국회 입법과정

	목 차
1. 입법과정의 개요 63 가. 법률안의 입안과정 63 나. 법률안의 심의․의결 과정 64 다. 법률안의 공포 68 라. 법률의 효력발생 70 마. 입법과정도 71 2. 국민의 입법과정 참여방안 72

1. 입법과정의 개요

국회가 법률을 제정하거나 개정할 때에는 법률이 정하는 일련의 절차를 거치게 된다. 이것을 입법절차 또는 입법과정(Legislation process)이라고 한다.  참고로, 입법을 문자 그대로 해석한다면 법의 제정만을 의미하나, 보통은 입법의 개념을 기존 법의 개정 및 폐지까지도 포함하는 개념으로 사용하고 있다.

원래, 입법과정의 개념은 넓은 의미에서 보면 법률, 헌법, 대통령령․총리령․부령 등 행정입법 그리고 지방자치단체의 조례․규칙까지를 포함한 실정법 전반의 제정과정을 의미하나, 여기에서는 좁은 의미로 이해하여 법률안이 국회에 입안․제출되고 심사․의결된 후 공포되는 국회중심의 입법과정으로 한정하여 살펴보기로 한다.

이 경우 입법과정은 일정한 입법정책적 목적에 의하여 작성된 법률안이 국회에 제출된 후 소정의 절차에 따라 심의 · 의결을 거친 다음 정부에 이송되어 대통령이 공포함으로써 하나의 법률로서 효력이 발생되기까지의 모든 과정을 포함한다. 따라서, 입법과정을 단계적으로 살펴보면, 법률안의 입안, 국회에서의 심의․의결, 법률안의 정부이송 및 대통령의 공포 등으로 크게 구분할 수 있다.

가. 법률안의 입안과정

우리 헌법은 제40조에서 “입법권은 국회에 속한다”라고 하여 국회입법의 원칙을 명문으로 선언하고 있다. 그러나 헌법은 제52조에서 “국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.”라고 하여 정부에게도 법률안 제출권을 부여하고 있기 때문에 정부도 입법에 참여할 수 있음을 제도적으로 보장하고 있다.

국회의 위원회도 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안을 입안하여 위원장 명의로 제출할 수 있으며(국회법 제51조), 이를 의원발의법률안의 범주에 포함시키고 있다.

의원은 10인이상의 찬성으로 의안을 발의할 수 있으며(동법 제79조제1항), 예산상의 조치를 수반하는 법률안의 경우에는 예산명세서를 아울러 제출하여야 한다(동법 제79조제2항).

정부제출법률안은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령 명의로 제출하되 국무총리와 관계 국무위원이 부서하여야 한다(헌법 제82조․제89조).

최근에는 헌법상 법률안 제안권이 없는 대법원, 중앙선거관리위원회 및 감사원에서 각각 법원조직법, 공직선거및선거부정방지법 및 감사원법 등 관련법안에 대한 개정의견을 국회에 제출하는 경우가 있는데, 의장은 이를 소관(상임)위원회에 송부하여 법안 입안이나 심사에 참고토록 한다.  이 경우 소관(상임)위원회에서는 그 의견을 참고하여 국회법 제51조에 의한 위원회안을 제안하는 사례도 있고, 이것이 당해기관에서 의도하고 있는 취지라고 하겠다.

나. 법률안의 심의․의결과정

(1) 본회의 보고 및 위원회 회부

국회의장은 법률안이 제출되면 이를 인쇄하여 의원에게 배부하고 본회의에 보고하며 소관상임위원회에 회부한다. 폐회중이나 휴회등으로 본회의에 보고할 수 없을 때에는 소관위원회에 회부한 후 본회의에 보고한다(국회법 제81조제1항). 의장은 법률안이 어느 상임위원회의 소관에 속하는지 명백하지 아니할 때에는 국회운영위원회와 협의하여 소관상임위원회를 결정하되, 협의가 이루어지지 아니할 때에는 의장이 단독으로 결정한다(국회법 제81조제2항). 그리고 의장은 특히 필요하다고 인정하는 법률안에 대하여는 본회의의 의결을 얻어 이를 특별위원회에 회부할 수 있다(국회법 제82조제1항)

(2) 위원회 심사

법률안이 위원회로 회부되어 오면 해당 위원회는 그 법률안을 심사함에 있어서 먼저 제안자(정부제출법률안의 경우에는 담당 국무위원, 의원발의 법률안의 경우에는 발의한 국회의원)로부터 법률안에 대한 취지설명을 듣고 전문위원의 검토보고를 들은 다음 법률안의 전체에 대한 문제점과 당부에 관하여 제안자에게 질의를 하고 답변을 듣는 대체토론을 벌이게 된다(국회법 제58조제1항)

대체토론이 끝나면 법률안을 조문별로 읽어가며 심사하는 축조심사를 하게 되며, 마지막으로 법률안 전체를 놓고 원안대로 채택할 것인지, 수정의결할 것인지, 아니면 폐기하거나 대안을 선택할 것인지 여부에 대한 표결을 하게 된다. 법률안의 위원회 심의절차 가운데 축조심사는 위원회의 의결로 생략할 수 있으나 제정법률안과 전문개정법률안에 대하여는 생략할 수 없다(국회법 제58조제4항).

그동안 위원회에서 법률안이 심사되는 실제모습을 살펴보면, 위원회 전체회의에서 법률안의 내용에 대한 구체적이고 자세한 논의가 이루어지는 경우는 드물고, 제안자의 취지설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 대체토론을 한 다음 법률안의 보다 심도있는 심사를 위하여 법안심사소위원회(보통 5인 내지 7인의 위원으로 구성)를 구성하여 여기에 회부하여 심사토록 하는 것이 보통이다.

또한 위원회가 중요하거나 전문지식을 요하는 안건을 심사하기 위하여 위원회의 의결 또는 재적위원 3분의 1이상의 요구로 공청회를 열어 이해관계자 또는 학식경험이 있는 자 등으로부터 의견을 들을 수 있도록 하고 있다(국회법 제64조제1항본문).

위원회에서 심사한 결과 본회의에 부의할 필요가 없다고 결정된 법률안은 본회의에 부의하지 아니한다(국회법 제87조제1항). 그러나 법률안은 본회의에 부의하지 않기로 한 위원회의 결정이 본회의에 보고된 날부터 7일이내에(폐회 또는 휴회중의 기간 제외) 의원 30인이상의 요구가 있을 때에는 그 법률안을 본회의에 부의하여야 하는데(국회법 제87조제1항 단서), 이를 위원회의 해임이라고 한다.

(3) 체계자구의 심사

위원회에서 법률안의 심사를 마치거나 입안한 때에는 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다(국회법 제86조제1항). 여기에서 체계의 심사란 법률안내용의 위헌여부, 관련법률의 저촉여부, 자체조항간의 충돌여부 등을 심사하는 동시에 법률형식을 정비하는 것이고, 자구의 심사란 법률안의 용어의 적합성과 통일성 등을 심사하여 각 법률간에 용어의 통일을 기하기 위한 것이다.

(4) 전원위원회 심사

위원회중심주의로 인한 본회의 심의의 형식화를 보완하기 위하여 위원회의 심사를 거치거나 위원회가 제안한 법률안중 정부조직에 관한 법률안, 조세에 관한 법률안 기타 국민에게 부담을 주는 법률안에 대하여는 본회의 상정 전이나 본회의 상정후에 재적의원 4분의 1이상의 요구가 있는 때 전원위원회를 개회하여 법률안에 대한 실질적인 심사가 이루어질 수 있게 하였다(국회법 제63조의2)

(5) 본회의 보고 및 의결

위원회에서 심사를 마친 법률안이 본회의에서 의제가 된 때에는 위원장(또는 위원회의 소속 의원중 위원장이 지명하는 의원)은 그 법률안에 대한 위원회의 심사경과 및 결과를 소수의견 및 관련위원회의 의견등 필요한 사항과 함께 본회의에 보고한다(국회법 제67조). 위원장의 심사보고를 들은 후 본회의는 법률안에 대하여 질의․토론을 거쳐 표결한다. 다만, 본회의의 의결로 질의와 토론 또는 그 중의 하나를 생략할 수 있다(국회법 제93조).

(6) 법률안의 정리와 이송

본회의는 법률안 의결이 있은 후 서로 저촉되는 조항․자구․숫자 기타 정리를 필요로 할 때에는 이를 의장 또는 위원회에 위임할 수 있다. 본회의에서 의결된 법률안은 의장이 이를 정부에 이송한다(국회법 제98조제1항)

다. 법률안의 공포

(1) 법률안의 정부이송 및 공포

국회에서 의결된 법률안은 의장이 이를 정부에 이송하며(국회법 제98조제1항), 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다(헌법 제53조제1항).

법률안이 정부에 이송되어 오면 법제처는 국무회의부의안건의 작성요령에 따라 법률공포안을 작성하여 국무회의부의안건으로 행정자치부에 송부하고, 행정자치부는 법률공포안을 국무회의에 상정하며, 국무회의의 심의를 마치면 대통령이 서명하고 국무총리 및 관계국무위원이 부서한다.

법제처는 법률안에 대한 대통령의 재가가 끝나면 법률공포대장에 공포번호를 일련번호로 부여한다. 법률공포는 관보에 게재함으로써 이루어지고 있으며 법률공포일은 관보가 발행된 날로 한다(법령등공포에관한법률 제12조).

(2) 대통령의 법률안 환부와 재의

(가) 대통령의 법률안 환부

대통령은 국회에서 이송되어온 법률안에 이의가 있을 때에는 이송되어 온 지 15일 이내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고, 그 재의를 요구할 수 있다. 국회의 폐회중에도 또한 같다(헌법 제53조제2항).

대통령은 법률안의 일부에 대하여 또는 법률안을 수정하여 재의를 요구할 수 없다(헌법 제53조제3항).

(나) 국회의 재의

대통령으로부터 재의요구된 법률안은 다른 법률안과는 달리 위원회심사를 거치지 아니하고 본회의에 바로 상정되며 본회의는 동 안건을 의결하고자 할 경우 정부로부터 재의요구이유설명을 들은 후 질의․토론을 거쳐 무기명투표로 표결한다(국회법 제112조제5항).

재의요구된 법률안은 국회에서 재의에 붙인 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 법률로서 확정되고(헌법 제53조제4항), 대통령은 확정된 법률이 정부로 이송된 후 5일 이내에 이를 공포하여야 한다.

재의요구된 법률안은 수정의결할 수 없다.

(다) 국회의장의 법률공포

국회를 통과한 법률안은 정부로 이송된 후 15일 이내에 대통령이 공포나 재의요구를 하지 아니하거나, 국회의 재의에 붙인 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같이 의결된 때에는 법률로 확정된다.

대통령은 이와 같이 확정된 법률을 지체없이 공포하여야 하며, 국회의장은 대통령이 다음의 기간내에 공포하지 아니할 때에는 그 공포기일이 경과한 날부터 5일 이내에 이를 공포하고 대통령에게 통지하여야 한다. 이 경우 공포방식은 서울특별시에서 발행되는 일간신문 2 이상에 게재함으로써 한다.

의장이 법률을 공포한 경우에는 대통령에게 통지하여야 한다(국회법 제98조제2항, 법령등공포에관한법률 제11조제2항)

① 법률안이 정부로 이송된 후 15일 이내에 공포나 재의요구를 하지 않아 법률로 확정된 때에는 확정된 후 5일

② 국회의 재의에 붙인 결과 전과 같이 의결하여 법률로 확정된 때에는 확정법률이 정부에 이송된 후 5일

라. 법률의 효력발생

(1) 법률의 효력발생시기

법률은 그 법률 부칙에서 정하고 있는 시행일에 효력을 발생한다. 그러나 법률에 특별한 규정이 없는 한 공포한 날부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다(헌법 제53조제7항).

(2) 법률의 공포일

법률의 공포는 관보에 게재하여 이를 행하며 국회법 제98조제2항의 규정에 의하여 국회의장이 법률을 공포하고자 할 때에는 서울특별시에서 발행되는 일간신문 2 이상에 게재함으로써 한다(법령등공포에관한법률 제11조제2항).

법률의 공포일은 그 법률을 게재한 관보 또는 신문이 발행된 날로 한다(법령등공포에관한법률 제12조). 판례는 “공포일은 그 법률이 수록된 관보의 발행일자가 아니라 그 관보가 정부간행물판매센터에 배치되거나 관보취급소에 발송된 날이다.”라고 판시한 바 있다.

마. 입법과정도

입법과정도

법 률 안 발 의(제출)												∙의원20인이상 또는 정부
↓
본 회 의 보 고												∙폐회 또는 휴회 등으로 본회의에 보고할 수 없을 때에는 생략가능
↓
위 원 회 회 부											―――	관 련 위 원 회 회 부
입 법 예 고
위 원 회 심 사 ∙제안설명 ∙검토보고 ∙대체토론 ∙(상설)소위원회심사 ∙축조심사(생략가능) ∙찬반토론 ∙표결(의결)												관련위원회심사․의결․ 소관위원회에 의견제시
												연 석 회 의
												공 청 회
												청 문 회
가 결									폐 기
체계․자구심사(법사위)												본 회 의 부 의 요 구
												∙본회의에 보고된 날부터 폐회 또는 휴회중의 기간을 제외한 7일 이내 ∙의원 30인 이상이 요구
심 사 보 고 서 제 출
						⇠┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈ ⇠┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈
	전원위원회심사		수정안제출
				⇠
				⇢
	⇡⇣
본 회 의 심 의 ∙전원위원장의 심사보고 ∙질의․토론(생략가능) ∙표결(의결)
												재 의 요 구
가 결									부 결
												∙이송된 날부터 15일 이내
정 부 이 송
공 포

2. 국민의 입법과정 참여방안

가. 의안의 제출단계

(1) 의안의 종류별 제출권자

◦법률안 : 의원 · 정부

◦예산안 · 결산 · 동의안 :정부

◦결의안 · 건의안 : 의원

◦소결론 : 의원 · 정부외에는 의안의 제출이 불가능함.

(2) 대안

◦청원 : 국회의원의 소개필요

국회법 제123조 내지 제126조와 국회청원심사규칙(국회규칙)

◦법률안이 첨부된 청원

◦청원 · 입법진정 · 진정간의 관계

(3) 국회사무처 관련부서

◦의안의 접수 · 이송 : 의사국 의안과

◦의원발의 법률안의 기초 : 법제실 법제1과 · 2과 · 3과

나. 위원회 심사단계

(1) 직접적인 참여방식

◦ 공청회 · 청문회의 진술인등

- 전문개정법률안 및 제정법률안에 대하여 공청회 및 청문회의 필수적 개최(다만, 위원회 의결로 생략가능)  (국회법 제68조제5항, 제84조제1항 단서, 제65조제2항 단서)

- 공청회 : 진술인으로 참가가능

※ 해당 자격있는 자를  진술인으로 추천되도록 노력

- 청문회 : 증인 · 감정인 · 참고인으로서 증언 · 진술가능

※ 해당 자격자의 추천을 위해 노력

◦ 소위원회

- 소위원회 개의시 의견진술의 기회(허가가 있을 경우)

(2) 간접적인 의견방영 방식

◦ 소관위원회의 위원을 통한 참여

- 대체토론시

- 공청회 · 청문회 개회시

- 소위원회 개의시 소위원을 통한 경우

◦ 참고자의 송부

- 당해 법률안에 대한 의견이 있을 경우, 당해 의견을 참고자료로 작성 · 송부

- 서면, fax 기타

- 이 경우 해당 위원회 전문위원실에서 종합 · 보고

◦ 회의의 방청

- 위원회 개의시(허가 필요)

- 소위원회 개의시(허가 필요, 장소의 제한)

(3) 국회사무처 관련부서

◦소관 위원회 전문위원 · 조사관실

다. 본회의 심의단계

(1) 입법에 대한 지지요청

- ON LINE AND OFF LINE에서 가능

(2) 국회사무처 관련부서

◦ 의사진행 : 의사국 의사과

◦ 의    안 : 의사국 의안과

◦ 회 의 록 : 의사국 속기1과 · 2과