노사관계법․제도 선진화방안 쟁점소개(1)

노사정책국장 정종수

우리나라 노사관계법․제도는 국제기준과 노사의 기대에 미치지 못하고 대립적․투쟁적 노사관계의 원인이 된다는 지적과 함께 노동시장의 환경변화와 보편적 노동기준(Global Standards)에 부합하는 내용으로 개선되어야 한다는 주장이 계속되어 왔다.

노동계는 실업자의 노조가입 제한, 기업단위 복수노조 금지, 직권중재 등에 대한 개정을 지속 요구하고 있고 경영계는 전임자 급여지급, 노조의 불성실 교섭관행 및 노사대등성 강화를 위한 대체근로 허용 등을 요구하고 있으며 ILO․OECD 등 국제기구도 국내 노동법을 국제기준에  맞추어 개정하도록 여러차례 권고하여왔다.

이에 정부는 ‘03.9월 노사관계 개혁방향을 발표하고 노사정위원회에 “노사관계법․제도 선진화방안”의 논의를 요청하였다. 학계전문가 15인에게 의뢰하여 마련된 노사관계법․제도 선진화방안은 노동조합및노동관계조정법, 노동위원회법, 근로자참여및협력증진에관한법률 및 근로기준법 등 4개법 분야의 34개 과제를 포함하고 있다.

그러나 노사정위원회 논의가 ’04.4월에 중단한 채 실질적인 진전을 이루지 못하였고 ‘04.6월에 민주노총도 참여하여 구성된 ｢노사정대표자회의｣에서 선진화방안의 처리방향을 논의하기로 하였으나 아직까지 이에 대한 논의를 개시조차 못하고 있는 실정이다.

반면, 시기적으로는 기업단위 복수노조 허용과 노조전임자 급여지원 금지규정은 ‘07.1.1부터 시행되기 때문에 현장에서는 새로운 노사관계질서에 대비한 구체적인 방안을 시급히 마련해야 하고 정부도 이에 대비한 제도적․정책적 준비를 서둘러야 할 상황이다.

이에 현장의 노사당사자와 전문가들이 선진화방안의 내용과 향후 노사관계 방향을 토의하는데 있어서 보다 구체적이고 정확한 자료를 제공할 필요가 있다고 판단하여 앞으로 3차례에 걸쳐 선진화방안의 주요쟁점들을 소개하고자 한다.

1. 실업자의 노조가입 제한 문제

<1> 실태

현행법은 근로자 아닌 자는 노동조합에 가입할 수 없고, 노동조합의 임원은 조합원 중에서 선출하도 규정하고 있으며, 그간의 행정해석과 판례에 따르면 실업자는 노동조합및노동관계조정법상 근로자가 아니므로 노동조합에 가입할 수 없고 임원으로도 활동할 수 없다.

그러나 노동계와 ILO 등 국제기구에서는 이러한 규정이 자유로운 노동조합 활동을 제약할 우려가 있음을 비판하고 있으며, 최근 산별노조 활동이 확산됨에 따라 현행법의 취지와 달리 규약으로 해고자, 구직중인 자, 퇴직자 등을 가입대상으로 명시하고, 실제 가입․활동하고 있어 조합원 자격 제한에 대한 논란도 증폭되고 있는 실정이다.

대법원은 ‘04.2.27 서울여성노조 설립신고와 관련하여 실업자도 노동3권의 보장 필요성이 인정되는 한 노동조합및노동관계조합법상 근로자로서 산별노조 등의 조합원 자격을 가진다고 판시하였음

<2> 노사의견 및 외국사례

노동계는 조합원 자격 등은 노조에서 정할 사항이라며 조합원 자격 및 임원자격 제한 규정 폐지를 주장하고 있는 반면, 경영계는 실직자의 초기업단위 노조가입을 허용하되 기업내 노사관계 혼란을 방지하기 위한 보완이 필요하다는 입장이다.

한편, 외국에서는 노동조합이 기업단위로 조직되지 아니한 경우 고용관계의 존부를 기준으로 조합원 및 임원의 자격을 법적으로 제한하는 사례는 없으나 사업장내에서의 질서는 철저하게 보장되는 것으로 알려져 있다. 특히 일본의 경우 법률상 조합원 자격 제한규정은 없으나, 대부분 기업별 노조에서는 규약, 단체협약으로 당해 기업의 종업원으로 조합원 자격을 한정하고 있다.

<3> 선진화 방안

선진화 방안에서는 이러한 제도적인 문제점과 사업장내 노사관계질서의 보호라는 점을 종합적으로 고려하여 “초기업단위 노조에서는 실업자 조합원 자격을 인정하되 기업단위 노조 조합원 자격을 재직근로자로 한정”하는 개선 방안을 제시하였다.

선진화방안에 따를 경우 지역노조나 산별노조와 같이 사업장내에서 활동하지 않는 노동조합에는 해고자나 이직자의 경우도 조합원 및 임원으로 활동하는 것이 가능하게 된다.

<4> 향후 논의 방향

선진화방안에서 제시된 의견은 ’98년 노사정위원회에서 노사정간 합의하였던 “전직실업자에 한해 초기업 단위노조 조합원 자격을 인정”하는 방안과 사실상 유사한 것으로 기본적인 방향은 크게 변경되지 않을 것으로 본다. 다만, 입법과정에서 노사의 의견을 반영하여 조합활동을 실질적으로 보장하되, 사업장내의 질서유지에 지장이 없도록 하는 구체적인 방안을 검토해 나갈 계획이다.

2. 복수노조 교섭 창구단일화 관련

<1> 실태

현행법은 사업장단위에서 조직대상이 중복되는 복수의 노조 설립을 허용하지 않는다. 이는 조직대상이 중복되는 복수의 노조가 하나의 사용자에게 서로 다른 내용의 교섭을 요구할 경우 교섭상의 혼란이 가중될 것을 방지하기 위한 취지이다.

‘97년 노동조합및노동관계조정법 제정 당시 법의 부칙에는 “사업장 단위에서 조직대상이 중복되는 복수노조 설립을 ’01.12.31까지 유예하고, 노동부장관은 창구단일화 방안을 강구”토록 한 바 있다.

이에 따라 노사관계개혁위원회, 노사정위원회 논의 등을 거쳐 ‘99.1.3 정부는 “사업장단위의 복수노조를 허용하되 교섭창구를 단일화(과반수대표제와 내용상 유사)하도록 하는 입법안을 국회에 제출한 적이 있으나 15대 국회 종료로 자동 폐기되었고, ’02년 법시행을 앞두고 노사정위원회에서 다시 논의를 진행하였으나 전임자 급여지원 금지규정과 연계하여 다시 한번 시행을 유예하기로 노사가 합의함에 따라 ’06.12.31까지 유예된 상태이다.

현재 복수노조 금지규정으로 인해 신규노조 설립 및 기존 노조의 조직형태 변경을 둘러싸고 노․노간 및 노․사간 분쟁이 발생하고 있으며, 기업의 합병․분할 등의 과정에서 일부기업에서는 사실상 복수의 노조가 병존하는 사례가 증가함에 따라 교섭상의 혼란이 증가하고 있는 현실이다.

<2> 노사의견 및 외국사례

복수노조 교섭창구 단일화와 관련하여 노동계는 원칙적으로 창구단일화를 반대하는 가운데 단일화할 경우라도 그 방식은 노조자율로 결정하도록 해야 한다는 의견이 많은 반면, 경영계는 반드시 단일화가 필요하며 그 방식에 있어서는 과반수대표제를 선호하고 있다.

한편, 미국의 경우  NLRB(연방노동위원회)가 주관하는 선거에 의해 교섭단위내 근로자 과반수의 찬성을 얻은 노동조합에게 배타적 교섭권을 부여하고, 배타적 교섭권자가 교섭단위내 모든 근로자의 이익을 공정하게 대표하여 교섭토록 하고 있다

프랑스의 경우 사업장 단위에서의 교섭에서는 대표노조가 다수일 경우 동수의 대표자가 공동교섭단을 구성하여 교섭을 진행하는 것이 일반적이다. 사용자는 어느 한 노조와의 합의만으로도 협약을 체결하는 것도 가능하나, 과반수의 지지를 받는 대표적노조가 있을 경우 이를 거부하고 새로운 협약을 체결할 수 있도록 하는 권한을 인정하고 있다. 한편 일본의 경우 교섭창구 단일화를 강제하지 않고 모든 복수노조에 대하여 단체교섭권을 부여하고 있다.

일본의 경우 단체교섭은 자율적으로 이루어지고 있으나, 다수노조의 지지를 배경으로 취업규칙 변경 등을 통해 근로조건을 결정하는 현상이 발생, 집단법이 개별법화하는 경향이 존재함

<3> 선진화 방안

선진화 방안에서는 기업단위에서 교섭창구 단일화에 대하여 몇가지를 제안하고 있다.

1)하나의 사업 또는 사업장에 조직된 모든 노동조합은 교섭창구 단일화의 대상이 된다. 2)교섭창구가 단일화되지 않을 경우 사용자는 교섭에 응할 의무가 없다. 3)교섭창구단일화의 방법에 있어서 우선은 복수의 노조가 자율적으로 단일화 방법을 정하는 것을 인정하되 자율적 단일화가 안될 경우는 법상 단일화절차를 따라야 하는데 그 방법으로는 두가지 대안을 제시하고 있다. 가)과반수 대표제로 노동조합에 가입한 근로자의 과반수가 포함된 노동조합이 있는 경우에는 그 노조가 교섭대표가 되고, 과반수 노조가 없는 경우는 전체 조합원의 선거를 통해 과반수의 지지를 받은 노동조합을 교섭대표로 하는 방안과 나)노동조합이 조합원 수에 비례하여 교섭단을 구성함으로써 창구를 단일화하는 방안이다. 4)교섭대표로 선정된 노동조합은 교섭단위 내의 모든 조합원을 대표하여 공정대표 의무를 부담한다. 5)교섭창구단일화와 관련하여 조합원수 확인 및 대표노조 선정과 관련된 분쟁이 발생할 경우는 노동위원회가 이를 담당한다.

선진화방안에 따를 경우 복수의 노동조합이 설립되더라도 특별한 경우를 제외하고는 사업장에서 여러 번의 단체교섭으로 인해 교섭비용이 증가할 가능성이 최소화 된다

<4> 향후 논의 방향

기업단위에서 복수노조를 허용할 경우 교섭창구를 단일화해야 한다는 점은 ‘97년 입법화 당시 이미 사회적 공감대가 형성된 사항이며, 현행법 부칙규정에도 명시된 사항이다. 다만 교섭창구 단일화방법에 대해서는 입법과정에서 노사의 의견을 충분히 수렴하도록 하되, 단체교섭의 효율적 진행 및 현장 노사관계의 안정이라는 점을 감안하여 결정될 것이다.

최근 학계에서는 복수노조 교섭창구 단일화와 관련된 토론이 여러 차례 이루어졌으며  주요쟁점은 다음과 같다.

1)창구단일화의 필요성에 대하여 일부에서 복수노조의 자율적인 교섭이 보장되어야 한다는 주장이 제기되고 있다. 그러나 현행법이 창구단일화의 원칙을 명시한 채 그 시행만 10년째 유예되고 있으므로 창구단일화는 당연히 이루어져야 하며, 그래야만 교섭비용의 증가 및 노조의 교섭력 약화를 막을 수 있다는 인식이 확산되고 있다.

2)교섭창구를 단일화해야 하는 범위와 관련하여 가) 교섭비용 감소 및 통일된 근로조건 형성을 감안할 때 하나의 사업장 내에 조직된 모든 노조는 교섭창구 단일화의 대상으로 하되 다만 직종, 고용형태 등에 따라 예외적으로 사업장내 교섭단위를 분리하여야 한다는 의견이 확산되는 가운데, 나)한편에서는 조직대상이 중복되는 노동조합에 한해서만 교섭창구 단일화의 대상으로 삼아야 한다는 주장도 있다.

조직대상이 중복되는 노조를 단일화 대상으로 할 경우, 노조의 규약에 따라 창구단일화 대상이 달라지고, 노동조합의 파편화를 촉진시키고, 교섭비용이 증가할 우려가 있음

3)창구단일화 방법과 관련해서는 우선은 자율적인 단일화 기회를 보장하되 자율적 단일화가 이루어지지 않는 경우, 가)노사관계의 질서와 교섭상 효율성을 감안할 때 과반수 대표제가 타당하다는 주장이 강한 가운데, 나)소수노조의 참여를 보장하기 위해 비례대표제가 타당하다는 주장도 대립하고 있다.

3. 전임자 급여 지원 제한

<1> 실태

노조전임자의 급여지원 문제는 국내의 가장 민감하고도 오랜 노사간 쟁점중의 하나이다. 우리나라의 경우 그간 기업별노조는 산별노조에 비해 재정자립이 취약하다는 이유를 근거로 사용자에 노조전임자의 급여지급을 요구하는 것이 일반화 되었으나, 이는 근본적으로 노동조합의 자주성과 독립성에 반하며 외국에 비해 노조전임자가 지나치게 과다하게 되는 문제점이 대두되었다. 이러한 배경에서 ‘97년 법에서는 “사용자의 전임자 급여지원을 부당노동행위로 규정하고 형사처벌토록 하는 동시에 부칙에서는 ’01년말까지 시행을 유예하되 노사는 급여지원 규모를 점진적으로 축소하도록 노력”하도록 함으로써 점진적인 관행개선의 기회를 부여하였다. 그러나 ‘01년 말 노사의 합의로 ’06년 말까지 다시 동 규정의 시행이 유예된 상황이다.

‘02년 KLI/ILO 공동연구결과에 따르면 유급 완전임자 1인당 조합원수는 166～179명으로 일본 500～600명, 미국 800～1,000에 비해 과다한 실정인 것으로 조사되었으며, 노조전임자 기금 설치 사업장은 5～6%로 전임자 급여지원에 대비하는 노조도 소수에 불과한 것으로 알려져 있다.

<2> 노사 의견 및 외국사례

노동계는 전임자급여 지원은 노사자율로 정할 사항이고, 자주성을 침해하는 것도 아니며전임자 급여지원이 중단될 경우 영세한 노조는 그 존립이 위태로울 수 있다며 현행 규정 삭제를 요구하고 있다. 반면 경영계는 노조전임자 급여를 사용자가 지원하는 것은 타당하지 않으며 불합리한 전임자 관행의 개선을 위해서는 현행 규정대로 시행하여야 한다고 주장하고 있다.

선진외국의 경우는 전임자급여에 대한 지원금지를 명문으로 규정한 경우는 거의 발견되지 않지만 그렇다고 과도한 전임자급여 요구로 인해 노사간 갈등이 발생하는 경우도 발견되지 않는다. 노조전임자에 대한 급여지원을 명문으로 금지한 것에 대한 ILO의 권고는 이러한 일반적인 상황에 기초한 것으로 보인다. 특히 유럽의 경우 산별노조 간부 급여는 노조가 자체 부담하되, 사업장 단위의 근로자 대표는 기업규모별로 유급 활동시간을 차등 보장하고 있다. 그러나 기업별 노조인 일본은 전임자 급여지원을 사용자의 경비지원으로 보아 노조자체 부담 관행이 정착되어 있다.

<3> 선진화 방안

선진화 방안에서는 과도한 노조전임자 급여지원 관행은 개선되어야 하되 재정자립이 취약한 영세규모의 노조가 많은 현실을 감안해야 한다는 판단 하에 법령으로 전임자급여지원이 허용되는 최소한의 기준을 제시하고 이 기준을 초과하여 노조전임자에 대한 급여를 지원하는 경우에는 부당노동행위로 처벌하되 이 기준 내에서는 부당노동행위로 보지 않는 방안을 제안하였다.

한편, 소수의견으로 노조전임자 급여지원을 금지한 현행규정을 유지하되 노사협의회 근로자위원의 비상임․무보수 규정을 삭제함으로써 나름대로 노동조합 전임자와 같은 활동을 보장하는 방안도 제시하고 있다.

<4> 향후 논의 방향

현행 규정을 그대로 시행할 경우, 전임자 급여를 임의 지급한 사용자를 처벌하기 어렵고 엄격한 법집행이 곤란하다는 회의적인 시각이 있는 반면, 선진화 방안과 같이 일정규모 이상 전임자를 허용할 경우에는 사실상 전임자 지원의 최소 기준으로 전락하여 전임자 급여 지원 취지가 무색해진다는 우려도 있다.

ILO, OECD 등 국제기구에서는 노사가 자율적으로 결정할 사안으로 입법적으로 관여하지 말 것을 권고하고 있다.

그러나 한국의 경우 노조규모에 관계없이 유급의 조합활동 시간을 보장받는 외에 노조전임자에 대한 사용자의 급여지원을 당연시하고 단체교섭 과정에서 과다한 유급전임자의 인정을 강요하는 등 불합리한 관행이 형성되어 있는 바, 그간의 불합리한 노조 전임 관행을 개선하고 노동조합의 자주적이고 합리적인 운영을 촉진하기 위해서는 입법적 관여가 불가피하다는 점을 감안하여야 한다.

이에 따라 정부는 선진화 방안을 포함한 다양한 의견을 수렴하여 최종 입장을 정리할 예정으로 ‘07년 이후 현재의 유급전임자 관행에 변경이 이루어 질 것인 바, 노동계도 조합비 인상, 조직과 사업의 효율화 등 ’07년 이후에 대비한 재정자립 노력이 필요하다.

쟁 점	현 행	선진화 방안
○실업자의 노조가입	○‘근로자 아닌 자’의 노조가입을 노조결격사유로 설정, 다만 해고자의 부당노동행위 구제신청시 일정 기간 조합원 자격 인정	○ 초기업 단위노동조합에서는 실업자의 조합원 자격 인정, 기업단위에서는 제한 - 기업단위 노조 조합원자격은 재직근로자로 한정한다는 특칙 마련
○복수노조 교섭창구단일화	○기업단위 복수노조 설립금지 -교섭창구단일화와 연계하여 2007. 1. 1.부터 허용	○ 교섭창구단일화는 하나의 사업 또는 사업장을 대상으로 함 ○ 교섭창구 단일화시 사용자는 교섭의무 부담 ○ 단일화 절차 - 1안: 자율적 단일화→과반수 노조→투표에 의한 과반수 득표 노조 - 2안: 자율적 단일화→조합원수 비례의 교섭위원단구성 ○ 교섭대표노동조합 등은 공정대표의무 부담 ○ 관련 분쟁은 노동위원회가 담당
○노조전임자급여지원	○사용자에 의한 노조전임자 급여지급의 금지(부당노동행위) 및 그 적용시기의 유예(2007. 1. 1. 적용)	○ 법령이 정한 기준 내의 노조전임자에 대한 급여지원은 부당노동행위로 보지 아니함(기준초과시 제재) ※ 소수의견: 노조전임자 관련 현행규정을 유지하되, 노사협의회 근로자위원의 비상임․무보수규정을 삭제