행정지도가 개입된 부당한 공동행위에 대한 심사지침

2006.12.27. 제정 공정거래위원회 예규 제42호

Ⅰ. 목적 및 기본원칙

1. 목적

이 지침은 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 함) 제19조(부당한 공동행위의 금지) 제1항 위반행위(이하 “부당한 공동행위”라 한다)에 행정기관의 행정지도가 개입되어 있는 경우에 대한 법 집행의 원칙을 명확히 함으로써 법 집행의 일관성과 사업자들의 예측가능성을 제고하는 데 그 목적이 있다.

2. 기본원칙

(1) 행정지도가 부당한 공동행위의 원인이 되었다 하더라도 그 부당한 공동행위는 원칙적으로 위법하다.

(2) 다만 그 부당한 공동행위가 법 제58조(법령에 따른 정당한 행위)의 요건을 충족하는 경우에 한하여 법 적용이 제외된다.

Ⅱ. 적용범위

1. 이 지침은 부당한 공동행위에 행정지도가 개입된 경우에 적용한다. 여기에서 행정지도란 행정주체가 스스로 의도하는 바를 실현하기 위하여 상대방의 임의적 협력을 기대하여 행하는 비권력적 사실행위(실제상 지시, 권고, 요망, 주의, 경고 등의 다양한 용어로 시행되고 있다)를 말한다.

2. 따라서 이 지침은 사업자간의 부당한 공동행위에 행정기관의 법령에 따른 행정처분이 개입된 경우에는 적용하지 아니한다. 다른 법령에서 행정기관에게 사업자들로 하여금 가격 등 경쟁요소에 관하여 행정처분을 할 수 있는 구체적 권한을 부여한 경우, 이러한 처분에 따라 사업자들이 가격 등을 합의한 때에는 공정거래법 제58조(법령에 따른 정당한 행위)에 의해 공정거래법 적용이 제외될 수 있다.

<관련 판례>

위 조항에서 말하는 법률은 당해 사업의 특수성으로 경쟁제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면 공공성의 관점에서 고도의 공적규제가 필요한 사업 등에 있어서 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령을 말함

위 법령의 범위 내에서 행하는 필요최소한의 행위를 법령에 따른 정당한 행위라고 할 것임(대법원1997.5.19. 선고 96누150 판결)

Ⅲ. 행정기관이 사업자간 합의를 유도하는 행정지도를 한 경우에 대한 법 집행원칙

	<행정기관이 사업자간 합의를 유도한 것으로 볼 수 있는 사례>
▶ 업계의 합의를 거쳐 적정한 수준에서 가격을 인상 또는 인하하도록 행정 지도한 경우 ▶ 정부의 공무원과 사업자들이 함께 모인 자리에서 가격 인상폭 등을 합의한 경우

1. 행정기관이 법령상 구체적 근거 없이 사업자들의 합의를 유도하는 행정지도를 한 결과 부당한 공동행위가 행해졌다 하더라도 그 부당한 공동행위는 원칙적으로 위법하다.

<관련 판례>

행정지도는 비권력적 사실행위에 불과한 것이어서 그에 따름이 강제되는 것이 아니므로 사업자단체로서는 독자적으로 공정거래법 위반 여부를 판단하여 행동하였어야 할 것이고, 공정거래법의 운영은 행정부 내에 있어서 독립된 지위를 가진 공정거래위원회의 권한으로 되어 있으므로, 가사 원고와 소외회사 간의 위 합의가 상공부의 행정지도에 의한 것이라 하더라도 그것만으로 위법성이 조각된다거나 또는 그 시정을 명함이 금반언의 원칙에 반하여 허용될 수 없다 할 수 없음(서울고법 1992. 1.29. 91구2030판결)

농수산물공사가 도매사업자들에게 위탁수수료 내지 장려금에 대한 조건을 직접 결정하거나, 공동으로 결정하도록 지시하였다 하더라도 이는 공정거래법 제58조의 취지 및 관련규정(농수산물유통및가격안정에관한법률)에 따르면 도매시장관리자인 농수산물공사가 도매시장법인의 권한인 위탁수수료 내지 장려금의 요율을 직접 결정하거나 지시할 권한이 없으므로 공정거래법 제58조 소정의 법령에 의한 정당한 행위라고 볼 수 없음(서울고법 2004.5.12 선고 2003누5817 판결, 원고 상고 포기로 확정됨)

2. 다만, 다음 각 경우에는 법 제58조(법령에 따른 정당한 행위)에 해당하는 것으로 보아 공정거래법을 적용하지 아니한다.

(1) 다른 법령에서 사업자가 법 제19조제1항 각호의 1에 해당하는 행위를 하는 것을 구체적으로 허용하고 있는 경우

(2) 다른 법령에서 행정기관이 사업자로 하여금 법 제19조제1항 각호의 1에 해당하는 행위를 하는 것을 행정 지도할 수 있도록 규정하고 있는 경우로서, 1) 그 행정지도의 목적, 수단, 내용, 방법 등이 근거법령에 부합하고 2) 사업자들이 그 행정지도의 범위 내에서 행위를 한 경우

3. 그 외에의 경우에는 사실상 구속력이 있는 행정지도가 부당한 공동행위의 동인이 된 경우에 한하여 과징금 감경사유가 될 수 있다(과징금 부과 세부 기준 등에 관한 고시 Ⅳ.3.다.(4)).

Ⅳ. 기타 행정지도가 개입된 경우에 관한 법집행 원칙

1. 행정기관이 사업자들에게 개별적으로 행정지도를 한 경우, 사업자들이 이를 기화로 제19조 제1항 각호의 1에 해당하는 사항에 관하여 별도의 합의를 한 때에는 부당한 공동행위에 해당한다.

예 1) 행정기관이 가격 인상률을 5% 이하로 하도록 행정지도한데 대해 사업자들이 별도의 합의를  통해 가격 인상률을 5%로 통일한 경우

예 2) 행정지도 전에 사업자들이 가격인상 정도 등을 합의한 후 행정지도에 공동으로 대응한 경우

예 3) 사업자들이 개별적으로 행정지도를 받은 후, 별도로 모임을 가지고 행정지도의 수용 여부, 시행절차나 방법 등을 합의한 경우(이 경우에는 합의의 내용 및 성격, 중대성의 정도 등에 따라 위법성 여부가 달라질 수 있다.)

<관련 판례>

원고들이 금융감독원장으로부터 ..<중략>.. 행정지도를 받고 이를 이행하는 과정에서 실무자인 자동차업무부장들 사이에 세부적인 사항에 관한 의견을 교환한 사실을 뒷받침할 뿐 위 행정지도에 앞서 원고들 사이에 위 인상율에 대한 별도의 합의를 하였다거나 또는 위 행정지도를 기화로 위 인상율을 동일하게 하기로 하는 별도의 합의를 하였음을 입증하기에는 부족(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두12052 판결)

2. 행정지도에 사업자들이 개별적으로 따른 경우에는 부당한 공동행위에 해당하지 않는다.

예) 행정기관이 각 사업자의 요금수준을 사실상 인가한 결과 사업자들 간에 가격 기타 거래조건이 유사하게 형성된 경우

부 칙 이 지침은 2007년 1월 1일부터 시행한다.