > 거래비용	17

<그림 11> 건설산업의 생산 및 고용구조	18

<그림 12> 건설현장의 다단계 하도급구조	18

<그림 13> 건설현장 팀․반장의 활동 형태	19

<그림 14> 건설일용근로자에 대한 근로계약 책임주체에 대한 인식 : 팀․반장의 견해	19

<그림 15> 건설일용근로자의 고용계약 체결 형태	20

<그림 16> 시공참여자 제도에 대한 인지도 및 참여도 : 팀․반장 응답	21

<그림 17> 시공참여자 제도 도입 이후 ‘공사에 대한 책임감이 높아졌다’에	21

<그림 18> 시공참여자 제도 도입 이후 ‘부실시공이 감소했다’에 대한 견해	22

<그림 19> 시공참여자 제도 도입 이후 ‘다단계 하도급이 감소했다’에 대한 견해	22

<그림 20> 근로자 신분이나 근로경력 입증이 필요한 경우(복수응답)	23

<그림 21> 건설일용근로자의 근로경력 입증 방법	24

<그림 22> 불만족스러운 근로환경 : 건설근로자 응답	24

<그림 23> 건설현장에 공존하는 수많은 공종과 다양한 규모의 기업	29

<그림 24> 상시근로자수 기준으로 확대 적용시 발주자의 적정 원가 반영 어려움	29

<그림 25> 근로기준법에 의한 주휴일 수당 지급과 직접노무비 반영	30

<그림 26> 건설업취업자수의 월별 변동 추이(2004.5～2006.4)	31

<그림 27> 일을 못한 이유	32

<그림 28> 산재를 경험한 근로자 비율 : 현장 종류별	34

<그림 29> 산재에 대한 보상 방법	34

<그림 30> 산재보험으로 처리하지 못한 이유	35

<그림 31> 교육훈련 및 자격제도 작동 여부의 핵심 요소 : 직업전망 및 현장성	43

<그림 32> ‘직업전망 부재’ 및 ‘현장성 부족’에 따른 ‘악순환 구조’의 함정	54

<그림 33> ‘부처별 수평적 패러다임’의 한계 : 현장성 부족, 직업전망 불투명	55

<그림 34> 십장의 비공식적 인적유대에 의한 건설노동시장의 구조화	56

<그림 35> 건설일용근로자의 취업 경로	57

<그림 36> 고용관리책임자에 대한 정부 지원 인지도 : 일반건설업체	63

<그림 37> 고용관리책임자에 대한 정부 지원 인지도 : 전문건설업체	64

<그림 38> 고용관리책임자에 대한 정부 지원의 적정성	64

<그림 39> 고용보험 업무수행상의 애로사항 항목별 평균	68

<그림 40> 전자카드를 이용한 관리방식에 대한 의견	68

<그림 41> 건설산업의 고용보험 보험료 대비 지급액 비율(2003～2005년 합계)	91

<그림 42> 독일 건설업종사자의 연령 구조 변화 : 주(主)건설 분야	96

<그림 43>  기업의 종업원수 규모별 건설업체수 분포(2005년) : 주(主)건설 분야	97

<그림 44>  기업의 종업원수 규모별 종사자수 분포(2005년) : 주(主)건설 분야	97

<그림 45> 독일 건설산업 사업주 단체 및 훈련담당기관	100

<그림 46> 독일 건설근로자의 직업생애경로	105

<그림 47> 우리나라와 독일의 교육제도 비교	109

<그림 48> 직업양성교육생 교육훈련 계획(조적/콘크리트공 2006/7, 코블렌쯔)	116

<그림 49> 한전 ‘자격증’을 매개로 한 각 당사자의 상호 관계	133

<그림 50> 건설산업의 구조적 문제점에 대한 해결 가능성 검토	148

<그림 51> 취업기간 중 고용관계 불명확성에 대한 치유 가능성 판단과 개선 방향	149

<그림 52> 일시적 계절적 실업에 대한 치유 가능성 판단과 개선 방향	149

<그림 53> 현장 간 이동에 따른 마찰적 실업에 대한 치유 가능성과 개선 방향	150

<그림 54> 건설산업의 구조적 문제점에 대한 근본적 개선 방안 요약	151

<그림 55> 건설근로자의 직업생애경로별 고용개선 기본 방향 요약	152

<그림 56> 고용관계 명확화 추진 방향	153

<그림 57> 건설공사의 직영을 촉진하기 위해 필요한 제도적 장치들 : 팀․반장의 견해	155

<그림 58> 실질적 근로시간 단축 추진 방향	156

<그림 59> 건설현장 일요휴무제의 장점에 대한 근로자의 인식	157

<그림 60> 건설현장 일요휴무제의 단점에 대한 근로자의 인식	158

<그림 61> ‘무급’ 일요휴무제를 실시할 경우 예상되는 일요일 활동 상황	158

<그림 62> ‘유급’ 일요휴무제를 실시할 경우 예상되는 일요일 활동 상황	159

<그림 63> 주40시간제에 직면한 건설산업의 선택과 예상되는 결과	160

<그림 64> 고용안정 제고 추진 방향	163

<그림 65> 건설생산의 흐름과 건설기능인력 보유에 대한 인센티브 부여	166

<그림 66> 산업안전 제고 추진 방향	170

<그림 67> 산업안전 노력의 촉진 방안	171

<그림 68> 건설산업 차원의 기초 안전요소 공급 방안	173

<그림 69> 산재예방 노력 제도화 단계별 당사자의 역할	175

<그림 70> 고용보험업무 수행상의 개선 사항 : 건설업체	178

<그림 71> 사회보험 적용 추진 방향	179

<그림 72> 건설사업주의 유사 행정업무 중복 수행	182

<그림 73> 전자카드를 이용한 관리방식에 대한 의견	184

<그림 74> 전자카드에 의한 피보험자 관리와 적용 및 징수업무 일원화	185

<그림 75> 사회보험 적용 및 징수 일원화 개념도	185

<그림 76> 사회보험료의 별도 계상 및 사후 정산 추진 방안(예시)	187

<그림 77> 건설생산 관련 당사자의 관계와 정산의 의미	188

<그림 78> 노후대책 강화 추진 방향	190

<그림 79> 외국인력 적정 활용 추진 방향	192

<그림 80> 건설산업 전담기구 설치 추진 방향	197

<그림 81> ‘직업전망 제시’ 및 ‘현장성 제고’를 통한 ‘선순환 구조’로의 전환	198

<그림 82> ‘업종별 수직적 패러다임’의 접근 : ‘현장성’ 및 ‘직업전망’ 확보	199

<그림 83> 건설산업의 교육훈련 및 자격 체계 운영 방안	200

<그림 84> 직업전망 제시 추진 방향	201

<그림 85> 직업전망 제시의 기본 방향	202

<그림 86> 공고와 교육훈련 및 자격 체계의 결합 : 직업전망 및 현장성 확보	205

<그림 87> 현장성 제고 추진 방향	206

<그림 88> 훈련시설 확충 및 훈련 실시 추진 방향	212

<그림 89> 저녁시간을 활용한 기능교육 참여 의사	215

<그림 90> 겨울철을 활용한 기능교육 참여여부	215

<그림 91> 희망하는 기능교육 내용	216

<그림 92> 현장성을 반영한 자격체계 개선 및 검정 추진 방향	216

<그림 93> 건설근로자의 특성을 반영한 취업알선 추진 방향	223

<그림 94> 근로경력 정보 제공 추진 방향	227

<그림 95> 구인노력 인정 추진 방향	229

<그림 96> 건설노동시장 정보 제공 추진 방향	230

<그림 97> 중간착취 억제 추진 방향	231

<그림 98> 건설산업차원의 취업알선망 구축 및 역할	234

<그림 99> 건설근로자 고용개선 방안 개념도	237

요 약

제1장 서론

○ 이미 수차례 건설기능인력의 고령화 및 부족 실태에 대한 조사와 연구가 진행되었으나 아직까지 건설현장의 실상은 개선되지 못하고 있는 실정임.

- 요컨대, 다양한 주제의 연구가 진행되기는 하였으나 아직 유기적으로 결합되지 않은 상태이고 파편적으로 연구가 이루어져 실현 가능성을 떨어뜨리고 있음.

- 따라서 각 분야를 망라하는 종합적이고 유기적인 연구가 필요하다. 이에 고용안정, 직업능력개발, 실업급여, 자격제도 등 각 분야를 총 망라하여 건설근로자의 고용안정 및 인력수급개선을 위한 고용개선 방안 및 중기 로드맵의 마련이 필요함.

- 또한 제2차 건설근로자고용개선계획 수립을 위해서도 건설근로자의 고용에 대한 종합적인 연구가 필요함. 즉, 제1차 계획에서 목표로 했던 상황에 대한 점검과 이를 포함한 고용실태를 파악하고 모든 자료를 종합하여 향후 제2차 기본계획의 기초 자료로 활용해야 함.

○ 본 연구에서는 건설근로자의 실태를 파악하고 구체적인 고용개선 방안을 도출함은 물론 제1차 기본계획에 포함되었던 각 분야별 사업을 구체적으로 분석하여 공과를 파악하고 이를 2차 계획 수립의 기초 자료로도 활용하고자 함.

- 각 분야별 사업의 유기적 연관성을 감안하여 단계별 또는 사업 종류별로 단계적 접근전략을 제시하고 각 당사자별 역할을 정리하는 등의 종합적인 개선방안을 작성하고자 함. 즉, 건설근로자의 고용개선을 위한 종합적인 로드맵(road-map)을 수립하려는 것임.

- 그 내용은 노동부의 노동정책에 국한되지 않을 것이며 건설근로자의 고용을 둘러싼 모든 정책이 망라될 것임. 그 중에서 노동부는 자신의 부처에서 추진할 내용과 타 부처로부터 협조를 받아야 할 사항을 구분하여 노동정책을 수립하고 추진해 나가게 될 것임.

제2장 건설근로자 고용 현황 및 문제점

○ 건설근로자의 고용 동향

- 건설기능인력의 고령화 추이 : 2005년 말에는 63.8%에 이르렀음. 근육의 힘이 필요한 직종이므로 고령화는 숙련 저하, 품질 저하, 산재 증가로 나타나고 결국 인력기반 와해로 이어질 가능성이 높음.

- 중기 수요 전망 : 국토연구원(2005)의 전망에 의하면 신도시 개발이 정점에 이르는 시기의 건설인력 수요 역시 최고 206만 4천명에 이르러 2005년 건설업취업자수 176만 5천명에 비해 약 16.9% 증가할 것으로 보임. 격차는 약 30만명임.

○ 건설산업의 특성 및 구조적 문제점

- 수주생산 및 옥외생산이라는 건설업의 특성으로부터 비정규직화, 다단계 하도급 구조 형성, 고용관계 불명확, 고용불안 등이 유래함.

- 구조적 문제점은 불법임에도 불구하고 다단계 하도급구조가 만연되어 있다는 점과 공식 제도와 건설현장 현실간의 괴리가 고착화되어 개선의 가능성마저 배제되어 있다는 점임.

○ 열악한 근로조건 및 복지제도로부터의 소외

- 다단계 하도급과 고용관계 불명확화 : 불법하도급이 약 70%를 차지함. 실제 근로계약 체결 여부에 대해서는 고용계약을 체결하지 않았다(46.0%), 구두로 계약하였다(31.8%), 서면으로 계약하였다(22.2%)로 나타나 불완전한 고용관리 상태를 엿볼 수 있음.

- 신분 및 경력 입증 불가 : 건설일용근로자들은 신분 및 경력 입증을 전제로 하는 제반 공식제도로부터 소외됨으로써 근로환경이 점차 악화되어 왔음.

- 장시간 근로 : 연간 실근로시간은 2,421.8시간으로 추정되며 이는 2003년도 전산업 평균 총노동시간 2,378.4시간(=198.2시간×12월)에 비해 34.4시간 많은 것임.

- 생산중단 시기의 고용불안 : 기후요인에 의한 계절적 실업으로서 옥외생산이라는 특성상 물이 얼어 습식시공이 어려워지는 겨울철과 비가 오는 장마철에는 건설업취업자가 감소하는 현상이 주기적으로 반복되고 있음.

- 산업안전의 정착 미흡 : 건설업의 사망재해자수는 609명으로 전체 사망재해자수의 24.4%를 차지함. 아직도 안전시설 미비 또는 안전보호구 미착용 등 기초적인 산재예방 노력이 미흡함.

- 고용보험 적용 미흡 : 2006년 4월 현재 건설현장의 기능인력은 약 130만명에 달하는 것으로 추정되나 고용보험피보험자수는 약 8만명 수준에 머물고 있음.

- 퇴직공제제도의 신속한 확대, 노후대책으로서는 아직 미흡 : 2006년 6월말 현재 피공제자수는 약 43만명이며, 퇴직공제금 지급인원 누계는 약 5만 5천명임. 하지만 근로기준법 상의 퇴직금 수준과 격차가 심해 실질적인 노후대책으로서는 아직까지 미흡함.

- 외국인력에 의한 대체 및 근로조건 저하 : 특히, 불법체류자의 경우 아무런 통제 없이 사업장을 이동함으로써 내국인을 대체하고 근로조건을 악화시킬 가능성은 매우 높음.

○ 건설근로자 교육훈련 및 자격 체계의 현황 및 문제점

- 이상적인 교육훈련 및 자격 체계의 요소 : 직업전망 및 현장성 결합

- 건설근로자의 기능습득 경로 및 훈련실시 현황 : 작업팀을 통한 습득경로를 의미하는 친척 및 지인이 차지하는 비율이 77.8%임.

- 기능습득 경로별 교육훈련의 현황 및 문제점 : 건설관련 공고의 경우 공식적인 고교 학력 인정이라는 참여 유인이 있음에도 불구하고 건설근로자의 직업전망이 불투명하고 숙련의 현장성이 낮다는 한계를 지님. 개별기업 중심의 공식제도는 직업전망의 불투명에 의한 근로자의 참여 기피와 훈련효과의 귀속 불확실에 따른 사업주의 훈련제공 기피로 인해 거의 실시되지 않고 있음. 현장에서 어깨너머 배우는 ‘비공식제도’의 경우 숙련의 현장성이 높고 임금수취 및 기능습득이 병행할 수 있으나 숙련이 불균등하고 체계적이지 못하다는 점과 숙련향상에 대해 공식적인 신분 및 경력으로 인정받지 못한다는 한계를 지님. 초기업단위 또는 산업차원의 기능습득 경로 중 근로자단체에 의한 훈련의 경우 숙련의 현장성이 높다는 점과 임금수취(낮시간) 및 숙련형성(저녁시간)을 병행할 수 있다는 장점에도 불구하고 노조의 조직률이 미약하여 실질적인 훈련효과가 크지 못함. 산업차원의 기능습득 경로 중 사업주단체에 의한 훈련의 경우 숙련의 현장성이 높다는 점과 체계적인 훈련이 가능하다는 장점에도 불구하고 훈련시설이 전국에 한 곳에 불과하고 훈련 참여와 임금수취를 병행하기 어렵다는 한계가 존재함.

- 건설분야 자격 체계의 현황 및 문제점 : 건축, 토목, 기계, 전기, 안전관리, 국토개발 등을 망라하고 있으나 각 분야의 시공에 필요한 직무가 구체적으로 포괄되어 있지 못하며 숙련도에 따른 배치가 체계적이지 못함. 또한 현장에서 실제 활용되고 있으나 자격체계에는 반영되지 않은 직무가 많아 현장성이 낮음.

- 교육훈련 및 자격 체계에 대한 진단 및 원인 파악 : 교육훈련 및 자격 체계가 현장에서 작동하지 않고 있는데 그 원인은 ‘직업전망 부재’ 및 ‘현장성 부족’에 있으며 현재 구조적인 악순환에 빠져 있음. 이러한 근본적인 원인을 부처별 수평적 패러다임의 한계에서 찾을 수 있음.

○ 인맥에 의한 취업알선의 한계

- 취업알선 경로와 한계 : 가장 많이 활용하고 있는 취업경로는 십장(57.9%)과 건설현장 동료(26.9%)에 의한 경로가 84.8%로서 압도적으로 많음.

- 하지만 취업정보의 도달 범위가 좁을 뿐만 아니라 노동시장의 수급 정보를 체계화하지 못하고 비정규 근로자들에게 필수적인 신분 및 경력 정보를 제공할 수 없음.

제3장 1차 기본계획에 대한 점검

○ 고용관리 체계 수립 및 고용안정 제고

- 건설근로자 고용관리 개선 : 고용관리책임자에 대한 지원(건설근로자고용안정지원금)의 활용 실적이 빠른 속도로 증가하고 있기는 하나 건설업체 단위로 지원하면서 다수의 현장이 존재하는 건설업체로서는 지원 금액이 적다고 인식함. 일용근로자에 대한 효율적 고용보험 적용 수단으로서 전자카드를 도입하였으나 현재 수도권에 그치고 있어 아직까지는 개선 효과가 적음.

- 건설근로자의 고용안정 : 건설근로자의 계속고용 유도를 위해 겨울철 계속고용유지지원금의 도입 논의가 있으나 아직은 제도화되지 못하고 있음. 공공직업안정기관의 취업알선 강화를 통해 고용안정을 제고하고자 하였으나 효과는 크지 못하였음. 민간취업알선 조직과의 연계 방안을 강구하기 위해 시범사업으로서 3개 기관을 지원하여 지원금액 이상의 효과를 보고 있으나 아직까지는 그 지원규모가 작아 본격적인 개선 효과를 기대하기는 어려움. 내년 이후 지원이 본격화될 경우 건설근로자에 대한 효과적인 취업알선이 기대됨.

○ 직업능력개발 체계의 확충

- 건설근로자 직업훈련의 확대 : 건설기능인력 양성 체제의 확충을 계획했으나 실제 구체적으로 추진된 사업은 거의 없는 것으로 파악됨. 건설업의 훈련컨소시엄 제도 도입을 시도해 전문건설공제조합 직업전문학교가 2005년 하반기에 1,359명이 참여했고, 2006년에는 2,200명의 참여를 목표로 추진 중임. 건설인력 수요에 맞는 직업훈련과정의 편성을 계획했으나 구체적인 추진 성과는 없었던 것으로 파악됨. 체계적인 직업능력개발 지원 기반 마련을 계획했으나 실제 이와 관련된 실적은 거의 없음. 건설관련 공고교육의 내실화 역시 구체적 성과는 없음. 『건설산업교육훈련위원회』설치에 대해 연구용역을 통해 필요성은 검증되었으나 실제 추진된 바는 없음.

- 자격제도의 합리화 : 계획은 있었으나 건설 분야의 현장성을 제고하거나 체계적인 자격증 시스템을 만들려는 차원의 구체적인 제도 개선은 아직 없음. 다만, 사업주 단체인 건설단체총연합회의 ‘건설기능경기대회’는 꾸준히 지원하고 있음.

○ 건설근로자의 복지 증진

- 건설근로자퇴직공제제도 개선 : 의무가입 대상공사 범위(2006. 4 현재)를 꾸준히 확대하고, 임의가입 사업주에 대한 지원 제도를 마련하였으며, 제도의 활성화를 위해 과태료 부과 규정을 신설하고 근로자에 의한 직접 발급을 허용했음.

- 건설근로자의 건강검진 : 건강진단의 기반 조성이 미흡함. 특히, 중소 규모 현장의 근로자는 대개 소외되어 있음. 건강진단 일자와 실시기관을 수첩에 기재하는 방식은 시작되었으나 수첩의 폐지로 현재는 시행되지 않고 있음. 직종 또는 직군별 특수건강검진은 시행되지 않았음.

○ 건설산업에 대한 고용보험 지원 실적

- 제1차 건설근로자 고용개선 계획 기간 중인 2003년에서 2005년까지 3년간의 건설산업에 대한 고용보험 지원 실적을 살펴보면 전산업의 전사업 평균 보험료 대비 지급액 비율은 61.1%, 고용안정사업 40.1%, 직업능력개발사업 30.1%, 실업급여 77.2%인 데 비해, 건설산업은 전사업 27.5%, 고용안정사업 8.7%, 직업능력개발사업 11.1%, 실업급여 37.5%로 나타나 전산업의 평균에 비해 낮음.

- 특히, 건설현장의 경우 전사업 10.0%, 고용안정사업 0.6%, 직업능력개발사업 0.2%, 실업급여 15.9%로 나타나고 있어 매우 저조함. 즉, 아직도 건설현장의 특성에 맞는 지원프로그램이 많지 않거나 사업주의 활용의지가 미약함. 향후 보다 적극적인 지원프로그램의 발굴과 사업주에 대한 활용 홍보가 필요함.

제4장 관련 사례 분석

○ 독일 건설근로자의 고용개선 사례가 주는 시사점

- 도급구조 및 고용구조 개선 : 발주자 및 원수급자의 관리․감독 강화를 통해 도급구조 및 고용구조를 개선할 수 있음을 시사함. 적정수준의 낙찰률 유지―95～105% 수준―를 통해 직접시공 및 고용안정을 촉진할 수 있는 여건을 조성하고 있음. 실질적인 시공능력 보유업체를 가려내는 낙찰자 선정기준이 필요함을 시사함. 노동비용의 분담 및 기능인력 보유를 업체 평가에 반영함으로써 직접 시공자의 시공인력 고용을 유도할 수 있음을 시사함.

- 취업알선 : 취업알선 기관의 매개로 훈련생과 건설업체를 연계함으로써 교육훈련의 현장성이 제고될 수 있음을 시사함. 취업알선기구가 건설노동시장 정보를 취합하고 제공하는 서비스를 매개할 수 있음을 시사함.

- 교육훈련 및 자격 : ‘건설산업 차원’의 교육훈련 및 자격 체계 운영을 통해 현장성 높은 숙련인력을 배출할 수 있음을 시사함. 전통적인 기능인력 양성 체계의 제도화와 훈련기회의 개방을 통해 인력기반을 확충하고 있음. 건설기능인력 양성에 대해 산업차원에서 책임의식을 공유해야 함을 시사함. 직업생애비젼의 제시가 중요함으로 시사함. 마이스터 자격증의 특권이 명확함. ‘현장의 기능 = 훈련내용 = 시험내용’의 삼위일체 그리고 ‘직위 및 임금’과의 연계를 실천하고 있음. 폭 넓은 교육훈련 범위에 기초를 둔 숙련수준 제고 메커니즘을 보유하고 있음. 훈련참여에 대한 배려가 절실함을 시사함.

- 고용안정 및 건설산업 차원의 근로복지 : 노동비용 분담을 통해 고용안정 보장이 가능할 수 있음을 시사함. 연차휴가를 통해 노동력의 재생산 및 겨울철 실업극복이 가능할 수 있음을 시사함. 추가연금기금 활용을 통해 노후대책을 두텁게 마련하고 있음.

○ 국내의 전기공사 현장 사례가 주는 시사점

- 건설공사에서 부실업체를 퇴출시키고 품질을 확보하기 위해서는 발주자가 원수급자뿐만 아니라 하수급자에 대한 통제 장치를 가지고 있어야 함.

- 입찰할 때 건설업체로 하여금 직접시공을 담당할 일부 핵심기능인력을 보유하도록 의무화하는 방안을 검토해 보아야 함. 또한 입찰할 때 제시한 핵심기능인력을 시공기간 내내 상시 투입할 것을 요구하고 직접시공 부분에 투입된 인력에 대한 직접고용을 확인해야 함을 시사함.

- 실질적인 시공능력이 인정된 건설업자만이 시공에 참여할 수 있도록 발주자의 하수급인 승인을 강화해야 함을 시사함.

- 체계적인 교육훈련 및 자격 체계를 구축하고 이것이 활용될 수 있는 방안을 마련해야 함을 시사함. 아울러 건설기업정보DB를 구축하여 부실업체는 자연도태 되고 성실한 건설업체는 보다 쉽게 수주할 수 있는 여건을 조성해야 함.

제5장 분야별 고용개선 방안

○ 기본 방향

- 건설산업의 구조적 문제점을 해결함으로써 건설일용근로자의 고용개선을 달성하기 위해서는 반드시 불법 다단계 하도급을 근절시켜야 함. 그 위에 이동과 소득변동이 잦은 비정규근로자의 특성을 감안한 근로조건 개선, 취업알선망 구축, 교육훈련 및 자격 체계 등의 제도적 장치를 마련한다면 건설일용근로자의 실질적인 고용개선을 달성할 수 있을 것임.

- 직업생애경로별로 다음과 같이 정리할 수도 있음. 취업기간에 대한 고용관리 개선 방향으로 고용관계 명확화, 근로자 신분 및 경력 입증 체계의 마련, 실업기간 최소화를 통한 고용안정 유도, 현장 이동에 따른 마찰적 실업의 최소화 등임. 취업 이전의 고용가능성 제고 방안은 현장성 높은 숙련 형성 및 자격 취득임. 은퇴 이후의 노후대책 강화 방안은 퇴직공제금 및 국민연금 등 관련제도의 실질적인 수혜 가능성을 제고하는 것임.

○ 근로조건 향상 및 복지 증진

- 고용관계 명확화 : 모든 건설근로자들은 ‘건설산업기본법’ 및 관련 법령에 의한 합법적인 건설업자와 명확한 고용관계를 맺을 수 있도록 유도함. 이를 위해 시공참여자 제도 폐지 및 감독 강화, 직접생산에 소요되는 조직비용의 경감 및 인센티브 부여, 고용관리책임자 지원 확대 등이 필요함.

- 실질적 근로시간 단축 : 근로기준법에 의한 근로시간 규정을 건설현장에서도 준수하도록 유도해야 함. 이를 위해 발주자의 설계원가 반영을 통한 주휴일 수당의 확보, 건설공사에 대해서는 총공사금액을 확대 기준으로 규정하여 주40시간제 적용 여건을 조성해야 함.

- 고용안정 제고 : 생산중단 시기의 존재하는 건설현장의 특성상 고용안정을 강제화하기 보다는 고용에 대한 인센티브와 인건비 경감 조치를 통해 적극적으로 유도하는 것이 보다 효과적임. 이를 위해 기능인력 보유업체 인센티브 부여, 핵심기능인력 투입 여부 감독, 가칭 ‘겨울철 계속고용유지지원금’ 도입, 연차휴가 도입 검토 등의 조치가 필요함.

- 건설현장의 산업안전 정착 촉진 : 건설현장의 산업안전 효과 제고를 목표로 고용보험 전자카드를 활용한 산업차원의 기초안전요소 공급, 산재예방노력에 대한 제도화, 위생 및 편의시설 설치의 촉진 등을 강구해야 함.

- 사회보험 적용 : 잦은 이동과 소득 변동이라는 특성에도 불구하고 이들에게 사회보험을 적용하기 위해서는 고용보험 전자카드의 확대 적용, 적용 및 징수 관련 중복업무의 일원화, 사회보험료 확보, 실업급여 수급 요건 합리화 등의 조치가 필요함.

- 노후대책 강화 : 현행 퇴직공제제도의 적용범위를 확대하고 부금을 증액하는 방안과 중장기적으로 추가 연금제도의 도입을 검토하는 방안을 강구해야 함.

- 외국인력 적정 활용 : 외국인력의 지나친 활용으로 내국인근로자의 대체 또는 근로조건이 악화됨으로써 궁극적으로 건설인력 기반이 와해되는 것을 막기 위해 불법체류자 억제 대책과 현장별 및 직종별 외국인 활용 상한제를 검토함.

○ 교육훈련 및 자격 체계 구축

- 건설산업 전담기구 설치 : 건설산업을 구성하고 있는 노․사․정 및 관련기관의 참여를 전제로 건설산업 차원의 전담기구를 설치해야 함.

- 직업전망 제시 : 건설산업기본법에 기능인력의 활용 제도화, 교육자로의 규정 및 관련 과정 개설, 창업 시 우대 조치 확대, 건설관련 분야의 학생 및 훈련생에게 병역특례를 부여하는 방안 등을 검토해야 함.

- 현장성 제고 : 실기교육의 여건 개선과 현장 연계프로그램과의 연계 방안을 마련하여 현장성을 제고할 수 있음.

- 훈련시설 확충 및 운용 시간 : 전국 차원에서의 훈련시설 배치, 저녁시간 또는 겨울철 활용 실시, 훈련 수당의 지급 등의 조치가 필요함.

- 현장성을 반영한 자격체계 개선 및 검정 : 직종 및 숙련등급 조정, 자격 검정의 현장성 강화 등이 요구됨.

○ 취업알선망 구축

- 건설근로자의 특성을 반영한 취업알선 : 비정규근로자이자 자격증 활용 및 근로경력 관리가 미흡한 건설근로자에 대한 취업알선에는 여러 가지 어려움이 따름. 이러한 특성을 감안하여 건설산업의 민간 취업알선망을 활용하는 방안과 전국 차원의 네트웤 구축을 지원하여 관련 인프라를 효과적으로 갖추도록 유도하는 방안을 적극적으로 검토해야 함.

- 근로경력 정보 제공 : 경력자료의 축적과 증빙서 발급 기구로서 공인하는 조치가 필요함.

- 구인노력 인정 : 민간취업알선망을 통한 구인노력도 고용허가제 하에서 건설사업주가 외국인근로자를 고용하는 데 필요한 내국인에 대한 구인노력에 해당함을 인정해 줄 필요가 있음.

- 건설노동시장 정보 제공 : 고용보험 및 퇴직공제 DB를 활용할 수 있도록 허용하는 공식적인 조치가 필요함.

- 중간착취 억제 : 주기적으로 이루어지고 있는 불법 직업소개소에 대한 단속을 크게 강화하여야 함. 근로자에 대한 신고포상제를 도입한다면 더 큰 효과를 기대할 수 있을 것임.

제6장 단계적 접근 전략 및 각 당사자의 역할

○ 단계적 접근 전략

- 고용개선 방안의 인프라와 각 분야별 추진 과제의 관계 : 가장 중요한 인프라에 해당하는 조치는 바로 시공참여자 제도의 폐지와 고용보험 전자카드의 전국 확대 적용임. 이 두 가지의 기반 위에 기업 차원이 아닌 산업 차원에서 산업안전 및 사회복지 적용, 근로복지, 교육훈련 및 자격, 취업알선 등 고용개선 방안이 도입되고 추진되어야 함.

- 근로조건 향상 및 복지 증진 분야의 주요 추진 단계

․2007년 상반기 : 직접생산에 수반되는 비용 확보, 주휴수당 및 주40시간제 적용에 따르는 추가수당 확보, 겨울철 계속고용유지지원금 도입, 위생 및 편의시설을 제공, 사회보험료 확보, 퇴직공제제도의 적용범위 확대 및 부금일액 증액, 불법체류자에 대한 억제 대책 강화 및 외국인력 활용 상한비율제 도입 검토 등

․2007년 하반기 : 시공참여자 제도 폐지, 건설기능인력 보유업체에 대한 가점 부여, 고용보험 전자카드의 전국 확대 등

․2008년 상반기 : 산업차원에서 기초안전요소 공급 등

․2009년 : 4대 사회보험의 적용 및 징수 업무 일원화, 퇴직공제금의 수준을 근로기준법상의 퇴직금 수준에 맞추어 일원화 추진 등

․2010년 : 연차휴가제도 도입

․2011년 : 추가연금제도 도입

- 교육훈련 및 자격 체계 구축의 주요 추진 단계

․2007년 상반기 : 전담기구 설치 준비 등

․2007년 하반기 : 전담기구 설치, 기능인력 활용 규정 제도화, 자격증 직종 및 숙련 등급 조정 등

․2008년 상반기 : 현장 경력자를 실기교사로 활용하는 방안의 시행 및 실습비의 상향 조정 등 실기교육의 여건 개선, 현장연계프로그램 시행, 병역특례 부여, 전국차원의 훈련시설 배치, 현장성 높은 훈련 시작, 훈련수당 지급 등

․2009년 : 자격검정 실시 등

- 취업알선망 구축 및 운영의 주요 추진 단계

․2007년 상반기 : 민간취업알선망의 전국적인 네트웤 구축 지원, 고용촉진기구로 인정, 불법 직업소개소에 대한 단속 강화, 신고포상제 도입 검토 등

․2008년 상반기 : 경력증빙서 발급 기구로서 공인, 고용보험 및 퇴직공제회의 DB 활용 제도화 등

○ 각 당사자의 역할

- 근로조건 향상 및 복지 증진 분야 주요 당사자의 역할

․노동부 : 고용관리책임자에 대한 지원 확대, 주40시간제 확대 기준을 상시근로자수에서 총공사금액으로 변경, 겨울철 계속고용지원금 지급, 연차휴가제도 도입, 건설산업 차원에서 기초안전요소 공급, 산재예방노력 자체의 제도화, 위생 및 편의시설의 설치 강화, 고용보험 전자카드의 전국 확대, 실업급여 수급요건 합리화, 퇴직공제제도의 적용 범위 확대 및 부금 증액, 추가연금제도 도입, 불법체류자 억제 대책 강화 및 현장별 또는 직종별 외국인력 활용 상한선 설정 등

․건설교통부 : 시공참여자 제도 폐지, 기능인력 보유에 대한 시공능력평가 및 낙찰자 선정과정에서 가점 부여, 위생 및 편의시설에 대한 규정을 시방서 등에 구체화하고 시행 상황 감독, 사회보험료의 확보 및 전달을 명확히 하도록 하도급내역서에 구체적으로 명시 등

․재정경제부 : 적정공사비 확보 배려, 회계통첩을 통해 공공발주자에게 설계 원가에 주휴수당을 반영하도록 요구, 산재예방노력 자체를 PQ에 반영, 낙찰률 무관한 사회보험료 확보 및 초과 지급된 보험료 정산 등

․건설근로자공제회 : 산업차원의 기초안전요소를 공급하는 데 필요한 기금을 징수하고 지급, 연차휴가제도의 시행에 필요한 기금 관리, 추가연금제도 시행에 필요한 기금의 징수 및 운용 등

- 교육훈련 및 자격 체계 구축 분야 주요 당사자의 역할

․노동부 : ‘위원회’의 근거 규정 검토(건교부와 협의), 준비위원회 구성 및 주도적 참여, 폴리텍대학에 건설관련 학과 개설 및 기능장을 교수로 채용하도록 유도, 전담기구에 의해 제안된 건설산업의 교육훈련 및 자격 체계 그리고 자격검정 방안 공인, 전국차원의 훈련시설 배치 지원 등

․건설교통부 : ‘위원회’의 근거 규정 검토(노동부와 협의), 준비위원회 구성 및 주도적 참여, ‘건산법’에 기능인력을 체계적으로 정의하고 활용 방안에 대해 규정, 핵심기능인력에 대한 보유 강화, 시공과정에서의 투입 감독 유도, 훈련생의 실습현장을 지정하고 관리하는 데 협조 유도, 훈련시설 배치 지원 등

․교육인적자원부 : 전담기구인 ‘위원회’에 적극적으로 참여, 건설분야의 자격증 보유자를 실기교사 및 전문대 교수로 활용, 실기교육의 여건 개선, 교육과 현장 간의 연계프로그램 강구 등

․가칭 건설산업교육훈련위원회(전담기구) : 교육훈련 및 자격 체계 구축, 현장연계프로그램의 개발 및 운용, 전국차원의 훈련시설 배치 및 운영, 직종 및 숙련 등급 조정, 현장성 높은 훈련 실시 및 자격검정 실시 등

- 취업알선망 구축 분야 주요 당사자의 역할

․노동부 : 민간 취업알선망의 구축 지원, 고용보험 DB 중 건설기능인력의 정보 제공, 민간 취업알선망을 고용촉진기구로 지정, 불법 직업소개소에 대한 단속 강화 등

․건설교통부 : 민간 취업알선망의 구축 지원, 경력증빙서 발급 기구로서 공인, 고용보험 및 퇴직공제 DB의 전달 협조 등

․공인된 민간취업알선기구 : 전국 차원의 취업알선망 구축, 구인 및 구직 매개, 건설노동시장 정보의 관리 및 제공, 근로경력자료 축적 및 경력증빙서 발급 등

서론

연구 배경 및 목적

건설근로자는 고용 불안, 저임금 및 임금 체불, 장시간 근로, 산재 다발 등 열악한 근로환경에 처해 있고, 다단계 하도급구조 하에서 고용관계가 불명확해 자신의 경력은 물론 신분조차 입증하지 못하여 제반 공식제도로부터 소외되고 있다. 그 결과 직업이 갖추어야 할 가장 기본적인 조건마저 결여되어 기존 근로자의 현장 이탈과 젊은 층의 진입기피가 계속되어 고령화가 가속화되고 있다. 또한 신규인력 특히 젊은 층의 진입이 끊기면서 어깨너머 기능을 익히던 비공식적인 숙련형성 관행도 조만간 작동을 멈출 것으로 예상된다. 취업알선 역시 비공식적인 인맥에 의존하고 있으나 이것은 일과 사람에 대한 정보 전달범위가 편협해 항상적인 구인난과 구직난이 나타나고 있다. 이렇듯 건설근로자의 고용여건이 총체적으로 취약함에도 불구하고 동 업종에서의 고용안정 및 직업능력개발사업 실적은 타 산업에 비해 매우 저조하다. 예컨대, 2001년～2005년 7월까지 전체 산업의 고용보험 총수입(운용수입 포함) 대비 지출비율은 60.5%인 데 비해, 건설업의 경우 25.3%(총지출 526,352백만원, 총수입액 2,080,335백만원)에 그치고 있다. 이 중에서 건설일용근로자가 소속된 건설현장만을 따로 분류할 경우 고용보험 총수입 대비 지출비율은 더욱 낮아질 것으로 짐작된다.

20003～2005년 기간의 구체적인  건설산업에 대한 고용보험의 지원 내역은 제3장의 ‘건설산업에 대한 고용보험 지원 실적’ 부분에서 상술한다.

한편, 이미 수차례 건설기능인력의 고령화 및 부족 실태에 대한 조사와 연구가 진행되었으나 아직까지 건설현장의 실상은 개선되지 못하고 있는 실정이다. 요컨대, 다양한 주제의 연구가 진행되기는 하였으나 아직 유기적으로 결합되지 않은 상태이고 파편적으로 연구가 이루어져 실현 가능성을 떨어뜨리고 있다. 따라서 각 분야를 망라하는 종합적이고 유기적인 연구가 필요하다. 이에 고용안정, 직업능력개발, 실업급여, 자격제도 등 각 분야를 총 망라하여 건설근로자의 고용안정 및 인력수급개선을 위한 고용개선 방안 및 중기 로드맵의 마련이 필요하다. 또한 제2차 건설근로자고용개선계획 수립을 위해서도 건설근로자의 고용에 대한 종합적인 연구가 필요하다. 즉, 제1차 계획에서 목표로 했던 상황에 대한 점검과 이를 포함한 고용실태를 파악하고 모든 자료를 종합하여 향후 제2차 기본계획의 기초 자료로 활용해야 한다.

『건설근로자의고용개선등에관한법률』(’98.1.1시행) 제3조에는 건설근로자 고용개선 기본계획(이하 기본계획)을 수립․시행토록 규정되어 있다. 제1차 기본계획은 ’03년에 시작되어 현재에 이르고 있다. 노동부의 ‘건설근로자 고용개선 기본계획’(’03. 3)에 따르면 1차 기본계획의 수립 배경은 건설근로자의 직업능력개발 기회 미흡, 고용의 불안정, 근로자 복지 제도의 미비 등 직업전망이 불투명함에 따라 건설기능인력의 고령화가 진행되고 기능축적이 이루어지지 않아 숙련공을 중심으로 건설기능인력이 부족하다는 점이다. 따라서 일용근로자에 대한 고용보험 확대 적용(’04.1월)에 따라 건설일용근로자에 대한 고용보험의 원활한 적용을 위해서 건설현장의 고용관리체계의 개선을 추진할 필요가 있다. 한편, 1차 기본계획의 주요 내용은 크게 3개 분야로 구성된다. 첫째, 직업능력개발 체계의 확충이다. 건설기능인력 양성체제의 확충 및 건설업의 훈련컨소시엄 도입을 통한 직업훈련 확대, 건설관련 자격제도 개편 및 현장실무자격 검정 등 자격제도의 합리화 등을 추진한다. 둘째, 고용관리체계의 개선 및 고용안정 유도이다. 고용관리책임자 지정․운영 및 교육․연수를 통한 고용관리 개선, 일용근로자에 대한 효율적 고용보험 적용을 위한 수단 강구, 건설근로자의 계속고용 유도 및 취업알선 강화를 통한 고용안정 등을 추진한다. 셋째, 건설근로자의 복지증진이다. 건설근로자퇴직공제제도 의무가입 대상 및 비용지원의 확대, 건설근로자퇴직공제회 복지사업 확대, 건설근로자 건강검진 기반 조성 등을 추진한다.

본 연구에서는 건설근로자의 실태를 파악하고 구체적인 고용개선 방안을 도출함은 물론 제1차 기본계획에 포함되었던 각 분야별 사업을 구체적으로 분석하여 공과를 파악하고 이를 2차 계획 수립의 기초 자료로도 활용하고자 한다. 1차 기본계획의 실시를 통해 건설근로자의 고용개선을 시도했음에도 불구하고 여전히 근로환경이 열악해 청년층의 진입 기피와 고령화가 지속되고 있고 결국 숙련기반의 와해로 귀결될 것이라는 우려의 목소리가 높기 때문이다. 특히, 2007년 하반기부터 본격화될 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시 등 신도시 개발에 따라 90년대 초 200만호 개발시기에서 경험했던 숙련인력 중심의 구인난 및 임금 급등 현상이 재현되지 않을까 우려하고 있다.

따라서 단기 및 중기에 걸친 건설근로자의 진입 촉진 및 육성을 위한 종합적인 로드맵(road-map)으로서 고용개선 방안을 도출하고자 한다. 이 과정에서는 각 분야별 사업의 유기적 연관성을 감안하여 단계별 또는 사업 종류별로 단계적 접근전략을 제시하고 각 당사자별 역할을 정리하는 등의 종합적인 개선방안을 작성하고자 한다. 즉, 건설근로자의 고용개선을 위한 종합적인 로드맵(road-map)을 수립하려는 것이다. 그 내용은 노동부의 노동정책에 국한되지 않을 것이며 건설근로자의 고용을 둘러싼 모든 정책이 망라될 것이다. 그 중에서 노동부는 자신의 부처에서 추진할 내용과 타 부처로부터 협조를 받아야 할 사항을 구분하여 노동정책을 수립하고 추진해 나가게 될 것이다.

연구 범위 및 방법

가. 연구 대상 및 내용

본 연구의 대상인 ‘건설근로자’란 건설현장의 기능직 생산인력을 말한다. 이들은 기간적 의미보다는 비정규근로자라는 의미에서 통칭 ‘건설일용근로자’라고 불리기도 한다. 하지만 이때의 ‘일용’이라는 의미는 1일 단위 또는 1개월 미만으로 고용된다는 근로계약의 기간을 의미하지는 않는다. 보다 폭넓은 개념으로서 정규근로자와 대비되는 개념으로서 사용하며, 건설일용근로자 중에는 결과적으로 동일 현장에서 1년 이상 근무하는 근로자도 그가 건설현장의 생산직으로서 특정 기업에 정규직으로 고용된 근로자가 아니라면 본 연구의 대상인 건설일용근로자 개념에 포함된다. 한편, 여기에서의 건설근로자는 엔지니어 또는 기술인력과 대비되는 의미에서 ‘건설기능인력’으로 불리기도 한다.

연구 내용은 고용안정, 직업능력개발, 실업급여, 자격제도, 산업안전 등 건설근로자의 고용개선을 위한 전분야가 망라된다(그림 1 참조). 나아가 이러한 포괄적인 내용을 실현하기 위한 각 분야 간 유기적인 연계 및 중기 로드맵 제시와 각 당사자의 역할 분담 등도 연구 내용에 포함된다.

<그림 > 건설근로자 고용개선을 위한 3대 기반 및 상호 유기적 관계

나. 연구 방법

연구 방법으로는 문헌조사와 실태조사를 병행하게 된다. 문헌조사는 기존에 분야별로 진행된 연구 결과 중 본 연구와 연관된 부분을 찾아 집적하는 방법이다. 이를 통해 기존의 연구 중 건설근로자의 고용개선과 관련된 부분을 체계적으로 정리하고자 한다. 실태조사는 각 분야의 실무자, 정책입안자, 연구자 등 전문가를 대상으로 건설근로자의 고용상황을 파악하고 개선방안에 대한 견해를 파악하는 방법이다. 건설근로자의 고용개선과 관련된 분야가 근로복지, 능력개발, 취업알선 등 모든 분야에 걸쳐 있고 다루려는 내용이 이론적인 수준에 머무는 것이 아니라 실제 건설현장에서의 작동 가능성을 염두에 두고 있기 때문이다.

한편, 본 연구는 광범위한 주제를 다루고 있으므로 각 세부 주제에 대해서는 각 분야별로 전문가 자문회의를 개최하여 문제점과 개선 방안의 현실성을 담보하고자 한다. 또한 이론적 또는 정책적 측면과 더불어 현장성 측면이 충분히 고려될 수 있도록 사업주 및 근로자의 참여를 적극적으로 유도하고자 한다. 연구 자문회의는 매월 한 차례씩 갖게 되며 분야별 주요 참가기관은 다음과 같다. 정부 부처로서는 노동부의 관련 부서, 건설교통부, 교육인적자원부가 참여하고, 근로자 단체로서는 건설산업연맹과 기능장협회, 사용자 단체로서는 대한건협협회와 대한전문건설협회, 교육훈련기관으로서는 전문건설공제조합 직업전문학교과 공업고등학교, 그리고 유관기관으로서는 건설근로자공제회, 건설인력관리센터, 무료취업알선센터 등이 참여하게 된다.

보고서 구성

보고서는 <그림 2>에서 보는 바와 같이 총 6개의 장으로 구성된다. 제1장 서론에서는 건설근로자의 고용개선 문제를 왜 포괄적으로 다루고자 하는지에 대한 문제의식과 연구 목적에 대해 논의한다. 제2장 건설근로자의 고용 현황 및 문제점에서는 건설근로자의 고령화 및 숙련기반 약화에 이르게 한 근로환경, 훈련 및 자격, 취업알선 등의 현황과 문제점에 대해 살펴보고자 한다. 제3장 1차 기본계획의 성과 점검에서는 현재 진행 중인 기본계획의 주요 내용에 따른 개선 사항과 남은 과제에 대해 점검하고자 한다. 제4장 관련 사례 분석에서는 본 연구에서 다루고 있는 한국의 일반적인 건설현장과 유사함에도 불구하고 열악한 근로환경을 극복한 사례로서 독일의 건설현장과 한국의 전기공사현장을 소개한다. 제5장 분야별 고용개선 방안에서는 1차 기본계획의 성과 점검과 관련 사례 분석으로부터 얻어진 시사점을 종합하여 분야별 고용개선 방안을 도출하고자 한다. 제6장 단계적 접근 전략 및 각 당사자의 역할에서는 본 연구에서 제시된 방대한 개선방안의 경중과 선후를 고려하여 종합적인 로드맵을 제시하고자 한다. 아울러 관련 당사자별로 추진해야 할 정책과제를 다시 한 번 주제별로 정리하여 제시한다.

<그림 > 보고서의 구성

	문제 제기 및 연구 목적 제시
	건설근로자 고용 현황 및 문제점
1차 기본계획의 성과 점검				국내외 관련 사례 분석
	분야별 고용개선 방안 도출
	단계적 접근전략 및 각 당사자의 역할

기대 효과 및 활용 방안

가. 기여도

동 연구 결과는 비정규근로자라는 특성으로 인해 노동정책의 변방에 머물러 있었던 건설(일용)근로자를 노동부 노동정책의 중앙 무대로 끌어올리는 데 기여를 할 것이다. 기존의 노동정책은 대개 ‘정규근로자’ 그리고 이들로 구성된 ‘개별 기업’을 중심으로 수립되어 온 것이 사실이다. 따라서 개별 기업에 속하지 못한 비정규근로자는 노동정책의 핵심대상에서 빗겨나 있었다. 본 연구는 비정규근로자의 전형적인 특성을 지닌 건설(일용)근로자를 대상으로 함으로써 이들의 특성을 제도 내부로 끌어들일 수 있는 다양한 방안을 제시하게 된다.

또한 건설산업 이외의 모든 비정규근로자에 대한 노동정책 접근방향의 단초를 제공하게 될 것이다. 이것은 대체로 정규근로자에 머물던 노동정책을 비정규근로자까지 포괄하는 온전한 노동정책으로 상승시켜 노동정책의 수준을 한 단계 끌어올리는 데에도 기여할 것이다.

나. 기대 효과

분야 간 유기적인 연계와 단계별 접근을 담은 중기적인 노력을 통해 현실적이고 실질적인 건설근로자의 고용개선 효과를 기대할 수 있다. 고용안정, 직업능력개발, 근로조건, 직업전망, 산업안전 등 전반적인 분야의 중기 개선 효과가 기대된다. 또한 현장의 사정 및 제도의 정착 가능성을 고려하여 분야별 우선순위를 설정함으로써 현장과 괴리되지 않고 정책의 신뢰도를 높일 수 있을 것이다.

이러한 기대 효과를 주요 당사자별로 나누어 보면 다음과 같다. 먼저 정부 부처 중 노동부의 입장에서는 노동정책의 사각지대 해소 및 내실화, 양극화 해소에 기여할 것이다. 건설교통부의 입장에서는 건설산업의 인력기반 확충, 이미지 개선, 투명성 제고 등을 기대할 수 있고, 교육인적자원부의 입장에서는 공고생의 직업전망 제시와 공고 교육의 현장성 제고 방안을 얻을 수 있다. 사업주는 건설인력기반 확충으로 생산성 향상의 토대를 마련할 수 있으며, 근로자는 직업전망 확보, 근로조건 개선, 숙련향상 기회 확보, 근로복지 확충 등의 고용개선을 달성할 수 있을 것이다.

다. 활용 방안

고용개선과 관련된 노동정책의 모든 분야를 유기적으로 결합시킴으로써 향후 건설근로자 고용개선 정책의 기본 텍스트로 삼을 수 있을 것으로 기대된다. 종합적인 연구를 통해 건설근로자에 대한 노동정책의 각 분야 간 선후 순서와 경중의 무게를 밝히도록 해 관련 노동정책의 실효성을 높일 수 있는 기초 자료로써 활용할 수 있다.

또한 당면한 제2차 건설근로자 고용개선 기본계획의 내용으로 활용할 수 있다. 연구의 범위를 제1차 기본계획을 포함하여 보다 폭넓은 내용으로 상정함으로써 본 연구의 수행을 통해 1차 기본계획에 대한 평가가 이루어지도록 하고 향후 이를 기초로 제2차 기본계획의 수립에 활용할 수 있도록 한다.

건설근로자 고용 현황 및 문제점

건설근로자의 고용 동향

가. 건설산업에 대한 기초 통계

<표 1>에서 보는 바와 같이 2005년 현재 건설업의 GDP 규모는 약 52.2조원으로서 전산업에서 차지하는 비중은 7.1%이고, 건설업취업자수는 181만명으로서 전산업에서 차지하는 비중은 7.9%이다. 건설업이 전산업에서 차지하는 비중은 1998년 외환위기 이전인 1997년을 정점으로 감소했음을 알 수 있다. 특히, <그림 3>에 의하면 본 연구의 대상인 건설기능인력의 경우 2004년 말의 140만 6천명에서 2005년 말에는 130만 6천명으로 10만명 가량 감소하였다. <그림 3>의 수치는 12월말 시점의 자료로서 연간 자료인 <표 1>의 수치와 약간의 차이가 존재한다.

<표 > 건설산업의 GDP 및 취업자수 비중 추이

(단위 : 십억원, 천명, %)

구분		1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
국내 총생산 (GDP)	전산업	523,034.7 (100.0)	487,183.5 (100.0)	533,399.3 (100.0)	578,664.5 (100.0)	600,865.9 (100.0)	642,748.1 (100.0)	662,654.8 (100.0)	693,995.5 (100.0)	721,491.4 (100.0)
	건설업	53,667.3 (10.3)	48,295.2 (9.9)	44,458.6 (8.3)	42,926.7 (7.4)	45,279.0 (7.5)	46,529.4 (7.2)	50,548.7 (7.6)	51,459.1 (7.4)	52,522.0 (7.1)
취업자수	전산업	21,214.0 (100.0)	19,938.0 (100.0)	20,291.0 (100.0)	21,156.0 (100.0)	21,572.0 (100.0)	22,169.0 (100.0)	22,138.8 (100.0)	22,557.1 (100.0)	22,856.1 (100.0)
	건설업	2,027.0 (9.6)	1,580.0 (7.9)	1,475.0 (7.3)	1,580.0 (7.5)	1,585.0 (7.3)	1,746.0 (7.9)	1,815.7 (8.2)	1,819.8 (8.1)	1,814.4 (7.9)

주 : 국내총생산(GDP)는 2000년 기준 가격임. 연간 자료임.

자료 : 한국은행 홈페이지(http://ecos.bok.or.kr), 통계청 홈페이지(http://kosis.nso.go.kr)

<그림 > 건설업취업자 및 건설기능인력 추이(매년 말 기준)

자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 각 연도

한편, 통계청의 10개 직종 분류에 따르면 2005년 말 현재 건설업취업자가 가장 많은 직종은 기능원 및 관련기능종사자로서 약 88만 5천명(50.1%)이 여기에 속하고, 그 다음이 단순노무종사자로서 27만 8천명(15.8%)이 속해 있다(표 2 참조). 이 두 개 직종에 장치기계조작 및 조립종사자(14만 3천명, 8.1%)를 합한 3개 직종이 대체적으로 현장에서 직접 생산에 종사하는 ‘건설기능인력’에 해당할 것으로 판단된다. 따라서 건설기능인력은 약 130만 6천명에 이르며 건설업취업자 중에서 74.0%의 절대적인 비중을 차지한다. 건설기능인력 이외에 비중이 높은 직종은 사무종사자(19만 6천명, 11.1%), 고위임직원 및 관리자(11만 2천명, 6.4%), 기술공 및 준전문가(10만 3천명, 5.9%) 등의 순이다. 2000년에서 2005년까지의 기간 중 각 직종이 차지하는 구성비의 변화는 대체로 크지 않다. 다만, 단순노무종사자의 구성비가 동기간 중 19.1%에서 15.8%로 감소한 데 비해, 기능원 및 관련기능종사자는 47.6%에서 50.1%로 증가했다. 사무종사자 역시 9.9%에서 11.1%로 약간 증가했다.

<표 > 건설업취업자의 직종별 추이(각 연도 12월말 기준)

(단위 : 명)

구 분	2000	2001	2002	2003	2004	2005
0. 고위임직원 및 관리자	95,349	110,282	107,209	107,596	84,901	112,262
1. 전문가	37,970	48,789	56,028	46,915	47,377	38,785
2. 기술공 및 준전문가	96,397	98,562	89,873	107,023	114,000	103,359
3. 사무종사자	159,110	162,662	189,933	181,506	185,609	195,848
4. 서비스종사자	4,755	1,965	1,102	2,168	1,754	1,334
5. 판매근로자	0	2,906	3,172	2,446	3,942	5,348
6. 농업, 임업 및 어업 숙련 종사자	1,472	2,276	5,611	9,332	2,603	2,074
7. 기능원 및 관련기능 종사자	768,752	786,410	893,847	877,700	872,454	884,634
8. 장치, 기계조작 및 조립 종사자	141,905	137,480	137,414	148,020	119,658	143,090
9. 단순노무 종사자	307,857	296,960	320,516	368,648	414,079	278,494
계	1,613,567	1,648,292	1,804,705	1,851,354	1,846,377	1,765,228
구 성 비
구 분	2000	2001	2002	2003	2004	2005
0. 고위임직원 및 관리자	5.9	6.7	5.9	5.8	4.6	6.4
1. 전문가	2.4	3.0	3.1	2.5	2.6	2.2
2. 기술공 및 준전문가	6.0	6.0	5.0	5.8	6.2	5.9
3. 사무종사자	9.9	9.9	10.5	9.8	10.1	11.1
4. 서비스종사자	0.3	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1
5. 판매근로자	0.0	0.2	0.2	0.1	0.2	0.3
6. 농업임업 및 어업숙련종사자	0.1	0.1	0.3	0.5	0.1	0.1
7. 기능원 및 관련기능종사자	47.6	47.7	49.5	47.4	47.3	50.1
8. 장치기계조작 및 조립종사자	8.8	8.3	7.6	8.0	6.5	8.1
9. 단순노무종사자	19.1	18.0	17.8	19.9	22.4	15.8
계	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

주 : 각 직종의 개요 중 의회의원은 제외하였으며 통계청 홈페이지 해설을 요약하였음. 자료 분류 기준의 오차 등으로 통계청의 자료와 약간의 오차는 있으나 큰 흐름을 파악하는 데에는 문제가 없을 것으로 판단됨.

0. 고위임직원 및 관리자 : 정부, 기업 또는 단체의 정책과 활동을 기획, 지휘 및 조정하는 직무를 수행함.

1. 전문가 : 높은 수준의 전문적 지식과 경험을 기초로 해당 분야의 연구, 개발, 지도, 창작 등을 수행함.

2. 기술공 및 준전문가 : 기술적 지식과 경험을 기초로 전문가의 지휘 하에 조사, 연구, 기술 업무 등을 수행함.

3. 사무 종사자 : 관리자, 전문가 및 준전문가를 보조하여 사업계획을 입안하고 계획에 따라 업무추진을 수행함.

4. 서비스 종사자 : 개인보호, 이·미용, 조리 및 신변보호에 관련된 서비스를 제공하는 업무를 수행함.

5. 판매 종사자 : 상점이나 사업체 또는 공공장소에서 상품을 판매하거나 선전하는 등의 활동을 수행함.

6. 농업, 임업 및 어업숙련 종사자 : 농림수산물 생산에 필요한 지식과 경험을 기초로 관련 업무를 수행함.

7. 기능원 및 관련 기능종사자 : 광공업, 건설업 분야에서 관련된 지식과 기술을 응용하여 생산 업무를 수행함.

8. 장치, 기계조작 및 조립 종사자 : 기계 및 장비를 조작하고 부분품을 가지고 제품을 조립하는 업무를 수행함.

9. 단순노무 종사자 : 단순하고 일상적이며 거의 제한된 창의와 판단만을 필요로 하는 업무를 수행함.

자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 각 연도

한편, 건설산업을 구성하고 있는 건설업체는 2005년 말 현재 종합건설업 11,008개, 전문건설업 54,268개이다. 건설업체의 규모는 대체로 크지 않아 <표 3>과 <그림 4>에서 보는 바와 같이 종합건설업의 경우 79.6%가 50인 미만 규모이고 10인 미만의 규모도 17.9%에 이른다. 전문건설업의 경우 더욱 규모가 작아 91.0%가 50인 미만 규모이고 10인 미만의 규모도 51.6%에 이른다. 하지만 종사자수는 <그림 5>에서 보는 바와 같이 종합건설업의 경우 1,000인 이상 규모에 24.1%가 분포하고, 전문건설업의 경우 20～49인 규모에 23.2%가 분포하고 있다.

<표 > 건설업체의 종사자 규모별 종사자수 및 기업체수 분포

(단위 : 명, 개, %)

구분		계	1～9인	10～19	20～49	50～99	100 ～199	200 ～299	300 ～499	500 ～999	1000인 이상
종사자수	종합건설업	562,206 (100.0)	12,530 (2.2)	43,481 (7.7)	116,504 (20.7)	100,770 (17.9)	67,154 (11.9)	28,140 (5.0)	25,459 (4.5)	32,422 (5.8)	135,746 (24.1)
	전문건설업	1,174,960 (100.0)	117,131 (10.0)	172,353 (14.7)	272,095 (23.2)	210,978 (18.0)	166,214 (14.1)	61,658 (5.2)	81,721 (7.0)	54,634 (4.6)	38,175 (3.2)
기업체수	종합건설업	11,008 (100.0)	1,965 (17.9)	3,066 (27.9)	3,721 (33.8)	1,498 (13.6)	489 (4.4)	115 (1.0)	64 (0.6)	44 (0.4)	46 (0.4)
	전문건설업	54,268 (100.0)	27,995 (51.6)	12,479 (23.0)	8,875 (16.4)	3,114 (5.7)	1,227 (2.3)	252 (0.5)	217 (0.4)	86 (0.2)	23 (0.04)

자료 : 통계청, 건설업통계조사보고서(2004년도 기준), 2005. 12(기업체 대상 조사임)

<그림 >  건설업체의 종사자 규모별 기업체수 분포

자료 : 통계청, 건설업통계조사보고서(2004년도 기준), 2005. 12

<그림 > 건설업체의 종사자 규모별 종사자수 분포

자료 : 통계청, 건설업통계조사보고서(2004년도 기준), 2005. 12

나. 고령화 실태

<그림 6>를 통해 건설기능인력의 고령화 추이를 살펴보면 200만호 건설이 추진되었던 1988～1992년에 비해 고령화가 많이 진전되었음을 볼 수 있다. 당시에는 40대 이상의 비율이 약 50% 수준에 머물렀으나 2005년 말에는 63.8%에 이르렀다. 근육의 힘이 필요한 직종이므로 고령화는 숙련 저하, 품질 저하, 산재 증가로 나타나고 결국 인력기반 와해로 이어질 가능성이 높다.

<그림 > 건설기능인력의 고령화 추이(매년 말 기준)

자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 각 연도

이례적인 것은 2004년에 비해 2005년에 40대 이상의 비율이 약간 감소한 것으로 보이는데 이것은 고령화의 둔화보다는 내국인 기능인력 기반 약화의 결과로 풀이된다. <그림 7>을 통해 2005년 말과 2004년 말의 기능인력 연령별 증감을 살펴보면 50대(53,744명)와 60대(35,688명) 그리고 20대 이하(35,393천명)의 감소가 크고 30대(8,375명)와 40대(16,477명)에서 약간의 증가가 있었을 뿐이다. 50대는 현재 숙련도가 가장 높은 연령대인데 여기에서의 감소가 가장 많았다. 이러한 변화는 최저가 낙찰제 확대 이후 근로환경이 더욱 악화된 것과 불법체류자의 저임금 및 장시간 노동 공세가 강화된 것의 결과로서 내국인 근로자가 퇴출되는 현상을 반영하고 있는 듯하다.

심규범, 기능인력 확충 … 강 건너 불 구경할 때인가, 건설저널, 2006. 4

<그림 > 건설기능인력의 연령대별 증감 현황(매년 말 기준)

자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 각 연도

다. 중기 수요 전망

국토연구원(2005)의 전망에 의하면 신도시 개발이 정점에 이르는 시기의 건설투자는 2000년 불변가격 기준으로 138조원에 달해 2005년의 117조원(전망치)에 비해 17.9% 증가할 것으로 예상된다. 그에 따라 건설인력 수요 역시 최고 206만 4천명에 이르러 2005년 건설업취업자수 176만 5천명에 비해 약 16.9% 증가할 것으로 보인다. 그 격차는 약 30만명이다. 건설업취업자 중에서 기능인력이 차지하는 비중이 대체로 75%인 점을 감안한다면 30만명 중 기능인력은 22만명이다. 여기에 건설업의 1년 미만 전직 실업자인 기능인력 약 7만명을 추가적인 가용인력으로서 고려하더라도 15만명의 부족인원이 남는다. 위에서 살펴본 200만호 건설 시기의 경험에 비추어 보면 건설임금의 상승으로 1년간 유입 가능한 근로자 수라고 가볍게 치부할 수도 있다. 하지만 인구의 감소 추세와 기능인력의 고령화 진전 그리고 급속한 숙련 저하 등을 종합적으로 생각한다면 200만호 건설 시기의 기능인력 대란 상황이 재연될 가능성을 완전히 배제하기는 어렵다.

참고로 200만호 건설 시기의 상황을 살펴보자. 건설교통부의 ‘주택백서’(2002)에 의하면 1988년에서 1992년 기간 중 총 272만호를 건설했으며 건설투자 규모는 1990년 불변가격 기준으로 39조원에서 67조원으로 증가해 70.4% 급증하였다. 한편, 통계청 자료에 의하면 동기간 중 건설업취업자수는 102만 4천명에서 165만 8천명으로 불과 4년 사이에 61.9%가 증가했다. 이는 연평균 15만명씩 총 60만여명이 타 산업으로부터 유입되었음을 의미한다. 그럼에도 불구하고 건설임금 급등은 가라앉지 않아 3～4만원이던 일일임금이 동기간 중 직종에 따라 6～8만원까지 뛰어 올라 약 2배가량 상승하였다. 하지만 이러한 고임금에도 숙련인력을 구할 수 없어 생산과정의 차질을 빚었다. 또한 숙련인력이 매우 부족한데다 공기에 쫓기게 되자 ‘아무나 쓰고 보자’는 식의 다급한 심정으로 미숙련인력을 투입하게 되어 품질 저하 및 부실시공의 우려가 사회적인 문제로서 지적되기도 하였다. 그래도 지금보다 나았던 것은 당시에는 40대 이상의 비율이 약 50%대에 그치고 숙련인력의 평균 연령도 40대 중반 정도여서 고령화가 크게 진전되지 않은 상태였다.

<표 > 중장기 건설인력 수요 전망 (2006～2015)

구 분	건설인력 수요(천명)				건설투자 총계(조원) (2000년 불변가격 기준)
	주거용	비주거용	토목용	총계
2006	552	578	753	1,883	117.7
2007	580	596	746	1,922	121.7
2008	616	627	715	1,957	125.5
2009	655	665	694	2,014	129.3
2010	687	686	687	2,060	134.0
2011	685	659	664	2,007	132.4
2012	722	688	655	2,064	137.9
2013	682	672	626	1,980	134.0
2014	655	684	625	1,964	134.9
2015	643	694	601	1,939	136.7

자료 : 국토연구원

건설산업의 특성 및 구조적 문제점

가. 건설업의 특성과 고용관계 불명확 및 고용불안

건설산업은 생산물의 성격, 생산방식 및 고용구조 등 모든 면에서 타 산업 특히, 제조업과 뚜렷한 차이를 보이고 있다(표 5 참조). 고가성과 그로 인한 주문생산이라는 특성은 생산물에 대한 수요를 불확실하게 만들어 그 파생수요인 노동력에 대한 수요조차 불확실하게 한다. 복합성은 다수 기업의 참여와 여러 공종에 따른 순차적인 노동력 투입을 불가피하게 만들어 노동력 수요를 불규칙적으로 만든다. 또한 옥외생산이라는 특성은 생산의 수행 여부를 기후에 의존할 수밖에 없도록 해 장마철이나 겨울철에는 생산이 중단되도록 한다.

<표 > 건설산업과 일반제조업의 특성 비교

구 분	건 설 산 업	일 반 제 조 업
․생산물성격 ․생산수요 ․생산방식 ․생산구조 ․작업환경 ․고용구조 ․직업훈련 ․경력관리	․(반)영구적, 내구재, (준)공공재적 성격, 단위생산물의 고가성(高價性), 복합성 ․수요의 불확실성/불안정성 ․선(先)주문 후(後)생산, 일회적․개별적 생산 ․공종별/전문별 분할도급구조 ․고정된 생산물과 이동하는 가설 작업시설, 옥외생산으로 기후의존성 강함, 현장의 이동성 ․일용직 중심의 고용구조 ․개별기업은 훈련 회피, 현장에서 습득 ․개별기업에 의한 근로자 경력관리 부재	․소비재, 소모재, 단위생산물의 저가, 단순성 ․수요의 안정성 ․선(先)생산 후(後)판매, 반복적․표준적 생산 ․대부분 직접 생산 ․고정된 완전작업시설과 이동하는 생산물, 옥내생산으로 기후조건과 무관, 현장의 고정성 ․상용직 중심의 고용구조 ․개별기업 중심의 훈련실시 ․개별기업에 의한 근로자 경력관리

자료 : 방하남 외(1998), 건설일용근로자의 고용구조 및 근로복지에 관한 연구, 한국노동연구원 참조.

나. 구조적 문제점

건설근로자의 고용 상황을 악화시키는 구조적 문제점을 크게 두 가지로 대별해 볼 수 있다. 첫째, 불법임에도 불구하고 다단계 하도급구조가 만연되어 있다는 점이다. <그림 8>에서 보듯이 주문생산 또는 옥외생산이라는 건설생산의 특성으로부터 비롯된 다단계 하도급구조가 한편에서는 실공사비의 누수에 의한 생산물 부실화의 원인이 되고, 다른 한편에서는 일괄 하도급에 의한 부실업체의 만연과 근로환경 악화에 의한 기능인력 기반의 붕괴를 초래하고 있다. 둘째, 공식 제도와 건설현장 현실간의 괴리가  또 하나의 구조적 문제점으로 지적될 수 있다. 건설일용근로자는 비정규근로자로서 특정 기업에 소속되어 있지 아니하나 현행 제도는 대개 특정기업에 안정적으로 고용된 정규근로자를 중심으로 편제되어 있다. 따라서 건설일용근로자는 제반 공식 제도의 밖에 방치되어 고용 상황이 점차 악화되어 왔다.

<그림 > 건설산업의 구조적 문제점과 제도적 또는 현실적 여건

특히, 생산물의 고가성(高價性) 및 복합성(複合性) 그리고 생산과정의 옥외생산(屋外生産) 등의 특성이 직접적으로 다단계 하도급구조 및 고용관계 불명확, 계절적 고용 불안, 현장 이동에 따른 고용불안 등을 초래하게 된다(그림 9 참조).

<그림 > 건설업의 특성과 건설근로자의 고용관계 불명확 및 고용불안

다. 구조적 문제점의 발생 원인

1) 불법 다단계 하도급구조의 발생 원인 및 만연된 이유

건설업은 대개 수주생산과 옥외생산이라는 특성을 지니고 있어 수주량과 기후에 따라 생산이 중단될 가능성이 상존한다. 그러므로 개별 기업 차원에서 보면 직접생산에 따르는 관리 부담 등 조직비용을 최소화하기 위해 도급생산을 선택하고자 한다. <그림 10>에서 보듯이 현재 비정상적인 저가 수주가 일반화되어 있고, 직접생산에 소요되는 노동비용 또는 행정비용 부담이 과중하며, 직접생산에 대한 인센티브가 미흡하다. 즉, 직접생산에 따르는 조직비용이 도급생산에 따르는 거래비용보다 크다. 게다가 삼풍백화점 붕괴와 성수대교 붕괴 이후 부실시공을 막아보려는 취지에서 도입된 시공참여자 제도가 오히려 불법 다단계 하도급을 정당화하는 수단으로 악용되었다. 또한, 불법 하도급에 대한 정부의 감독 의지가 미흡했던 것이 산업 차원에서 불법 하도급을 만연시킨 배경이 되었던 것으로 판단된다.

요컨대, 불법 다단계 하도급구조는 ‘건설산업의 특성에서 비롯된 일상적인 생산중단의 가능성 ⇒ 생산수요의 투입 중단 가능성 ⇒ 직접생산에 따르는 조직비용 부담 기피, 제도적 보완 장치 부재 ⇒ 개별기업 차원의 도급생산 선호, 산업 또는 국가 차원의 감독 미흡 ⇒ 불법 다단계 하도급구조 만연’ 등 일련의 과정을 거쳐 형성된 것으로 생각할 수 있다.

<그림 > 개별기업 차원의 도급생산 선호 원인 : 조직비용 > 거래비용

2) 공식 제도와 건설현장 현실 간 괴리의 원인

우리의 공식 제도가 우리의 건설현장과 괴리된 원인은 선진 외국으로부터 신규 제도를 도입하는 우리의 관행에서 찾을 수 있다. 우리가 벤치마킹해 온 선진 제국의 산업 또는 노동시장은 이미 성숙단계에 올라 있어 그 사회에는 우리의 건설일용근로자와 같이 근로기록도 없이 이동이 잦은 근로자들이 없었을 것이다. 따라서 선진 제국의 제도에는 우리의 건설일용근로자와 같이 이동이 잦은 비정규근로자에 대한 고려는 없었기 때문이다. 그럼에도 불구하고 최근까지 공식 제도와 비정규근로자가 존재하는 현실 간의 괴리 문제가 크게 불거지지 않은 것은 우리가 제도를 도입하면서 정규근로자가 많은 대규모 사업장으로부터 시작해 확대해 왔기 때문이다.

열악한 근로조건 및 복지제도로부터의 소외

가. 다단계 하도급과 고용관계 불명확화

우리나라 건설산업의 생산구조는 <그림 11>에서 보는 바와 같이 수평적인 전문생산구조의 측면과 수직적인 다단계 하도급생산구조의 측면을 동시에 지니고 있다. 특히, 선진외국에 비해 수직적 다단계 구조가 길게 나타나는 경향이 있다.

<그림 > 건설산업의 생산 및 고용구조

발주자

일반건설업체

십장

전문건설업체

전문건설업체

…

십장

십장

십장

십장

…

건설기능인력

건설기능인력

건설기능인력

건설기능인력

수평적 전문생산구조

수직적

․ 중층적

하도급구조

㉮

㉯

㉰

㉱

실제시공단계

시공이전단계

합법

․

감독통제

엄격

불법

․

감독통제

곤란

<그림 12>은 건설현장의 다단계 하도급 실태를 보여주고 있다. 「건설산업기본법」에 의하면 2단계(일반-전문-팀․반장)까지의 하도급이 허용되고 있으나 팀․반장의 응답을 살펴보면 실제로는 3단계 이상을 넘어가는 불법하도급이 약 70%를 차지하는 것으로 나타난다. 바로 이것이 발주자(또는 구매자)와 약속된 건설업자 이외의 시공자가 개입되거나 각 단계마다 실공사비가 누수(漏水)되며 고용관계가 불명확하게 될 가능성을 보여준다.

<그림 > 건설현장의 다단계 하도급구조

자료 : 심규범(2006), 건설현장의 다단계 하도급구조 개선 방안, 한국건설산업연구원

(팀․반장 312명에 대한 설문조사 분석 결과)

한편, <그림 13>에서 보듯이 팀․반장의 활동 형태는 대개 기능공으로서의 역할을 동시에 수행하고 있으며, 이들 중 사업자등록증을 가진 팀․반장의 비율은 약 3%에 불과하다. 따라서 이들에게 건설근로자에 대한 고용관리를 기대하기는 어렵다.

<그림 > 건설현장 팀․반장의 활동 형태

자료 : 심규범(2006), 건설현장의 다단계 하도급구조 개선 방안, 한국건설산업연구원

(팀․반장 312명에 대한 설문조사 분석 결과)

<그림 14>와 <표 6>에서 보듯이 실제 근로계약 주체에 대해서는 전문 및 일반건설업체라는 응답이 약 80%에 이른다.

<그림 > 건설일용근로자에 대한 근로계약 책임주체에 대한 인식 : 팀․반장의 견해

자료 : 심규범(2006), 건설현장의 다단계 하도급구조 개선 방안, 한국건설산업연구원

(312명의 팀․반장 대상 설문조사 결과)

<표 > 건설현장 노무관리의 주체 : 팀․반장의 견해

(단위 : %)

구 분		계	일반건설 업체	전문건설 업체	윗 단계의 팀,반장	내가 직접	아무도 하지 않음	적용대상 아님	잘 모르겠음
계		100.0	10.1	68.2	8.4	6.4	4.1	0.3	2.4
근로계약	공공토목현장	100.0	16.7	83.3	0.0	0.0	0.0	0.0	0.0
	설비	100.0	3.3	75.0	8.3	10.0	3.3	0.0	0.0
	대형민간건축현장	100.0	12.2	71.7	5.6	6.1	2.2	0.0	2.2
	대형공공건축현장	100.0	16.7	60.0	16.7	6.7	0.0	0.0	0.0
	소형건축현장	100.0	0.0	26.3	26.3	0.0	31.6	5.3	10.5
건설근로자퇴직공제부금		100.0	25.7	44.5	2.1	0.3	10.6	5.8	11.0
고용보험, 산재보험		100.0	22.6	57.8	1.4	1.7	5.7	2.0	8.8
국민연금, 건강보험		100.0	10.2	34.7	0.7	6.3	23.5	8.8	15.8

자료 : 심규범(2006), 건설현장의 다단계 하도급구조 개선 방안, 한국건설산업연구원

(팀․반장 312명에 대한 설문조사 분석 결과)

하지만 <그림 15>에 의하면 실제 근로계약 체결 여부에 대해서는 고용계약을 체결하지 않았다(46.0%), 구두로 계약하였다(31.8%), 서면으로 계약하였다(22.2%)로 나타나 불완전한 고용관리 상태를 엿볼 수 있다.

<그림 > 건설일용근로자의 고용계약 체결 형태

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(건설일용근로자 197명에 대한 설문조사 분석 결과)

다음은 팀․반장을 실명화함으로써 견실시공을 유도하려 했으나 원래의 도입 취지와 달리 불법 다단계 하도급을 합법적인 도급인양 정당화해왔다는 지적을 받고 있는 시공참여자 제도의 공과에 대한 견해를 살펴보고자 한다. <그림 16>은 시공참여자 제도에 대한 인지도 및 참여도를 보여주고 있는데 평균 58.2%의 인지도와 39.7%의 참여도를 나타내고 있다. 대체로 플랜트 현장과 대형공공건축현장에서의 비율이 높다.

<그림 > 시공참여자 제도에 대한 인지도 및 참여도 : 팀․반장 응답

자료 : 심규범(2006), 건설현장의 다단계 하도급구조 개선 방안, 한국건설산업연구원

(팀․반장 312명에 대한 설문조사 분석 결과)

시공참여자 제도 도입 이후 ‘공사에 대한 책임감이 높아졌다’에 대한 견해(그림 17참조)는 팀․반장의 경우 변화 없다(48.6%), 더 낮아졌다(28.4%), 높아졌다(23.0%)가 대부분인데 비해, 전문건설업체의 경우에는 높아졌다(75.0%)의 비율이 높다.

<그림 > 시공참여자 제도 도입 이후 ‘공사에 대한 책임감이 높아졌다’에

대한 견해

자료 : 심규범(2006), 건설현장의 다단계 하도급구조 개선 방안, 한국건설산업연구원

(팀․반장 312명에 대한 설문조사 분석 결과)

시공참여자 제도 도입 이후 ‘부실시공이 감소했다’에 대한 견해(그림 18 참조)는 팀․반장의 경우 변화 없다(44.6%), 더 증가했다(37.5%)가 많으나 전문건설업체의 경우 감소했다(50%)와 변화 없다(50%)가 반반이다.

<그림 > 시공참여자 제도 도입 이후 ‘부실시공이 감소했다’에 대한 견해

자료 : 심규범(2006), 건설현장의 다단계 하도급구조 개선 방안, 한국건설산업연구원

(팀․반장 312명에 대한 설문조사 분석 결과)

시공참여자 제도 도입 이후 ‘다단계 하도급이 감소했다’에 대한 견해(그림 19 참조)는 팀․반장의 경우 변화 없다(36.8%), 더 증가했다(55.4%)가 대부분인 데 비해, 전문건설업체의 경우에는 감소했다(56.3%), 변화 없다(43.8%) 순으로 나타났다.

<그림 > 시공참여자 제도 도입 이후 ‘다단계 하도급이 감소했다’에 대한 견해

자료 : 심규범(2006), 건설현장의 다단계 하도급구조 개선 방안, 한국건설산업연구원

(팀․반장 312명에 대한 설문조사 분석 결과)

요컨대, 응답자가 다수인 팀․반장의 견해에 따르면 시공참여자 제도는 본래의 도입 취지인 책임감 제고, 부실시공 감소, 다단계 하도급 질서의 회복 등에 대해 오히려 역행한 측면이 있는 것으로 판단할 수 있다. 반대로 응답자가 소수이기는 하나 전문건설업체의 견해에 따르면 시공참여자 제도는 매우 긍정적인 기여를 한 것으로 판단할 수 있다.

나. 경력 입증 곤란과 공식 제도로부터 소외 및 근로환경 악화

고용관계가 불명확하게 된다는 것은 건설사업주가 노무관리 대상에서 건설일용근로자를 누락시키게 됨을 의미한다. 이는 건설일용근로자가 자신의 신분 및 경력을 입증하지 못하는 원인이 된다. 왜냐하면 우리나라에서 근로자의 신분 및 경력을 입증하는 방식은 대개 개별 사업주가 발급하는 재직증명서에 의존하기 때문이다. <그림 20>에 의하면 신분 및 경력 자료가 필요한 경우는 ‘산재발생으로 보상을 받아야할 때’(24.5%), ‘임금체불로 일한 날수를 입증해야 할 때’(22.7%), ‘은행 등에서 대출이 필요할 때’(19.5%), ‘실업급여나 퇴직공제부금을 신청할 때’(18.8%) 등을 많이 꼽고 있다. 그리고 <그림 21>에 의하면 현재의 입증 방법으로서 퇴직공제수첩은 공식적으로도 인정받을 수 있으나, 십장의 출력부는 인정받기 어렵다.

<그림 > 근로자 신분이나 근로경력 입증이 필요한 경우(복수응답)

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(건설일용근로자 197명에 대한 설문조사 분석 결과)

<그림 > 건설일용근로자의 근로경력 입증 방법

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(건설일용근로자 197명에 대한 설문조사 분석 결과)

결국 건설일용근로자들은 신분 및 경력 입증을 전제로 하는 제반 공식제도로부터 소외됨으로써 근로환경이 점차 악화되어 왔다고 할 수 있다. <그림 22>을 통해 건설근로자가 생각하는 불만족스러운 근로환경을 살펴보면 장시간 노동(23.4%)과 고용불안(21.1%)이 가장 많고, 노후대책 부재(13.4%), 저임금(12.3%), 사회보험 미적용(10.3%) 등이 유사하게 나타나고 있다.

<그림 > 불만족스러운 근로환경 : 건설근로자 응답

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원 방안, 한국노동연구원

다. 장시간 노동 및 저임금

1) 현황

본 연구에서는 근로자의 기억력에 의존하는 설문조사를 활용하지 않고 건설일용근로자에 대한 연간 추적 데이터를 활용하고자 한다. 건설산업연맹에서 부설로 운영하고 있는 ‘건설노동자무료취업알선센터’에서는 건설현장 생산직 근로자에 대해 지속적인 추적관리를 통해 연간 자료를 확보하고 있다. 이 자료로부터 건설일용근로자의 연간 근로일수 및 임금을 파악하려는 것이다. 본 연구에 활용하기 위해 확보한 표본수는 약 1,100명인데 그 중 현장의 기능직종은 966명이다. 동 조사에 포함된 항목은 ‘연령, 직종, 지역, 임금, 근로일수, 숙련수준, 경력연수’ 등이다. 분석기간은 2002년 7월부터 2003년 6월까지의 1년간이다.

심규범․김지혜(2004), 주40시간제 도입에 따른 건설현장의 변화 및 합리적 시행 방안, 한국건설산업연구원 참조

집중관리 데이터에 포함된 건설일용근로자 중 1년간 한 번도 자료가 누락되지 않은 근로자를 엄선하여 최종 86명의 자료를 선별하여 본 분석의 기초자료로 활용하고자 한다. 최종 선발된 건설일용근로자의 기본 특성을 살펴보면 직종은 목공, 철근공, 콘크리트공, 철골공, 조적공, 미장공, 타일공, 도장공, 방수공, 도배공, 비계공, 건축설비공 등 건설현장의 주요 직종을 포괄하고 있다. 연령대는 40대가 34.9%로 가장 많고 50대 32.6%, 30대 10.5% 순이다. 40대 이상이 88.4%를 차지하고 있으며 평균 연령은 50.3세이다. 이것은 현장에서 느끼는 대략적인 고령화 상황과 일치한다. 건설현장에서의 경력을 보면 10년 이상 경력자가 41.9%이고 5년 이상 경력자를 포함하면 75.6%에 달한다. 숙련도를 살펴보면 숙련공이 38.4%, 일반공 및 조공이 55.8%를 차지한다. 지역적 분포는 경기가 38.4%를 차지해 가장 많다. 통상 서울, 경기, 인천 등 수도권에 분포하는 건설기능인력이 전체의 약 50%를 차지하는 것과 비교하면 수도권 근로자가 약간 적게 포함되어 있는 셈이다. 요컨대, 건설현장에서 일하고 있는 건설일용근로자들의 일반적인 특성과 유사해 실제 근로실태를 대변할 수 있을 것으로 판단된다.

<표 > 분석 자료에 포함된 건설일용근로자의 기본 특성

(단위 : %)

연령대 (평균 50.3세)	계		10대		20대		30대		40대		50대		60대 이상
	100.0(86)		0.0		1.2		10.5		34.9		32.6		20.9
건설현장 경 력	신입		1년 미만		1～3년 미만		3～5년 미만		5～10년 미만		10년 이상
	3.5		1.2		3.5		16.3		33.7		41.9
숙련도	일반공		조공		반숙련공		숙련공
	44.2		11.6		5.8		38.4
지 역	부산	인천		대전		강원		경기		경북		전북		충남
	1.2	15.1		1.2		1.2		38.4		37.2		3.5		2.3

자료 : 건설노동자무료취업알선센터, 집중관리데이터 원자료, 2002. 7 ～ 2003. 6

집중관리 대상 건설일용근로자의 월별 근로일수 및 임금소득을 살펴보자. 월별 평균 근로일수는 21.3일이며 연간 합계는 255.6일로 집계된다. 겨울철인 1월과 2월에는 20일 이하로 감소해 전체 월 평균 근로일수를 100으로 할 때 76.4과 83.8의 지수를 나타내고 있다. 월 평균 일일임금은 78,588원이고 월 평균 총임금은 1,674,250원이며 연간 총임금 합계는 20,090,999원이다. 이들의 평균 연령 50.3세를 감안하면 높지 않은 수준의 임금이라고 판단된다.

<표 > 집중관리 대상 건설일용근로자의 기본 특성 분포

(단위 : 일, 원)

시 기	평균 근로일수	(지수)(A)	평균 일일임금	(지수)(B)	총임금	(지수)(A×B)
2002년 7월	23.3	(109.5)	77,105	( 98.1)	1,797,612	(107.4)
8월	24.3	(114.0)	78,728	(100.2)	1,910,516	(114.1)
9월	21.6	(101.2)	79,065	(100.6)	1,704,498	(101.8)
10월	26.1	(122.4)	79,490	(101.1)	2,071,351	(123.7)
11월	23.4	(110.0)	79,097	(100.6)	1,852,343	(110.6)
12월	21.9	(102.9)	78,718	(100.2)	1,725,396	(103.1)
2003년 1월	16.3	( 76.4)	78,474	( 99.9)	1,277,484	( 76.3)
2월	17.8	( 83.8)	77,519	( 98.6)	1,383,633	( 82.6)
3월	20.1	( 94.3)	79,264	(100.9)	1,592,655	( 95.1)
4월	19.8	( 92.9)	77,848	( 99.1)	1,540,668	( 92.0)
5월	21.9	(102.7)	78,945	(100.5)	1,726,696	(103.1)
6월	19.1	( 89.9)	78,797	(100.3)	1,508,147	( 90.1)
연간 평균	21.3	(100.0)	78,588	(100.0)	1,674,250	(100.0)
연간 합계	255.6		-		20,090,999

주 : 원자료의 건설일용근로자 중 1년 동안 한 번의 누락도 없이 지속적으로 관리된 86명의 근로자를 엄선함.

자료 : 건설노동자무료취업알선센터, 집중관리데이터 원자료

연간 실제 근로시간을 도출하기 위해 연간 실근로일수는 위의 집중관리자료에 나타난 255.6일을 적용한다. 일 평균근로시간은 신동우 외(2003)의 실태조사 자료에 나타난 2002년 기준 평상시 9.6시간, 동절기 9.2시간, 강우기 9.4시간을 활용한다. 이 경우 연간 실근로시간은 2,421.8시간으로 산정된다. 이는 2003년도 전산업 평균 총노동시간 2,378.4시간(=198.2시간×12월)에 비해 34.4시간 많은 것이다.

<표 > 건설일용근로자의 실제 근로시간

(단위 : 일, 시간)

구 분	2002.7	8	9	10	11	12	2003.1	2	3	4	5	6	연간
월 실근로일수	23.3	24.3	21.6	26.1	23.4	21.9	16.3	17.8	20.1	19.8	21.9	19.1	255.6
일 평균근로시간	9.4	9.4	9.6	9.6	9.6	9.2	9.2	9.2	9.6	9.6	9.6	9.6	9.5
월 실근로시간	219.0	228.4	207.4	250.6	224.6	201.5	150.0	163.8	193.0	190.1	210.2	183.4	2,421.8
월 초과근로시간	32.6	34.0	34.6	41.8	37.4	26.3	19.6	21.4	32.2	31.7	35.0	30.6	377.0
월 환산근로시간	240.9	248.6	225.0	279.8	243.0	210.2	150.0	163.8	197.4	191.1	225.4	187.0	2,562.4

자료 : 심규범․김지혜(2004), 주40시간제 도입에 따른 건설현장의 변화 및 합리적 시행 방안, 한국건설산업연구원

한편, <표 10>를 통해 통계청 경제활동인구조사 부가조사 결과에 나타난 건설일용근로자의 임금 수준을 살펴보면 2004년 기준으로 전체 상용직 근로자 임금의 54%에 불과하다. 건설업의 상용직 근로자와 비교하면 50.7%로서 격차는 더 벌어진다. 또한 건설업 일용직 근로자의 전산업 상용직 근로자 대비 임금 격차는 2002년 60.7%, 2003년 55.3%, 2004년 54% 등으로 매년 확대되고 있음을 알 수 있다.

<표 > 건설일용근로자의 평균임금 추이

(단위:만원)

	전산업 상용직	건 설 업
		상용직	임시직	일용직
2002년	176.9	194.8	125.5	107.5
2003년	195.8	206.8	136.5	108.4
2004년	203.6	220.3	146.2	111.8

주 : 평균임금은 6월 ～ 8월 3개월간의 평균임.

자료 : 통계청, 경제활동인구조사 부가조사 결과

2) 건설현장에서의 주40시간제 적용 곤란

건설현장의 실근로시간을 단축하기 위해서는 현재 단계적으로 확대되고 있는 주40시간제의 시행이 필요하나 현실적으로 그 여건이 조성되지 못하고 있다. 특히, 주40시간에 시행에 따라 증가하는 초과근로수당을 지불할 수 있는 건설업체의 ‘부담능력’이 확보되기 어려워 건설현장의 근로시간 단축은 더욱 지연되고 있는 상황이다.

2004년 7월 1일부터 상시근로자수 1,000인 이상인 기업으로부터 주40시간제가 도입되었다. 이후 2005년 7월에는 300인 이상까지 확대되었고, 2006년 7월에는 100인 이상 기업으로 확대되었다. 이때 상시근로자수란 본사 직원, 현장 파견직원, 현장채용직원, 직영근로자, 일용근로자, 파트타임근로자 등 명칭을 불문하고 당해 기업의 운영에 필요한 모든 근로자를 합친 개념이다. 노동부는 상대적으로 ‘부담능력’이 클 것으로 짐작되는 대규모 기업부터 단계적으로 확대 시행함으로써 제도의 실현 가능성을 높이고자 했던 것으로 단계적 시행의 취지를 해석할 수 있다.

하지만 상시근로자수 기준의 확대 방식으로는 건설업체의 부담능력을 확보하기 곤란하다. <그림 23>와 같이 여러 규모의 기업이 동일 프로젝트를 수행하기 위해 동시에 하나의 현장에서 일하는 건설산업이 특성상 발주자의 입장에서 <그림 24>과 같은 어려움이 발생하게 된다. 첫째, 발주자는 특정 프로젝트를 상시근로자수 100인 이상인 건설업자가 수주할 지 여부를 사전적으로 알 수 없다. 둘째, 해당 프로젝트 중 상시근로자수 100인 이상인 건설업체에 소속된 근로자가 전체 투입 근로자 중에서 어느 정도의 비중을 차지할 지에 대해 발주자는 사전적으로 알 수 없다. 셋째, 상시근로자수 100인 미만인 일반건설업체가 수주할 경우 발주자는 법정 근로시간 단축의 영향을 반영하지 않을 가능성이 높은데 아래 도급단계에서는 100인 이상 규모의 전문건설업체가 수주할 가능성도 있다.

<그림 > 건설현장에 공존하는 수많은 공종과 다양한 규모의 기업

150억원 공사

원수급인(150명)

철근하수급인

(120명)

토공사하수급인

(30명)

실내건축하수급인

(150명)

도장하수급인

(70명)

<그림 > 상시근로자수 기준으로 확대 적용시 발주자의 적정 원가 반영 어려움

								발주자
										①
100인 이상 일반건설업체														100인 미만 일반건설업체
		②
직영근로자												직영근로자			③
				100인 이상 전문건설업체				100인 미만 전문건설업체							100인 이상 전문건설업체				100인 미만 전문건설업체
				직영근로자				직영근로자							직영근로자				직영근로자
주 :				법정 근로시간 단축 적용										법정 근로시간 단축 미 적용

따라서 상시근로자수를 기준으로 하는 현행 확대 시행 방식에 의하면 건설업체는 발주자로부터 주40시간제 도입으로 인한 공사 원가 상승분을 반영 받기 어렵거나 일부만 받게 될 가능성이 높다. 하지만 건설근로자는 주당 40시간이 넘는 근로시간에 대해 초과근로수당을 요구할 수 있고 노동부는 이러한 요구를 지지하게 된다. 이때 건설업체는 딜레마에 빠지게 된다. 근로자들의 요구를 수용하자니 수익성이 악화될 것이고 그 요구를 거부하자니 노․사 간 마찰이 야기되거나 근로기준법을 위반하게 되고 근로자의 이탈을 유발할 수 있다. 특히, 시공참여자 제도의 폐지가 예정되어 있는 2007년 7월 이후에는 대다수의 건설업체가 50인 이상인 적용 대상에 포함되어 문제가 전국적으로 불거질 가능성이 높다.

3) 건설현장에서의 주휴일 미확보

근로기준법에 의하면 사용자는 근로자에게 1주일에 평균 1일 이상의 유급휴일을 주어야 한다. 따라서 <그림 25>에 보는 바와 같이 근로기준법을 준수하기 위해서는 발주자가 공사원가를 산정할 때 주44시간제에 의거하여 1주일에 공사수행일로 6일을 산정하더라도 직접노무비에는 주휴일 수당을 감안하여 7일치를 계상하여야 한다. 하지만 지금까지는 일요휴무제 시범실시 현장과 포항의 플랜트 현장 어느 현장에서든 일요일에 대한 휴일 수당을 공사 원가에 반영한 예는 없었다. 따라서 논리적 측면에서 볼 때 건설업체에서 일요일 주휴일 수당을 지급할 능력을 설계단계에서부터 확보해 주지 못했다고 할 수 있다. 또한 주휴일 수당은 개념상 포괄역산제 임금에 포함되었다고 보기도 어렵다. 결국 주휴일 수당을 확보하지 못한 개별 건설업체는 근로자가 수당의 지불을 요구할 경우 법적으로는 이를 거부할 수 없으므로 가능한 한 근로자와의 고용관계가 성립하는 것을 꺼리게 된다. 바로 이것이 직접생산에 따르는 조직비용 부담을 무겁게 해 도급생산을 선호하게 요인들 중 하나이다.

<근로기준법의 관련 규정>

법 제54조(휴일)

사용자는 근로자에 대하여 1주일에 평균 1회 이상의 유급휴일을 주어야 한다.

영 제25조(주휴일)

법 제54조의 규정에 의한 유급휴일은 1주간의 소정근로일수를 개근한 자에게 주어야 한다.

<그림 > 근로기준법에 의한 주휴일 수당 지급과 직접노무비 반영

	월	화	수	목	금	토	일
공사기간	○	○	○	○	○	○	×
직접노무비	○	○	○	○	○	○	○

주 : ○는 설계단계에서 포함, ×는 불포함을 의미함.

라. 생산중단 시기의 고용불안 : 기후요인에 의한 계절적 실업

<그림 26>을 살펴보면 건설업취업자수의 계절적 변동을 한 눈에 볼 수 있다. 옥외생산이라는 특성상 물이 얼어 습식시공이 어려워지는 겨울철과 비가 오는 장마철에는 건설업취업자가 감소하는 현상이 주기적으로 반복되고 있기 때문이다. 건설일용근로자의 입장에서는 현장에서의 작업 중단이 곧 실업으로 연결된다. 그리고 평소에 피보험자 관리가 이루어지지 않아 실업급여를 받는 경우도 드물다.

<그림 > 건설업취업자수의 월별 변동 추이(2004.5～2006.4)

자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 각 연도 각 월(홈페이지)

한편, <표 11>에 의하면 설문조사에 나타난 건설일용근로자의 한달 평균 취업일수는 연평균 20.0일인데 시기별로 편차가 있다. 즉, 평상시에는 22.5일, 강우기에는 18.2일, 동절기에는 16.2일로 나타나 동절기에는 평상시에 비해 약 72% 수준으로 근로일수가 감소하게 된다.

<표 > 한달 평균 취업일수

(단위 : 일)

구분		근로일수
월평균 취업일수	월 평균	20.0
	평상시(7개월) 강우기(2개월) 동절기(3개월)	22.5 18.2 16.2
연평균 취업일수		240.3

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(건설일용근로자 197명에 대한 설문조사 분석 결과)

<그림 27>에는 일을 못한 이유가 나타나 있는데 ‘비, 눈 등의 기후악화로 인해’(58.4%)가 가장 많고, 그 다음이 ‘일감이 부족하여’(24.7%)이다. 그 외 ‘현장여건으로 인해’(10.0%)라는 응답까지 합하면 비자발적 이유가 전체 응답 중 93.1%를 차지하고 있다.

<그림 > 일을 못한 이유

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(건설일용근로자 197명에 대한 설문조사 분석 결과)

마. 산업안전의 정착 미흡

1) 현황

<표 12>에서 보는 바와 같이 2005년 건설업의 재해자수는 15,918명으로서 전체 재해자수의 18.6%를 차지하고 있다. 그리고 건설업의 사망재해자수는 609명으로 전체 사망재해자수의 24.4%를 차지하고 있다. 이는 하루 평균 1.7명이 사망하는 셈이며 타 업종에 비해 상대적으로 사망재해의 발생이 높음을 알 수 있다. 한편, 건설업의 사망원인 중 1위는 재래형 원인인 추락(272명, 44.7%)으로 나타나 아직도 안전시설 미비 또는 안전보호구 미착용 등 기초적인 산재예방 노력이 미흡함을 짐작할 수 있다. 또한 <표 13>에 의하면 최근 들어 재해자수와 사망자수가 약간 감소하고는 있으나 여전히 높은 수준에 머물고 있다.

<표 > 업종별 산업재해 현황

(단위 : 명, %, 만인률)

구 분	2005			2004			증 감
	근로자수	재해자수 (사망자)	재해율 (사망만인율)	근로자수	재해자수 (사망자)	재해율 (사망만인율)	재해자수 (사망자)	재해율 (사망만인율)
총 계	11,059,193	85,411 (2,493)	0.77 (2.25)	10,473,090	88,874 (2,825)	0.85 (2.70)	-3,463 (-332)	-9.41 (-16.67)
광 업	16,014	2,258 (421)	14.10 (262.89)	16,135	2,289 (436)	14.19 (270.22)	-31 (-15)	-0.63 (-2.71)
제 조 업	3,053,545	35,999 (649)	1.18 (2.13)	2,929,451	37,579 (672)	1.28 (2.29)	-1,580 (-23)	-7.81 (-6.99)
건 설 업	2,127,454	15,918 (609)	0.75 (2.86)	2,009,686	18,896 (779)	0.94 (3.88)	-2,978 (-170)	-20.21 (-26.29)
전기가스 수 도 업	52,842	126 (7)	0.24 (1.32)	50,606	129 (8)	0.25 (1.58)	-3 (-1)	-4.00 (-16.46)
운수창고 통 신 업	669,107	4,700 (184)	0.70 (2.75)	654,776	5,099 (212)	0.78 (3.24)	-399 (-28)	-10.26 (-15.12)
기타산업	5,140,231	26,410 (623)	0.51 (1.21)	4,812,436	24,882 (718)	0.52 (1.49)	1,528 (-95)	-1.92 (-18.79)

자료 : 노동부 홈페이지(http://www.molab.go.kr)

<표 > 건설업의 재해자수 및 사망자수 연도별 추이

연도	재해자수(명)				사망자수(명)
	전산업		건설업		전산업		건설업
		(%)		(%)		(%)		(%)
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005	128,138 126,966 128,169 107,435 90,288 85,948 78,034 71,548 66,770 51,514 55,405 68,976 81,434 81,911 94,924 88,874 85,411	100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0	29,360 35,349 42,302 36,255 26,129 24,271 22,542 19,785 18,291 13,172 10,966 13,500 16,771 19,925 22,680 18,896 15,918	22.9 27.8 33.0 33.8 28.9 28.2 28.9 27.7 27.4 25.0 19.0 19.0 20.0 24.0 23.8 21.2 18.6	1,649 2,176 2,299 2,429 2,210 2,678 2,662 2,670 2,742 2,212 2,291 2,528 2,748 2,605 2,923 2,825 2,493	100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0	448 655 801 848 636 743 715 789 798 650 583 614 659 667 762 779 609	27.2 30.1 34.8 34.9 28.8 27.7 26.9 29.6 29.1 29.0 25.0 24.0 23.0 25.0 26.0 27.5 24.4
누계	1,491,745	100.0	386,112	25.9	42,771	100.0	10,958	25.6

자료 : 노동부 홈페이지(http://www.molab.go.kr)

건설현장의 산재 발생 정도를 설문조사 결과에서도 확인할 수 있는데, <그림 28>에 의하면 산재를 경험한 근로자는 평균적으로 51.1%에 달한다. 이를 현장 종류별로 살펴보면 소규모 건축현장인 연립․다가구․개인주택 현장과 아파트 공사현장에서 일하는 근로자 중 산재를 경험한 근로자가 62.5%와 52.0%로 비교적 많음을 알 수 있다. 특히, 소규모 현장의 비율이 높다.

<그림 > 산재를 경험한 근로자 비율 : 현장 종류별

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원 방안, 한국노동연구원

산재의 발생이 많은데 비해 산재 처리는 미흡한 것으로 보인다. <그림 29>에 의하면 ‘산재보험으로 처리하였다’는 응답은 19.2%에 그친다. 대신 ‘공상으로 처리하였다’는 응답이 54.6%를 차지하는데 대개 전문건설업체와 십장이 처리한 것으로 나타났다. 그리고 ‘보상받지 못했다’는 응답도 17.2%에 달한다. 즉, 본 설문조사에 의하면 산재 사고 중 드러나는 것은 약 1/4에 불과한 것으로 보인다.

<그림 > 산재에 대한 보상 방법

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원 방안, 한국노동연구원

한편, <그림 30>에 의하면 산재보험으로 처리하지 못한 이유에 대해 50.0%의 응답자는 ‘산재 처리를 요구하였으나 거부’당한 것으로 나타났으며, ‘산재보험으로 처리할 수 있는지 몰랐다’는 응답도 16.7%에 달한다. ‘공상처리 금액이 산재보상금보다 많다’는 응답은 1.3%에 그치고 있다.

<그림 > 산재보험으로 처리하지 못한 이유

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원 방안, 한국노동연구원

2) 산재예방노력 반영 미흡으로 산업안전 효과 반감

산재를 줄이는 데에는 산재예방노력 그 자체를 촉진하는 것이 가장 중요하나, 현행 제도는 산재의 발생이라는 결과 지표만을 반영하고 있다. 건설산업기본법(이하 건산법으로 약칭함) 제23조의 규정에 의하여 건설교통부 장관이 공시하는 시공능력을 감안하여 정하는 규모에 해당하는 건설업체에 대하여 노동부장관이 환산재해율을 산정 및 발표하도록 하고 있다.

환산재해율 공식에 대한 자세한 산정 방식은 심규범(2002) 참조. 재해율을 PQ에 반영하는 제도에 대한 개선 방안은 심규범․최은주(2005) 참조.

환산 재해자수

환산재해율 = -------------------- × 100

상시근로자수

이렇게 발표된 환산재해율은 주로 세 가지 방법으로 활용된다. 첫째, 재정경제부와 조달청에서 운용하는 PQ의 신인도에 반영된다. 2005년까지는 평균재해율의 0.4배 이하에서 2.0배 초과까지 6개 등급으로 구분되어 ±2점을 배점 받던 것이 2006년 들어 +2점 범위에서 가점만을 받는 것으로 변경되었다. 다만, 산재은폐에 대해 -2점까지 감점함으로써 은폐를 억제하기로 한 바 있다. 둘째, 행정자치부에서 운용하는 적격심사의 신인도에 반영된다. 이것은 평균재해율의 0.4배 이하에서 1.0배 이하까지 3개 등급으로 구분되어 +0.5, +1.0, +2.0 가점을 받는다. 셋째, 건설교통부에서 운용하는 건산법의 시공능력평가에 반영된다. 일반건설업체의 시공능력을 평가할 때 평균재해율의 1～2배에 해당하면 3년간 연평균 실적액의 3%를 감액하고 2배를 초과하면 5%를 감액한다.

하지만 산업안전 노력의 지표는 사후적 지표―산재발생 정도―외에 사전적 지표―산재예방 노력―도 존재한다. 이들의 장단점을 비교해 보면 <표 14>와 같이 정리할 수 있다.

<표 > 산업안전 관련 지표의 장단점 비교

구 분	사전 지표 : 산재예방 노력	사후 지표 : 재해율 등
장 점	산재예방 노력에 대한 제도적 반영의 확실성(certainty) 보장 (산재예방 노력 ⇒ 제도적 반영)	객관화 용이
단 점	객관화 어려움 모든 산재예방 노력의 계량화 불가능	산재예방 노력에 대한 제도적 반영의 불확실성(uncertainty) 존재 (산재예방 노력 ⇒ 재해율 양호 ⇒ 제도적 반영)
개선방향	객관화 방안 모색 조작 억제 방안 모색	산재 은폐 억제 방안 모색

자료 : 심규범 외(2005), PQ의 재해율 반영 제도 개선 방안, 건설교통부

먼저 재해율 등 사후적 지표의 장단점을 살펴보면, 객관화가 용이하다는 장점을 지니고 있으나 산재예방 노력을 촉진하는 데 간접적인 수단에 그칠 수밖에 없고 그 효과 역시 불확실하다는 단점이 있다. 즉, 산재예방 노력이 재해율이라는 결과를 통해서만 그 가치를 인정―PQ 신인도의 가점 등―받을 수 있는데 예상치 못한 이유로 재해가 발생할 경우 그간의 노력이 도로(徒勞)에 그칠 수도 있다는 것이다. 반대로 산재예방 노력을 하지 않아 재해가 발생할 경우 이것을 은폐하기만 한다면 PQ의 신인도에서 가점을 받을 수도 있다. 즉, 산재예방 노력이 PQ의 점수 등으로 귀결되는 과정에서 간접성과 불확실성이 존재한다는 것이다. 이러한 점 때문에 재해율 등 사후적 지표만으로 산재예방 노력을 촉진하기에는 한계가 있다. 이러한 상황에서는 안전담당 부서에서 산재예방 활동에 보다 적극적인 투자를 하기 어렵다. 산업안전에 대한 투자가 수주상의 이익과 직접적으로 연결되지 못하고 불확실성을 지니기 때문이다. 그 결과 산업안전 관련 규제 완화에 따라 안전부서의 축소 또는 안전담당자들의 비정규직화를 초래하였고 중장기적인 계획 하에 안정적으로 산업안전 활동을 수행하는 것이 어려워졌다고 분석할 수 있다.

다음은 사전적 지표인 산재예방 노력 지표의 장단점을 생각해보자. 직접성과 확실성이라는 장점을 갖는다. 산재예방 노력 자체가 가치 있는 활동으로 직접적으로 인정받을 수 있다. 평가자가 요구하는 일정한 체크리스트 항목을 충족시키면 곧바로 PQ 신인도의 가점 등을 확실하게 받을 수 있기 때문이다. 즉, 산재예방 노력이 PQ의 점수 등으로 귀결되는 과정에서 직접성과 확실성을 보장받을 수 있다는 것이다. 이러한 여건이 조성되면 안전담당 부서에서 산재예방 활동에 보다 적극적인 투자를 할 수 있다. 산업안전에 대한 투자가 수주상의 이익과 직접적으로 연결되어 확실성을 보장받기 때문이다. 이러한 조치는 안전부서의 확충 또는 안전담당자들의 정규직화를 유도할 수 있고 그 결과 중장기적인 계획 하에 안정적인 산업안전 활동을 수행하도록 촉진할 수 있을 것이다. 하지만 사전적 지표의 단점으로서 산재예방 노력을 객관화하기 어렵다는 점과 모든 무형의 노력까지 지표로 만들기는 어렵다는 한계를 지닌다. 따라서 산재예방 노력을 여하히 객관화할 수 있는가가 사전적 지표 도입 가능성의 핵심이다.

3) 현장 차원에서의 안전요소 공급과 근로자의 이동에 따른 문제점

건설현장의 일용근로자들은 비정규직으로서 이동이 잦다는 특징을 지닌다. 하지만 우리의 산업안전보건법은 대체로 정규직 근로자를 염두에 두고 설계되어 있다. 따라서 정규근로자에게는 문제없이 적용되는 데 비해 비정규근로자에 대해서는 문제가 발생하는 항목들이 있다. 산업안전 분야의 건강검진, 개인안전보호구, 기초안전교육 등도 그러하다. 이러한 요소에 대해 개별 기업에서 공급하는 현행 방식 하에서는 대규모 현장에 들어가는 근로자는 중복으로 지급받고 중소규모 이하의 현장에서 일하는 근로자는 전혀 지급받지 못하는 이중성이 나타나고 있다. 따라서 이동이 잦은 근로자들의 특성을 감안하여 이러한 기초안전요소를 산업차원에서 공급하는 방안을 검토해 보아야 한다.

4) 위생 및 편의시설 미비

건설현장에는 분진과 유해물질이 많아 식사 전 또는 퇴근 전에는 샤워를 통해 청결을 유지할 수 있는 위생시설이 반드시 필요하다. 또한, 높은 강도로 장시간 육체노동을 수행하기 때문에 적절한 휴게 시설도 반드시 요구된다. 하지만 일부 대규모 현장을 제외하고는 화장실, 세면대, 샤워시설 등의 기초 위생 및 편의시설이 제대로 갖추어지지 못하다. 또한 현장에 일부 시설이 있더라도 기술관리직 근로자들이 사용하는 것에 비해 질적 수준이 지나치게 낮고 그나마도 양적으로 부족해 불편을 호소하고 있다.

바. 고용보험 적용 미흡

1) 적용 현황

<표 15>에 의하면 건설공사 현장의 고용보험 피보험자수는 미미한 수준에 그치고 있다. 건설현장의 기능인력은 약 130만명에 달하는 것으로 추정되나 고용보험피보험자수는 약 8만명 수준에 머물고 있다.

<표 > 건설공사현장의 고용보험피보험자 추이 : 총공사금액 규모별

(단위 : 명)

구분		계	40억원 미만	40억 - 70억원 미만	70억 - 100억원 미만	100억- 200억원 미만	200억- 300억원 미만	300억- 500억원 미만	500억원 이상
2006.4	계	80,620	56,156	937	752	2,764	2,214	4,595	13,202
	남	43,265	24,290	754	555	2,138	1,628	3,586	10,314
2005.12	계	71,892	45,872	1,027	833	3,004	2,378	5,143	13,635
	남	39,138	18,825	821	637	2,288	1,778	4,054	10,735
2004.12	계	69,952	34,560	1,844	1,188	4,440	3,449	7,030	17,441
	남	43,244	14,479	1,573	963	3,503	2,667	5,703	14,356
2003.12	계	64,164	12,859	2,276	1,742	5,924	5,326	9,667	26,370
	남	52,296	8,963	1,957	1,450	4,901	4,397	8,163	22,465

자료 : 한국산업인력공단, 고용보험통계월보, 각 연도 각 월

2) 실업급여 신청의 불합리

건설일용근로자의 입장에서 볼 때 현행 실업급여 신청 및 수급 요건은 실업급여 취지에 위배될 가능성을 내포하고 있다. 실업급여를 지급하는 취지는 실업기간 동안 실업자의 생계유지를 도모하고 구직활동을 지원하여 재취업을 촉진하는 것이다. 따라서 일할 의사와 능력이 있음에도 불구하고 취업하지 못하는 상황 또는 현저히 소득이 감소하는 상황에 처해 있을 때 적시에 실업급여가 지급되어야 한다. 하지만 일용근로자에 대한 실업급여 수급요건이 불합리하게 규정되어 있어 건설일용근로자에게는 실업급여를 지급하는 취지를 살리지 못하는 문제점이 발생할 것으로 우려된다.

관련 규정을 살펴보면, 고용보험법 제31조(구직급여의 수급요건) 제1항 제5호는 ‘제33조의2의 규정에 의한 수급자격인정신청일 이전 1월간의 근로일수가 10일 미만일 것’이라고 규정하고 있다. 동 규정은 취업과 실업을 반복하는 일용근로자의 경우 실업이라고 할 만한 시기를 규정한 것으로 볼 수 있다. 즉, 일용근로자의 소득이 급격히 감소한 이후에 실업급여를 신청할 수 있도록 시기를 규정하려는 취지이다.

하지만 정작 10일 미만으로 감소한 시기에 실업급여를 수급하지 못하는 문제점이 발생하게 된다. 논의를 단순히 하기 위해 아래와 같이 일하는 건설일용근로자를 상정하고자 한다. ‘근로일수가 월 10일 미만으로 감소’한 사실을 ‘신청요건’으로 할 경우 이 근로자가 수급자격을 신청할 수 있는 시기는 대략 1월 중순 또는 1월 말이 되며 그로부터 7일을 대기하고 다시 7일 후인 2월 초순이나 중순이 되어서야 실업급여를 수급하게 될 것이다. 그러나 이 경우 정작 소득이 현저히 감소한 1월에는 아무런 조치가 이루어지지 않아 ‘구직활동 촉진’ 및 ‘생계유지 도모’라는 취지에 위배된다. 요컨대, ‘근로일수가 월 10일 미만으로 감소’한 사실을 실업급여의 ‘신청 요건’으로 할 경우 실제 소득이 현저히 감소한 기간에 급여를 받지 못하게 되는 모순이 발생하며, 이때 ‘구직촉진’과 ‘생계도모’라는 실업급여의 2대 취지를 모두 상실하게 된다.

해당월   :   12월                1월                2월                  3월

-------- ------------∥----------------∥----------------∥---------------

근로일수  :   12일                2일                3일                 13일

사. 퇴직공제제도의 신속한 확대, 노후대책으로서는 아직 미흡

건설근로자 퇴직공제제도는 근로기간이 단기적이고 이동이 빈번해 근로기준법상의 퇴직금 혜택을 누리기 어려운 건설일용근로자에게 그와 유사한 퇴직금 혜택을 부여하고자 1998년부터 시행되고 있다. 이것은 사업주가 공제회와 건설일용근로자를 피공제자로 하는 공제 계약을 체결하고 공제부금을 납부하면 근로자가 건설업을 그만 둘 때에 퇴직공제금을 지급 받게 되는 제도이다.

<표 16>과 <표 17>에서 보듯이 2006년 9월 현재 의무가입 대상 공사 중 공공공사 93.6%, 민간공사 74.4%, 민자유치 96.2%의 누적 가입률 실적을 보이고 있으며 빠른 속도로 정착되고 있다. 2006년 6월말 현재 피공제자수는 약 43만명이며, 퇴직공제금 지급인원 누계는 약 5만 5천명이고 지급금액 누계는 약 617억원이다. 공제기금 적립액은 약 4,485억원이다. 2006년에는 EDI에 의한 전자적 관리방식의 도입과 전국의 8개 지부를 설치함으로써 건설근로자 퇴직공제제도의 새로운 전기를 맞고 있다.

<표 > 건설근로자 퇴직공제사업 가입 추이

(단위 : 건, %)

구 분		합계	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006.9
의무가입대상 건설공사건수1) (A)	소 계	20,048	465	1,015	581	864	1,371	1,636	5,461	5,561	3,094
	공공 10억원이상	18,300	370	878(407)4)	451	762	1,197	1,441	5,128	5,202	2,871
	주택 300호이상	1,613	95	137	130	102	174	195	289	323	168
	민자유치	135	-	-	-	-	-	-	44	36	55
공제가입건수2) (B)	소 계	18,472	119	454	794	705	1,185	1,568	4,251	5,609	3,787
	공공 10억원이상	17,142	119	432	766	667	1,094	1,336	3,938	5,278	3,512
	주택 300호이상	1,200	-	22	28	38	91	232	287	285	217
	민자유치	130	-	-	-	-	-	-	26	46	58
누적가입율3) (B/A)*100	소 계	92.1	25.6	38.7	66.4	70.9	75.9	81.4	79.8	86.6	92.1
	공공 10억원이상	93.6	32.2	44.2	77.6	80.7	84.1	86.5	81.6	88.3	93.6
	주택 300호이상	74.4	-	9.5	13.9	19.0	28.1	49.7	63.6	68.0	74.4
	민자유치	96.2	-	-	-	-	-	-	60.5	90	96.2

주 : 1) 의무가입대상 건설공사건수는 도급계약일 기준임.

2) 공제가입건수는 공제가입일 기준임.

3) 누적가입율(%) = (당해연도까지의 누적 가입건수)/(당해 연도까지의 누적 공사건수)*100

4) 878건 가운데 407건은 1997년 12월 31일 이전에 발주된 장기계속공사로서 1999년 8월 6일 "건설산업기본법" 시행령 개정으로 의무가입대상공사에 추가된 공사임.

자료 : 건설근로자공제회

<표 > 건설근로자 퇴직공제사업의 수첩 발급․공제금 지급․적립액 추이

(단위 : 건, 천원)

구 분		합 계	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006.9
피공제자 수		1,517,376	1,007	38,517	83,869	98,465	132,927	172,657	277,491	279,201	433,242
공제부금납부액		529,177,656	98,784	7,211,144	26,586,109	40,883,779	46,986,089	69,370,970	111,540,553	136,210,454	90,289,774
고용보험지원금		6,175,422	-	20,040	255,954	941,660	1,295,092	2,162,110	811,712	377,052	311,802
퇴직공제금 지급	지급인원	54,939	-	3	638	3,836	5,046	6,621	11,419	15,044	12,332
	지급액	61,702,985	-	1,673	512,265	3,598,543	5,268,181	7,325,018	12,782,112	17,072,733	15,142,460
	평균 지급액	1,123	-	558	803	938	1,044	1,106	1,119	1,135	1,228
퇴직공제금 적립금 (이자수입제외)		448,451,155	94,080	6,886,123	25,063,792	36,280,049	40,775,567	60,904,682	94,258,698	113,028,561	71,159,603

주 : 퇴직공제금 적립금 = (공제부금납부액×20/21) + 고용보험지원금 - 퇴직공제금 지급액

피공제수는 퇴직공제금 지급인원이 포함됨.

자료 : 건설근로자공제회

하지만 아직 적용범위가 한정되어 있고 공제금액이 낮아 조속한 개선이 요구된다. 예컨대, 최근 확대되고 있는 주상복합공사의 경우 주택법이 아니라 건축법에 의해 시공되고 있다는 이유로 300호 이상의 공동주택이고 유사한 건설근로자가 일하는 현장임에도 불구하고 퇴직공제제도의 적용대상에서 제외되고 있다. 또한, 한전에서 남동발전, 남부 발전 등으로 분리되어 시공하고 있는 발전소 공사의 경우도 실질적으로는 공공공사의 성격을 지니고 있으나 법 규정의 미비로 퇴직공제 적용대상에서 제외되고 있다. 국가 기간산업인 철강, 석유화학 분야 역시 공공성이 높음에도 불구하고 퇴직공제 대상에서 제외되고 있다.

한편, 근로기준법 상의 퇴직금 수준과 격차가 심해 실질적인 노후대책으로서는 아직까지 미흡하다는 문제를 안고 있다. 현행 1일 공제부금액 2,000원인 경우의 건설근로자퇴직공제금은 연간 252일을 기준으로 504,000원이다. 이는 근로기준법 상의 퇴직금인 1개월치 평균임금에 비해 크게 낮은 수준이다. 예컨대, 일반기능직근로자 퇴직금 1,927,000의 26%에 불과하다. 이러한 문제를 해소하기 위해 향후 2007년에는 1일 공제부금액을 3,000원, 2008년에는 4,000원 수준으로 상향조정하기로 결정되어 있다.

아. 외국인력에 의한 대체 및 근로조건 저하

자세한 내용은 심규범(2006), 건설현장의 동포인력 활용 개선 방안, 법무부 재외동포정책세미나 참조.

1) 활용 현황

건설현장에서 외국인력을 활용할 수 있는 경로는 합법적인 산업연수․연수취업제, 고용허가제, 취업관리제(또는 고용특례자)와 불법체류자에 대한 활용 등이다. <표 18>에서 보듯이 2006년 9월말 현재의 외국인력 체류 규모는 산업연수․연수취업제 10,927명, 일반고용허가제 118명, 특례고용허가제(취업관리제) 19,394명으로 집계된다(외국인력연수단, 노동부 내부 자료). 하지만 불법체류자의 규모는 정확히 파악하기 어렵다. 노동부의 ‘2006년 외국인력종합계획’에는 2005년 말 현재 건설현장의 불법체류자가 43,390명으로 집계된 바 있다. 그러나 건설현장의 실무자들이나 근로자들이 추정하기로는 10만명 이상일 것으로 판단하고 있다. 한국건설산업연구원이 실시한 2003년 6월의 수도권 현장의 불법체류자 규모 조사에서는 약 12만명, 2003년 12월 불법체류자 합법화 조치 이후의 현장 조사에서는 약 10만명으로 추정한 바 있다.

<표 > 건설현장의 외국인력 활용 경로의 개요 및 활용 규모(2006년 9월말 현재)

구 분	산업연수․연수취업제	고용허가제(일반)	고용허가제(특례) (구(舊) 취업관리제)	불법체류자
법적 근거	출입국관리법시행령 제24조의2 (법무부)	외국인근로자의 고용등에관한법률 (노동부)	외국인근로자의 고용등에관한법률 (노동부)	-
대상 인력	제한 무	제한 무	외국국적 동포	통제 불능
사업주의 내국인 고용 노력 여부	불필요	7일 이상 고용 노력	불필요	-
체류 기간	연수 1년, 취업 1년	3년 (1년 단위 재계약)	3년 (6개월 단위 재발급)	통제 불능
대상 현장	300억원 이상 SOC 공사, 임대․국민 주택기금아파트 등	좌 동	300억원 미만 건설공사	통제 불능
외국인의 사업장 이동 가능성	특정 사유 하에서 허용	불가능	원칙적으로 허용	통제 불능
내국인 대체 및 근로조건 저하 가능성	낮 음	낮 음	중 간	높 음
2006년 9월말 현재 체류 규모	10,927명	118명	19,394명	4만～10만명

자료 : 심규범(2006), 건설현장의 동포인력 활용 개선 방안, 재외동포정책세미나, 법무부

2) 내국인의 대체 및 근로조건 악화

외국인력에 의한 내국인 대체 및 근로조건 악화가 발생하는 원인은 크게 활용 규모에 대한 통제 가능성과 사업장 이동 가능성이다. 첫째, 활용 규모에 대한 통제 가능성이 낮을 경우 내국인 노동시장에 대한 보완적 활용 수준을 넘어 과도한 대체 수준에 이르더라도 이를 조절하기 어렵다. 둘째, 사업장 이동 가능성이 높을수록 내국인근로자와 경쟁관계에 설 가능성이 높아지므로 임금저하 및 장시간근로 등 근로조건의 악화를 가져오게 된다. 그러나 반대로 외국인근로자의 입장에서는 사업장 이동 가능성이 높을수록 인권침해 소지를 예방할 수 있는 긍정적 효과를 지니게 된다.

활용 규모에 대한 통제 가능성과 사업장 이동 가능성 측면에서 현행 외국인력 활용 경로를 비교해 보면 다음과 같다. 공식제도 중 산업연수제와 일반고용허가제의 경우 사업장 이동이 어려우므로 내국인을 대체하거나 근로조건을 악화시킬 가능성이 상대적으로 낮다. 특례고용허가제의 경우 사업장이 이동이 자유로워 저임금과 장시간근로를 감수하면서 내국인을 대체하거나 근로조건을 악화시킬 가능성이 있다. 하지만 비자 발급 규모를 조절함으로써 통제의 가능성은 존재한다. 불법체류자의 경우 아무런 통제 없이 사업장을 이동함으로써 내국인을 대체하고 근로조건을 악화시킬 가능성은 매우 높다.

실제로 새벽인력시장 또는 건설현장 근로자들과의 면담을 통해 내국인 근로자들의 불만을 읽을 수 있다. 가장 많은 불만은 외국인력으로 인해 일자리를 빼앗겼다는 점이고, 그 다음이 그들 때문에 최근의 임금이 하락하고 근로시간이 길어진다는 점이다. 최근에는 내국인근로자와 외국인근로자의 갈등이 격화되면서 물리적 충돌이 자주 발생한다고 한다. 결국 건설근로자에게는 외국인력은 물론 재외동포에 대해서도 상당한 반감이 누적되고 있고, 향후 더 커다란 충돌이 야기되지 않을까 우려되는 상황이다.

건설근로자 교육훈련 및 자격 체계의 현황 및 문제점

가. 이상적인 교육훈련 및 자격 체계의 요소 : 직업전망 및 현장성

양질의 노동력 기반을 확보하기 위해서는 그 직업을 통해 얻을 수 있는 ‘직위와 임금’으로 요약되는 ‘직업전망의 제시’가 매우 중요하다. 특히, 비정규근로자로서 기업의 직무사다리가 존재하지 않는 건설기능인력의 경우 자격증 체계가 유일한 직업전망의 원천이라고 할 수 있다. 그런데 자격증의 가치는 사업주 및 정부의 활용 여부에 달려 있고 그 핵심은 ‘현장성’이다. 따라서 논의의 핵심은 ‘현장성 제고 및 직업전망 제시’ 방안이다(그림 31 참조). 하지만 건설현장에서는 직업전망과 현장성 두 가지 요소 모두가 결여되어 있다.

<그림 > 교육훈련 및 자격제도 작동 여부의 핵심 요소 : 직업전망 및 현장성

나. 건설근로자의 기능습득 경로 및 훈련실시 현황

<표 19>에 의하면 건설근로자의 기능습득 경로 중 공식습득경로인 공공 및 민간훈련기관이 차지하는 비율은 6.5%에 불과하다. 그에 비해 작업팀을 통한 습득경로를 의미하는 친척 및 지인이 차지하는 비율이 77.8%에 달한다. 그 중에서 혼자서 경험을 통해 배웠다는 응답도 14.7%나 차지한다. 이것은 작업팀이 기능습득의 기회를 제공하기는 하되 팀 내에서조차 친절히 기능을 가르쳐주기 보다는 근로자 본인이 어깨너머로 곁눈질해가면서 일머리를 깨우쳤음을 짐작케 한다.

<표 > 건설근로자의 기능습득 경로

(단위 : %, 명)

전 체	친척으로부터	친구나 그전부터 알고 있던 사람으로부터	건설현장에서 만난 사람으로부터
100.0(665)	11.1	24.4	42.3
공공직업훈련원이나 공공교육기관에서	사설학원이나 민간(기업체)훈련원에서	노동조합의 기능학교에서	혼자서 경험을 통해
4.7	1.8	0.5	14.7

자료 : 심규범(2000), 한국 건설노동시장의 비공식성과 숙련형성의 한계, 고대 박사학위 논문

<표 20>은 숙련정도에 따른 훈련 참여 및 자격 보유 정도를 보여 주고 있다. 고숙련자의 경우에도 훈련 참여 및 자격 보유 비율이 낮아 훈련 및 자격 관련제도가 건설현장에 미치는 영향력이 미미함을 알 수 있다.

<표 > 숙련정도에 따른 훈련참여자 및 자격보유자 비율

(단위 : %, 명)

	전 체	훈련참여자 비율	자격보유자 비율
전 체	100.0(911)	11.9	7.2
십 장	100.0( 83)	12.0	6.0
기 능 공	100.0(612)	12.6	7.2
조 공	100.0(111)	8.1	4.5
일 반 공	100.0(105)	8.6	10.5

자료 : 한국노동연구원(1996a)

<표 21>에는 건설업체의 직업훈련 실시 여부가 나타나 있는데 건설인력이 부족하다고 느낀 건설사업주가 65%이고 그 중 기능공이 부족하다고 응답한 사업주가 76%에 달했으나 자신이 직접 훈련을 실시한 경우는 많지 않았다.

<표 > 건설업체의 직업훈련 실시 여부

(단위 : %, 업체)

	전 체	건설인력이 부족하다고 응답한 기업	건설인력이 부족하지 않다고 응답한 기업
전 체	100.0(200)	100.0(129)	100.0( 71)
실시하지 않음	90.5	89.1	93.0
실시하고 있음	9.5	10.9	7.0

주 : (  )안은 기업체수임.

자료 : 한국노동연구원 설문조사(1996b)

<표 22>는 노동부의 직업 훈련 사업 중 건설업 분야 실시 현황을 보여 주고 있다. 2005년에는 전체 108,171명 중 건설업이 3,807명이 참여해 3.5%를 차지하였다. 특히 기업단위에서 개별적으로 실시하기 어렵거나 인력 부족이 예상되는 직종 또는 산업분야를 중심으로 실시하는 우선직종훈련의 참여자수는 2,262명이었다. 하지만 전체적으로 건설업 취업자 비중이 7.9%에 비하면 우선직종훈련을 제외하고는 참여도가 크게 낮은 수준임을 알 수 있다. 특히, 기능사양성훈련의 경우 전체 산업에 대한 비중이 1.5%에 그쳤다.

<표 > 직업훈련 실시 현황(2005)

(단위 : 명, %)

구 분	합 계	실업자 재취직 훈련	취업지원훈련	고용촉진훈련	기능사 양성훈련	우선직종훈련
전체 산업	108,171 (100.0)	53,428 (100.0)	18,056 (100.0)	10,000 (100.0)	10,673 (100.0)	16,014 (100.0)
건 설 업	3,807 (3.5)	2,535 (4.7)	1,110 (6.1)	- (-)	160 (1.5)	2,262 (14.1)

주 : 고용촉진훈련의 수치는 천단위에서 반올림 한 자료임. 건설업 분야의 세부 자료가 명시되지 않음.

자료 : 노동부, 직업능력개발사업현황, 2005. 7.

다. 기능습득 경로별 교육훈련의 현황 및 문제점

건설근로자가 기능을 습득하는 다양한 경로를 유형화한 것이 <표 23>이다.

<표 > 건설관련 교육훈련의 구분

구 분	관련 제도 및 개요	관련 주체
건설관련 학과의 공고 교육	실업계 고등학교 교육	교육인적자원부, 학교, 학생
개별 기업 중심의 공식 훈련	고용보험 및 직업훈련 제도	노동부, 개별 사업주, 근로자
작업팀내의 비공식 훈련	건설현장에서의 작업 중 기능 습득	건설현장 작업팀(십장, 근로자)
산업차원 훈련	고용보험	사업주 단체, 근로자 단체, 학생, 근로자

건설관련 공고의 경우 공식적인 고교 학력 인정이라는 참여 유인이 있음에도 불구하고 건설근로자의 직업전망이 불투명하고 숙련의 현장성이 낮다는 한계를 지니고 있다(표 24 참조). 따라서 건설 관련 학과의 정원이 감소하고 교육의 내용도 현장의 기능 교육이 아닌 컴퓨터 작업 위주로 변질되고 있다(표 25 참조). 졸업생의 진학률도 80%에 달해 기능인력 양성이라는 취지가 무색해지고 있다.

<표 > 건설관련 ‘공업고등학교’ 실기교육의 문제점과 개선방향 요약

구 분		건설관련 학과의 학생 (교육수요)	공업고등학교 (교육공급)	정 부(교육인적자원부) (교육․제도공급)
공고 실기교육	참여요인	․고등학교 학력 인정 ․숙련향상의 토대인 체계적인 지식 습득	․학교의 존립 이유	․국가차원의 실업계 인력 양성
	기피요인	․건설근로자의 직업전망 부재	․학생 및 학부모의 기피	․학생 및 학부모의 기피
	제약요인	․현장과 괴리된 실기교재 ․실기선생님의 실기능력 부족 ․실습현장의 교육여건 부재	․실습현장의 교육여건 부재 ․실기교육 기자재 부족 ․신입생 감소	․교육인적자원부가 직업전망을 제시하기 어려워 교육 장려에 한계 ․신입생 모집 곤란
개선방향	제도내부	․현장성 제고를 위한 교재 개편 ․현장경험자를 실기교사로 활용 ․현장의 교육여건 개선	․현장의 교육여건 개선 ․실기교육 기자재 확충	-
	제도외부	․자격증 체계를 통한 직업전망 제시 ․장학금제도 마련 및 현장실습 수당 인상 ․건설현장의 근로환경 개선 등 진입 유인 마련	․자격증 체계를 통한 직업전망 제시 ․건설현장의 근로환경 개선 등 진입유인 마련	․건설교통부 관할 법령에 자격증의 활용 방안 명시 ․건설현장의 근로환경 개선 등 진입유인 마련

<표 > 공고의 건설관련 기능인력 양성 규모

(단위 : 명, %)

공업고등학교 건설관련 학과	3학년 학생수
	1999년(A)	2003년	2004년	2005(B)	B/A(%)
계	15,670	8,716	7,599	6,628	42.30%
건축과	7,739	2,568	2,284	1,991	25.73%
건축디자인과1)	168	1,459	1,407	1,503	894.64%
건축설비과	166	31	32	-	-
배관용접 관련과	792	34	32	35	4.42%
실내건축 관련과1)	268	997	856	505	188.43%
지적 관련과1)	107	276	267	243	227.10%
토목 관련과	6,430	2,384	1,795	1,620	25.19%
기타 관련과2)	-	967	926	731	-

주 : 1) 이들 과정은 건설현장 위주의 기능이라기보다 기술분야에 가깝다고 볼 수 있음.

2) 전산설계, 장비 관련 학과가 포함됨.

자료 : 교육인적자원부 홈페이지, 교육통계연보, 2005.

한편, 개별기업 중심의 공식제도는 직업전망의 불투명에 의한 근로자의 참여 기피와 훈련효과의 귀속 불확실에 따른 사업주의 훈련제공 기피로 인해 거의 실시되지 않고 있다(표 26 참조). 사업주의 입장에서는 비정규근로자를 대상으로 훈련을 실시하더라도 이들이 다른 현장으로 이동할 경우 훈련투자 효과가 자신에게 귀속될 가능성이 낮기 때문이다.

<표 > 훈련 및 자격 관련 ‘개별 기업 중심 공식제도’의 문제점과 개선방향 요약

구 분		건설근로자 (훈련수요)	개별 건설사업주 (훈련공급․활용)	정 부(노동부) (훈련․제도공급)
공식제도	참여요인	․숙련향상의 토대인 체계적인 지식 습득 ․훈련기회의 개방 ․신기술 습득 가능	․훈련이수자 활용시 생산성 향상	․국가차원의 인적자원 개발
	기피요인	․훈련과 현장간 괴리 ․훈련 및 자격증에 대한 우대 부재 ․근로자신분 및 경력 입증불가 ․건설업 기피	․훈련효과의 귀속 불확실	․건설업 특성 복잡 ․건설근로자 관리 부재
	제약요인	․훈련기회의 절대 부족 ․훈련과 생계 병행 불가 ․훈련참여 시간 부족 ․인지 부족	․훈련비용 부담 ․훈련생 모집 곤란	․건설업특성 및 전문성 반영 어려움 ․비정규근로자에 대한 적정홍보 곤란 ․훈련생 모집 곤란
개선방향	제도내부	․훈련과 현장의 연계 ․훈련 직종 및 개설기관 확대	․산업차원의 훈련 강구	-
	제도외부	․자격증에 대한 우대조치 마련 ․훈련과 생계 병행 방안 마련 ․훈련시간 및 근로시간 조정 ․신분 및 경력 입증제도 마련 ․적정홍보 방안 강구 ․사회보험 적용, 생애비젼 제시 등 진입유인 마련	․훈련비용 공제 후 고용보험료 납부 ․상용화와 비용의 사회화 ․산업차원의 비용부담 ․훈련생 진입유인 마련	․건설업 특성 및 전문성 반영이 가능한 제도 강구 ․시행 및 지원주체 구분 ․훈련생 진입유인 마련

현장에서 어깨너머 배우는 ‘비공식제도’가 건설근로자의 기능습득 경로 중 가장 큰 비중을 차지하는 이유는 숙련의 현장성이 높고 임금수취 및 기능습득이 병행할 수 있다는 참여 유인이 있기 때문이다(표 27 참조). 그러나 숙련이 불균등하고 체계적이지 못하다는 점과 숙련향상에 대해 공식적인 신분 및 경력으로 인정받지 못한다는 한계를 지니고 있다. 하지만 이러한 기능습득 경로가 직면하고 있는 보다 심각한 문제점은 젊은 층의 신규 진입이 거의 끊기면서 선배로부터 후배로의 기능전수 자체가 지속되기 어려워졌다는 점이다.

<표 > 훈련 및 자격 관련 ‘비공식제도’의 문제점과 개선방향 요약

구 분		건설근로자 (훈련수요)	개별 건설사업주 (훈련공급)	정 부 (훈련․제도공급)
비공식제도	참여요인	․현장작업과 기능습득 내용의 결합 ․현장작업 참여가 기능습득 기회 획득과 동일 ․숙련등급에 대해 직위 및 임금 우대 ․작업에 의한 임금수취와 숙련형성 병행 ․작업시간과 기능습득시간 혼합 ․작업팀 내부에서 신분․경력 인정	-	-
	기피요인	․신기술 습득 불가능	-	-
	제약요인	․인적유대 외부자에 대한 훈련기회 박탈 ․숙련에 대한 수급조절 불가 ․숙련의 불균등 ․숙련형성에 장기간 소요 ․이론적 토대가 미약해 숙련의 고급화에 한계 ․자격인정 범위의 편협 ․일반적으로 통용되는 신분 및 경력 입증 불가 ․건설업 진입유인 및 비젼 제공 불가	-	-
개선방향	제도내부	․전수되는 기능내용의 충실화 및 체계화 ․숙련 및 자격인정의 표준화 및 일반화 ․훈련과정 및 정원을 정형화하여 숙련의 수급조절 ․인적유대 없이도 참여 가능한 훈련체제 필요	-	-
	제도외부	․일반적으로 통용 가능한 숙련․자격인정․신분․경력 등의 기준 및 관리체제 마련 ․사회보험 적용, 생애비젼 제시 등 진입유인 마련	-	-

초기업단위 또는 산업차원의 기능습득 경로 중 근로자단체에 의한 훈련의 경우 숙련의 현장성이 높다는 점과 임금수취(낮시간) 및 숙련형성(저녁시간)을 병행할 수 있다는 장점에도 불구하고 노조의 조직률이 미약하여 실질적인 훈련효과가 크지 못하다(표 28 참조).

<표 > ‘건설노조’의 훈련에 대한 문제점과 개선방향 요약

구 분		건설근로자(훈련수요)	지역 건설노조(훈련공급)
건설노조훈련	참여 요인	․현장작업과 기능습득 내용의 결합 ․작업팀에서 숙련등급에 대해 직위 및 임금 우대 ․작업에 의한 임금수취와 숙련형성 병행 ․작업 중 습득기능을 활용해 현장과 연계 ․훈련기회의 개방 ․신기술 습득 가능 ․숙련공과의 인맥 강화	․조합원의 삶의 질 향상 ․조직의 확대 및 위상 제고
	기피 요인	․노조에 대한 부정적인 이미지	-
	제약 요인	․근로시간 단축 없이는 훈련참여 시간 확보 어려움 ․노조 유무에 따른 훈련기회의 박탈 ․조합마다 상이한 기준을 적용하여 숙련의 불균등 ․자격인정 범위의 편협 ․일반적으로 통용되는 신분 및 경력 입증 불가 ․건설업 진입유인 및 비젼 제공 불가	․훈련비용 부담 ․규모의 영세성으로 숙련에 대한 공급조절 불가 ․행정능력 부족
개선방향	제도 내부	․연맹차원에서의 훈련기준 보완 ․숙련 및 자격인정의 표준화 및 일반화 ․거주지 근처에 훈련시설을 배치해 접근성 제고	․훈련과정 및 정원을 확대하여 숙련의 수급조절
	제도 외부	․근로시간 단축으로 훈련시간 확보 ․일반적으로 통용 가능한 숙련․자격인정․신분․경력 등의 기준 및 관리체제 마련 ․사회보험 적용, 생애비젼 제시 등 진입유인 마련	․노조훈련에 대한 고용보험의 지원 ․지자체나 정부에 의한 시설지원 ․연맹차원에서의 기능학교 운영

한편, 산업차원의 기능습득 경로 중 사업주단체에 의한 훈련의 경우 숙련의 현장성이 높다는 점과 체계적인 훈련이 가능하다는 장점에도 불구하고 훈련시설이 전국에 한 곳에 불과하고 훈련 참여와 임금수취를 병행하기 어렵다는 한계가 존재한다(표 29 참조).

<표 > ‘건설사업주 단체’의 훈련에 대한 문제점과 개선방향 요약

구 분		건설근로자 (훈련수요)	건설사업주 단체 (훈련공급)	정 부 (제도공급)
사업주단체훈련	참여 요인	․숙련향상의 토대인 체계적인 지식 습득(전문성 강화) ․훈련과 현장간 괴리 완화 ․훈련기회의 개방 ․신기술 습득 가능	․산업차원의 훈련으로 건설업 전체에 기능인력 공급	․국가차원의 인적자원 개발
	기피 요인	․훈련 및 자격증에 대한 우대 부재 ․근로자신분 및 경력 입증불가 ․건설업 기피	-	-
	제약 요인	․지리적 접근성 제약으로 향상훈련을 받기에는 부적합 ․훈련기간 중 현장과의 연계 부재 ․훈련과 생계 병행 불가 ․저녁시간 훈련과정의 부재 ․인지 부족	․정부위탁훈련과정 미지정시 훈련재원 불안정 ․적정 표준훈련비 계상 미흡 ․훈련생 모집 곤란	․사업주단체에 대한 지원 체제 미흡 ․3D 또는 인력부족이 심각한 직종을 정부가 모두 파악하기에는 전문성 부족
개선방향	제도 내부	․현장과 연계된 자격제도 구축 ․훈련기간 중 현장과의 연계 모색 ․훈련직종 및 설치기관 확대 ․훈련시간의 탄력적 운영	․건설산업 차원의 사업내훈련으로 인정 ․훈련비용의 우선지급과 사후 정산 병행 ․표준훈련비 적정화	․훈련의 주도권을 민간에서 보유 ․산업차원 훈련을 사업내 훈련 수준으로 지원하도록 여건 조성
	제도 외부	․자격증에 대한 우대조치 마련 ․훈련과 생계 병행 방안 마련 ․근로시간 조정 ․신분 및 경력 입증제도 마련 ․적정홍보 방안 강구 ․사회보험 적용, 생애비젼 제시 등 진입유인 마련	․전체 건설산업 차원의 비용 부담 ․훈련생 진입유인 마련	․민간의 사업시행 및 정부의 지원 구분 ․훈련생 진입유인 마련

위에서 논의한 기능습득 경로별로 장단점을 비교하고 그로부터 개선방향을 도출한 것이 <표 30>이다. 주된 개선방향은 훈련기간 중 현장과 연계를 통한 현장성 제고, 이동성을 고려한 산업차원의 훈련 실시, 야간/주말/겨울철 등 탄력적인 훈련시간 운용 등이다.

<표 > 현행 건설관련 교육훈련에 대한 평가 및 개선 방향 요약

구 분		판 단 기 준	공고 교육	공식 훈련	비공식 훈련	산업차원 훈련	개선 방향
훈련	내용	․교육훈련 내용의 현장성	×	×	○	△	․훈련기간 중 현장과의 연계
		․교육훈련의 체계화 및 표준화	△	△	×	○	․건설업 차원에서 훈련기준 체계화
		․신속한 신기술 반영	△	△	×	○	․산업차원에서 신속한 신기술 반영 방안 모색
	방법	․훈련효과 귀속단위 고려	-	×	△	○	․이동성을 고려해 ‘산업단위’ 훈련
		․훈련시설의 충분한 배치	-	×	△	×	․전국적으로 훈련시설의 양적인 확충
		․지역수요에 기반한 배치	△	△	△	×	․지역특성에 기반한 훈련시설 배치
		․훈련기회의 개방	○	△	×	○	․인맥 등을 초월한 공식제도로 구축
		․탄력적인 훈련시간 운영	-	×	×	○	․야간/주말/동계훈련 등 탄력적 운영
		․훈련수당 지급	-	×	×	△	․산업차원의 훈련수당 모색
		․훈련비의 사전지급/사후정산	-	×	-	△	․사업내훈련에 의하되 사전지급 필요
자격	내용	․자격내용의 현장성	×	×	○	×	․‘작업량 처리능력’ 등 현장요구 반영
		․현장의 숙련등급 관행 반영	×	×	○	×	․기능공에 이르는 일련의 등급 반영
	방법	․타산업과의 차별성 반영	×	×	○	×	․현장경력 및 실기 등 중요시
		․건설업차원의 단일체제 구축	○	△	×	△	․전국 건설현장에 공통된 체제 구축

주 : ○는 ‘해결 가능’, △는 ‘부분적 해결’, ×는 ‘해결 불가’를 의미함.

라. 건설분야 자격 체계의 현황 및 문제점

현재의 자격 체계 중 건설산업과 관련된다고 판단되는 국가자격의 종류는 건축분야 33개, 토목분야 27개, 기계분야 23개, 전기, 안전관리, 국토개발분야 13개 등 총 96개로 추정됨. 여기에는 생산물 종류, 시공단계, 숙련도가 모두 반영된 것이다(표 31 참조). 하지만 범위의 포괄성 또는 분류의 현장성 측면에서는 보완이 요구된다. 즉, 건축, 토목, 기계, 전기, 안전관리, 국토개발 등을 망라하고 있으나 각 분야의 시공에 필요한 직무가 구체적으로 포괄되어 있지 못하며 숙련도에 따른 배치가 체계적이지 못하다. 또한 현장에서 실제 활용되고 있으나 자격체계에는 반영되지 않은 직무가 많아 현장성이 낮다. 예컨대, 현장에서 유사한 숙련수준이 요구되는 조적에는 기능사와 산업기사 단계가 있는데 미장과 타일의 경우는 기능사 단계만 있다. 그리고 토목분야에도 최고 숙련단계인 기능장 자격증이 필요할 것으로 판단되나 현재 자격증 규정이 없다.

<표 > 현행 건설관련 국가자격 종류(다음 쪽에 계속)

분야	자격종류
	기술사	기능장	기사	산업기사	기능사
총계	20	4	13	18	41
건축분야 소계	4	2	3	7	17
건축설계	건축구조		건축	건축	건축제도
건축시공	건축시공	건축일반시공		조적	조적
				건축일반시공	미장
					타일
건축목공		건축목재시공		건축목공	건축목공
					거푸집
건축설비[eqn: {} ^{1)}]	건축기계설비		건축설비	건축설비
창호제작				목재창호	목재창호
					금속재창호
					플라스틱창호
실내건축			실내건축	실내건축	실내건축
건축품질시험	건축품질시험
온수온돌					온수온돌
유리시공					유리시공
도배					도배
방수					방수
비계					비계
건축도장					건축도장
철근					철근
토목분야 소계	11	0	5	5	6
토목	토목구조		토목	토목	전산응용토목 제도기능사
	토목시공
	토질 및 기초
건설재료시험	토목품질시험		건설재료시험	건설재료시험	건설재료시험
철도보선	철도		철도보선	철도보선	보선
측량 및 지형 공간정보	측량 및 지형 공간정보		측량 및 지형 공간정보	측량 및 지형 공간정보	측량
농어업토목	농어업토목
도로 및 공항	도로 및 공항
상하수도	상하수도
항만 및 해안	항만 및 해안
수자원개발	수자원개발
석공					석공
콘크리트			콘크리트	콘크리트	콘크리트

주 : 국가자격 중 한국산업인력공단이 관리하는 자격증을 홈페이지의 분류체계에 따라 정리함.

1) 한국직업연구진흥원에서 시행하는 건물시설관리사, 건축물시설위생관리사의 국가자격검정이 시행됨.

자료 : 한국산업인력공단의 자격정보서비스 홈페이지(www.q-net.or.kr)(2006. 8 현재)

<표 31> 현행 건설관련 국가자격 종류(앞의 표 계속)

분야	자격종류
	기술사	기능장	기사	산업기사	기능사
기계분야 소계	1	2	1	2	17
용접	용접	용접	용접	용접	가스용접
					전기용접
					특수용접
제관					제관
배관		배관		배관설비	배관
굴착, 성토, 정지용 건설기계					굴삭기운전
					불도저운전
					로더운전
					모터그레이더운전
포장용 건설기계					쇄석기운전
					아스팔트 피니셔운전
					롤러운전
					공기압축기운전
적하용 건설기계					지게차운전
					기중기운전
					타워크레인운전
수상용 건설기계					준설선운전
전기,안전관리,국토개발 분야 소계	4	0	4	4	1
건축전기설비	건축전기설비
전기공사			전기공사	전기공사
건설안전	건설안전		건설안전	건설안전
소방설비	소방		소방설비	소방설비
조경	조경		조경	조경	조경

주 : 국가자격 중 한국산업인력공단이 관리하는 자격증을 홈페이지의 분류체계에 따라 정리함.

자료 : 한국산업인력공단의 자격정보서비스 홈페이지(www.q-net.or.kr)(2006. 8 현재)

그리고 자격증의 활용과 관련해 건설기능인력 자격증에 대한 우대가 미흡하다. 건설산업기본법의 건설업 등록 기준에는 기술능력, 자본금, 시설 및 장비 등이 포함되어 있다(건산법 제10조). 하지만 일반건설업의 등록기준에서 말하는 보유기술자에는 기술계 자격증 보유자만이 인정된다. 이것은 시공능력평가에서도 같다. 현행 기준에 의하면 일반건설업의 등록기준 또는 시공능력평가에서는 핵심기능인력을 보유하더라도 보유기술자수에 포함되지 않는다. 따라서 이들은 실질적인 등록유지 요건 또는 시공능력을 향상시키는 데 아무런 도움이 되지 않는 것으로 인식될 수밖에 없다. 이것은 일반건설업체가 직접시공을 기피하도록 하는 요인 중 하나일 것으로 판단된다. 한편, 전문건설업의 등록기준 또는 시공능력평가에서는 국가자격법에 의한 기능사도 인정받기는 하나 아직까지 자격등급별로 가중치가 반영되어 있지는 않다. 이것은 상위 자격증에 대한 취득 유인이 약하게 됨을 의미한다.

마. 교육훈련 및 자격 체계에 대한 진단 및 원인 파악

요컨대, 교육훈련 및 자격 체계가 현장에서 작동하지 않고 있는데 그 원인은 ‘직업전망 부재’ 및 ‘현장성 부족’에 있으며 현재 구조적인 악순환에 빠져 있다(그림 32 참조). 이때 직업전망의 불투명은 건설기능인력의 참여 동기를 약화시키고, 현장성의 부족은 사업주의 활용 동기를 약화시킨다.

<그림 > ‘직업전망 부재’ 및 ‘현장성 부족’에 따른 ‘악순환 구조’의 함정

이렇듯 직업전망 부재와 현장성 부족으로 교육훈련 및 자격 체계가 작동하지 못하게 된 근본적인 원인을 부처별 수평적 패러다임의 한계에서 찾을 수 있다. 현행의 부처별 수평적 패러다임 하에서는 교육인적자원부와 노동부가 교육 및 훈련을 주도하고 있으며, 건설교통부는 산업현장을 담당하고 있다(그림 33 참조). 각 부처의 연계가 부족하므로 교육부와 노동부는 건설현장에서의 자격증 활용도를 규정할 능력이 없고, 건교부는 현장성이 낮은 자격증을 제도에 반영하려 하지 않는다. 그 결과 교육훈련 및 자격증의 활용에 필수조건인 ‘현장성 제고’ 및 ‘직업전망 제시’ 모두를 잃게 된 것이다.

<그림 > ‘부처별 수평적 패러다임’의 한계 : 현장성 부족, 직업전망 불투명

인맥에 의한 취업알선의 한계

가. 현장 이동 빈도

앞에서 살펴보았듯이 공종별로 생산이 진행되는 건설현장의 특성상 건설일용근로자는 불가피하게 현장 간 이동을 하게 된다. <표 32>에서 보듯이 최근 한 달 동안 평균 1.51개의 현장에서 일한 것으로 나타났다. 상대적으로 규모가 큰 아파트 공사 현장에서 일하는 근로자의 경우 1.41개로 가장 적다. 따라서 현장 이동에 따른 공백을 최소화해야만 실업을 최소화할 수 있다. 바로 이점이 건설일용근로자에게 취업알선망이 중요한 까닭이다.

<표 > 최근 한 달 동안 일한 현장 수 : 현장 종류별

현장 종류	최근 한 달 동안 평균 현장 수(개)
전체 평균	1.51
아파트 공사 현장 연립, 다가구, 개인주택 공사 현장 관공서, 병원 등 기타 건축공사 현장 토목 공사 현장 (도로, 철도, 교량 등) 플랜트 공사 현장	1.41 2.00 1.87 2.00 2.00

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(건설일용근로자 197명에 대한 설문조사 분석 결과)

나. 취업알선 경로와 한계

<그림 34>에서 보는 바와 같이 건설현장에는 아직도 인맥을 통한 구인․구직 정보의 전달이 일반적이다. 십장 및 팀․반장의 인적유대 또는 인맥에 의한 네트웤이 업체와 근로자를 잇는 매개역할을 담당하며 일거리 정보전달, 근로자 동원, 작업 중 노동 통제, 임금 지불 등의 포괄적인 기능을 수행하고 있다.

<그림 > 십장의 비공식적 인적유대에 의한 건설노동시장의 구조화

하도급 구조

사용자1

사용자2

사용자3

십장1

십장2

십장3

십장4

직업

소개소

가

나

다

라

마

바

사

아

자

수평적유대(동료관계), 핵심집단, 숙련공

주변집단, 비숙련공

일시적 관계

기업내부

외부노동시장

수직적유대∩단골관계∪

인적유대 관계

<그림 35>는 설문조사에 나타난 건설일용근로자의 비공식적인 취업경로를 보여 주고 있다. 건설일용근로자들이 가장 많이 활용하고 있는 취업경로는 십장(57.9%)과 건설현장 동료(26.9%)에 의한 경로가 84.8%로서 압도적으로 많다. 아직까지는 이러한 비공식적인 취업경로에 대한 의존이 높으나 문제는 이들의 취업알선 역할이 한계에 봉착하였다는 점이다. 취업정보의 도달 범위가 좁을 뿐만 아니라 노동시장의 수급 정보를 체계화하지 못하고 비정규 근로자들에게 필수적인 신분 및 경력 정보를 제공할 수 없기 때문이다.

<그림 > 건설일용근로자의 취업 경로

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(건설일용근로자 197명에 대한 설문조사 분석 결과)

다. 다양한 취업알선 경로와 관리 정보

이재영․심규범․김민철․김지혜(2003), 건설기능인력 수급 안정화 대책 연구, 대한건설협회 참조

현행 취업알선 기구 및 경로의 현황을 살펴보고자 한다. 이를 운영주체에 따라 공공과 민간으로 나눌 수 있다. 또한 소개료 유무에 따라 유료직업소개와 무료직업소개로 나눌 수도 있다. 주로 건설기능인력의 포함 여부를 중심으로 운영 실태와 장단점을 파악하고자 한다.

<표 > 전국 취업알선 기구 및 경로 현황

구분 취업알선 기구 및 경로		운영주체	분 포	건설기능인력 포함 여부	재 원	비 고
공공	일일취업알선센터	노동부	3개 센터	다 수 (잡역 위주)	정부지원 (고용보험)	대구, 대전, 울산
	고용지원센터	노동부	112개 센터 (‘06.1 현재)	거의 없음	정부지원 (고용보험)
	취업정보센터	지자체	대부분 광역 기초 지자체	거의 없음	정부지원	명칭은 다양 정확한 통계 없음
민간	건설노동자 무료취업알선센터	전국건설산업 노동조합연맹	11개 센터	대부분 (기능공 위주)	실업극복 국민운동본부	1998년 설립
	유료 직업소개소	민간 (시군구청에 등록)	6,209개소 (‘05.6 현재)	다 수 (잡역 위주)	소개비	용역사무소 개념
	무료 직업소개소	민간 (시군구청에 등록)	401개소 (2002.6 현재)	소 수	단체운영비	건설관련 37개소
	직업정보제공사업체	민간 (시군구청에 등록)	260개 업체 (‘05.6 현재)	거의 없음	회비	주로 인터넷을 통해 직업정보 제공
	건설인력관리센터	대한건설단체 총연합회	1개 센터 (건설회관 내)	다 수	6개 건단련 회원 단체	2002년 설립
	한국건설기술인협회	법인 한국건설 기술인협회	11개 지회 (전국 시도별)	기술인력중심 (기술보유자, 학경력자 등)	등록비, 연회비	건설기술관리법에 협회설립 근거 마련
	경제단체	한국경영자총협회, 대한상공회의소 등	5개소	거의 없음	고용보험 등	퇴직한 관리자 중심으로 재취업알선
	새벽인력시장	자생적 인력시장	전국적으로 다수	대부분	-	정확한 통계 없음
	십장 등의 인적유대	십장 등	십장의 인맥	대부분 (기능공 위주)	-	개인적 유대관계

자료 : 심규범 외(2003), 건설기능인력 수급 안정화 대책 연구, 대한건설협회 보완

공공 취업알선기구는 주로 노동부에 의해 운영되는데 전국에 112개소의 고용지원센터와 3개소의 일일취업알선센터 등이 있다. 이들 중 일일취업알선센터가 건설기능인력과 같은 임시 및 일용근로자를 대상으로 운영되는 곳이다. 하지만 주로 비숙련공인 조공이나 잡부가 주된 고객이며, 숙련공은 거의 없는 것으로 보인다. 또한 지방자치단체에서도 전국의 시청, 군청, 구청 등에 취업정보센터를 운영하고 있다. 하지만 여기에도 건설기능인력은 거의 없다.

한편, 다양한 민간 취업알선기구가 존재한다. 가장 많은 것은 유료직업소개소이다. 2005년 6월 현재 시․군․구에 등록된 유료직업소개소가 6,209개소이다. 그 외에 민간에서 운영하는 무료직업소개소가 401개소 존재한다. 또한 건설근로자로 구성된 노조에서 전국 11개 지역에 건설노동자무료취업알선센터를 설치하여 운영하고 있다. 인터넷을 통해 직업정보를 제공하는 업체도 2005년 6월 현재 260개에 달한다. 또한 퇴직한 중견관리자 이상을 대상으로 하는 경제단체도 존재한다. 한편, 한국건설기술인협회가 건설산업의 기술인력을 대상으로 전국에 11개의 지회를 설치하고 운영 중이다. 그에 비해 건설산업의 기능인력을 대상으로 취업알선 업무를 전담할 목적으로 2002년에 설치한 건설인력관리센터가 존재한다. 그리고 유형의 알선조직이 있지는 않으나 취업경로로 활용되는 것이 새벽인력시장과 십장에 의한 인적유대 등이 있다.

주요 취업알선기구의 정보 현황 및 기능을 비교하면 다음과 같다. 주요 공공 및 민간 취업알선기구의 D/B에 관리되고 있는 정보를 통해 각 취업알선기구로부터 활용할 수 있는 정보의 내용과 근로자에게 주어지는 서비스의 내용을 알 수 있다. 노동부의 Work-net은 전산업을 대상으로 운영된다. 이것은 고용보험 업무와 연계되므로 실업급여 지급과 관련된 내용이 포함된다. 구직 또는 구인 등록을 하기 위해서는 인터넷으로 신청하거나 고용안정센터를 방문하도록 되어 있다. 구직등록에 포함되는 내용은 기본적인 인적사항 이외에 최근의 구직활동기간이 포함되어 있다. 구인등록에 포함될 내용은 기본적인 업체 사항 이외에 고용보험관리번호가 포함된다. 기타 정보로서는 노동부의 업무와 관련된 직업 정보, 고용보험 정보,  취업알선 기관 소개, 노동법규 사이트 등과 링크되어 있다.

한국건설기술인협회의 경우 건설기술인력에 대한 경력 정보의 관리 및 증빙 자료 제공을 주된 역할로 담당하고 있으며 부가적으로 취업알선 업무를 수행하고 있다. 구직등록 내용 중 특이한 것은 경력산정 일수, 전문 분야 및 담당 업무, 공사 종류 등이 수록되어 있다는 점이다. 동 협회에서는 기타 정보로서 건설 정보, 교육 정보 등을 제공한다.

한편, 건설노동자무료취업알선센터의 경우 건설기능인력에 대한 취업알선 업무 이외에 노동조합 활동과 관련된 사항을 부가적으로 수행하고 있다. 특이한 것은 구직등록 내용 중 노동조합활동 여부가 포함되어 있으며, 구인등록 내용 중에는 경력과 더불어 연령 정보가 포함되어 있다. 그리고 기타 정보로서 노동관련 상담 기능을 담고 있다.

건설인력관리센터의 경우 건설기능인력에 대한 취업알선 업무를 기초로 하되 이들에 대한 경력관리 기능을 염두에 두고 있다. 구직등록 내용 중 특이한 것은 자신의 숙련도를 기재하도록 하되 본 센터에서 판정한 기능수준 평가의 내용을 아울러 포함하고 있다. 이것은 자격체계가 작동하지 않는 건설노동시장의 특성을 보완하기 위한 노력으로 판단된다. 한편 구인등록 내용에는 구인공사명, 현장소재지, 직종별 소요인원, 채용기간 등 근로자를 투입할 공사현장에 대한 정보를 자세히 기재하도록 요구하고 있다. 기타 정보로서는 구인자 정보 관리 및 근로자 경력 관리 등을 제공한다.

위에서 논의한 건설기능인력에 대한 취업알선기구의 정보 현황을 요약하면 <표 34>와 같다.

<표 > 취업알선기구의 정보(DB) 현황 요약

기관 정보항목	노동부 Work-Net	한국건설 기술인협회	건설인력 관리센터	건설노동자 무료취업알선센터
주요관리대상	산업계 전 분야	건설기술인력	건설기능인력	건설기능인력
구인구직방법	․개별적 연락 ․고용안정센터방문	․개별적 연락	․개별적 연락 ․센터에 연락	․개별적 연락 ․센터상담 통해 연락
구직등록방법	고용보험실업자가 ․인터넷으로 신청 ․고용안정센터방문	회원자격으로 인터넷으로 신청	․인터넷으로 신청 ․센터에 연락, 방문 ․관련단체 지부방문	․인터넷으로 신청 ․센터에 연락, 방문
구인등록방법	․인터넷으로 신청 ․고용안정센터방문	회원자격으로 인터넷으로 신청	․인터넷으로 신청 ․센터에 연락, 방문 ․관련단체 지부방문	․인터넷으로 신청 ․센터에 연락, 방문
구직등록내용	․기초 인적 사항 ․학력, 전공 ․훈련경력 ․근무경력 ․자격면허 ․외국어수준 ․전산능력 ․최근구직활동기간 ․희망직종 ․희망임금 ․고용형태 ․직무내용 ․자기소개 등 기타	․기초 인적 사항 ․학력, 전공 ․훈련경력 ․경력산정일수 ․자격면허,기술등급 ․희망임금 ․고용형태 ․직무분야 ․전문분야 ․담당업무 ․공사종류 ․희망근무지 ․특기사항	․기초 인적 사항 ․학력, 전공 ․훈련경력 ․자격면허 ․희망직종 ․희망임금 ․숙련도 ․고용형태 ․희망근무지 ․직업경력 ․기능수준평가 (센터에서 평가)	․기초 인적 사항 ․관할센터선택 ․희망직종 ․자격면허 ․경력 ․희망임금 ․노동조합활동여부 ․학력, 전공, 근무경력, 훈련경력
구인등록내용	․기본적 업체 사항 ․업종 ․사업내용 ․근로자수 ․자본금, 연매출액 ․가입보험종류 ․고용보험관리번호 ․모집직종, 인원 ․고용형태 ․학력, 경력 ․구인연령 ․직무내용 ․임금 ․자격면허 ․근무시간 ․복리후생	․기본적 업체 사항 ․고용형태 ․모집인원 ․임금 ․근무지 ․학력, 전공 ․직무분야, 전문분야 ․기술정도 ․취득자격 ․특기사항	․기본적 업체 사항 ․고용형태 ․건설업등록업종 ․가입보험종류 ․구인공사명 ․현장소재지 ․임금 ․직종별 소요인원 ․숙련도 ․채용기간 ․자격증	․기본적 업체 사항 ․관할센터 선택 ․채용직종 ․근무지역 ․자격면허 ․경력 및 연령 ․채용인원 ․고용형태 ․임금
기타 정보	․기타 구인광고 ․직업정보 ․고용보험정보 ․취업알선기관소개 ․노동법규 링크 등	․기술인력 정보 ․건설정보 ․교육정보 ․협회업무소개 등	․기타 구인광고 ․구인자 정보관리 ․근로자 경력관리 ․최근 채용정보	․노동관련상담 ․실업, 건설산업, 노동관련 자료제공 ․건설노동자수첩제공 등

자료 : 심규범 외(2003), 건설기능인력 수급 안정화 대책 연구, 대한건설협회

1차 기본계획에 대한 점검

본 장에서는 1차 고용개선기본계획의 성과와 한계를 점검함으로써 향후 고용개선 방향을 수립하는 데 참고하고자 한다.

고용관리 체계 수립 및 고용안정 제고

가. 건설근로자 고용관리 개선

1) 고용관리책임자에 의한 고용관리 개선

① 기본 계획의 내용

노동부,『건설근로자 고용개선 기본계획』 세부 추진 계획, 2003. 3 참조

추진 목표는 1) 고용보험 적용 건설공사 현장별로 고용관리책임자를 지정 및 신고하도록 해 효율적 운영을 유도하는 것과 2) 사업주 단체에 의한 고용관리 개선 교육․연수를 활성화하는 것이다.

추진 내용은 1) 개정된 ‘건설근로자의고용개선등에관한법률’ 제5조에 따라 ’04.1월부터 건설공사 현장별 고용관리책임자를 지정해 신고토록 하고, 이들로 하여금 건설일용근로자를 관리하면서 고용보험업무를 체계적으로 담당토록 하여 건설일용근로자의 고용관계의 투명성을 확보하는 것이다. 또한 2) 고용관리책임자 지정․운영 시 고용보험에서 비용 지원방안을 마련하는 것이다. 여기서 고용관리책임자는 건설공사 현장에서 건설근로자의 모집․고용, 교육훈련, 고용․산재보험, 작업환경 개선 등의 업무를 담당한다. 3) 사업주단체가 건설공사 현장의 고용관리 개선을 위해 실시하는 교육․연수과정에 대한 수강비용 지원을 통해 고용관리개선 교육․연수를 활성화하는 방안을 마련한다.

② 추진 성과

동 계획에 의거하여 ‘건설근로자고용안정지원금’ 제도를 마련하고자 고용보험법 시행령 제23조의3(건설근로자고용안정지원금의 지원)을 신설하였다. 지원 요건 및 대상은 다음 각 호의 모든 요건을 갖춘 사업주이다.

1. 「건설근로자의 고용개선 등에 관한 법률」 제2조제1호의 규정에 의한 사업주일 것

"사업주"라 함은 근로자를 고용하여 대통령령이 정하는 건설업(이하 "건설업"이라 한다)을 행하는 자로서 관계법령에 의하여 면허·허가·등록 등을 받은 자를 말한다.

2. 「건설근로자의 고용개선 등에 관한 법률」 제5조의 규정에 따라 고용관리책임자를 지정할 것

3. 고용관리책임자가 노동부장관이 정하여 고시하는 규모이상의 일용근로자에 대하여 피보험자격의 취득·상실신고 등 고용보험 사무 처리를 할 것

지원금액은 일용근로자에 대한 피보험자격의 취득·상실신고 등 피보험자 관리의 규모에 따라 노동부장관이 매년 고시하는 금액으로 하며, 분기별로 지급한다. <표 35>는 2006년의 지원금 수준이다.

<표 > 건설근로자고용안정지원금 지급 기준(노동부) : 2006.1.1 ～ 2006.12.31

월 일용근로자수(연인원)	월 지원금액
100인 이상 200인 미만	300,000원
200인 이상 400인 미만	500,000원
400인 이상 700인 미만	700,000원
700인 이상	900,000원

자료 : 노동부 홈페이지

한편, <표 36>은 건설근로자고용안정지원금의 활용 실적을 보여 주고 있다. 건수와 금액 측면의 활용 실적이 빠른 속도로 증가하고 있는데, 특히 소규모 현장에서의 활용이 두드러진다. 30인 미만 규모에서 약 90% 이상을 차지하고 있다.

<표 > 규모별 건설근로자고용안정지원금 활용 현황

(단위 : 건, 명, 원)

규모(인)	2006. 2			2005			2004
	건수	인원	금액	건수	인원	금액	건수	인원	금액
계	725	1,234,461	984,800,000	3,925	6,478,987	4,434,100,000	1,103	1,932,972	625,851,720
5미만	193	201,741	228,400,000	1,084	1,311,831	1,088,300,000	324	437,722	171,700,000
5~9	232	351,282	306,200,000	1,287	1,753,313	1,308,600,000	312	457,621	171,100,000
10~29	242	420,278	345,700,000	1,141	2,234,729	1,391,300,000	342	371,117	202,051,720
30~49	29	170,013	48,700,000	137	362,613	247,600,000	57	196,839	36,300,000
50~69	12	45,774	22,600,000	83	266,887	128,700,000	24	113,027	16,500,000
70~99	3	10,337	7,100,000	49	192,403	81,000,000	15	23,441	8,300,000
100~149	5	7,210	5,900,000	50	123,215	75,500,000	14	33,364	10,600,000
150~299	4	17,774	9,900,000	44	137,007	74,400,000	6	9,726	3,300,000
300~499	3	5,091	5,900,000	17	27,131	31,600,000	4	8,229	3,000,000
500~999	2	4,961	4,400,000	22	69,360	40,300,000	1	668	300,000
1000이상	0	0	0	4	10,316	5,500,000	4	8,218	2,700,000

주 : 2006년 자료는 연간 통계가 아닌 2006년 2월까지의 합계임.

자료 : 한국산업인력공단, 고용보험통계월보, 각 연도 각 월

설문조사 결과에 나타난 고용관리책임자에 대한 인지도 및 정부 지원의 적정성에 대한 인식(그림 36, 37, 38 참조)을 살펴보면, 일반건설업체의 62.4%와 전문건설업체의 48.5%가 이러한 지원 사실을 알고 있는 것으로 나타났다. 그렇지만 2004년 당시 지원 규모의 적정성에 대해 일반과 전문 모두 지원액수가 너무 적고 현장단위로 지원해야 한다는 항목을 많이 지적하고 있다.

2004년 설문조사 당시에는 200인 이상 500인 미만인 경우 업체당 200,000원, 500인 이상인 경우 업체당  300,000원을 지원하였음. 다만, 일반건설업 300억원 초과, 전문건설업 50억원을 초과하는 공사에 대해서는 지원하지 않았음.

<그림 > 고용관리책임자에 대한 정부 지원 인지도 : 일반건설업체

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(일반건설업체 112개사, 전문건설업체 106개사에 대한 설문조사 분석 결과)

<그림 > 고용관리책임자에 대한 정부 지원 인지도 : 전문건설업체

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(일반건설업체 112개사, 전문건설업체 106개사에 대한 설문조사 분석 결과)

<그림 > 고용관리책임자에 대한 정부 지원의 적정성

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(일반건설업체 112개사, 전문건설업체 106개사에 대한 설문조사 분석 결과)

③ 추진 성과에 대한 평가

크게 두 가지의 평가가 가능하다. 첫째, 조기 정착 가능성을 보여주고 있다. 도입 기간에 비해 상당히 빠른 속도로 활용 건수와 지원 금액 규모가 늘고 있어 조기에 정착될 가능성을 보여 주고 있다. 둘째, 지원 규모를 상향 조정해야 할 필요성이 존재함을 알 수 있다. 제도 도입 초기에 재원 부족을 우려하여 건설업체 단위로 지원하면서 다수의 현장이 존재하는 건설업체로서는 지원 금액이 적다고 인식하게 한다. 이것이 보다 많은 건설업체의 적극적인 참여를 촉발시키지 못하는 요인으로 판단된다.

2) 일용근로자에 대한 효율적 고용보험 적용 수단 강구

① 기본 계획의 내용

추진 목표는 입․이직이 빈번한 일용근로자의 피보험자 신고를 기존의 서면신고 및 EDI신고 방식 외에 전자카드를 이용하여 할 수 있도록 하는 제도를 신설하는 것이다.

추진 내용은 1) 전자카드에 의한 일용근로자 고용보험 관리 시스템을 도입하고, 2) 장비 및 프로그램을 구축하는 것이다. 이를 위해 직업안정기관에는 소요장비 및 프로그램을 구축하고, 사업주에게는 사업장별로 카드리더기를 설치하며, 근로자에게는 전자카드를 발급해야 한다.

② 추진 성과

고용보험 전자카드 도입에 대한 관련 규정을 신설한 바 있다. 시행 규칙 제12조의3(전자적 방법에 따른 신고)에 사업주·원수급인 또는 하수급인은 노동부장관이 설치·운영하는 정보통신망 또는 전자카드를 활용하여 피보험자격의 취득·상실에 관한 신고를 할 수 있다고 규정하였다(본조 신설 2005.12.30). 또한 동 규칙 제12조의4(전자적 방법에 따른 신고의 지원)는 전자적 방법으로 피보험자격의 취득·상실에 관한 사항을 신고하고자 하는 사업주·원수급인 또는 하수급인에 대하여 노동부장관은 예산의 범위 안에서 전자카드와 카드리더기 및 그 부대물품을 지원할 수 있도록 규정하였다(본조 신설 2005.12.30).

전자카드 사업 경과의 개요를 살펴보면 다음과 같다. 전자카드 1차 시범사업은 2004년 상반기와 하반기에 걸쳐 실시되었는데, 2004년 상반기에는 18개 건설현장을 대상으로 하여 실시되었으며, 하반기에는 상반기에 실시되었던 18개 건설현장 가운데 3개소를 선정하여 집중적으로 실시되었다. 2차 시범사업(’05.3～6) 대상은 서울소재 5개 건설현장으로 하였다. 2차 시범사업 결과, 3개월간 연인원 34,656명 가운데 22,908명이 전자카드를 사용한 것으로 나타남으로써 66.1%의 사용률을 보였다.

이승렬(2006), ‘전자카드 시범사업 종합평가 및 사업확대에 관한 타당성 조사’ 연구용역 중간보고, 한국노동연구원 참조(통계치 인용)

한편, 지역사업(2005.10～2006.6)의 성과를 요약하면 다음과 같다. 1) 전자카드 시범사업 참여율을 살펴보면, 원도급 건설업체의 경우, 2005년 10월 4일 지역단위사업이 시작된 이후 참여 업체가 지속적으로 증가하여 2006년 3월 31일 현재 사업참여율은 67.7%에 달한다. 원도급 건설업체와는 달리 하도급 건설업체의 참여율은 20% 미만의 수준에서 머물고 있다. 여기서 사업 참여란 카드리더기를 설치하기로 약속하고, 카드리더기를 수급한 경우를 의미한다. 2) 전자카드 발급 상황을 살펴보면, 2005년 10월 4일 현재 15,661매가 발급되는 것을 시작으로 발급수가 점차 감소하여 2006년 3월에는 6,237매가 발급되었다. 누적으로 보면, 지속적으로 증가하여 2006년 3월 31일 현재 76,531매가 발급된 것으로 나타났다. 3) 전자카드 활용률(신고율)은 2005년 10월에 29.1%를 기록한 뒤 점차 증가하여 2006년 2월에는 근로내역신고의 54.0%를 기록하였다. 여기서 전자카드 활용률(신고율)이란 근로내역을 신고한 일용근로자(전자카드 사업 참여 사업장) 대비 전자카드로 근로내역을 신고한 일용근로자의 비율을 말한다.

③ 추진 성과에 대한 평가

먼저 전자카드 도입에 따른 긍정적 효과를 각 당사자별로 나누어 살펴보자. 1) 건설근로자 입장에서는 피보험자관리 여부에 대해 스스로 쉽게 확인할 수 있어 보험으로부터의 누락을 막을 수 있고, 피보험자료를 기초로 제반 사회안전망의 수혜 가능성을 높일 수 있다. 2) 건설사업주 입장에서는 잦은 이동에 따른 고용보험 관리상의 문제점을 해소할 수 있다. 이는 기존에 사용하던 바코드에 비해서도 신속한 처리가 가능하다고 한다. 따라서 전자카드를 활용함으로써 피보험자관리 업무량의 약 70%를 줄일 수 있다고 한다. 한편, 노무관리 및 안전관리의 전산화 가능성을 제고하며, 정상적인 근로자에 대한 선별이 용이해지고, 향후 근로자의 경력관리로 임금단가 책정이 용해질 것으로 기대하고 있다. 또한 향후 산업차원의 기초안전요소공급의 매개로 기대된다. 3) 고용안정센터의 입장에서는 향후 현장 입력 오류의 억제로 정정업무가 격감할 것으로 기대하고 있으며, 일용근로자의 신고 폭주에도 대비할 수 있게 된다. 이를 통해 피보험자관리와 관련된 업무량의 약 50%를 경감할 수 있을 것으로 기대된다. 그리고 입력 지연에 따른 실업급여 지급 업무의 지연이 예방되고, 향후 외국인력 업무 등에 따른 행정력 부족을 시스템적으로 보완할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

심규범 외(2005), 전자카드사업 추진과제별 타당성 분석에 관한 연구, 노동부 참조

한편, 전자카드 시범 사업 과정에서 문제점도 노정되었다. 하지만, 문제점에 대해 평가를 할 때에는 문제점의 근원이 무엇인지에 대한 명확한 분석이 필요하다. 즉, 전자카드 자체의 문제인지 아니면 건설현장을 둘러싼 제도적 여건 또는 현실적 여건의 문제인지를 구분해야만 한다. 그래야만 정확한 추진 방향을 설정할 수 있기 때문이다. 첫째, 전자카드관리방식 내부의 문제점이다. 주로 지적된 것이 카드발급 및 배송의 지연 문제와 카드 및 단말기의 관리 및 유지 보수의 문제이다. 하지만 이러한 문제점들은 기술적으로 보완이 가능한 사항으로 판단된다. 다만, 향후 적용 및 징수 일원화 또는 카드 기능의 다양화를 시도하는 과정에서 ‘정보 보안’의 문제가 불거질 가능성이 높다. 이는 인권 침해의 문제로 번져 확실한 대응방안을 제시하지 못할 경우 카드에 대한 반대 여론을 극복하기 어려울 것이다. 따라서 면밀한 검토와 준비를 거쳐 충분한 대응책 마련이 요구된다.

둘째, 전자카드관리방식 외부의 문제점이다. 건설일용근로자와 건설사업주에게 전자카드를 활용해야만 하는 자발적인 참여를 끌어내지 못했다는 점이 가장 커다란 문제점으로 지적될 수 있다. 이를 각 당사자 입장에서 생각해 보아야 한다. 1) 근로자 입장에서 볼 때 가장 중요한 문제점은 전자카드 사업장이 적어 적용의 일관성이 낮다는 것이다. 또한 일상생활과 관련된 인센티브 없이 출근 내역 체크라는 통제목적으로만 잘못 인식되어 거부감이 있었다. 그리고 건설현장에는 불합리한 고지납부 방식을 취하는 국민연금제도로 정보가 전달된다는 점에 대해서도 거부감을 갖게 되었다. 고지납부 방식에 의하면 자격취득시기의 임금을 기준으로 향후 임금이 변동되어도 여전히 변동 이전 시점의 임금을 기준으로 보험료 납부를 고지하는 경우가 많기 때문이다. 2) 사업주 입장에서는 기존의 현장 관리 시스템과 중복 설치해야 하는 불편이 있다. 그리고 근로자의 자발적 참여가 어려울 경우 독려하기 곤란하다. 또한 사회보험료를 확보하지 못한 상태에서 타 사회보험과 정보가 연계될 경우 수익성에 치명적인 해를 입게 된다. 타 보험공단에서 보험료 납부를 독촉하고 연체료 또는 과태료를 부과하기 때문이다.

<그림 39>와 <그림 40>은 설문조사에 나타난 고용보험 업무처리의 어려움과 전자카드 관리방식에 대한 견해를 보여주고 있다. 고용보험 업무 수행상의 애로 사항에 대한 설문조사 결과에 의하면 일반 및 전문건설업체 모두 가장 강한 긍정을 보이는 항목은 ‘이동이 잦은 건설일용근로자를 관리하기가 어렵다’(1.47, 1.28)이고 그 다음이 ‘여러 공단을 상대하기가 번거롭다’(1.82, 1.67), ‘타 사회보험에서 가입요청을 해온다’(2.17, 1.94)이다. 따라서 전자카드 관리방식에 대해 ‘건설업체의 관리 부담을 줄여주고, 이동이 잦은 일용근로자의 특성에 맞으므로 도입이 꼭 필요하다’는 응답이 일반 66.7%, 전문 62.6%를 차지하고 있다.

<그림 > 고용보험 업무수행상의 애로사항 항목별 평균

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(일반건설업체 112개사, 전문건설업체 106개사에 대한 설문조사 분석 결과)

<그림 > 전자카드를 이용한 관리방식에 대한 의견

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(일반건설업체 112개사, 전문건설업체 106개사에 대한 설문조사 분석 결과)

요컨대, 고용보험 전자카드 자체의 문제점은 거의 없거나 또는 보완 가능한 것으로 보이며, 전국적인 확대를 통한 적용의 일관성 제고와 건설현장의 여건 개선을 통해 건설현장에서의 정착 가능성을 획기적으로 높일 수 있을 것으로 기대된다.

나. 건설근로자의 고용안정

1) 건설근로자의 계속고용 유도를 통한 고용안정

① 기본 계획의 내용

추진 목표는 건설업 고용유지지원제도 정비와 건설기능인력 상시고용 지원(고용보험기금) 등을 통해 건설근로자의 계속고용을 유도하는 것이다.

추진 내용은 1) 경기 변동․계절적 요인 등에 의해 건설공사가 중단된 기간 동안 건설사업주가 휴업수당 지급․교육훈련 설시 등을 통해 생산관련 건설근로자를 계속 고용하는 것을 유도할 수 있도록 건설업에 대한 고용유지지원제도의 정비를 추진하는 것이다. 2) 직업훈련을 수료한 건설기능인력을 1년 이상 장기 고용하여 건설기능인력의 고용안정 및 기능축적을 도모하는 사업주에 대하여 고용관리 개선비용을 고용보험에서 지원하는 등 건설근로자의 계속고용 유도 방안을 강구하는 것이다.

② 추진 성과

건설근로자 계속고용지원 방안(안)을 마련하여 동 제도에 대한 본격적인 도입 논의가 2005년 11월경에 시작된 바 있으나 아직까지 제도화된 내용은 없다. 제도 도입을 위한 초안으로서 논의되었던 내용은 지원 대상의 범위는 1) 근로자의 경우 직종을 불문하고 모든 계층을 포함하되, 우선 동절기에 작업이 곤란한 옥외작업자부터 실시한 후 추후 옥내작업자로 확대하고, 2) 사업주의 경우 건설산업기본법상 사업주에 한정한다는 것이다. 사업추진 방식은 법정지원금제도 뿐만 아니라 공모제 실시를 통한 모범사례 발굴 및 확대도 언급된 바 있다.

③ 추진 성과에 대한 평가

건설업의 특성을 반영한 현장성 높은 제도 도입 시도로 평가할 수 있다. 옥외생산이라는 생산과정의 특성상 반복될 수밖에 없는 고용불안을 극복하기 위하여 실업급여가 아닌 고용안정사업의 하나로서 접근한다는 점에서 적절한 시도로 평가된다. 하지만, 사전 논의 기간이 너무 길어 제도 도입이 시기적으로 늦은 감이 있으므로 신속한 추진이 요구된다. 우리의 건설현장에 적합한 지급 요건을 설정하여 신속하게 도입해야 할 것으로 판단된다.

2) 공공직업안정기관의 취업알선 강화를 통한 고용안정

① 기본 계획의 내용

추진 목표는 일용근로자 취업 지원, 실업급여 지급 등을 위한 공공직업안정기관 등 사회안전망을 확충하여 고용안정을 강화하고 불법 민간 직업소개소에 대해서는 집중 단속을 실시하는 것이다.

추진 내용으로는 1) 기존 고용안정센터에서 일용근로자들의 취업지원 기능을 강화하고, 일일취업센터의 기능 활성화 방안 강구 등 일용근로자 고용보험 적용 관련 인프라를 구축하고, 2) 일용근로자 고용보험 적용 담당자에게 건설관련 직무교육을 실시하여 건설일용근로자의 취업알선을 효율화하고자 한다.

② 추진 성과

건설일용근로자와 같은 임시 및 일용근로자를 대상으로 16개소의 일일취업알선센터를 운영한 바 있으나 주로 비숙련공인 조공이나 잡부가 주된 고객이며, 숙련공은 거의 없었다.

그 중 건설기능인력에 대한 취업알선업무를 담당하고 있는 일일취업센터의 전국 분포는 다음과 같다. 즉, 중부일일취업센터(서울 종로구), 서울동부일일취업센터(서울 광진구), 서울남부일일취업센터(서울 양천구), 서울관악일일취업센터(서울 관악구), 부산일일취업센터(부산시 중구), 부산북부일일취업센터(부산시 북구), 울산일일취업센터(울산시 남구), 대구일일취업센터(대구시 서구), 포항일일취업센터(포항시 북구), 월미도일일취업센터(인천시 중구), 안산일일취업센터(안산시), 성남일일취업센터(성남시), 광주일일취업센터(광주시 북구), 전주일일취업센터(전주시 덕진구), 익산일일취업센터(전북 익산시), 대전일일취업센터(대전시 동구) 등이다.

일일취업알선센터의 업무 사례에 대한 연구에 의하면, 건설인력과 관련된 직종은 주로 일반공 즉, 비숙련공이 대부분이고, 구인 및 구직 방법은 직접 방문하거나 유무선 상으로 연락하는 방법을 사용하고 있었다. 연구진이 방문했던 센터에서는 하루에 약 20명 정도의 건설인력에 대한 취업 알선이 이루어졌다. 1998년 일일취업알선센터의 설립초기에는 건설근로자들의 거친 행동―싸움, 고성, 정부에 대한 반감 표출 등―으로 인해 어려움이 많았지만 동일한 직원이 계속 동일한 자리에서 근무하면서 이제는 5년 정도의 경험이 축적되었다. 그 과정에서 인근 건설근로자와 친해지기도 하고 그들의 습성이나 일에 대한 이해도 높아졌다. 일일취업알선센터는 노동부의 직업안정조직으로서 산업재해, 임금체불, 공공근로, 실업자 대부 등의 노동상담을 하고 있다. 외환위기 시기에는 지자체와 노동부가 함께 공공근로 예산을 지원하여 일일취업센터에서 공공근로사업을 소개하였으며 건설근로자들의 참여도 높았다. 2003년 당시에는 노동부의 지원도 없고 지자체도 자체 지역사업 위주로 하고 있어서 예산지원을 못하고 있었다. 나아가 동절기 공공근로 예산도 없어진 상태였다. 바로 옆 새벽인력시장에서 일거리를 구하지 못한 건설근로자들이 공공근로를 원하는 경우가 많은데 예산이 전혀 없어서 알선하지 못하고 있었다.

심규범 외(2003), 전게서 참조

③ 추진 성과에 대한 평가

긍정적인 성과로서는 건설일용근로자에게 공공성 높은 서비스의 제공을 시도했다는 점이다. 일일취업알선센터의 장점은 공공성과 관련된 항목들에서 찾을 수 있다. 즉, 향후 고용허가제가 도입될 경우 구인자의 구인노력을 입증할 수 있고 실업급여와 관련된 구직자의 구직노력을 인정할 수 있기 때문이다. 또한 근로자에 대한 중간착취가 없으며 공권력과 연계된 노동관련 상담 등의 서비스를 제공할 수 있다는 점이다.

일일취업알선센터가 지니는 한계는 건설현장에 대한 맞춤서비스에는 실패했다는 점이다. 일일취업알선센터의 담당 직원들은 주로 상용근로자를 대상으로 하는 고용안정센터와 다른 별도의 센터가 필요하다고 생각했다. 건설기능인력과 같은 일용근로자들의 노동 및 취업 행태가 타 산업의 근로자 또는 상용근로자와 너무 다르기 때문이다. 따라서 상용근로자에게 적합한 취업알선 틀로 일용근로자에 대한 취업알선을 수행하려 한다면 분명히 실패할 것이라고 생각하고 있었다. 하지만 이러한 문제의식에서 출발한 일일취업알선센터 역시 주로 비숙련공을 보유하고 있어 구인자에게 가장 중요한 덕목인 양질의 노동력 풀을 보유하고 있지 못했다. 숙련공이 생각하기에 이곳은 임금이 낮은 조공이나 일반공의 작업 또는 건설현장 이외의 잡일만을 구할 수 있다고 판단했기 때문이다. 또한 맞춤인력에 대한 구인 가능성도 낮았다. 자격증 체계가 작동하지 않으므로 건설현장의 작업 경험이 없는 담당 직원으로서는 노동력의 질적 수준을 파악하기 어렵다. 상담원으로서 경험이 오래 쌓이더라도 건설현장을 모르면 해소하기 어려운 문제이기 때문이다. 결국 노동력의 질적 측면에 대한 정보 부족에 기인하는 정보비대칭성의 문제를 극복하지 못했던 것이다. 이것이 건설사업주가 일일취업알선센터를 외면하게 된 이유이다.

요컨대, 노동력수급 당사자가 필요로 하는 정보―일거리 및 가용노동력의 존재여부와 노동력의 질적 측면에 관한 정보―를 보유하지 못함으로 인해 건설노동시장의 취업알선기구로서의 역할을 담당하기에는 충분하지 못했다.

3) 민간취업알선 조직과의 연계 방안 강구

① 기본 계획의 내용

추진 목표는 건설근로자 인력수급의 효율성을 제고하기 위하여 민간취업알선 조직과 연계하여 건설관련 정보의 공유 방안을 중장기적으로 검토하는 것이다.

추진 내용은 1) 건설근로자를 위한 건전한 민간취업알선조직(사업주단체 포함)의 활성화 방안을 강구하는 것과 2) Work-net과 민간취업알선조직이 보유한 건설인력 취업정보 전산DB를 연계해 건설관련 인력과 일자리 정보를 제공하는 방안을 검토하는 것이다.

② 추진 성과

2006년 상반기에 공모제를 통해 건설근로자 민간위탁사업을 시작하였다. 공모를 통해 건설근로자의 취업알선에 가장 경쟁력이 있는 민간기관을 선정하여 지원하는 것이다. 고용안정센터와 지원기관 간에 유기적 협조체제를 구축하여 건설근로자에 대한 고용보험 적용 확대, 건설근로자 직업훈련 등 타 고용사업의 효과가 제고될 수 있도록 노력하고 있다.

실제 2006년 상반기의 공모제에는 20개의 민간기관이 참여하여 이들 중 3개 기관이 건설근로자 취업알선 민간위탁사업의 지원을 받았다. 동 사업은 12월 말까지 예정되어 있으므로 사업이 종료되지는 않았으나, 11월 중에 각 기관을 방문하여 파악한 추진성과에 대해 정리하여 간략히 소개하고자 한다.

공모제에 참여한 20개 민간기관은 대한건설단체 총연합회, 대한전문건설협회 부산광역시회, 한국전기공사협회, 청주결제정의실천시민연합, 부산실업극복지원센터, 전국건설산업노동조합연맹의 15개 센터(중앙센터, 건설기계센터, 대구지역센터, 광주지역센터, 부산지역센터, 울산지역센터, 안산지역센터, 아산(충남)지역센터, 전주(전북)지역센터, 여수지역센터, 인천지역센터, 원주(강원)지역센터, 부천지역센터, 수원지역센터) 등이다. 이들 중 대한건설단체 총연합회, 한국전기공사협회, 청주결제정의실천시민연합, 전국건설산업노동조합연맹의 중앙센터 등 4곳이 선발되었으나 건설연맹의 중앙센터는 지원협정을 체결하지 않아 결국 3곳만이 민간위탁사업을 진행하게 되었다.

i) 건설인력관리센터(대한건설단체총연합회)(이하 센터) : 5,000만원 지원

센터는 2002년 10월에 건설관련 6개 단체(일반건설협회, 전문건설협회, 설비건설협회 및 각 공제조합)에서 건설기능인력의 효율적인 관리와 원활한 수급을 도모하고자 대한건설단체총연합회 산하에 설치된 바 있다.

먼저 <표 37>에서 보듯이 사업계획서의 추진 목표와 방문시점에서의 실적(2006. 7. 21 ～ 9. 30)을 비교해 보면 취업상담을 제외한 나머지 항목에서는 상당한 성과를 보이고 있다. 취업상담의 실적 달성률이 상대적으로 낮은 이유는 목표 설정이 너무 높았으며 9월까지의 통계이기 때문에 취업상단 건수가 증가한 10월의 실적이 반영되지 못했기 때문이라고 한다. 취업알선 과정은 맞춤형 취업알선으로 상담자는 구인․구직의 DB 정보를 일일이 파악하여 각 구인․구직자들에게 전화하기 때문에 번거롭고 취업알선 결과가 드러나는 데에는 시간이 오래 걸릴 수도 있다고 한다. 또한 평균적으로 1인의 취업을 위해서는 최소한 10명의 취업상담이 필요하다고 한다.

<표 > 계획서 상의 추진 목표 대비 실적 비교

(기간 : 2006. 7. 21～ 9. 30)

구분	구인신청	구직신청	취업알선	취업상담
목표(건)	250	250	750	6,000
실적(건)	219	124	441	859
달성율(%)	87.6	49.6	58.8	14.3

자료 : 건설인력관리센터

추진 중인 주요 사업에 대해 살펴보고자 한다. 먼저 구인업체의 개척이다. 현재 구인업체를 개척하는 데 있어 일반건설업체보다 전문건설업체에 대한 접근에 어려움이 많다. 그 이유는 실질적으로 활동하고 있는 센터는 전국에서 서울 한 곳 밖에 없기 때문이다. 일반건설업체의 경우에는 수도권 지역에 분포되어 있는 데 비해 전문건설업체는 전국에 산재해 있으므로 구인업체에 대한 접근성이 낮다. 이것은 전국적인 취업알선망을 가동해야만 극복 가능할 것으로 판단된다. 둘째, DB의 구축이다. 현재 DB 구축 작업이 진행되고 있고 센터를 경력증빙서 발급 기관으로 지정하는 내용의 법령 정비(2006년 11월 현재 국회 상정 중)가 이루어진다면 건설근로자공제회 DB와의 연계를 통해 우선적으로 경력증빙서의 발급이 실현될 수 있을 것으로 기대하고 있다. 셋째, 기타 사항으로서 유관 기관과의 정보 교류를 계획 중이며 센터의 기술적인 측면을 발전시켜 노동부 워크넷과도 연계하거나 링크하여 정보가 교류될 수 있도록 추진하고 있다. 또한 핸드폰을 통한 일자리 정보 전달에 관해서도 검토하고 있다.

센터는 동 사업의 지원금을 받음으로써 취업알선에 소요되는 비용을 확보하는 의미도 있겠지만 그보다는 전국 시․도 회원사의 참여를 촉진할 수 있을 것으로 기대하고 있다. 하지만 올해는 지원방식이 지역별로 한정되어 서울 한 곳에 대해서만 5,000만원을 지원받는 데 그치면서 시․도회를 설득시키는 데에는 실질적인 도움을 받지 못했다. 하지만 구인업체의 개척이나 구직자를 모집하는 데에는 큰 도움을 받고 있다. 일반적인 용역센터와 달리 본 센터는 정부의 공식적인 지원을 받는 기구라는 점에서 신뢰도가 크게 높아졌기 때문이다. 하지만 본 센터가 굳건히 서기 위해서는 전국적인 네트워크를 구축해야 하는데 지역 시․도회의 협조를 얻어내기 위해서는 결국 광역단위에서 지원 할 수 있는 방안을 검토하여 전국적인 동참을 이끌어내야 할 것으로 판단하고 있다. <표 38>에 의하면 센터가 2004년부터 올해 10월까지의 실적의 약 60%가 서울과 경기 지역에 편중되어 있는 것을 볼 수 있다.

<표 > 지역별 구인구직알선 현황(2004년 1월1일～2006년 10월31일)

(단위 : 건, %)

구분	구인신청	구직신청	알선건수
서울	783 (40.2%)	731 (34.1%)	1,445 (33.1%)
부산	87 (4.5%)	137 (6.4%)	329 (7.5%)
대구	33 (1.7%)	72 (3.4%)	167 (3.8%)
인천	126 (6.5%)	123 (5.7%)	247 (5.7%)
광주	49 (2.5%)	56 (2.6%)	46 (1.1%)
대전	25 (1.3%)	51 (2.4%)	107 (2.4%)
울산	65 (3.3%)	26 (1.2%)	12 (0.3%)
경기	415 (21.3%)	535 (24.9%)	1,001 (22.9%)
강원	32 (1.6%)	69 (3.2%)	196 (4.5%)
충북	26 (1.3%)	38 (1.8%)	60 (1.4%)
충남	71 (3.6%)	45 (2.1%)	169 (3.9%)
전북	47 (2.4%)	69 (3.2%)	208 (4.8%)
전남	71 (3.6%)	47 (2.2%)	137 (3.1%)
경북	40 (2.1%)	44 (2.1%)	54 (1.2%)
경남	77 (3.9%)	90 (4.2%)	178 (4.1%)
제주	3 (0.2%)	13 (0.6%)	13 (0.3%)
합계	1,950 (100.0%)	2,146 (100.0%)	4,369 (100.0%)

자료 : 건설인력관리센터

사업 추진 시기를 감안하면 예산 집행 실적에도 별 어려움은 없는 듯하다. 한편, 내년 이후 주요 추진 사업으로는 전국 차원의 네트워크를 구축하는 것과 건설교통부로부터 경력증빙서 발급 기관으로 지정받는 것을 꼽고 있다. 노사 간의 협력을 바탕으로 컨소시엄을 구축하는 것에 대해서는 회원사들이 크게 달가워하지 않아 조심스럽게 접근하고 있다.

센터가 요구하는 개선 및 건의 사항이다. 첫째, 지역단위의 지원은 어려움이 많으므로 광역 차원의 지원 노력에 대한 방안을 강구해야 한다. 둘째, 노동부의 지원 규모가 크게 확대되어야 한다.

ii) 한국전기공사협회(이하 협회) : 5,000만원 지원

협회는 전기공사업법 제25조 규정에 의거하여 설립된 산업자원부 산하의 비영리 특별법인 사업주 단체(1960년 인가)로서 전국 11,000여 전기공사업체의 회원사로 구성된 법정유일의 전기공사 전문단체이다.

추진 계획과 비교한 성과를 살펴본 결과 원래의 계획대로 추진되어 가고는 있으나 가시적으로 취업알선 실적이 나타나지는 않고 있다. 이것은 이번 사업의 목표 자체가 취업알선의 인프라에 해당하는 전산체계를 구축하는 데 맞추어져 있기 때문이다. 전산 체계의 구축을 거의 마치고 현재 입력 작업을 병행하고 있는데 DB에 관한 관리 프로그램이 완성되면 취업알선 사업의 성과가 빠른 속도로 나타날 것으로 기대하고 있다.

협회의 경우 동 사업의 지원금 효과를 크게 느끼고 있다. 정부의 공식적인 지원으로 무료취업알선사업의 당위성과 정당성이 동시에 입증된 셈이다. 따라서 전국 지점에 대한 사업 동참의 설득도 쉽고 협회의 이미지 전환에도 큰 기여를 했다. 요컨대, 정부 지원금 이상의 효과를 얻은 셈이다.

지원금 5,000만원 중 4,000만원은 인건비에 배정되어 있고 DB구축을 위해 1,000만원을 집행하였다. 정부지원금만으로는 DB 구축이 어려워 약 8,000만원의 자체부담금을 투입하고 있다.

본 사업의 추진을 위해 4명의 상담원 채용을 계획했지만 협회에서 처음으로 시행한 사업이기 때문에 업무에 어려운 부분이 많았다. 아직까지는 취업알선 상담만을 전담하기에 힘들며, 예상치 못한 행정처리 업무 등이 많아 업무의 진행에 많은 시간이 소요되었다. 따라서 2006년 12월까지 가시적인 취업알선 실적을 내기에 급급하기 보다는 내실을 다지고 기반을 잡는 데 총력을 기울였다. 일정한 틀이 정해져 있지 않고 정부 지원에 대한 처리 경험이 부족하여 규정화 된 세부지침 또는 양식 등이 지원된다면 많은 도움이 될 것으로 기대하고 있다.

잔여기간 중 계획의 변동은 없을 것으로 보인다. 내년 이후 주요 추진 사업으로는 사업에 계속 참여하여 무료취업알선사업을 활성화 시키는 것이다. DB와 네트워크 구축이 완성되면 홍보를 활성화하여 모집 효과가 크게 나타날 것으로 기대하고 있다.

협회가 요구하는 개선 및 건의 사항이다. 첫째, 본 사업의 지속성과 대규모 지원이 필요하다. 사업의 지속성에 대한 확신이 없으므로 지회에 대한 설득이나 설비 투자에 어려움이 있다. 따라서 지속성에 대한 확신이 필요하다. 한편, 정부의 지원으로 취업알선 사업의 위상은 크게 제고되었으나 금전적으로 큰 도움이 되지 못했다. 따라서 증액이 요구된다. 둘째, 구인과 구직의 연계가 지속적으로 유지되려면 끊임없는 사후관리가 필요한데 이를 위해 고용보험 등의 정보제공을 협회와 연계하여 준다면 종합적인 사후관리가 될 것으로 기대된다. 근로자 입장에서는 개인의 정보 누출이 어려울 수 있으므로 부작용을 막으면서 추진할 수 있는 방안이 필요할 것으로 판단된다. 셋째, 경력입증의 증빙서 발급을 위해 한전의 DB를 이용하려 하지만 개인정보유출 때문에 어려운 점이 많다. 노동부(고용정책팀)와 연계하여 일괄된 DB를 마련하는 방안을 고려해야 할 것이다. 넷째, 노동부 워크넷과의 연계 또는 링크가 필요하다. 노동부 홈페이지에서 전기관련 구인․구직을 원할 경우 단추를 눌러 들어올 수 있도록 링크가 필요하다. 다섯째, 이공계의 전기과가 사라지고 있는 추세이다. 따라서 산업자원부, 한국전력공사, 협회가 연계되어 전기기능인력을 양성하는 데 노력해야 할 것이다.

iii) 충북건설인력종합지원센터(청주 경실련 + 충청북도 컨소시엄)(이하 센터) : 8,000만원 지원

센터는 1980년대부터 형성된 자율시장 터에 건물을 마련한 것인데 1997년에 입주하여 1999년에 공식적인 센터로 문을 열었다. 행정자치부의 지원을 받아 기본 2층 건물에 한 층을 더 세워 현재는 3층 건물로 센터를 운영하고 있다. 건설인력무료취업알선 뿐만 아니라 ‘고령자인재은행’, ‘청소년아르바이트센터’를 함께 운영하고 있다. 새벽급식을 무료로 제공하고 있다.

센터는 그동안 진행해오던 경험을 바탕으로 사업을 진행할 수 있는 여건을 빠른 시간 내에 조성한 것으로 평가하고 있다. 지금까지는 기존의 인력센터로부터 분리되어 독립하는 과정이어서 성과를 나타낼 수 있는 인프라를 구축하는 데 치중하여 왔다. 7월부터 사업을 준비하고 진행해야 했지만 9월부터 본격적인 사업을 진행하게 되면서 사업시작의 시기가 지연되어 많은 성과를 내기에는 부족한 점이 있었다.

주요 사업의 추진 성과로는 먼저 DB 구축이 90%정도 진행되었다. 일반 직종과는 달리 건설분야의 직종에 관한 정의가 명확하지 않아 구인․구직 입력이 늦어졌지만 11월 말까지는 DB구축이 완성될 것으로 본다. 또한 기존에 일반 근로자와 함께 취업알선을 할 때에 비해 이제는 건설근로자에 특화된 구인업체 개척을 위한 현장활동이 매우 활발해졌다. 취업알선의 대상이 건설근로자로 집중되면서 이들의 특성을 감안한 맞춤 정책을 고민하게 되었다. 건설근로자들의 자립을 위해 구직자들의 자립통장을 개설해 주기도 했으나 관리와 통제에 어려움이 많다.

센터 역시 본 사업의 지원금으로 지원금액 이상의 효과를 보고 있다. 정부의 공식지원을 받는다는 점이 센터에 대한 신뢰를 높이게 되었고, 이것이 업체에 대한 설득을 용이하게 해 상당한 도움을 받고 있다. 청주시의 지원만으로 센터를 운영했을 때에는 청주시 경계를 넘어서는 지역의 현장에 대해서는 접근하기 어려웠다. 하지만 정부의 지원과 충청북도의 참여 이후에는 광역단위에서도 센터의 적극적인 활동이 가능해졌고 그 결과 협력업체의 수가 늘어나는 실질적인 효과도 느끼고 있다.

예산 집행의 투명성을 높이기 위해 청주시 지원금, 충북도 지원금, 노동부 지원금 예산을 각각 분리하여 집행하고 있다. 청주경실련에서도 지원금(100만원)을 받고 있다. 금액은 크지 않으나 경실련 입장에서 볼 때 타 지역에는 없는 사업이며, 이것 이외에 무료급식 등에 대한 후원금도 지원받고 있다.

본 사업의 잔여기간 중에는 지역건설 발전과 한국건설인력 활성화를 위한 정책토론회를 개최할 계획이다(12월 중순 예정). 또한 유관 기관이 참여하는 간담회도 개최할 계획이다.

내년 이후의 주요 추진 사업으로는 먼저, 인터넷 홈페이지 링크 등 홍보사업을 활발히 할 계획이다. 둘째, 충청권의 행정도시와 기업도시 건설 그리고 재개발로 인한 인력수급 대책을 준비해야 한다. 셋째, 대중교통 수단이 접근할 수 있고 넓은 공간을 활용할 수 있는 외곽지역으로 센터를 이전할 계획을 검토하고 있다. 또는 대전지역과 역할을 분담할 수 있는 기관을 구성하는 방안도 구상 중이다. 이 지역은 과거의 새벽시장 방식의 관행에 젖어 새로운 관리가 어렵다는 한계가 있다. 하지만 내년 사업의 지속성이 불투명해 계획을 확정짓기가 어려운 상태이다.

센터가 제시하는 개선 및 건의 사항이다. 첫째, 본 사업은 중장기적인 안목에서 협조자적인 입장으로 접근해야 한다. 사업의 성격상 빠른 시일 이내의 성과를 보이기는 어렵기 때문이다. 따라서 노동부는 감독기관으로의 역할만이 아닌 취업알선에 관한 사명을 가지고 협조해 주었으면 한다. 노동부가 건설업체나 유관 단체 등에 협조공문을 보내준다면 효과가 더욱 클 것으로 기대된다. 둘째, 지자체에서 이 지역의 건설업체가 시공할 때에는 반드시 이 지역의 인력을 일정비율 이상 고용하도록 유도해야 한다(조례안). 그렇지 않을 경우 외지업체와 외지근로자에 의해 이 지역의 공사가 수행되어 정작 이 지역 업체와 근로자의 일거리는 사라질 수 있다. 셋째, 기능인력의 훈련에 대해서도 협조가 필요하다. 센터의 구직자들 중 건설기능이 부족한 사람들이 많다. 따라서 취업알선과 함께 기능훈련을 실시하고자 한다. 넷째, 예산의 유동성이 요구된다. 전체 총액은 정해지되 예산의 항목 간 유동성이 어느 정도 허용될 필요가 있다. 다섯째, 도(충청북도) 단위의 인력을 수용하기 위해서 상담원 수는 최소 5명이 되어야 할 것으로 판단되므로 추가될 상담원 1인에 대한 예산이 확보되어야 한다. 여섯째, 하도급구조에 따른 거래의 불투명성과 수수료에 따른 피해가 없도록 개선되어야 할 것이다. 센터의 무료취업알선 기회와 일반 용역업체와는 차별화된 구인․구직자들의 연계방법에 대한 활발한 홍보가 필요하다. 일곱째, 민간취업알선 지원사업에 참여한 단체 간의 노우하우를 교환하고 각 기관의 정보를 공유할 수 있는 워크샵 또는 토론회 등의 자리가 필요하다. 여덟째, 건설근로자에 대한 취업알선 활성화를 위해 지원의 지속성이 확보되어야 한다.

위에서 언급한 3개 기관의 추진실적 및 개선 사항에 대해 요약하면 <표 39>와 같다.

<표 > 건설근로자 취업알선 민간위탁사업 기관의 추진 성과 요약(2006. 11 현재)

구분		건설인력관리센터	한국전기공사협회	청주경실련
추진목표․ 실적 비교		․목표 대비 무리 없이 추진 중임. 10월 이후 활성화	․계획상 목표와 실적을 비교하 기 이름	․경험을 바탕으로 원활한 사업 진행의 인프라 구축이 빨리 됨
주요 사업 성과	업무추진	․DB구축 ․홍보업무 추진(언론매체, 홍보 물 제작, 인터넷을 통한 안내 문발송 등) ․건설노동시장 실태조사 ․센터기능 확대를 위한 업무 추 진(각 단체에 취업알선사업 참여 협력 추진) ․센터 홈페이지 개선(절차 간소 화, DB시스템 보완)	․취업정보시스템개발 착수 ․Coding화 및 System 구축 ․DB자료 입력 ․전기공사협회 상설채용관 운영	․청주시인력관리센터 기능조정 (건설분야만을 충북건설인력종 합지원센터 담당으로 충북도, 청주시 협의) ․노동부 청주시청, 충북도 등 유관기관 및 지자체와 협력체 계 구축 중 ․행정중심복합도시건설청과의 연계망 구축 중 ․DB구축 90% 완료
	취업알선	․구인신청(달성율) : 219(87.6%) ․구직신청(달성율) : 124(49.6%) ․취업알선(달성율) : 441(58.8%) ․취업상담(달성율) : 859(14.3%)	․구인실적 : 169업체 ․구직실적 : 452명 - Online, Offline 합계 실적 - DB구축 단계로 실적 미비 ․DB자료입력 : 3,000 여건 ․전기공사취업정보 시스템 구축	․구인실적 : 2,463명 ․구직실적 : 9,621명 ․취업알선 : 2,839명 ․취업 : 2,411명
지원금	활용 유용성	․시, 도 단위의 협조가 없음 ․노동부의 지원과 센터의 자체 부담금만은 사업 진행 어려움	․정부지원으로 협회이미지 전환 ․업체호응과 사업동참 협조에 효과를 얻어 지원확대 가능해 보임	․정부지원으로 센터 신뢰성을 높여 협력체 증가추세임 ․자부담 예산 확보 - 2006년 충북도 2천만원, 청 주경실련 100만원 확보 - 2007년 충북도 경제과 지원 결정, 5천만원 예산신청
	집행 실적	․인건비 : 1천만원 ․DB구축비 : 5백만원 - 1500만원 중 일부 집행 - 그 외 홍보 및 운영비 집행	․인건비 : 4천만원 ․DB구축비 : 1천만원	․인건비 : 3천만원(정부지원) ․DB구축비 : 5백만원(정부지원) - 1천만원 미지급 - 그 외 홍보비, 운영비 집행 (자부담포함 예산 집행)
추진 계획	잔여기간	․계획의 변동 사항 없음	․계획의 변동 사항 없음	․정책토론회 계획 ․관련기관 간담회 계획
	내년 이후	․전국 네트웤 구축 ․경력증빙서 발급 기구 지정 추진 ․기능 확충, 담당 인력 충원	․사업에 계속 참여하여 무료 취 업알선 활성화 ․DB구축이 완성되면 모집, 홍 보 활성화	․인터넷 홍페이지 개선 ․충청권 인력수급과 구직자 통 제 관리를 위해 외곽지역으로 센터를 확장할 계획(불투명함)
개선 및 건의사항		․광역 단위의 지원이 필요함 ․향후 노동부 지원 늘려야 함	․향후 노동부 지원 늘려야 함 ․지속적 유지를 위해 사후관리 필요 ․사후관리와 경력증빙서 발급을 위해 한전 DB, 노동부 DB 협조 필요	․사업의 지속성 확보 ․건설기능센터 설치 또는 연계 방안이 필요 ․공동워크숍 개최 논의 필요 ․상담인력 충원

③ 추진 성과에 대한 평가

2006년 상반기의 민간위탁사업을 통해 건설근로자에 대한 취업알선의 가능성과 한계를 동시에 볼 수 있다. 첫째, 건설근로자의 특성을 반영한 취업알선을 공식제도의 틀 안으로 끌어들였다는 점에서 큰 의의를 갖는다. 노동부의 일일취업알선센터를 통해서도 접근하기 어려웠던 점을 생각한다면 이번 위탁사업을 통해 정부의 지원이 실제로 건설근로자에게 전달될 수 있는 가능성을 엿볼 수 있다. 둘째, 건설근로자에 대한 취업알선을 담당하는 민간기관에 대한 공신력을 크게 제고했다는 점도 특기할 만하다. 구인업체 또는 구직자에게 더 이상 공식제도의 사각지대에 머물지 않고 정부의 관심 대상 안에 포괄되었다는 점을 인식시키고 그로 인해 민간취업알선기관의 활동도 보다 적극적으로 도약할 수 있는 계기가 된 것으로 판단된다.

하지만 아직까지는 금액 규모가 작고 지속성이 확보되지 않아 실질적인 효과가 나타나려면 보다 적극적인 정책적 의지가 필요함을 읽을 수 있다. 첫째, 사업의 지속성에 대한 확신을 주어야 할 것으로 보인다. 매년 각 지원기관의 실적을 평가하되 사업의 취지에 어긋나는 과오가 없는 한 지속적인 지원을 받도록 신뢰를 주어야 한다. 그래야만 상담원의 충원, 공간의 확보, 관련 장비의 구축 등을 추진할 수 있다. 둘째, 지원 금액의 증액과 지원 방식에 대한 재고가 필요하다. 지원금액의 규모는 컨소시엄의 여부보다는 관할하는 지역의 범위에 따라 책정되어야 할 것이다. 지역이 넓어질수록 소요되는 예산이 많아지는 것은 당연하기 때문이다. 그리고 전국적인 조직을 거느린 단체가 지역조직을 대표하여 사업을 신청하는 방식도 허용해야 할 것으로 보인다. 취업알선사업은 네트워크의 구축과 협조가 절실한 사업이다. 따라서 지역조직 간의 협조를 최대화할 수 있도록 다양한 지원방식을 검토해야 할 것이다. 이러한 평가 이외에 위에서 언급한 3개 기관의 개선 및 건의 사항에 대해서는 적극적인 검토가 이루어져야 하겠다.

직업능력개발 체계의 확충

가. 건설근로자 직업훈련의 확대

1) 건설기능인력 양성 체제의 확충

① 기본계획의 내용

추진목표는 1) 건설관련 민간 및 공공훈련기관의 활용도를 제고하고, 2) 청년인력 유입이 가능한 훈련과정을 확대하고 훈련수당을 현실화하며, 3) 건설사업주․사업주 단체 및 건설근로자 단체의 훈련비용을 지원하는 것이다.

추진내용은 1) 건설관련 직종을 훈련하는 민간 및 공공훈련기관을 지역별로 건설기능인력 양성의 거점훈련기관으로 지정하고자 한다. 훈련과정은 5～12개월의 과정을 중심으로 운영하고 기능장 등 현장실무자를 훈련교사로 활용한다. 그 중 실업자직업훈련과정은 3개월 이내의 단기과정 중심으로 운영한다. 2) 독립적 영업이 용이하여 청년인력 유입이 가능한 기계․장비 분야의 훈련과정을 확대한다. 한편, 훈련생 모집 활성화 방안의 일환으로 훈련수당을 상향 조정하는 방안을 검토한다. 현재 건설기계정비, 건설기계운전, 건축시공, 건축배관, 건축목공, 건축설계모형제작 등 훈련 직종에 대해 훈련수당 월20만원 지급하고 있다. 3) 건설사업주․사업주단체 및 근로자단체(직종별 단체 포함)의 훈련시설․장비에 대한 지원을 실시한다. 건설사업주․사업주단체 및 건설근로자단체가 자체적으로 훈련시설을 설치․운영하는 경우 훈련시설․장비비용을 저리로 대부한다. 한편, 건설사업주․사업주단체 및 근로자단체가 우선선정직종 등 노동부장관이 정하는 직종의 훈련을 실시하거나 실시하고자하는 경우 훈련시설․장비 등을 지원한다.

② 추진 성과

상기 기본계획에 의거해 구체적으로 추진된 사업은 거의 없는 것으로 파악된다. 건설관련 직종을 훈련하는 민간 및 공공훈련기관에 대한 지역별 건설기능인력 양성의 거점훈련기관으로 지정된 경우도 없다. 또한 기계․장비 분야 훈련과정의 확대 실시 또는 훈련수당의 상향 조정도 이루어진 바 없으며, 건설사업주․사업주단체 및 근로자단체(직종별 단체 포함)의 훈련시설․장비 지원에 대한 실적도 미미할 것으로 추정된다. 특히 건설일용근로자가 일하는 건설현장을 대상으로 지원된 실적은 미미하다. 건설산업에 대한 고용보험의 지원실적에 대해서는 후술한다.

③ 추진 성과에 대한 평가

결국 건설기능인력에 대한 양성체제 확충 계획은 있었으나 실천에 옮겨진 사항은 거의 없다.

2) 건설업의 훈련컨소시엄 제도 도입

① 기본계획의 내용

추진목표는 다양한 훈련컨소시엄 구성을 유도하고 운영주체에 대한 지원을 통하여 훈련기회를 확대하는 것이다.

추진내용은 1) 대규모 건설업체와 협력업체간의 훈련컨소시엄 운영을 지원하고, 2) 훈련기관․건설업체․사업주단체․건설근로자단체 등이 공동으로 훈련과정 운영에 참여하는 컨소시엄 운영을 지원하는 것이다. 지원내용에는 시설장비 구입비(연간 600명 이상 양성 훈련 시 10억, 향상 훈련 시 7억), 인건비(전담자 2명과 보조자 1명에 대한 인건비의 50% 지원), 단 전담자 1,800만원, 보조자 800만원 한도), 일반 운영비(실 소요비용) 등이 포함된다.

② 추진 성과

전문건설공제조합 직업전문학교가 2005년 하반기에 시작한 중소기업 직업훈련 컨소시엄 교육을 통해 1,359명의 참여를 이끌어낸 바 있다. 2006년에는 더욱 확대되어 2,200명의 참여를 목표로 추진 중에 있다. 2007년에는 보다 확대될 것으로 예상하고 있다.

③ 추진 성과에 대한 평가

전문건설공제조합 기술교육원에서는 적극적 활용하고 있으며 향후 더욱 확대될 것으로 기대하고 있다. 하지만 아직 건설산업 전반에 일반화되지 못하고 있어 향후 더욱 많은 추진 주체를 발굴하고 활성화할 필요가 있다.

3) 건설인력 수요에 맞는 직업훈련과정의 편성

① 기본계획의 내용

추진목표는 현장에서 필요로 하는 직업훈련과정이 편성될 수 있도록 건설사업주․사업주단체 및 건설일용노조 훈련관계자들을 훈련과정 편성에 참여할 수 있도록 유도하는 것이다.

추진내용은 지역별 훈련과정선정위원회에 건설관련 사업주․사업주단체의 참여를 유도하고, 건설근로자의 의견도 반영될 수 있도록 건설일용노조가 있는 지방노동관서에서는 건설일용노조 훈련관계자가 참여하도록 유도한다.

② 추진 성과

구체적인 추진 성과는 없었던 것으로 파악된다.

③ 추진 성과에 대한 평가

건설현장의 요구가 훈련과정 선정 과정에 신속하고 충분히 반영되고 있지 못한 것으로 판단된다.

4) 체계적인 직업능력개발 지원 기반 마련

① 기본계획의 내용

추진목표는 건설일용근로자들이 각종 직업훈련에 참여하도록 지원하는 것이다. 즉, 건설근로자의 체계적인 경력개발을 지원하고 경력관리 체계를 구축하도록 해 직업훈련 참여의 기회를 확대하려는 것이다.

추진내용은 1) 2004년 1월 일용근로자에 대한 고용보험 적용확대와 함께 건설일용근로자의 직업능력 개발 및 향상을 위한 훈련과정을 지정하고 훈련비용을 지원한다. 이를 위해 ‘직업능력개발 훈련과정의 인정․지정 및 평가 등에 관한 규정’ 및 ‘직업능력개발사업 지원금 지급 규정’을 개정하고자 한다. 현재 수강 장려금(1인당 100만원 한도), 학자금 대부(등록금 전액1%로 대부), 실업자 훈련 수강 시 훈련비와 훈련수당 등을 지원하고 있다. 2) 고용보험 피보험자였던 건설일용근로자에 대하여 실업자 재취직 훈련을 실시한다. 3) 건설근로자가 체계적인 능력개발을 할 수 있도록 고용안정센터에 개인별 훈련 상담카드를 작성하여 훈련 상담기능을 강화한다. 4) 신고용보험시스템 구축 시 고용보험전산망, Work-net, Hrd-net을 연계하여 건설일용근로자의 경력관리(개인별 피보험이력, 훈련이력, 취업알선이력 등) 체계를 구축한다. 즉, Hrd-net 훈련생 및 훈련정보에 대한 체계적인 DB관리시스템 구축 및 훈련생 훈련경력, 훈련희망직종 및 보유자격증 등에 대한 정보를 개인별로 관리하려는 것이다.

② 추진 성과

건설근로자의 직업능력개발 지원 기반을 마련하려는 기본계획의 내용과 관련된 실적은 거의 없다.

③ 추진 성과에 대한 평가

기본계획의 내용과 관련된 실적이 거의 없다.

5) 건설관련 공고교육의 내실화

① 기본계획의 내용

추진목표는 건설관련 공고교육과정 운영의 내실화 및 산업체 현장과의 연계교육 강화를 통해 숙련공 양성체제를 구축하는 것이다.

추진내용은 1) 건설기능인력의 공식적인 진입구인 공고교육을 다양화․특성화하여 관련 직업분야 직무수행에 충분한 기술습득이 가능하도록 교육과정을 편성․운영한다. 2) 공고의 실기교육 및 현장교육 강화를 위해 산학협동지원체제를 모색한다.

② 추진 성과

본 계획에서 추진하고자 했던 구체적 성과는 없다. 공고교육의 내실화를 위해서는 노동부와 교육인적자원부 그리고 건설교통부 등 관련 부처의 협조가 필수적이나 아직까지 구체적인 움직임이 없다. 계획을 실천하기 위해서는 건설근로자 훈련 및 자격을 전담할 기구의 설치가 필요할 것으로 판단된다.

③ 추진 성과에 대한 평가

공고 교육의 내실화를 위한 추진 내용은 여전히 과제로 남아 있다.

6) 『건설산업교육훈련위원회』설치 검토

① 기본계획의 내용

추진목표는 건설분야 자격 및 직업훈련 전반에 대한 논의를 위하여 노사정 및 주요 이해관계자가 참여하는 『건설산업교육훈련위원회』설치방안을 중장기적으로 검토하는 것이다.

추진내용은 1) 연구용역을 통하여 건설산업교육훈련위원회 설치 타당성 검토, 2) 연구결과에 따른 간담회 또는 공정회 개최, 3) 건설산업교육훈련위원회 구성 등이다.

② 추진 성과

2003년 연구용역을 통해 건설산업교육훈련위원회의 설치 필요성이 밝혀졌으나 동 위원회의 설치를 위한 구체적인 움직임은 없었다. 동 연구보고서는 건설산업의 교육훈련 및 자격 체계를 운영할 주체로서 가칭 ‘건설산업교육훈련위원회’라는 전담기구를 설치할 것을 제안하고 있다.

2003년에 한국노동연구원을 통해 연구용역 과제가 발주되었으며 한국건설산업연구원(심규범․김지혜)이 ‘건설산업 교육훈련의 노․사․정 참여 확대 방안’이라는 제목으로 한국노동연구원에 보고서를 제출하였음. 한국노동연구원은 동 보고서를 2005년에 발간한 바 있음.

③ 추진 성과에 대한 평가

연구를 통해 건설산업교육훈련위원회 설치 타당성은 밝혀냈으나 실제로 동 위원회를 구성하는 노력은 없었으므로 건설산업 분야의 교육훈련 및 자격 체계 구축에 별다른 도움을 되지 못하였다. 그 후에도 노동부, 건교부, 관련 사업주 단체 및 근로자 단체 등이 참여하는 다양한 형식의 건설기능인력 육성 TFT가 꾸려졌으나 유사한 문제의식과 개선방안을 확인만 하고 아무런 실천 없이 해체되는 과정을 반복하고 있다. 따라서 건설근로자의 교육훈련 및 자격 분야의 과제를 추진하기 위해서는 반드시 동 위원회의 설치가 선행되어야 할 것으로 판단된다.

나. 자격제도의 합리화

① 기본계획의 내용

추진목표는 1) 건설업의 특성을 반영하여 건설 분야 국가기술자격이 채용 등에 있어서 평가척도가 될 수 있도록 자격제도를 전면적으로 개편하고, 2) 건설현장에서 직접 자격검정을 실시하여 자격을 부여하는 현장실무자격검정제도를 실시하며, 3) 건설근로자의 자격취득 운동을 적극 지원하고, 4) 민간이 주관하는 건설관련 기능경기대회를 육성하는 것이다.

추진내용은 1) 『자격제도개선기획단』의 연구 과제를 토대로 건설 분야(토목, 건축분야 총 64개 종목) 국가기술자격의 개편방안을 논의한다. 토목․건축분야 국가기술자격 종목별 직무분석 체계화로 국가기술자격 출제기준을 개편한다. 그리고 토목․건축분야별 전문위원회에 사업현장전문가를 확충한다. 2) 토목․건축분야 전문위원회를 통해 현장실무자격검정의 실시가 가능한 종목(등급포함)을 선정한다. 그리고 종목별 현장평가 방법을 개발(평가자 선정, 평가기준 및 방법 확정 등)하고 시범적용을 실시한다. 3) 정부와 건설관련 산업별 노사단체를 중심으로 건설근로자 기능관련 자격취득 운동을 추진한다. 자격취득시 교재비, 검정비 등 관련 비용을 지원(1인 2자격과 연계)하고, 건설현장 근로자가 국가기술자격 1종목 이상을 취득하고, 추가로 자격을 취득하는 경우 추가 취득자격에 대한 검정수수료를 지급하고, 교재비와 수강 장려비를 10만원 범위 내에서 지급(2회까지)하도록 한다. 4) 건설단체 또는 건설업체에서 건설관련 직종(거푸집 등 10종목)에 대한 경기대회 비용 지원 및 입상자에 대한 기능사 시험을 면제한다. 건설관련 노조에서 주도하는 기능경기대회에 대한 지원도 검토한다.

② 추진 성과

건설 분야의 현장성을 제고하거나 체계적인 자격증 시스템을 만들려는 차원의 구체적인 제도 개선은 아직 없다. 토목․건축분야 국가기술자격 종목별 직무분석 체계화 시도 또는 토목․건축분야 전문위원회를 통해 현장실무자격검정실시 가능한 종목(등급포함) 선정하려는 구체적인 시도 역시 없었다. 또한 정부와 건설관련 산업별 노사단체를 중심으로 건설근로자 기능관련 자격취득 운동도 추진된 바 없다.

다만, 사업주 단체인 건설단체총연합회의 ‘건설기능경기대회’는 꾸준히 지원하고 있다. 최근 6년간 건설기능경기대회에 대한 노동부 지원 현황에서 보듯이 매년 약 1,000만원 정도의 개최비용, 후원기관 명칭 사용에 대한 승인, 1～3위까지의 입상자에 대한 자격시험 면제 등을 지원한 바 있다(표 40 참조).

<표 > 최근 6년간 건설기능경기대회에 대한 노동부 지원 현황

연도	대회명	지원내용
		자격시험 면제 인원	후원기관 명칭사용 승인	개최비용 일부 지원
2001	제9회 건설기능경기대회	57명 (외국인 2인 포함)	승인	1,000만원
2002	제10회 건설기능경기대회	60명	승인	1,000만원
2003	제11회 건설기능경기대회	75명 (외국인 3인 포함)	승인	1,500만원
2004	제12회 건설기능경기대회	76명 (외국인 4인 포함)	승인	800만원
2005	제13회 건설기능경기대회	75명 (외국인 1인 포함)	승인	1,000만원
2006	제14회 건설기능경기대회	76명 (외국인 1인 포함)	승인	1,000만원

주 : 건설기능경기대회의 전체 개최비용은 2004년 약 2억 5천만원, 2005년 약 2억 6천만원, 2006년 약 3억원임.

자료 : 대한건설단체총연합회 내부자료

③ 추진 성과에 대한 평가

건설단체총연합회의 ‘건설기능경기대회’ 지원 내용 중 가장 실질적인 내용은 1～3위까지의 입상자에 대해 자격시험을 면제해 준 것이다. 이것이 민간에서 주최하는 기능경기대회의 공공성을 높이고 근로자들의 참가의지를 높이는 데 기여한 것으로 평가된다. 하지만 노동부의 개최비용 지원은 전체 소요비용 중 극히 일부만을 차지하고 있어 실질적인 기여가 미흡하다. 따라서 향후 증액이 필요할 것으로 판단된다.

건설근로자의 복지 증진

가. 건설근로자퇴직공제제도 개선

① 기본계획의 내용

추진 목표는 1) 건설근로자퇴직공제제도 의무가입대상 건설공사의 확대, 2) 퇴직공제제도가입에 따른 사업주 부담의 완화, 3) 복지수첩 발급제도의 활성화, 4) 건설근로자퇴직공제회의 복지사업 확대 등이다.

추진 내용은 1) 건설산업기본법 이외의 법률(대상 : 전기공사업법 등)에 의하여 국가 및 지방자치단체가 발주하는 일정규모 이상 공공건설공사도 의무가입대상에 포함시키고자 한다. 이를 위해 ‘건설근로자의고용개선등에관한법률’ 시행령을 개정해야 한다. 현행 의무가입 대상은 ‘건설산업기본법’에 의한 50억원 이상 공공건설공사, 500호 이상 공동주택공사이고, 의무가입 공사의 경우 공제제도 가입 소요비용을 공사원가에 반영하거나 임의가입공사에 대한 고용보험 지원을 확대하고자 한다. 의무가입공사의 경우 고용보험 지원은 폐지하고 임의가입공사는 지원금을 연간 사업주 부담의 1/3로 확대하고자 한다. 2003년 초 당시에는 임의․의무가입 구분 없이 최초 가입 시 150일간 30일분 지원하고 있었다. 2) 건설근로자의고용개선등에관한법령을 개정하여 사업주에게 일정기간 이내 복지수첩 발급을 신청하도록 의무를 부과하고자 한다. 이를 위해 발급신청 의무 위반 시 과태료(100만원) 부과 근거를 신설하는 한편, 사업주가 복지수첩을 발급해 주지 않는 경우 근로자의 신청에 따라 퇴직공제회에서 근로자에게 직접 수첩을 발급할 수 있도록 허용하고자 한다. 3) 건설근로자 복지증진을 위하여 건설근로자를 위한 복지기구인 건설근로자퇴직공제회의 업무영역을 확대한다. 근로자의 퇴직공제금 적립금 범위 내에서 생활안정자금대부사업을 추진하고, 사업주 단체 출연금 등을 재원으로 건설일용근로자 복지시설 설치․운영사업을 실시하도록 한다.

② 추진 성과

의무가입 대상공사 범위(2006. 4 현재)를 확대하는 성과를 거두었다. 즉, 국가 또는 지방자치단체가 발주하는 공사로서 공사예정금액이 10억원 이상인 공사, 국가 또는 지방자치단체가 출자 또는 출연한 법인이 발주하는 공사로서 공사예정금액이 10억원 이상인 공사, 주택법 제16조제1항의 규정에 의한 사업계획의 승인을 얻어 건설하는 300호 이상인 공동주택의 건설공사, 사회기반시설에 대한 민간투자법에 의한 민간투자사업으로 시행되는 공사로서 공사예정금액이 10억원 이상인 공사 등으로까지 의무가입 대상공사 범위를 확대시켰다.

건설근로자공제회, 건설근로자퇴직공제제도 주요 내용 및 EDI 사용방법 해설, 2006. 6 참조. 여기서 공사예정금액이란 설계금액(부가가치세 포함)을 의미하며, 발주자가 재료를 제공하는 경우에는 그 재료의 시장가격 및 운임도 포함한 금액임.

한편, 임의가입 사업주에 대한 지원 제도를 마련하였다. 의무가입 공사의 경우에는 공제제도 가입 소요비용을 공사원가에 반영하고, 임의가입 활성화를 위해 임의 가입한 사업주에 대해서는 연간 납부한 공제부금의 1/3을 고용보험기금에서 지원하도록 제도화했다.

또한 제도의 활성화를 위해 과태료 부과 규정을 신설하고 근로자에 의한 직접 발급을 허용했다. 즉, 발급신청 의무 위반 시 과태료 100만원을 부과할 수 있는 근거를 신설하고, 사업주가 복지수첩을 발급해 주지 않는 경우 근로자의 신청에 따라 직접 수첩을 발급할 수 있도록 허용하였다. 하지만 실제로 발생한 사례는 없다.

③ 추진 성과에 대한 평가

짧은 운영기간에 비해 신속히 정착되고 있다고 평가되며, 향후 공제금 수준의 상향 조정, 적용 대상 확대 등의 질적 내실화가 요구된다.

나. 건설근로자의 건강검진

① 기본계획의 내용

추진 목표는 건설일용근로자의 건강진단 실시 여부에 대한 지도․감독 강화 등을 통한 건강진단 기반 조성 및 유해인자 노출이 확인된 유사작업 건설근로자에 대한 직종 또는 직군별 특수건강검진 실시 방안의 도입을 추진하는 것이다.

추진 내용은 1) 일용근로자의 건강진단 기반을 조성한다. 이를 위해 건설일용근로자의 퇴직공제수첩에 건강진단 일자와 실시기관을 기재토록 하고, 사업주는 신규채용 시 퇴직공제수첩 사본을 제출 받도록 의무화하여 건강진단실시 여부에 대한 지도․감독을 지속적으로 강화하도록 한다. 2) 직종 또는 직군별 특수건강검진 실시방안 도입을 추진한다. 다양한 유해인자 노출이 확인되는 유사작업 건설근로자에 대한 유해성 평가를 통하여 직종 또는 직군별(예 : 도장작업, 용접작업 등)로도 특수건강진단을 실시하는 방안 도입을 중장기적으로 검토한다.

② 추진 성과

건강진단의 기반 조성이 미흡했다. 건강진단 일자와 실시기관을 수첩에 기재하는 방식은 시작되었으나 수첩의 폐지로 현재는 시행되지 않고 있다. 직종 또는 직군별 특수건강검진은 시행되지 않았다.

③ 추진 성과에 대한 평가

아직까지는 ‘산업안전보건법’ 상의 건강진단이 건설근로자에게는 적절히 시행되고 있지 못한 것으로 판단된다. 특히, 중소 규모 현장의 근로자는 대개 소외되어 있다.

건설산업에 대한 고용보험 지원 실적

제1차 건설근로자 고용개선 계획 기간 중인 2003년에서 2005년까지 3년간의 건설산업에 대한 고용보험 지원 실적을 살펴보고자 한다. <그림 41>과 <표 41>에서 보듯이 전산업의 전사업 평균 보험료 대비 지급액 비율은 61.1%, 고용안정사업 40.1%, 직업능력개발사업 30.1%, 실업급여 77.2%로 나타나고 있다. 그에 비해 건설산업은 전사업 27.5%, 고용안정사업 8.7%, 직업능력개발사업 11.1%, 실업급여 37.5%로 나타나 전산업의 평균에 비해 낮다.

건설산업을 본사와 현장으로 구분하여 살펴보고자 하는데, 본 연구의 주된 관심은 건설현장의 근로자에 두어져 있기 때문이다. 건설산업 본사의 경우 전사업 72.8%, 고용안정사업 29.6%, 직업능력개발사업 46.7%, 실업급여 88.5%로 나타나고 있어 고용안정사업을 제외하고는 전산업의 평균을 넘어서고 있다. 건설산업 전체의 보험료 대비 지급액 비율이 낮은 이유는 건설 현장에 대한 지원이 저조한 데 그 원인이 있는 것이다. 건설현장의 경우 전사업 10.0%, 고용안정사업 0.6%, 직업능력개발사업 0.2%, 실업급여 15.9%로 나타나고 있어 매우 저조함을 알 수 있다. 즉, 아직도 건설현장의 특성에 맞는 지원프로그램이 많지 않거나 사업주의 활용의지가 미약함을 알 수 있다.

향후 보다 적극적인 지원프로그램의 발굴과 사업주에 대한 활용 홍보가 필요하다.

<그림 > 건설산업의 고용보험 보험료 대비 지급액 비율(2003～2005년 합계)

자료 : 고용보험 원자료

<표 > 건설산업의 고용보험 보험료 대비 지급액 현황(2003～2005년 합계)

(단위 : 백만원, %)

구분		전산업	건설업 전체
				본사	현장
전사업	지급액(A)	5,282,485 (100.0)	401,827 (7.6)	296,734 (5.6)	105,093 (2.0)
	보험료(B)	8,653,335 (100.0)	1,463,521 (16.9)	407,702 (4.7)	1,055,819 (12.2)
	A/B	61.1	27.5	72.8	10.0
고용안정 사업	지급액(A)	390,660 (100.0)	15,268 (3.9)	14,490 (3.7)	778 (0.2)
	보험료(B)	975,272 (100.0)	175,886 (18.0)	48,993 (5.0)	126,892 (13.0)
	A/B	40.1	8.7	29.6	0.6
직업능력 개발사업	지급액(A)	661,242 (100.0)	39,861 (6.0)	39,285 (5.9)	575 (0.1)
	보험료(B)	2,197,131 (100.0)	362,094 (16.5)	84,145 (3.8)	277,949 (12.7)
	A/B	30.1	11.0	46.7	0.2
실업급여	지급액(A)	4,230,583 (100.0)	346,699 (8.2)	242,959 (5.7)	103,740 (2.5)
	보험료(B)	5,480,933 (100.0)	925,542 (16.9)	274,564 (5.0)	650,978 (11.9)
	A/B	77.2	37.5	88.5	15.9

자료 : 고용보험 원자료

건설 현장에 대한 지원을 중심으로 세부 사업별로 살펴보자(표 42, 43, 44 참조). 3년간 고용안정사업의 경우 휴업수당지원금 약 2천 1백만원, 고령자다수지원금 약 6백만원, 건설근로자퇴직공제부금지원금 약 2억 4천 300만원, 건설근로자고용안정지원금 약 5천 7백만원이 지원되어 총 지급액이 약 7억 7천 8백만원에 그치고 있다. 동 기간 중 건설현장에서 납부한 고용안정사업 보험료는 약 1,269억원이다.

<표 > 건설산업에 대한 고용안정사업 지급 현황(2003～2005년 합계)

(단위 : 천원)

구분		전산업	건설업 전체
				본사	현장
고용 안정 사업	계	390,659,775	15,267,648	14,490,034	777,614
	휴업수당지원금	70,008,975	1,355,821	1,334,803	21,018
	직업전환지원금	-	-	-	-
	인력재배치지원금	332,041	-	-	-
	고령자다수지원금	119,230,120	1,074,628	1,068,803	5,825
	육아휴직장려금	19,203,944	300,800	300,800	-
	직장보육교사임금지원금	12,998,078	14,031	14,031	-
	창업교육훈련지원금	-	-	-	-
	채용장려금	15,561	4,250	4,250	-
	적응훈련지원금	-	-	-	-
	여성재고용장려금	288,751	23,277	23,277	-
	고령자신규지원금	1,106,130	39,220	39,220	-
	장기실직자채용장려금	-	-	-	-
	근로시간단축지원금	146,062	1,195	1,195	-
	고용유지(사외파견)지원금	-	-	-	-
	지역고용촉진지원금	-	-	-	-
	고용유지훈련지원금	8,138,107	2,668	2,668	-
	유급휴직지원금	11,567,852	1,100,723	1,100,723	-
	무급휴직지원금	160,751	-	-	-
	고령자재고용지원금	134,237	1,807	1,807	-
	여성가장고용촉진장려금	1,581,523	98,903	98,903	-
	고용유지(종업원기업인수)지원금	-	-	-	-
	건설근로자퇴직공제부금지원금	3,615,616	262,392	19,020	243,372
	재고용장려금	1,076,200	45,200	45,200	-
	장기구직자고용촉진장려금	13,261,823	984,405	984,405	-
	전직지원장려금	3,582,595	51,852	51,852	-
	중장년훈련수료자채용장려금	1,147,331	72,282	72,282	-
	중소기업근로시간단축지원금	13,767,178	126,262	126,262	-
	정년퇴직자계속고용촉진장려금	1,383,497	11,940	11,940	-
	건설근로자고용안정지원금	5,168,252	4,843,500	4,336,100	507,400
	고용유지(교대제전환)지원금	-	-	-	-
	교대제전환지원금	6,232,542	-	-	-
	중소기업고용환경개선지원금	2,452,537	-	-	-
	중소기업고용환경개선지원금(클린사업장)	765,612	-	-	-
	재고용장려금	736,440	38,132	38,132	-
	신규고용촉진장려금	82,173,975	4,814,359	4,814,359	-
	중소기업전문인력채용지원금	9,152,076	-	-	-
	중소기업신규업종진출지원금	1,231,971	-	-	-
	출산후계속고용지원금	-	-	-	-
	임금피크제 보전수당 지원금	-	-	-	-

자료 : 고용보험 원자료

다음은 직업능력개발사업에 대한 지급 현황이다. 건설현장에 대한 지급 내역으로 서 검정수수료 약 3천 7백만원, 수강장려금 약 2천 5백만원, 직업능력개발훈련지원금 약 5억 4천 7백만원 등이 나타나 총 약 5억 7천 5백만원의 지급 실적을 보이고 있다. 동 기간에서 건설현장에서 납부된 직업능력개발사업보험료는 약 2,779억원이다.

<표 > 건설산업에 대한 직업능력개발사업 지급 현황(2003～2005년 합계)

(단위 : 천원)

구 분		전산업	건설업 전체
				본사	현장
직업능력 개발사업	계	661,241,885	39,860,719	39,285,288	575,430
	검정수수료	1,502,934	139,974	136,288	3,686
	사내기술자격검정	499,104	-	-	-
	수강장려금	20,888,489	1,591,174	1,566,347	24,827
	직업능력개발훈련지원금	615,574,701	38,129,570	37,582,654	546,917
	유급훈련휴가지원금	22,776,657	-	-	-

자료 : 고용보험 원자료

다음은 건설산업에 대한 실업급여 지급 현황이다. 상대적으로 가장 활발한 지급 실적을 보이고 있다. 주요 내역을 살펴보면 구직급여 약 975억원, 조기재취직수당 약 58억원, 상병급여 약 4억원 등이며 총 지급액은 약 1,037억원에 달한다. 동 기간 중 건설현장에서 납부한 실업급여 보험료는 약 6,510억이다.

<표 > 건설산업에 대한 실업급여 지급 현황(2003～2005년 합계)

(단위 : 천원)

구 분		전산업	건설업 전체
				본사	현장
실업급여	계	4,230,583,183	346,698,680	242,958,965	103,739,715
	구직급여	3,875,139,885	311,807,327	214,264,003	97,543,325
	직훈구직급여	26,759	356	-	356
	상병급여	16,632,845	1,290,365	860,565	429,800
	미지급급여	148,471	8,588	7,059	1,530
	조기재취업수당	337,918,121	33,534,795	27,782,995	5,751,801
	직업능력개발수당	3,435	35	-	35
	광역구직활동비	2,839	717	672	45
	이주비	105,068	9,010	7,942	1,068
	진찰비	642	-	-	-
	훈련연장급여	27,642	2,399	-	2,399
	개별연장급여	572,785	44,722	35,730	8,992
	특별연장급여	-	-	-	-
	직업능력개발수당+훈련연장	4,690	365	-	365

자료 : 고용보험 원자료

관련 사례 분석

독일 건설근로자의 고용개선

독일 건설근로자들은 약 90%가 정규직으로 고용되어 있을 정도로 높은 고용안정을 누리고 있으며, 일반근로자들 수준의 근로조건 및 복지는 물론이고 건설업에 고유한 위험에 대비해 사회복지기금을 조성하여 고용상황을 개선해 왔다. 그리고 마이스터로 대표되는 교육훈련 및 자격 체계를 구축하여 근로자의 직업전망과 숙련의 현장성을 높이고 인력기반을 다져 놓았다. 하지만 이들도 2차 대전 직후까지는 열악한 상태에 처해 있었고 그 결과 당시 건설근로자가 ‘노동자로서의 마지막 정거장’이라고 불렸다고 한다. 이러한 호칭은 현재 우리의 건설근로자들이 ‘노가다’로 비하되는 것과 유사하다고 할 수 있다. 따라서 ‘노동자로서의 마지막 정거장’으로부터 ‘당당한 사회인’으로 건설근로자의 위상을 높이게 한 독일 건설현장의 제도적 현실적 여건을 살펴봄으로써 한국 건설근로자의 고용개선을 위한 많은 시사점을 도출할 수 있을 것으로 기대된다.

가. 독일 건설노동시장 개요

1) 건설산업에 대한 기초 통계

<표 45>를 통해 독일 GDP 중 건설산업의 비중을 살펴보면 2004년 건설업 생산규모는 서독 1,927억€(약 233조원), 동독 441억€(약 53조원)이며 전산업 GDP에서 차지하는 비중은 각각 10.9%와 17.8%이다. 1995년 이래 건설투자가 감소하고 있는데, 서독지역은 동독지역 건설을 위해 예산을 줄이면서 감소하였고, 동독지역은 처음에 주택 등의 투자가 많았으나 점차 한계에 봉착하고 있다.

<표 > 독일 GDP 중 건설산업의 비중 추이

구 분	건설업(10억€)	전산업(10억€)	건설비중(%)	건설업(10억€)	전산업(10억€)	건설비중(%)
	서 독			동 독
1991	211.7	1,519	13.9	36.3	167	21.7
1995	231.0	1,575	14.7	78.6	226	34.8
2000	218.9	1,724	12.7	58.0	244	23.8
2002	202.8	1,740	11.7	47.0	244	19.3
2003	198.5	1,743	11.4	46.0	245	18.8
2004	192.7	1,767	10.9	44.1	248	17.8

자료: Statistisches Bundesamt; DIW, 2005

<표 46>에 의하면 2002년 주(主) 건설분야의 사업체수는 78,526개로서 감소세를 보이고 있다. 이중 수공업체(전문건설업체)는 51,015개이고 건설산업체(일반건설업체)는 27,511개로서 65 대 35의 비율이다. 한편, 2002년 주(主) 건설분야의 종사자수는 895,777명로서 역시 감소 추세이다. 이중 수공업체 종사자수는 645,011명이고 건설산업체 종사자수는 250,766명으로서 72 대 28의 비율이다. 면담 결과에 의하면 주(主) 건설분야 이외의 부(副) 건설분야 및 기타 분야의 종사자수도 주(主) 건설 분야 만큼 될 것이라고 한다.

주(主) 건설분야란 지상공사(조적, 철근콘크리트, 굴뚝), 건축공사(목수, 미장 및 치장, 타일․모자이크, 벽체, 단열), 지하공사(도로, 배관, 수로, 철로, 분수, 특수지하공사) 등을 의미한다.

<표 > 독일 주(主) 건설분야1)의 사업체수 및 종사자수

(단위 : 개, 명)

구분	1998	1999	2000	2001	2002
건설업체수	81,301	80,560	81,112	79,002	78,526
수공업(전문) 건설산업(일반)	58,562 22,739	59,128 21,432	58,608 22,504	57,447 21,555	51,015 27,511
종사자수	1,177,148	1,129,049	1,069,518	968,606	895,777
수공업(전문) 건설산업(일반)	896,245 280,903	874,272 254,777	825,306 244,212	751,902 216,704	645,011 250,766
구성비	1998	1999	2000	2001	2002
건설업체수	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
수공업(전문) 건설산업(일반)	72.0 28.0	73.4 26.6	72.3 27.7	72.7 27.3	65.0 35.0
종사자수	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
수공업(전문) 건설산업(일반)	76.1 23.9	77.4 22.6	77.2 22.8	77.6 22.4	72.0 28.0

주 : 1) 주(主) 건설분야란 지상공사(조적, 철근콘크리트, 굴뚝), 건축공사(목수, 미장 및 치장, 타일․모자이크, 벽체, 단열), 지하공사(도로, 배관, 수로, 철로, 분수, 특수지하공사) 등을 의미함.

자료 : BAUMARKT 2002 - Ergebnisse, Entwicklungen, Tendenzen, ZENTRALVERBAND

<표 47>에 의하면 건설업 종사자수 역시 1995년을 기점으로 감소하였다. 특히 핵심근로자인 전문노동자(자격증 보유자)의 수가 많이 감소하였다. 그럼에도 불구하고 전문노동자의 비중이 51.1%를 차지하고 있어 건설업 종사자 중 주축을 이루고 있다. 2005년 현재 주(主)건설 분야의 종사자수가 약 72만명이며, 면담결과에 의하면 부(副)건설 분야와 기타 분야의 종사자수도 70만명 정도 될 것으로 추정된. 따라서 약 140만명 정도가 전체 건설산업 종사자로 판단된다. 여기서 종사자수란 오로지 독일 국민만을 의미하는 것이고 다른 나라 국적의 근로자수는 포함되지 않은 수치이다.

<표 > 독일 건설산업 종사자의 특성별 고용 규모 변화 추이 : 주(主)산업 분야

구 분	1991	1995	2000	2003	2004	2005	전년대비 증감률(2005)
전문노동자	761,068	783,068	564,649	429,595	400,769	366,673	-8.5%
비숙련노동자	212,982	263,351	171,651	130,116	120,517	112,946	-6.3%
사무직	200,588	226,952	193,105	159,672	153,503	154,646	-5.1%
직업훈련생	59,154	85,629	61,048	39,788	36,911	36,211	-1.9%
사업주	48,537	52,776	59,181	54,958	55,446	55,606	0.3%
계	1,282,329	1,411,771	1,049,634	814,129	767,142	717,082	-6.5%

주 : 부(副)산업 분야 및 기타 분야에도 주산업분야 만큼의 종사자가 있을 것이라고 함.

자료 : Statistisches Bundesamt, 2005

<그림 42>를 통해 건설업종사자의 연령 구조를 살펴보면, 2005년 현재 서독이나 동독 모두 30대 연령층이 27.1%로서 가장 많으며 서독에 비해 동독의 연령층이 비교적 낮다. 1992년과 2005년을 비교해보면 20대 비중의 감소와 40대의 비중의 증가가 눈에 띄기는 하나 전반적으로 심각한 고령화 상황이라고 보기는 어렵다. 2005년에 40대 이상의 비율이 53.0%인데 한국의 경우 63.8%에 이르고 있다.

<그림 > 독일 건설업종사자의 연령 구조 변화 : 주(主)건설 분야

자료 : Statistisches Bundesamt, 2005

독일의 건설산업은 한국보다 소규모 기업이 차지하는 비중이 더욱 높다. <그림 43>에서 보는 바와 같이 주(主)건설 분야의 10인 미만 사업체 규모에 서독의 경우 약 73.8%, 동독의 경우 79.9%로서 약 75%의 건설업체가 분포하고 있다. 200인 이상의 종업원을 보유한 건설업체수는 0.3%와 0.2%에 불과하다. 한편, <그림 44>에 의하면 종사자수는 10인 미만 사업체에 26.4%와 28.7%가 분포되어 있다. 200인 이상의 종업원을 보유한 건설업체에는 9.3%와 8.2%의 종사자수가 분포한다.

<그림 >  기업의 종업원수 규모별 건설업체수 분포(2005년) : 주(主)건설 분야

자료 : Statistisches Bundesamt, 2005

<그림 >  기업의 종업원수 규모별 종사자수 분포(2005년) : 주(主)건설 분야

자료 : Statistisches Bundesamt, 2005

2006년 독일 출장 당시 업체는 ‘ISELBORN’이라는 조적과 콘크리트 공종의 면허를 보유하고 있는 전문업체(수공업자)이다. 지상공사 분야를 담당하며, 주택, 공공건물, 조립식 건물 등을 생산하고 있다. 1951년에 설립되었으며 연 매출액은 1,100만€이다. 직원이 89명인데 거의 정규직이며 평균 연령은 30대 후반이다. 현재 직업양성교육생이 7명 있는데 매년 2명 정도를 받고 있다. 이들을 양성하여 대체로 정규직으로 채용하고 있다. 그리고 시공에 필요한 거의 모든 장비도 보유하고 있다.

방문했던 건설업체의 직원 구성을 특성별로 구분해 보면 <표 48> 및 <표 49>와 같다. 당해 업체는 총 89명의 직원을 보유하고 있는데 전문노동자 이상의 인력이 70명이다. 전문노동력의 보유는 발주자 입장에서 낙찰자를 선정할 때 중요한 판단요소가 된다고 한다. 그리고 89명 대개가 정규직이다. 당시 5명이 기간제로 고용되어 있는데 4명은 직업양성교육계약을 마친 상태에서 6개월간의 기간제로 고용되어 있다. 하지만 특별한 문제만 없으면 기간을 정함이 없는 정규직으로 전환될 것이다. 20년 이상 근속한 직원은 21명이고, 50세 이상인 직원이 39명이나 된다. 즉, 이들은 대체로 직업훈련생으로서 10대 중후반에 당해 건설업체에서 일하기 시작해 거의 평생을 동일한 업체에서 보내고 있다고 한다.

<표 > 직종별 근속연수 기간별 직원 분포

(단위 : 명)

근속연수	5년 이하	10년 이하	15년 이하	20년 이하	25년 이하	30년 이하	35년 이하	계
사무직	2	-	2	-	-	2	-	6
기술직	2	1	-	-	1	-	-	4
현장소장	1	1	-	3	1	1	-	7
현장감독 (자격증 有)	-	-	-	-	-	1	-	1
사업장 인정 현장감독 (자격증 無)	-	-	2	-	1	1	1	5
팀장	3	-	2	1	2	-	1	9
콘크리트공	-	1	1	-	-	-	-	2
조적공	8	4	7	9	2	4	1	35
저장(창고)공	-	-	-	-	-	1	-	1
기술, 기계수리공	-	-	-	1	-	-	-	1
트럭 운전사	-	1	-	1	-	-	-	2
굴착기조종사	-	-	1	1	-	-	-	2
크레인조종사	-	-	1	2	-	1	-	4
양성교육을 받지 않은 보조공	-	-	-	2	-	-	-	2
직업교육훈련생	7	-	-	-	-	-	-	7
청소	-	-	1	-	-	-	-	1
계	23	8	17	20	7	11	3	89

<표 > 직종별 연령별 직원 분포

(단위 : 명)

연령	18세 이하	25세 이하	30세 이하	35세 이하	40세 이하	45세 이하	50세 이하	55세 이하	60세 이하	65세 이하	계
사무직	-	-	1	-	1	2	-	1	1	-	6
기술직	-	-	2	-	-	-	-	-	1	1	4
현장소장	-	-	1	-	2	-	-	2	1	1	7
현장감독 (자격증 有)	-	-	-	-	-	-	1	-	-	-	1
사업장인정 현장감독 (자격증 無)	-	-	-	-	-	1	2	1	1	-	5
팀장	-	-	-	-	4	3	1	1	-	-	9
콘크리트공	-	-	-	-	1	-	-	1	-	-	2
조적공	-	6	4	4	6	6	4	1	3	1	35
저장(창고)공	-	-	-	-	-	1	-	-	-	-	1
기술, 기계수리공	-	-	-	-	-	1	-	-	-	-	1
트럭 운전사	-	-	-	-	-	1	-	-	1	-	2
굴착기조종사	-	-	-	-	-	-	-	2	-	-	2
크레인조종사	-	-	-	-	-	2	1	1	-	-	4
양성교육을 받지 않은 보조공	-	-	-	-	-	-	1	-	-	1	2
직업교육훈련생	2	4	1	-	-	-	-	-	-	-	7
청소	-	-	-	-	-	-	-	-	1	-	1
계	2	10	9	4	14	17	10	10	9	4	89

2) 도급 구조

① 건설업체 구분

<그림 45>에서 보듯이 독일 건설산업의 사용자는 ‘건설산업사업주’와 ‘건설수공업사업주’로 대별된다. 전자는 우리의 일반건설업자 후자는 전문건설업자와 유사하다. 건설산업체는 일반적으로 규모가 크고 생산과정이 ‘사람의 손’에 의하기보다는 ‘기계 및 장비’에 의해 이루어지는 공사를 수행한다. 이들이 담당하는 공종은 복잡하고 규모가 커서 단일기업이 담당하기 어렵다. 한편 건설산업사업주(일반건설업체)로 등록하기 위한 요건은 일반적인 주식회사와 동등하다. 따라서 민법 또는 상법에 의거 규정된다. ‘회사설립에 관한 법’에는 자본금 25,000€로 규정된다. 건설수공업체는 일반적으로 규모가 작고 생산과정이 ‘사람의 손’에 의존하는 공사를 수행한다. 이들은 대개 중세 이래의 길드(Guild)나 준프트(Zunft)의 전통을 이어받고 있으며 마이스터(Meister)에 의해 운영되는 특징을 지닌다. 공종의 특징이 한 사람의 마이스터가 담당할 정도이며 마이스터 자격증의 보유가 유일한 설립요건이다.

<그림 > 독일 건설산업 사업주 단체 및 훈련담당기관

자료 : 면담결과 정리

독일에는 건설산업과 건설수공업간에 한국과 같은 수주분야의 구분이 존재하지는 않는다. 건설산업 분야는 업체 규모가 크고 전문성이 높은 교량, 도로 등의 분야를 주로 수주한다. 그에 비해 건설수공업분야는 수공업적 성격이 높은 부분을 담당하되 직종별로 모든 분야의 공사에 참가한다. 결국 건설산업과 건설수공업간 공동도급이 가능할 수 있으며, 원청에서 일괄 수주하여 건설수공업체에게 하도급을 줄 수도 있다.

② 하도급 구조

한국과 같이 법적으로 재하도급을 금지하는 규정은 없다. 하지만 실제 시공과정에서 재하도급을 허용하는 경우는 거의 없다. 그 이유는 도급단계가 많아질수록 실공사비가 잠식되어 부실시공이 발생할 가능성이 높기 때문이다. 결국 이것은 원수급인의 몫으로 남게 되므로 특수한 경우가 아닌 한 재하도급을 허용하지 않는다.

독일의 하도급 구조는 기본적으로 법이 아닌 발주자와 원청업자 간의 계약에 의해 규율된다. 공공발주에 관한 규정 중 건설공사는 ‘수주한 자가 스스로 수행함을 원칙’으로 하고 ‘예외적인 경우에 다른 회사에 하도급을 준다’는 것을 기본방향을 견지하고 있다. 독일은 공사수행 과정에서 원청의 책임을 강조하고 있다. 생산과정은 발주자와 일반건설기업이 공사계약을 맺는 것으로부터 시작되는데, 이 계약서에는 원청자가 하청업체를 공사에 투입해도 되는지의 여부도 정할 수 있다. 통상 하청을 투입할 수 있다고 계약이 맺어지는 경우에는 공사의 부위에 따라 하청업체가 작업을 수행토록 하는데 이때에 작업에 관한 전체 책임은 발주자와 계약을 맺은 기업체이므로 작업불량이나 결손이 있을 때에는 이 원청업체가 부담해야 한다. 이러한 생산구조에서는 하청 밑에 또 하청을 둔다거나 여러 단계의 하청구조를 가질 경우 공사를 전적으로 책임지는 기업체로서는 위험성 또는 부담이 크기 때문에 재하청을 두는 공사는 상대적으로 드물다. 특히, 일단 공사가 완결되고 하자가 발생했을 때 그 부분을 담당한 기업이 재하청업체이거나 더 낮은 단계의 하청일 때에는 책임소재가 불분명하고 그 업체가 더 이상 존재하지 않을 수도 있기 때문에 이런 경우 원청자가 져야할 부담과 위험성은 실제로 크다.

한편, 직접시공을 의무화하는 발주자의 규정이 존재한다. 연방차원의 ‘VOB 건설공사에 관한 도급조건’ 중 ‘B : 건설 시공에 관한 일반 계약조건’의 제4조(시공)에 직접시공의 원칙이 명시되어 있다. 또한 각 발주기관은 내부규정을 통해 대체로 30～50%의 직접시공 의무비율을 수급인에게 요구하고 있다. 직접시공의 범위에는 자재, 인력, 장비 등에 대한 비용이 모두 포함된다. 여기서 직접시공에 해당하는 인력이란 자기와 고용관계를 맺은 근로자로서 이 때 파견직 등은 제외한다. 고용관계 유무는 고용보험증서, 세금납부내역 등을 통해 확인할 수 있다. 연방차원에서 30%를 수급인이 직접 시공하도록 한 규정은 두 가지 측면에서 매우 중요하다. 첫째, 직접시공을 요구하는 이유는 근본적으로 ‘목적물의 품질 확보’를 보다 확실히 하기 위한 것이다. 둘째, 만일 직접시공 규정이 없다면 수주한 공사를 모두 하도급 줄 생각으로 실질적인 시공능력이 없는 건설업체가 지나치게 낮은 가격에 입찰할 수 있다. 요컨대, 시공능력을 보유한 업체와 그러하지 아니한 업체를 분별하는 데 도움을 준다. 계약서에 기재된 업체 즉, 발주자 또는 원수급자의 승인을 받은 업체가 아닌 업체가 시행하여 하자가 발생할 경우 업체의 비용부담으로 원상 복구를 요구하고 제반 배상책임을 지운다.

VOB 건설공사에 관한 도급조건

B :

건설 시공에 관한 일반 계약조건

제4조 시공

2. 1) 수급인은 자신의 책임 하에 계약에 따라서 공사가 수행되도록 하여야 한다. 이 때에 수급인은 기술상의 공인된 규정과 법적 또는 당국의 규정에 주의하여야 한다. 계약상의 공사 수행을 지도하고 자신의 건설현장에서 질서를 돌보는 것은 수급인이 해야 할 일이다.

2) 자신의 노동자에 대한 법적 의무, 당국에 대한 의무 및 직업공제조합에 대한 의무를 이행하는 것은 전적으로 수급인의 책임이다. 노동자에 대한 자신의 관계를 정하는 협약과 조치를 취하는 것은 전적으로 수급인의 과제이다.

직업공제조합은 산재보험 담당기관으로써 직업 및 지역별로 조직되어 있다. 직업공제조합에 대한 의무란, 산재보험료를 납부하는 것뿐만 아니라 직업공제조합이 정한 산재예방규정 및 각종 규정들을 준수하는 것을 의미한다.

8. 1) 수급인은 자신이 직접 공사를 수행하여야 한다. 발주자의 서면동의가 있다면 수급인은 하도급자에게 공사를 맡길 수 있다. 수급인이 직접 시공할 수 없는 공사에 대해서는 이러한 동의를 필요로 하지 않는다. 자신이 직접 시공할 수 있음에도 불구하고 수급인이 발주자의 동의 없이 직접 시공하지 않는다면 발주자는 수급인이 적절한 기간 내에 직접 공사에 임하도록 할 수 있고, 이를 지키지 않으면 정해진 기간이 경과한 후에 주문을 취소한다고 언명할 수 있다.(제8조 3번)

2006년에 방문했던 건설업체의 직접시공 및 하도급 상황을 소개하면 다음과 같다. 당해 지역에도 하도급을 금지하는 법적 규정은 없다. 하지만 여러 단계의 하도급을 거칠 경우 통제가 어렵고 품질이 나빠져 반드시 하자 문제가 발생하기 때문에 결국 더 큰 비용을 치러야 한다. 따라서 당해 기업은 직접 시공하고 있었는데 수주한 공사의 65%는 직접 시공하며, 35%는 하도급을 준다. 보통 원도급으로 공사를 수주하며, 하도급을 받는 경우는 거의 없다. 하도급업체를 선정할 때에는 국세청에 납부한 세금영수증, 사회보험료 납부 영수증 등을 확인한다. 하수급자가 사회보험료를 납부하지 않으면 원수급자가 책임져야 하기 때문이다. 또한 불법노동자 투입 등에 대해서도 책임을 져야 한다. 따라서 하수급자는 공사금액의 5% 정도를 발생한 문제점에 대한 보증금으로서 예치해야 한다. 하지만 경우에 따라 공사금액 5%의 범위를 넘는 문제가 발생하기도 한다. 따라서 하수급자를 선정할 때에는 매우 신중해진다고 한다.

한편, 독일 건설산업에도 점차 외주비율이 증가하는 추세에 있다. 1970년에는 12%이던 외주비율이 2005년에는 25%까지 증가했다. 이러한 외주비율의 증가는 첫째, 외부 업체의 특수전문화된 기술을 활용하는 경우가 늘어났다는 것과 둘째, 외국으로부터 저임금 하청업체의 증가하면서 이들에게 도급을 주는 경우가 늘어났다는 것으로 풀이할 수 있다.

③ 발주자의 건설업체 선정 기준

발주자가 건설업체를 고르는 기준은 먼저 정상적인 건설업체인지 여부를 확인할 수 있는 내용을 기재하도록 하는 것이다. 과거 3년간 시공실적(실제 사용자에게 품질을 확인하고 시공 과정에서 직접 시공 여부도 확인함), 최근 수행 공사, 종업원 현황, 수공업회의소 등록증, 조세 납부 상황, 사회보험료 납부 상황, 직업공제조합의 산재보험 가입 상황 등을 기재한다. 이러한 기본 사항에 미달되는 건설업체는 고려대상에서 배제시킨다.

낙찰자를 선정하는 구체적인 판단 기준은 다음과 같음. 첫째, 전문적인 시공능력이다. 관련 공법, 장비, 전문인력의 확보 상황을 파악한다. 또한 목적물과 유사한 공사에 대한 과거의 실적을 확인한다. 둘째, 당해 프로젝트를 감당할 업체의 규모이다. 공사금액 규모에 대한 자본금 규모 등을 감안한다. 셋째, 업체의 성실도와 신뢰성이다. 과거의 사회보험료 및 세금 납부 내역 등을 확인한다. 넷째, 가격의 적정성이다. 물론 앞의 조건이 모두 만족된다면 최저가에 구매하는 것은 당연하다. 즉, 무조건 최저가가 1차적인 판단 기준은 아니라는 것이다.

④ 낙찰률 수준

독일에서는 발주자가 지나치게 낮은 입찰가는 제외시켜 버린다. 발주자의 설계가가 공개되지 않으므로 정확히 알 수는 없으나 견적과 입찰과정이 적정하다면 대체로 설계가 대비 95%～105%에서 낙찰률이 결정된다. 이러한 낙찰률 수준은 라인란트 팔츠주의 코블렌쯔 시청과 방문했던 건설업체들에서 모두 확인할 수 있다.

3) 고용구조

독일의 경우 건설근로자의 90%가 정규직이라고 한다. 건설산업에 정규직 고용관계의 비율이 절대적으로 높은 이유는 다음과 같다. 첫째, 기업가 스스로의 결정에 의한 것인데 정규직으로 근로자를 고용할 때는 근로자의 노동의욕을 높일 수 있어서 노동생산성을 증대할 것이라는 판단 때문이다. 둘째, 임시적 고용관계를 법적으로 제한하기 때문이다. 합당한 사유가 있어야만 임시적 고용관계를 허용한다. 물론 건설현장과 같이 기간이 정해진 작업을 수행하는 것도 임시적 고용관계를 맺을 수 있는 사유에는 해당한다. 셋째, 노사 간의 단체협약을 통해 정규직 고용관계를 촉진하고 있다. 넷째, 정규직으로 근로자를 고용한다하더라도 해고예고기간과 해고의 사유가 타당―예를 들어, 기업 합리화, 작업량 부족, 근로자 개인 급여제도 등―하면 사용자가 언제라도 고용관계를 종료할 수 있다. 비정규직 고용비율이 현재 전체 건설업 고용관계의 10%에 달하는데 그 비율이 과거에 비해 점차적으로 증가된 추세를 보이고 있다고 한다.

앞에서 독일에도 건설근로자가 ‘노동자로서의 마지막 정거장’이라고 불리던 시기가 있었음을 언급한 바 있다. 그러던 것이 오늘 날과 같이 안정된 고용구조로 변화된 계기는 건설산업에 도입된 다양한 제도적 보호 장치 때문이라고 한다. 즉, 건설산업의 사회복지제도가 도입되기 이전에는 근로자들 사이에 건설 분야 노동은 소위 ‘노동자로서의 마지막 정거장’이라고 할 정도로 직업의 장래성과 생활의 안정성이 불확실하였다는 것이다. 1950년대 이후에 건설근로자들의 사회적․직업적 안정을 도모하기 위해 각종 법적인 보호 장치와 건설산업의 사회복지기금 등이 도입되어 고용구조 개선 및 양질의 건설인력을 확보하게 되는 계기가 되었다. 다시 말해, 건설업 자체의 사회복지장치로서 1950년대에 도입되어 내용적으로 점차 개선․확대된 ‘사회복지기금(Sozialkasse)’ 제도와 다른 산업에 비해 상대적으로 잘 짜여진 단체협약에 의한 근로조건 개선 등을 주요한 변화의 계기로 지적할 수 있다. 건설산업의 사회복지에 힘입어 건설근로자들은 직업의 안정성을 갖게 되었고 아울러 기능을 육성하여 기능공 또는 숙련공으로 계속 일할 수 있는 동기를 갖게 되었다. 즉, 건설산업의 사회복지가 이러한 변화를 가져오는 데 큰 역할을 한 것이다. 결과적으로 건설근로자에 대한 법적 보호장치와 건설업에 고유한 ‘사회복지기금’ 등을 통해 건설전문기능인으로서의 자긍심을 갖고 일할 수 있는 사회적 토대를 마련한 것이 건설전문인력을 양성하고 노동생산성을 높이는 중대한 계기였다고 평가하고 있다.

4) 근로조건

통상적으로 건설현장의 근로시간은 겨울과 여름에 다르다.<표 50>에서 보듯이 여름에는 주당 38.5시간, 겨울에는 주당 41.0시간으로 연간 평균 주당근로시간은 40시간, 월근로시간은 173시간이다. 이는 2006년 4월부터 적용되는 근로시간이며, 이전에 비해 주당 1시간이 늘어난 것이다.

<표 > 독일 건설근로자의 근로시간 : 단체협약 기준

계절	주차	주당근로시간	월평균근로시간	연간평균 주당근로시간	연간평균 월근로시간
겨울	13 ～ 43주차	38.5 시간	163 시간	40 시간	173 시간
여름	44 ～ 12주차	41.0 시간	174 시간

한편, 독일 건설현장에서는 자격증과 경력을 기반으로 건설근로자의 직업전망을 제시하고 임금을 결정한다. <그림 46>에서 보듯이 일반적으로 독일의 건설근로자는 직업교육훈련을 마치고 전문노동자 자격증을 취득하고 직급상승전문노동자, 특별건설전문노동자, 십장, 사업장 현장감독, 마이스터, 현장소장 등으로 상승한다. 중간 중간에 교육훈련과정이 마련되어 있고 엔지니어의 기술과 지식을 배울 수 있는 경로가 열려 있다.

한편 <표 51>과 <표 52>에서 보듯이 주(主)건설 분야의 경우 임금은 8등급으로 구분되어 있으며 노사의 단체협약에 의해 결정된다. 이례적인 것은 등급 간의 시간급 차이는 있으나 직종간의 차이는 뚜렷하지 않다는 점이다. 한국의 대한건설협회에서 발표하는 시중노임단가에는 숙련 등급에 대한 구분이 없는 대신 145개의 직종별 임금 차이가 존재하는 점을 생각하면 매우 이례적이다.

<그림 > 독일 건설근로자의 직업생애경로

<표 >  독일 건설근로자의 직업생애경로 유형(생산직으로서)

출발시점의 기능 상태	출발 직급	최상위 도달 직급	직급 상승 요건
1. 직업훈련을 받지 않고 일반공 또는 잡부로 출발하는 경우	7	4	근속년수, 작업능력
2. 직업훈련을 완전히 수료하지 않고 부분적으로 받은 경우	5	4	근속년수, 작업능력
3. 직업훈련을 받고 자격증을 소지한 경우	4	1 관리직 상승	근속년수, 작업능력, 시험 및 자격증

주 : 현장감독이나 마이스터 자격증을 취득하면 생산직이 아닌 기술․관리직으로 분류하게 됨.

<표 > 독일의 건설근로자 직급구분 및 자격요건(2006. 4. 1 단협 임금)

(단위 : 유로)

직급	명 칭	시간당 임금	8시간(원) 기준일당	자 격 및 요 건
1	사업장에서 인정하는 현장감독	15.80	152,358	현장감독으로서의 공식적인 자격증은 없으나 사용자로부터 그 사업장내에서 현장감독으로 일하도록 채용된 경우(자격증을 소지한 현장감독은 기술관리직노동자로 구분)
2	십 장	14.45	139,340	통상 최소한 2년 동안 특정한 직종의 자격증을 소지한 전문건설노동자로 근무한 경력이 있고 소규모의 노동자집단을 지도할 수 있는 경우
3	특별전문건설 노동자(숙련공)	13.75 /14.20	132,590 /136,929	1)직업훈련의 최상급단계를 마치고 자기 직종에서 1년 이상 근무한 자 2)직급4의 2)에 해당하는 경우로 그 직급소속으로 1년 이상 근무한 자 3)직급4의 2)에 해당하며 건축업분야의 전문기능인으로서의 능력을 갖추어 초기업 단위의 직업훈련소에서 향상훈련을 제대로 받았다는 증명서(자격증)를 소지한 자
4	직위가 향상된 전문노동자 (특별기능공)	12.60 /12.89	121,500 /124,297	1)직업훈련의 최상급단계를 마친 자 2)건축업분야 이외의 공인된 직업훈련을 받고 그에 상응하는 자격증을 소지하고 있는 자 3)지상 및 지하공사분야 또는 토목공사분야의 직업훈련을 받고 그에 상응하는 자격증을 소지하고 있으며 건축업분야에서 전문노동자로 최소한 2년 동안 근무한 자. 4)직업훈련을 거치지는 않았으나 직급 5의 2)에 해당하는 경우로 최소한 2년 동안 근무한 자
5	건설전문 노동자(기능공)	12.26 /11.61	118,222 /111,954	1)직업훈련의 1단계를 수료하고 그에 상응하는 자격증을 소지하여 12개월 이상을 근무한 자 2)직업훈련을 거치지 않았으나 특수한 기능을 갖추고 있고 그에 따른 근무를 12개월 이상 수행한 자
6	건설전문노무자 (일반공)	9.63	92,861	최소한 18세 이상의 노동자로 직급 7의 1)에 속하는 노무자로 6개월을 근무하였거나, 직급7의 1a에 속하는 노무자로 12개월 이상 근무한 자
7	건설노무자 (일반공 또는 잡부)	9.63	92,861	1)단순건설노무자로 이미 18개월 이상 근무한 자 1a)단순건설노무자로 6개월 이상을 근무하였으며, 채용되기 전에 최소한 9개월 실업상태가 아니었던 자 2)단순건설노무자로 6개월 이내 근무한 자
8	보조근무 노동자	9.63	92,861	사환, 식당업무보조, 청소부, 수위 및 파수꾼

주 : 원화로의 환산은 2006. 7. 13 기준환율을 적용했음(1205.36원/유로). 임금직급규정은 2002. 9. 1부터 적용됨.

나. 취업알선

연방 고용청 및 노동사무소가 취업알선을 담당한다. 독일 16개주에 178개의 노동사무소가 존재한다. 연방 고용청 본부는 뉘른베르크에 있다. 단일 주 또는 몇 개를 합쳐서 10개의 지역본부가 있다.

2006년에 연구진이 방문했던 마이엔 지역의 노동사무소에는 278명의 직원이 근무한다. 마이엔 지역의 인구는 30만명이고 타 지역에 비해 낮은 7%의 실업률을 보이고 있다. 다만, 매년 2월 마다 실업자가 증가하는 계절성을 보이고 있다. 노동시장 관련 현안은 직업양성교육일자리가 감소하고 있다는 점이다. 2005년과 2006년을 비교하면 훈련생을 받겠다는 사업장수는 1,510개에서 1,456개로 줄어든 반면, 훈련생을 하겠다는 학생수는 2,000명에서 2,422명으로 증가하였다. 이 격차를 해소하지 못한다면 청년실업자가 증가하게 될 것이다. 이렇듯 직업양성교육일자리가 감소하게 된 원인은 경쟁이 격화되면서 직업양성교육사업장에서는 경제적 부담을 호소하고 있다. 또한 기본적으로 사업체는 당장의 상황만을 생각하는 경향이 있다.

노동사무소에서는 건설업체에게 다양한 서비스를 제공한다. 첫째, 구인자와 구직자의 면담을 주선한다. 둘째, 사업주에게 직업양성교육생을 알선한다. 셋째, 사업주에게 뉴스레터를 제공한다. 사업주와 관련된 법률 또는 제도상의 변경 내용을 담은 정보를 제공하는 것인데 e-mail 또는 신문형식으로 제공하고 있다. 넷째, 사업주를 대상으로 세미나를 개최한다. 세미나의 내용은 노동시장 정보의 전달 및 활용 방안의 홍보 등이다. 다섯째, 근로자를 신규 채용한 업체에 대해서는 활용 가능한 지원 항목의 내역을 소개해 준다. 예컨대, 겨울철의 건설공사촉진조치, 계속고용에 필요한 재정 지원 등이다.

건설 분야의 취업알선에는 타 산업과 구별되는 특성이 있다. 옥외생산 특성으로 계절성을 지닌다는 것이다. 따라서 통상 별 다른 제도적 조치가 없다면 겨울철에 대량의 해고가 발생하게 되고 이듬해 봄에 다시 고용하려 한다. 또한 수주생산이므로 생산물량의 변화 역시 잦은 실업을 유발하게 한다. 이러한 요인들이 장기적인 고용계획을 수립하기 어렵게 만든다. 반대로 직업양성교육생들은 이러한 특성 때문에 건설 분야의 일자리를 기피하게 된다.

건설 분야의 취업알선을 위해 실업자 대상 상담과 사업주 대상 상담을 나뉘고 팀 역시 구분되어 있다. 기초 정보를 파악하기 위해 노동사무소에서 관할 지역의 건설경제 및 건설노동시장 상황 관련 통계를 작성한다. 건설 분야의 취업알선은 대체로 노동사무소가 50% 정도를 차지하고, 나머지 50%는 신문이나 인터넷 등 다른 경로를 통해 이루어지고 있다.

노동사무소에서 직업양성교육생을 모집하는 역할도 수행한다. 중학생(9년제 중 7～8학년생)을 대상으로 홍보하는데 교실에 가서 건설 분야 직업에 대해 소개하거나 또는 학생들을 노동사무소 정보센터에 초대하여 견학시키기도 한다. 건설 분야 직업에 대한 학생들의 선호도는 그다지 높은 편은 아니다.

한편, 직업양성교육 사업주를 모집하는 역할도 수행한다. 노동사무소의 상담을 통해 참여를 독려하고 있다. 신문 광고를 통해 모집하기도 하나 이를 통한 실적은 많지 않다. 노동사무소를 통한 모집이 96%, 신문을 통한 모집이 4% 정도 된다.

사업장수가 더 적어 직업양성교육계약을 체결하지 못한 학생이 발생하게 되는데 이들은 마이스터가 배치된 현장을 실습현장으로 활용하도록 주선한다. 이때 임금은 교육훈련수당 수준이다. 고용보험에서 수당과 사회보험료도 함께 지원한다. 따라서 사업주에게는 아무런 금전적 부담이 없다. 실습 중에도 지속적으로 직업양성교육계약 사업주를 물색하며, 이후에 계약이 체결되면 실습기간 만큼 교육훈련기간이 단축될 수 있다.

다. 교육훈련 및 자격

1) 독일의 교육제도 및 이원화 체제 개관

한국산업인력공단 홈페이지 자료 참조

<그림 47>에서 보듯이 독일 학생은 4년의 초등학교 과정을 마친 후 각자의 적성과 능력(학업성적)에 따라 다른 유형의 2기 교육1단계(중등과정)에 진입한다. 첫째, 대학진학이 목표인 경우에는 김나지움(Gymnasium)에 진학한다. 9년제(1단계 5학년～10학년, 2단계 11학년～13학년)의 김나지움을 이수하면 독일 모든 대학에 입학할 수 있는 자격을 취득하는 아비투어(Abitur) 시험에 응시할 수 있다. 둘째, 직업교육을 받고자 하는 경우에는 레알슐레(Realschule)에 진학한다. 초등학교 졸업생의 약 20%가 여기에 진학하는데 6년제(5학년～10학년)로서 보통교육 및 직업교육을 실시한다. 졸업 후 전문고등학교 진학이 가능하고, 김나지움 상급 과정(11학년～13학년)으로의 진학 자격이 부여된다. 하우프트 슐레(Hauptschule)의 경우 초등학교 졸업생의 약 30%이 진학하는데 5년제(5학년～9학년)로서 기초적인 직업교육을 실시한다. 셋째, 종합학교(Gesamtschule)에 진학한다. 상기 세 형태의 학교가 한 캠퍼스 내에서 운영되는 형태의 학교이다.

직업교육을 희망하는 학생은 2기 교육 1단계를 마친 후 이원화제도(직업학교), 직업전문학교, 전문고등학교 등에 진학하고 대학(전문대학)진학을 희망하는 학생은 김나지움 상급과정에 진학한다. 대학입학자격시험(Abitur)에 합격할 경우 대학입학이 가능하다. 2002년 현재 351개의 대학(전문대학 포함)에 170만명이 재학하고 있다.

<그림 > 우리나라와 독일의 교육제도 비교

한국의 교육제도			학년	나이	학년	독일의 교육제도
취 업			-	29	-	취 업
			-	28	-
			-	27	-	일반대학교 신학대학교 교육대학교 예술대학교 종합대학교			전문대학교 행정대학교	취 업
			-	26	-
			-	25	-
대학원		사설 직업학교	-	24	-
			-	23	-
대학교			4	22	-
			3	21	-
	전문대학		2	20	-
			1	19	-
인문계 고등학교		실업계 고등학교	3	18	13	종합 학교 (Gesamt schule)	김나 지움 (Gymna sium)	전문 김나지움 (Fachgymnasium)
			2	17	12				전문 고등학교 (Fachoberschule)
			1	16	11					이원화체제 ※직업학교 (Berufschule)
중학교			3	15	10			실업학교 (Realschule)
			2	14	9					주요학교 (haupt schule)	특수 학교 (Sonder schule)
			1	13	8
초등학교			6	12	7
			5	11	6
			4	10	5	진로결정과정(Orientierungsstufe)
			3	9	4	기초학교(Grundschule)
			2	8	3
			1	7	2
유치원			-	6	1
			-	5	-	유치원(Kindergarten)					특수 유치원
			-	4	-
			-	3	-

자료 : 한국산업인력공단 홈페이지

독일의 직업양성교육은 이원화교육체제(duales System der Berufsausbildung)로 불린다(표 53 참조). 학교의무교육(9년～10년)을 마친 청소년은 직업양성교육을 받기 위해서 직업양성교육을 실시하는 사업장(일반기업체, 공공기관 등)에서 직업교육을 받는 동안에 직업학교에도 다니는 제도(통상 3～3.5년)이다. 독일 노동시장은 동일직종의 사업체간 수평이동이 가능한 직종별 노동시장이 특징으로 구직자가 취업하기 위해서는 관련 직업훈련이 필수적이며 이것이 이원화교육체제의 성공 요인이기도 하다. 이원화체제의 운영 방식은 학생들이 3～4일은 기업에서 실습을 하고 1～2일은 직업학교에서 수업을 받는 것이다. 직업양성교육 사업장은 교육기간 동안 교육생에게 매달 일정액의 교육수당과 교육에 드는 재료비 등을 부담한다. 학생은 학습자료, 식사, 작업복, 교통비를 부담하며 일부 기업에서는 보조금(Zuschuesse)을 지원하기도 한다. 교육기간 중에는 보험(건강, 간호, 연금, 실업, 사고)에 가입된다. 직업학교는 주당 1-2일 내지는 몇 주에 걸친 과목별 수업(이론교육)을 실시한다. 학교재정은 주정부, 단체, 동맹의 세금으로 조달되는데, 교과과정 편성은 주정부, 연방정부, 사용자 및 노동자대표, 각 16인이 참여하는 위원회에서 결정한다. 사업장에서의 직업양성교육이 끝나면 해당직종 자격증시험(장인자격증:Gesellenbrief, 전문인증: Facharbeitbrief)을 실시하는데 여기에 합격하면 전문직업인으로 인정받게 된다.

<표 > 독일의 이원화 교육훈련체제 운영

구 분	관리주체	체결근거	내용	감독기관	재정부담
사업체	연방정부	훈련계약서	현장실기중심	소속협회	훈련사업체
직업학교	주정부	의무교육	이론중심	장학기관	주정부

2) 초기업단위 교육훈련의 필요성

초기업단위에서 교육훈련을 실시하는 것은 하나의 직업을 수행하는 데 필요한 광범위한 내용을 포괄적으로 배울 수 있도록 기회를 부여하는 것이 그 목적이라고 한다. 처음에 노조에서 사회적 협약으로서 제안하였고 정부에서 법으로 규정하였다. 하나의 직업을 수행하는데 필요한 전문적 지식은 물론 사회인으로서의 전반적인 지식을 배울 수 있도록 여건을 조성하고자 하며 기본교육 이후에 향상교육도 보장하고 있다. 요컨대, 초기업단위 교육의 중요성은 첫째, 단일 사업장에서는 배울 수 없는 광범위하고 체계적인 교육이 가능하고, 둘째, 직업분야의 전문화가 가능하며, 셋째, 심화교육이 가능하다는 점이다.

독일에서 초기업단위의 교육훈련을 실시하는 필요성에 대해서 좀 더 생각해 볼 필요가 있다. 독일의 경우 계약직의 형태로 고용되는 근로자가 일부 있기는 하나 약 90%의 건설근로자는 정규직으로 고용되어 있다. 그럼에도 불구하고 건설산업의 훈련은 개별기업 차원이 아니라 산업차원에서 이루어지고 있는 것이다. 초기업단위 교육훈련의 원인을 기업규모, 요구되는 훈련의 범위, 재원 등의 차원에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 기업 규모가 영세하다는 점이다. 약 80%의 독일 건설기업은 종업원수 20인 이하의 영세사업장이다. 따라서 대부분의 개별기업은 훈련을 담당할 능력이 결여되어 있다. 둘째, 요구되는 훈련의 범위이다. 한 기업 내에서만 훈련이 이루어질 경우 훈련생이 배울 수 있는 훈련의 폭은 제한될 수밖에 없다. 셋째, 재원 마련의 문제이다. 영세한 대부분의 개별기업에서 훈련비를 마련하기가 용이하지 않거니와 육성된 훈련생을 스카웃하는 관행은 기업차원의 훈련에 대한 유인을 억제하였다. 따라서 훈련단위를 건설산업 전체로 설정하고 실제 훈련생을 받아들이는 것과 무관하게 모든 건설사업주에게 재원을 부담하도록 함으로써 그와 관련된 문제를 극복하였다.

사업주가 직업양성교육에 참가할 가장 큰 이유는 전문건설인력의 양성이다. 양성에 참여할 경우 이들의 훈련수당 등 비용 부담이 수반될 수 있으나 양성에 참여한 사업주에게는 사회복지기금에서 상당한 지원이 이루어지면서 훈련 종료 후에 양질의 노동력 확보 기회가 주어지는 셈이다. 하지만 양성에 참여하지 않을 경우 사회복지기금에 내는 분담금은 동일하게 부담하나 양질의 노동력을 확보할 가능성은 매우 낮아지게 된다. 결국 적은 비용 부담으로 양질의 노동력을 확보할 수 있으므로 사업주는 직업양성교육에 참가할 유인이 있다. 실제 방문했던 건설업체로부터도 그 필요성에 대해 확인할 수 있었다. 이 업체는 매년 2～3명씩 받고 있는데, 가장 큰 이유는 장래의 전문인력을 양성하는 것이다. 이것이 유능한 전문인력을 확보할 수 있는 가장 효과적인 방법이라고 한다. 이러한 전문인력의 보유가 품질, 성실도, 전문시공능력 등으로 반영되어 결국 회사의 경쟁력의 원천이 된다고 생각한다.

3) 교육훈련 내용 및 관련 단체의 역할

건설산업의 직업양성교육제도는 전문지식 이외에도 다양한 내용을 배우도록 편제되어 있다. 첫째, 직업적 전문능력으로서 전문지식과 기능적 숙련이다. 둘째, 문제 해결능력으로서 예기치 못한 문제 발생에 대한 대처 능력이다. 셋째, 지도능력으로서 생산과정의 리더로서의 지휘 및 감독, 조직운영 능력 등이다. 넷째, 사회적 능력으로서 상대방과의 관계, 팀 관계 관리 능력 등이다. 특기할 것은 독일의 직업양성교육 내용 중에는 ‘사회적 책임’을 크게 강조하고 있다는 점이다. 이것은 직업적 전문능력 이외에 ‘사회인’으로서의 소양교육을 강조하고 있음을 의미한다.

구체적인 교육훈련 내용 및 주체는 주(主)건설 분야, 부(副)건설 분야, 기타 분야 등 업종별 단체협약 단위에 따라 구분되어 있다. 여기서는 주(主)건설 분야와 지붕공사업 분야를 소개한다.

① 주(主)건설 분야 : 수공업회의소 건설센터에서 담당

독일의 수공업회의소는 1897년에 설립되었다. 연구진이 방문했던 코블렌쯔 지역은 1900년에 설립되었다. 2000년에 100주년 기념행사를 치렀다. 이것은 건설산업에 의해 자체적으로 운영되며, 성격은 공법상의 기구이다. 독일에서 수공업의 종류는 모두 94개인데 건설업의 경우 16개를 차지하고 있다. 세부 업종에 따라 교육훈련 과정도 개설된다. 수공업회의소의 건설훈련센터는 1953년도 설립되었다. 운영 관련 사항은 법에 규정되어 있다. 운영 재원은 사업주가 분담하며 정부의 지원은 없다. 각 사업장에서 직업교육훈련 실시 여부와 무관하게 모든 사업장에서 총임금의 일정 비율을 ‘사회복지기금’에 납부한다. 훈련을 실시하지 않은 사업장 역시 양성된 인력을 스카웃함으로써 혜택을 보게 된다.

수공업회의소의 총회는 노사가 추천한 대표로 구성된다. 마이스터만 존재하는 사업주 1/3, 종업원을 보유한 수공업자 사업주 1/3, 근로자 대표 1/3로 구성된다. 결국 사업주 대표 2/3와 근로자 대표 1/3로 구성된다. 대표는 명예직으로서 임무를 수행한다. 현재 총회 총인원이 48명인데 그 중 32명은 사업주 대표이고 16명은 근로자 대표이다. 총회 회원의 임기는 5년이다. 집행위원회 역시 사용자 대표 2/3, 근로자 대표 1/3로 구성되는데 총 9인이다. 집행위원장은 항상 사용자 대표이며 부대표를 각 1인이 맡고 있다. 총회는 1년에 2회 개최하고 집행위원회는 1년에 3～4회 개최한다.

코블렌쯔의 수공업회의소에는 모든 업종을 포함해 17,500개의 회원사가 있다. 이 중 일부가 건설업종이다. 회원사는 주로 도로, 조적, 철근콘크리트, 목수, 미장(치장), 타일․모자이크 등의 업종이며, 단열, 벽체, 분수 등의 업종은 적다. 회원사 수는 북부에 1,000여개, 남부에 1,000여개 총 2,000여개에 이fms다.

수공업회의소는 수공업자 이익 대변 이외에 국가적 과제를 위탁받아 관리하고 있다. 첫째, 수공업자의 등록이다. 수공업자는 의무적으로 수공업회의소에 등록해야 하는데 이 때 회의소에서는 등록사항이 사실인지에 대해 실질적인 심사를 실시한다. 이후 불법영업행위에 대한 단속도 실시한다. 둘째, 직업교육 양성 및 향상 훈련, 자격증 발급 및 관리, 자격 관련 분쟁 조정 등의 업무도 수행한다. 현재 주(主)건설 15개 직종과 부(副)건설 3개 직종(페인트, 락커, 탁자제조)에 대해 훈련을 개설하고 자격을 검정하고 있다. 이들 18개 직종으로 건설업에 대부분을 포괄할 수 있도록 설계되어 있다. 사업주가 훈련생과 교육법에 의한 ‘교육훈련계약’을 체결하고 교육을 실시하도록 한다. 독일 전역에서 활용할 수 있는 기능인력 육성과 자격증 부여가 목적이다. 셋째, 수공업 사업장에 대한 상담 및 지원이다. 자금 조달, 저리 융자, 견적 상담 등을 수행한다. 넷째, 수공업전시회 개최, 외국에 대한 직업교육 지원 사업 실시 등을 수행한다.

i) 직업양성교육훈련과정

주(主)산업 분야의 교육훈련은 1974년 노사단체의 ‘직업교육 양성훈련 과정’ 합의에 따라 창설되었다. 세 가지 내용의 교육으로 구성된다. 사업장에서의 자체 교육 즉, 실습 교육과 초기업단위 직업학교에서의 이론 교육 그리고 수공업회의소 건설센터의 실기 교육이다.

훈련생과 사업장은 직업양성교육훈련계약을 맺는다. 일반적으로 훈련생은 먼저 사업장에 소속되어 건설사업주와 직업교육 계약을 맺는다. 직업교육계약서에는 교육기간, 직업교육장, 교육자의 의무, 실습생의 의무, 실습비와 기타 이해, 교육기간 및 휴가, 해약, 성적증명서, 분쟁해결, 이행 등의 사항이 수록되어 있다.

교육훈련 과정은 수공업 분야와 산업 분야로 나뉜다. <표 54>와 <표 55>에서 보듯이 수공업 분야는 목공, 미장공, 타일공, 조적공, 철근공 등으로 구성되고, 산업 분야는 지하공사, 지상공사, 건축공사로 구성된다. 2년의 기본과정을 이수하면 전문노동자시험에 대한 응시자격이 주어진다. 하지만 이 경우 마이스터 시험에 응시할 자격은 없다. 3년의 특별과정을 이수해야만 전문노동자 증서 이외에 장인시험에 응시할 자격까지 주어진다. 1년차에는 모든 직종에 공통적으로 적용되는 직업적 기본 지식을 4주간 실시하고 이후에 각 직종별 전문 교육을 실시한다. 수공업회의소에서 실시한다. 2～3년차에는 3개 분야 및 자신의 특정 직종에 대한 전문 기술 실기를 중심으로 교육한다. 직종에 따라 다른 지역의 수공업회의소 또는 연방 차원의 직업훈련소에서 실시하기도 한다.

<표 >  건설산업의 단계별 직업교육훈련 과정 : 주(主)건설 분야

1 단계				2 단계
훈 련 내 용
기초교육	지상공사	전문교육 1	조적	전문교육 2	조적
			콘크리트 및 철근콘크리트		콘크리트 및 철근콘크리트
					철거 및 콘크리트분리기계
			난방 및 굴뚝공사		난방 및 굴뚝공사
	건축공사 (실내공사)		목공사		목공
			치장공사		치장공사(석회공)
			타일 및 모자이크		타일 및 모자이크
			마루공사		마루공사
			보온, 방한, 방음공사		보온, 방한, 방음공사
			건조 건축공사		건조공사
	지하공사 (도로, 항만, 철도공사...)		도로공사		도로공사
			지하배관공사		지하배관공사
			수로공사		수로공사
			분수 및 특수지하공사		분수공사
					특수지하공사
			철로공사		철로공사
1년차		2년차		3년차

자료 : Beruf Aktuell, 2005/2006

<표 >  독일의 직업교육 시간 구조 (2006년) : 지역별 또는 직종별 편차 있음

전체 : 3년 (156주)	83주 - 사업장 65주 + 연차휴가 18주 34주 - 직업학교 39주 - 초기업단위 직업훈련(수공업회의소)
직업훈련 1년차	17주 - 사업장 11주 + 연차휴가 6주
	18주 - 직업학교
	17주 - 초기업단위 직업훈련(수공업회의소)
직업훈련 2년차	33주 - 사업장 27주 + 연차휴가 6주
	8주 - 직업학교
	11주 - 초기업단위 직업훈련(수공업회의소)
직업훈련 3년차	33주 - 사업장 27주 + 연차휴가 6주
	8주 - 직업학교
	11주 - 초기업단위 직업훈련(수공업회의소)

건설업체 및 대학과의 협력 사업도 수행한다. 그 일환으로서 교육훈련과 관련된 법적 또는 전문적 기능에 대한 상담을 실시한다. 또한 전문대학과 교육과정 개설에 대해 협력하기도 한다. 예컨대, 에너지 절감 시공 방법에 대해 대학에서 이론적인 측면을 강의하면 이 곳 훈련센터에서는 실제 시공 실무에 대해 강좌를 개설하여 연계시킨다. 또는 이곳의 마이스터가 대학에 가서 강의하기도 한다. 학생이 실기교육을 받았음을 증빙해야 하는데 이 곳 센터의 교육과정은 공인된 실기교육 과정이므로, 전문대학 학생이 센터에서 실기교육을 이수하면 전문기사 및 전문노동자로서 인정받게 된다. 또한 신기술의 도입이 실제로 어떻게 활용되는가에 대해 기업 및 학교와 연계하여 교육하고 있다.

한편, 산업차원에서 재정을 운영하면서 훈련수당을 지급하고 있다(표 56 참조). 독일의 모든 건설업체는 건설업에만 고유한 ‘사회복지기금’에 가입되어 있다. 사업장에서의 직업훈련 여부와 무관하게 임금의 약 20%를 '기금'에 납부해야 한다(이는 재정상황에 따라 매년 달라질 수 있다). 직업훈련생에게 10개월치(1년차), 6개월치(2년차), 1개월치(3년차) 훈련수당을 지급한다. 이러한 훈련수당 지급은 훈련장소가 회의소, 학교, 사업장 어디를 막론하고 지급된다. 사업주가 직업훈련생의 수업료를 일단 수공업회의소에 지불하면, 수공업회의소에서 훈련비용 내역 등을 Wisbaden의 사회복지기금 본부에 보내고, 이 기금에서 사업주에게 사업주가 지불한 수업료 등을 직접 지급한다. 수공업회의소 자체에 13,500개의 회사가 가입되어 있는데, 이들은 인원 및 기업규모에 따라 매월 분담금을 납부하며 이것으로 운영비를 충당하고 있다. 건설업의 경우 사회복지기금에서 직업훈련생에게 훈련수당을 지급하지만 다른 산업에서는 사업주들이 직접 직업훈련생에게 이를 지급한다. 최근 타 산업에서도 직업훈련생 양성을 촉진하기 위해 업종별 기금의 필요성이 언급되고 있다.

<표 > 독일 건설산업 직업양성교육수당 (2006년)

직업양성교육	월 기준 교육수당 (원화환산)
1 년차	554€ (667,769원)
2 년차	860€ (1,036,610원)
3 년차	1,086€ (1,309,021원)

훈련일정표 및 수업참석에 대한 평가는 매우 엄격하다. 회의소는 사업장․학교․회의소 등에서의 훈련일자 및 시험날짜 등이 적힌 훈련일정표를 작성하여 사업주에게 배포한다. 여기에는 8월 1일 ～ 다음해 7월 31일의 일정이 기록되어 있으며 훈련시작일 수일 전에 다시 확인시켜 준다. 3년차 회의소의 훈련기간은 겨울철에 집중되어 있다. 4주 동안의 훈련성적 및 수업태도와 특이사항 등을 사업주에게 보낸다. 이러한 의견서는 나중에 마이스터자격 시험에 응시할 때 참고자료로서 함께 첨부된다. 참가자들 스스로도 자기 보고서를 작성하여 시험위원회에 제출한다.

<그림 > 직업양성교육생 교육훈련 계획(조적/콘크리트공 2006/7, 코블렌쯔)

1. 1년차

	2006.8					2006.9					2006.10					2006.11					2006.12
일		6	13	20	27		3	10	17	24	1	8	15	22	29		5	12	19	26		3	10	17	24	31
월
화	1
수
목					31
금						1
토	5	12	19	26		2	9	16	23	30	7	14	21	28		4	11	18	25		2	9	16	23	30
주	31	32	33	34	35	35	36	37	38	39	40	41	42	43	44	44	45	46	47	48	48	49	50	51	52	52

	2007.1					2007.2					2007.3					2007.4					2007.5					2007.6					2007.7
일		7	14	23	28		4	11	18	25		4	11	18	25	1	8	15	22	29		6	13	20	27		3	10	17	24	1	8	15	22	25
월																M																M			31
화									N							M	M															M
수					31				N	28						M	M															M
목						1			N							M	M															M
금									N								M															M
토	6	13	20	27		3	10	17	24		3	10	17	24	31	7	14	21	28		5	12	19	26		2	9	16	23	30	7	14	21	28
주	1	2	3	4	5	5	6	7	8	9	9	10	11	12	13	14	15	16	17	18	18	19	20	21	22	22	23	24	25	26	27	28	29	30	31

2. 2년차

	2006.8					2006.9					2006.10					2006.11					2006.12
일		6	13	20	27		3	10	17	24	1	8	15	22	29		5	12	19	26		3	10	17	24	31
월
화	1
수
목																				30
금																					1
토	5	12	19	26		2	9	16	23	30	7	14	21	28		4	11	18	25		2	9	16	23	30
주	31	32	33	34	35	35	36	37	38	39	40	41	42	43	44	44	45	46	47	48	48	49	50	51	52	52

	2007.1					2007.2					2007.3					2007.4					2007.5					2007.6					2007.7
일		7	14	23	28		4	11	18	25		4	11	18	25	1	8	15	22	29		6	13	20	27		3	10	17	24	1	8	15	22	25
월																				31										M	M				31
화									N																					M	M
수					31				N	28																				M	M
목						1			N																31					M	M
금									N																	1				M	M
토	6	13	20	27		3	10	17	24		3	10	17	24	31	7	14	21	28		5	12	19	26		2	9	16	23	30	7	14	21	28
주	1	2	3	4	5	5	6	7	8	9	9	10	11	12	13	14	15	16	17	18	18	19	20	21	22	22	23	24	25	26	27	28	29	30	31

3. 3년차

	2006.8					2006.9					2006.10					2006.11					2006.12
일		6	13	20	27		3	10	17	24	1	8	15	22	29		5	12	19	26		3	10	17	24	31
월
화	1														31
수
목																				30
금																					1
토	5	12	19	26		2	9	16	23	30	7	14	21	28		4	11	18	25		2	9	16	23	30
주	31	32	33	34	35	35	36	37	38	39	40	41	42	43	44	44	45	46	47	48	48	49	50	51	52	52

	2007.1					2007.2					2007.3					2007.4					2007.5					2007.6					2007.7
일		7	14	23	28		4	11	18	25		4	11	18	25	1	8	15	22	29		6	13	20	27		3	10	17	24	1	8	15	22	25
월																				31										p	p				31
화									N																					p	p
수					31				N	28																				p	p
목						1			N																31					p	p
금									N																	1		M	M	p	p
토	6	13	20	27		3	10	17	24		3	10	17	24	31	7	14	21	28		5	12	19	26		2	9	16	23	30	7	14	21	28
주	1	2	3	4	5	5	6	7	8	9	9	10	11	12	13	14	15	16	17	18	18	19	20	21	22	22	23	24	25	26	27	28	29	30	31

:사업장        :직업학교       : 건설센타        :별도과정 (의무가아님)

:P-시험기간,  N-보충수업(병이나 기타사정으로 결석시 보충)

1

6

9

1

17

28

7

3

1

25

26

M M

M M

M M

M M

3

1

25

26

3

1

25

26

1

6

9

1

17

28

7

1

6

9

1

17

28

7

ii) 마이스터 과정

마이스터 양성 과정은 두 가지로 나뉜다. 전일제의 경우 1년간 11개월의 교육과정을 이수한다. 그에 비해 반일제의 경우 통상 2～3년 정도가 소요된다. 평일에는 인터넷으로 이론공부를 하고 토요일에서 센터에서 실기교육을 실시하기도 한다. 시험에 응시하기 위해 반드시 양성 과정을 이수해야 하는 것은 아니나 이러한 과정을 이수하지 않고서는 사실상 시험에 합격하기 어렵다. 마이스터 과정에서는 입찰 요령, 견적서 작성, 공정관리 내용 등을 교육한다. 그리고 현장상황을 고려하는 요령, 장비 투입 요령, 노동력의 작업량 파악 요령 등도 포함된다.

마이스터 시험의 내용은 시공 실기, 시공 이론, 사업경영 관련 법과 견적 이론, 교육능력 등이 포함된다. 하나의 상황을 설정하고 견적, 입찰, 수주, 실제 생산 등 일련의 과정을 통해 실제로 필요한 생산능력을 테스트한다. 전문노동자를 취득하고 최소 5년 정도 소요된다. 따라서 이론적으로는 24～5세이면 마이스터 자격증을 취득할 수 있으나 실제로는 경험이 부족한 마이스터 자격증 보유자는 신뢰하지 않는다. 마이스터 자격증 취득자 중 50～60%는 자신이 직접 사업체를 운영하고, 30～40%는 현장감독자 또는 교육자로서 활동한다.

2006년에 연구진이 코블렌쯔에 방문했을 때 전문노동자 자격시험의 실기시험을 참관할 수 있는 기회가 있었다. 실기시험은 과제에 따라 시험시간이 다를 수 있다. 방문 시 진행 중인 조적 시험은 6시간짜리이며, 당일 저녁이면 합격여부를 알 수 있다고 한다. 시험 내용은 ‘실기를 위한 준비 과정 - 제작 - 마무리 및 사후 정리’ 등의 내용이 모두 포함된다. 그 중 제작에만 통상 6～7시간이 소요된다. 여러 지역에서 자기 지역의 특성을 살린 실기문제를 출제할 수 있다. 각 지역의 시험문제는 각 지역의 시험위원회에서 담당하기 때문이다. 사용자 대표, 교육생 대표, 직업학교 선생님 등이 실기시험의 필수 참관 인원인데 이들은 각각 자신의 역할을 수행한다. 직업학교 이론 선생님은 시험내용이 이론교육 과정 중 공부한 내용인지 확인한다. 수공업회의소 마이스터 역시 실기과정 또는 실무과정 중 공부한 내용인지 확인한다. 그에 비해 학생 대표는 시험 중 학생의 어려움에 대해 협의하고 해결하는 역할을 수행한다. 학생 대표는 본인의 신청에 의해 시험위원회가 선정한다. 실기시험에서 탈락할 경우 보통 여름에 1회와 겨울에 1회 즉, 1년 안에 2회의 시험에 응시할 기회를 부여한다. 실시시험 중에 만난 수험생에게 ‘꿈’이 무엇인지 묻자 ‘마이스터 취득 후 직업 사업체를 운영하는 것’이라고 응답하는 것을 들을 수 있었다.

최근 락커 직종이 신설되었는데 이것 역시 현장성을 반영하는 과정의 하나이다. 과거에는 락커 직종이 페인트 직종 중 일부로 포함되어 있었다. 하지만 건설업체의 분리 요구에 따라 별도의 직종으로 구분되고 시험도 따로 보고 있다. 분리를 요구한 배경은 락커 시공에 대한 수요가 점차 높아지고 전문화되고 있으나 페인트 과정에서는 다양한 락커 시공에 대해 교육하기 어렵기 때문이었다. 페인트 일반에 대한 교육이 많기 때문이다. 따라서 사업주의 요구에 따라 지역 차원에서 문제제기가 이루어졌고 연방 차원에서 협의를 거쳐 새로운 직종으로 분리 독립되었다.

② 지붕공사업 수공업회의소 훈련센터

지붕공사 수공업회의소 직업훈련소의 주요 역할 및 기능은 지붕공사 분야의 마이스터 양성, 직업양성훈련생 배출, 기타 교육과정 개설 등이다.

먼저 지붕공사 분야의 마이스터 양성이다. 전국 차원에서 유일하게 이곳 마이엔에만 설립되어 있으므로 이곳에는 독일 전역뿐만 아니라 오스트리아 등 인접국에서도 온다. 9개월(8월～4월) 동안 1,800시간의 과정을 운영한다. 과정을 마치고 나면 마이스터 자격시험과 전문지도자 자격시험을 치르게 된다. 마이스터 시험은 50～52시간에 걸쳐 치러지는데 이중 15시간은 작업장의 실기시험으로, 35시간은 이론시험으로 구성되어 있다. 마이스터는 상대적으로 고임금을 받게 되고, 나중에 사업주가 될 수 있다. 따라서 사업경영 전반에 관한 이론교육의 비중이 높다. 수공업자가 되기 위해 필요불가결한 유일한 요건이 마이스터 자격증인 점은 주(主)건설업 분야와 동일하다. 이는 전체 건설업종이 동일하다. 마이스터 과정의 지원 요건은 전문노동자 자격증의 보유이다. 학생수는 통상 70～80명인데 25～30명으로 3개반을 편성한다. 학생은 독일 전역에서 모집한다. 학생수는 과거에 비해 줄었는데, 하지만 경기침체에 따라 지붕공사업체수가 반으로 줄어든 것에 비하면 크게 감소한 것은 아니다. 참가비용은 €9,000이며 숙식비는 여기에 포함되어 있지 않다. 마이스터 과정에 대해서는 사회복지기금에서의 지원금이 없다. 참가절차는 ‘참가지원 ⇒ 교육훈련 계약 ⇒ 입학금 납부 ⇒ 교육훈련’ 등의 순이다. 시험은 이곳에서 치르게 되는데 시험 내용은 4개 분야이다. 첫째, 작업장 실기, 둘째, 전문기술적 이론, 셋째, 사업체 경영, 넷째, 노무관리 등이다. 시험문제는 지붕공사 수공업회의소 시험위원회가 출제한다. 시험위원회는 노사 2인씩 4명으로 구성되어 있다. 시험위원이 시험 감독도 수행한다. 보통 4～5명이 시험에 참관한다. 시험시간은 실기, 이론, 구두시험으로 구성된다. 실기시험은 출제된 작품을 만드는 것으로서 3일이 소요된다. 이론은 하루에 2과목씩 15개 과목을 치르게 되는데 총 7일이 소요된다. 또한 필기시험으로 판단하기 어려울 경우 보충적 성격의 구두시험을 병행하게 된다. 이러한 시험내용으로 70～80명이 마이스터 시험을 치르는 데는 약 4주가 소요된다.

둘째, 직업훈련생 양성 과정이다. 훈련소에서의 실기교육은 사업장 교육의 부족한 점을 보완하고 심화하는 과정이다. 3년 중 14주를 이곳에서 보내는데 1년차 8주, 2년차 6주, 3년차 6주이다. 3년차에는 시험 직전의 3주간을 연속해서 이곳에서 보내게 되는데 이수와 동시에 전문노동자 자격시험을 치르게 된다. 따라서 3년차의 경우 그 이전에는 이곳에 오지 않는다. 훈련생 양성과정은 주(州) 차원에서 운영한다. 이곳은 라인란트-팔츠주와 잘란트주 2개 주를 대상으로 한다. 총 700명의 훈련생이 있다. 매일 100명의 훈련생이 여기서 교육훈련을 받고 있다. 훈련생의 경우 나이가 16～19세인 어린 청소년이기 때문에 숙식문제를 훈련소에서 관여하고 있다. 훈련소 소유의 숙박시설 또는 기숙사를 직접 운영하지는 않으나 부설 센터를 설립하여 해결 방법을 제시하고 있다. 부설센터에서는 인근 15㎞ 이내에 소재한 민간 주택의 민박을 소개해 주고 있다. 현재 220개 정도의 민박집을 활용하고 있다. 민박집에서는 숙박과 식사를 제공하고 있는데 여기에 소요되는 비용은 사회복지기금에서 지원하고 있다. 이러한 방식이 직접 기숙사를 운영하는 것보다 경제적이다. 부설센터에서는 민박집-훈련생-훈련소 3자를 대상으로 불편한 점에 대해 상담하는 역할도 수행한다. 민박집에는 다양한 규정이 마련되어 있는데 훈련생이 이 규정을 어길 경우 퇴거 요청을 할 수 있으며 쫓겨난 훈련생은 이후에는 사회복지기금의 지원을 받을 수 없고 자비로 숙식을 해결해야 한다. 또한 부설센터 소유의 버스로 통학을 돕고 있다. 대체로 훈련생의 아버지가 동 분야에 종사하는 경우가 60% 정도 된다. 이는 마이스터의 장남이 대(代)를 잇는 전통 때문이다.

셋째, 기타 교육과정을 개설한다. 1) 주제별 향상교육훈련 과정을 개설한다. 예컨대, 태양에너지 활용 기술, 난방기술 개발 등과 같이 특정 주제별 프로그램을 개설하여 운영한다. 이러한 향상교육 과정을 약 50～60개를 개설하고 있다. 대체로 10월～3월 중 동절기에 개설한다. 여름철에는 현장의 일이 많아 과정을 개설해도 학생을 모집하기 어렵기 때문이다. 2) 전직과정을 개설한다. 1월말에는 3일 동안 전직과정을 개설하는데 약 600명이 참가한다. 3) ‘마이스터 주간’을 운영한다. 전국의 마이스터가 모두 모여 새로운 기술의 도입 및 발전 방안에 대해 논의한다. 4) 지붕공사 전문감정인 세미나를 개최한다. 매년 10월 개최하는데 이들은 지붕공사 관련 클레임 전문가들이다. 5) 자격증 미보유자에 대한 향상과정을 개설한다. 현장 경력 4년 이상인 근로자를 대상으로 4개월 과정의 향상교육과정을 운용한다. 이 과정에 대해서는 지역노동사무소에서 재정을 지원한다. 훈련참가 비용은 4개월 과정 이외에는 개인이 부담해야 하는데 경우에 따라서는 기업이 비용을 지원하기도 한다. 6) 출장식 세미나도 개최한다. 사업장 또는 외부의 단체에서 직접 세미나 과정을 개설하여 운용하기도 한다. 구조 역학적 부분 또는 이론적 내용에 대해 논의한다. 또는 근로자들의 동기부여 방안 등에 대해서도 세미나를 개최하기도 한다.

라. 건설산업 고유의 근로복지

독일 건설산업에 고유한 제도는 크게 두 가지이다. 하나는 건설업 사회복지기금이다. 이것은 휴가기금과 추가연금기금을 중요 요소로 한다. 그 외에 직업훈련기금이 있다. 이러한 기금의 징수 및 지원 모두 건설업 사회복지기금에서 직접 관할한다. 다른 하나는 동절기공사기금이다. 동절기 휴업수당, 동절기 수당, 과다소비수당, 사회보험료지원금 등으로 구성된다. 이러한 수당의 징수는 사회복지기금에서 담당하되 지원은 연방고용청 노동사무소에서 관할하고 있다. 하지만 건설업 고유의 특성에서 비롯되는 건설근로자의 근로조건 악화를 막으려는 도입취지는 유사하다.

1) 도입 배경

건설산업에 고유한 특성으로 인해 부정적 측면이 존재한다. 사회복지기금 도입 이전에는 다음과 같은 건설업 고유의 부정적 측면에 근로자들이 그대로  노출되었다. 1) 옥외생산 특성에서 비롯되는 기후적 요인에 의한 생산중단이다. 이것은 건설업체와 근로자의 생산능력이 100% 활용되지 못하게 만드는 요인이다. 대체로 1년 중 9개월 정도 밖에 활용되지 못하는 것으로 판단된다. 2) 계절적 반복적 실업이다. 통상 1～3월 사이에 실업이 증가하고 수입이 감소하게 된다. 따라서 사회적 불안이 증가하고 국가 차원에서는 실업급여의 지출로 비용 부담이 증가한다. 뿐만 아니라 실업 인정과 급여 지급을 위한 행정적 부담도 크게 증가한다. 또한 잦은 실업으로 연차휴가청구권(6개월간 근속 요건)이 발생하기 어려워진다. 그리고 실업기간 중 연금보험료의 감소는 연금급여 수준을 낮추게 한다. 3) 소규모 사업장으로 구성되어 있다. 따라서 전문적인 생산능력을 키우는 데 한계가 있다. 건설근로자는 전문능력을 보유해야 대접을 받을 수 있는 근로자로서 성장할 수 있다. 하지만 소규모 사업장에서는 건설근로자에게 전문기술을 체계적으로 가르쳐 줄 능력도 없고 가르칠 시간도 없다. 따라서 사회정책적 차원 또는 초(超)기업 단위에서 산업 차원의 노력이 필요하다.

이와 같이 건설업 고유의 부정적 측면을 제도적으로 극복하고 발전적으로 계승하려는 취지에서 건설업에만 고유한 사회복지기금을 도입하게 되었다. 이러한 필요성은 유럽 다른 나라에도 동일하므로 건설업에만 고유한 사회복지기금이 프랑스, 네델란드, 오스트리아 등에도 존재한다. 하지만 운영 방식은 동일하지 않다. 독일의 경우 노사가 공동으로 운영하는 데 비해, 프랑스는 사용자 측에서만 관리하고 있다. 사회복지기금을 도입하고 전개하는 과정에서 국가 차원, 단체협약에 의한 산업 차원, 사업장 차원의 노력들이 있었다. 각 시기에 따라 구체적인 노력과 효과에는 차이가 있다.

2) 주요 내용

건설업에 고유한 기금은 크게 겨울공사기금과 사회복지기금 두 종류가 존재한다. 징수는 모두 건설업 사회복지기금에서 담당하는데 전자는 연방고용청 노동사무소에서 관할하고 후자는 건설업 사회복지기금에서 직접 관할한다.

① 겨울공사기금 : 연방고용청 노동사무소에서 관할, 징수는 사회복지기금 담당

겨울철 건설공사 촉진 프로그램은 모두 4가지이다. 근로자 대상 프로그램으로서 동절기 휴업수당, 동절기 수당, 동절기 과다소비수당 등과 사업주 대상 프로그램으로서 사회보험료 지원금이다. 실제로 본 프로그램들은 정부와 사업주, 노조로부터 겨울철 실업을 예방하는 데 매우 큰 효과가 있었다고 평가되고 있다.

최근 겨울철 건설공사 촉진 프로그램이 보다 적극적인 내용으로 변화하고 있다. 2006년 겨울부터는 ‘계절적 조업단축수당’으로 명칭이 변화될 예정이며 적용 대상 또한 확대될 계획이다. 2005년 겨울까지는 건설 주(主)산업(지상공사, 지하공사) 분야만이 적용 대상이었으나 향후 건설 부(副)산업 분야(지붕, 정원, 비계공사 등)에도 적용이 확대될 예정이다. 보다 구체적인 적용 대상은 단체협약으로 정해지게 되는데 최종적으로는 2008년 11월부터는 모든 분야에 적용되도록 준비하고 있다.

기금의 재원 부담 역시 달라진다. 현재는 동절기 수당과 관련하여 사업주는 임금총액의 1%에 해당하는 분담금을 납부하고 있다. 하지만 개정 이후에는 재원의 규모를 증대시키기 위해 근로자의 분담금을 포함하여 상향조정하게 된다. 즉, 임금총액을 기준으로 사용자가 1.2%, 근로자가 0.8%를 부담하여 총 2%의 분담금을 납부하도록 한다.

한편, 동절기 수당과 관련된 재원도 변화한다. 현재는 동절기 수당 및 동절기 과다소비수당의 경우 사회복지기금에서 지원하고, 동절기 휴업수당 및 사회보험료 지원금은 고용보험에서 지원되고 있다. 하지만 개정 이후에는 동절기 수당, 동절기 과다소비수당, 사회보험료 지원금 등은 사회복지기금에서 지원하고, 동절기 휴업수당만 고용보험에서 지원하게 된다.

먼저 근로자 지원 제도인 동절기 휴업수당에 대해 알아보자. 1958년에 제정된 ‘악천후 수당에 관한 법률’에 의거 건설현장에서 11월 1일부터 3월 31일까지 해고를 금지하는 대신 그 기간 동안의 노동비용을 분담하고 있다. 1996년에 동 법률이 일시적으로 폐지되었다가 부활한 이후 명칭을 악천후 수당에서 ‘동절기 휴업수당’으로 개칭하였다. 노․사․정이 분담하는 내용을 구체적으로 살펴보자. 동절기에 기후적 요인으로 일을 못할 경우 최초 1～30시간은 근로자가 축적한 AZ Konto로부터 임금을 보전 받는다. 이때 그 전제조건은 근로자 개인별로 30시간 이상의 초과근로수당이 축적되어 있을 것이다. 다음 31～100시간에 해당하는 70시간 분은 사업주들이 평소에 임금의 1%에 해당하는 금액을 축적한 사회복지기금에서 지불한다. 그 액수는 실업급여 수준이다. 실업급여는 가족이 있을 경우 임금의 67%, 독신일 경우 임금의 60%이다. 이후 101시간 초과분에 대해서는 고용보험에서 실업급여 수준의 동절기 휴업수당을 지급한다. 한편, 연간 150시간 범위에서 운영하는 탄력적 근로시간제에 대한 합의 유무에 따른 사용자의 임금비용 부담과 근로자의 안정적 임금소득 확보 가능성이 달라진다(표 57 참조). 따라서 독일의 탄력적 근로시간제와 동절기 휴업수당이 맞물려 세 가지 경우로 나누어 생각할 수 있다. 또한 2006년 겨울부터는 기후요인뿐만 아니라 주문량 감소에 따른 작업 중단에 대해서도 지원하기로 지원요건을 개정하였다. 또한 30시간 미만 적립되더라도 지원하기로 한 바 있다.

<표 > 탄력적 근로시간제 합의 여부에 따른 동절기 휴업수당의 지원과 최근의 변화

구 분		초과근로시간 적립	하절기(4월～10월)	동절기(11월～3월)
연간 150시간 탄력적 근로시간제	미합의	30시간 미적립	․사용자 : 초과근로수당 지급 ․근로자 : 초과근로수당 수령	․사용자 : 임금 전액 지급 또는 불법 해고 ․근로자 : 임금 전액 수령 또는 해고 위협
		30시간 적립	․사용자 : 하절기에 30시간분의 초과근로수당 미지급, 적립 ․근로자 : 30시간분 수당 적립	․사용자 : 사회복지기금에서 70시간분 지급 ․근로자 : 30시간 분 AZ Konto에서 임금 전액 수령, 30시간 초과분 실업급여 수준 수령
	합 의	100～150시간 적립	․사용자 : 하절기에 150시간까지 초과근로수당 미지급, 적립 ․근로자 : 150시간까지 수당 적립	․사용자 : 적립분 지급, 추가 임금 부담 없음. ․근로자 : 100시간까지 임금 전액 수령, 101시간 초과분 실업급여 수준 수령
2006년 이후의 변화		30시간 미만의 적립도 가능	․사용자 : 하절기에 30시간미만으로 적립해도 무방 ․근로자 : 30시간미만으로 수당 적립해도 무방	․사용자 : 적립분 지급, 추가 임금 부담 없음. ․근로자 : 적립분에 대해서는 임금 전액 수령, 이후에는 실업급여 수준 수령

동절기 휴업수당을 지급할 것인지에 대한 판단은 겨울공사기금을 관장하는 노동사무소에서 수행한다. 사업주가 신청서에 기재한 내용의 적정성을 노동사무소에서 구체적으로 판단하는 것이다. 작업 중단을 가져오는 기후요인은 기온, 강우, 바람 등 다양하다. 하지만, 획일적으로 기온 몇 도 이하, 강우 몇 밀리 이상, 바람 강도 등으로 기준을 정해 놓지는 않는다. 주문량 감소에 의한 작업중단 역시 사업주의 신청서를 토대로 구체적인 상황의 적정성에 대해 판단하게 된다. 예컨대, 기후요인에 의해 작업이 중단되었음을 이유로 여러 직종의 근로자에 대한 동절기 휴업수당을 신청할 경우 각 근로자마다 적정성 여부를 판단하게 된다. 이때 옥외 직종에 대해서는 작업 중단의 불가피성을 인정하되 옥내 직종에 대해서는 인정하지 아니할 수 있다. 타워크레인의 경우에는 바람만으로도 작업중지 사유가 인정된다. 한편, 기후요인 또는 주문감소에 의한 작업중단이 겨울철 이외의 시기에도 발생할 수 있으나 그러한 경우에는 전산업에 공통적으로 적용되는 일반 ‘조업단축수당’ 지원을 통해 지원받을 수 있다.

둘째, 근로자 지원제도인 동절기 수당에 대해 알아보자. 이것은 여름철에 적립한 초과근로시간에 대해 시간당 1.03€를 지급하는 것이다. 지원기간은 11월 1일에서 3월 31일이며 재원은 사업주가 적립한 겨울공사기금이다. 개정 후에는 지원금을 시간당 2.50€로 상향 조정하게 된다.

셋째, 근로자 지원제도인 동절기 과다소비수당이다. 이것은 겨울철의 작업에 대해 시간당 1.03€를 지원하는 것이다. 지원기간은 가장 추운 기간인 12월 15일에서 2월말까지이며 재원은 고용보험이다. 개정 후에는 지원금을 1.0€로 조정하게 된다. 이것은 계산의 편의를 위한 조치라고 한다.

넷째, 사업주 지원제도인 사회보험료 지원금이다. 이것은 동절기에 101시간 이상 작업을 못한 경우 사업주가 납부하는 사회보험료를 지원하는 것이다. 지원기간은 11월 1일에서 3월 31일이며 재원은 고용보험이다. 개정 후에는 작업을 못한 1시간부터 사업주의 사회보험료를 지원하게 된다.

② 건설업 사회복지기금 : 관할과 징수 모두 사회복지기금에서 담당

건설업 사회복지기금은 휴가기금과 추가연금기금 그리고 직업양성지원금 등으로 구성된다.

첫째, 휴가기금에 대해 알아보자. 독일에서는 동일 사업장에서 6개월 이상을 근무할 경우 법정 연차휴가가 발생하게 된다. 하지만 건설업의 경우 타 산업에 비해 동일 사업장에서 6개월을 넘기지 못하는 경우가 많아 6개월 미만을 머물더라도 연차휴가청구권을 보유할 수 있는 방안을 모색하였다. 그 결과 사업주는 근로자의 근속기간에 무관하게 연차휴가일수 30일을 12월로 나눈 일수 즉, 30 ÷ 12 = 2.5(일/월)에 해당하는 휴가수당을 기금에 납부하도록 하였다. 휴가기금으로서 사업주는 임금총액의 15%를 휴가보상비로 납부한다. 근로자는 어느 현장에서든 연차휴가청구권을 활용해 휴가비를 사업주로부터 받을 수 있다. 당해 사업주는 근로자에게 휴가비를 지급하고 자신은 1～3일 사이에 휴가기금으로부터 동 금액을 환급받게 된다. 1996년 이전까지는 독일국내업체만을 대상으로 하였으나 그 이후에는 외국업체에 대해서도 적용하였다. 따라서 외국업체도 임금총액의 15%를 휴가기금으로서 사회복지기금에 납부하여야 한다. 그리고 독일 근로자와 동일하게 휴가 시 보상하고 있다. 이것은 저임금지급에 의한 가격경쟁을 막기 위한 취지이다. 또한 외국업체는 단협의 대상이 아니더라도 법에 의해 건설업종의 최저임금은 지급해야 한다. 외국업체가 실제로 최저임금액을 준수하는지 여부를 확인하는 역할도 새로운 업무로서 사회복지기금이 맡고 있다. 각 업체의 임금을 확인할 수 있는 기능이 있기 때문이다. 외국인근로자들이 반대했으나 유럽연합법원에서 휴가기금의 납부는 공정경쟁을 위한 조치라는 판결을 받아냈다. 최저임금 제도는 주(主)산업 분야 이외에 도장이나 지붕공사업 등에도 존재한다. 최저임금 수준은 국가가 아닌 노사의 단협으로 정해진다. 한편, 휴가기금은 사업주가 전적으로 부담하고 있음에도 불구하고 그 소유권은 노사에게 나뉘어 있다. 50%는 건설노조, 25%는 건설산업 사용자 단체(일반건설업자 단체), 25%는 건설수공업 사용자 단체(전문건설업자 단체)에 각각 속해 있다. 운영기구는 감사위원회, 이사회, 집행부서 등 3개 기구에 노사 동수로 참여하고 있다. 집행위원회는 노조에서 추천된 2명, 일반협회에서 추천된 1명, 전문협회에서 추천된 1명으로 구성된다.

둘째, 추가연금기금은 낮아지는 연금 수준을 보완하기 위해 마련되었다. 즉, 기후적 요인 또는 주문량 감소 요인으로 소득이 감소함과 함께 연금 수준도 낮아지게 된다. 따라서 동일한 경력연수와 연령대의 다른 업종 근로자와 유사한 수준의 연금을 받도록 하려면 추가적인 조치가 필요하였다. 따라서 일정한 분담을 납부하였다가 연금 생활 기간 중 추가연금을 지급하도록 한 것이다. 추가연금기금은 건설업 종사기간을 기준으로 지불하고 있다. 건설업 사회복지기금에는 휴가기금과 추가연금기금 두 가지가 존재하는데 분담금의 징수는 추가연금기금에서 통합 징수하고 있다. 모든 건설사업주가 의무적으로 납부해야 하는 추가연금기금 이외에 자율적으로 가입하는 직장연금도 있다. 이것은 2001년에 도입된 것이다.

셋째, 교육훈련생의 양성을 위해 직업양성교육 지원금을 마련하였다. 1957년 직업양성교육 지원 제도가 도입되었다. 이것은 연대원칙에 따라 도입된 것으로서 소규모 사업장이더라도 전문인력을 양성하는 데 소요되는 부담을 덜어주기 위해 거의 100%의 비용을 환급받을 수 있도록 한 것이다. 사업장 밖에서 이론 및 실기 교육을 받는 시간에 대한 훈련수당을 전액 환급하고 있다. 분담금은 임금총액의 2.5%이다.

이와 같이 건설업 사회복지기금은 크게 휴가기금과 추가연금기금 그리고 직업훈련 지원금으로 구성되어 있으며 세 가지를 합치면 임금총액의 19.2%에 이른다(표 58 참조).

<표 > 독일 건설산업의 단체협약에 의한 사용자 납부금 항목과 요율(2006년)

		휴가 및 임금보상 기금과 추가연금기금의 합계(%)
전체 납부금 총계(%)	휴가 및 임금보상 기금				추가연금기금
	소계		휴가	직업훈련
19.20	17.20		14.70	2.50	2.00

주 : 납부금 = 노동자 총 명목임금 × 납부금 비율

3) 변화 과정

건설업에 고유한 겨울공사기금과 사회복지기금은 대체로 6차례에 걸친 변화과정을 거쳐 오늘에 이르고 있다. 이러한 변화를 시대별로 나누어 정리하면 다음과 같다.

먼저 제1시기(1949～1956)이다. 당시에는 전후로서 국가적 차원의 노력은 없고, 노사 당사자에 의한 산업 차원의 노력만이 존재하던 시기이다. 건설업 고유의 문제를 극복하기 위해 단협에 의해 먼저 1949년 휴가기금이 마련되었다. 1955년에는 단협에 의해 임금조정기금이 설치되었다. 하지만 효과가 크지는 않았다. 겨울철인 12월 중순에서 3월말까지 기간 중 많게는 60만명까지 실업자가 존재하기도 하였다. 당시에는 건설현장의 근로조건이 안 좋고 체계적인 양성이 되지 않아 건설업체가 양질의 전문인력을 구하기 어려운 문제점이 상존하고 있었다.

다음은 제2시기(1956～1996)이다. 국가 차원의 노력으로서 1956년에는 노사 당사자 이외에 정부가 처음으로 개입하기 시작하였다. 그 결과 국가 차원의 ‘악천후 수당에 관한 법률’이 제정되었다. 11월 ～ 3월 사이의 기후적 요인에 의한 생산중단 시기에 고용보험에서 실업급여 수준의 악천후 수당을 지급하였다. 일반적으로는 조업단축수당 제도가 있는데 이것은 사업주가 사회보험료를 납부해야 하나, 악천후수당에 대해서는 사업주의 사회보험료 납부의무도 면제해 주었다. 이 기간 중에는 사업주도 소득이 없다는 점을 감안한 건설업에 대한 지원책이라고 볼 수 있다. 또한 과다소비수당이 도입되었다. 악천후에도 불구하고 일을 할 경우 수당이 사회복지기금에서 지급되었다. 그리고 공사촉진수당도 지급되었다. 악천후에도 공사를 수행한 사업주에 대한 지원금이 사회복지기금에서 지급되었다. 다음은 개별 사업장 차원의 노력이다. 12월 24일 ～ 1월 1일 사이에는 일을 하지 않아도 사업주가 임금을 지불하기로 했는데 이 비용은 사회복지기금에서 환급하도록 했다. 근로자는 연차휴가청구권을 생산이 중단되는 겨울철에 활용하기로 합의하였다. 한편, 산업 차원의 단협을 통해 1957년에 추가연금기금을 도입하였다. 악천후수당은 실업급여 수준이므로 나중에 연금이 감소하는 문제가 발생하였다. 따라서 1957년에 추가연금기금을 도입하였다. 추가연금을 통해 건설근로자가 다른 업종의 근로자에 비해 오히려 연금액수가 많아지게 되었다. 2006년 현재 44만명의 건설근로자연금생활자에게 추가연금을 지급하고 있다. 또한, 노사가 11월부터 3월까지 건설현장의 해고를 금지한다는 단협을 체결하였다. 그 결과 겨울철 실업이 결정적으로 감소하였다.

제3시기(1996년)이다. 이 기간 중 국가 차원의 역할은 오히려 축소하였다. 국가는 노사 간 근로시간 유연화 등 다른 방법으로 문제를 해결하기를 기대하였다. 근본적인 원인은 재정에 대한 우려 때문이었다. 따라서 6억€ 정도의 재정 지출을 축소하고자 하였다. 대표적으로 악천후수당의 지급을 축소하였다. 일을 못한 시간 중 151시간 이후부터 수당을 지급하고자 하였다. 나머지는 기업이 부담하도록 하였다. 결국 그해 겨울에 실업률은 다시 급증하였다. 노조 측에서는 수차례 실업률이 증가할 것임을 경고한 바 있었다. 이것이 1997년도에 건설근로자 13만명이 참여하는 최대시위를 유발하였다. 이것이 보수적이라고 평가받던 건설근로자의 의식을 깨어나게 하고 그 이후 사민당 정권으로 교체되는 데 영향을 주었다고 평가된다. 그리고 과다소비수당은 유지하였으나, 공사촉진수당은 폐지하였다. 한편 산업 차원(노사의 단협)에서는 노동시간 유연화 논의가 시작되었다. 정부의 노력이 축소됨에 따라 노사는 초과근로수당의 축적(AZ Konto)과 겨울철 휴가 사용 촉진으로 대응하였다. 이때 처음으로 노동시간 유연화에 대한 논의가 시작되었다. 지금은 유연화 논의가 더욱 확대되고 있다. 하지만 당시 여름철 초과근로수당을 축적하였다가 겨울철에 활용하고자 하였으나 중간에 파산되는 기업에서는 수당을 찾기 어려웠다. 따라서 초과근로수당을 사회복지기금에 맡기기로 합의하였다.

제4시기(1997～1999년)이다. 국가 차원에서는 상황 변화의 필요성을 다시금 인식하게 되었다. 그 결과 악천후수당 부분이 확대되었다. 생산 중단 후 151시간부터 이던 것을 51시간 이후부터로 지원을 확대하였다. 50시간까지는 노동시간 유연화를 통해 사업주가 해결하였다. 하지만 초과근로수당을 축적하지 못할 경우 여전히 50시간까지에 대해 사업주의 부담이 남았으므로 겨울철 실업의 감소 효과는 크지 않았다. 산업 차원(노사 단협)에서는 노동시간 유연화가 확대되었다. 120시간까지 초과근로시간을 적립할 수 있도록 단협을 체결하였다. 동절기 수당에 대해서 120시간의 초과근로수당을 적립한 근로자에게 동절기 수당을 지급하기로 합의하였다. 즉, 50시간까지 근로자가 초과근로수당을 받으면서 쉴 경우 매 시간당 1.03€의 동절기 수당을 지급함으로써 초과근로수당의 축적을 촉진하고자 하였다.

제5시기(1999～2006년)이다. 국가의 참여가 소극적이고 복지는 감소하였다. 1999년에는 건설업의 구조변화가 있었고 불법노동이 더욱 심해져 겨울철 실업이 크게 감소하지 않았다. 2005년과 2006년에는 실업이 증가했는데 이것이 사회복지제도의 후퇴와 관련이 있다고 생각한다. 연금급여 수준이 낮춰지고, 건강보험의 피보험자 부담분이 증가하고 있다. 가장 큰 변화는 고용보험이다. 실업급여 수급 요건이 강화된 것이다. ‘폭스바겐하르츠위원회’에서 계절산업 근로자들은 8개월 미만을 근로하더라도 실업급여를 받을 수 있도록 했던 특별 규정을 폐지하였다. 실제 건설근로자 중 10만명 정도는 8개월 미만만 근로하고 있다. 따라서 이들은 실업급여의 수급 자격이 상실되었다. 이들은 실업급여 대신 실업부조만을 받을 수 있게 되었다. 하지만 이 경우 실업급여가 1,000€라면 실업부조는 350€에 그쳐 격차가 크다. 따라서 노조에서는 건설근로자가 동일현장에서 8개월 이상 머물게 해야 할 필요가 생겼다.

제6시기(2006년 이후)이다. 국가 차원의 수당 지급이 다시 확대되고 있다. 악천후수당의 지급도 확대될 것이다. 11월 ～ 3월 사이에 기후적 요인 또는 주문량 감소 요인으로 생산이 중단된 경우 1시간부터 수당을 지급하는 것으로 전환하였다. 명칭도 ‘계절적 조업단축수당’으로 변경하였다. 이러한 흐름의 변화에 노조가 앞장서고 전문업체도 참여하였다. 새로운 규정에 의하면 사업주가 부담하는 부분이 없어졌으므로 사업주의 사회보험료 부담이 없어지게 된다. 따라서 겨울철에 해고할 필요가 없어지게 된 것이다. 동절기수당 역시 증액될 것이다. 11월 ～ 3월 사이에 활용하는 초과근로시간마다 1.03€ 에서 2.50€으로 수당을 증액하기로 하였다. 과다소비수당은 유지된다. 한편, 산업 차원(노사 단협)에서 재원이 변화한다. 동절기수당 및 과다소비수당의 지급을 위해 임금총액의 1%를 사업주만 부담하던 것을 사업주 1.2%, 근로자 0.8%로 변경하고 상향 조정함으로써 총 임금총액의 2.0%로 재원이 늘었다.

마. 한국 건설근로자 고용개선 방안 모색에 주는 시사점

1) 도급구조 및 고용구조 개선

먼저 발주자 및 원수급자의 관리․감독 강화를 통해 도급구조 및 고용구조를 개선할 수 있음을 시사한다. 독일은 재하도급을 금지하는 명시적인 법률 규정이 없음에도 불구하고 ‘발주자-원수급자(일반)-하수급자(전문)’ 단계에서 거의 모든 시공이 이루어진다. 다만, 발주자의 원수급자에 대한 직접시공 요구 비율이 있을 따름이다. 이것은 품질에 대한 중시 및 향후 정보로서의 반영, 미승인 공사에 대한 공사대금 지불 거부 및 원상복구 의무, 무거운 하자담보 책임 등의 강화를 통해 달성되었다고 한다.

둘째, 적정수준의 낙찰률 유지를 통해 직접시공 및 고용안정을 촉진할 수 있는 여건을 조성하고 있다. 정상적인 경우 낙찰률이 95～105% 수준에서 유지됨으로써 건설업체가 적정 금액을 확보해 직접 시공을 통해 생산물의 품질제고와 더불어 근로자의 고용안정 역시 촉진할 수 있는 여건이 조성된다.

셋째, 직접시공 의무화를 통해 페이퍼컴퍼니가 생존할 수 없는 조건을 만들고 건설관행을 정상화할 수 있음을 시사한다. 건설업체의 직접시공 원칙을 천명함으로써 생산물의 품질 확보와 성실업체 육성이라는 목적을 달성하고 있다. 입찰내역서를 세부적으로 규정하고 이것이 실제 시공과정에서 그대로 실현되도록 유도한다. 따라서 시공능력이 없는 입찰브로커의 수주 가능성을 원천적으로 봉쇄하고 시공능력이 인정된 건설업체의 능력이 생산과정에서 실제로 활용되도록 한다.

넷째, 실질적인 시공능력 보유업체를 가려내는 낙찰자 선정기준이 필요함을 시사한다. 전문적인 능력, 당해 프로젝트를 감당할 업체의 규모, 업체의 성실성, 가격의 적정성 등이 낙찰자를 선정하는 주요 기준인데, 여기서 전문능력의 중요 요소로서 기능인력의 수와 자격증 보유 여부를 반영하고 있다.

다섯째, 노동비용의 분담 및 기능인력 보유를 업체 평가에 반영함으로써 직접 시공자의 시공인력 고용을 유도할 수 있음을 시사한다. 독일의 경우 대개 관리자급 뿐만 아니라 생산직근로자 역시 정규직으로 채용하고 있다. 하지만 이때 소요되는 노동비용은 사용자가 모두 부담하지 않고 노․사․정이 분담하고 있다. 즉, 직접 시공을 유도하되 생산중단 시기에 발생하는 노동비용에 대해서는 이를 분담하는 보완장치를 가지고 있음을 의미한다. 여기에는 탄력적 근로시간제와 동절기 휴업수당이 상당히 중요한 역할을 수행하였다.

2) 취업알선

취업알선 기관의 매개로 훈련생과 건설업체를 연계함으로써 교육훈련의 현장성이 제고될 수 있음을 시사한다. 독일처럼 직업양성교육훈련계약을 주선할 수는 없으나 관할 지역 내의 건설관련 공고생과 건설업체 실습 현장을 연계하는 역할을 담당할 수 있을 것으로 판단된다. 물론 이 경우 건설업체에게는 추가적인 인건비가 발생하지 않도록 여건을 조성해 주는 한편, 학생을 책임지고 지도할 수 있는 기능장, 산업기사, 또는 성실한 팀장 등을 지정해야 할 것이다.

또한 취업알선기구가 건설노동시장 정보를 취합하고 제공하는 서비스를 매개할 수 있음을 시사한다. 취업알선기구는 관할 건설노동력에 대한 수급 상황 및 임금 정보를 매개하고 있으므로 이를 체계적으로 정리하여 관련 당사자에게 제공함으로써 노동시장의 원활한 작동을 촉진할 수 있음을 의미한다. 또한 사업주에게 관련 법률 또는 제도상의 변경 내용을 담은 정보를 제공함으로써 취업알선망 활용을 촉진할 수 있다. 그리고 건설업체에게 활용 가능한 지원 항목의 내역을 소개해 줌으로써 건설업체의 비용 부담을 덜어주고 고용안정을 제고할 수 있다.

3) 교육훈련 및 자격

먼저 ‘건설산업 차원’의 교육훈련 및 자격 체계 운영을 통해 현장성 높은 숙련인력을 배출할 수 있음을 시사한다. 건설업 종사자로 구성된 수공업회의소에서 건설업의 특성이 반영된 현장성 높은 교육훈련을 실시함으로써 양질의 품질을 보장하고 경쟁력을 확보하고 있다. 수공업회의소는 고등학교 교육뿐만 아니라 대학과의 연계를 통해 교육의 현장성을 지켜내고 있다. 마이스터의 경우 시공 실기, 시공 이론, 사업경영 관련법과 견적 이론 등, 교육능력 등을 갖출 수 있도록 체계적으로 교육하고 자격증을 배출함으로써 건설현장의 시공과정의 핵심적인 역할을 수행하도록 한다.

둘째, 전통적인 기능인력 양성 체계의 제도화와 훈련기회의 개방을 통해 인력기반을 확충하고 있다. 전통적인 마이스터제도의 비합리성과 폐쇄성을 개선하기 위해 기존 훈육체계를 제도권내로 흡수하여 일반인들이 쉽게 접근할 수 있도록 합리적으로 발전시키고 일반화시켰다. 이러한 점은 팀․반장의 개인적인 인적유대에 의해 기능공으로의 상승 가능성이 크게 영향  받는 한국의 비공식적인 훈련체계에 시사하는 바가 크다.

셋째, 건설기능인력 양성에 대해 산업차원에서 책임의식을 공유해야 함을 시사한다. 독일은 건설기능인의 약 90% 정도가 정규직으로 고용되어 있음에도 불구하고 다양한 경험을 전수하려는 의도에서 초기업단위의 훈련을 실시하고 있으며 이것이 고숙련 노동력 풀을 보유할 수 있는 기반이 되고 있다. 또한 숙련노동력의 필요성에 대해 당해 기업의 훈련생 보유 여부와 무관하게 건설산업 전체가 책임지고 있다. 이것이 양성훈련에 참여하는 사업주의 부담을 더는 한편, 청년층에게는 인센티브가 되어 기능인력 양성을 촉진하고 있다.

넷째, 직업생애비젼의 제시가 중요함으로 시사한다. 독일의 건설근로자는 훈련생으로 출발하여 전문노동자를 거쳐 현장감독 또는 마이스터에 이르는 생애경로가 명확히 제시되어 있고 실제로 작동하고 있다. 또한 자격증의 보유와 현장경력의 증대에 따라 실제로 임금수준 및 직위가 상승하므로 청년층이 직업을 선택하고자 할 때 직업생애플랜의 설정이 가능하다. 특히, 현장의 기능근로자로 출발하더라도 건설기술자 및 엔지니어로 상승하거나 최고 관리직 또는 자영업자로 상승하는 모든 방면의 진로가 열려있고 그에 대한 교육체계가 주어지고 있다는 점이 매우 중요하다.

다섯째, 마이스터 자격증의 특권이 명확하다. 독일은 마이스터 자격증을 보유해야만 건설수공업자로서 등록할 수 있도록 함으로써 실제 시공능력을 보유한 전문업체가 직접 시공할 수 있는 여건을 조성해 놓았다. 또한 마이스터 자격증을 보유해야만 훈련생을 가르칠 수 있는 권한을 부여함으로써 마이스터의 현장경험이 훈련생에게 전수되도록 함과 동시에 건설기능인의 권위를 높이고 있다. 그리고 현장에서 권위있는 현장감독이 되려면 마이스터 자격증을 보유하여야 한다. 이러한 특권을 통해 마이스터는 건설현장의 기예를 선배로부터 후배로 전달시키는 역할을 담당함과 동시에 청년층으로 하여금 건설기능인으로서의 꿈을 갖게 하고 있다.

여섯째, ‘현장의 기능 = 훈련내용 = 시험내용’의 삼위일체 그리고 ‘직위 및 임금’과의 연계를 실천하고 있다. 독일의 훈련체계는 사업장과 수공업회의소 그리고 직업학교를 긴밀하게 연계해 훈련이 현장에서 요구하는 기능과 괴리되지 않도록 방지하는 내적 메커니즘을 보유하고 있다. 또한 이론을 가르치는 직업학교에서도 현장 경험이 있는 교사를 통해 현장과의 접목을 시도하는 한편 현장경험과 이론을 겸비한 마이스터 자격증 보유자로 하여금 현장실습을 담당하게 함으로써 이론과 실기의 통일적 심화를 가능하게 하고 있다. 나아가 이러한 내용을 담보할 수 있는 시험을 통과한 후 자격증을 취득하게 하고 있다. 그리고 자격증에 따라 직위 및 임금수준이 상승하도록 설계함으로써 훈련 및 자격체계가 상승작용을 일으키는 기제를 갖추고 있다.

일곱째, 폭 넓은 교육훈련 범위에 기초를 둔 숙련수준 제고 메커니즘을 보유하고 있다. 독일의 3년 훈련과정은 건설전반의 광범위한 지식으로부터 특정 직종의 전문기능으로 발전하는 단계적 심화체계를 통해 건설근로자에게 다기능화의 기반을 제공하고 있다. 건설공정의 전반적인 이해는 생산성을 향상시키고 근로자의 고용기간을 증대시켜 이동성을 낮추는 등 노사에게 진정한 혜택을 나눠주고 있다.

여덟째, 훈련참여에 대한 배려가 절실함을 시사한다. 양성훈련생의 경우 3년간 훈련수당의 지급을 통해 ‘생계와 훈련’을 동시에 달성할 수 있도록 배려한다. 특히 여타 산업에 비해 높은 훈련수당은 훈련참여의 유인으로 작용하고 있다. 한편 주당 약 40시간으로 근로시간이 짧고 주 5일 근무이므로 향상훈련을 원하는 근로자는 일을 통해 ‘생계’를 해결하고 저녁시간 또는 주말을 이용해 ‘교육’ 받을 기회가 보장되어 있다.

4) 고용안정 및 건설산업 차원의 근로복지

첫째, 노동비용 분담을 통해 고용안정 보장이 가능할 수 있음을 시사한다. 독일은 옥외생산과 주문생산 등의 특성으로 생산중단 시기가 존재함에도 불구하고 생산직 근로자까지도 정규직으로 고용하고 있다. 정규직으로 고용한다는 의미는 비정규근로자로서 겪는 취업 및 실업의 반복이라는 고용불안으로부터 근로자를 보호할 수 있다는 것이다. 대신 생산중단 기간의 노동비용을 노․사․정이 분담하는 체계를 갖추고 있다. 이것은 근로자에게는 고용안정을 제공하고, 사용자에게는 양질의 노동력을 지속적으로 확보할 수 있게 하고, 정부에게는 실업문제 치유에 소요되는 부가적 부담을 덜어줄 수 있다.

둘째, 연차휴가를 통해 노동력의 재생산 및 겨울철 실업극복이 가능할 수 있음을 시사한다. 독일은 연차휴가제도를 통해 이동이 잦은 건설근로자에게도 연간 노동력 재생산의 기회를 부여하는 한편 겨울철의 연차휴가 활용을 통해 실업의 예방에도 기여하고 있다.

셋째, 추가연금기금 활용을 통해 노후대책을 두텁게 마련하고 있다. 잦은 실업으로 연금이 지나치게 낮아지는 방지하기 위해 추가연금기금을 도입함으로써 안정적인 노후대책을 마련할 수 있음을 시사한다.

국내의 전기공사 현장

한국전력(이하 한전)은 ‘자격증’을 매개로 전업사가 자신의 조직을 활용하여 직접 시공하도록 요구하고 있다. 이것이 부실공사, 산재빈발, 고용불안, 페이퍼컴퍼니 등의 문제점을 해결하는 계기가 되었다고 평가하고 있다. 발주자인 한전은 1993년부터 전업사의 입찰조건으로서 자격증을 취득한 전기공으로 구성된 작업조의 보유를 요구했다. 그리고 자격증 정보를 체계적으로 관리해 사업주와 근로자 양자를 감독하고 있다. 결과적으로 이러한 시스템을 통해 <그림 49>에서 보듯이 ‘발주자 - 전업사 - 근로자’ 모두가 상생(win-win)할 수 있는 메커니즘을 구축하게 되었다.

<그림 > 한전 ‘자격증’을 매개로 한 각 당사자의 상호 관계

가. 한전 전기공사 수행방법의 개요

한국전력공사의 ‘무정전 배전공사 시공업체 관리기준’과 ‘배전공사 협력업체 업무처리기준’ 등을 참조하였으며, 담당자와 관련노조 면담결과도 정리하여 기초자료로 사용하였다.

1) 한전의 발주방식과 계약방법

전업사의 자격증 취득자 보유와 직접시공이 가능한 배경을 파악하기 위해 한전의 발주 방식과 계약 방법을 먼저 알아보고자 한다. 이러한 배경에는 계약 방식이 중요한 역할을 한다. 일정 지역을 나누어 일정 수의 전업사에게 배분하는 계약 방식을 운영하고 있어 낙찰된 전업사는 일정 정도의 공사 물량과 적정 이윤을 확보할 수 있다고 한다.

계약 종류는 두 가지이다. 첫째, 5,000만원 미만의 공사에 대한 단가계약이다. 이것은 입찰적격심사에 합격한 업체들이 ‘지역’을 분할하여 해당지역에서 일어나는 모든 공사는 해당업체가 담당하는 방법이다. 통상적으로 단가계약은 2년간 지속된다. 둘째, 5,000만원 이상인 공사에 대한 총가계약이다. 이것은 공사별로 입찰을 하여 업체를 선정하는 계약제도이다. 어느 계약방법에 의하든 한전은 발주 과정에서 전업사에게 실질적인 시공능력을 엄격하게 요구하고 있다.

2) 입찰참가 조건 : 배전활선공사의 작업조와 무정전공사의 시공인증 등 시공능력 평가

한전에서 발주하는 배전활선공사에 참가하기 위해서는 한전에서 인증한 배전활선작업조를 보유하고 있어야 한다. 배선활선작업조는 한전이 발급하는 ‘배전전공기능자격수첩’을 취득한 4인 이상의 배전활선전공으로 구성된다. 전업사가 새로 작업조를 편성하거나 기존 작업조의 인원이 1/2 이상 변경이 있을 경우 한전에 ‘도급업체 활선작업조 편성심사 신청서’를 제출하고 심사를 의뢰한다. 한전의 안전관리 담당부서는 작업조의 자격취득 여부, 자격 중복 여부, 기능평가, 안전 확보에 필요한 사항 등 적격여부를 확인한 후 승인 조치한다. 작업조의 신규편성, 재편성, 해제 등의 사유가 발생한 경우 한전의 안전관리 담당부서는 자격수첩에 변동내용을 기록하고 ‘기능인력관리시스템’에 입력한다. 이 과정에서 1개 업체의 활선작업조에 편성된 자가 다른 업체에 중복 편성되지 않도록 철저히 확인한다. 한전의 실무자는 이러한 중복 여부를 확인하기 위해 ‘국민연금가입자’ 관련 자료를 활용한다고 한다. 나아가 안전관리 담당부서는 작업조 편성상황을 수시로 파악하여 기준인원에 미달되는 경우 조속히 충원될 수 있도록 유도하고 해당 사업소에 통보하여 충원될 때까지 공사를 중지하도록 조치한다. 이러한 사유의 공사중지 기간은 공사기간에 산입된다.

수첩에는 사진이 부착되고 직인이 찍힌 ‘활선작업원 자격증’이 포함되어 있으며 근로자 성명, 주민등록번호, 소속, 발행번호 등이 기재되어 있다. 또한 ‘교육참석확인’ 및 ‘활선작업조 편성’ 난이 마련되어 있다. 활선작업조 편성란에는 한전의 지사명, 편성 및 해체 사실, 각 연월일 등을 기재하고 있다.

또한 무정전공사를 수행하기 위해서는 반드시 시공 인증을 받아야 한다. 전업사는 배전활선작업조 편성심사에 합격하고 ‘무정전공사 시공인증서’를 받아야만 한전에서 발주하는 무정전 공사의 입찰에 참여할 수 있다. 전업사의 선택에 따라 배전활선작업조 편성심사와 무정전공사 현장적용평가는 동시에 실시할 수 있다. 무정전공사 시공 인증을 위한 평가는 인원, 장비실사, 현장적용평가로 구성된다. 첫째, 인원은 활선작업조에 편성 승인된 배전활선전공 4명 이상과 역시 한전이 인정하는 기능평가 유자격 배전전공 8명 이상을 확보해야 한다. 총가입찰을 위해 현장적용을 평가할 때 배전전공은 일용배전전공으로 대체할 수 있다. 둘째, 장비는 활선 및 무정전 공사에 필요한 보유장비 확보기준에 적합하여야 한다. 셋째, 현장적용평가는 적정한 작업장소를 선택하여 실제 필요한 공법의 작업을 수행하도록 하고 이를 ‘무정전공사 현장적용평가 심사표’에 의거하여 평가한다. 인원 및 장비에 이상이 없고, 평가시험점수가 평균 80점 이상이면 적격업체로 판정한다. 부적격 판정을 받은 업체는 30일 이후에 재평가 받을 수 있다. 적격업체로 판정되면 한전은 근로자들의 명단은 ‘기능인력관리시스템’에 입력하고 전업사 이름은 무정전 시공인증업체 관리대장에 기록한 후 ‘무정전공사 시공인증서’를 발급한다.

한편 인증업체의 활선 작업조가 해체된 경우에는 재승인 받을 때까지 무정전 적격업체의 자격이 정지된다. 자격이 정지된 업체는 한전 안전관리 담당부서에서 해당업체 및 무정전 현장적용 평가 주관 부서에 즉시 통보하고, 무정전 현장적용 평가 주관부서에서는 자격정지 사항을 기능인력관리시스템에 입력한다. 무정전 시공 인증을 받아 무정전 공사 총가입찰에 참여하는 업체는 ‘무정전공사 시공인증서’ 사본을 계약부서에 제출하여야 한다. 또한, 이 업체의 인력 중 배전활선 전공은 사전에 활선작업조 편성승인된 인력을 상시 보유해야 하고, 기능평가 유자격 배전전공은 낙찰 후 계약일 이전까지 확보하거나 일용전공으로 대체 사용할 수 있다.

나. 하도급구조 현황

한전은 전문건설업체인 전업사를 대상으로 전기공사를 직접 발주한다. 전기공사는 법적으로 분리발주를 하도록 되어 있으므로 일반건설업체를 거치지 않고 전문건설업체 성격인 전업사와 직접 공사계약을 맺고 있다. 전업사는 일정수의 자격증취득인원을 상시 보유하고 있어야 하고, 한전과 노조가 자격증과 실제 작업을 하는 근로자가 동일인인지 수시로 감독하므로 이들을 상용직으로 고용해야 한다. 공사수행의 전제조건이 작업조의 편성과 발주자에 대한 통보이므로 재하도급이 거의 이루어지지 않아 전업사에 의한 직접시공이 이루어진다. 전북지역의 전기근로자 중 80%는 작업조에 편성되어 상용직으로 일하며 20%는 일용직으로 일한다. 이들의 약 95%정도는 자격증을 보유하고 있는 근로자들이다.

다. 작업조 편성 및 직접시공에 대한 관리와 감독

한전은 부실시공을 억제하고 품질을 제고하기 위해 배전전공 기능자격, 배전활선전공 기능자격, 배전지중전공 기능자격 등을 자체적으로 마련하고 일정기간 교육을 거쳐 소정의 시험을 통과한 자에게 자격을 수여하고 있다. 요컨대, 한전이 발급하는 자격증은 전업사가 공사에 입찰하거나 수행하는 데 필수적이다. 따라서 전기공사 현장의 근로자들도 이 자격증을 보유해야만 각 분야의 공사에 참여할 수 있다.

전기분야에도 국가기술자격증이 존재하기는 한다. 전기업체 등록요건은 전기공사기술자 3인 이상으로 이중 1인은 산업기사 이상이 필요하다. 하지만 현장대리인 등 법적인 요건에만 형식적으로 필요할 따름이며 실질적인 공사를 수행하는데 전혀 인정하지 않으므로 거의 쓸모가 없다고 한다.

나아가 전업사가 한전에서 실시하는 공사에 입찰을 하기 위해서는 한전자체 자격증을 가진 인력을 일정 수 이상 보유해야 한다. 또한 매 공사 입찰 시마다 자격증 보유자를 신고해야 한다. 즉, 이것을 실질적인 시공능력으로 인정하는 셈이다. 또한 한전은 모든 작업에 대한 작업지시서에 각 전업사에서 신고한 자격증취득자의 이름이 들어간 작업조를 편성하여 통보한다. 그리고 작업이 이루어지는 시간에 한전의 감독관이 나와서 통보한 작업조가 실제로 일을 하는지 확인한다. 즉, 시공과정에서도 항상 실질적인 작업자가 갖추어지도록 요구하고 있다. 시공과정에서는 노조의 감독활동도 병행되고 있는데 실제 작업자와 작업지시서 상의 근로자가 서로 상이할 경우 노조가 한전에 이를 통보한다고 한다. 이때 한전은 다시 전업사에 정정하도록 통보하기 때문에 자격증의 활용이 철저히 보장된다. 또한 이러한 작업조가 없이는 시공이 불가능하므로 전업사 자신이 자신의 조직을 이용하여 직접 시공하게 된다.

라. 조직비용 부담 경감

1) 적정 공사비의 확보

앞에서 언급했듯이 전기공사는 분리발주 규정에 의해 일반건설업체를 거치지 않고 직접 전업사가 수주하는 형태를 띠고 있다. 그리고 대체로 작업조를 보유한 전업사가 직접 시공하고 있어 과당경쟁 및 저가수주의 문제점도 상당히 해소되었다고 한다. 따라서 설계가 대비 낙찰률이 약 85% 수준에서 형성되고 이것이 직접 생산비로 사용되고 있다. 이것이 직접생산의 여건을 조성하고 있다고 판단된다. 이점이 전기공사현장과 일반 건설공사현장 간의 가장 큰 차이점이다.

2) 비용 부담 경감 미흡

적정 낙찰률을 유지하면서 가장 중요한 여건이 조성되어 있기는 하지만 사회보험료, 주휴일 수당, 주40시간제 시행에 따른 추가 수당 등에 대해서는 일반 건설업체와 마찬가지로 충분히 확보하지 못하고 있다. 즉, 이러한 문제점들은 전기공사현장에만 국한된 것이 아니라 사회보험 관련 법이나 근로기준법 또는 국가계약법 등과 관련된 사항들이기 때문이다. 따라서 사회보험료는 낙찰률에 따라 낮아지고, 주휴일 수당은 설계 단가에 반영되어 있지 않으며, 상시근로자수 기준에 의한 주40시간제 적용으로 추가 수당을 확보하지 못하고 있다. 이러한 요소들은 직접생산에 따르는 비용 부담을 가중시키는 부정적인 요인으로 작용하게 된다.

3) 행정 부담 경감 미흡

상용화된 근로자들에게는 사회보험의 적용이 확실하게 이루어지고 있다. 다만, 일용직 근로자들에게는 일부 적용이 미흡한 경우도 있다. 상술한 바와 같이 상용직이 80%에 달하므로 피보험자 관리 및 보험료 납부 등의 업무가 아주 번거롭지는 않으나, 일용직에 대한 관리에는 일반 건설현장과 유사한 불편함이 따르고 있다.

4) 숙련인력의 양성 및 확보

자격증 취득자에 대한 양성 및 관리와 근로자에 대한 제재를 아울러 수행하고 있다. 먼저 한전 자격증 취득자에 대한 양성 및 관리에 대해 알아보자. 배전전공, 배전활선전공, 배전지중전공에 대한 교육은 한전 또는 한전이 지정한 교육기관 및 시험기관이 수행한다. 한전에서는 1993년부터 배전전공을 대상으로 기능평가를 시작하였다. 초기에는 한전에서 직접 교육하였으나 현재는 서울 2곳, 울산 1곳, 함평 1곳 등 모두 4군데의 교육기관이 있다. 이들 4개의 교육기관은 한전과 노동부(인정직업훈련기관)가 지원한다. 자격시험의 검정 및 평가는 한전 중앙교육원에서 직접 관리한다. 강사는 주로 현장경험이 풍부한 사람을 활용하는데 대개 한전의 퇴직자들이다.

① 자격관리 : 기능인력관리시스템

한전 중앙교육원의 ‘기능인력관리시스템’에 의해 전국적으로 단일하게 관리되고 있다. 그러므로 한전자체 자격을 가지고 한전관련 공사를 수행한 경우 모든 경력이 관리되며, 근로자는 증빙을 필요로 할 경우 전업사에 요청을 하고 전업사는 한전에 다시 요청하면 언제든지 경력증빙을 할 수 있다. 그러나 조공과 잡부의 경우는 전업사에서 일용직으로 쓰기 때문에 경력관리가 안 된다. 자격과 관련된 모든 변화를 시스템에 입력하거나 관리하고 있다.

․한전 자격의 신규취득자 및 자격연장자

․각 전업사는 자격을 보유한 근로자의 입․이직 시 이를 한전에 보고

․매 입찰 시마다 자격증 보유자로 구성된 작업조를 신고

․한전에서 매일 매일의 작업 시마다 작업지시서를 내리는데, 이 작업지시서에 실제 작업을 할 근로자의 명단 기재

② 배전전공

교육대상은 공사업체(전업사)에 소속된 상용직근로자가 대부분이고, 일용직도 전업사의 이름을 빌려 소속된 직원처럼 교육을 받는 경우가 많다. 교육기간은 교육생이 희망하는 바에 따라 3일 과정과 5일 과정이 있다. 교육을 수료한 후 기능평가를 실시하여 총점 80% 이상인 자를 합격자로 하고 ‘배전전공 기능자격수첩’을 교부한다. 배전전공 기능자격의 연령제한은 57세이다. 한전을 퇴직한 직원의 경우 퇴직 후 3년 이내에는 별도의 교육이나 평가 없이 자격수첩을 발급 받을 수 있다. 또한, 한전 중앙교육원이나 노동부에서 승인한 한국전기공사협회 및 직업전문학교 등에서 16주 이상 배전공사 분야의 실업자 재취직과정 또는 직업훈련과정 등의 교육을 이수한 자에게는 배전공사 기능자격을 부여하여 자격수첩을 발급할 수 있다.

③ 배전활선전공

교육대상은 배전공사 기능자격을 취득한 배전전공으로서 기능자격 취득 후 최소 1년 이상 현장경험을 보유하여야 한다. 교육기간은 4주이다. 자격평가는 필기평가 100점, 실기평가 200점으로 구성된다. 필기 및 기능평가 항목 당 60% 이상이고 전체 평균 80% 이상이면 합격된다. ‘배전공사 기능자격 수첩’에 배전활선전공 자격사항을 추가 기입하여 발급한다. 자격평가결과 부적격자로 판정된 자는 자격 평가일로부터 1년 기간 내에 2회에 한하여 자격평가에 다시 응시할 수 있다. 배선활선전공의 연령제한은 55세이다.

④ 배전활선전공 기능향상 교육

교육대상은 배선활선자격을 취득하고 5년 이상 경과한 배선활선전공이다. 유효기간 내에 기능향상훈련을 받지 않은 경우 교육을 이수할 때까지 자격이 정지된다. 교육기간은 5일이다. 평가는 필기와 실기의 비중이 50 대 50이고, 평가 항목 당 60% 이상, 전체 평균 80% 이상이면 득점하면 합격한 것으로 한다. 그러나 이 경우 현장경험이 풍부한 기능공을 현장밖에 있는 강사가 가르치다 보니 보수교육으로서의 실효성이 떨어진다는 주장도 있다.

5) 전기공에 대한 제재

한전은 시공품질의 확보와 안전사고를 예방하기 위하여 전업사 소속 배전전공 및 배전활선전공에 대한 제재수단을 마련하고 있다. 작업 수행 중에 부실시공이나 안전사고 등을 유발할 경우에는 개인별 벌점을 부과하여 일정기간 참여를 제한하거나 기능자격을 취소하기도 한다. 위반사항이 발생하면 현장감독자, 시공부서 간부, 한전 안전관리 담당부서 등이 지적하여 조치하고 반드시 기능인력관리시스템에 입력한다. 1건당 벌점기준은 시공지적 20점, 안전지적 20점, 선로사고 유발 30～50점, 안전사고 유발 50점 등이며 동일 공사에서 중복하여 지적할 수 있다. 그에 따른 제재사항은 3년간 누계점수가 50점 이상이면 1개월간 공사참여 중지, 100점 이상이며 3개월간 공사참여 중지, 150점 이상이면 기능자격이 취소 등으로 매우 엄격하다.

마. 직접생산에 대한 인센티브 부여

작업조를 편성해야만 입찰에 들어올 수 있다는 작업지침이 바로 한전 전기공사현장에서의 직접생산에 대한 가장 커다란 인센티브이다. 즉, 기능인력으로 구성된 작업조를 보유하고 있는 전업사만이 입찰자격을 얻어 수주가 가능해지기 때문이다. 따라서 전업사는 작업조를 상용직으로 고용했을 때 소요되는 조직비용을 무릅쓰고 이들을 보유하고자 할 것이다. 하지만 입찰가격을 작성할 때 작업조 유지를 위해 소요되는 비용을 반영할 수 있다. 입찰단계에서의 경쟁자들은 이제 모두 직접생산을 수행해야만 하므로 터무니없는 저가수주를 자제할 것이기 때문이다. 근로자들 역시 자격증을 보유하면 작업조에 편성이 되어 상용직이 될 수 있으므로 자격증을 취득할 유인이 발생하는 것이다.

바. 자격증을 활용한 직접시공의 효과

한전의 자격증을 활용한 직접시공의 사례는 전기공사의 당사자인 발주자, 전업사, 근로자 모두의 참여를 확고하게 정착시켰으며 모든 참여자가 윈-윈(win-win)할 수 있는 긍정적인 효과를 거두고 있다. 나아가 중층적 하도급구조와 부실업체로 인한 부실시공이 사라지는 등 전기공사 업계의 정상화에 기여하고 있다.

각 당사자의 입장에서 자격증을 매개한 직접시공의 효과를 살펴보자. 먼저 발주자인 한전의 입장이다. 실질적인 시공능력과 시공과정을 엄격히 감독함으로써 발주자인 한전은 부실시공의 방지 및 품질 제고의 효과를 거두고 있다. 둘째, 직접 시공을 담당하는 전업사의 입장이다. 전업사 역시 유능한 전기공을 보유함으로써 생산성 향상, 산재 감소, 수익성 보장 등의 효과를 보고 있다. 특히, 부실업체가 사라짐으로써 적정한 물량을 확보할 수 있고 과당경쟁에 의한 저가수주가 줄어들어 수익성을 확보하는 데 큰 도움이 되고 있다. 셋째, 직접 시공을 수행하는 근로자의 입장이다. 자격증을 취득한 근로자는 상용화를 통해 고용안정, 소득안정, 자격증을 통한 직업전망 확보, 근로자로서의 자신감 보유 등의 효과를 누리고 있다. 이것이 현장실습 나온 공고생의 일부를 신규인력으로 끌어들이는 힘이 되고 있다. 넷째, 전기공사 업계의 입장이다. 입찰자격 및 시공능력을 엄격히 통제한 결과 부실업체는 설자리가 없어져 퇴출이 자연스레 이루어지고 불법 재하도급 관행이 사라지는 등 건설업계의 오래된 병폐가 치유되는 효과도 나타나고 있다. 이것이 전기공사 업계의 생산성을 제고하고 있다.

사. 전기공사와 건설공사의 비교 및 시사점 도출

지금까지 살펴본 바와 같이 발주자인 한전은 자격증을 매개로 전업사의 직접시공 의무화를 정착시켰다. 따라서 건설공사의 직접시공 촉진방안에 많은 시사점을 던져 주고 있다. 하지만 전기공사와 건설공사는 공통점보다는 차이점이 더 많다. 그러므로 일반 건설공사에 전기공사의 직접시공 메커니즘을 적용하기 위해서는 이러한 차이점을 감안하여 제도를 설계하여야 한다.

먼저 전기공사와 건설공사의 공통점을 생각해보자. 둘 다 수주생산이라는 점이 같다. 따라서 수주생산이라는 특성에 야기되는 부실업체 진입, 과당경쟁, 저가수주, 부실시공 등의 가능성이 잠재되어 있다. 또한 산업재해 위험성이 상존하고 있다. 실제로 자격증을 매개로 한 입찰자격 제한과 직접시공 요구가 강하지 않았던 1990년대 중반 이전에는 전기공사에도 위의 가능성이 실제로 표출되었다고 한다. 이러한 공통점이 한전 전기공사의 수행 방식을 일반 건설공사에 확대 적용시킬 수 있는 가능성을 시사해준다.

하지만 이러한 가능성을 실현시키기 위해서는 양자간의 차이점을 감안하여 건설현장에서 작동할 수 있는 제도를 설계해야 한다. 발주방식 및 계약방식의 차이점을 생각해보자. 한전 전기공사의 경우 전업사에 대해 한전이 직접발주하고 있으므로 실제 시공을 담당하는 전업사에 대한 발주자 한전의 통제력이 매우 강하다. 그리고 일정기간 동안 일정지역에 대한 공사물량을 낙찰된 전업사에 배정하는 단가계약 방식으로 전업사의 안정적 물량이 확보될 수 있다. 바로 이것이 전업사로 하여금 한전이 요구하는 인력 및 장비 보유할 수 있도록 하고 이러한 자기 조직을 활용하여 직접 시공할 수 있도록 한다. 그에 비해 일반 건설공사의 경우 원수급인에 대한 종합발주 방식이므로 직접 시공자인 전문건설업체에 대한 발주자의 통제력이 약하다. 또한 개별 건설업체는 수주가 불확실하므로 건설업체의 안정적 물량을 확보하는 것이 거의 불가능하다. 특히, 부실업체 등과의 과당경쟁이 존재하는 상태에서는 더더욱 불확실하다. 따라서 시공인력 및 장비를 보유하는 것이 건설업체에게는 엄청난 부담이 될 수밖에 없다. 이러한 차이점을 감안한다면 건설공사에서 부실업체를 퇴출시키고 품질을 확보하기 위해서는 발주자가 원수급자뿐만 아니라 하수급자에 대한 통제 장치를 가지고 있어야 한다. 또한 수주한 건설업체가 공사물량을 보유하고 있는 시공기간 동안에만 직접시공과 관련된 요구를 할 수밖에 없어진다.

입찰 방식의 차이점에 대해 살펴보자. 한전의 전기공사의 경우 시공능력을 인정받은 전업사만이 입찰에 참여할 수 있다. 즉, 배전활선공사의 작업조와 무정전공사의 시공인증을 받아야만 입찰자격이 주어진다. 또한 ‘기능인력관리시스템’ 및 국민연금 자료를 통해 당해 근로자의 존재를 확인함으로써 자격증의 대여를 억제하고 있다. 따라서 부실업체는 입찰자격을 충족시키기 어려워지고 이러한 장치가 부실업체의 수주 가능성을 원천적으로 봉쇄하고 있다. 그에 비해 건설공사의 경우 시공실적, 신인도 등 일부요건을 제외하고는 대부분의 입․낙찰 요건에 대해 부실업체도 충족 또는 조작이 가능하다. 특히, 자격증의 대여가 만연해 기술자 보유 요건은 실효성이 거의 없다. 특히, 3억원 미만 공사에 대해서는 시공실적 조차 묻지 않고 있다. 이러한 여건 속에서 부실업체의 입찰 및 수주가 가능해진다. 따라서 이러한 차이점을 감안하고 건설공사에도 직접시공을 촉진하기 위해서는 입찰할 때 건설업체로 하여금 직접시공을 담당할 일부 핵심기능인력을 보유하도록 의무화하는 방안을 검토해 보아야 한다. 또한 자격증 대여를 억제할 수 있는 장치를 마련해야 한다. 이러한 조치는 성실업체에게는 추가적 부담이 되지 않을 것이나 부실업체에게는 입찰에 진입하는 데 큰 부담이 될 수 있다.

하도급의 차이점을 생각해보자. 한전 전기공사의 경우 입찰할 때 시공능력이 인정된 전업사만 수주를 할 수 있고 이들만이 시공할 수 있도록 하고 있다. 따라서 하도급이 금지되는 효과를 낳고 있다. 이것이 부실업체의 수주 및 시공을 불가능하게 만들고 나아가 중층적 하도급구조를 개선시키고 있다. 하지만 건설공사의 경우 일괄하도급 및 위장직영 등 불법하도급이 만연되어 있다. 이것이 중층적 하도급구조 하에서 실공사비를 잠식해 각종 폐해를 낳는 한편 부실업체의 생존 여건으로 작용하고 있다. 따라서 실질적인 시공능력이 인정된 건설업자만이 시공에 참여할 수 있도록 발주자의 하수급인 승인을 강화해야 함을 시사한다.

다음은 시공의 차이점에 대해 살펴보자. 한전 전기공사의 경우 입찰단계에서 확인된 배전활선공사의 작업조 보유와 무정전공사의 시공인증이 확인된 전업사에 의해서만 시공된다. 그리고 단가계약 기간(1～2년) 동안 또는 총가계약의 시공기간에는 작업조 또는 자격증취득자를 보유해야 한다. 이것이 품질제고, 산재감소, 책임소재 명확화, 고용 및 소득 안정, 인력 양성 촉진, 청년층 진입 촉진 등의 효과를 낳고 있다. 하지만 건설공사의 경우 중층적 하도급구조 하에서 시공능력이 확인되지 않은 십장 및 작업팀에 의해 시공이 이루어지고 고용관계 또한 불명확하다. 따라서 품질저하, 산재빈발, 고용 및 소득 불안, 책임소재 모호, 직업 전망 부재, 청년층 진입 기피 등의 부작용이 야기되고 있으며 이것이 부실업체의 생존 여건을 조성하고 있다. 따라서 건설공사에 직접시공을 정착시키기 위해서는 입찰할 때 제시한 핵심기능인력을 시공기간 내내 상시 투입할 것을 요구하고 직접시공 부분에 투입된 인력에 대한 직접고용을 확인해야 함을 시사한다.

다음으로 숙련인력 양성과 관련된 DB의 구축 및 활용에 대해 비교해 보자. 한전 전기공사의 경우 배전전공과 활선전공 등에 대한 체계적인 교육을 실시하고 자격증을 부여하며 그에 대한 활용 메커니즘을 보유하고 있다. 그리고 관련 정보를 ‘기능인력관리시스템’에 입력하고 관리하고 있다. 이것이 청년층의 진입을 촉진하고 인력기반을 확충시키며, 생산물의 품질 제고로 이어지고 있다. 또한 자격증의 대여를 억제하는 역할을 수행하기도 한다. 결국 부실업체가 자연도태 될 수밖에 없는 여건을 조성하게 된다. 하지만 건설공사의 경우 기술인력에 대해서는 관리가 가능하나 기능인력에 대해서는 체계적인 교육훈련 체계가 존재하지 않는다. 그리고 자격증 또는 성실업체에 대한 정보 관리 체계가 미약해 활용도 불가능하다. 이것은 인력기반의 약화, 품질 저하로 이어지는 한편, 부실업체에게는 생존 여건을 조성해주고 있다. 이러한 차이점은 건설공사에 직접시공을 촉진시키기 위해 체계적인 교육훈련 및 자격 체계를 구축하고 이것이 활용될 수 있는 방안을 마련해야 함을 시사한다. 아울러 건설기업정보DB를 구축하여 부실업체는 자연도태 되고 성실한 건설업체는 보다 쉽게 수주할 수 있는 여건을 조성해야 한다.

한편, 한전 전기공사의 사례에서 강조되고 앞의 설문조사에서도 나타났듯이 직접시공을 촉진하기 위해서는 시공을 담당할 건설기능인력에 대한 양성 및 관리가 효율적으로 이루어져야 한다. 이와 관련된 내용을 다시 한번 정리하면서 강조하고자 한다. 훈련 내용 측면에서 한전 전기공사의 경우 실제 활용하는 현장의 기능을 중심으로 교육함으로써 훈련 내용의 현장성이 매우 높다. 그리고 발주자인 한전의 관리 하에 전국적으로 표준적이고 체계화된 교육훈련이 이루어짐으로써 통용성과 숙련의 균등성을 확보하고 있다. 훈련 방법 측면에서는 훈련단위를 개별 전업사가 아닌 전기공사 업종 차원으로 삼고 있으므로 비정규근로자인 전기원에 대한 훈련효과의 귀속주체와 훈련실시 주체간의 불일치가 발생하지 않는다. 또한 지역적 수요에 기초하여 전국적으로 훈련시설을 배치하고 일반 전기공에게 기회를 개방하고 있다. 자격증의 내용 역시 실제의 활선작업을 토대로 구성되어 있으므로 ‘자격증의 보유’는 곧 ‘시공능력의 보유’와 등치될 수 있다. 그리고 실제 작업과 유사한 환경에서 시험을 치르게 되므로 현장의 숙련 등급도 반영될 수 있다. 자격증 검정 및 관리 방법은 전국을 하나의 기준과 통일된 전산시스템으로 관리함으로써 중복 자격등록을 막고 전국의 전기공사 현장을 체계적으로 관리하는 것이다. 나아가 한전 전기공사의 사례에서 특히 돋보이는 것은 자격증의 활용 방안이 명확하다는 것이다. 근로자뿐만 아니라 전업사 자체도 작업조의 편성 승인 또는 시공인증서와 같은 자격증을 취득해야 한다. 전업사에게 필수적인 입찰과정과 시공과정에서 자격증취득자를 보유하도록 명시함으로써 자격증의 활용 가능성과 이를 통한 직업전망의 제시가 확실하게 이루어지고 있다. 그리고 근로자들의 고용신분이 상용직화 함으로써 소득의 안정 및 생활의 안정을 가져왔고 각종 사회보험의 보호도 가능해졌다. 이러한 여건들이 결합되면서 과거의 악순환 고리를 끊고 호순환 고리에 접어 든 것으로 판단된다.

지금까지 전기공사와 건설공사의 내용을 비교하고 시사점을 도출한 결과를 정리하면 <표 59>와 같다.

<표 > 전기공사와 건설공사의 비교 및 시사점 도출

구 분	한전의 전기공사	일반 건설공사	직접시공에 대한 시사점
공통점	․수주생산 ․부실업체 진입, 과당경쟁, 저가수주, 부실시공 등의 가능성 잠재 ․산업재해 위험성 상존		․한전 전기공사 수행방식의 일반 건설공사에 대한 확대 적용 가능성 시사
발주방식 및 계약방식	․전업사에 대한 한전의 직접발주 로 실제 시공을 담당하는 전업 사에 대한 발주자의 통제 강화 ․일정기간 동안 일정지역에 대한 단가계약으로 전업사의 안정적 물량 확보 ⇒ 인력 및 장비 보유를 통한 직접시공 여건 조성	․종합발주로 직접 시공자인 전문 건설업체에 대한 발주자의 직접 적인 통제력 약화 ․수주가 불확실하므로 건설업체의 안정적 물량 확보 불가능 ⇒ 인력 및 장비 보유 부담 과중, 직접시공 여건 미 조성	․원수급자뿐만 아니라 하수 급자에 대한 통제장치 필요 ․공사물량을 보유하고 있는 시공기간에 대해서만 직접 시공 관련 요구 가능
입 찰	․시공능력을 인정받은 전업사만 입찰 가능 : 배전활선공사의 작 업조와 무정전공사의 시공인증 ․‘기능인력관리시스템’ 및 연금자 료 확인으로 자격증 대여 억제 ⇒ 부실업체는 입찰자격을 충족 시키기 어려워 수주가능성이 원천적으로 봉쇄	․시공실적, 신인도 등 일부요건을 제외하고는 입․낙찰 요건에 대 해 부실업체도 충족 또는 조작 가능, 자격증 대여 만연 ․3억원 미만 공사에 대해서는 시 공실적 요건 부재 ⇒ 부실업체의 입찰 및 수주 가능	․입찰시 직접시공을 담당할 핵심기능인력의 보유 의무 화 검토 ․자격증 대여 억제장치 마련
하도급	․배전활선공사의 작업조와 무정 전공사의 시공인증을 받아 시공 능력이 인정된 전업사만 시공 가능, 하도급 금지 ⇒ 부실업체의 수주 및 시공 불 가능, 중층적 하도급 개선	․일괄하도급 및 위장직영 등 불법 하도급이 만연 ⇒ 중층적 하도급으로 실공사비 잠식 등 폐해 빈발, 부실업체 의 생존 여건 조성	․실질적인 시공능력이 인정 된 건설업자만이 시공에 참 여하도록 하수급인 승인 요 건 강화 검토
시 공	․입찰시 확인된 배전활선공사의 작업조와 무정전공사의 시공인 증을 받은 팀에 의해 시공 ․단가계약기간(1～2년) 동안 자 격증취득자 보유 ⇒ 품질제고, 산재감소, 책임소재 명확화, 고용 및 소득 안정, 인 력 양성, 청년층 진입 촉진 등	․중층적 하도급으로 시공능력이 확인되지 않는 십장 및 작업팀에 의해 시공, 고용관계 불명확 ⇒ 품질저하, 산재빈발, 고용 및 소득 불안, 책임소재 모호, 직업 전망 부재, 청년층 진입 기피, 부실업체의 생존 여건 조성	․입찰시 제시한 핵심기능인 력의 상시 투입 확인 ․직접시공 부분에 투입된 인 력에 대한 직접고용 확인
숙련인력 양성과 관련 정보DB의 구축 및 활용	․배전전공, 활선전공 등에 대한 체계적 교육 실시, 자격증 부여, 활용 메커니즘 보유 ․‘기능인력관리시스템’으로 관리 ⇒ 청년층 진입 촉진, 인력기반 확충, 품질 제고, 자격증 대여 억제, 부실업체 자연도태	․체계적인 교육훈련 부재 ․자격증 또는 성실업체에 대한 정 보 관리 및 활용 체계 미약 ⇒ 인력기반 약화, 품질 저하, 자 격증 대여 만연, 부실업체 생존 여건 조성	․체계적인 교육훈련 및 자격 체계 구축 필요, 활용 방안 마련 ․건설기업정보DB 구축 및 활용 필요

관련 사례로부터 도출된 시사점 요약

독일 건설현장 및 한국의 전기공사현장 사례로부터 도출되는 시사점을 요약하면 실질적인 시공능력을 갖춘 성실업체의 직접생산을 통해 생산물의 견실화 및 근로자의 고용개선을 아울러 달성할 수 있다는 점이다. 하지만 건설업체의 직접생산을 정착시키기 위해서는 직접시공의무제와 같은 직접적인 규제를 일거에 확대하기보다는, <표 60>에 요약되어 있는 바와 같이 직접생산 업체가 우대받을 수 있는 제도적 여건을 충분히 조성―적정공사비 확보, 제반 부담 경감 및 인센티브 부여 등―함으로써 건설업체 스스로가 직접생산을 선택할 수 있도록 강력하게 유도하는 것이 반발을 최소화하면서 직접생산을 연착륙시킬 수 있는 보다 우월한 전략이 될 수 있다.

<표 > 독일의 건설현장 및 한국의 전기공사현장과 건설공사현장의 비교 및

도출된 시사점 요약

구 분		독일의 건설현장	한국의 전기공사	한국의 일반 건설공사	시사점
공통점		․생산물 및 생산과정의 특성(고가성, 복합성, 일회성, 수주생산, 옥외생산 등) ․부실업체 진입, 과당경쟁, 저가수주, 부실시공 등의 부정적 가능성 잠재			․직접생산 확대 적용 가능성 시사
차이점	발주 방식 및 계약 방식	․발주자의 역할 강화로 원수급자 및 하수급자에 대한 통제 강력 ․발주자의 직접시공 요구(원수급자 30% 이상) ⇒ 발주자의 통제 강력, 직접시공 여건 조성	․전업사에 대한 한전의 직접발주로 발주자의 통제 강화 ․전업사의 안정적 물량 확보 ⇒ 직접시공 여건 조성	․종합발주로 직접 시공자인 전문건설업체에 대한 발주자의 통제력 약화 ․건설업체의 안정적 물량 확보 곤란 ⇒ 인력, 장비 보유 부담 과중, 직접시공 곤란	․원수급자뿐만 아니라 하수급자에 대한 발주자의 통제 필요 ․부실업체 퇴출로 성실업체의 안정적 수주물량 확보 필요 ․직접시공 확대 검토
	입찰 및 낙찰	․부실업체의 입찰 불가 ․기능인력 보유 반영 ․실질적 저가심사 ․낙찰률 95%～105%에서 유지 ⇒ 성실업체 수주, 직접생산 여건 조성	․시공능력을 인정받은 전업사만 입찰 가능 ․자격증 대여 및 위장직영 억제 ․낙찰률 85% 수준 유지 ⇒ 성실업체 수주, 직접생산 여건 조성	․부실업체의 입찰 가능 ․자격증 대여 및 위장직영 만연 ․최저가제 확대로 낙찰률 하락 50%～60%대 ⇒ 부실업체 입찰 및 수주 가능, 직접생산 곤란	․입찰시 핵심기능인력의 보유로 부실업체의 입찰 억제 ․자격증 대여 및 위장직영 억제 필요 ․최저가제 유보, 적정공사비 확보
	하도급	․발주자 또는 원수급자의 승인 없는 하도급에 대해 공사비 지불 거부 ․품질 중시, 하자담보책임 강화 ⇒ 하도급 자제	․시공능력이 인정된 전업사만 시공 가능, 발주자가 하도급 금지 ⇒ 부실업체의 수주 및 시공 불가능, 중층적 하도급 개선	․일괄하도급 및 위장직영 등 불법하도급이 만연 ․시공참여자 제도의 악용 ⇒ 중층적 하도급 만연, 악화(부실업체)가 양화 (성실업체) 구축	․하수급 승인요건 강화, 대금지급 거부 ․불법하도급 신고포상제 도입, 감독 강화 ․시공참여자 폐지
	시공	․수주한 원수급자/하수급자의 직접시공 ․정규직 숙련인력의 책임시공 ․노동비용 경감 ⇒ 직접생산 여건 조성	․입찰시 약속한 작업조에 의한 직접시공 ․공사계약기간(1～2년) 중 자격증취득자 보유 ․노동비용 경감 부재 ⇒ 직접생산 강화, 생산중단시 비용 부담	․입찰시 몰랐던 팀장 및 작업팀에 의해 시공 ․고용불안 ․노동비용 경감 부재 ⇒ 직접생산 여건 미흡, 생산중단시 비용 부담	․입찰시 제시한 핵심기능인력의 상시 투입 확인 ․생산중단시 노동비용 경감 방안 마련 ․행정부담 경감 필요, 전자카드 확대
	숙련 인력 양성 과 관련 정보활용	․건설수공업회의소(건설산업전담기구)에 의한 훈련 및 자격제도 운영 ․현장성 높은 인력 공급으로 기업의 고용 유도 ․자격증/경력에 의한 직업전망(임금/직위) 제시 ․낙찰자 선정시 반영 ⇒ 인력기반 확충, 직접생산 여건 조성	․체계적 교육 실시, 자격증 부여, 활용 메커니즘 보유 ․‘기능인력관리시스템’으로 관리 ․낙찰자 선정시 반영 ⇒ 인력기반 확충, 직접생산 여건 조성	․체계적인 교육훈련 부재 ․건설산업의 특성 미반영 ․자격증 또는 성실업체에 대한 정보 관리 및 활용 체계 미약 ⇒ 인력기반 약화, 자격증 대여 만연, 직접생산 여건 미흡	․건설산업 차원의 전담기구 설치 및 교육훈련 및 자격 체계 구축으로 현장성 높은 숙련인력 육성 ․기능인력DB 구축 및 낙찰자기준 반영 ․전자카드에 의한 근로경력증빙
	고용안정 및 근로복지	․겨울철 노동비용 경감 및 고용안정 ․건설산업의 고유위험에 대한 복지제도 마련 ⇒ 정규직화 유도, 근로환경 개선	․겨울철 노동비용 경감 조치 부재 ․건설산업의 고유위험에 대한 복지제도 부재 ⇒ 자격증보유자의 상용화 및 근로환경 개선	․겨울철 노동비용 경감 조치 부재 및 고용 기피 ․건설산업의 고유위험에 대한 복지제도 부재 ⇒ 비정규직 전락, 반복적 실업, 열악한 근로환경	․겨울철 노동비용 경감 및 반복적 실업 억제 ․건설산업의 고유위험에 대한 복지제도 마련

분야별 고용개선 방안

건설산업의 특성 및 구조적 문제점, 건설근로자의 현황 및 문제점, 1차 기본계획의 성과 분석, 관련 사례 분석 등을 종합하여 각 분야별로 세부 고용개선 방안을 제시하고자 한다. 대체로 근로조건 향상 및 복지 증진, 직업능력개발 및 자격, 취업알선 등으로 구분한다. 한편, 건설근로자의 고용개선 방안 중 상당 부분은 건설현장의 생산구조 및 고용구조 또는 하도급 관행과 맞닿아 있다. 따라서 본 보고서에는 필요한 개선 방안 중 노동부 소관이 아니라고 할지라도 유기적으로 밀접히 연관된 조치를 모두 언급하고자 한다. 노동부의 정책만으로는 건설근로자의 고용개선을 달성하는 데 한계가 있기 때문이다. 물론 여기에 언급되는 타 부처 관련 사항들은 향후 노동부가 건설근로자 고용개선 계획을 비롯한 제반 정책을 수립할 때 부처 간 업무 협조를 통해 함께 추진해야 할 사항이다.

기본 방향

건설산업의 특성으로부터 생산물과 생산기반에 이르기까지 각 단계마다 문제의 해결 가능성을 검토해 보고자 한다. <그림 50>에서 보듯이 이러한 검토 과정을 통해 건설일용근로자의 고용개선을 달성하는 데 필요한 가장 중요한 핵심 고리가 무엇인지 파악할 수 있을 것이다.

<그림 > 건설산업의 구조적 문제점에 대한 해결 가능성 검토

1) 건설산업 특성에 대한 개선 가능성 검토

고가성(高價性), 복합성(複合性), 일회성(一回性), 주문(注文)생산, 옥외(屋外)생산, 고소(高所)위해(危害)작업 등 생산물 및 생산과정의 특성은 그 자체를 바꿀 수 있는 성질의 것은 아니다. 다만, 일상적인 생산중단의 가능성은 발주시기의 조절을 통해 발주량을 평준화함으로써 일부 개선 가능하다. 하지만 발주자의 사정이 모두 다르므로 완전한 평준화는 불가능하다. 또한 가설천막 등을 통해 악천후에도 생산을 계속하려는 시도가 있기는 하나 이것으로 완전히 해결될 수는 없다. 요컨대, 건설업 특성과 관련해 극히 일부의 효과만을 생각할 수 있을 뿐 커다란 개선을 기대하기는 어렵다.

다음은 취업기간 중 고용관계 불명확성에 대한 치유 가능성에 대해 생각해보자. 역시 생산물의 고가성, 주문생산 및 수요불확실, 주문량 변동에 따른 노동력 수요량 변동 등의 특성에 대해서는 치유가 불가능하다(그림 51 참조). 하지만 이러한 요인에 따라 노동력을 외부화하더라도 도급단계를 합리적인 수준에서 제한하고 책임능력 있는 합법적인 건설업자를 고용관리 책임 주체로 명확하게 규정한다면 고용관계를 명확하게 개선할 수 있을 것으로 판단된다. 다만, 그에 따른 행정적 비용적 부담을 경감하는 조치가 수반되어야 하고, 신분 및 경력 관리 체계가 갖추어져야 한다.

<그림 > 취업기간 중 고용관계 불명확성에 대한 치유 가능성 판단과 개선 방향

일시적 계절적 실업에 대한 치유 가능성에 대해서도 생각해보자(그림 52 참조). 옥외생산이라는 생산과정의 특성을 바꾸기는 어렵다. 전천후 가설장비를 설치할 경우 일부의 개선은 기대할 수 있으나 그 효과는 극히 제한적인 것으로 판단된다. 따라서 기후여건에 따른 노동력 수요량 변동을 전면적으로 치유하기는 어렵다. 하지만 강우, 저온, 강풍 등에 의한 일시적인 생산중단 시기에 소요되는 사업주의 노동비용을 분담한다면 동일 기업 내에서의 계속 고용을 유도할 수 있을 것으로 판단된다.

<그림 > 일시적 계절적 실업에 대한 치유 가능성 판단과 개선 방향

한편, 현장 간 이동에 따른 마찰적 실업에 대한 치유 가능성에 대해서도 생각해보자(그림 53 참조). 생산물의 복합성, 다수업체에 의한 공종별 전문생산구조, 공정에 따른 직종별 노동력 수요 변동 등의 특성을 바꿀 수 없어 현장 간 이동 자체를 전면적으로 치유하기는 어렵다. 하지만 구인 및 구직 정보를 효과적으로 매개할 수 있다면 건설일용근로자의 이동에 따른 실업을 최소화할 수 있을 것으로 기대된다.

물론 건설업체마다 충분한 물량을 확보할 수 있다면 현장 간 이동의 필요성을 낮출 수 있다. 이는 페이퍼컴퍼니 퇴출, 적정물량 확보 등 건설교통부 정책의 문제로 연결된다.

<그림 > 현장 간 이동에 따른 마찰적 실업에 대한 치유 가능성과 개선 방향

2) 다단계 하도급구조 하에서의 근로환경에 대한 개선 가능성 검토

먼저 외국인력 특히, 불법체류자에 대한 단속을 강화해 내국인근로자의 대체를 막을 수 있다면 내국인의 실업 증가 및 근로조건의 악화를 개선할 수 있을 것으로 판단된다. 한편, 비정규근로자인 건설일용근로자의 특성을 감안하여 제도를 설계한다면 사회보험의 적용, 적합한 취업알선망의 구축, 현장성과 직업전망을 연계한 교육훈련 및 자격 체계의 구축 등 고용개선 효과를 볼 수 있을 것이다. 하지만, 다단계 하도급구조 하에서라면 고용개선 효과는 매우 제한적일 것으로 판단된다. 실공사비 누수, 비용 절감을 위한 무리한 공기단축, 장시간 노동, 저임금, 산재 다발 등의 문제가 그대로 남기 때문이다.

3) 다단계 하도급구조에 대한 개선 가능성 검토

다단계 하도급구조의 원인으로 분석된 조직비용을 경감하고 직접생산에 대한 인센티브를 부여하며 불법하도급에 대한 금지와 감독을 강화한다면 개별기업 차원의 직접생산을 유도하고 산업 차원의 불법 다단계 하도급구조의 만연을 억제할 수 있을 것이다.

4) 기본 방향 요약

건설산업의 구조적 문제점을 해결함으로써 건설일용근로자의 고용개선을 달성하기 위해서는 반드시 불법 다단계 하도급을 근절시켜야 함을 알 수 있다(그림 54 참조). 그 위에 이동과 소득변동이 잦은 비정규근로자의 특성을 감안한 근로조건 개선, 취업알선망 구축, 교육훈련 및 자격 체계 등의 제도적 장치를 마련한다면 건설일용근로자의 실질적인 고용개선을 달성할 수 있을 것이다. 하지만 두 가지의 사안은 동일 맥락에 놓여 있어 개선 방안 역시 서로 밀접히 연계되어 있다.

<그림 > 건설산업의 구조적 문제점에 대한 근본적 개선 방안 요약

이상의 건설근로자 고용개선 기본방향에 관한 논의를 직업생애경로별로 <그림 55>와 같이 정리할 수도 있다. 건설일용근로자는 취업과 실업을 반복하고 있는데 각각의 시기에 대한 개선 방안을 마련할 수 있다는 것이다. 먼저 취업기간에 대한 고용관리 개선 방향이다. 1) 고용관계 명확화이다. 다단계 하도급구조의 말단에 고용된 비정규근로자이므로 고용관계를 명확하게 규정짓는 것이 고용관리 체계 개선의 출발점이 된다. 2) 근로자 신분 및 경력 입증 체계의 마련이다. 정부의 공식적인 제도가 적용될 수 있는 기초 정보로서 근로자 신분 및 자신의 경력 관리 체계가 필수적이다. 3) 실업기간 최소화를 통한 고용안정 유도이다. 4) 기후요인에 의한 일시적 계절적 실업의 방지이다. 이는 동일 기업 내 계속 고용을 유도하려는 것이다. 5) 현장 이동에 따른 마찰적 실업의 최소화이다. 구인구직 정보의 효과적인 매개를 통해 실업기간을 최소화하려는 것이다. 둘째, 취업 이전의 고용가능성 제고이다. 현장성 높은 숙련 형성 및 자격 취득을 통해 고용안정을 제고할 수 있을 것이다. 셋째, 은퇴 이후의 노후대책 강화이다. 퇴직공제금 및 국민연금 등 관련제도의 실질적인 수혜 가능성을 제고하는 것이다.

<그림 > 건설근로자의 직업생애경로별 고용개선 기본 방향 요약

근로조건 향상 및 복지 증진

근로조건 향상 및 복지 증진 분야의 주요 개선 사항은 고용관계 명확화, 근로시간 단축, 고용안정 제고, 산업안전 제고, 사회보험 적용, 노후대책 강화, 외국인력의 적정 활용 등이다.

가. 고용관계 명확화

앞에서 살펴본 바와 같이 다단계 하도급구조의 말단에 위치하는 건설일용근로자는 누구에게 소속되어 있는지 고용관계가 명확하지 못하다. 이것은 공식적인 건설업자 중 아무도 이들의 근로경력에 관심을 두지 않도록 한다. 다만, 일부의 팀․반장만이 인건비 지급의 기초로 일한 날수를 기재하고 있으나 이들의 기록은 공신력을 지니지 못한다. 결국 신분 및 경력 입증을 전제로 하는 제반 공식제도로부터 소외됨으로써 근로환경이 점차 악화되어 왔던 것이다. 따라서 공식제도의 다양한 수단을 통해 건설근로자의 고용개선 방안을 강구하고자 할 때 추진해야 할 첫 번째 정책 목표는 바로 이들의 고용관계를 명확하게 밝히는 것이다(그림 56 참조).

<그림 > 고용관계 명확화 추진 방향

정책 목표		고용관계 명확화
주요 내용		․불법 다단계 하도급 개선 ․고용관리책임자 선임 강화
필요 조치 또는 선결 조건		․시공참여자 제도 폐지 ․직접생산 비용 경감, 가점 부여 ․고용관리책임자 지원 확대

1) 정책 목표 : 고용관계 명확화

모든 건설근로자들은 ‘건설산업기본법’ 및 관련 법령에 의한 합법적인 건설업자와 명확한 고용관계를 맺을 수 있도록 유도한다. 이것이 건설근로자들을 공식제도로 보호할 수 있는 첫걸음이 될 것이다.

2) 주요 내용

건설근로자의 고용관계를 명확하게 밝히기 위해서는 건설현장에 만연된 불법 다단계 하도급구조를 개선하는 한편, 근로계약 및 사회보험 피보험자 관리 등을 담당할 고용관리책임자 선임을 강화해야 한다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 시공참여자 제도 폐지 및 감독 강화

건설현장의 다단계 하도급구조 개선에 대한 보다 자세한 논의는 심규범(2006), 건설현장의 다단계 하도급구조 개선 방안, 한국건설산업연구원 참조.

먼저 건설현장의 다단계 하도급구조 개선을 위해서는 편법적으로 악용되고 있는 ‘건설산업기본법’의 시공참여자 제도를 폐지하는 것이 급선무이다. 건설교통부는 시공참여자 제도가 불법 다단계 하도급 수단으로 악용되는 폐해를 인식하고 이를 2007년 7월부터 폐지하기로 법 개정을 추진하고 있다. 이러한 조치 이외에도 불법 다단계 하도급 근절을 위해서는 관련 감독을 강화할 필요가 있다. 예컨대, 발주자의 승인 없는 공사에 대한 공사대금 지급 거부 관행의 정착을 촉진시켜야 하고, 위장직영 억제를 위해 직영시공한 부분에 대해서는 고용보험 등 사회보험의 피보험자료를 통해 실제 직영 여부를 판단하도록 해야 하며, 직접시공계획서의 제출 및 활용을 통해 직접시공 부분을 담당할 핵심기능인력의 명단을 숙련도별로 제시하도록 하고 시공 단계에서도 이들을 상시 투입하도록 해야 한다. 그리고 보다 직접적인 조치로서 불법 다단계 하도급에 대한 신고포상제 도입을 검토해야 한다. 다단계 하도급구조는 현장의 근로자 이외의 외부 사람에게는 잘 드러나지 않는 특성을 지니고 있기 때문이다. 서울시는 2006년부터 부실시공 등 행정부조리를 신고한 시민에게 최고 1,000만원까지의 보상금을 지급하고 있으며, 주택공사 역시 저가낙찰 현장의 관리를 강화하기 위해 불법 또는 불공정 하도급에 대해 신고포상제를 운영하고 있다.

② 직접생산에 소요되는 조직비용의 경감 및 인센티브 부여

다단계 하도급구조를 개선하기 위해서는 법적 금지와 감독의 강화도 중요하지만 그와 동시에 건설업체가 지나친 도급에 의존하지 않고 직접 시공할 수 있는 여건을 조성해 주는 것이 보다 중요하다. 그 여건은 적정 공사비의 확보, 비용 부담 경감 및 행정 부담 경감, 그리고 직접시공에 대한 인센티브 부여 등이다(그림 57 참조). 이러한 조치의 상당 부분은 노동부보다는 건설교통부의 몫이다. 따라서 건설근로자의 고용개선을 위한 방안을 효과적으로 수립하기 위해서는 노동부와 건설교통부의 긴밀한 협조가 필수적이다.

첫째, 실제 시공 단계에 투입되는 적정 공사비의 확보를 위해 최저가 낙찰제 적용의 확대는 신중해야 한다. 다단계 하도급구조가 온존한 상태에서 최저가낙찰제 대상 공사가 확대될 경우 결국 최말단의 팀․반장, 건설일용근로자, 국민에게 그 피해가 전가될 가능성이 높기 때문이다. 따라서 최저가낙찰제를 확대하려는 시도에는 반드시 생산이 이루어지는 현장에 대한 배려 즉, 실질적인 저가 심사, 부실업체의 퇴출, 다단계 하도급구조의 개선 등에 대한 제도적 개선이 전제되어야 한다.

둘째, 소요비용의 확보 및 관련 부담의 경감 등 직접시공 여건이 조성되어야 한다. 직접생산에 소요되는 사회보험료의 확보, 주40시간제 시행에 따른 추가 비용의 확보, 주휴수당의 확보, 겨울철 생산중단 시기의 인건비 경감, 전자카드 시행을 통한 행정부담 경감 등의 조치가 필요하다. 세부 내용은 해당 항목에서 후술한다.

셋째, 도급이 아닌 직접생산을 선택한 성실업체가 보유한 건설근로자에 대해 인센티브를 부여해야 한다. 이것 역시 고용안정 제고 부분에서 후술한다.

<그림 > 건설공사의 직영을 촉진하기 위해 필요한 제도적 장치들 : 팀․반장의 견해

주 : 건설일용근로자에 대한 고용관계 명확화 및 고용안정 촉진 방안은 건설사업주의 입장에서는 건설공사의 직접시공 또는 직영을 의미하게 됨.

자료 : 심규범(2006), 건설현장의 다단계 하도급구조 개선 방안, 한국건설산업연구원

(312명의 팀․반장 대상 설문조사 결과)

③ 고용관리책임자 지원 확대

노동부는 현재 고용관리책임자에 대한 지원금을 고용보험에서 지원하는 규정을 두고 있는데 보다 실효성 있는 지원이 될 수 있도록 현장별 지원 방안이 요구된다. 또한 건설교통부에서 관장하는 공사관리대장(KISCON)에 이들의 이름을 명시하도록 해 전산망으로 관리한다. 모든 건설근로자들은 반드시 고용관리책임자의 근로계약 체결, 사회보험 피보험자 관리, 퇴직공제제도 관리 등에 포괄되도록 한다. 이렇게 될 경우 모든 건설근로자들은 고용관리책임자를 거쳐 합법적인 일반건설업자 또는 전문건설업자 등과 명확한 고용관계를 맺게 될 것이다.

나. 실질적 근로시간 단축

건설근로자의 장시간 근로는 피로도 축적에 의한 산재사고 증가로 나타난다. 이를 개선하기 위해서는 건설현장에서 실질적인 근로시간 단축이 이루어져야 한다. 이것은 근로기준법에 의한 근로시간 규정을 건설현장에서도 준수하도록 유도하는 것이다(그림 58 참조).

<그림 > 실질적 근로시간 단축 추진 방향

정책 목표		실질적 근로시간 단축
주요 내용		․일요일 휴무 실시 ․주40시간제 정착
필요 조치 또는 선결 조건		․설계 원가에 주휴 수당 반영 ․확대 기준 변경, 추가 수당 확보

1) 정책 목표 : 실질적인 근로시간 단축

중장기적으로는 노․사간의 합의를 거쳐 탄력적 근로시간제를 도입할 수도 있겠으나 단기적으로는 주휴일 휴무와 주40시간제의 준수가 현실적인 정책 목표이다. 먼저 이를 실천할 수 있는 여건으로서 사업주의 관련 비용 확보가 선행되어야 한다.

2) 주요 내용

① 일요일 유급 휴무 실시

아직도 건설현장에는 일요일 휴무제가 지켜지지 않는 경우가 더 많다. 하지만 피로도의 누적을 막고 근로자 개인의 노동력 재생산과 가족의 여가생활을 위해서는 일요일 휴무가 필수적이다. 기존 연구에 나타난 일요휴무제의 장단점과 유급 및 무급 휴무에 대한 근로자들의 견해를 살펴보고자 한다.

<그림 59>는 건설현장 일요휴무제의 장점에 대한 응답자의 인식조사 결과를 보여 주고 있다. 동 문항의 세부 항목에 대해서는 5점 척도로 동의하는 정도를 질문하였다. 점수가 낮을수록 해당 항목에 긍정하는 정도가 높음을 의미한다. 분석 결과 대체로 모든 항목에 대해 ‘매우 그렇다’(1점)와 ‘그렇다’(2점)에 응답하여 평균 점수가 1.5점에서 1.9점까지 나타나고 있다. 전체 평균 점수는 1.7점으로 나타났다. 가장 긍정도가 높아 1.5점을 기록한 항목은 ‘피로를 풀 수 있어 건강을 지킬 수 있을 것이다’, ‘가족생활에 보다 충실할 수 있을 것이다’, ‘건설근로자에 대한 이미지가 좋아질 것이다’ 등이다.

<그림 > 건설현장 일요휴무제의 장점에 대한 근로자의 인식

자료 : 심규범(2005), 건설현장에 대한 일요휴무제 시범실시의 영향 분석 및 합리적 시행 방안, 한국건설산업연구원

다음은 <그림 60>을 통해 건설현장 일요휴무제의 단점에 대해 알아보자. 대체로 모든 항목에 ‘보통이다’(3점)와 ‘아니다’(4점)에 응답하여 평균 점수가 3.2점에서 3.8점까지 나타나고 있다. 전체 평균 점수는 3.6점으로 나타났다. 가장 부정도가 높아 3.8점을 기록한 항목은 ‘작업의 연속성이 떨어져 공기가 지연될 것이다’와 ‘월요일에는 작업감각이 떨어져 능률이 저하될 것이다’이다. 상대적으로 부정도가 낮아 3.2점을 기록한 항목은 ‘작업감각이 떨어져 품질이 저하될 것이다’이다.

<그림 > 건설현장 일요휴무제의 단점에 대한 근로자의 인식

자료 : 심규범(2005), 건설현장에 대한 일요휴무제 시범실시의 영향 분석 및 합리적 시행 방안, 한국건설산업연구원

요컨대, 근로자들은 일요휴무를 통해 부정적인 효과보다는 긍정적인 효과가 클 것으로 기대하고 있다. 하지만 아래의 그림에 의하면 휴식을 통한 노동력 재생산과 가족의 여가생활이라는 취지는 유급수당의 지급을 전제로 하게 됨을 알 수 있다.

<그림 61>은 ‘무급’ 일요휴무제를 실시할 경우 예상되는 일요일 활동 상황을 보여 준다. ‘집에 가서 가족과 함께 쉬고 오겠다’는 응답이 38.3%, ‘일요일에 일하는 다른 현장에 나가서 돈을 더 벌겠다’는 응답이 27.1%, ‘평소에 하지 못했던 개인 활동을 하겠다’는 응답이 23.4%, ‘하루만 쉬어서는 집에 다녀오기 어려우므로 그냥 숙소에서 쉬겠다’는 응답이 11.2% 순으로 나타난다. 따라서 이 경우 일요휴무제의 원래 취지를 살리기 어려울 것임을 암시한다.

<그림 > ‘무급’ 일요휴무제를 실시할 경우 예상되는 일요일 활동 상황

자료 : 심규범(2005), 건설현장에 대한 일요휴무제 시범실시의 영향 분석 및 합리적 시행 방안, 한국건설산업연구원

<그림 62>는 ‘유급’ 일요휴무제를 실시할 경우 예상되는 일요일 활동 상황을 보여 준다. ‘집에 가서 가족과 함께 쉬고 오겠다’는 응답이 62.6%, ‘평소에 하지 못했던 개인 활동을 하겠다’는 응답이 23.4%, ‘하루만 쉬어서는 집에 다녀오기 어려우므로 그냥 숙소에서 쉬겠다’는 응답이 12.1%로 나타나 응답자의 98.1% 쉬겠다고 응답하고 있다. 반면, ‘일요일에 일하는 다른 현장에 나가서 돈을 더 벌겠다’는 응답은 1.9%에 그친다. 이 경우 휴식을 통한 노동력 재생산과 가족의 여가생활이라는 취지가 그대로 실현될 수 있음을 짐작케 한다.

<그림 > ‘유급’ 일요휴무제를 실시할 경우 예상되는 일요일 활동 상황

자료 : 심규범(2005), 건설현장에 대한 일요휴무제 시범실시의 영향 분석 및 합리적 시행 방안, 한국건설산업연구원

요컨대, 일요일 휴무를 통해 휴식을 통한 노동력 재생산과 가족의 여가생활이라는 취지가 그대로 실현되기 위해서는 유급수당의 지급이 그 전제조건임을 알 수 있다. 따라서 건설현장에서 사업주의 공기 확보와 일요일 휴일수당의 확보가 일요휴무제 실시를 위한 현실적인 여건임을 알 수 있다.

② 주40시간제 정착

주40시간제 역시 위에서 논의한 일요휴무제와 마찬가지로 근로조건의 개선이라는 취지를 지닌다. 나아가 건설산업 차원에서도 중요한 의미를 지닌다. <그림 63>에서 보는 바와 같이 주40시간제의 도입에 직면한 건설산업의 두 가지 가능성을 예견해 볼 수 있다. 첫째 가능성은 다가온 주40시간제를 적극적으로 수용하여 원활하게 정착시키는 것이다. 이것은 다른 업종과의 상대적 박탈감을 해소시키면서 양질의 노동력을 확보하고 기계화 등 공정관리 효율화를 촉진시킬 것으로 기대된다. 이것은 결국 건설산업의 생산기반을 강화시켜 건설산업 도약의 계기로 활용될 수 있다. 둘째 가능성은 주40시간제의 도입을 기피하고 시행을 지연시키는 것이다. 이것은 당장은 비용을 절감하는 듯하지만 다른 산업과의 상대적 박탈감을 심화시킴으로써 기존인력의 이탈을 부채질하고 신규인력의 진입을 더욱 가로막는 한편 기계화 등 공정관리 효율화를 지연시킬 것이다. 이러한 선택은 결국 건설산업의 생산기반을 훼손시켜 장차 건설산업뿐만 아니라 국가경쟁력까지도 위협하는 결과를 낳게 될 가능성이 농후하다. 요컨대, 첫째 가능성을 선택하는 것이 장차 건설산업을 살리고 국가경쟁력 제고에 기여하는 첩경이 될 것이다. 문제는 그 여건을 조성해 주는 것이다. 첫째 가능성을 현실화하기 위해서는 건설산업의 사용자와 근로자에게 주40시간제를 수용할 만한 여건을 만들어 주어야 한다. 즉, 건설현장의 특성을 반영하여 추가 수당에 소요되는 비용을 확보하도록 하고 실질적으로 시행되도록 유도해야 한다.

자세한 내용은 심규범․김지혜(2004b), 주40시간제 도입에 따른 건설현장의 변화 및 합리적 시행 방안, 한국건설산업연구원 참조

<그림 > 주40시간제에 직면한 건설산업의 선택과 예상되는 결과

	주40시간제에 직면한 건설산업의 선택
적극적 수용 및 원활한 정착				제도 도입 기피 및 시행 지연
다른 산업과의 상대적 박탈감 해소				다른 산업과의 상대적 박탈감 심화
양질의 노동력 확보 기계화 등 공정관리 효율화 촉진				기존인력 이탈 및 신규인력 기피 심화 기계화 등 공정관리 효율화 시도 지연
건설산업 생산기반 강화				건설산업 생산기반 훼손

자료 : 심규범․김지혜(2004b), 주40시간제 도입에 따른 건설현장의 변화 및 합리적 시행 방안, 한국건설산업연구원

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 주휴일 수당의 확보 : 발주자의 설계원가 반영

자세한 내용은 심규범(2005), 건설현장에 대한 일요휴무제 시범실시의 영향 분석 및 합리적 시행 방안, 한국건설산업연구원 참조.

앞에서 살펴보았듯이 근로기준법을 준수하기 위해서는 발주자가 공사원가를 산정할 때 주44시간제에 의거하여 1주일에 공사수행일로 6일을 산정하더라도 직접노무비에는 주휴일 수당을 감안하여 7일치를 계상하여야 한다. 발주자가 설계 단계에서부터 주휴일 수당을 반영할 수 있도록 해야 한다. 공공공사의 경우 관련 비용을 계상할 것을 명시한 재정경제부의 회계통첩이 필요할 것으로 판단되며, 민간공사의 경우에는 그를 준용해야 할 것이다.

② 주40시간제 적용 여건 조성

앞에서 보았듯이 상시근로자수를 기준으로 하는 현행 확대 시행 방식에 의하면 건설업체는 발주자로부터 주40시간제 도입으로 인한 공사 원가 상승분을 반영 받기 어렵거나 일부만 받게 될 가능성이 높다. 하지만 건설근로자는 주당 40시간이 넘는 근로시간에 대해 초과근로수당을 요구할 수 있고 노동부는 이러한 요구를 지지하게 된다. 이때 건설업체는 딜레마에 빠지게 된다. 근로자들의 요구를 수용하자니 수익성이 악화될 것이고 그 요구를 거부하자니 노-사 간 마찰이 야기되거나 「근로기준법」을 위반하게 되고 근로자의 이탈을 유발할 수 있다.

따라서 건설현장에 대해서는 다른 기준을 모색해야 한다. 건설현장에 대해서는 상시근로자수 기준의 기업 단위보다는 ‘총공사금액 기준의 현장단위’가 합리적이라고 판단된다. 왜냐하면 발주자가 프로젝트 단위로 공사 기간 및 원가를 책정하기 때문이다. 이 경우 발주자는 일정 금액 이상의 공사에 대해서는 주40일제 도입에 따른 공기와 원가의 영향을 명확하게 반영할 수 있다. 일정 금액 규모의 이상의 건설현장이라면 함께 참여하는 건설업체와 근로자들이 동시에 휴일을 활용하거나 초과근로수당의 지불을 받게 될 것이다. 이렇게 되어야 비로소 법정 근로시간 단축의 취지가 건설현장에서도 실현될 수 있다.

상시근로자수를 총공사금액 기준으로 전환하는 방법은 간단하다. 현재 노동부에서는 고용보험 및 산재보험의 적용 또는 재해율 산정을 위해 총공사금액을 상시근로자 수로 환산하는 방법을 적용하고 있다. 이를 역산함으로써 상시근로자 수를 총공사금액으로 환산할 수 있다. 환산 결과가 <표 61>에 소개되어 있다.

<표 > ‘상시근로자수’를 ‘총공사금액’으로 환산한 결과

적용시기	상시 근로자수	해당 공사금액	적용 확대기준 총공사금액	적용 시기	상시 근로자수	해당 공사금액	적용 확대기준 총공사금액
2004. 7	1,000인 이상	875억원	1,000억원 이상	2007. 7	50인 이상	44억원	50억원 이상
2005. 7	300인 이상	263억원	300억원 이상	2008. 7	20인 이상	18억원	20억원 이상
2006. 7	100인 이상	88억원	100억원 이상	～ 2011	20인 미만	18억원	20억원 미만

자료 : 심규범․김지혜(2004), 주40시간제 도입에 따른 건설현장의 변화 및 합리적 시행 방안, 한국건설산업연구원

한편, ‘총공사금액’ 기준으로의 전환에 따라 어떠한 차이를 가져올 수 있는지 정리한 것이 <표 62>이다. 건설업체의 본사와 현장에 각각 다른 기준을 적용하는 방식이 노동부나 건설업체에 낯선 적용 방식은 아니다. 노동부는 이미 고용보험, 산재보험, 건설근로자퇴직공제제도 등을 건설현장에 시행할 때 다른 업종과 달리 총공사금액을 기준으로 적용해 온 선례가 있기 때문이다.

<표 > 건설현장에 대한 ‘상시근로자수’ 기준과 ‘총공사금액’ 기준의 적용 비교

구 분	기업별 상시근로자수 규모(현행)	프로젝트별 총공사금액 규모(개선안)
의 미	기업별 상시근로자수 규모에 따라 제도 적용	프로젝트별 총공사금액 규모에 따라 제도 적용
적용 여건	․1개 사업장에 1개 기업 존재 ․정규근로자 중심 ․일반업종 및 건설본사에 적합	․1개 사업장에 다양한 규모의 다수 기업 존재 ․비정규근로자 중심 ․건설현장에 적합
장 점	․제도 적용상 타 업종과의 일관성 유지 ․장기근속 근로자에 대한 사용자의 책임범위와 소재 명확	․주40시간에 도입에 따른 원가 및 기간 변화에 대한 발주자의 반영 용이 ․사용자의 부담 능력 확보 용이 ․동일 현장 내 적용 편차에 따른 혼란 예방 ․주40시간제의 정착 촉진 ․건설산업 이미지 개선에 따른 건설인력 확보 용이
단 점	․주40시간에 도입에 따른 원가 및 기간 변화에 대하여 발주자가 반영하기 곤란 ․사용자의 부담 능력 확보 곤란 ․동일 현장 내 적용 편차에 따른 혼란 예상 ․주40시간제의 유명무실화 및 정착 지연 ․건설산업의 이미지 악화에 따른 건설인력 확보 곤란	․동일 사용자가 현장별로 1주일 미만씩 여러 현장에 건설일용근로자를 배치할 경우 주40시간이 넘게 근로해도 초과근로에 해당하지 아니함.

자료 : 심규범․김지혜(2004), 주40시간제 도입에 따른 건설현장의 변화 및 합리적 시행 방안, 한국건설산업연구원

요컨대, 건설현장에 주40시간제를 정착시키기 위해서는 먼저 조속한 근로기준법 개정이 필요하다. 즉, 건설현장에 대한 적용 확대 기준을 바로 잡기 위해서는 「근로기준법」 부칙의 확대 적용 규정에 예컨대, ‘다만, 건설현장의 경우 프로젝트별(또는 현장별) 총공사금액을 기준으로 한다’는 취지의 단서 조항을 추가해야 한다.

다. 고용안정 제고

건설근로자의 고용상태를 악화시키는 가장 큰 요인 중 하나가 고용불안이다. 이것은 근로자 개인에게는 취업의 불규칙으로 나타나고 가정 전체로는 소득의 불안정 또는 생활의 불안정으로 나타난다. 따라서 건설근로자의 고용안정을 유도할 수 있는 조치가 필요하다. 하지만 생산중단 시기의 존재하는 건설현장의 특성상 고용안정을 강제화하기 보다는 고용에 대한 인센티브와 인건비 경감 조치를 통해 적극적으로 유도하는 것이 보다 효과적일 것으로 판단된다(그림 64 참조).

<그림 > 고용안정 제고 추진 방향

정책 목표		고용안정 제고
주요 내용		․핵심기능인력 보유 촉진 ․핵심기능인력 투입 의무화 ․겨울철 반복적 실업 최소화 ․생산중단 기간의 활용
필요 조치 또는 선결 조건		․기능인력 보유업체 인센티브 부여 ․핵심기능인력 투입 여부 감독 ․겨울철 계속고용유지지원금 도입 ․연차휴가 도입 검토, 고용보험 전자카드 정착

1) 정책 목표

건설근로자가 동일한 건설업체에서 보다 안정된 일자리를 확보할 수 있도록 유도하려는 것이다. 하지만 주문생산 및 옥외생산의 특성으로 생산중단 기간이 존재할 수밖에 없는 건설현장의 특성을 감안하여 핵심적인 시공능력에 해당하는 건설근로자의 보유에 대해 인센티브를 부여하고 인건비 부담을 경감하는 조치를 아울러 마련해야 할 것이다.

2) 주요 내용

① 핵심기능인력 보유 촉진

직접생산을 수행하는 건설업체에게 시공능력평가 또는 낙찰자 선정과정에서 인센티브를 부여할 경우 당해 건설업체는 건설근로자를 보유할 유인이 발생하기 때문이다. 그리고 건설근로자에 대한 평가 요소로서 자격증 또는 경력에 가중치를 둘 경우 근로자들은 자신의 고용안정을 위해 능력개발 및 경력관리에 나서게 될 것으로 기대된다.

② 핵심기능인력 투입 의무화

시공을 담당하는 건설업체는 해당 직종의 핵심기능인력을 보유하고 입찰에 참가할 수 있도록 유도한다. 이 경우 전기공사 현장에서 나타난 사례를 참조할 수 있으며 공공발주자의 현장에서부터 시작할 수 있다. 나아가 발주자는 실제 시공과정에서 해당 직종의 핵심기능인력이 상시적으로 투입되고 있는지를 확인하도록 한다.

③ 겨울철 반복적 실업 최소화

생산중단 시기의 인건비를 지원함으로써 겨울철의 반복적 실업을 최소화할 수 있다. 즉, 기후적 요인에 의한 반복적 생산중단 시기에 해고가 불가피함에도 불구하고 고용관계를 유지할 경우 인건비의 일부를 지원하는 방안을 검토한다.

④ 생산중단 기간의 활용

기후적 요인에 의해 생산중단이 반복되는 시기를 휴가기간 또는 훈련기간으로 활용하는 방안을 검토해야 한다. 중기적으로 건설근로자에게도 연차휴가제도의 도입을 생각할 수 있는데 휴가기간 중 일부를 겨울철에 배분하는 방안이다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 기능인력 보유업체 인센티브 부여

건설근로자 보유업체에 대해 인센티브를 부여하기 위해서는 시공능력평가 또는 낙찰자 선정기준에 반영하여야 한다. 자신의 조직을 활용해 직접 시공하는 성실업체는 실제 시공을 담당하는 기능인력을 보유하고 있을 것이다. 따라서 현재 건설기술자 범위에서 제외되어 있는 기능인력을 반영함으로써 성실업체가 우대받는 환경을 조성하려는 것이다. 이를 위해 건설기능인력에 대해 숙련도별로 환산하여 반영하도록 한다.

<그림 65>에서 보듯이 건설업 등록 및 유지 단계, 시공능력평가 단계, 입․낙찰 단계 등에서 평가하는 건설기술자 보유자 수에 실질적인 시공능력을 반영하는 요소라고 할 수 있는 건설기능인력을 반영하자는 것이다. 반영시점 이전 일정 기간 동안―예컨대, 과거 6개월간― 고용한 건설기능인력에 대해 자격증 또는 경력을 환산하여 일반건설업의 ‘보유기술자 수’에 반영하도록 한다. 현재 기능사 자격증은 보유기술자 수에 포함되지 않으며, 기능장에 대해서는 언급이 없기 때문이다. 본 연구에서는 아래에 보는 바와 같이 기능사와 기능장의 차이를 3배로 제안하고자 한다. 상위 자격증의 중요도를 높이는 것이 보다 상위의 자격증 취득을 촉진하는 한편, 이것 자체가 건설근로자에게는 직업전망의 하나로 비춰질 수 있기 때문이다.

본 연구에서는 건설현장의 경력도 환산의 기준으로 제시하고 있다. 이것은 현재 자격증 활용이 활성화되어 있지 않아 자격증 보유자를 구하기가 쉽지 않기 때문이다. 또한 자격증을 가지고 있더라도 실질적인 기능을 보유하고 있지 않은 경우도 많기 때문이다. 하지만 경력은 예컨대, 2010년까지만 한시적으로 반영되도록 해야 한다. 이러한 제도의 취지를 천명함으로써 향후 자격증 취득을 촉진할 수 있을 것으로 기대된다.  사회보험의 피보험자 자료 및 임금대장을 통해 건설기능인력을 보유하고 있었다는 것을 확인할 수 있는 여건이 마련되어야 한다.

※ 건설기능인력 환산 방법의 예시

․기능사, 경력 3년차 ⇒ 1인으로 환산

․산업기사, 기능사 4년차, 경력 7년차 ⇒ 2인으로 환산

․기능장, 산업기사 8년차, 기능사 12년차, 경력 15년차 ⇒ 3인으로 환산

이렇게 건설근로자의 자격증 및 경력을 반영하는 제도가 정착되기 위해서는 이들의 신분 및 경력관리 체계가 먼저 구축되어야 한다. 이를 위해서는 고용보험 피보험자료의 축적이 필수적이다. 여기에는 실제 일하는 직종, 건설현장 경력, 관련 자격증, 동일 기업 근속 등의 요소가 반영되어야 한다. 나아가 공사 수행 중 또는 종료 후에 공사의 품질에 대해 평가하고 이를 DB에 수록하고 관리하고 향후 시공능력평가 및 입․낙찰 정보로 활용하도록 한다면 직접 시공하는 성실업체가 부실업체와 구별됨으로써 건설근로자의 고용 여건이 더욱 개선될 것으로 기대된다.

<그림 > 건설생산의 흐름과 건설기능인력 보유에 대한 인센티브 부여

자료 : 심규범 외(2004), 건설공사의 직접시공 촉진방안, 건설교통부

(일반건설업체 229개사와 전문건설업체 226개사에 대한 설문조사 분석 결과)

② 핵심기능인력 투입 여부 감독

해당 직종의 핵심기능인력의 보유를 의무화하여 발주자는 실제 시공과정에서 해당 직종의 핵심기능인력이 상시적으로 투입되고 있는지를 확인하도록 한다. 이를 위해 발주자는 건설업체로 하여금 직접시공계획서를 제출하도록 하고 여기에 시공 중에 투입한 핵심기능인력의 명단을 함께 제출하도록 한다.

③ 가칭 ‘겨울철 계속고용유지지원금’ 도입

동절기에 기후적인 원인으로 생산이 중단된 시기에 건설현장의 근로자를 해고하지 않고 고용관계를 그대로 유지할 경우 실업급여 수준의 ‘건설현장 겨울철 계속고용유지지원금’을 건설사업주에게 지급하는 방안을 검토해야 한다. 이때 사업주는 최소한 실업급여 수준 이상의 임금을 지불하도록 한다. 건설사업주는 계속적인 고용관계를 유지했다는 사실을 피보험자 자료로 입증해야 한다. 이때 고려해야 할 기후적 요인은 강우, 저온, 강풍 등이다. 구체적인 지원 여부에 대한 판단은 사업주가 제출한 신청서와 실사를 기초로 건설현장을 관할하는 고용지원센터에서 판단하도록 한다.

제도화 과정에서 실무적으로 주의해야 할 몇 가지 사항을 언급하면 다음과 같다. 첫째, 제도의 정책대상인 건설근로자에 대한 정의이다. 기간적 개념 보다는 기후적 요인에 의해 실업이 예상되는 근로자를 대상으로 한다는 내용을 강조할 필요가 있다. 따라서 본 제도의 대상을 규정할 때 예컨대, ‘여기서 건설근로자란 건설업에 종사하며 노무를 제공하고 임금을 받는 근로자 중 기후요인의 영향을 많이 받는 건설현장의 근로자를 말한다.’고 정의할 수 있다. 건설현장에서는 사전에 특별한 고용기간을 보장 받지 않고 일을 하다가 동일현장에서 1년 넘게 일을 하게 되는 경우가 있는데 굳이 이러한 근로자들에 대한 계속고용유지를 배제할 이유는 없을 것으로 판단된다. 나아가 생산중단 기간의 인건비를 지원하려는 의도라면 1년을 넘게 고용계약을 체결한 근로자에 대해서도 배제할 이유는 없다. 이렇게 해석하는 일반적인 고용유지지원금의 취지와도 상통할 수 있다.

둘째, 지원 요건 중 사업주의 범위이다. 건축현장과 마찬가지로 기후적인 요인에 의해 생산활동이 중단될 가능성을 지니는 실질적인 건설공사의 사업주를 모두 포괄하도록 범위를 설정해야 한다. 건설산업기본법 제2조(정의) 4호의 단서 조항은 이미 다른 법률이 존재하기 때문에 추가된 것인데 본 제도의 지원대상에서 이들을 제외해서는 안 된다. 따라서 지원대상 사업주는 ‘건설산업기본법 제2조의 4호에 해당하는 건설공사를 수행하는 자(다만, 단서에 의해 제외된 건설공사를 포함)로서 동법 또는 관련 법령에 의해 면허․허가․등록 등을 받은 사업주’로 규정해야 한다. 이것이 ‘건설근로자의 고용개선 등에 관한 법률’의 퇴직공제제도 적용을 받는 사업주의 범위와도 상통한다.

<건설산업기본법>

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 1997.8.28, 1999.4.15, 2003.5.29>

4. "건설공사"라 함은 토목공사·건축공사·산업설비공사·조경공사 및 환경시설공사등 시설물을 설치·유지·보수하는 공사(시설물을 설치하기 위한 부지조성공사를 포함한다), 기계설비 기타 구조물의 설치 및 해체공사등을 말한다. 다만, 다음 각목의 1에 해당하는 공사를 포함하지 아니한다.

가. 전기공사업법에 의한 전기공사

나. 정보통신공사업법에 의한 정보통신공사

다. 소방시설공사업법에 따른 소방시설공사

라. 문화재보호법에 의한 문화재수리공사

셋째, 지원 대상인 사업주가 지급하는 임금의 수준이다. 동 제도의 검토 과정의 대책(안)에는 ‘사업주는 직전 월의 일일 평균임금의 2/3이상을 일급으로 지급’하도록 규정하고, 지원 수준에서는 ‘사업주가 지급한 임금의 3/4를 지원’하도록 규정하는 방안을 검토한 바 있다. 하지만 이 경우 작은 금액이나마 사업주의 부담분이 발생하게 된다. 건설사업주는 지금까지 기후적 요인에 의해 공사가 중단되면 의례히 임금을 주지 않는 것이 관행화되어 있다. 따라서 건설근로자를 공사에 투입을 못하는 상황에서는 아무리 작은 인건비 부담이라도 지지 않으려고 할 것이다. 특히, 제도 초기에는 그에 대한 반발이 예상된다. 따라서 제도 초기에는 근로자에 대한 보호 수준을 약간 낮추더라도 사업주의 추가 부담이 발생하지 않는 수준에서 제도를 설계해야 할 것이다. 그리고 노동부 입장에서는 기후적 요인에 의해 발생하는 반복적․계절적 실업을 방지하려 한다는 의지를 제도에 담을 필요가 있다. 건설업의 특성 및 다른 산업과의 형평성을 고려해서도 그러하다. 따라서 사업주가 지급하는 임금을 실업급여 수준과 유사한 ‘직전 월의 일일 평균임금의 1/2이상을 일급(일급 4만원 상한)으로 지급’하는 것으로 규정하고 지원 수준 역시 실업급여 수준과 유사한 ‘직전 월의 일일 평균임금의 1/2이상을 일급(일급 4만원 상한) 지원’으로 규정하는 방안을 검토해야 한다. 이 경우에는 사업주의 부담이 발생하지 않을 수 있다. 노동부 입장에서는 실업급여 수준과 유사한 재원이 고용안정을 위한 지급된 것을 생각할 수 있다. 근로자는 일견 보호 수준이 낮춰진 듯 하나 사업주의 제도 활용이 활성화되면 예전에는 없던 보호(일급 4만원 한도)를 실제로 받을 수 있게 된다.

예컨대, 일급 12만원인 근로자의 경우 사업주의 지급분과 고용보험의 지원 수준을 아래와 같이 계산되어 2만원의 사업주 부담분이 발생한다.

․공사 중지 기간 직전 월의 일일 평균임금 : 일급 12만원(A)

․공사 중지 기간 중 사업주의 최소지급 임금 : 일급 8만원(B=A×2/3 이상)

․공사 중지 기간 중 노동부의 지원 수준 : 일급 6만원(C=B×3/4)

․사업주의 부담분 : B - C = 8만원/일 - 6만원/일 = 2만원/일

이 경우 근로자에 대한 보호는 두터워질 수 있으나 사업주는 제도 활용 자체를 기피하게 될 가능성이 높다. 그러면 근로자에 대해 두텁게 보호할 가능성이 있는 훌륭한 제도는 존재하나, 실제로 보호를 받는 근로자는 없을 수 있다.

즉, 일급 12만원인 근로자의 경우 사업주의 지급분과 고용보험의 지원 수준을 아래와 같이 계산되어 사업주 부담분이 발생하지 않는다.

․공사 중지 기간 직전 월의 일일 평균임금 : 일급 12만원(A)

․공사 중지 기간 중 사업주의 최소지급 임금 : 일급 4만원(B=A×1/2 이상, 그러나 4만원 상한선 존재)

․공사 중지 기간 중 노동부의 지원 수준 : 일급 4만원(C=A×1/2, 그러나 4만원 상한선 존재))

․사업주의 부담분 : B - C = 4만원/일 - 4만원/일 = 0(추가 부담 없음)

넷째, 제도 시행 초기에는 충족시키기 어려운 요건을 요구하지 말아야 한다. 예컨대, 대책(안)을 검토하는 과정에서 ‘다만, 공사의 일시 중지기간이 계속해서 2주간 이상인 경우는 당해 근로자에게 건설업종 관련 직업훈련을 받도록 해야 함’이라는 단서 조항이 검토된 바 있는데 건설현장에서는 이를 충족시키기 어려울 것으로 판단된다. 기후적 요인으로 2주간 넘게 지속적으로 공사가 중단되는 경우가 별로 없기도 하거니와, 설사 2주간 넘게 중단되는 경우가 실제 발생하더라도 첫째, 사전적으로 예측하기 어렵고, 둘째, 건설관련 훈련을 개설하는 곳이 많지 않기 때문이다. 특히, 현장 근처에 있을 가능성은 거의 없을 것으로 판단된다. 따라서 위의 요건은 추가하지 않는 편이 나을 듯하다. 다만, 1년간의 고용유지를 약속하고 겨울철에는 훈련에 참여시키고 자격증 취득 기회를 부여하는 방식을 공모제(안)로 운용할 경우 이때 ‘훈련 실시 요구’는 가능할 수 있다.

다섯째, 위에서 언급한 법정지원금제 이외에 공모제(안)로서 강화된 고용안정을 요구하고 상향된 지원금을 제공하는 방식도 생각해 볼 수 있다. 대책(안)을 고민하는 과정에서는 ‘위 법정지원금제의 지원 요건을 충족하고, 해당 건설근로자에 대해 직업훈련을 실시하여 숙련인력을 양성하고자 하는 건설현장을 공모하여 그 실시 비용을 지원함으로써 건설근로자의 고용안정과 숙련인력 공급이 동시에 달성될 수 있는 모델을 발굴․확산’하려는 논의가 있었다.

건설현장의 특성을 반영하는 이러한 조치를 통해 다음과 같은 효과가 기대된다. 먼저 건설근로자는 동절기의 반복적 실업에서 탈피하고 고용안정 및 소득안정 등을 기대할 수 있다. 건설사업주는 양질의 노동력을 안정적으로 확보할 수 있다. 정부는 유사한 비용을 투입하여 실업자 양산을 막고 실업률을 안정적으로 유지하는 한편, 건설근로자의 이미지를 개선하여 건설인력기반을 확충할 수 있다. 따라서 제도의 도입을 가능한 한 조속히 추진해야 한다.

④ 연차휴가 도입 검토, 고용보험 전자카드 정착

상술한 바와 같이 기후적 요인에 의해 생산중단이 반복되는 시기를 휴가기간 또는 훈련기간으로 활용하는 방안을 생각할 수 있는데 그 전제조건은 근로경력에 대한 관리이다. 이것은 고용보험 전자카드의 적용 확대를 통해서 달성할 수 있다. 요컨대, 고용보험 전자카드에 의한 피보험자료를 기초로 하여 중장기적으로는 건설근로자에게도 연차휴가제도를 도입하되 휴가기간 중 일부를 겨울철에 배분함으로써 반복적인 실업기간을 선용하려는 것이다.

라. 건설현장의 산업안전 정착 촉진

건설현장에는 여전히 추락, 낙하, 비래 등 재래형 산재사고가 많이 발생하고 있으며 근로자의 위생에 대한 배려가 미흡하다. 건설현장의 산업안전 효과 제고를 목표로 고용보험 전자카드를 활용한 산업차원의 기초안전요소 공급, 산재예방노력에 대한 제도화, 위생 및 편의시설 설치의 촉진 등을 강구하고자 한다(그림 66 참조).

<그림 > 산업안전 제고 추진 방향

정책 목표		산업안전 제고
주요 내용		․안전요소의 중복 및 누락 최소화 ․산재예방노력의 촉진 ․위생적인 환경 조성
필요 조치 또는 선결 조건		․산업차원의 기초안전요소 공급, 고용보험 전자카드 정착 ․산재예방노력에 대한 제도화 ․위생 및 편의시설 설치 촉진

1) 정책 목표 : 건설현장 산업안전 제고

산재의 발생은 근로자 자신의 노동력 또는 생명을 위협할 뿐만 아니라 근로자 가정을 파탄에 이르게 할 정도로 심각한 부작용을 야기한다. 따라서 근로자의 산업안전은 아무리 강조해도 지나칠 수 없는 정책 목표이다.

2) 주요 내용

① 안전요소의 중복 및 누락 최소화

이동이 잦은 근로자들의 특성을 감안하여 이러한 기초안전요소를 산업차원에서 공급하는 방안을 검토해 보아야 한다. 동시에 예견되는 부작용에 대한 대책을 충분히 고려해야 한다. 하지만 산업 차원에서 근로자에 대한 정보가 관리 및 활용될 수 있도록 고용보험 전자카드의 정착이라는 전제조건이 필요하다.

② 산재예방노력의 촉진

자세한 내용은 심규범․최은주(2005), PQ의 재해율 반영제도 개선방안, 건설교통부 참조.

현재 사후적 지표인 재해율만을 주로 제도에 반영함으로써 나타나는 문제점과 그에 대한 개선방향을 도식화하면 <그림 67>으로 나타낼 수 있다. 현재 사후적 지표인 재해율만을 활용하고 있는데 산재은폐를 억제할 수 있는 장치가 미흡하여 제도 성공의 전제조건을 충족시키지 못하고 있다. 따라서 건설사업주가 중요하게 생각하는 PQ에 재해율을 포함시킴으로써 경각심을 제고하는 데에는 성공하였으나 재해율 왜곡, 산재은폐 관행 만연, 근로자 보호에 미흡, 산재로 인한 사업주 부담 증가 등 부작용이 유발되었던 것으로 생각할 수 있다. 요컨대, 사업주의 경각심은 산재예방 활동을 촉진하는 방향으로 표출됨과 동시에 산재 은폐 노력으로도 분산되었던 것으로 평가할 수 있다. 따라서 개선 방향으로서 사전적 지표인 ‘재해예방 노력’과 사후적 지표인 ‘재해발생 정도’를 적절히 조합하여 활용하는 방안을 생각해 볼 수 있다.

<그림 > 산업안전 노력의 촉진 방안

산업안전 노력의 지표		전제 조건			촉진 수단
< 현 재 >
사전적 지표
산재예방 노력
↓
사후적 지표		산재은폐 억제 장치 마련 : 미흡, 재해율 왜곡			PQ 등에 반영 : 산재경각심 제고 그러나 부작용 발생
산재발생 정도
□		□			□
< 개선 방향 >
사전적 지표		산재예방 노력과 직결되는 지표 개발			산재보험에 반영 (개별경험요율)
산재 예방 노력
↓
사후적 지표		산재은폐 억제 장치 개발			PQ 등에 반영
산재 발생 정도

자료 : 심규범 외(2005), PQ의 재해율 반영 제도 개선 방안, 건설교통부

산재예방 노력을 성공적으로 제도화하는 데에는 사전적 지표의 객관화가 핵심이다. 즉, 산재예방 노력의 핵심은 ‘현장 근로자들의 자발적이고 적극적인 참여를 여하히 촉진할 수 있느냐’에 있다. 따라서 개선 방안의 핵심은 그러한 노력이 조작되지 않고 그대로 드러날 수 있도록 객관화하는 것이다.

③ 위생적인 환경 등 조성

건설현장에는 분진, 고온, 유해 화학물질 등 다양한 위해요소가 존재한다. 또한 상당한 근력을 요구하는 작업이므로 그때그때 무리한 작업에 따르는 피로를 풀어줄 수 있어야 한다. 따라서 위해요소로부터 근로자를 보호하기 위한 청결한 위생시설과 과도한 피로의 누적을 막기 위한 휴게시설 등이 필요하다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 산업차원의 기초안전요소 공급, 고용보험 전자카드 정착 필요

산업차원에서 공급하려는 기초안전요소의 대상은 건강검진, 개인안전보호구, 기초안전교육 등이다. 건강검진은 채용시 건강검진과 정기건강검진을 대신하여 최소한 연 1회 실시하도록 한다. 건강검진 결과는 개별 근로자가 지참하고 현장을 이동할 때 사업주에게 제시하도록 한다. 사업주는 고용보험 전자카드를 통해 건강검진 사실을 보완적으로 확인할 수 있다. 개인안전보호구는 연간 근로일수에 따라 일정 수를 지급하도록 한다. 기초안전교육은 건설현장 진입 시 또는 일정기간마다 이수하도록 한다. 다만, 신규진입자의 경우에는 향후 먼저 기초안전교육을 이수한 후 전자카드를 발급받고, 전자카드를 제시하고 건강검진을 실시하거나 보호구를 수령하도록 한다. 즉, 안전교육 이수를 통해 건설현장에서의 근로의사를 확인하도록 하려는 것이다. 각 항목의 공급 상황에 대해서는 고용보험 전산망에 입력하고 전자카드를 통해 확인할 수 있도록 한다. 하지만 산업차원에서 안전요소를 공급할 때 나타날 수 있는 부작용에 대한 세심한 배려가 필요하다. 그리고 부작용을 방지할 수 있는 여건이 갖춰진 것을 확인한 다음에 시행하도록 한다. 이것은 생명과 직결되는 문제이기 때문이다.

위에서 언급한 세 가지 요소에 대한 공급과 비용 지불 그리고 정보 확인에 관한 예상 흐름도를 그려보면 <그림 68>과 같이 나타낼 수 있다. 이와 같은 시도의 대전제는 고용보험 전자카드의 정착이다.

① 건강검진, 개인안전보호구, 기초안전교육 비용 납부 : 건설업체가 건설근로자공제회(이하 공제회로 약칭함)에 일정 비용을 납부한다. 건설업체는 산업안전보건관리비 중 기초안전요소에 배정되는 비용(향후 노동부에서 고시하도록 해야 함)을 공제회로 납부하는 것이다. 이것으로써 기초안전요소에 대한 개별 건설업체의 공급 의무를 면제한다. 하지만 건설현장에 들어 올 때 기초안전요소의 지참 여부를 확인하거나 작업 중 안전보호구를 착용하도록 독려하는 것은 여전히 개별 건설업체의 책임임을 명심해야 한다.

기초안전요소에 소요되는 재원을 관리하고 비용을 지출하는 기능을 건설근로자공제회에 둔 이유는 공제회가 건설산업에 유일한 퇴직공제제도라는 복지제도를 운영하는 기관이기 때문이다.

<그림 > 건설산업 차원의 기초 안전요소 공급 방안

② 납부영수증 교부 : 공제회는 개별 건설업체에게 기초안전요소에 대한 비용을 수납하고 그에 대한 영수증을 교부한다.

③ 건강검진, 개인안전보호구, 기초안전교육 신청 : 건설근로자는 휴무일에 지정기관에 직접 방문하거나 전화 또는 인터넷으로 신청하는 등 다양한 경로를 통해 각각의 요소를 공급받는다. 기관을 지정할 때에는 접근성 및 신뢰성 등을 고려하여야 한다. 건강검진은 현재 건강보험공단에서 지정하고 있는 병의원을 활용한다. 검진 내용은 실효성 있는 건강검진이 되도록 몇 가지 항목을 추가할 수 있다. 개인안전보호구는 각 지역의 보호구 제조업체로부터 직접 받거나 특화된 취업알선기관 등 근로자들이 일상적으로 출입하는 기관을 지정할 수 있다. 또는 현장에서 직접 공급할 수 있도록 공급 경로는 개방할 필요가 있다. 그리고 지급 가능한 개인안전보호구의 종류도 검토해야 한다. 건설현장에 공통적인 요소라야 효과가 크다. 그 이외에 개별 현장에 고유한 요소는 지금처럼 각 현장에서 직접 지급해야 할 것이다. 기초안전교육은 산업안전공단, 전문건설공제조합 기술교육원, 대한건설협회 기술교육원, 공공직훈기관 등 교육기관을 지정한다.

④ 또는 ⑤ 건강검진, 개인안전보호구, 기초안전교육 공급 및 전자카드 전산망에 입력 : 지정기관은 검진 또는 교육 이수 그리고 근로자에게 택배 등 편리한 방법으로 기초안전요소를 지급한 후 그 사실을 전산망에 입력한다.

⑥ 건강검진, 개인안전보호구, 기초안전교육 비용 청구 : 지정기관은 기초안전요소를 공급했음을 증빙할 수 있는 자료를 첨부하여 공제회에 비용을 청구한다.

⑦ 건강검진, 개인안전보호구, 기초안전교육 비용 지급 : 공제회는 관련 자료의 진위 여부를 조회하고 지정기관에 비용을 지급한다. 조회 과정에서 무작위로 근로자를 뽑아 실제 공급 여부를 직접 확인하도록 한다.

⑧ 건강검진, 개인안전보호구, 기초안전교육 확인 요구 : 건설업체는 근로자가 현장에 들어 올 때 기초안전요소의 공급 여부를 확인한다. 이 과정에서 기초안전요소를 공급받지 않은 근로자가 현장에서 문제를 야기할 경우 그 책임은 건설현장으로의 진입을 허용한 사업주에게 있다.

⑨ 고용보험 전자카드 제시, 입증 : 근로자는 건설업체에서 요구하는 대로 현장을 출입할 때 고용보험 전자카드를 제시하여 기초안전요소의 공급을 확인 받는다.

이렇게 이동이 잦은 건설근로자의 특성을 반영하여 기초안전요소를 공급함으로써 산업안전 효과가 제고될 것으로 기대할 수 있다. 특히 개별 건설업체의 입장에서는 기초안전요소 공급에 대한 의무가 면제됨으로써 보다 효과적인 산업안전 업무를 수행할 수 있는 여유를 확보하게 된다. 또한 건설근로자 특히 중소규모 이하의 근로자의 경우 기초안전요소에 대한 보편적 접근 가능성이 높아진다. 결국 근로자의 안전의식이 높아지고 스스로 자신의 안전을 지키려는 자발적 참여 의지도 강화될 것으로 기대된다.

② 산재예방노력에 대한 제도화

자세한 내용은 심규범․최은주(2005), PQ의 재해율 반영제도 개선방안, 건설교통부 참조.

산재예방 노력을 제도화하는 구체적인 단계를 설정하면 <그림 69>와 같다. 1단계는 체크리스트를 작성하고 제반 법령을 정비하는 단계이다. 1단계에서 건설근로자는 정부에 대해 체크리스트 세부 항목에 대한 의견을 제시한다. 건설사업주 역시 정부에 체크리스트 세부 항목에 대한 의견을 제시한다. 그리고 정부가 제시하는 가이드라인에 따라 안전계획 및 작업지침서를 작성한다. 노동부는 노사의 의견을 충분히 수렴하여 안전계획 수립 및 안전작업지침서의 가이드라인을 제시한다.

2단계는 산재예방 노력에 대해 감사(audit)하고 평가하는 단계이다. 건설근로자는 산재예방 노력의 실제 수행 여부에 대한 일상적인 감시 활동을 수행한다. 그리고 감사 및 평가에 직접 참여하거나 참여할 사람을 추천하도록 한다. 건설사업주는 안전계획 및 작업지침서에 따라 산재예방 활동을 수행한다. 그리고 감사 및 평가에 협조한다. 발주자는 현장에서 산재예방 노력이 실제 수행되는지 여부를 감독한다. 노동부는 산재예방 활동을 감사하고 평가한다.

3단계는 평가 결과를 점수화하여 관련 제도에 반영하는 단계이다. 건교부는 감사 및 평가 결과를 점수로 환산하고 재경부는 PQ 등에 가점을 반영한다. 그 결과 산재예방 활동 우수업체로 인정된 건설사업주는 PQ 신인도의 가점을 획득하여 수주상의 우위를 누리게 된다.

이와 같이 산재예방노력 자체를 PQ에 반영할 경우 현재 산재은폐에 대해 주어지는 감점제는 폐지하는 방안을 검토해야 한다. 이것은 산재은폐를 줄이는 효과 이외에 신고를 둘러싼 부작용이 예상되기 때문이다. 자세한 내용은 심규범․최은주(2005), PQ의 재해율 반영제도 개선방안, 건설교통부 참조.

<그림 > 산재예방 노력 제도화 단계별 당사자의 역할

< 제도화 단계 >		< 건설근로자 >		< 건설사업주 >		< 정 부 >
1단계 : 체크리스트 작성		․정부에 체크리스트 항목에 대한 의견 제시		․정부에 체크리스트 항목에 대한 의견 제시 ․정부 가이드라인에 따라 안전계획 및 작업지침서 작성		․노사 의견 수렴(노동부) ․안전계획 수립 및 안전작업지침서의 가이드라인 제시(노동부)
□
2단계 : 감사 및 평가		․산재예방 노력의 실제 수행 여부에 대한 일상적인 감시 활동 ․감사 및 평가에 참여		․안전계획 및 작업지침서에 따라 산재예방 활동 수행 ․감사 및 평가에 협조		․산재예방 노력의 실제 수행 여부에 대한 감독관의 현장 감독(발주자) ․감사 및 평가(노동부)
□
3단계 : 점수화 및 반영		-		․산재예방 활동 우수업체 PQ 신인도의 가점 획득		․점수로 환산(건교부) ․가점 반영(재경부)

1단계의 핵심인 체크리스트에 포함되어야 할 주요 분야 및 항목에 대해 예시하고자 한다. 호주의 체크리스트 및 시사점, 한국 법령상의 요소, 건설연맹의 체크리스트, 국내 현장 사례로부터의 시사점 등을 종합하여 작성한다. 체크리스트는 공종에 따라 그 항목이 달라져야 할 것이다. 여기서는 건축 현장을 중심으로 예시하고자 한다. 체크리스트 예시 항목을 요약하면 <표 63>과 같다. 향후 후속작업을 통해 각 공종에 맞는 보다 현실적인 체크리스트를 개발해야 한다.

<표 > 산재예방 노력 평가를 위한 체크리스트(예시)

분 야		세부 항목	관련 법령
산업안전보건위원회 활동		현장의 최고책임자 참석	산안법 제19조
		1주 1회 또는 2주 1회 개최	-
		근로자 대표 상호 선출	-
		산안위원의 활동 시간 보장	-
		산안위원에 대한 안전교육 실시	-
		결정 및 조치 사항에 대해 접근 용이한 장소에 게시	-
		근로자신고포상제 대상임을 명시적으로 홍보	-
명예산업안전감독관 활성화		현장 출입권 보장	근로자 단체 소속 명예감독관 활성화 (산안위 회의 자료에 명시)
		산안위 참석
		현장안전교육(TBM) 실시 상황 감독
산업안전 인프라	정규직 비율	상시근로자수 대비 일정 비율 이상 여부	-
	전담자 비율	상시근로자수 대비 일정 비율 이상 여부	-
	기 타	산안 전담자 명단 게시	-
		근로자신고포상제 대상임을 명시적으로 홍보	-
현장안전교육 (Tool Box Meeting)		작업 전 위험요소 및 안전한 작업방법에 대한 교육 실시	-
		TBM 자료 산안위에 제출 및 게시	-
		근로자신고포상제 대상임을 명시적으로 홍보	-
안전교육	채용시 교육	신규 근로자	산안법 제31조
	정기 교육	기존 근로자 또는 관리감독자
	기 타	안전교육 내용 및 참가자 서명 게시	-
		근로자신고포상제 대상임을 명시적으로 홍보	-
위험 상황 예방 조치	작업중지권	산안위원의 작업중지권 보유 명시 여부	산안법 제26조
	작업거부권	일반근로자의 작업거부권 보유 명시 여부
	기 타	산안위 결정 내용에 명시 및 게시	-
		근로자신고포상제 대상임을 명시적으로 홍보	-
위험․유해 작업에 자격증 보유자 배치 상황		호이스트 운전자	-
		타워크레인 결속 담당자	-
		비계	-
		조적	-
		철근 등 필요 직종 열거	-
		고위험 및 유해 작업과 관련 자격증 보유자 명단 게시	-
		근로자신고포상제 대상임을 명시적으로 홍보	-
산업안전관리시스템 (OHSMS) 보유		원수급자 보유 여부(공인 또는 비공인)	-
		하수급자 보유 여부(공인 또는 비공인)	-
산업안전관리비 투명성 확보		산안위에서 감사	-
		접근이 용이한 장소에 게시	산안법 제30조
		근로자신고포상제 대상임을 명시적으로 홍보	-
사고 조사 및 처리 과정에 근로자 참여		산안위에서 감사	-
		접근이 용이한 장소에 게시	-
		근로자신고포상제 대상임을 명시적으로 홍보	-
안전 관련 지적 사항 및 건수 확인		산안위에서 감사	-
		접근이 용이한 장소에 게시	-
		근로자신고포상제 대상임을 명시적으로 홍보	-

<표 63> 산재예방 노력 평가를 위한 체크리스트(예시)(계속)

분 야		세부 항목	관련 법령
안전시설	작업통로	통로에 75럭스이상 조명	산안기준 15조
		옥내통로 높이 2미터이내에는 장애물이 없도록	산안기준 16조
	비 계	이동식 비계 맨 위에는 안전난간 (90㎝이상) 설치	산안기준 제381조
		이동식 비계 바퀴에는 제동장치 및 고정장치 설치	산안기준 제381조
		쌍줄비계 설치해야 함	산안기준 제372조
		외줄비계 조립 시 작업발판을 설치함	산안기준 제372조
	타 워	타워로 갱폼 작업 금지	산안기준 120조
		후크의 와이어 마모상태	산안기준 167조
		갈고리	산안기준 169조
	리프트	권과 방지, 과부하 장치	산안기준 134조
		리프트 주변 방호선반 설치 여부 폭 1.8미터 이상	산안기준 135조
		리프트 운영 구간의 자동개폐식 추락 방지망	-
	지게차	전조등 후조등 설치	산안기준 187조
	전 기	누전차단기, 이동전선, 접지	산안기준 329,328,340조
		누전차단기 작동여부
		충전부 방호 여부	산안기준 327조 2항
		Power Box 주기적 점검 : 1월에 1회 점검	-
		전선줄 30m 이상 사용 금지, 익스텐션 사용 금지	-
	낙하물방지망	230데니아 기준 90합이상, 매10m 이내, 수평돌출길이 2m이상, 설치각도 20도, 벽면과 비계사이 밀폐	산안기준 456조
	추락방지망	2m이상에 작업발판이나 안전대 설치가 어려운 곳	산안기준 439조
	안전난간	상부난간대, 중간난간대, 발끝막이판, 난간기둥으로 되어 있어야 함	산안기준 제7조
		발끝막이판이 바닥면으로부터 10센티 이상
		안전난간은 100킬로 이상의 하중에 견딜 수 있는 것
	개구부	개구부 주위에 안전난간, 울 등 방호조치	산안기준 제440조
		상부판은 개구부보다 10㎝이상 큰 것으로 설치
		개구부에는 “추락위험”등 안전 표지판 설치
		어두울 때에도 개구부임을 알 수 있도록 표시
	기 타	응급벨(Nurse Call) 설치 : 출입구나 호이스터 부근	-
		안전시설에 대한 산안위 보고 및 게시	-
		근로자신고포상제 대상임을 명시적으로 홍보	-
보건시설	식염 음료수	식염과 깨끗한 음료수의 비치	산안기준 120조
	샤워실 설치	분진작업 종사현장은 목욕시설 설치	산업보건기준 13조
	위생시설	화장실(대변기/소변기)	상시근로자수 대비 일정 비율 요건 마련
	편의시설	탈의실, 휴게실
	식당 시설	냉장고, 오븐, 온수공급장치, 에어컨, 환기시설 등 설치
안전보호구	안전모	물체가 날아오거나 떨어질 위험 작업	산업안전기준 28조
	안전대	높이 또는 깊이가 2미터이상의 작업
	안전화	물체가 낙하, 충격, 끼임,감전 위험작업
	보안경	물체가 날아 흩어질 위험이 있는 작업
	보안면	용접작업
	기 타	안전보호구 공급 현황 게시	-
		근로자신고포상제 대상임을 명시적으로 홍보	-

③ 위생 및 편의시설 설치 촉진

화장실, 세면대, 샤워시설 등 기초 위생 및 편의시설 개선을 위해 시방서 등에 보다 구체적인 규정을 담고 이를 시행하도록 적극 유도해야 한다. 예컨대, 호주의 경우 식당(Lunch Sheds)에 냉장고, 오븐, 온수 공급 장치, 에어컨 등을 반드시 설치해야 하고, 바닥은 시멘트 상태로 두어서는 안 되며, 보건위생시설로서 탈의실, 화장실, 샤워장 등이 설치되어 있는데 ‘Code of Practice' 규정에 의하면 대변기는 20명당 1개, 소변기는 25명당 1개, Lunch Sheds는 25명당 1개를 설치해야 한다고 규정하고 있다. 한편, 산업 차원에서 여기에 소요되는 비용을 지원하는 방안을 모색할 필요가 있다. 예컨대, 고용보험이나 산재보험의 재원 활용 가능성  또는 산업안전요소 설치에 소요되는 비용을 갹출할 때 동시에 위생 및 편의시설 설치 또는 이동식 시설 임대에 소요되는 비용을 지원하는 방안을 생각할 수 있다.

마. 사회보험 적용

건설근로자에 대한 사회보험 적용을 위해 <그림 70>에서 보는 바와 같이 건설업체가 희망하는 고용보험 업무 개선 사항 요구를 참고할 수 있다.

<그림 > 고용보험업무 수행상의 개선 사항 : 건설업체

자료 : 심규범 외(2004), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

(일반건설업체 112개사, 전문건설업체 106개사에 대한 설문조사 분석 결과)

세부 추진 내용으로서 고용보험 전자카드의 확대 적용, 적용 및 징수 관련 중복업무의 일원화, 사회보험료 확보, 실업급여 수급 요건 합리화 등을 추진하고자 한다(그림 71 조).

<그림 > 사회보험 적용 추진 방향

정책 목표		사회보험 적용(직장가입자)
주요 내용		․효과적인 피보험자 관리 ․건설업체의 행정업무 경감 ․건설업체의 비용부담 경감 ․실업급여의 적정 수급
필요 조치 또는 선결 조건		․고용보험 전자카드 확대 ․적용/징수 관련 중복업무의 일원화 ․사회보험료 확보 ․실업급여 수급 요건 합리화

1) 정책 목표 : 사회보험의 적용

건설일용근로자에게 사회보험의 적용은 사회보험의 혜택 그 이상의 가치가 있다. 즉, 보다 중요한 신분 및 경력 입증의 가능성을 지니고 있다. 비정규근로자로서 개별 사업주의 관심에서 벗어나 있더라도 모든 근로자를 대상으로 하는 사회보험의 관심 영역에는 포함되어 있기 때문이다. 따라서 사회적 위험으로부터의 보호에서 한 걸음 더 나아가 공식제도의 보호를 가능하게 하는 사회보험의 적용이 건설근로자에게는 매우 중요한 의미를 지닌다.

2) 주요 내용

① 효과적인 피보험자 관리

이동이 잦고 소득변동이 잦은 건설일용근로자의 특성을 반영하여 어떠한 수단이 이들에 대한 피보험자 관리를 잘 할 수 있을지 생각해 보아야 한다. 고용보험의 주요 당사자 입장에서 각 관리 수단의 건설일용근로자에 대한 관리 가능성을 비교해 본 결과가 <표 64>에 요약되어 있다. 결론적으로 말해 잦은 이동이라는 특성에도 불구하고 근로자와 사업주 그리고 고용안정센터의 판단기준을 가장 잘 충족시키는 관리 수단은 스마트카드이다.

자세한 내용은 심규범 외(2005), 전자카드사업 추진과제별 타당성 분석에 관한 연구, 노동부 참조

근로자의 입장에서 본 즉각적인 확인 가능성, 부가 기능과의 연계 가능성, 신분 증빙 및 근로경력 입증 체계와의 연계 가능성이 뛰어난 것으로 평가된다. 사업주의 입장에서 본 잦은 이동에 대한 효율적인 관리 가능성, 관련 비용의 절감 가능성, 관련업무의 일괄 처리 가능성 등에서도 우수할 것으로 판단된다. 보험자의 입장에서 본 정보의 신속한 입력 가능성, 특정 근로일 및 사업장에서의 근로 확인 가능성, 정보의 오류 및 조작에 대한 억제 가능성, 실업급여 등 타 업무의 지연 억제 가능성 등에서도 우수할 것으로 판단된다.

다만, 초기의 정착 비용이 많이 소요된다는 단점도 아울러 존재한다. 하지만 중장기적으로 입력을 위해 투입해야 하는 인원과 인건비를 생각한다면 그 비용이 결코 수용하지 못할 수준은 아니라고 판단된다. 나아가 다른 사회보험 및 국세청과의 정보 연계 그리고 비정규근로자에 대한 노동시장 인프라를 구축한다는 거시적인 차원에서 본다면 스마트카드를 위한 투자비용은 가장 저렴한 투자일수도 있다. 따라서 국가적 차원에서 전자카드 사업에 투입되는 비용과 정보를 아울러 공유하는 방안을 찾아야 할 것으로 판단된다.

<표 > 각 당사자별 판단기준에 대한 각 관리 수단의 충족 정도 비교

각 당사자별 주요 판단 기준		종이서식	건설근로자 복지수첩	EDI	근로내역 확인신고서	전자카드
						마그네틱카드	스마트카드
근로자	피보험자 관리 여부에 대한 근로자의 즉각적인 확인 가능성	×	○	×	×	○	○
	피보험자격 관리를 촉진할 수 있는 부가 기능과의 연계 가능성	×	×	×	×	△	○
	신분 증명 및 근로경력 입증 체계와 연계 가능성	△	○	△	△	○	○
	피보험자 정보의 위조․변조 및 무단 유출에 대한 억제 가능성	△	○	△	△	△	○
사업주	잦은 이동 및 소득 변동에 대한 효율적인 관리 가능성	×	△	△	△	○	○
	피보험자 관리 업무에 수반되는 비용 절감 가능성	×	△	△	△	○	○
	관련 업무의 일괄처리 가능성	×	△	○	○	○	○
보험자	피보험자 정보에 대한 신속한 전산 입력 가능성	×	×	○	×	○	○
	특정 근로일 및 사업장에서의 근로사실에 대한 관리 가능성	×	△	○	○	○	○
	피보험자 정보의 오류 및 의도적인 조작에 대한 억제 가능성	×	△	×	×	△	○
	정보의 입력으로 인한 업무 유발 및 시간 지연 억제 가능성	×	×	△	×	○	○
	소요비용 감당 가능성	△	△	△	△	△	×

주 : 각 판단기준에 대해 ○는 거의 충족, △는 부분 충족, ×는 미흡을 의미함.

자료 : 심규범 외(2005), 전자카드사업 추진과제별 타당성 분석에 관한 연구, 노동부

② 건설업체의 행정업무 경감

건설일용근로자에 대한 사회보험 적용을 성공적으로 정착시키기 위해서는 적용 및 징수 업무의 일원화가 불가피함을 직시해야 한다. ‘잦은 이동’ × ‘중복 업무’ ≒ ‘사회보험 업무 처리 곤란’이라는 공식이 성립되기 때문이다. 4대 사회보험의 유사한 중복업무는 모든 사업장에 공통적이다. 하지만 중복업무의 수행이 야기하는 업무량은 동일하지 않다. 이동이 드문 정규근로자들에게는 큰 문제점이 발생하지 않을 수 있다. 그저 업무의 효율성을 저하시키는 수준의 문제일 수 있다. 그러므로 정규근로자에 대한 사회보험 적용 및 징수 업무의 일원화 논의는 ‘편의성 제고’의 차원이라고 할 수 있다. 그러나 건설일용근로자에 대한 중복업무 수행의 문제는 심각도의 차원이 다르다(그림 72 참조). ‘잦은 이동’이라는 비정규근로자의 특성과 맞물리면서 행정업무의 양을 엄청나게 증폭시켜 사회보험제도 자체의 성패 차원에서 논의해야 할 만큼 심각성이 커지기 때문이다. 즉, 건설일용근로자에 대한 일원화 논의는 ‘사회보험 성패’의 차원에서 다루어야 할 문제이다.

자세한 내용은 심규범(2005), 4대 사회보험 건설업 적용방법 개선 및 적정 사회보험료 확보 방안, 한국건설산업연구원 참조.

<그림 > 건설사업주의 유사 행정업무 중복 수행

건설근로자퇴직공제제도		국민연금		임금채권보장기금
	↖	↑	↗
고용보험	←	건설사업주	→	산재보험
	↙	↓	↘
근로기준법		건강보험		기타 제도

③ 사회보험 적용에 따르는 건설업체의 비용부담 경감

건설업체가 건설일용근로자를 피보험자로서 관리할 경우 당연히 보험료를 납부하게 된다. 하지만 현재와 같이 낙찰률이 비정상적으로 낮아진 상황에서 그 비율에 따라 사회보험료 마저 낮아질 경우 사업주는 피보험자 관리를 기피하게 될 것이다. 실제 투입되는 근로자수는 낙찰률만큼 줄어들지 않아 자신이 확보한 사회보험료를 초과하여 보험료를 납부해야 하기 때문이다. 따라서 건설일용근로자의 사회보험 적용을 위해서는 건설사업주의 적정 사회보험료 확보 방안을 아울러 마련해야 한다. 다만, 사업주에게 보험료가 과다하게 세금의 낭비라는 지적이 나타나지 않도록 보완 장치를 두어야 한다.

④ 실업급여의 적정 수급

실업급여는 건설일용근로자들이 반복적인 실업기간에 생계를 유지하는 데 커다란 도움을 줄 수 있다. 따라서 적기에 실업급여가 지급된다면 근로자의 고용보험 가입 의지를 강화시킬 수 있다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 고용보험 전자카드 전국 확대

이동이 잦은 근로자를 피보험자로 관리하기 위해서는 전자카드에 의한 관리방식을 전국적으로 확대 적용해야 한다. 상술한 바와 같이 고용보험 전자카드란 피보험자의 자격 취득 및 상실 정보를 직접 보험자의 전산망에 전달할 수 있는 관리 수단을 의미한다. 전자카드는 IC칩이 포함된 스마트카드이다. 이것은 마치 전철이나 버스를 탈 때 카드를 리더기에 갖다 대는 것과 유사하다. 고용보험 전자카드를 소지한 건설일용근로자가 현장에 설치된 리더기에 체크하도록 함으로써 근로내역을 관리하게 된다. 전자카드에는 근로자의 기본 정보가 입력되고 현장의 단말기에는 사업장 정보가 입력된다. 따라서 전자카드의 체크로 현장 관리자 컴퓨터의 단말기에는 근로자의 근로내역과 사업장의 정보가 결합된다. 여기에 임금을 지불할 때 임금정보만 추가하여 전산망으로 전송하면 건설일용근로자에 대한 고용보험 피보험자 신고가 끝난다. 현장에 여러 건설업체가 공존하도라도 통상 2대 정도의 리더기가 설치된다. 원칙적으로 각 건설업체는 자신이 직접 고용한 근로자에 대한 피보험자 신고만 하면 된다. 신규근로자가 들어와 전자카드를 처음 체크하기 이전에 각 건설업체의 고유번호를 먼저 입력시키면 이후부터는 자동적으로 그 건설업체의 근로자로 인식하게 된다. 이렇게 현장의 원수급자 단말기에 입력된 건설업체별 근로자 정보는 인터넷망을 통해 각 건설업체의 현장 단말기 또는 본사의 단말기로 전달된다. 각 근로자의 근로내역 정보를 전달받은 건설업체는 각 근로자에게 임금을 지급한 후 임금정보를 추가하여 전산망을 통해 피보험자 신고를 마칠 수 있다. 따라서 전자카드를 사용하는 일용근로자의 경우에는 서면신고 서식인 ‘근로내역확인신고서’는 제출하지 않아도 된다. 또한 이것은 피보험자격 취득 및 상실 신고 그리고 이직확인서의 기능까지도 포함하고 있다. 만일 카드를 발급 받았으나 당일 카드를 가지고 오지 않은 근로자에 대하여는 사용자가 컴퓨터에 의해 강제입력 또는 서면신고를 병행할 수 있다.

<그림 73>에서 보듯이 심규범 외(2004a)의 설문조사 결과에서도 전자카드를 이용한 관리 방식의 도입에 대한 의견이 많았다. 즉, ‘건설업체의 관리부담을 줄여주고, 이동이 잦은 일용근로자의 특성에 맞으므로 도입이 꼭 필요하다’는 응답이 일반 66.7%, 전문 62.6%를 차지하고 있다.

<그림 > 전자카드를 이용한 관리방식에 대한 의견

자료 : 심규범 외(2004a), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원

2006년 상반기 현재 수도권 200억원 이상의 건설현장에 지역차원의 시범사업을 실시하고 있다. 사회보험료 확보 등 여건이 개선되고, 시공참여자 제도의 폐지가 예정되어 있는 2007년 하반기에는 전국으로 확대하는 방안을 적극적으로 검토해야 한다. 고용보험 전자카드는 사회보험의 적용 이외에 보다 근본적인 문제의 해결 기반을 제공해 줄 것으로 기대된다. 즉, 고용관계를 명확히 하고 근로자의 신분 및 경력을 입증케 하여 제반 공식제도의 보호를 받게 하며, 건설산업의 투명화를 앞당겨 건설업체로 하여금 기술개발에 기초한 경쟁력 확보를 촉진할 것으로 기대된다.

② 적용․징수 관련 중복업무의 일원화

4대 사회보험, 건설근로자퇴직공제제도, 소득세 납부 등 유사업무를 일원화하여 처리할 수 있는 방안을 마련해야 한다. 적용 및 징수 일원화가 필요한 분야를 열거하면 관리번호의 일원화, 각종 신고절차․서식․행위의 일원화, 부과기준의 일원화, 납부방식의 일원화, 소득정보 관리의 일원화 등이다. 특히, 이동 및 소득 변동이 잦은 건설일용근로자에 대한 적용 및 징수 업무를 일원화하기 위해서는 그 특성을 고려한 관리수단 즉, 전자카드의 도입이 반드시 필요할 것으로 판단된다. 전자카드에 의한 피보험자 관리와 적용 및 징수 업무의 일원화 개념도를 도식화하면 <그림 74>와 같다.

<그림 > 전자카드에 의한 피보험자 관리와 적용 및 징수업무 일원화

자료 : 심규범 외(2001), 건설기능인력의 효율적 관리 방안, 건설교통부

실제로 정부는 <그림 75>에서 보는 바와 같이 2009년에 국세청 산하에 사회보험징수공단을 설립하여 4대 사회보험의 적용 및 징수업무를 일원화하고자 추진하고 있다.

<그림 > 사회보험 적용 및 징수 일원화 개념도

③ 사회보험료 확보

사회보험료를 비경쟁요소로 규정해 계약금액에 포함되도록 하고 사후에 정산하는 방안을 생각할 수 있다. 비정상적인 낙찰률 하에서도 사회보험료 원가계상의 취지를 그대로 살리는 한편 국고의 낭비나 사업주의 이윤 부풀리기라는 비판을 아울러 방지할 수 있는 방법이 바로 사회보험료를 별도로 계상하고 사후 정산하는 방안이기 때문이다.

자세한 내용은 심규범(2005), 4대 사회보험 건설업 적용방법 개선 및 적정 사회보험료 확보 방안, 한국건설산업연구원 참조.

<그림 76>을 보면서 구체적인 사회보험료 확보 방안을 생각해보자. 첫째, 회계예규에 사회보험료는 공사비와 별도로 계상해 비경쟁요소로 한다는 규정을 신설한다. 예컨대, 사후원가검토조건부계약원리를 적용하는 것이다. 이러한 규정을 통해 총공사금액 100억원 중 10억원에 해당하는 사회보험료는 비경쟁요소로서 규정되어 낙찰률과 무관하게 유지된다. 따라서 예정금액에 반영된 10억원 고스란히 계약금액 속에 명시적으로 포함된다. 둘째, 각 사회보험법에 공단에서 발급한 보험료납입영수증에 표기된 금액이 계약금액에 반영된 보험료에 미달할 경우 잔액을 반납한다는 내용의 정산 규정을 둔다. 이러한 규정을 통해 <그림 76>에서 계약금액에 포함된 10억원 중 실제 지출하고 영수증을 첨부한 금액 7억원을 제외한 3억원은 다시 국고로 귀속된다. 셋째, 조달청 특수조건 등에도 타 용도로의 전용 금지 및 감액 조치한다는 내용과 함께 사회보험료 등의 전액을 원가에 계상하도록 규정한다. 예컨대, 조달청의 특수계약조건 제10조에 건설근로자퇴직공제부금, 환경관리비, 산업안전보건관리비 등과 같이 고용보험료, 국민연금보험료, 건강보험료를 명시하는 것이다. 이렇게 타 용도로의 전용 금지 및 감액 조치한다는 내용을 명시할 수 있다면 국민연금이나 건강보험의 1개월 미만 일용근로자에 대한 적용 제외 규정에도 불구하고 이 규정이 없는 것처럼 최대한의 사회보험료를 계상할 수 있을 것이다. 실제 피보험자를 관리하는 과정에서 적용 범위에 해당하는 근로자만을 피보험자로 관리하고 보험료를 납부한 후 각 공단의 영수증을 첨부하여 정산하면 과다 또는 과소 확보의 문제점이 모두 해결될 수 있기 때문이다.

사회보험료의 정산을 논의할 때 경험요율제도를 활용하고 있는 산재보험은 제외하여야 한다. 산재보험은 산재예방 노력을 촉진하기 위하여 업종별 또는 기업별 경험요율제도를 운용하고 있다. 경험요율제도를 적용하고 있는 산재보험에도 보험료 실비 정산 방식을 도입할 경우 사업주가 산재예방을 위해 노력할 유인이 약화된다는 점을 고려해야 한다. 따라서 이러한 유인이 저하되지 않은 방식을 고안하거나, 산재보험에는 정산 방식을 적용하지 말아야 할 것으로 판단된다.

참고로 건설근로자퇴직공제제도의 정산 관련 규정은 아래와 같다.

<참고> 건설근로자퇴직공제부금의 정산 관련 규정

건설근로자의고용개선등에관한법률시행령 제4조의6(공제부금납부확인서의 제출 등)

① 법 제10조제1항의 규정에 의한 건설공사의 발주자 및 주택건설촉진법 제16조제1항의 규정에 의한 사업계획의 승인을 한 자(이하 “발주자 등”이라 한다)는 그 건설공사의 사업주에게 공제회가 발행하는 공제부금납부확인서의 제출을 요구할 수 있다.

② 발주자 등은 제1항의 규정에 의하여 제출받은 공제부금납부확인서를 확인하여 법 제10조의3제1항의 규정에 의한 도급금액산출내역서에 명시된 금액이 퇴직공제에 가입한 사업주가 실제로 납부한 공제부금을 초과하는 경우에는 그 초과하는 금액을 정산하여야 한다. 다만, 도급금액산출내역서에 명시된 금액이 발주자가 정한 퇴직공제부금비와 다른 경우에는 발주자가 정한 퇴직공제부금비에 따라 정산한다.(* 사업주가 공사원가계산서상 “퇴직공제부금비” 과소계상 대비)

건설산업기본법시행령 제83조 제4항

“건설근로자의고용개선등에관한법률시행령”규정과 유사

조달청 공사계약특수조건 제10조(산업안전보건관리비 등의 목적 외 사용금지 및 기술지도 계약)

① 계약담당공무원은 계약상대자가 계약금액에 포함된 산업안전보건관리비, 환경보전비 및 건설근로자 퇴직공제부금(이하 “산업안전보건관리비 등이라 한다)을 산업안전보건법령 또는 건설기술관리법령 또는 건설산업기본법령에서 정한 목적 이외에 사용하거나 목적대로 사용하지 아니한 경우 그 금액을 감액조치 한다.

자료 : 건설근로자공제회 내부자료(2005) 참조

<그림 > 사회보험료의 별도 계상 및 사후 정산 추진 방안(예시)

발주자의 예정금액		100억원
		일반적인 공사비 : 90억원 (노무비, 재료비, 경비)		+		사회보험료 : 10억원(별도) (연금보험료, 건강보험료, 고용보험료)
		(경쟁요소)↓				↓(비경쟁요소)
낙찰률(80%)에 따른 계약금액		일반적인 공사비 : 72억원		+		사회보험료 등 : 10억원(별도)
		82억원
실제 지출 및 잔액 귀속		일반적인 공사비 : 72억원 ․지출 : 65억원 ․잔액 : 7억원		+		사회보험료 등 : 10억원 ․지출 : 7억원 ․잔액 : 3억원
		↓				↓
		‘이윤’으로 귀속 : 7억원				‘국고’로 귀속 : 3억원
		< 정산 불가능 >				< 정산 가능 >

한편, 여기서 ‘정산’이란 <그림 77>에서 ① ‘발주자 - 건설업체’ 사이의 정산을 의미한다. ‘발주자 - 건설업체’ 사이의 정산은 공사원가에 계상된 사회보험료 금액과 공사 수행 과정에서 실제 지출한 사회보험료 금액간의 차액에 대한 정산으로서 엄밀히 말하면 두 가지를 생각할 수 있다. 하나는 과다 지급분에 대한 정산(일 방향)으로서 현행 산업안전보건관리비, 환경보전비, 건설근로자퇴직공제부금 등이 해당된다. 위에서 사용하는 정산의 의미가 이것이다. 다른 하나는 과다 및 과소 지급분에 대한 실비 정산(양 방향)으로서 아직까지 제도로 존재하는 것은 없다. 발주자와 건설업체 간의 정산은 수주생산의 ‘선(先) 가격결정 - 후(後) 공사수행’ 방식에 기인한다. 그에 비해 ② ‘건설업체 - 보험공단’ 사이의 정산은 납부한 보험료 금액과 실제 발생한 보험료 금액간의 차액에 대한 정산으로서 고지시점의 부과기준 임금과 실제지불임금간의 차액에 기인한다. 예컨대, 건강보험료의 정산이 여기에 해당된다.

<그림 > 건설생산 관련 당사자의 관계와 정산의 의미

발주자 (보험요율에 의거, 공사원가에 계상)	①	건설업체 (보험료 수령, 공단에 납부)	②	보험공단 (보험료 수납, 보험요율 자료제공)
	계상금액 vs. 실제지출금액		부과기준임금 vs. 실제지불임금

실제로 재정경제부가 ‘사후원가검토조건부계약’ 원리를 사회보험료에 적용하기로 정책방향을 수정함에 따라 2007년 1월부터는 낙찰률과 무관한 사회보험료 확보가 가능해질 것으로 기대된다. 또한 건설교통부 역시 하도급내역서에 사회보험료 항목을 명시하도록 규정의 개정을 추진함으로써 사회보험료 확보의 실효성을 높이고 있다.

④ 실업급여 수급 요건 합리화 : ‘1월 10미만 근로’를 ‘지급요건’으로 전환

건설일용근로자의 실업급여 신청요건 및 수급요건을 현실화하기 위해 ‘1월 10미만 근로’를 실업급여수급자격 ‘신청’ 요건이 아니라 실업급여의 ‘지급’ 요건으로 전환하는 방안을 검토해 보아야 한다. 실무적으로는 ‘2주간 실업인정 기준기간의 근로일수가 5일 미만(1월간에 10일에 해당)인 경우’에만 실업급여를 지급하도록 하는 것이다. 이렇게 변경하면 수급자격인정 ‘신청’은 전월의 근로일수를 묻지 않고 언제든지 자유롭게 하고 ‘1월 10미만 근로’한 경우에는 생계가 현저히 어려워지고 구직활동을 촉진해야 할 실업시기로 보아 실업급여 ‘지급’하게 된다. 이러한 요건은 일용근로자뿐만 아니라 상용근로자에게도 동일하게 적용 가능하며 적용할 필요가 있다고 판단된다. 상용근로자의 경우에도 월 10일 이상 근로한다면 생계가 현저히 어려운 시기로 보기는 어렵기 때문이다. 이러한 조치를 통해 월 10일 미만으로 근로하게 되어 생계가 현저히 어려워지는 시기에 실업급여를 지급함으로써 생계유지 도모와 구직활동 촉진이라는 취지를 살릴 수 있을 것으로 기대된다.

이때 일용근로자에게 실업급여 신청 시기를 두지 않음으로써 문제가 발생할 것이라는 우려가 제기될 수 있다. 하지만 원래 실업급여를 신청하는 시기는 근로자가 이직하는 시점으로서 일할 의사와 능력이 있음에도 불구하고 일자리가 없을 경우 실업급여를 지급하면서 구직활동을 촉진하려는 것이다. 이러한 취지는 일용근로자에게도 마찬가지이다. 향후 일자리가 없을 것이라는 점은 각 당사자들이 더 정확하게 알고 있으므로 그 시점에 실업급여를 신청하도록 하는 것이 합리적이다. 다만, 실업급여를 지급하는 취지는 근로일수가 현저히 줄어 생계가 어렵고 구직활동을 촉진하기 위함이므로 ‘월 10일 미만으로 근로’할 경우에만 실업급여를 지급한다는 사실을 주지시켜야 한다.

바. 노후대책 강화

건설일용근로자에 대한 근로조건 만족도 설문조사에서 고용불안과 장시간 근로에 이어 등장하는 것이 노후대책의 부재이다. 이들은 1년 넘게 동일 현장에 머무는 경우가 많지 않아 근로기준법의 퇴직금 적용 대상이 아니기 때문이다. 따라서 현행 퇴직공제제도의 적용범위를 확대하고 부금을 증액하는 방안과 중장기적으로 추가 연금제도의 도입을 검토하는 방안을 강구하고자 한다(그림 78 참조).

<그림 > 노후대책 강화 추진 방향

정책 목표		노후대책 강화
주요 내용		․퇴직공제제도의 역할 강화 ․소득저하에 따른 연금 저하 보완
필요 조치 또는 선결 조건		․퇴직공제제도의 적용범위 확대 및 부금 증액 ․추가 연금제도 도입 검토

1) 정책 목표 : 노후대책 강화

동일 현장에서의 근속기간이 짧아 근로기준법의 퇴직금 혜택을 받기 어렵고 늙어가면서 오히려 임금이 저하되는 건설현장의 속성상 건설근로자에게 노후대책의 필요성은 매우 크다.

2) 주요 내용

① 퇴직공제제도의 역할 강화

현재 1년 미만 기간 동안 한 현장에서 근무하더라도 퇴직금 혜택을 누릴 수 있도록 고안된 것이 건설근로자퇴직공제제도이다. 하지만 아직 적용 제외 대상이 존재하고 퇴직공제금의 수준도 낮다. 따라서 적용 대상을 확대하고 공제부금 액수를 증액함으로써 노후대책을 강화하려는 것이다.

② 소득저하에 따른 연금 저하 보완

소득의 등락이 큰 건설근로자의 특성상 다른 근로자들과 동일한 방식의 보험료 납부방식은 건설근로자의 노령연금을 낮아지게 한다. 따라서 그에 대한 보완책이 요구된다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 퇴직공제제도의 적용범위 확대 및 부금 증액

2006년 9월 현재 공공공사의 경우 의무가입대상공사 범위에 상당한 부분이 포함되어 있으나 아직까지 민간공사는 그렇지 않다. 또한 공동주택의 경우에 있어서도 현행의 300호 이상의 기준을 빠져 나가기 위해 건설 사업주들이 편법으로 299호로 공사를 분리 하여 시공하는 경우가 나타나고 있다. 따라서 민간공사를 의무가입대상공사에 포함시키는 노력이 배가되어야 한다. 즉, 퇴직공제제도의 전면적용이 시급히 추진되어야 하며, 현행의 제도를 개선하기 위해서는 재출연 공사에 대해서도 적용범위를 확대하고, 민간 공사의 경우에도 총공사금액 기준으로 적용대상을 개선할 필요가 있다.

한편, 실질적인 노후대책이 되기 위해서는 근로기준법상의 퇴직금과의 격차를 줄여나가는 지속적인 노력이 필요하다. 향후 전자카드의 정착으로 개인별 임금이 파악될 경우 공제부금을 현행의 ‘정액’ 방식에서 ‘정률’ 방식으로 변환하는 방법을 고민해야 한다. 이 경우 양자 간의 격차를 줄일 수 있게 되고 그 이후에는 건설근로자의 퇴직금 제도를 일원화할 수 있을 것이다.

② 추가연금제도 도입 검토

건설일용근로자는 소득 변동이 크기 때문에 다른 업종의 근로자와 동일한 방식을 보험료를 적립할 경우 실제 노령연금액이 적어질 수 있다. 소득이 많을 때는 보험료 상한선을 초월하고 적을 때는 다른 근로자들보다 적은 보험료만을 적립하기 때문이다. 이를 보완하기 위해서는 건설산업 차원의 추가연금제도가 필요하다. 이것은 건설산업 차원에서 추가적으로 재원을 마련하여 건설근로자가 연금을 수령할 때 추가로 지급하는 방안이다. 하지만 아직까지 국민연금도 정착되지 않았으므로 이것은 중기적으로나 검토가 가능할 것으로 판단된다.

사. 외국인력 적정 활용

외국인력의 지나친 활용으로 내국인근로자의 대체 또는 근로조건이 악화됨으로써 궁극적으로 건설인력 기반이 와해되는 것을 막기 위해 불법체류자 억제 대책과 현장별 및 직종별 외국인 활용 상한제를 검토해야 한다(그림 79 참조).

<그림 > 외국인력 적정 활용 추진 방향

정책 목표		외국인력 적정 활용
주요 내용		․통제 불가능한 외국인 활용 억제 ․과도한 외국인 활용 억제
필요 조치 또는 선결 조건		․불법체류자 억제 대책 마련 ․현장별 외국인 활용 상한제 검토

1) 정책 목표 : 외국인력의 적정 활용

2007년부터는 재외동포의 자유로운 출입국 및 취업이 보장되는 방문취업제가 도입될 예정이다. 즉, 재외동포법상 "재외동포(F-4)" 체류자격 부여의 전 단계로서 25세 이상 중국․구소련지역 동포에 대해 고국을 자유롭게 방문․취업할 수 있는 “방문취업(H-2)” 복수비자(5년 유효, 1회 3년 체류)를 발급할 예정이다. 현행 제도 하에서는 체류 중 일시 출국 시 재입국허가를 받아야 하나 방문취업비자는 복수비자로 체류 중 자유롭게 출입국이 가능해진다. 또한 국내 친족․호적 등이 없는 동포에 대하여는 비자쿼터를 설정하여 일시 대량입국에 따른 부작용 예방 및 외교마찰 해소 방안 병행 추진하고자 한다.

하지만 방문취업제는 현행 특례고용허가제보다도 더욱 외국인력 활용 규모에 대한 통제 가능성이 낮아지고, 사업장간 이동 가능성이 높아질 것으로 예상된다. 특히, 업종 간 이동이 자유로워 단기간 내에 대규모 인력의 유입도 가능할 것으로 판단된다. 2007년 하반기 이후 신도시 개발 등에 따른 인력수요 급증에 대비하여 미리 외국인력 공급 방안을 마련하는 것은 필요하나 아울러 과도한 활용에 따른 부작용이 나타나지 않도록 보완대책도 준비해야 한다. 단기적으로는 사업주의 원활한 인력수급 또는 인건비 절감의 효과를 극대화시키겠지만, 중장기적으로는 내국인근로자의 대체 및 근로조건의 악화를 초래해 청년층의 진입 기피 현상을 강화시키고 숙련인력 기반을 약화시켜 개별기업의 생산 활동 나아가 건설산업 전체에 악영향을 미칠 수 있기 때문이다.

2) 주요 내용

① 통제 불가능한 외국인 활용 억제

가장 먼저 추진해야 할 사항은 통제가 불가능한 외국인력의 활용을 억제하는 것이다. 공식제도의 수단을 통해 조절할 수 있다면 부작용을 최소화할 수 있으나 통제가 불가능하다면 여타 공식제도조차 무력화시킬 수 있기 때문이다.

② 건설현장의 특성을 반영한 과도한 외국인 활용 억제 방안 모색

건설현장의 외국인력 활용을 검토할 때 고려되어야 할 건설현장 생산 과정의 특성은 공정별로 인력 투입이 이루어진다는 점이다. 건설현장의 생산 활동은 공종별 또는 직종별로 공정(工程)에 따라 투입됨. 그리고 근로자들은 비정규직 형태로 자기 직종의 공정이 진행 중인 현장을 옮겨 다니고 있다. 또한 특정 시기에 건설현장의 공정이 제각각이므로 특정 시기에 해당 직종의 근로자들이 한 곳에 집중적으로 투입될 수 있다. 따라서 현장 간 이동이 자유로운 방문취업제 하에서 건설업종 전체에 대한 쿼터를 제한하더라도 이들이 일시에 특정 현장으로 몰릴 경우 당해 현장에서는 내국인 전체가 대체될 가능성도 있다. 그러므로 건설업종에 대한 쿼터 설정 또는 무연고자에 대한 쿼터 설정 등이 건설현장에서 내국인의 과도한 대체를 막는 데에는 무력할 수 있다. 따라서 건설현장에서도 작동 가능한 보다 직접적인 수단이 요구된다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 불법체류자 억제 대책 마련과 근로자의 감시 강화

불법체류자 투입 및 관리에 대한 책임 주체를 합법적인 건설업자로 명시함으로써 건설업자 스스로 불법체류자의 현장 진입을 억제하도록 유도해야 한다. 소속 사업주(일반건설업자 또는 전문건설업자 등)와의 근로계약을 체결하고 그 내용에 반드시 직종을 명시하도록 한다. 이것이 후술할 직종별 투입인원 비율을 산정할 때 기준으로 활용될 수 있다. 이때의 건설업자는 앞에서 서술한 겨울철 계속고용유지지원금 제도의 대상과 동일하다. 특히, 2007년 7월부터는 시공참여자 제도가 폐지될 예정인데 그 후에는 모든 근로자들이 합법적인 건설업자와 직접 고용관계를 맺게 되어 책임 주체가 더욱 명확해 질 것으로 기대된다.

한편, 실효성을 높이기 위한 조치로서 가칭 ‘건설근로자보호신고센터’ 운영하는 방안을 검토해야 한다. 현재 건설현장에는 근로계약 및 고용보험 피보험자 활용 등의 자료가 없다. 따라서 내국인 대체 억제 조치에 대한 위반 여부를 확인하기 어렵다. 하지만 내국인 대체를 막기 위해서는 위에서 언급한 현장단위 또는 직종단위 상한제에 대한 위반 여부를 확인하기 위한 장치가 필수적이다. 현재 이러한 목적을 달성하기 위해 의존할 수 있는 것은 현장에서 일하고 있는 근로자를 감시자로 활용하는 방법 밖에는 없다. 즉, 불법체류자 투입에 대한 신고 또는 활용 상한제에 대한 위반 사항을 신고할 수 있도록 신고센터를 운영하도록 한다. 동 신고센터는 법무부, 노동부, 경찰청에서 공동으로 운영하도록 한다. 신고센터의 운영에 대해 비인간적인 조치로 반감을 가질 수도 있으나 불법적인 행위에 대한 공적 감독 장치가 없는 상태에서 이들을 방치할 경우 모든 제도가 무력화되어 건설현장의 내국인 대체 및 근로조건 악화를 개선하기 어렵게 된다. 건설현장에서 감시자 역할을 수행할 근로자들에게 이러한 사실을 알리기 위해 공고문을 작성하여 게시하도록 한다.

건설현장의 외국인력 활용에 대한 공고문(예시)

■ 본 현장은 불법체류자를 고용할 수 없으며, 재외동포를 포함한 외국인력은 직종단위로 _______%, 현장 전체에서는 최대 __________%까지 활용할 수 있도록 허용되어 있습니다.

■ 위반시 관련 건설업자는 __년 이하의 징역 또는 _______만원 이하의 벌금에 처해질 수 있습니다.

■ 불법체류자의 고용 또는 활용 비율을 초과한 외국인력의 고용 사례를 발견할 경우 가칭 ‘건설근로자신고센터’로 신고하여 주시기 바랍니다.

연락처 :  000 - 0000 - 0000

법무부, 노동부, 경찰청

② 현장별 외국인 활용 상한제 검토

내국인의 대체를 막을 수 있는 직접적인 장치로서 외국인력 활용 상한제의 도입을 검토해야 한다. 현장단위 상한제와 직종단위 상한제 중 택일하거나 또는 억제 장치를 강화하기 위해 양자를 병행할 수도 있다. 그리고 건설경기 상황 또는 인력수요의 변동에 의한 조정 그리고 구체적인 외국인력 활용 허용 비율 등에 대해서는 현장의 당사자인 노사 의견이 반영되어야 한다.

첫째, 현장단위 외국인력 활용 상한제이다. 동일 건설업자가 관할하는 당해 건설현장 단위에서 전체 근로자수 중 외국인근로자가 차지할 수 있는 비율의 상한을 설정하는 방식이다. 다만, 내국인이 기피한다고 인정되는 오지의 현장에 대해서는 허용 비율을 상향 조정할 수 있다. 이 방식은 외국인근로자를 투입하기 위해서는 내국인근로자의 고용이 먼저 전제되어야 한다는 의미도 지닌다. 현장단위의 외국인력 활용 허용 비율의 준수 여부에 대해서는 원수급자가 관리해야 한다. 하지만 원수급자가 직접적인 고용관계를 맺고 있지 않으므로 하수급자에 대한 감독 및 권고 의무를 부여한다.

현장 전체의 외국인근로자수(재외동포 포함)

현장단위 외국인력 활용 허용 비율(%) = ------------------------------------------------------

현장 전체의 총근로자수(외국인근로자수 + 내국인근로자수)

둘째, 직종단위의 외국인력 활용 상한제이다. 이것은 단일 직종 팀 차원의 상한제를 의미한다. 위반 시 당해 직종을 관리하는 전문건설업체의 지도 및 감독이 필요하고, 직접적인 고용관리 책임을 지니고 있으므로 법적인 처벌의 대상이 된다.

직종 전체의 외국인근로자수(재외동포 포함)

직종단위 외국인력 활용 허용 비율(%) = ------------------------------------------------------

직종 전체의 총근로자수(외국인근로자수 + 내국인근로자수)

아. 근로조건 향상 및 복지 증진 방안 요약

지금까지 논의한 근로조건 향상 및 복지증진 방안을 <표 65>와 같이 요약할 수 있다.

<표 > 주요 분야별 건설근로자 고용개선 방안 요약

분 야	정책 목표	주요 내용	필요 조치 또는 선결 조건
근로조건 및 복지	고용관계 명확화	․불법 다단계 하도급 개선 ․고용관리책임자 선임 강화	․시공참여자 제도 폐지 ․직접생산 비용 경감, 가점 부여 ․고용관리책임자 지원 확대
	근로시간 단축	․일요일 휴무 실시 ․주40시간제 정착	․설계 원가에 주휴 수당 반영 ․확대 기준 변경, 추가 수당 확보
	고용안정 제고	․핵심기능인력 보유 촉진 ․핵심기능인력 투입 의무화 ․겨울철 반복적 실업 최소화 ․생산중단 기간의 활용	․기능인력 보유업체 인센티브 부여 ․핵심기능인력 투입 여부 감독 ․겨울철 계속고용유지지원금 도입 ․연차휴가 도입 검토, 고용보험 전자카드 정착
	산업안전 제고	․안전요소의 중복 및 누락 최소화 ․산재예방노력의 촉진 ․위생적인 환경 조성	․산업차원의 기초안전요소 공급, 고용보험 전자카드 정착 ․산재예방노력에 대한 제도화 ․위생 및 편의시설 설치 촉진
	사회보험 적용 (직장가입자)	․효과적인 피보험자 관리 ․건설업체의 행정업무 경감 ․건설업체의 비용부담 경감 ․실업급여의 적정 수급	․고용보험 전자카드 확대 ․적용/징수 관련 중복업무의 일원화 ․사회보험료 확보 ․실업급여 수급 요건 합리화
	노후 대책 강화	․퇴직공제제도의 역할 강화 ․소득저하에 따른 연금 저하 보완	․적용범위 확대 및 부금 증액 ․추가 연금제도 도입 검토
	외국인력 적정 활용	․통제 불가능한 외국인 활용 억제 ․과도한 외국인 활용 억제	․불법체류자 억제 대책 마련 ․현장별 외국인 활용 상한제 검토

교육훈련 및 자격 체계 구축

교육훈련 및 자격 체계 구축 분야의 주요 개선 사항은 건설산업 전담기구 설치, 직업전망 제시 및 현장성 제고, 훈련시설 확충 및 실시, 자격체계 개선 및 검정 등이다.

가. 건설산업 전담기구 설치

건설산업의 특성을 반영하여 교육훈련 및 자격 체계를 구축하고 운영하기 위해서는 전담기구의 설치가 필요하다. 건설산업을 구성하고 있는 노․사․정 및 관련기관의 참여를 전제로 건설산업 차원의 전담기구를 설치해야 한다(그림 80 참조).

<그림 > 건설산업 전담기구 설치 추진 방향

정책 목표		건설산업 전담기구 설치
주요 내용		․업종별 수직적 패러다임 전환 ․비정규직 및 건설업의 특성 반영
필요 조치 또는 선결 조건		․노/사/정(노동, 건교, 교육) 참여 촉진 ․건설산업 차원의 전담기구 설치

1) 정책 목표

건설현장의 직무 특성을 반영하여 현장성을 높이는 한편, 자격 및 경력을 활용하여 직업전망을 제시할 수 있는 교육훈련 및 자격 체계를 구축하고 운용할 수 있는 전담기구를 설치하여야 한다. 거의 매년 건설기능인력의 고령화, 숙련인력 부족, 임금 급등 등을 이유로 일시적인 TFT를 운영하였으나 매번 문제점을 인식하는 수준에서 마무리하는 과정이 반복되었다. 따라서 실질적인 문제 해결을 위해서는 건설산업을 전담할 수 있는 기구의 설치가 필수적이다.

2) 주요 내용

① 업종별 수직적 패러다임 전환

먼저 서로 맞물려 있는 ‘현장성’과 ‘직업전망’을 실질적으로 연계시킬 수 있는 구조로 전환해야 한다(그림 81 참조). 이것이 노동력에 대한 수요자(사업주 및 발주자)와 노동력 공급자(근로자 및 훈련생) 양자의 참여를 촉발시켜 교육훈련 및 자격 제도가 작동할 수 있는 메커니즘을 구축해야 한다. 이러한 메커니즘을 구축하면 현장성 제고 및 직업전망 제시로 이어져 선순환 구조로의 전환이 가능할 것으로 기대되기 때문이다. 이렇게 ‘직업전망 제시’와 ‘현장성 제고’라는 2대 핵심 요소를 충족시키기 위해서는 현행 부처별 수평적 패러다임에서 ‘업종별 수직적 패러다임’으로 전환하는 방안을 적극적으로 검토해야 한다.

<그림 > ‘직업전망 제시’ 및 ‘현장성 제고’를 통한 ‘선순환 구조’로의 전환

② 비정규직 및 건설현장의 특성 반영

건설근로자들은 비정규근로자들로서 특정 기업에 소속되어 있지 않다. 따라서 개별 기업이 건설근로자에 대한 훈련을 실시할 가능성은 높지 않다. 그리고 건설현장에 직무는 일반적인 제조업과 달리 독특한 특성을 지닌다. 따라서 훈련주체 또는 훈련단위를 개별기업 차원이 아닌 산업 차원에서 접근해야 하며, 건설산업을 전담할 수 있는 업종별 기구에 의해 추진되어져야 한다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 건설분야 당사자의 참여에 의한 업종별 패러다임 구축

현행 부처별 수평적 패러다임에서 ‘업종별 수직적 패러다임’으로 전환하는 방안을 적극적으로 검토해야 한다. 하나의 특정 산업을 중심으로 고등학교 담당자에서 교육훈련 및 검정 담당자, 그리고 산업현장 담당자가 모일 경우 여기에서는 현장성에 기초한 문제가 제기될 수 있고 다른 당사자가 그것에 대한 실현가능한 해답을 제시할 수 있기 때문이다. 이러한 사고는 건설산업의 특성을 공통분모로 놓고 산업현장으로부터 공업고등학교에 이르는 수직적인 사고 방식을 통해 문제를 해결해야 한다는 것이다. 즉, 건설산업의 당사자인 노사를 중심으로 관련 정부 부처, 교육훈련 및 검정 담당기관, 관련 연구자 등으로 구성된 전담기구를 설치하고 수직적인 패러다임으로 전환할 필요가 있다. 업종별 수직적 패러다임 하에서는 각 산업의 당사자와 건교부 및 산자부 등 산업을 담당하는 부처의 실질적인 역할이 강조되고 교육부나 노동부는 각 산업의 인력양성에 대한 형식이나 수준을 총괄하게 된다. 초기에는 정부의 역할이 강조되나 중장기적으로는 업종별 노사 당사자의 힘으로 작동하게 될 것이다.

정부 부처의 역할을 중심으로 살펴보면, 건교부는 자격증 및 경력을 건설산업기본법의 현장배치 기준 등에 반영함으로써 건설근로자의 직업전망을 제시하게 될 것이며, 노동부와 교육부는 현장 직무의 내용을 교육훈련 및 자격에 반영함으로써 현장성을 높이게 될 것이다. 이로써 현장성과 직업전망의 결합될 수 있는 기반이 구축된다.

<그림 > ‘업종별 수직적 패러다임’의 접근 : ‘현장성’ 및 ‘직업전망’ 확보

② 건설산업 차원의 전담기구 설치 : 가칭 ‘건설산업교육훈련위원회’ 설치

건설산업의 교육훈련 및 자격 체계를 운영할 주체로서 가칭 ‘건설산업교육훈련위원회’(이하 위원회)를 설치할 것을 제안한다. 위원회는 산업차원의 직업훈련 및 자격시험을 담당하는 전담기구로서 건설산업과 관련된 노․사․정 당사자에 대한 조정기구로서의 역할도 수행하게 될 것이다. 마치 독일의 수공업회의소가 담당했던 역할을 수행하여야 한다. 위원회의 주요 기능은 다음과 같다. 다만, 위원회의 다양한 기능을 수행하기 위해서는 단계적 접근이 필요할 것으로 판단된다.

․ 교육훈련기본계획의 수립(양성 및 향상훈련)

․ 교육훈련의 시설 및 장소 확보(기존의 훈련시설 및 기관 포함)

․ 교육훈련의 교과과정 마련 및 강사의 확보(현장실무경력자 중심)

․ 교육훈련에 소요되는 재원의 조달(고용보험기금 및 별도 기금의 조달 포함)

․ 교육훈련에 따른 자격 검정과 자격증 교부(현장기능 중심의 실용성 우선)

․ 기타 교육훈련에 필요한 사항

위원회가 중심이 되어 건설산업의 교육훈련 및 자격 체계를 구축하고 이를 운용하는 방안을 개념화한 것이 <그림 83>이다.

<그림 > 건설산업의 교육훈련 및 자격 체계 운영 방안

위원회는 건설산업과 관련된 노․사․정 3자가 모두 참여하는 방식으로 구성한다. 궁극적으로는 실질적 당사자인 노․사가 위원회의 운영을 담당하여야 하나 운영 초기에는 정부측 특히 건교부의 주도적 역할이 필요할 것으로 판단된다.

․ 정  부 : 건설교통부, 노동부, 교육인적자원부 + 각 지방자치단체

․ 사업주 : 건설단체총연합회(대건협, 전건협, 설비협의 주도적 역할 기대)

․ 근로자 : 건설산업연맹, 기능장협회

․ 학  교 : 공업고등학교, 직업전문학교 등

․ 연구자 : 한국건설산업연구원, 한국노동연구원, 한국직업능력개발원 등

한편, 운영기구는 위원회에서 구체적으로 논의해야 할 사안인데, 대체로 참여단체로 구성된 이사회 및 운영위원회를 설치하고, 훈련위원회 및 시험위원회 등 교육훈련 및 자격 체계를 구축하고 운영하는 필요한 기구를 두는 방안을 검토해야 한다.

나. 직업전망 제시

건설근로자의 현장 유입 특히, 청년층의 현장 진입을 촉진하려면 특단의 직업전망 제시가 필요하다. 이를 위해 건설산업기본법에 기능인력의 활용 제도화, 교육자로의 규정 및 관련 과정 개설, 창업 시 우대 조치 확대, 건설관련 분야의 학생 및 훈련생에게 병역특례를 부여하는 방안 등을 검토해보고자 한다(그림 84 참조).

<그림 > 직업전망 제시 추진 방향

정책 목표		직업전망 제시
주요 내용		․현장의 기능인력 활용 제도화 ․교육자로서의 활용 제도화 ․사업주로서의 창업 시 우대 ․청년층에 대한 인센티브 부여
필요 조치 또는 선결 조건		․건산법에 기능인력 활용 규정 ․교육자로 규정, 관련 과정 개설 ․창업 시 우대 조치 확대 ․학생/훈련생 병역특례 부여

1) 정책 목표

건설기능인력의 양성과 관련된 악순환 고리를 끊는 데에는 직업전망의 제시가 가장 시급한 것으로 판단된다. 즉, ‘건설근로자’를 하나의 ‘직업’으로 생각할 수 있도록 ‘직업전망’ 즉, ‘비젼(vision)’을 제시하여야 한다. 처음에는 건설현장에서 극심한 고생을 하더라도 건설근로자로서 경력을 쌓고 자격증을 취득했을 때 ‘과연 무엇이 될 수 있을 지’에 대한 직업전망을 제시하는 것이 가장 절실하고도 시급하다는 것이다. 이것이 능력 있는 자격증 소지자를 양산할 수 있는 계기가 되어 건설현장에서도 자격증이 통용되도록 할 것으로 기대된다. 다만, 직업전망의 제시와 함께 자격증의 현장성이 확보되어야만 실효성이 있다.

2) 주요 내용

① 직업전망의 제도화

가장 기본적인 원칙은 ‘자격 및 경력’이 상승함에 따라 ‘직위 및 임금’도 상승해야 한다는 것이다. 비정규근로자인 건설근로자에게 직업전망을 제시할 수 방법은 두 가지이다. 첫째, ‘상용화’를 통해 건설업체의 ‘직무사다리’를 따라 상승하도록 하는 방법이다. 이것은 현재 비정규직의 신분인 건설근로자들을 정규직 또는 상용직의 신분으로 전환시키는 것을 의미한다. 예컨대, 국내의 한전의 사례와 독일의 사례이다. 둘째, ‘자격 체계’를 통해 ‘자격증 취득’을 따라 상승하도록 하는 방법이다. 이것은 비정규직의 신분을 유지하면서도 접근할 수 있는 방법이다. 이것은 건설현장의 비공식적인 숙련 상승 관행을 공식화하거나 독일과 같은 자격 체계를 제도화함으로써 가능해질 수 있다. 또는 한전의 사례를 전체 건설현장에 일반화함으로써 접근할 수 있다. 요컨대, 현실적으로는 두 가지 방법이 병행될 수 있을 것으로 판단된다.

직업전망의 기본 방향을 예시하면 다음과 같다(그림 85 참조). 첫째, ‘기능사’는 단일분야의 기능을 보유한 자로서 이들을 건설업체의 ‘필수 인력’으로 보유하도록 유도하자는 것이다. 즉, 마치 한전 사례에서 전업사가 활선전공자격증 취득자를 반드시 보유해야 하는 것과 마찬가지이다. 최소 인원을 필수 보유 인력으로 규정하고 그 이외의 인력에 대해서는 추가 가점이 주어지도록 유도하는 것이 바람직할 것이다. 둘째, ‘산업기사’는 다기능과 초급관리 능력을 보유한 자로서 초급관리자 및 검측감리원으로 활용한다. 셋째, ‘기능장’은 다기능 및 사업 운영, 고급관리, 교육 등의 능력을 겸비한 자로서 사업가, 고급관리자, 교육자로 활용하도록 한다. 학생이나 건설근로자가 보기에는 바로 이것이 건설근로자의 직업전망이 될 것이다.

<그림 > 직업전망 제시의 기본 방향

< 자격 상승 >	< 현행 경력 요건 >	< 보유 능력 >	< 활용 방안 >
기능장	․산업기사 ＋ 6년 ․기능사 ＋ 8년 ․실무 11년	․다기능 및 사업운영 ․고급관리 ․교 육	․사업가 ․관리자 ․교육자
↑
산업기사	․기능사 + 1년 ․실무 2년	․다 기 능 ․초급관리	․검측감리원 ․초급관리자
↑
기능사	제한 없음	단일기능	필수 시공 인력

② 청년층에 대한 인센티브 부여

건설현장 숙련공의 원천인 청년층의 진입과 숙련 형성을 돕고 교육훈련 및 자격체계의 작동을 촉진할 특단의 대책이 절실하다. 건설현장의 숙련 고갈은 아파트 가격 상승뿐만 아니라 SOC로 전가되어 국가경쟁력을 위협하게 될 것으로 우려되나 교육훈련의 대상인 청년층을 건설기능인력으로 끌어들일 수 있는 아무런 직접적 유인책이 없다. 따라서 직업전망 제시를 비롯한 근로환경 개선 작업과 아울러 청년층의 진입을 촉진하고 교육훈련 및 자격체계의 작동을 촉발할 특단의 대책이 필요하다. 병역법 제2조는 산업기능요원을 ‘산업을 육성․지원’하기 위하여 요원으로 편입되어 해당 분야에 종사하는 자라고 규정하고 있어 본 연구의 추진 방향과 부합한다. 따라서 공고의 학생 또는 훈련과정의 병역 미필자 중에서 산업기능요원을 선발하여 일정 기간을 건설현장에서 근무하는 것으로 병역을 갈음하도록 하는 방안을 검토해 보아야 한다. 현재 인구수의 감소로 병역을 수행할 청년층이 감소해 병역특례의 기회를 축소하는 방향으로 정책이 추진되고 있는 것이 사실이다. 하지만 동 제도의 폐지 이전까지만이라도 건설산업에 배정된 할당량을 기능인력에게 부여하는 방안을 생각해야 한다는 것이다.

자세한 내용은 심규범(2002), 건설기능인력의 수급 실태 및 대응 방안, 한국건설산업연구원 참조.

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 직업전망 제시를 위한 조치 사항

건설근로자에게 직업전망을 제시하기 위해서는 먼저 건설근로자에 대한 근로경력관리가 이루어져야 한다. 이러한 시행 조건은 고용보험의 적용 확대 이후에 피보험자 관리를 통해 축적될 자료를 활용함으로써 현실화할 수 있다. 둘째, 자격증 활용에 대한 제도적 장치가 마련되어야 한다. 건설업체의 시공능력 또는 입찰참가자격을 평가할 때 필수 최소인원에 대해 일정 수 이상의 자격증 취득자를 보유하도록 요구하고 실제 공사를 수행하는 과정에 신고한 자격증 취득자를 실제 투입하는지 감독하여야 한다. 한전의 자격증 활용 사례를 연구하여 보완할 필요가 있다. 평가에는 건설근로자의 자격증, 경력, 동일 업체의 근속 등을 반영할 수 있다.

이렇게 건설근로자의 직업전망을 제시하기 위해서는 다음과 같은 관련 당사자의 역할이 요구된다. 첫째, 건설기능인력에게 직업전망을 제시하기 위해서는 건설현장에서의 인력활용을 규정하고 건설산업기본법의 정비가 가장 필수적이다. 즉, 건설근로자의 직업전망을 제시하는 데에는 ‘건설교통부’의 노력이 가장 먼저 선행되어야 한다. 먼저 건설산업의 기능인력을 관장하는 건설산업기본법에 건설근로자의 정의, 자격 요건, 활용 방식(현장배치 기준에 포함, 시공능력평가에 반영, 시공과정에 참여, 검측감리원으로서 활용 등), 건설업자 등록 시 우대조치(현재 기능장에 대한 자본금 감액 규정 존재) 등을 명시해야 한다. 그에 따라 기능사, 산업기사, 기능장 등의 자격증을 취득하면 어떠한 지위와 어느 정도의 임금을 확보할 수 있는지가 가시화 될 것이다. 이것이 바로 건설근로자 직업전망의 핵심이다. 둘째, 발주자의 역할이다. 입찰과정에서 일정한 수의 자격증 취득자를 보유한 건설업체를 선정하고 이때 신고된 자격증 취득자를 D/B화하여 관리해야 한다. 그리고 향후 실제 시공과정에 신고된 자격증 취득자가 참여하고 있는지를 감독해야 한다. 이것은 발주자의 염원인 프로젝트의 품질을 제고하는 데 기여할 것이다. 셋째, 노동부의 역할이다. 현장의 특성이 반영되도록 교육훈련 및 자격 체계를 구축하고 산업기사 또는 기능장을 직업훈련기관 또는 기능대학의 교수로 채용할 수 있도록 규정해야 한다. 기능대학 교수의 경우 기능장에게도 기회를 부여하고 있으나 정작 관련 학과가 개설되어 있지 않고 있다. 넷째, 교육인적자원부의 역할이다. 일정한 현장경력을 보유한 산업기사 또는 기능장을 건설관련 공고의 실기를 담당하는 교사 또는 전문대학의 교수로 활용할 수 있도록 규정해야 한다. 이러한 조치가 현장성 높은 이론 및 실기 교육이 이루어질 수 있도록 해 교육과 현장간의 괴리를 억제할 것이다. 또한 산업기사 또는 기능장 등을 건설현장에 배치하여 산업체에 현장실습의 교육여건을 갖추도록 해야 하다. 다섯째, 사업주의 역할이다. 건설산업기본법 또는 발주자의 요구에 따라 자격증 취득자를 보유하고 입찰에 참가하며 이들을 실제 시공과정에 참여시켜야 한다. 이것은 처음에는 규제인 듯이 보이지만 부실업체를 퇴출시켜 안정적인 수주기반을 확보해주고 저가수주를 방지하며 생산성 향상과 산재 감소를 아울러 가져다 줄 것이다. 따라서 실제로 양질의 기능인력을 보유하여 시공능력이 우수한 건설업체의 수익성을 크게 개선될 것으로 기대된다. 여섯째, 근로자의 역할이다. 자격증을 취득하여 시공에 참여하며 관련 규정이 지켜지도록 현장에서 감시해야 한다.

이러한 노력을 통해 ‘직무 = 교육훈련 = 자격 = 직위 = 임금’ 즉, ‘5위 일체’가 완성되어야 한다(그림 86 참조). 여기에는 공고의 교육을 건설기능인력의 하부구조로 결합시키고 있다. 바로 이것이 직업전망과 현장성을 결합시킨 모델이 될 것이다.

<그림 > 공고와 교육훈련 및 자격 체계의 결합 : 직업전망 및 현장성 확보

② 학생 및 훈련생에게 병역특례 부여

기존의 병역특례신청자는 이미 ‘신청업체에 고용되어 있는 자’였으나 이러한 방식으로는 본 연구에서 고민하고 있는 공고생들의 진입을 촉진하기 어려워 별도의 운영방법이 필요하다. 건설과 관련된 공고생 및 공식적인 직업전문학교의 훈련생 중에서 기능사 자격증을 취득한 자를 대상으로 하는 방안이다. 물론 공고에서 실질적인 실기 교육을 실시하고 기능사 시험을 엄격히 실시함으로써 실질적인 기능인력을 양성하는 데 기여해야 한다는 것이 그 전제조건이다.

병역특례자를 배치하는 방법 역시 달라져야 한다. 병역특례자의 풀은 지방 병무청에서 관리한다. 사업주에게는 젊고 유능한 병역특례자를 시장임금보다 낮은 임금에 안정적으로 활용할 수 있도록 해 사업주의 수요를 높이도록 한다. 심사를 통과한 사업주의 신청에 의거하여 배정하되 기능장이나 산업기사 등 특례자에 대한 교육 및 관리를 행할 수 있는 자가 존재하는 현장에만 배정하는 것으로 제도를 설계하도록 한다.

이와 같이 건설관련 공고생이나 훈련생에게 병역특례 기회를 부여한다면 다음과 같은 효과를 기대할 수 있게 된다. 첫째, 건설생산 기반인 청년층 확보의 획기적 전기 마련하여 건설관련 학과의 폐과를 막고 학생 모집을 촉진할 수 있다. 또한 기능사 취득자에게만 특례를 부여함으로써 공고생의 실기 능력 향상에 기여할 것이다. 물론 자격증의 현장성 제고를 전제조건으로 한다. 둘째, 기능장 및 산업기사 등을 실기교사, 현장감독 및 지도자로 활용하게 되므로 자격증 수요가 증가하게 되고 이것이 교육훈련에 대한 참여 및 자격 취득의 유인으로 작용해 교육훈련 및 자격 체계 작동을 촉발하게 된다. 셋째, 근로환경 개선과 병역특례 부여의 시너지 효과로 공고와 건설현장을 견고하게 결합시키는 한편 실질적인 청년 숙련공의 공급이 가능해져 공고 교육 정상화 및 청소년의 구조적인 실업문제 해결에도 기여하게 될 것이다.

다. 현장성 제고

직업전망의 제시와 함께 교육훈련 및 자격 제도가 작동하기 위한 필수 조건 중 하나가 바로 현장성 제고이다. 실기교육의 여건 개선과 현장 연계프로그램과의 연계 방안을 마련하여 현장성을 제고할 수 있다(그림 87 참조).

<그림 > 현장성 제고 추진 방향

정책 목표		현장성 제고
주요 내용		․교육훈련의 실기능력 제고 ․교육훈련 및 현장 간 연계
필요 조치 또는 선결 조건		․실기교육 여건 개선 ․현장 연계프로그램 마련

1) 정책 목표

교육훈련 및 자격 제도의 실제 수요자인 건설현장의 요구를 반영함으로써 현장성을 높여야 한다. 이를 위해 훈련과정의 개설 및 조정, 내용의 설정 및 변경 등에 건설현장의 생산을 담당하는 노사의 목소리가 직접 반영될 수 있도록 해야 한다. 현장의 요구를 신속히 수렴하고 반영하기 위해서는 위에서 언급한 건설산업의 교육훈련 전담기구 설치를 통해 추진하는 것이 효과적이다.

2) 주요 내용

① 교육훈련의 실기능력 제고

실기능력을 제고하기 위해서는 교육훈련 과정에서 현장에서 필요로 하는 광범위하고 숙련의 형성, 예기치 못한 문제에 대한 대응능력, 선후 공정에 대한 이해와 관리능력, 나아가 작업팀에 대한 조직 및 감독능력 등까지 체계적으로 배양하도록 한다. 이것이 교육훈련 이수자들이 현장에서 전문가로서 대접을 받을 수 있고 자신의 직위와 임금 상승을 보장할 수 있는 핵심요소이다. 이를 위해서는 교육자의 실기능력 자체가 높아져야 한다. 또한 교육훈련 내용에 기술변화를 신속히 반영하여야 한다. 신기술에 대한 수요를 산업차원에서 포착하여 교육훈련 과정에 반영하는 노력을 지속적으로 수행해야 한다.

② 교육훈련 및 현장 간 연계

교육훈련의 현장성과 실효성을 제고하기 위해 비공식제도의 장점과 산업차원 훈련의 장점을 결합시켜야 한다. 즉, ‘학교 및 훈련기관(이론 및 실기) - 현장(실습)’ 등 교육훈련과 현장실습간의 연계프로그램이 반드시 마련되어야 한다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 실기교육 여건 개선

자세한 내용은 심규범․김지혜(2005), 건설산업 교육훈련의 노․사․정 참여 확대 방안, 한국노동연구원 참조.

첫째, 실기교사의 실기능력 강화이다. 실기교사의 실기능력을 강화하는 방안은 두 가지이다. 하나는 현직 실기교사에게 현장의 기능을 습득하도록 유도하는 것이다. 다른 하나는 이론과 실기 그리고 현장경험을 겸비한 산업기사 등을 실기교사로 활용하는 것이다. 먼저 실기교사에게 현장의 기능을 습득하도록 유도하는 방안이다. 방학기간 중 ‘실기연수과정’을 연수프로그램에 추가하여 실시습득 기회를 부여하는 것이다. 현재 전문건설공제조합의 직업전문학교에서 일부 실시하고 있다. 다음은 현장경력 및 실기를 보유하고 있는 숙련인력을 실기교사로 활용하는 것이다. 여기에도 두 가지 방안이 있을 수 있다. 먼저 현장의 기능장 또는 산업기사를 ‘파트타임제’ 산학겸임교사로 임명하여 실기를 담당하도록 하는 방안이다. 하지만 이 경우에 교육의 안정성 또는 직업의 안정성을 모두 해칠 우려가 있다. 다른 방안은 이론과 실기 그리고 현장경험을 겸비한 근로자 출신 자격증 소지자를 풀타임 교사로 임명하는 방안이다. 만일 실기 수업이 적어 한 학교에만 소속되기 어렵다면 지방 교육청 소속으로 하고 몇 개의 학교를 담당하도록 하는 방안을 검토할 수 있다.

둘째, 실습교재의 보완이다. 공고 교육의 현장성을 높이는 방안 중 하나는 실기교재의 내용이 현장의 작업 내용과 괴리되지 않도록 하는 것이다. 따라서 공고의 건축시공 관련 교재(제7차 교육과정)의 내용을 실기 및 이론 그리고 현장 경험을 겸비한 기능장의 의견을 수렴하여 주요 내용만 정리하고자 한다. 기능장들이 지적한 내용 중 첫 번째 사항은 현장에서 실재 활용되는 재료와 공법을 충실히 반영하여 교재를 편성하여야 실기교육의 현장성을 높일 수 있다는 점이다. 과거의 교재에 비해 현장성이 많이 제고되었다고 평가되었으나 몇 가지 보완사항이 지적되었다. 즉, 이미 사장된 공법이나 재료가 소개되어 있는 반면 새로운 공법과 재료는 누락된 경우가 있다. 또한 현재 가장 많이 쓰이는 재료가 포함되지 않은 경우도 많았다. 둘째, 용어의 통일이다. ‘표준시방서’에 준거하여 표의 내용을 정리하고 용어를 통일하는 것이 바람직하다. 예컨대, mortar는 모르타르 또는 몰탈로 표기되어 있으나 시방서에 따라 ‘모르터’로 통일하는 것이 바람직하다. 셋째, 부적절한 내용은 수정되어야 한다. 예컨대, 아스팔트 방수공법 소개 중 열공법에서 용융 온도가 260℃로 잘못 포기되어 있다. 260℃는 불이 붙는 온도이고, 용융 온도는 210℃ ± 14℃ 정도가 적당하다. 또한 아스팔트 루핑 적층 순서 중 가장 선행되어야할 아스팔트 프라이머 칠하기가 빠졌다. 넷째, 불충분한 설명에 대해서는 보완이 요구된다. 예컨대, 보의 늑근이나 기둥의 대근은 전단력과 좌굴 등에 대하여 저항하는 것으로 중요한 요소이므로 보완하여 설명해 줄 필요가 있다. 다섯째, 공고 수준에서 지나치게 어려운 내용은 생략하는 편이 낫다. 예컨대, 다짐불요 또는 고유동화 콘크리트 등은 대학교재나 기술사 수준이므로 부적절하다. 또한 철골구조와 관련된 대부분의 내용도 대학교재나 기술사 수준이므로 부적절하다. 여섯째, 건축 전반에 관한 공종 중 누락된 부분은 보충해야 할 것이다. 즉, ‘건축시공 1’은 목구조, ‘건축시공 2’는 철근콘크리트와 철골구조, ‘건축시공 3’은 조적조와 마감분야로 나뉘어야 한다. 보완되어야 할 내용으로는 지반과 기초, 도배공사, 유리공사, 창호공사, 외벽커튼월공사, 단열공사, 수장공사 등의 내용이 포함될 필요가 있다. 또한 건축재료의 물리적 특성에 대한 보완도 필요하다. 일곱째, 생산관리기술(공사관리) 내용의 보충이 필요하다. 공고의 교육을 건설기능인력 양성과정의 토대로 상정한다면 이들이 향후 산업기사 또는 기능장으로 상승하여 현장관리, 경영참여, 인스펙터 등의 역할을 수행하도록 교육 내용을 설계해야 한다. 따라서 원가관리, 품질관리, 공정관리, 안전관리, 환경관리 등 건축생산관리 전반에 관한 기본적인 개념을 교육할 수 있는 교재가 필요하다. 재차 강조하지만 교재의 내용에 현장의 작업 내용을 충실히 반영한다면 교육훈련 및 자격증의 현장성이 제고되어 노사의 참여를 촉진할 수 있다.

자세한 내용은 심규범․김지혜(2005)의 <별첨 6> 참조.

셋째, 기자재와 실습비의 확충이다. 공고 교육의 실기 기자재 및 실습비 등의 지원을 확대할 수 있는 방안을 강구해야 한다. 즉, 실제 현장에서 사용 중인 기자재를 활용할 수 있는 기회를 갖도록 하거나 실제 실습에 필요한 수준으로 실습비가 책정되도록 지원해야 한다.

넷째, 현장에서 필요로 하는 직무에 따라 핵심기능인력(청소년)과 일반기능인력(일반인, 실업자대상)을 구분하여 접근할 수 있다. 핵심기능인력을 대상으로 하는 경우 ‘건설산업 일반 → 건축, 토목, 플랜트 → 주요 직종’ 등의 순서로 심화될 수 있도록 조정해 폭넓은 기초과정으로부터 깊은 전문과정으로 유도해야 한다. 이것이 건설기능인력의 전문화 및 다기능화에 기여하고 향후 고숙련 노동력 풀의 초석이 될 것이다. 3년 과정이다. 일반기능인력을 대상으로 할 경우 모듈식 단일 직종 교육, 3～6개월 과정으로 운영할 수 있다.

다섯째, 교육훈련의 체계화 및 표준화를 달성해야 한다. 훈련기준은 건설업의 특성을 고려하면서 기본소양이 다져지도록 체계화해야 하는 한편 산업차원에서는 단일화하도록 해 일반적인 통용성을 강화해야 한다.

② 현장 연계프로그램 마련

학교 및 훈련기관과 현장간의 연계를 강화하기 위해서는 먼저 양자의 여건을 갖추어야 한다. 첫째, 현장의 교육 여건 마련이 필요하다. 이러한 여건을 조성하기 위해 교육인적자원부는 ‘고등학교 현장실습 운영 개선 방안’(2003. 5)을 마련하였다. 주요 내용은 다음과 같다. 1) 직장체험을 통한 전공교과의 심화된 기술습득 등 현장실습의 본래 취지를 달성할 수 있는 현장실습만을 실시한다. 2) 현장실습 파견 전 직업윤리, 산업재해 보상 및 노동관련법, 세법, 성교육, 대인관계 및 예절, 소비자 교육 등 사회생활에 필요한 사항 등을 교육한다. 3) 현장실습 파견 전 사전안전교육을 강화하고 실습 중 안전 및 위험요소 방지를 위해 해당 기업체와 협력하여 지도한다. 4) 현장실습 중 안전사고에 대해서는 산업체와의 협약 및 ‘산업재해보상보험법’에 따라 처리될 수 있도록 조치한다.

이러한 교육부의 노력 이외에도 현장실습 여건을 갖추는 방안의 일환으로서 건설현장에 이론과 실기 그리고 현장 경험을 겸비한 기능장이나 산업기사를 배치하도록 하여 실습생을 지도하는 방안을 강구하여야 한다. 이것이 독일의 현장실습을 효과적으로 운영되도록 하는 핵심 메커니즘으로 판단된다. 만일 기능장이 부족할 경우 지역마다 일부 현장에 교육시설을 갖추게 하고 일정한 교육시간을 지정하여 당해 현장에서 인근 공고생들에게 현장 실습을 지도하는 방안을 아울러 모색한다. 또한 현재 ‘저임금의 노동력을 활용하는 조기 취업’으로 변질되었다는 현장실습에 대한 비판을 해결할 수 방안도 모색해야 한다.

둘째, 현장 실습 시간의 효과적인 배치이다. 1학년에 이론 교육을 대부분 끝내고, 2학년부터 현장실습을 점차적으로 늘려 3학년에는 교육기간의 반은 현장에 실습을 나가는 방안을 검토해 볼 수 있다. 교육 경험이 많은 기능장의 견해에 따르면 총 실습시간이 700시간 정도면 현장에서 직접 활용할 수 있는 인력이 양성된다고 한다. 이런 방식으로 교육하면 경력이 2년 정도 되므로 졸업과 동시에 산업기사를 취득할 정도의 수준에 오를 수 있다는 것이다. 종합하면 1학년 과정에서는 학교에서 이론교육을 중심으로 하고, 동시에 현장견학 등을 통해 학생의 적성을 확인하는 기간으로 활용한다. 2학년 과정에서는 학교에서 적성분야에 대해 심화된 이론교육을 받고, 현장으로 본격적인 실습을 나가기 시작하는 기간으로 활용한다. 3학년 과정은 현장에서 일정 기간(6개월 정도) 현장 근로자와 동일하게 실습하는 기간으로 활용한다.

한편 학교교육시간과 현장실습시간의 연계 시간표를 작성하는 방안도 고민해야 한다. 1) 병행형이다. 이것은 독일의 사례에서와 같이 평소에 현장교육과 학교교육의 시간표를 병행하여 작성하는 것을 말한다. 2) 분리형이다. 이것은 ‘2 + 1’과 같이 학교교육과 실습교육을 분리시켜 시간표를 작성하는 방안이다. 3) 중간형이다. 1개월 또는 2개월 등 일정 기간마다 현장 실습을 배치하는 방안을 말한다. 교과내용에 따라 융통성 있게 배치할 경우 병행형과 유사해진다.

셋째, 실습생에 대한 보호를 강화해야 한다. 현장실습 학생의 모호한 법적 지위를 개선하기 위해 ‘현장실습 표준협약서’를 비롯하여 현장에 배치된 실습생의 권익 보호를 실질적으로 제고할 수 있는 방안을 모색해야 한다. 3D 업종과 중소 영세 사업장으로 많은 학생들이 실습을 나가다 보니 산재를 당하는 경우도 많은데 초기에는 이들을 보호할 법이 없어서 보험적용이 어려웠다. 이를 해결하기 위해 노동부는 ‘현장실습표준협약서’를 고시하였고 지금은 실습생도 산재보험의 보호를 받을 수 있다. ‘현장실습표준협약서’를 작성할 때 학교, 학생, 현장실습업체가 협약을 맺는데, 학교에서는 학생부모에게 별도의 ‘서약서’를 받고 있다고 한다. 서약서의 주요 내용은 현장실습 시 나타날 수 있는 모든 문제의 책임을 학부모가 진다는 것이다. 이 서약서를 교육부가 ‘학생생활지도규정’에 포함하여 권장하고 있으므로 대부분의 학교가 이를 활용하고 있다고 한다.

넷째, 실습 현장을 제공하는 기업에 대한 인센티브를 부여해야 한다. 적당한 실습 현장을 찾는 것도 중요하다. 지금과 같이 현장실습이 건설업체에게 부담이 되는 상황에서는 민간공사 현장을 활용하기는 어려울 것으로 판단된다. 따라서 공공공사 현장을 활용하는 방안을 찾아야 할 것이다. 즉, 일정한 요건을 갖춘 공공 발주 현장의 경우 공고 또는 직업전문학교에서 실습현장으로 활용하고자 할 때 특별한 사유가 없는 한 협조하도록 제도화할 필요가 있다. 이러한 규정을 ‘각급학교현장실습운영에관한규칙’ 등에 반영하는 방안을 검토해 보아야 한다. 또는 각 지역마다 일정한 실습훈련장을 설치하여 현장에서와 똑같은 실습이 이루어질 수 있도록 고안하는 방법도 검토해 볼만하다. 한편 건설현장에 실습을 위해 필요한 시설과 교육자 등 교육 여건을 갖추고 실습생을 지도하는 경우 당해 기업을 우대할 수 있는 방안을 모색해 보아야 한다. 예컨대, 일정한 공기연장을 감안하여 반영한다거나 임금부담을 경감하는 방안도 생각할 수 있다. 실기교육을 잘 받은 2～3학년 공고생은 준기공 정도의 역할을 수행할 수 있을 것이기 때문이다. 또한 공고 또는 직업전문학교 졸업생의 배치를 원할 때 우선적으로 배정하는 방안도 있다. 향후 젊은 숙련인력이 점점 더 귀해질 것이기 때문이다.

라. 훈련시설 확충 및 운용 시간

현재 건설근로자들은 기능을 익힐 수 있는 시설도 부족하고, 임금의 수취와 훈련 참여를 병행하기 어려운 비정규근로자이기 때문에 실제로 참여하기도 어려운 상태이다. 따라서 전국 차원에서의 훈련시설을 배치하는 방안과 훈련 참여의 촉진 방안도 아울러 강구하여야 한다(그림 88 참조).

<그림 > 훈련시설 확충 및 훈련 실시 추진 방향

정책 목표		훈련시설 확충 및 훈련 참여 여건 조성
주요 내용		․훈련 참여 기회 제공 ․훈련 참여 여건 조성
필요 조치 또는 선결 조건		․전국 차원에서의 훈련시설 배치 ․훈련 수당 지급, 저녁/겨울철 활용

1) 정책 목표

건설근로자에게 현장성 높은 기능을 습득할 수 있는 기회를 부여하기 위해 훈련시설을 확충하는 한편, 실제로 이들이 훈련에 참여할 수 있는 여건을 조성해 줌으로써 직업능력개발을 촉진하고자 한다.

2) 주요 내용

① 훈련 참여 기회 제공

훈련 참여의 기회를 제공하기 위해서는 종합적이고 체계적인 계획을 수립한 후 교육훈련시설을 배치하여야 한다. 즉, 건축, 토목, 산업설비, 조경 등 각 분야의 교육훈련이 체계적으로 이루어질 수 있도록 훈련시설 배치의 기본 계획을 수립하여야 한다. 그리고 중분류 또는 소분류별로 각 직종의 교육훈련을 수행하는 데 필요한 세부 배치 계획을 수립하여야 한다. 교육훈련시설 배치의 기본 계획과 세부 계획을 수립하는 작업은 매우 방대하며 세부적인 전문성이 필요하다. 그리고 이러한 시설을 운영하는 데에도 엄청난 노력이 요구된다. 따라서 노동부나 산업인력공단 등 전체 산업을 총괄하는 부처에서 담당하기에는 역부족일 것으로 판단된다. 이것이 건설산업의 교육훈련에 대해 전담할 기구가 필요한 이유 중 하나이다.

② 훈련 참여 여건 조성

훈련수당을 지급해 참여도를 높여야 한다. 현행 고용보험법상의 훈련수당 이외에 건설산업차원에서 추가적인 훈련수당을 지급할 필요가 있다. 전자는 금액이 작아 건설기능인력으로의 진입을 촉진하는 인센티브가 되지 못한다. 따라서 타 산업에 비해 월등한 수준의 훈련수당을 마련하고 청년층에 대한 양성훈련 및 신기술 직종의 향상훈련에 지급하는 방안을 생각해야 한다. 또한 훈련 시기와 시간을 적절히 배치하여야 한다. 비정규근로자이기 때문에 훈련기간 중 임금을 수취하기 어렵다는 점과 기후적 요인에 의해 생산이 중단되는 시기가 존재한다는 특성을 감안해야 한다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 전국 차원에서의 훈련시설 배치

건설근로자에 대한 훈련시설을 효과적으로 배치하기 위해서는 첫째, 건설산업 차원에서 교육훈련시설을 구축한다는 기본 이념에 입각하여 기본 계획과 세부 계획을 수립하여야 한다. 건설근로자의 이동성을 고려하여 이들이 이동하는 최대범위인 산업차원을 훈련단위로 설정하고 산업 전반에서 활용되는 산업특수적(industry-specific) 훈련을 실시하면서 건설기능인력 양성의 책임을 건설산업 전체에 부과하는 것이다. 둘째, 훈련시설을 전국적으로 배치해야 한다. 직종의 특성과 접근성을 고려하여 일부 지역에 치우치지 않도록 주의해야 한다. 이미 전국에 배치되어 있는 공공 훈련기관 및 인정 훈련기관 등 가용한 훈련시설의 규모를 파악하고 향후 필요한 시설을 확충하여야 한다. 또한 각 지역의 지방자치단체와의 협력을 통해 훈련시설을 확충하는 방안도 강구해야 한다. 부산시와 인천시의 경우 지자체 차원에서 건설기능인력 양성에 관심을 표명하고 훈련시설의 설치에 협력하려는 의지를 표명한 바 있다. 셋째, 지역적 특성을 고려하여 훈련시설 및 직종을 배치하여야 한다. 예컨대, 포항, 광양, 여수, 인천, 서산 등 공단이 밀집한 지역에는 산업설비와 관련된 시설과 직종을 집중적으로 배치해야 한다. 즉, 용접, 제관, 배관 등의 기본적인 플랜트 직종과 원자력배관, 원자력제관, 원자력용접 등 특수 직종을 배치하는 것이다. 그 이외에 일반적인 지역에는 형틀, 조적, 미장, 타일 등 건축 직종을 배치한다. 기타 조경, 전기, 통신, 소방, 전통건물과 관련된 직종은 특정 지역을 중심으로 배치하도록 한다. 넷째, 노동부 산하의 폴리텍 대학 등(예전의 기능대학 및 직업전문학교 등)을 위탁받아 ‘건설전문학교’로서 경영하는 방안도 검토해 볼 수 있다. 이 경우 짧은 시간 내에 훈련시설 확보가 가능해지는 장점이 있다.

② 저녁시간 또는 겨울철 활용 실시, 훈련 수당의 지급

건설산업의 특성을 교육훈련 시설의 운용 방법에도 반영하여야 한다. 건설현장의 작업 관행이나 건설근로자들이 비정규직이라는 특성을 감안하여야 한다. 훈련 종류별로 훈련시간을 탄력적으로 운영해야 한다. 양성훈련의 경우 고등학생 또는 일반인을 대상으로 하므로 전일제 교육도 가능하다. 하지만 향상훈련의 경우에는 대개 기존의 건설근로자가 대상이다. 이 경우에는 ‘훈련 참여’와 ‘소득 발생’이 동시에 달성되도록 여건을 조성하기 위해 야간, 주말, 동계 등으로 훈련시간을 조정하여야 한다.

또한 훈련 참여도를 높이기 위해서는 훈련수당의 지급이 필수적이다. 현재 삼성건설과 그 협력업체로 구성된 성건회에서 실시하는 훈련의 참여도가 높은데 그 이유는 높은 훈련수당의 지급에 있다. 동 훈련의 경우 우선선정직종에 따른 수당 30만원, 성건회에서 부담하는 수당 30만원, 그리고 수료생을 배정받고자 원하는 협력업체에서 제공하는 수당 30만원 등 총 90만원의 수당을 매월 지급받고 있다. 물론 높은 수당의 지급으로 훈련의 실수요자가 아닌 사람들까지 참여하는 일부 부작용이 나타나고는 있으나, 그것보다는 기피직종으로 훈련생의 진입을 촉진한다는 긍정적인 효과가 더욱 크다.

실제 건설근로자의 참여 의사 유무와 훈련 수당이 의사결정에 미치는 영향에 대해 기존 연구의 설문조사 결과에서도 확인할 수 있다. <그림 89>와 <그림 90>은 건설일용근로자들의 기능교육에 대한 참여 의사 및 희망하는 훈련 내용을 보여주고 있는데 저녁시간을 활용한 기능교육에 ‘수당을 지급할 경우 참여하고 싶다’는 응답이 31.0%, ‘무조건 참여하고 싶다’는 응답이 26.1%로 나타나 긍정적인 참여 의사를 보여주고 있다. 또한 겨울철을 활용한 기능교육에 대해서도 ‘수당을 지급할 경우 참여하고 싶다’는 응답이 38.9%, ‘무조건 참여하고 싶다’는 응답이 28.6%로 나타나 더욱 더 적극적인 참여 의사를 보여주고 있다. <그림 91>에 의하면 희망하는 훈련의 내용은 ‘도면 읽기 능력’(47.7%), ‘현장에서 필요한 실기’(24.1%), ‘견적 업무’(20.1%)의 순서이다.

심규범․김지혜(2005), 건설일용근로자 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원방안, 한국노동연구원 참조

<그림 > 저녁시간을 활용한 기능교육 참여 의사

자료 : 심규범․김지혜(2004a), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원 방안, 한국노동연구원

<그림 > 겨울철을 활용한 기능교육 참여여부

자료 : 심규범․김지혜(2004a), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원 방안, 한국노동연구원

<그림 > 희망하는 기능교육 내용

자료 : 심규범․김지혜(2004a), 건설일용근로자 고용보험 가입 제고 및 효과적인 재취업 지원 방안, 한국노동연구원

마. 현장성을 반영한 자격체계 개선 및 검정

자격증이 건설현장에서 활용되려면 자격증 소지자의 작업 능력이 미소지자의 그것에 비해 월등해야 한다. 따라서 현장성이 반영된 직종 및 숙련 등급의 조정과 자격 검정의 현장성 강화가 요구된다(그림 92 참조).

<그림 > 현장성을 반영한 자격체계 개선 및 검정 추진 방향

정책 목표		현장성을 반영한 자격체계 개선 및 검정
주요 내용		․현장 직무와 연계된 자격 구축 ․현장성 높은 자격 검정
필요 조치 또는 선결 조건		․직종 및 숙련등급 조정 ․자격 검정의 현장성 강화

1) 정책 목표

자격증 소지자의 작업 능력이 미소지자에 비해 뛰어나고 당해 직무에 대한 체계적인 지식을 갖출 수 있도록 현장성을 제고시켜야 한다. 따라서 자격증을 취득하기 위해 요구되는 이론 및 실기의 내용을 현장의 직무에 맞추어 개선해야 해야 한다.

2) 주요 내용

① 현장 직무와 연계된 자격 구축

현장직무에 기초한 자격 체계의 구축 방안을 고안해야 한다. 직무의 누락이나 중복을 막고 숙련수준별로 능력을 향상시키도록 유도할 수 있는 체계가 마련되어야 한다. 또한 자격검정의 내용을 현장 직무와 결합시키기 위해 교육훈련의 내용과 자격시험의 내용에 현장의 직무를 명확히 반영시켜야 한다.

② 현장성 높은 자격 검정

당해 직무를 효과적으로 수행할 수 있는 능력 요소가 무엇인지를 파악하고 이것에 중점을 두어 이론 및 실기의 자격 검정 방법을 구성하도록 한다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 직종 및 숙련등급 조정

자격내용의 현장성을 제고하기 위해 관행적인 숙련인정 기준 및 등급의 종류와 공식적인 자격제도간의 효율적인 연계방안을 모색해야 한다. 예컨대, 현장의 숙련 등급을 고려할 경우 건설현장에서는 ‘조공 - 준기공 - 기능공(A, B, C급) - 반장 - 십장’ 등으로 구성된다는 점에 착안할 수 있다. 이중에서 조공은 자격증이 필요 없을 것으로 판단되나, 준기공 이상부터는 자격증에 담아야 할 것으로 판단된다. 따라서 ‘준기공, 기능공 C급 ↔ 기능사’, ‘기능공 B급 및 A 급 ↔ 초급산업기사’, ‘반장 및 십장 ↔ 고급산업기사’, ‘향후 소장급 ↔ 기능장’ 등으로 검토할 수 있다.

한편, 현장에서의 직무와 현행 기능장 자격 종목이 불일치하므로 이를 해소하기 위해 건축 분야 기능장 확충 및 토목 분야 기능장 신설 등도 고민해야 한다. 예컨대, 건축 분야의 경우 현행의 건축습식시공기능장(조적, 미장, 타일, 방수)과 건축목재시공기능장(창호, 가구 등) 이외에 건축골조시공기능장(철근, 콘크리트, 형틀, 비계)과 건축마감시공기능장(온수, 온돌, 도장, 도배)을 추가해야 할 것이다. 토목 분야의 경우에도 현재는 기능장이 존재하지 않는데 건설기계장비기능장(건설기계장비 분야)과 도로포장기능장(아스팔트도로, 콘크리트도로 등)에 대한 현장의 수요가 존재하므로 이들을 신설하는 방안을 검토해 보아야 한다.

한편, 자격증의 등급 및 명칭에 대해서도 기능계열을 현행 3등급에서 산업기사를 세분하여 4등급으로 조정하는 방안을 생각해볼 수 있다(기능장, 고급산업기사, 초급산업기사, 기능사). 이때 산업기사 명칭은 현장의 이미지가 있으므로 기능계열에서 사용하고, 기술계열에서는 기사의 명칭에 급수를 표시해 사용하는 방안을 검토할 수 있다.

이러한 자격 체계 개편은 현장성 및 직업전망에 대한 고려와 동시에 이루어져야 할 것이다(표 66 참조). 건설현장의 작업 중에 필요한 직무의 능력과 자격증 시험 내용을 일치시킴으로써 현장성 및 직업전망을 하나로 묶어 주어야 하기 때문이다. 이러한 내용을 노동부의 국가자격체계와 건교부 건설산업기본법의 체계에 일관되게 반영시켜야만 ‘교육훈련 - 자격 - 현장의 생산과정’이 맞물려 작동하게 될 것이다.

<표 > 건설산업 기능계열 분야의 자격증 등급 체계 및 활용 방안(안)

구 분	요구 능력 수준	응시 요건	활용 방안
기능장	․현장 총괄 관리 능력 ․고급 이론, 고급 적산, 중급 구조 역학, 고급 공정관리, 중급 교육학, 현장 경력	하위 자격 및 경력 필수	․대규모 전문직종 현장 대리인 ․기능대학 교수 ․전문건설업자 창업 지원
고급산업기사	․단일 공종 관리 능력 ․고급 이론, 중급 적산, 중급 공정 관리, 기초 구조 역학, 초급 교육학, 현장 경력	학력 또는 경력	․중규모 전문직종 현장 대리인 ․공고 또는 직훈의 실기 교사 ․고급 인스펙터
초급산업기사	․복수직종 숙련 ․중급 이론, 기초 적산, 기초 공정 관리, 현장 경력	학력 또는 경력	․소규모 전문직종 현장 대리인 ․초급 인스펙터
기능사	․단일직종 숙련 ․기초 이론	요건 무	․필수 보유 인력

② 자격 검정의 현장성 강화

자격증이 가치 있는 자격증으로서 통용되기 위해서는 검정과정이 엄격해야 한다. 다시 말해 자격증 소지자는 자격증 미소지자에 비해 직무수행 능력이 뛰어나다는 점을 입증해 줄 수 있어야 한다. 그러기 위해서는 자격을 검정하는 내용과 방법이 현장의 직무수행 능력과 결합되어야 한다. 첫째, 자격검정의 현장성을 높일 수 있는 방법을 강구해야 한다. 이를 위해서는 자격검정 과정에서 현장경력이나 실기를 보다 높이 평가해야 한다. 물론 상위 자격증에서는 감독, 관리, 교육 능력도 아울러 평가해야 한다. 검정의 현장성을 제고할 수 있는 방안으로서 현장에서 검정을 실시하는 방안에 대해서도 검토해야 한다. 둘째, 타 산업과의 차별성을 반영하되 건설산업 내에서는 단일체계를 유지해야 한다. 건설현장에 적합한 형태로 체화(體化)된 비공식제도의 자격인정 관행을 일반화하고 공식화하되 건설업 차원의 단일체제로 구축해야 한다. 나아가 국가로부터 공인을 받음으로써 사회적으로도 그 가치를 인정받아야 한다.

마. 재원 마련

상술한 바와 같이 교육훈련 및 자격 체계를 구축하고 운영하는 데에는 많은 재원이 소요된다. 이를 마련하는 방법은 크게 공공부문의 지원과 산업차원의 자체 조달이다. 먼저 정부 또는 공공부문의 지원이다. 교육훈련 및 자격 체계를 구축하고 운영하는 데 필요한 지출 항목은 훈련시설의 신축 및 유지, 기자재의 구입 및 관리, 훈련 및 자격검정 수행 등이다. 1) 훈련과 자격을 담당하는 노동부가 지원할 수 있는 방안 이다. 고용보험의 직업능력개발사업을 비롯하여 근로자의 직업훈련을 촉진하는 관련 법령을 근거로 지원할 수 있다. 특히, 고용보험법은 건설산업의 사업주 단체가 실시하는 훈련에 대해서는 아무런 지원한도를 두고 있지 않다. 2) 건설산업을 관장하고 있는 건설교통부가 지원하는 방안이다. 건산법 제6조 건설산업진흥기본계획의 수립에도 포함되어 있듯이 ‘건설기술인력의 육성에 관한 대책’ 차원에서라도 지원할 수 있다. 또한 2006년 말 추진 중인 법 개정안에는 보다 직접적인 건설근로자 육성 근거를 규정하고 있다. 3) 교육인적자원부의 지원방안이다. 건설관련 공고 교육과정은 숙련인력 양성을 위한 토대가 되어야 하므로 고등학생의 교육과 관련하여 지원하는 방안을 강구할 수 있을 것이다. 4) 지방자치단체 차원의 지원이다. 각 지자체가 소유하고 있는 시유지를 훈련시설의 장소로 활용할 수 있도록 협조하거나 운영비의 일부를 지원할 수 있다.

둘째, 건설산업 차원의 재원 마련이다. 일반적인 교육훈련에 소요되는 재원에 대해 정부나 공공부문에서 지원한다고 하더라도 그 밖에 건설산업의 교육훈련에 필요한 고유한 지출 항목이 존재한다. 여기에 소요되는 재원은 건설산업 차원에서 마련하여야 한다. 별도의 지출 항목이란 훈련기구의 운영비, 공고 또는 직업전문학교 학생에 대한 장학금, 훈련수당, 실습수당 등이다. 1) 건설단체총연합회(이하 건단련) 구성 단체로부터 일정 재원을 갹출하는 방안이다. 장점은 회원단체간 공감대를 형성할 수 있다면 별도의 법적인 조치 없이 건단련 차원에서 재원 마련이 가능하다는 것이다. 단점은 건단련 회원단체가 임의가입 형식을 취하고 있어 누락된 사업주가 존재하므로 형평성 문제가 제기될 수 있다. 2) 건설산업 사업주로부터 고용보험료 징수시 일정요율의 금액을 추가로 징수하여 전달받는 방안(가칭 ‘건설산업교육훈련촉진수당’)이다. 장점은 건설산업의 모든 구성원이 포함될 수 있어 형평성 논란이 예방된다는 점이다. 반면 단점은 건설산업에 고유한 수당의 징수 및 전달을 일반적인 고용보험료 징수체계에 규정해야 하는 부담이 있다. 3) 건설근로자퇴직공제부금 징수 시 일정금액을 추가로 징수하는 방안이다. 장점은 건설산업에 고유한 재원을 건설산업 고유의 운영주체가 징수한다는 점이다. 단점은 건설근로자공제회의 조직이 아직 크지 못하다는 점이다.

건단련은 대한건설협회, 해외건설협회, 한국주택협회, 대한주택건설협회, 대한전문건설협회, 대한설비건설협회, 대한건축사협회, 한국건설감리협회, 대한건설기계협회, 한국골재협회, 한국건설기술인협회, 건설공제조합, 전문건설공제조합, 대한설비건설공제조합, 한국엔지니어링진흥협회, 엔지니어링공제조합, 건설근로자공제회 등 총 17개의 회원단체로 구성되어 있다.

외국 사례로서 일본의 경우 2)와 같이 1/1,000을 별도로 징수하고 있으며, 독일의 경우에는 건설산업에 고유한 사회복지기금에서 징수하고 있다. 현실적으로는 공공부문으로부터의 지원과 산업차원에서의 자체 조달 두 가지 방안을 병행해야 할 것으로 판단된다.

바. 교육훈련 및 자격 체계 구축 방안 요약

위에서 논의한 교육훈련 및 자격 체계 구축 분야의 고용개선 방안을 <표 67>과 같이 요약할 수 있다.

<표 > 주요 분야별 건설근로자 고용개선 방안 요약

분 야	정책 목표	주요 내용	필요 조치 또는 선결 조건
교육훈련 및 자격	건설산업 전담기구 설치	․업종별 수직적 패러다임 전환 ․비정규직 및 건설업의 특성 반영	․노/사/정(건교,교육,노동) 참여 촉진 ․건설산업 차원의 전담기구 설치
	직업전망 제시 및 현장성 제고	․현장의 기능인력 활용 제도화 ․교육자로서의 활용 제도화 ․사업주로서의 창업 시 우대 ․청년층에 대한 인센티브 부여 ․교육훈련의 실기능력 제고 ․교육훈련 및 현장 간 연계	․건산법에 기능인력 활용 규정 ․교육자로 규정, 관련 과정 개설 ․창업 시 우대 조치 확대 ․학생/훈련생 병역특례 부여 ․실기교육 여건 개선 ․현장 연계프로그램 마련
	훈련 시설 확충 및 실시	․훈련 참여 기회 제공 ․훈련 참여 여건 조성	․전국 차원에서의 훈련시설 배치 ․훈련 수당 지급, 저녁/겨울철 활용
	자격체계 개선 및 검정	․현장 직무와 연계된 자격 구축 ․현장성 높은 자격 검정	․직종 및 숙련등급 조정 ․자격 검정의 현장성 강화

취업알선망 구축

취업알선망 구축 분야의 주요 개선 사항은 건설근로자의 특성을 반영한 취업알선, 근로경력 정보 제공, 구인노력 인정, 건설노동시장 정보 제공, 중간착취 억제 등이다. <표 68>에서 보듯이 현행 취업알선기구 및 경로의 역할과 한계점으로부터 향후 추진해야 할 기본적인 개선방향을 도출할 수 있다.

<표 > 건설기능인력에 대한 각종 취업경로의 역할 및 한계점 비교

취업알선 기구 및 경로 당사자별 판단기준		일일취업 알선센터 (노동부)	유료직업소개소	새벽 인력시장	십장의 인적유대	무료취업 알선센터 (노조)
구인자 (건설사업주)	․양질의 노동력 풀 보유	×	△	△	○	△
	․맞춤인력 구인 가능성	×	△	△	○	○
	․‘구인노력’ 인정(고용허가제)	○	×	×	×	△
구직자 (건설근로자)	․충분한 일자리 확보	×	△	△	△	△
	․중간착취 억제	○	×	△	×	○
	․‘구직노력’ 인정(실업급여)	○	×	×	×	△
	․근로경력정보 관리 및 제공	△	×	×	×	△
	․기타 노동관련 서비스 제공	○	×	×	×	○
정 부 (노동부/건교부)	․건설노동시장 정보 제공	△	×	×	×	△
교육훈련기관	․교육훈련의 방향 제시	×	×	×	×	△

주 : ○는 충족, △는 부분충족, ×는 미충족을 의미함.

먼저 양질의 노동력 풀 보유라는 덕목을 잘 충족시키는 경로는 십장의 인적유대이며 부분적으로 충족시키는 경로는 유료직업소개소, 새벽인력시장, 노조의 무료취업알선센터인 것으로 평가되었다. 이것은 양질의 숙련인력에 대한 보유 규모에 달려있다. 현재는 개별 십장 또는 팀장의 인적유대에 의존하여 노동력 수급이 이루어지고 있으나 이것을 보다 광범위한 차원에서 관리하는 틀이 필요하며 그 가능성을 노조의 무료취업알선센터에서 엿볼 수 있다.

둘째, 맞춤인력 구인 가능성에 대해서는 십장의 인적유대와 노조의 무료취업알선센터가 잘 충족시키고 있으며, 유료직업소개소와 새벽인력시장은 부분적으로 충족시키는 것으로 평가되었다. 동 항목의 핵심은 자격증 제도가 작동하지 않는 상황에서 건설기능인력의 직종 및 숙련수준을 여하히 가려낼 수 있느냐에 있다. 여기서 인적유대와 노조의 센터에 공통점은 실제 건설현장의 경험이 많은 십장 또는 숙련공이 구직자의 숙련수준을 파악한다는 것이다.

셋째, 고용허가제 도입을 상정할 경우의 ‘구인노력’에 대한 인정에 대해서는 단연 노동부의 무료취업알선센터의 평가가 높았다. 그 이유는 정부의 조직으로서 공공성을 담보하고 있기 때문이다. 그 이외에 노조의 무료취업알선센터가 부분적인 충족 가능성을 지니고 있는 것으로 평가하고 있다. 그 이유는 현재 일정한 공익기능을 수행하고 있으므로 정부로부터 사업주의 ‘구인노력’을 입증할 수 있는 기구로 지정 받을 가능성이 있다고 판단하기 때문이다. 또한 실업인정에 필요한 ‘구직노력’에 대해서도 ‘구인노력’의 항목과 동일하게 평가할 수 있다.

넷째, 구직자의 충분한 일자리 확보에 대해서는 노동부의 일일취업센터를 제외한 4개의 경로가 부분적으로 충족시키는 것으로 평가되었다. 이것은 사업주로부터 얼마나 많은 일자리 정보를 확보하여 근로자에게 제공할 수 있느냐로 평가된다. 하지만 아직까지는 구인정보의 수집 범위가 좁고 전국적인 네트웤이 미약하며 체계적이지 못하다는 한계를 지니고 있다. 현재 가장 진전된 형태가 노조의 무료취업알선센터라고 할 수 있다.

다섯째, 중간착취 억제에 대해서는 노동부의 일일취업센터와 노조의 무료취업알선센터가 가장 높게 평가되었다. 양자의 공통점은 취업알선 업무에 대한 외부로부터의 지원이 이루어지고 있다는 것이다. 노동부의 센터는 정부로부터 지원 받으며, 노조의 센터는 실업극복운동본부로부터 지원 받고 있다. 반면, 유료직업소개소는 소개료 자체를 당해 조직의 운영 재원으로 삼고 있기 때문에 중간착취의 가능성을 불식시키기 어렵다.

여섯째, 근로경력 정보의 관리 및 제공에 대해서는 아직까지 이를 제대로 담당하는 취업경로는 없는 것으로 보인다. 그 이유는 대부분의 건설기능인력을 포괄하는 곳이 없고 나아가 이들의 근로경력에 대한 정보가 취합되는 구조가 없기 때문이다. 다만, 공공성을 띤 노동부의 일일취업알선센터와 향후 가능성을 지닌 노조의 무료취업알선센터가 중간 정도의 평가를 받고 있다.

일곱째, 기타 노동관련 서비스 제공에 대해서는 노동부의 일일취업알선센터와 노조의 무료취업알선센터가 높은 평가를 받고 있다. 전자는 공공성을 띤 정부의 하위조직으로서 그리고 후자는 근로자 권익을 보호하는 자치단체로서 관련 서비스를 제공하고 있다.

여덟째, 건설노동시장 정보의 제공에 대해서는 근로경력 정보의 관리 및 제공 항목과 동일한 평가가 가능하다. 또한 교육훈련의 방향 제시에 대해서는 현재 숙련공 정보를 상대적으로 많이 보유하고 있는 노조의 무료취업알선센터가 중간 정도의 평가를 받을 뿐이다. 대개 숙련공에 대한 정보를 광범위하고 체계적으로 보유하고 있지 못하기 때문이다.

가. 건설근로자의 특성을 반영한 취업알선

비정규근로자이자 자격증 활용 및 근로경력 관리가 미흡한 건설근로자에 대한 취업알선에는 여러 가지 어려움이 따른다. 따라서 이러한 특성을 감안하여 건설산업의 민간 취업알선망을 활용하는 방안과 전국 차원의 네트웤 구축을 지원하여 관련 인프라를 효과적으로 갖추도록 유도하는 방안을 적극적으로 검토해야 한다(그림 93 참조).

<그림 > 건설근로자의 특성을 반영한 취업알선 추진 방향

정책 목표		건설근로자의 특성을 반영한 취업알선
주요 내용		․건설근로자의 특성 반영 ․체계적인 구인/구직 매개
필요 조치 또는 선결 조건		․건설산업의 민간 취업알선망 활용 ․전국 차원의 네트웤 구축 지원

1) 정책 목표 : 건설근로자의 특성을 반영한 취업알선망 구축 및 활용

건설일용근로자의 특성을 잘 파악하고 있는 민간 취업알선망(이하 단순히 ‘센터’라고 지칭)을 발굴하고 지원함으로써 건설일용근로자에 대한 구인 및 구직을 효과적으로 매개하고자 한다.

2) 주요 내용

① 건설근로자의 특성 반영

<표 69>에서 보는 바와 같이 건설일용근로자는 일반근로자에 비해 구인․구직 업무가 일상적이고 숙련인력 여부에 대한 확인이 어려우나 수습기간 없이 바로 직무에 투입해야 하므로 취업알선자의 숙련 수준에 대한 분별능력이 매우 중요하다. 하지만 이들에 대한 근로경력 관리 또는 피보험자 관리가 미흡해 노동부의 고용지원센터 또는 일일취업센터가 건설일용근로자에 대한 취업알선을 담당하기에는 많은 어려움이 따른다. 따라서 이들의 특성을 잘 파악하고 있는 민간기구를 활용하려는 것이다.

<표 > 건설일용근로자에 대한 취업알선 업무의 특성

	건 설 일 용 근 로 자	일 반 근 로 자
구인 측면	․일용직 중심의 고용구조를 지니고 있으며 공종별로 순차적으로 공사가 진행되므로 구인규모가 크고 구인활동이 일상적임. ․장기고용계약이 거의 없고 이직예고 또한 없어 노동력 동원에 불확실성이 상존하므로 작업시작 직전인 새벽시간에 구인활동을 하는 경우도 있음. ․고용관계가 일회적인 경우가 많으므로 채용절차가 매우 단순함. ․수습 또는 교육기간 없이 채용과 동시에 작업에 투입하므로 숙련노동력의 경우 선별이 중요함.	․상용직 중심의 고용구조와 여러 업무가 동시에 진행되므로 구인규모가 작고 구인활동이 일시적임. ․대부분의 근로자가 장기고용계약되어 있고 이직예고가 일반적이므로 구인의 여유를 가짐. ․상용관계가 많으므로 채용시 선발절차가 까다로움. ․채용 후 일정기간의 수급 또는 교육이 진행되어 선별의 위험이 분산됨.
구직 측면	․일용근로자에게 구직활동은 일상적임. ․임금 등 근로조건도 중요하지만 일거리에 관한 유무 자체가 중요함.	․상용근로자에게 구직활동은 일시적임. ․일거리 유무 자체도 중요하나 임금 등 근로조건과 전망 등이 중요함.
정보 매개 기구 측면	․숙련공의 경우 맞춤서비스가 매우 중요하나 공식적인 판단자료가 부족해 현장을 모르는 일반상담원에 의할 경우 취업알선 오류(mismatch)의 가능성이 높음. ․비숙련공의 경우에는 단순한 일거리와 노동력의 매개로 취업알선 오류(mismatch)의 가능성 적음. ․일자리 파악노력이 일상적으로 실시되어야 함. ․공급된 노동력에 대한 수요자의 만족여부를 일상적으로 확인해야 함.	․구인직무의 특성 및 구직자의 특성에 관한 고려 소홀시 취업알선 오류(mismatch) 발생함.

자료 : 심규범 외(2003), 건설기능인력 수급 안정화 대책 연구, 국토연구원

② 체계적인 구인․구직 매개를 위한 네트웤 구축

건설일용근로자들은 지리적으로 고정된 하나의 현장에서만 일을 하는 것이 아니라 관련 직종의 일이 진행되는 현장이라면 전국의 어디든지 옮겨 다닌다. 물론 서울에 거주하는 근로자는 대개 서울, 인천, 경기 등지에서 일하는 경우가 많으나 직종에 따라서는 전국을 상대로 이동하기도 한다. 따라서 <표 70>에서 보듯이 근로자와 일자리를 매개하기 위해서는 단위 지역 차원의 정보와 더불어 광역 지역 차원의 정보도 필요하다. 그러므로 지역 및 전국 차원의 네트웤을 구축하여 효율성을 높여야 한다.

<표 > 정보매개기구에서 제공할 정보 내용

	구 인 란	구 직 난
지역정보 (세부정보)	․당해 지역에서 가용한 근로자의 직종별․기능정도별 전체 현황을 게시 ․현재 구직하지 못한 근로자에게 신고하도록 유도해 즉각 동원가능한 근로자에 대한 정보 게시	․당해지역에서 진행중이거나 장차 진행될 건설공사의 규모, 기간, 소요직종 및 근로자수 등의 정보를 시기순으로 게시
광역정보 (개괄정보)	․당해지역 외부에서 활용할 수 있는 노동력 정보를 중앙조직으로 받아 게시 ․현재 구직하지 못한 근로자에게 신고하도록 유도해 즉각 동원가능한 근로자에 대한 정보 게시	․당해지역 외부에서 진행중이거나 장차 진행될 건설공사의 규모, 기간, 소요직종 및 근로자수 등의 정보를 중앙조직으로 받아 시기순으로 게시

자료 : 심규범 외(2003), 건설기능인력 수급 안정화 대책 연구, 국토연구원

3) 필요 조치 또는 선결 조건

① 건설산업의 민간 취업알선망 활용 확대

건설근로자를 대상으로 취업알선 업무를 효과적으로 수행하고 있는 민간 취업알선망을 발굴하고 이들이 상호 연계되도록 적극적으로 유도해야 한다. 특히 일자리 정보 수집에 유리한 사업주단체의 ‘건설인력관리센터’ 및 숙련공 정보 수집에 유리한 근로자단체의 ‘무료취업알선센터’의 참여 및 연계가 필수적이다. 또한 업종별 사례로서 전기공사협회 및 지역 민간단체인 청주 경실련의 사례도 향후 확대 발전시켜야 할 취업알선망으로 판단된다.

② 전국 차원의 네트웤 구축 지원 확대

전국을 활동무대로 삼고 있는 건설산업의 구인자와 구직자를 효과적으로 매개하기 위해서는 전국 차원에서 취업알선망의 네트웤을 구축하여야 한다. 이를 위해서는 먼저 건설분야 민간 취업알선망의 전국적인 네트웤화를 적극적으로 지원하고 다음으로는 노동부의 워크넷과 건설분야의 민간 네트웤을 상호 연계하거나 링크하는 방안을 생각해 보아야 한다.

첫째, 건설분야 민간 취업알선망의 전국 네트웍 구축이다. 현재 전국 차원에서 네트웤을 구축하고자 계획하고 있는 곳이 건단련 산하의 건설인력관리와 근로자 단체의 무료취업알선센터 그리고 전기공사협회의 네트웤이다. 그리고 경실련의 네트웤 역시 건설근로자를 대상으로 하므로 당해 지역의 건설분야의 구인자 및 구직자 정보를 전국 차원의 정보망과 연계할 필요가 있다. 건단련의 건설인력관리센터는 동 센터를 주관하는 3개 단체의 각 시․도회별로 대한건설협회 16명, 전문건설협회 16명, 설비협회 13명 등 총 45명이 취업알선담당자로 지정되어 있다. 근로자 단체의 무료취업알선센터는 전국의 약 20여 곳에 건설연맹의 지부가 존재하는 지역마다 취업알선 네트웤을 구축하고 이를 연계시키고자 한다. 전기공사협회 역시 각 지부에 이러한 취업알선 사무소를 개설하고 전산망으로 연계시키고자 한다. 물론 이 과정에서는 노동부 지원 이외에 자체적인 조직들의 헌신적인 자구노력이 필요하다. 예컨대, 건단련의 건설인력센터의 경우 건설산업을 구성하고 있는 사업주단체의 적극적인 지원이 필수적이다. 여기서 말하는 지원이란 지역의 센터를 운영하는 데 필요한 물적․인적 지원을 의미한다. 물적 지원이란 센터의 운영에 필요한 사무실 공간, 관련 사무집기 등을 말하며, 인적 지원이란 센터 운영을 전담할 직원의 배치를 말한다. 센터가 자리 잡을 공간은 가능한 한 건설근로자들의 접근이 용이한 곳이어야 한다. 또한 센터를 운영할 전담 직원은 어느 정도 건설현장의 생리를 아는 사람이라야 한다. 이것은 맞춤인력의 공급을 촉진하기 위해서이다. 이러한 여건을 조성하는 것은 전국인 네트웤을 구축하려는 노력에 공통적인 사항이다. 이러한 전국적인 네트웤이 구축될 수 있도록 노동부의 지원을 확대할 필요가 있다.

둘째, 노동부의 워크넷과 건설분야의 민간 네트웤을 상호 연계하거나 링크하는 방안이다. 가장 커다란 취업알선망은 역시 노동부의 워크넷을 비롯한 공공 정보망이다. 따라서 전산업을 아우르는 공공 정보망에서 건설분야의 정보망으로 이어질 수 있는 방안을 강구해야 한다. 이것은 건설분야의 취업알선 정보를 바로 공공 정보망에 연계시키는 방안과 공공 정보망에서 건설분야로 들어갈 수 있도록 링크를 걸어두는 방안이 있는데 초기에는 후자의 방법이 보다 효과적일 것으로 판단된다.

나. 근로경력 정보 제공

건설일용근로자는 개별 기업으로부터 재직증명서를 발급받을 수 없다. 노동부 역시 특정 산업의 근로자들을 대상으로 평생의 정보를 관리하고 이들에게 경력증빙서를 발급하기에는 행정력이 부족하다. 하지만 근로자들이 공식제도의 보호를 받기 위해서는 경력증빙서의 발급이 절실하다. 따라서 건설분야의 센터에서 그 역할을 대신할 필요가 있다(그림 94 참조).

<그림 > 근로경력 정보 제공 추진 방향

정책 목표		근로경력 정보 제공
주요 내용		․경력증빙서 발급
필요 조치 또는 선결 조건		․경력증빙서 발급 기구로서 공인

1) 정책 목표 : 근로경력 정보 제공

건설일용근로자에게 근로경력 정보를 제공함으로써 이들이 제반 공식제도의 적용을 받을 수 있도록 경력증빙서 발급에 필요한 인프라를 확충하고자 한다.

2) 주요 내용 : 경력증빙서 발급

건설분야의 센터로 하여금 건설일용근로자의 평생 경력정보를 관리하도록 하고 이들의 경력증빙서를 발급하도록 한다. 관련 기관들은 센터에서 발급한 자료를 공적 자료로서 활용하도록 한다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건 : 경력자료의 축적과 증빙서 발급 기구로서 공인

건설일용근로자의 경력증빙서를 발급하는 역할은 매우 중요하면서도 위험한 업무이다. 개인정보를 관리하는 업무이기 때문이다. 따라서 이것을 수행하기 위해서는 먼저 경력증빙을 위한 자료의 축적이 있어야 하고, 다음으로는 개인정보를 다루어도 좋다는 공인이 주어져야 한다. 마치 건설기술인협회가 건설기술인력의 경력증을 발급하듯이 기능인력에 대한 경력증 발급 기능을 수행함을 의미한다. 여기에는 이러한 기능을 수행하도록 건설교통부와 노동부의 인정이 필요할 것으로 판단된다.

첫째, 경력증빙서 발급 기구로서 공인을 받아야 한다. 이를 위해 건설교통부는 센터를 건설산업기본법령에 규정하여 공식적인 법적 지위를 부여하고 노동부는 이를 ‘고용촉진시설’로 지정할 필요가 있다.

둘째, 건설근로자의 경력정보를 수집하고 축적하여야 한다. 경력증빙에 필요한 자료의 수집은 고용보험 피보험자 관리 데이터를 활용할 수 있을 것이다. 이때 노동부로부터 전달받을 고용보험 DB의 항목은 주로 건설기능인력의 신상정보와 근무장소, 근로기간, 임금 등이다. 고용보험법시행규칙 별지 제14호(고용보험 피보험자격취득신고서)와 제15호(고용보험 피보험자격상실신고서) 서식의 내용으로부터 추출할 수 있다. 그 외 노동부에서 관리하고 있는 Work-net에서 건설기능인력의 정보를 연계할 수 있다.

■ 고용보험 DB에서 필요한 항목

사업장 기호(사업장 및 현장별 관리번호), 고용보험 하수급인 관리번호(건설공사 등의 미승인 하수급인에 한함), 사업장 명칭, 영업소 명칭(건설현장의 명칭이 필요함), 소재지 (사업장 및 현장을 별도로 받아야 할 것임), 연락처(사업장 및 현장의 전화번호, 팩스, 휴대전화), 피보험자 인적사항(성명, 주민등록번호, 주소, 연락처), 고용형태(정규, 비정규), 자격취득일, 취득사유(신규졸업자 채용, 경력직 채용, 기타), 채용일, 상실연월일, 상실사유(개인사정, 회사사정, 기간만료, 기타 등 13가지 사유), 학력, 직종, 월 평균임금(건설현장의 경우 실제 지급임금)

※ 서식에는 없으나 필요한 항목 : 고용관리책임자 성명 및 연락처, 자격면허, 숙련정도

■ 노동부 Work-Net 구직등록 내용 중 필요한 DB 항목

희망직종(희망직종이 건설현장 기능직인 경우), 구직자 인적사항(성명, 연령, 주소, 연락처), 학력 및 전공, 훈련경력, 근무경력, 자격면허, 희망임금, 고용형태, 직무내용

한편 이러한 정보를 전달받을 수 있는 근거를 열거하면 다음과 같다. 제1안은 노동부로부터 센터가 직접 전달받는 방법이다. 「고용정책기본법」 제21조 및 동법 시행령 제16조에 의해 센터를 노동부장관이 지정하는 고용촉진시설로 지정한다. 센터가 고용촉진시설로 지정되기 위해서는 「노동부소관비영리법인의설립및감독에관한규칙」 제3조에 의해 법인설립허가를 받아야 한다. 센터의 주요 업무 중 하나가 건설근로자의 취직․고용문제에 대한 상담 등 고용촉진을 위한 업무이므로 고용촉진시설로서 그 의미가 합당하다. 그리고 「공공기관의정보공개에관한법률」 제7조 제6항 다호에 의해 한국고용정보원으로부터 고용촉진시설인 센터에 직접 고용보험 DB를 전달받는다. 이것은 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보는 비공개대상정보에서 제외된다는 내용에 해당한다.

자세한 내용은 심규범(2001), 건설기능인력의 효율적 관리방안, 한국건설산업연구원 참조.

제2안은 제1안이 어려울 경우 건설교통부에서 정보를 매개하여 센터로 전달하는 방안이다. 건설산업기본법 제24조 제3항에 의해 건설교통부에서 노동부에 자료의 제출을 요청한다. 건설교통부장관은 건설산업정보를 종합관리할 의무가 있고, 그 정보에 건설사업관리에 필요한 인력의 수급상황이 포함되어 있다. 건설기능인력에 관해 신뢰할 만한 어떤 통계자료도 존재하지 않는 상황에서 기능인력에 대한 가장 정확한 자료는 내년부터 확대 적용되는 고용보험을 통해 얻어지는 자료라고 할 수 있다. 이를 위해 건설산업기본법 제24조 제1항을 개정하여 건설관련정보 제공범위에 센터를 포함시키는 방안을 검토해야 한다. 이를 근거로 노동부에서 받은 고용보험 DB를 센터에 제공할 수 있도록 하기 위해서이다. 고용보험 DB를 기반으로 건설기능인력 풀을 조성함으로써 건설업체 및 건설산업의 인력수급계획을 원활히 수립할 수 있도록 신뢰할 수 있는 기초자료를 제공할 수 있다. 나아가 경력과 숙련수준을 파악할 수 있으므로 기술력이 확실한 기능인력을 구분할 수 있으므로 부실시공방지에도 기여할 수 있다. 또한, 개별 근로자의 경력관리를 함으로써 지금까지 도외시 되어왔던 근로자로서의 신분증빙이 가능하여 건설산업의 이미지 제고에도 큰 역할을 할 것이다.

다. 구인노력 인정

고용허가제 하에서 건설사업주가 외국인근로자를 고용하기 위해서는 그 전제조건으로서 내국인에 대한 구인노력이 선행되어야 한다. 센터를 통한 구인노력도 여기에 해당하도록 인정할 필요가 있다(그림 95 참조).

<그림 > 구인노력 인정 추진 방향

정책 목표		구인노력 인정
주요 내용		․고용허가제의 활용 요건 충족
필요 조치 또는 선결 조건		․고용촉진기구로 인정

1) 정책 목표

건설분야의 민간 취업알선기구를 통한 구인노력도 고용허가제를 활용할 수 있는 요건으로서 공인받을 수 있도록 하여 사업주의 활용을 촉진하려는 것이다.

2) 주요 내용 : 고용허가제의 활용 요건 충족

센터가 접수한 ‘구인노력’에 대해서도 노동부의 공인을 받을 수 있도록 지위를 부여한다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건 : 고용촉진기구로 인정

센터가 접수한 ‘구인노력’에 대해서도 노동부의 공인을 받기 위해서는 노동부가 센터를 공식적인 ‘고용촉진기구’로 인정받아야 할 것으로 판단된다. 그리고 센터에 대한 구인노력을 인정할 수 있다는 명문의 규정을 두어야 할 것이다.

라. 건설노동시장 정보 제공

현재 건설노동시장에 관한 현실적인 정보는 일면적이거나 일시적인 수준에 그치고 있다. 따라서 센터로 하여금 종합적인 건설노동시장 정보를 제공하도록 한다(그림 96 참조).

<그림 > 건설노동시장 정보 제공 추진 방향

정책 목표		건설노동시장 정보 제공
주요 내용		․수급 상황 및 임금 정보 제공
필요 조치 또는 선결 조건		․고용보험 및 퇴직공제 DB 활용

1) 정책 목표

센터가 건설노동시장에 대한 종합적인 정보를 주기적으로 제공하도록 함으로써 관련 당사자의 올바른 의사결정을 돕고 정책수립의 효율성을 제고하도록 유도한다.

2) 주요 내용 : 수급 상황 및 임금 정보 제공

특히, 건설기능인력의 직종별 또는 숙련수준별 수급 상황 및 임금 정보를 제공하도록 한다. 이것은 근로자의 직업전망, 사업주의 경영전략, 정부의 정책수립, 교육훈련기관의 직종 및 신규 학생 모집 등에 지대한 기여를 할 것으로 기대된다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건 : 고용보험 및 퇴직공제 DB 활용

건설인력관리센터는 직종별 및 숙련수준별로 건설노동시장의 수급 정보를 주기적으로 발표해야 한다. 이를 위해 위에서 언급한 고용보험 피보험자 관리 정보와 실제 센터를 통해 발생하는 구인 및 구직 동향을 통해 건설노동시장의 노동력 수급 정보를 취합하여야 한다. 이러한 기능을 수행하기 위해 중앙 센터에 전문분석인력을 배치하여야 한다.

또한 여기에서 제공되는 자료는 교육훈련기관에게 훈련의 방향을 제시할 수 있다. 지금까지는 어느 직종의 어느 숙련수준에 대해 교육훈련을 실시해야 하는지에 대한 체계적인 정보가 없었으므로 직종의 개폐 또는 직종별 정원을 조정할 때 자료가 부족하다. 하지만 센터가 현장의 필요성이 제대로 반영된 정보를 제공한다면 보다 정확한 방향으로 이끌게 될 것이다. 이를 위해서는 역시 전문분석인력의 확보가 요구된다.

마. 중간착취 억제

현재 불법 용역센터에서 행해지고 있는 임금 10% 수준의 소개료를 근절해야 한다. 이것은 근로자의 임금에 대한 중간착취일 뿐만 아니라 건설분야 민간취업알선망의 정착을 가로막는 위험한 걸림돌이기도 하다(그림 97 참조).

<그림 > 중간착취 억제 추진 방향

정책 목표		중간착취 억제
주요 내용		․불법 및 과다 소개료 억제
필요 조치 또는 선결 조건		․불법 직업소개소 단속 강화

1) 정책 목표

건설근로자가 일자리 소개비의 명목으로 임금 중 일부를 과다하게 떼이지 말아야 한다. 그러기 위해서는 불법 용역센터의 과다한 소개료 징수를 강력하게 단속하여야 한다.

2) 주요 내용 : 불법 및 과다 소개료 억제

건설현장의 직종은 대체로 파견금지의 대상이다. 따라서 건설근로자를 파견형식으로 소개하는 행위는 불법이다. 또한 직업안정법에 규정된 소개료를 넘는 과다 소개료에 대한 단속을 보다 강화해야 한다.

3) 필요 조치 또는 선결 조건 : 불법 직업소개소 단속 강화

주기적으로 이루어지고 있는 불법 직업소개소에 대한 단속을 크게 강화하여야 한다. 근로자에 대한 신고포상제를 도입한다면 더 큰 효과를 기대할 수 있을 것이다.

바. 재원 마련

재원 조달 방안은 크게 세 가지로 나뉜다. 첫째, 고용보험의 지원이다. 향후 건설근로자에 대한 민간취업알선기구에 대한 지원을 대폭 강화하여 전국적인 네트웤의 구축 및 효과적인 운영을 지원해야 한다. 둘째, 수수료에 의한 재원 조달이다. 이것은 한국건설기술인협회에서 각종 증빙자료를 발급하고 징수하는 수수료에 의해 기관을 운영하는 것과 유사한 방식이다. 향후 건설기능인력에 대한 교육훈련 및 자격 체계를 정비하고 이것을 관련 제도에서 공식적으로 활용되도록 할 경우 그 수수료 규모는 매우 커질 수 있다. 셋째, 건단련에 의한 지원이다. 이것은 건설산업을 구성하고 있는 사업주 단체에 의한 지원으로서 주로 센터의 지역조직 운영과 관련될 것이다.

사. 취업알선 개선 방안 요약

상술한 건설분야의 민간 취업알선망의 역할과 각 경제주체와의 관계를 요약하여 그림으로 제시하면 <그림 98>과 같다. 먼저, 건설근로자와의 관계이다. 센터는 일상적으로 건설근로자에게 일자리 정보를 제공한다. 그리고 근로자의 요구에 따라 근로경력 증빙서를 발급한다. 또한 사회보험이나 각종 노동 관련 서비스를 제공한다. 반대로 건설근로자는 구직 요청을 함으로써 자신의 노동력 정보를 센터에 입력시킨다. 실업의 경우 센터에 일자리를 문의함으로써 구직활동을 인정받을 수 있도록 해야 한다.

둘째, 건설사업주와의 관계이다. 센터는 건설사업주에게 직종별, 숙련수준별, 지역별 건설노동력 정보를 제공한다. 반대로 건설사업주는 센터에 구인 요청을 함으로써 일자리 정보를 전달한다. 고용허가제가 도입될 경우 동일한 방법으로 구인노력을 실시하고 이것을 공인 받을 수 있도록 해야 한다.

셋째, 정부와의 관계이다. 센터는 정부에게 건설노동시장의 인력과부족 또는 임금 등의 정보를 체계적으로 정리하여 전달한다. 또한 근로자의 구직노력이나 사업주의 구인노력에 대한 정보를 제공한다. 반대로 정부는 센터의 노동력 풀 구축 및 근로경력 증빙을 돕기 위해 고용보험 피보험자 중 건설기능인력 정보를 센터에 전달한다. 또한 고용촉진기구로서 그리고 구인 및 구직 노력을 담당할 수 있는 기구로서 인정하고, 고용보험 기금 등으로부터 정부 차원의 재정이 지원되도록 한다.

넷째, 교육훈련기관과의 관계이다. 센터는 교육훈련기관에 직종별, 숙련수준별, 지역별 인력과부족 정보를 전달함으로써 교육훈련의 방향을 제시하여야 한다. 반대로 교육훈련기관은 훈련수료생 정보를 센터에 전달한다.

<그림 > 건설산업차원의 취업알선망 구축 및 역할

자료 : 심규범 외(2003), 건설기능인력 수급 안정화 대책 연구, 국토연구원

취업알선 분야의 고용개선 방안을 요약하면 <표 71>과 같이 정리할 수 있다.

<표 > 취업알선 분야의 고용개선 방안 요약

분 야	정책 목표	주요 내용	필요 조치 또는 선결 조건
취업알선	건설근로자의 특성을 반영한 취업알선	․건설근로자의 특성 반영 ․체계적인 구인/구직 매개	․건설산업의 민간 취업알선망 활용 ․전국 차원의 네트웤 구축 지원
	근로경력 정보 제공	․경력증빙서 발급	․경력증빙서 발급 기구로서 공인
	구인노력 인정	․고용허가제의 활용 요건 충족	․고용촉진기구로 인정
	건설노동시장 정보 제공	․수급 상황 및 임금 정보 제공	․고용보험 및 퇴직공제 DB 활용
	중간착취 억제	․불법 및 과다 소개료 억제	․불법 직업소개소 단속 강화

분야별 고용개선 방안 요약

상술한 주요 분야별 고용개선 방안을 요약하면 <표 72>와 같이 정리할 수 있다.

<표 > 주요 분야별 건설근로자 고용개선 방안 요약

분 야	정책 목표	주요 내용	필요 조치 또는 선결 조건
근로조건 및 복지	고용관계 명확화	․불법 다단계 하도급 개선 ․고용관리책임자 선임 강화	․시공참여자 제도 폐지 ․직접생산 비용 경감, 가점 부여 ․고용관리책임자 지원 확대
	근로시간 단축	․일요일 휴무 실시 ․주40시간제 정착	․설계 원가에 주휴 수당 반영 ․확대 기준 변경, 추가 수당 확보
	고용안정 제고	․핵심기능인력 보유 촉진 ․핵심기능인력 투입 의무화 ․겨울철 반복적 실업 최소화 ․생산중단 기간의 활용	․기능인력 보유업체 인센티브 부여 ․핵심기능인력 투입 여부 감독 ․겨울철 계속고용유지지원금 도입 ․연차휴가 도입 검토, 고용보험 전자카드 정착
	산업안전 제고	․안전요소의 중복 및 누락 최소화 ․산재예방노력의 촉진 ․위생적인 환경 조성	․산업차원의 기초안전요소 공급, 고용보험 전자카드 정착 ․산재예방노력에 대한 제도화 ․위생 및 편의시설 설치 촉진
	사회보험 적용 (직장가입자)	․효과적인 피보험자 관리 ․건설업체의 행정업무 경감 ․건설업체의 비용부담 경감 ․실업급여의 적정 수급	․고용보험 전자카드 확대 ․적용/징수 관련 중복업무의 일원화 ․사회보험료 확보 ․실업급여 수급 요건 합리화
	노후 대책 강화	․퇴직공제제도의 역할 강화 ․소득저하에 따른 연금 저하 보완	․적용범위 확대 및 부금 증액 ․추가 연금제도 도입 검토
	외국인력 적정 활용	․통제 불가능한 외국인 활용 억제 ․과도한 외국인 활용 억제	․불법체류자 억제 대책 마련 ․현장별 외국인 활용 상한제 검토
교육훈련 및 자격	건설산업 전담기구 설치	․업종별 수직적 패러다임 전환 ․비정규직 및 건설업의 특성 반영	․노/사/정(건교,교육,노동) 참여 촉진 ․건설산업 차원의 전담기구 설치
	직업전망 제시 및 현장성 제고	․현장의 기능인력 활용 제도화 ․교육자로서의 활용 제도화 ․사업주로서의 창업 시 우대 ․청년층에 대한 인센티브 부여 ․교육훈련의 실기능력 제고 ․교육훈련 및 현장 간 연계	․건산법에 기능인력 활용 규정 ․교육자로 규정, 관련 과정 개설 ․창업 시 우대 조치 확대 ․학생/훈련생 병역특례 부여 ․실기교육 여건 개선 ․현장 연계프로그램 마련
	훈련 시설 확충 및 실시	․훈련 참여 기회 제공 ․훈련 참여 여건 조성	․전국 차원에서의 훈련시설 배치 ․훈련 수당 지급, 저녁/겨울철 활용
	자격체계 개선 및 검정	․현장 직무와 연계된 자격 구축 ․현장성 높은 자격 검정	․직종 및 숙련등급 조정 ․자격 검정의 현장성 강화
취업알선	건설근로자의 특성을 반영한 취업알선	․건설근로자의 특성 반영 ․체계적인 구인/구직 매개	․건설산업의 민간 취업알선망 활용 ․전국 차원의 네트웤 구축 지원
	근로경력 정보 제공	․경력증빙서 발급	․경력증빙서 발급 기구로서 공인
	구인노력 인정	․고용허가제의 활용 요건 충족	․고용촉진기구로 인정
	건설노동시장 정보 제공	․수급 상황 및 임금 정보 제공	․고용보험 및 퇴직공제 DB 활용
	중간착취 억제	․불법 및 과다 소개료 억제	․불법 직업소개소 단속 강화

단계적 접근 전략 및 각 당사자의 역할

본장에서는 앞에서 도출한 분야별 고용개선 방안에 대해 각 분야별 사업의 유기적 연관성을 감안하여 추진 시기별로 구분하고 종합적인 로드맵(road-map)을 제시하고자 한다. 또한 개선 방안을 추진하기 위해 필요한 각 당사자의 역할을 정리해 보고자 한다.

단계적 접근 전략

먼저 건설근로자 고용개선을 위한 인프라에 해당하는 사항과 그 위에 배치해야 할 개선 방안에 대해 전체적인 개념도를 생각해 보고, 세부 분야별로 나누어 제시해 보고자 한다.

가. 고용개선 방안의 인프라와 각 분야별 추진 과제의 관계

<그림 99>에서 보듯이 건설근로자 고용개선을 위해 가장 중요한 인프라에 해당하는 조치가 바로 시공참여자 제도의 폐지와 고용보험 전자카드의 전국 확대 적용이다. 전자를 통해 다단계 하도급을 근절시킴으로써 공사비 누수에 의한 근로환경 악화를 막는 한편 고용관계를 명확히 할 수 있다. 후자를 통해 건설일용근로자의 신분과 경력을 되찾아 공식 제도의 적용 기반을 마련할 수 있기 때문이다. 이 두 가지의 기반 위에 기업 차원이 아닌 산업 차원에서 산업안전 및 사회복지 적용, 근로복지, 교육훈련 및 자격, 취업알선 등 고용개선 방안이 도입되고 추진되어야 한다.

<그림 > 건설근로자 고용개선 방안 개념도

나. 근로조건 향상 및 복지 증진

먼저 2007년 상반기에 추진할 사항이다. 다른 조치의 도움 없이 개별적으로 도입될 수 있는 개선방안을 먼저 추진한다. 1) 고용관계를 명확하게 하기 위한 조치로서 직접생산에 수반되는 비용을 확보하는 한편 직접생산 요소에 대해 가점을 부여함으로써 합법적인 건설업자가 건설일용근로자와 직접 고용관계를 맺는 것에 대해 갖고 있는 거부감을 불식시켜야 한다. 또한 직접 고용관계를 맺게 될 경우 근로자에 대한 관리 업무가 필요한데 그 일을 담당한 고용관리책임자에 대한 지원을 강화함으로써 경제적 부담을 덜어주어야 한다. 2) 실질적인 근로시간 단축에 필요한 여건을 조성하는 차원에서 사업주가 근로자에게 지불해야 하는 주휴수당 및 주40시간제 적용에 따르는 추가수당을 확보해 주어야 한다. 3) 일시적 반복적 실업을 최소화하기 위해 겨울철 계속고용유지지원금을 도입해야 한다. 4) 위해요소가 많은 건설현장에 위생 및 편의시설을 제공함으로써 근로자의 안전에 만전을 기해야 한다. 5) 고용관계의 명확화 또는 직접생산에 따라 지불해야 하는 사회보험료를 확보하도록 하여 여건을 조성해야 한다. 이것은 사회보험료에 대한 재정경제부의 ‘사후원가검토조건부계약’ 원리의 적용으로 2007년부터 적용하기로 예정되어 있다. 6) 건설근로자의 노후대책 강화를 위해 퇴직공제제도의 적용범위를 확대하고 퇴직공제부금의 일액도 증액시켜야 한다. 2007년에는 현행 2,000원이던 일액이 3,000원으로 인상될 예정이다. 7) 2007년부터 방문취업제가 도입될 예정인데 특히, 건설노동시장에 미칠 부작용을 최소화하기 위해서는 불법체류자에 대한 억제 대책을 강화하고 과도한 외국인력의 활용을 억제할 수 있는 외국인력 활용 상한비율제를 도입해야 한다.

다음은 2007년 하반기에 추진할 사항이다. 1) 건설산업기본법의 개정으로 시공참여자 제도가 폐지될 것으로 예정되어 있다. 이것은 불법 다단계 하도급 관행을 명시적으로 금지시키는 조치로서 고용관계 명확화에 획기적으로 기여할 것으로 기대된다. 2) 주40시간제의 적용 대상을 총공사금액 50억원 이상의 현장까지 확대한다. 3) 고용안정 제고 방안의 일환으로써 건설기능인력을 보유하는 업체에 대해 가점을 부여해 인센티브를 제공하는 한편, 핵심기능인력을 보유한 업체에게만 입찰을 허용하고 실제로 이들을 시공과정에서 투입하는지 여부를 감독함으로써 부실업체의 자연도태를 유도한다. 이러한 조치를 통해 자격증 또는 경력을 보유한 핵심기능인력의 고용안정도는 크게 향상될 것으로 기대된다. 4) 사회보험 적용의 인프라로서 고용보험 전자카드의 적용을 전국으로 확대해야 한다. 이 시점은 시공참여자가 폐지되는 시점으로서 전문건설업체가 직접 건설일용근로자의 피보험자 관리 업무를 수행해야 한다. 따라서 전자카드의 보급으로 전문건설업체의 행정 부담을 경감시킴으로써 직접생산 및 직접고용의 여건을 조성해 주어야 한다. 또한 실업급여의 수급 요건을 합리화함으로써 급증하게 될 실업급여 수급자의 불만을 예방하는 한편, 고용보험 가입을 촉진해야 한다.

다음은 2008년 상반기에 추진할 사항이다. 1) 2007년에 확대 보급된 고용보험 전자카드를 기초로 산업차원에서 기초안전요소를 공급하는 방안을 시행한다. 이때에는 건강검진과 산업안전교육 등을 먼저 시행한다. 그리고 2007년의 준비를 거쳐 산재예방노력을 제도화 방안을 시행한다. 2) 노후대책 강화 대책의 일환으로써 퇴직공제제도의 적용 범위를 확대하고 공제부금을 상향 조정한다. 이미 2008년부터는 일액을 4,000원으로 인상하기로 방침을 정한 바 있다.

다음은 2008년 하반기에 추진할 사항이다. 1) 주40시간의 적용 범위를 20억원 이상의 공사에까지 확대한다. 2) 고용보험 전자카드의 적용 범위를 50억원 이상의 공사에까지 확대한다.

다음은 2009년에 추진할 사항이다. 1) 산업안전 제고 방안의 일환으로써 2008년에 시행한 경험과 추가적인 준비를 거쳐 안전모와 안전화 등에 대해서도 산업차원의 공급을 시작한다. 2) 사회보험 적용 방안의 효율화를 위해 4대 사회보험의 적용 및 징수 업무를 일원화한다. 이미 2009년에 국세청 산하에 사회보험징수공단을 설치하고자 추진 중이다. 3) 노후대책을 강화하기 위해 퇴직공제제도의 적용 범위를 지속적으로 확대하는 한편, 퇴직공제부금의 액수를 정액제에서 정률제로 전환한다. 이때 공제금의 수준을 근로기준법상의 퇴직금 수준에 맞추고 건설일용근로자에 대한 퇴직금 지급을 퇴직공제제도로 일원화한다.

다음은 2010년에 추진할 사항이다. 1) 주40시간제의 적용 범위를 10억원 이상의 공사로까지 확대한다. 2) 반복적인 실업기간을 선용하고 타 직종 근로자와의 상대적 박탈감을 축소시키기 위해 연차휴가제도를 도입한다. 이때 고용보험 전자카드에 의한 근로경력관리가 필수적이다. 3) 고용보험 전자카드의 적용 범위를 20억원 이상의 공사로까지 확대한다.

다음은 2011년에 추진할 사항이다. 1) 고용보험 전자카드의 적용 범위를 10억원 이상의 공사로까지 확대한다. 2) 추가적인 노후대책에 대해 사회적 공감대를 형성하여 추가 연금제도를 도입한다.

지금까지 논의한 근로조건 향상 및 복지 증진 분야의 고용개선 방안에 대한 단계적 접근 전략을 <표 73>과 같이 요약할 수 있다.

<표 >  근로조건 향상 및 복지 증진 분야 고용개선의 단계적 접근 전략

정책 목표	필요 조치 또는 선결 조건	추진 시기							추진 주체
		2007년		2008년		2009년	2010년	2011년
		상반기	하반기	상반기	하반기
고용관계 명확화	․시공참여자 제도 폐지		●						건교
	․직접생산 촉진(비용 확보, 가점)	●	(계속)						건교, 재경
	․고용관리책임자 지원 확대	●	(계속)						노동
근로시간 단축	․설계 원가에 주휴 수당 반영	●	(계속)						재경
	․주40시간제 기준 변경 (공사금액, 단위 : 억원 이상)	● (100)	● (50)		● (20)		● (10)		노동
고용안정 제고	․기능인력 보유업체 가점 부여		●	(계속)					건교
	․핵심기능인력 투입 여부 감독		●	(계속)					건교, 발주자
	․겨울철계속고용유지지원금 도입	●							노동
	․연차휴가 도입						●		노동, 공제회
산업안전 제고	․산업차원의 기초안전요소 공급			●		●			노동, 공제회
	․산재예방노력에 대한 제도화			●					노동, 재경
	․위생 및 편의시설 설치 강화	●							건교, 노동, 공제회
사회보험 적용	․고용보험 전자카드 확대 (공사금액, 단위 : 억원 이상)		● (100)		● (50)		● (20)	● (10)	노동
	․적용/징수 중복업무의 일원화					●			보험공단, 공제회
	․사회보험료 확보	●							재경, 건교
	․실업급여 수급 요건 합리화		●						노동
노후대책 강화	․퇴직공제제도 적용범위 확대	●		●		●			노동, 건교, 공제회
	․퇴직공제부금 증액 (부금 일액, 단위 : 원)	● (3000)		● (4000)		● (정률)			노동, 건교, 공제회
	․추가 연금제도 도입							●	노동, 건교, 공제회
외국인력 적정 활용	․불법체류자 억제 대책 마련	●	(계속)						노동, 법무
	․현장별 외국인 활용 상한제	●							노동, 법무

다. 교육훈련 및 자격 체계 구축

먼저 2007년 상반기에 추진할 사항이다. 건설산업의 교육훈련 및 자격 체계를 전담할 수 있는 기구를 설치하는 데 필요한 준비작업을 수행한다. 위원회를 설치하기 위해 가장 먼저 수행하여야 할 일이 건설산업 차원의 전담기구가 필요하다는 공감대를 형성하는 것이다. 전담기구 준비를 위한 주비위원회를 꾸리고 법령 규정을 마련하도록 한다.

다음은 2007년 하반기에 추진할 사항이다. 1) 상반기의 준비를 거쳐 건설산업의 전담기구를 설치한다. 2) 건설근로자에 대한 직업전망 제시의 핵심인 기능인력 활용 규정을 제도화한다. 여기에는 현장의 배치기준 및 시공능력평가와 낙찰자 선정에서 반영하는 방안이 포함된다. 또한 자격증 보유자를 교육자로 활용 하는 방안과 이들이 창업할 경우 우대하는 방안을 제도화한다. 3) 자격체계의 개선을 위해 자격증 직종 및 숙련 등급을 조정하도록 한다.

다음은 2008년 상반기에 추진할 사항이다. 1) 교육훈련의 현장성을 제고하기 위해 현장 경력자를 실기교사로 활용하는 방안의 시행 및 실습비의 상향 조정 등 실기교육의 여건을 개선한다. 그리고 교육훈련과 현장을 연계하는 프로그램을 시행한다. 또한 2007년의 준비와 사회적 공감대 형성을 거쳐 건설관련 직종의 학생 및 훈련생에게 병역특례를 부여하도록 한다. 2) 건설산업 전담기구의 노력을 기초로 전국차원의 훈련시설을 배치하고 현장성 높은 훈련을 시작하며 훈련참가자에게 수당을 지급한다.

다음은 2009년에 추진할 사항이다. 건설산업 전담기구에서 2007년과 2008년에 자격검정에 필요한 준비를 수행하고 2009년부터는 직접 자격검정을 실시하도록 한다.

지금까지 논의한 교육훈련 및 자격 분야의 고용개선 방안에 대한 단계적 접근 전략을 <표 74>와 같이 요약할 수 있다.

<표 > 교육훈련 및 자격 분야 고용개선의 단계적 접근 전략

정책 목표	필요 조치 또는 선결 조건	추진 시기							추진 주체
		2007년		2008년		2009년	2010년	2011년
		상반기	하반기	상반기	하반기
건설산업 전담기구 설치	․실무추진반 설치, 법 규정 마련	●							건교, 노동
	․건설산업 전담기구 설치		●						건교, 노동
직업전망 제시 및 현장성 제고	․건산법에 기능인력 활용 규정		●						건교
	․교육자로 규정, 관련 과정 개설		●						노동, 교육
	․창업 시 우대 조치 확대		●						건교
	․실기교육 여건 개선			●					노동, 교육
	․현장 연계프로그램 마련			●					전담기구, 건교, 노동, 교육
	․학생/훈련생 병역특례 부여			●	(계속)				병무청
훈련시설 확충 및 실시	․전국 차원의 훈련시설 배치			●					전담기구, 건교, 노동
	․현장성 높은 훈련 실시			●	(계속)				전담기구
	․훈련수당 지급			●	(계속)				건교, 노동 공제회
자격체계 개선 및 검정	․직종 및 숙련등급 조정		●						전담기구, 노동
	․현장성 높은 자격 검정 실시					●	(계속)		전담기구

라. 취업알선망 구축 및 운영

먼저 2007년 상반기에 추진할 사항이다. 1) 건설근로자의 특성을 반영한 취업알선망을 구축하기 위해 건설산업 민간취업알선망에 대한 지원을 확대하여 전국적인 네트웤을 구축하도록 지원한다. 2) 민간취업알선망을 통한 구인노력도 고용허가제의 활용에 필요한 요건으로 공인받을 수 있도록 이들을 고용촉진기구로 인정하도록 한다. 3) 중간착취의 억제를 위해 불법 직업소개소에 대한 단속을 한층 강화하고, 단속의 실효성을 높이기 위해 근로자에 대한 신고포상제 도입을 검토한다.

다음은 2008년 상반기에 추진할 사항이다. 건설근로자의 근로경력 증빙 및 수급정보의 제공을 위해 민간취업알선기구를 경력증빙서 발급 기구로서 공인하도록 한다. 또한 증빙서 발급에 필요한 자료를 축적하기 위해 부처 간 협조를 거쳐 고용보험 및 퇴직공제회의 DB를 활용할 수 있도록 한다.

지금까지 논의한 취업알선 분야의 고용개선 방안에 대한 단계적 접근 전략을 <표 75>와 같이 요약할 수 있다.

<표 > 취업알선 분야 고용개선의 단계적 접근 전략

정책 목표	필요 조치 또는 선결 조건	추진 시기							추진 주체
		2007년		2008년		2009년	2010년	2011년
		상반기	하반기	상반기	하반기
건설근로자 전담 취업알선망 구축	․건설산업 민간취업알선망 활용	●	(계속)						노동, 건교
	․전국 차원의 네트웤 구축 지원	●	(계속)						노동, 건교
근로경력 증빙 및 수급정보 제공	․경력증빙서 발급 기구로서 공인			●					건교
	․고용보험 및 퇴직공제 DB 활용			●	(계속)				노동, 건교
구인노력 인정	․노동부의 고용촉진기구로 지정	●							노동
중간착취 억제	․불법 직업소개소 단속 강화	●	(계속)						노동

라. 단계적 접근 전략 종합

지금까지 논의한 각 분야별 고용개선 방안의 단계적 접근 전략을 <표 76>과 같이 종합할 수 있다.

<표 >  분야별 건설근로자 고용개선의 단계적 접근 전략 종합

분야	정책 목표	필요 조치 또는 선결 조건	추진 시기
			2007년		2008년		2009년	2010년	2011년
			상반기	하반기	상반기	하반기
근로조건 및 복지	고용관계 명확화	․시공참여자 제도 폐지		●
		․직접생산 촉진(비용 확보, 가점)	●	●	(계속)
		․고용관리책임자 지원 확대	●	(계속)
	근로시간 단축	․설계 원가에 주휴 수당 반영	●	(계속)
		․주40시간제 기준 변경 (공사금액, 단위 : 억원 이상)	● (100)	● (50)		● (20)		● (10)
	고용안정 제고	․기능인력 보유업체 가점 부여		●	(계속)
		․핵심기능인력 투입 여부 감독		●	(계속)
		․겨울철계속고용유지지원금 도입	●
		․연차휴가 도입						●
	산업안전 제고	․산업차원의 기초안전요소 공급			●		●
		․산재예방노력에 대한 제도화			●
		․위생 및 편의시설 설치 강화	●
	사회보험 적용	․고용보험 전자카드 확대 (공사금액, 단위 : 억원 이상)		● (100)		● (50)		● (20)	● (10)
		․적용/징수 중복업무의 일원화					●
		․사회보험료 확보	●
		․실업급여 수급 요건 합리화		●
	노후대책 강화	․퇴직공제제도 적용범위 확대	●		●		●
		․퇴직공제부금 증액 (부금 일액, 단위 : 원)	● (3000)		● (4000)		● (정률)
		․추가 연금제도 도입							●
	외국인력 적정 활용	․불법체류자 억제 대책 마련	●	(계속)
		․현장별 외국인 활용 상한제	●
교육훈련 및 자격	건설산업 전담기구 설치	․실무추진반 설치, 법 규정 마련	●
		․건설산업 전담기구 설치		●
	직업전망 제시 및 현장성 제고	․건산법에 기능인력 활용 규정		●
		․교육자로 규정, 관련 과정 개설		●
		․창업 시 우대 조치 확대		●
		․실기교육 여건 개선			●
		․학생/훈련생 병역특례 부여			●	(계속)
		․현장 연계프로그램 마련			●
	훈련시설 확충 및 실시	․전국 차원의 훈련시설 배치			●
		․현장성 높은 훈련 실시			●	(계속)
		․재원 마련, 훈련수당 지급			●	(계속)
	자격체계 개선 및 검정	․직종 및 숙련등급 조정		●
		․현장성 높은 자격 검정 실시					●	(계속)
취업알선	건설근로자 전담 취업알선망 구축	․건설산업 민간취업알선망 활용	●	(계속)
		․전국 차원의 네트웤 구축 지원	●	(계속)
	근로경력 증빙 및 수급정보 제공	․경력증빙서 발급 기구로서 공인			●
		․고용보험 및 퇴직공제 DB 활용			●	(계속)
	구인노력 인정	․노동부의 고용촉진기구로 지정	●
	중간착취 억제	․불법 직업소개소 단속 강화	●	(계속)

각 당사자의 역할

위에서 제시한 각 분야별 고용개선 방안을 시행하는 데에는 다양한 당사자의 협조가 필요하다. 이번에는 각 당사자별로 수행해야 할 역할을 정리해 보고자 한다.

가. 근로조건 향상 및 복지 증진

먼저 건설근로자 고용개선의 중심에 서 있는 노동부의 역할이다. 1) 고용관리책임자에 대한 지원을 확대한다. 현재 기업별로 지원하고 있으나 실효성을 높이기 위해 현장별로 지원하는 방안을 검토해야 한다(2007년 상반기). 2) 건설사업주의 추가 수당 확보 및 명확한 시행 현장 구분을 위해 공사현장에 대한 주40시간제 확대 기준을 상시근로자수에서 총공사금액으로 변경한다. 다만, 건설업체 본사에 대해서는 타 업종과 동일하게 상시근로자수 기준을 적용한다(2007년 상반기). 3) 반복되는 실업을 최소화하기 위해 겨울철에도 근로자의 전부 또는 일부를 해고하지 않고 고용관계를 유지하는 사업주에게 겨울철 계속고용지원금을 지급한다(2007년 상반기). 4) 위해요소로부터 근로자를 보호하고 피로도의 누적으로 막기 위해 위생 및 편의시설의 설치를 강화한다(2007년 상반기). 5) 내국인의 대체 및 과도한 근로조건 악화를 막기 위해 불법체류자 억제 대책을 강화한다(2007년 상반기). 6) 특히 방문취업제 도입에 따른 과도한 내국인 대체를 막기 위해 현장별 또는 직종별 외국인력 활용 상한선을 설정한다(2007년 상반기). 7) 퇴직공제제도의 적용 범위를 확대하고 부금을 증액함으로써 노후대책을 강화한다(2007년 상반기로부터 매년 확대). 8) 사회보험의 적용 요건 조성 및 경력 증빙 자료의 축적 그리고 여타 제도의 성공을 위한 인프라를 구축하기 위해 고용보험 전자카드를 전국적으로 확대 적용한다(2007년 하반기로부터 매년 확대). 9) 실업급여 수급요건을 합리화하여 적기에 실업급여를 수급하도록 하고 근로자의 고용보험 가입 유인을 강화하도록 한다(2007년 하반기). 10) 현장의 산업안전 관행을 획기적으로 전환시키고 실효성을 제고하기 위해 산재예방노력 자체를 제도화하여 반영한다(2008년 상반기). 11) 중소규모 현장에 대한 안전요소의 공급을 촉진하고 현장에서의 안전업무 효과를 제고하기 위해 산업차원에서 기초안전요소를 공급하도록 한다(2008년 상반기, 2009년). 12) 타 업종 근로자와의 상대적 박탈감을 해소하고 반복적 실업기간을 선용하기 위해 연차휴가 제도를 도입한다(2010년). 13) 소득불안정에 따른 노령연금의 소액화를 보완하기 위해 추가연금제도를 도입한다(2011년).

다음은 건설현장의 하도급 관행을 바로 잡고 직업전망을 제시해 줄 건설교통부의 역할이다. 1) 위생 및 편의시설에 대한 규정을 시방서 등에 구체화하고 시행 상황을 감독하도록 규정한다(2007년 상반기). 2) 사회보험료의 확보 및 전달을 명확히 하도록 하도급내역서에 구체적으로 명시한다(2007년 상반기). 3) 노동부와 함께 퇴직공제제도의 적용 범위를 확대하고 부금을 증액함으로써 노후대책을 강화한다(2007년 상반기로부터 매년 확대). 4) 불법 다단계 하도급을 정당화시키는 수단으로 악용되고 있는 시공참여자 제도를 폐지한다(2007년 하반기). 5) 기능인력 보유에 대해 시공능력평가 및 낙찰자 선정과정에서 가점을 부여함으로써 직접생산 및 직접고용을 촉진한다(2007년 하반기). 6) 노동부와 함께 사회적 공감대를 형성토록 유도하여 소득불안정에 따른 노령연금의 소액화를 보완하기 위해 추가연금제도를 도입한다(2011년).

다음은 국가계약제도를 관장하고 있는 재정경제부의 역할이다. 1) 건설업체가 직접생산을 수행하기 위해 가장 중요한 여건인 적정공사비를 확보하도록 배려한다(2007년 상반기). 특히, 건설현장에 다단계 하도급구조가 만연한 상태에서는 최저가제도가 근로조건의 악화와 생산물의 품질저하라는 부작용을 낳을 가능성이 높아지므로 최저가제의 확대를 유보하고 실질적인 저가심사 방안을 강구해야 한다. 2) 근로시간을 단축하려면 휴일수당을 전제한 일요휴무가 필요하므로 회계통첩을 통해 공공발주자에게 설계 원가에 주휴수당을 반영하도록 요구해야 한다(2007년 상반기). 3) 낙찰률 무관한 사회보험료 확보 방안을 마련하고 초과 지급된 보험료는 정산하도록 한다(2007년 상반기). 4) 산업안전의 효과를 제고하기 위해 산재예방노력 자체를 PQ에 반영하도록 한다(2008년 상반기).

다음은 출입국을 담당하는 법무부의 역할이다. 1) 과도한 내국인 대체 및 근로조건 저하를 막기 위해 불법체류자 억제 대책을 강화한다(2007년 상반기). 2) 역시 과도한 내국인 대체 및 근로조건 저하를 막기 위해 노동부와 함께 현장별 또는 직종별 외국인력 활용 상한선을 설정한다(2007년 상반기).

다음은 낙찰자 선정과 시공 과정을 감독하는 공공발주자의 역할이다. 1) 입찰과정에서 자격증 취득자 등 핵심기능인력을 보유한 건설업체에 대한 가점을 부여하고 이들의 명단을 전산에 등록한다(2007년 하반기). 2) 시공과정에서 핵심기능인력이 실제 투입되고 있는지 여부를 감독한다(2007년 하반기).

다음은 건설근로자에 대한 복지를 담당하고 있는 건설근로자공제회의 역할이다.  1) 퇴직공제제도의 적용 범위를 확대하고 부금을 증액한다(2007년 상반기로부터 매년 확대). 2) 산업차원의 기초안전요소를 공급하는 데 필요한 기금을 징수하고 지급한다(2008년 상반기). 3) 연차휴가제도의 시행에 필요한 기금을 관리한다(2010년). 4) 추가연금제도 시행에 필요한 기금을 징수하고 운용한다(2011년).

다음은 사회보험의 적용 및 징수 일원화를 담당할 사회보험징수공단의 역할이다. 4대 사회보험 나아가 퇴직공제제도의 적용 및 징수 업무를 일원화함으로써 사업주의 업무 부담을 경감한다(2009년).

위에서 논의한 근로조건 및 복지 분야의 고용개선 방안에 대한 각 당사자의 역할을 <표 77>과 같이 요약할 수 있다.

<표 > 근로조건 및 복지 분야의 고용개선을 위한 각 당사자의 역할

당사자		역 할	추진 시기
정부 및 공공기관	노동부	․고용관리책임자 지원 확대 ․주40시간제 확대 기준 변경(공사금액) ․겨울철 계속고용지원금 도입 ․위생 및 편의시설 설치 강화 ․불법체류자 억제 대책 마련 ․현장별 외국인력 활용 상한선 설정 ․퇴직공제제도 적용 확대 및 부금 증액 ․고용보험전자카드 확대 ․실업급여 수급요건 합리화 ․산재예방노력에 대한 제도화 ․산업차원의 기초안전요소 공급 ․연차휴가 도입 ․추가연금제도 도입	2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기부터 매년확대 2007년 하반기부터 매년확대 2007년 하반기 2008년 상반기 2008년 상반기, 2009년 2010년 2011년
	건설교통부	․위생/편의시설 규정 구체화(시방서 등) ․사회보험료 확보 ․퇴직공제제도 적용 확대 및 부금 증액 ․시공참여자 제도 폐지 ․기능인력 보유에 대해 시공능력평가 및 낙찰자 선정과정에서 가점 부여 ․추가연금제도 도입	2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기부터 매년확대 2007년 하반기 2007년 하반기 2011년
	재정경제부	․적정공사비 확보(최저가제 유보, 저가심사) ․설계 원가에 주휴수당 반영(회계통첩) ․사회보험료 확보(낙찰률 무관, 정산) ․산재예방노력에 대한 제도화(PQ에 반영)	2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2008년 상반기
	법무부	․불법체류자 억제 대책 마련 ․현장별 외국인력 활용 상한선 설정	2007년 상반기 2007년 상반기
	공공발주자	․입찰과정에서 자격증 취득자를 보유한 건설업체에 대한 가점 부여 및 전산 등록 ․시공과정에서의 실제 투입 여부 감독	2007년 하반기 2007년 하반기
	건설근로자공제회	․퇴직공제제도 적용 확대 및 부금 증액 ․산업차원의 기초안전요소 공급(기금 운용) ․연차휴가제도 도입 ․추가연금제도 도입	2007년 상반기부터 매년확대 2008년 상반기 2010년 2011년
	사회보험징수공단	․적용 및 징수 업무 일원화	2009년

나. 교육훈련 및 자격 체계 구축

먼저 훈련 및 자격 체계를 담당하고 있는 노동부의 역할이다. 1) ‘위원회’의 근거 규정를 검토(건교부와 협의)하고, 준비위원회를 구성하여 주도적으로 참여한다(2007년 상반기). 2) 폴리텍대학에 건설관련 학과를 개설하고 기능장을 교수로 채용하도록 유도한다(2007년 하반기). 3) 전담기구에 의해 제안된 건설산업의 교육훈련 및 자격 체계를 공인한다(2007년 하반기). 4) 전국차원의 훈련시설 배치를 지원한다(2008년 상반기). 5) 전담기구가 제안하는 현장성을 담보한 자격검정 방안을 검토하고 공인한다(2009년).

다음은 건설생산을 담당하고 있는 건설교통부의 역할이다. 1) ‘위원회’의 근거 규정을 검토(노동부와 협의)하고, 준비위원회를 구성하여 주도적으로 참여한다(2007년 상반기). 2) ‘건산법’에 기능인력을 체계적으로 정의하고 활용 방안에 대해 규정한다(2007년 하반기). 3) 자격증 취득자 등 핵심기능인력에 대한 보유를 강화하고 시공과정에서의 투입을 감독하도록 유도한다(2007년 하반기). 4) 훈련생의 실습현장을 지정하고 관리하는 데 협조하도록 유도한다(2008년 상반기). 5) 훈련시설의 배치를 지원한다(2008년 상반기).

다음은 낙찰자의 선정과 시공과정의 감독을 담당하는 공공발주자의 역할이다. 1) 입찰과정에서 자격증 취득자 등 핵심기능인력을 보유한 건설업체에 대한 가점을 부여하고 전산에 등록한다(2007년 하반기). 2) 시공과정에서 실제 입찰시 제시한 핵심기능인력을 투입하는지 여부를 감독한다(2007년 하반기).

다음은 공고의 교육과정을 담당하고 있는 교육인적자원부의 역할이다. 1) 건설분야의 자격증 보유자를 실기교사 및 전문대 교수로 활용하도록 규정하고 배치하도록 유도한다(2007년 하반기). 2) 전담기구인 ‘위원회’에 적극적으로 참여한다(2007년 하반기). 3) 실기교육의 여건을 개선한다(2008년 상반기). 4) 교육과 현장 간의 연계프로그램을 강구한다(2008년). 5) 재정 및 제도적 지원 방안을 강구한다(2008년).

다음은 지역경제를 담당하는 지방자치단체의 역할이다. 훈련시설의 설치에 필요한 공간을 협조하고 운영 비용을 지원하는 방안을 강구한다(2008년).

다음은 병무청의 역할이다. 건설기능 분야 훈련생에게 병역특례를 부여하는 방안을 적극적으로 검토한다(2008년).

다음은 건설근로자공제회의 역할이다. 산업차원의 훈련수당을 징수하고 지급한다(2008년).

다음은 건설산업의 교육훈련 및 자격을 전담할 가칭 건설산업교육훈련위원회의 역할이다. 1) 건설산업에 적합한 교육훈련 및 자격 체계를 구축한다(2007년 하반기). 2) 건설산업의 특성을 반영하여 직종 및 숙련 등급을 조정한다(2007년 하반기). 3) 현장연계프로그램을 개발하고 운용한다(2008년 상반기). 4) 전국차원의 훈련시설을 배치하고 운영한다(2008년 상반기).  5) 현장성 높은 훈련을 실시하고 자격검정을 실시한다(2009년).

다음은 사용자 단체 및 개별 건설업체의 역할이다. 1) ‘위원회’에 주도적으로 참여한다(2007년 상반기부터). 2) 기능계 자격증취득자를 보유하고 규정에 따라 현장에 배치한다(2007년 하반기). 3) 훈련생에게 장학금을 지원한다(2007년 하반기). 4) 훈련생에 대한 건설현장의 실습여건을 조성한다(2008년 상반기). 5) 건설산업 차원의 교육훈련 재원을 마련한다(2008년 상반기).

다음은 근로자 단체 중 건설산업연맹의 역할이다. 1) 근로자들을 대상으로 자격증 취득 운동을 전개한다(2007년 상반기). 2) 기존 건설근로자에게 훈련참여를 촉구한다(2007년 상반기). 3) ‘위원회’에 주도적으로 참여한다(2007년 상반기).

다음은 근로자 단체 중 기능장협회의 역할이다. 1) ‘위원회’에 주도적으로 참여한다(2007년 상반기). 2) 사업가로서 견실시공을 수행한다(2007년 하반기). 3) 고급관리자로서 현장감독의 역할을 수행한다(2007년 하반기). 4) 교육기관에서 교육자로서 후진을 양성한다(2008년 상반기부터). 5) 건설현장에서 훈련생을 지도한다(2008년 상반기).

다음은 교육기관인 공업고등학교의 역할이다. 1) ‘위원회’에 주도적으로 참여한다(2007년 상반기). 2) 실기교육 여건을 개선한다(2008년 상반기). 3) 교육과 건설현장 간 연계프로그램을 강구한다(2008년 상반기).

다음은 건설분야 직업전문학교의 역할이다. 1) ‘위원회’에 주도적으로 참여한다(2007년 상반기부터). 2) 산업차원의 훈련기관을 운영했던 경험을 전수함으로써 전국차원의 훈련기관이 원활하게 운영되도록 협력한다(2007년 하반기부터). 3) 훈련과 건설현장 간 연계프로그램을 강구한다(2008년 상반기).

위에서 논의한 교육훈련 및 자격 분야의 고용개선 방안에 대한 각 당사자의 역할을 <표 78>과 같이 요약할 수 있다.

<표 > 교육훈련 및 자격 분야의 고용개선을 위한 각 당사자의 역할

당사자		역 할	추진 시기
정부 및 공공기관	노동부	․‘위원회’의 근거 규정 검토(건교부와 협의), 준비위원회 구성 및 주도적 참여 ․폴리텍대학 교수로 기능장 활용(과정개설) ․건설산업의 교육훈련 및 자격 체계 공인 ․훈련시설 배치 지원 ․현장성을 담보할 자격검정 방안 마련	2007년 상반기 2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기 2009년
	건설교통부	․‘위원회’의 근거 규정 검토(노동부와 협의), 준비위원회 구성 및 주도적 참여 ․‘건산법’에 기능인력 정의 및 활용 규정 ․자격증 취득자에 대한 보유 및 활용 촉진 ․훈련생의 실습현장 지정 및 관리 협조 ․재정 및 제도적 지원, 훈련시설 배치 지원	2007년 상반기 2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기 2008년 상반기
	공공발주자	․입찰과정에서 자격증 취득자를 보유한 건설업체에 대한 가점 부여 및 전산 등록 ․시공과정에서의 실제 투입 여부 감독	2007년 하반기 2007년 하반기
	교육인적자원부	․‘위원회’에 적극적 참여 ․실기교사 및 전문대 교수로 활용 규정 ․실기교육 여건 개선 ․교육과 현장간 연계프로그램 강구 ․재정 및 제도적 지원 방안 강구	2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기 2008년 2008년
	지방자치단체	․훈련시설 설치 및 운영 지원 방안 강구	2008년
	병무청	․건설기능 분야 훈련생에게 병역특례 부여	2008년
	건설근로자공제회	․산업차원의 훈련수당 적립 및 지급	2008년
	건설산업교육훈련 위원회(가칭)	․건설산업 교육훈련 및 자격 체계 구축 ․직종 및 숙련 등급 조정 ․현장연계프로그램 개발 및 운용 ․전국의 훈련시설 배치 및 운영 ․현장성 높은 훈련 및 자격검정 실시	2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기 2008년 상반기 2009년
사용자 단체	대한건설단체총연합회 (대건협, 전건협, 설비협 주도)	․‘위원회’에 주도적 참여 ․기능계 자격증취득자의 보유 및 현장배치 ․훈련생에 대한 장학금 지원 ․훈련생에 대한 건설현장의 실습여건 조성 ․건설산업 차원의 교육훈련 재원 마련	2007년 상반기부터 2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기 2008년 상반기
근로자 단체	전국건설산업연맹	․자격증 취득 운동 전개 ․기존 건설근로자에 대한 훈련참여 촉구 ․‘위원회’에 주도적 참여	2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기
	기능장협회	․‘위원회’에 주도적 참여 ․사업가로서 견실시공 수행 ․고급관리자로서 현장감독 역할 수행 ․교육기관에서 후진 양성 ․건설현장에서 훈련생 지도	2007년 상반기 2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기 2008년 상반기
교육훈련 기관	공업고등학교	․‘위원회’에 주도적 참여 ․실기교육 여건 개선 ․교육과 건설현장 간 연계프로그램 강구	2007년 상반기 2008년 상반기 2008년 상반기
	직업전문학교 (전문건설공제조합)	․‘위원회’에 주도적 참여 ․산업차원의 훈련기관 운영 경험 전수 ․교육과 건설현장 간 연계프로그램 강구	2007년 상반기 2007년 하반기 2008년 상반기

다. 취업알선망 구축

먼저 근로자의 취업알선을 담당하고 있는 노동부의 역할이다. 1) 민간 취업알선망을 고용촉진기구로 지정한다(2007년 상반기). 2) 불법 직업소개소에 대한 단속을 강화한다(2007년 상반기). 3) 민간 취업알선망의 구축을 지원하고 활용한다(2007년 상반기). 4) 고용보험 DB 중 건설기능인력 정보를 제공한다(2008년 상반기).

다음은 건설생산 및 건설업체에 대한 지도를 담당하고 있는 건설교통부의 역할이다. 1) 민간 취업알선망의 구축을 지원하고 활용한다(2007년 상반기). 2) 경력증빙서 발급 기구로서 공인한다(2008년 상반기). 3) 고용보험 및 퇴직공제 DB의 전달에 협조한다(2008년 상반기).

다음은 낙찰자 선정 및 시공과정의 감독을 담당하고 있는 공공발주자의 역할이다. 공인된 민간 취업알선기구가 발급한 기능인력의 경력증빙서를 인정하고 활용한다(2008년 상반기).

다음은 공고교육을 담당하고 있는 교육인적자원부의 역할이다. 건설관련 학과 및 학생 수의 정보를 민간 취업알선망과 공유한다(2008년 상반기).

다음은 건설근로자공제회의 역할이다. 퇴직공제 DB의 근로경력 정보를 제공한다(2008년 상반기).

다음은 공인된 민간취업알선기구의 역할이다. 1) 건설근로자의 특성을 반영하여 전국 차원의 취업알선망을 구축한다(2007년 상반기). 2) 건설산업 차원의 구인 및 구직을 매개한다(2007년 상반기). 3) 건설노동시장 정보를 관리하고 제공한다(2008년 상반기). 4) 근로경력을 축적하고 경력증빙서를 발급한다(2008년 상반기).

다음은 사용자 단체 및 개별 건설업체의 역할이다. 1) 전국 차원의 취업알선망 배치 및 운용을 지원함으로써 센터의 활성화를 촉진한다(2007년 상반기). 2) 공인된 민간취업알선기구를 활용하는 운동을 전개한다(2007년 상반기).

다음은 근로자 단체 중 건설산업연맹의 역할이다. 1) 전국 차원의 취업알선망 배치 및 운용을 지원함으로써 무료취업알선센터의 활성화를 촉진한다(2007년 상반기). 2) 공인된 민간취업알선기구를 활용하는 운동을 전개한다(2007년 상반기).

다음은 기능장 협회 또는 개별 기능장의 역할이다. 공인된 민간취업알선기구를 활용하는 운동을 전개한다(2007년 상반기).

다음은 교육기관인 공업고등학교의 역할이다. 건설관련 학과 및 학생 수의 정보를 민간 취업알선망과 공유한다(2008년 상반기).

다음은 건설분야 직업전문학교의 역할이다. 건설관련 직종 및 훈련생 수의 정보를 민간 취업알선망과 공유한다(2008년 상반기).

위에서 논의한 취업알선 분야의 고용개선 방안에 대한 각 당사자의 역할을 <표 79>와 같이 요약할 수 있다.

<표 > 취업알선 분야의 고용개선을 위한 각 당사자의 역할

당사자		역 할	추진 시기
정부 및 공공기관	노동부	․민간 취업알선망 구축 지원 및 활용 ․고용촉진기구로 지정 ․불법 직업소개소 단속 강화 ․고용보험 DB 중 건설기능인력 정보 제공	2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2008년 상반기
	건설교통부	․민간 취업알선망 구축 지원 및 활용 ․경력증빙서 발급기구로서 공인 ․고용보험 및 퇴직공제 DB 전달 협조	2007년 상반기 2008년 상반기 2008년 상반기
	공공발주자	․공인민간취업알선기구가 발급한 기능인력의 경력증빙서 인정 및 활용	2008년 상반기
	교육인적자원부	․건설관련 학과 및 학생 수 정보 공유	2008년 상반기
	건설근로자공제회	․퇴직공제 DB의 근로경력 정보 제공	2008년 상반기
	공인민간취업알선기구 (가칭)	․전국 차원의 취업알선망 구축(특성 반영) ․건설산업 차원의 구인/구직 매개 ․건설노동시장 정보 관리 및 제공 ․근로경력 축적 및 경력증빙서 발급	2007년 상반기 2007년 상반기 2008년 상반기 2008년 상반기
사용자단체	대한건설단체총연합회	․건설인력관리센터의 활성화 지원 :전국 차원의 취업알선망 배치 및 운용 지원 ․공인민간취업알선기구 활용 운동 전개	2007년 상반기 2007년 상반기
근로자단체	전국건설산업연맹	․무료취업알선센터의 의 활성화 지원 :전국 차원의 취업알선망 배치 및 운용 지원 ․공인민간취업알선기구 활용 운동 전개	2007년 상반기 2007년 상반기
	기능장협회	․공인민간취업알선기구 활용 운동 전개	2007년 상반기
교육훈련 기관	공업고등학교	․건설관련 학과 및 학생 수 정보 공유	2008년 상반기
	직업전문학교 (전문건설공제조합)	․건설관련 직종 및 훈련생 수 정보 공유	2008년 상반기

라. 각 당사자의 역할 종합

지금까지 논의한 건설근로자 고용개선을 위한 각 당사자의 역할을 종합하면 <표 80>과 같이 정리할 수 있다.

<표 > 건설근로자 고용개선을 위한 각 당사자의 역할 종합(뒤에 계속)

당사자		역 할	추진 시기	분야
정부 및 공공기관	노동부	․고용관리책임자 지원 확대 ․주40시간제 확대 기준 변경(공사금액) ․겨울철 계속고용지원금 도입 ․위생 및 편의시설 설치 강화 ․불법체류자 억제 대책 마련 ․현장별 외국인력 활용 상한선 설정 ․퇴직공제제도 적용 확대 및 부금 증액 ․고용보험전자카드 확대 ․실업급여 수급요건 합리화 ․산재예방노력에 대한 제도화 ․산업차원의 기초안전요소 공급 ․연차휴가 도입 ․추가연금제도 도입	2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기부터 매년확대 2007년 하반기부터 매년확대 2007년 하반기 2008년 상반기 2008년 상반기, 2009년 2010년 2011년	근로조건 및 복지
		․‘위원회’의 근거 규정 검토(건교부와 협의), 준비위원회 구성 및 주도적 참여 ․폴리텍대학 교수로 기능장 활용(과정개설) ․건설산업의 교육훈련 및 자격 체계 공인 ․훈련시설 배치 지원 ․현장성을 담보할 자격검정 방안 마련	2007년 상반기 2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기 2009년	교육훈련 및 자격
		․민간 취업알선망 구축 지원 및 활용 ․고용촉진기구로 지정 ․불법 직업소개소 단속 강화 ․고용보험 DB 중 건설기능인력 정보 제공	2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2008년 상반기	취업알선
	건설교통부	․위생/편의시설 규정 구체화(시방서 등) ․사회보험료 확보 ․퇴직공제제도 적용 확대 및 부금 증액 ․시공참여자 제도 폐지 ․기능인력 보유에 대해 시공능력평가 및 낙찰자 선정과정에서 가점 부여 ․추가연금제도 도입	2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기부터 매년확대 2007년 하반기 2007년 하반기 2011년	근로조건 및 복지
		․‘위원회’의 근거 규정 검토(노동부와 협의), 준비위원회 구성 및 주도적 참여 ․‘건산법’에 기능인력 정의 및 활용 규정 ․자격증 취득자에 대한 보유 및 활용 촉진 ․훈련생의 실습현장 지정 및 관리 협조 ․재정 및 제도적 지원, 훈련시설 배치 지원	2007년 상반기 2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기 2008년 상반기	교육훈련 및 자격
		․민간 취업알선망 구축 지원 및 활용 ․경력증빙서 발급기구로서 공인 ․고용보험 및 퇴직공제 DB 전달 협조	2007년 상반기 2008년 상반기 2008년 상반기	취업알선
	교육인적 자원부	․실기교사 및 전문대 교수로 활용(과정개설) ․‘위원회’에 적극적 참여 ․실기교육 여건 개선 ․교육과 현장간 연계프로그램 강구 ․재정 및 제도적 지원 방안 강구	2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기 2008년 2008년	근로조건 및 복지
	재정경제부	․적정공사비 확보(최저가제 유보, 저가심사) ․설계 원가에 주휴수당 반영(회계통첩) ․사회보험료 확보(낙찰률 무관, 정산) ․산재예방노력에 대한 제도화(PQ에 반영)	2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기 2008년 상반기	근로조건 및 복지
	법무부	․불법체류자 억제 대책 마련 ․현장별 외국인력 활용 상한선 설정	2007년 상반기 2007년 상반기	근로조건
	지방자치단체	․훈련시설 설치 및 운영 지원 방안 강구	2008년	교육훈련
	병무청	․건설기능 분야 훈련생에게 병역특례 부여	2008년	교육훈련

<표 > 건설근로자 고용개선을 위한 각 당사자의 역할 종합(앞에서 계속)

당사자		역 할	추진 시기	분야
정부 및 공공기관	공공발주자	․입찰과정에서 자격증 취득자를 보유한 건설업체에 대한 가점 부여 및 전산 등록 ․시공과정에서의 실제 투입 여부 감독	2007년 하반기 2007년 하반기	근로조건, 훈련
		․공인민간취업알선기구가 발급한 기능인력의 경력증빙서 인정 및 활용	2008년 상반기	취업알선
	건설근로자 공제회	․퇴직공제제도 적용 확대 및 부금 증액 ․산업차원의 기초안전요소 공급(기금 운용) ․위생 및 편의시설 설치 강화(기금 운용) ․연차휴가제도 도입 ․추가연금제도 도입	2007년 상반기부터 매년확대 2008년 상반기 2008년 상반기 2010년 2011년	근로조건 및 복지
		․산업차원의 훈련수당 적립 및 지급	2008년	교육훈련
		․퇴직공제 DB의 근로경력 정보 제공	2008년 상반기	취업알선
	건설산업교육훈련위원회 (가칭)	․건설산업 교육훈련 및 자격 체계 구축 ․직종 및 숙련 등급 조정 ․현장연계프로그램 개발 및 운용 ․전국의 훈련시설 배치 및 운영 ․현장성 높은 훈련 및 자격검정 실시	2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기 2008년 상반기 2009년	교육훈련 및 자격
		․훈련생 및 자격 DB의 정보 제공	2009년	취업알선
	공인민간취업알선기구 (가칭)	․전국 차원의 취업알선망 구축(특성 반영) ․건설산업 차원의 구인/구직 매개 ․건설노동시장 정보 관리 및 제공 ․근로경력 축적 및 경력증빙서 발급	2007년 상반기 2007년 상반기 2008년 상반기 2008년 상반기	취업알선
	사회보험료 통합징수공단	․적용 및 징수 업무 일원화	2009년	복지
사용자 단체	대한건설단체총연합회	․‘위원회’에 주도적 참여 ․기능계 자격증취득자의 보유 및 현장배치 ․훈련생에 대한 장학금 지원 ․훈련생에 대한 건설현장의 실습여건 조성 ․건설산업 차원의 교육훈련 재원 마련	2007년 상반기부터 2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기 2008년 상반기	교육훈련 및 자격
		․건설인력관리센터의 활성화 지원 :전국 차원의 취업알선망 배치 및 운용 지원 ․공인민간취업알선기구 활용 운동 전개	2007년 상반기 2007년 상반기	취업알선
근로자 단체	전국건설산업연맹	․자격증 취득 운동 전개 ․기존 건설근로자에 대한 훈련참여 촉구 ․‘위원회’에 주도적 참여	2007년 상반기 2007년 상반기 2007년 상반기	교육훈련 자격
		․무료취업알선센터의 의 활성화 지원 :전국 차원의 취업알선망 배치 및 운용 지원 ․공인민간취업알선기구 활용 운동 전개	2007년 상반기 2007년 상반기	취업알선
	기능장협회	․‘위원회’에 주도적 참여 ․고급관리자로서 현장감독 역할 수행 ․사업가로서 견실시공 수행 ․교육기관 및 건설현장에서 후진 양성	2007년 상반기 2007년 하반기 2007년 하반기 2008년 상반기	교육훈련 및 자격
		․공인민간취업알선기구 활용 운동 전개	2007년 상반기	취업알선
교육 훈련 기관	공업고등학교	․‘위원회’에 주도적 참여 ․실기교육 여건 개선 ․교육과 건설현장간 연계프로그램 강구	2007년 상반기 2008년 상반기 2008년 상반기	교육훈련 자격
		․건설관련 학과 및 학생 정보 공유	2008년 상반기	취업알선
	직업전문학교 (전문건설 공제조합)	․‘위원회’에 주도적 참여 ․산업차원의 훈련기관 운영 경험 전수 ․교육과 건설현장간 연계프로그램 강구	2007년 상반기 2007년 하반기 2008년 상반기	교육훈련
		․건설관련 직종 및 훈련생 정보 공유	2008년 상반기	취업알선

참고 자료 및 문헌

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통계청, 경제활동인구조사, 각 연도 각 월

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