노사관계법․제도 선진화방안 쟁점소개(2)

노사정책국장 정종수

우리나라 노사관계법․제도는 국제기준과 노사의 기대에 미치지 못하고 대립적․투쟁적 노사관계의 원인이 된다는 지적과 함께 노동시장의 환경변화와 보편적 노동기준(Global Standards)에 부합하는 내용으로 개선되어야 한다는 주장이 계속되어 왔다.

노동계는 실업자의 노조가입 제한, 기업단위 복수노조 금지, 직권중재 등에 대한 개정을 지속 요구하고 있고 경영계는 전임자 급여지급, 노조의 불성실 교섭관행 및 노사대등성 강화를 위한 대체근로 허용 등을 요구하고 있으며 ILO․OECD 등 국제기구도 국내 노동법을 국제기준에  맞추어 개정하도록 여러차례 권고하여왔다.

이에 정부는 ‘03.9월 노사관계 개혁방향을 발표하고 노사정위원회에 “노사관계법․제도 선진화방안”의 논의를 요청하였다. 학계전문가 15인에게 의뢰하여 마련된 노사관계법․제도 선진화방안은 노동조합및노동관계조정법, 노동위원회법, 근로자참여및협력증진에관한법률 및 근로기준법 등 4개법 분야의 34개 과제를 포함하고 있다.

그러나 노사정위원회 논의가 ’04.4월에 중단한 채 실질적인 진전을 이루지 못하였고 ‘04.6월에 민주노총도 참여하여 구성된 ｢노사정대표자회의｣에서 선진화방안의 처리방향을 논의하기로 하였으나 아직까지 이에 대한 논의를 개시조차 못하고 있는 실정이다.

반면, 시기적으로는 기업단위 복수노조 허용과 노조전임자 급여지원 금지규정은 ‘07.1.1부터 시행되기 때문에 현장에서는 새로운 노사관계질서에 대비한 구체적인 방안을 시급히 마련해야 하고 정부도 이에 대비한 제도적․정책적 준비를 서둘러야 할 상황이다.

이에 현장의 노사당사자와 전문가들이 선진화방안의 내용과 향후 노사관계 방향을 토의하는데 있어서 보다 구체적이고 정확한 자료를 제공할 필요가 있다고 판단하여 앞으로 3차례에 걸쳐 선진화방안의 주요쟁점들을 소개하고자 한다.

1. 제3자 지원 신고제도

<1> 실태

현행법은 단체교섭과 쟁의행위가 노사자율의 원칙에 입각하여 이루어질 수 있도록 당해 노사가 가입한 상급단체, 법령에 의하여 정당한 권한을 가진 자 외의 제3자는 행정관청에 신고하여야만 단체교섭 및 쟁의행위를 지원할 수 있도록 규정하고 있다.

그러나 제도도입 당시와는 달리 산별노조 등 초기업단위 노조가 증가하여 사실상 신고가 필요한 제3자 범위가 축소되어 제도의 실효성이 적고, 한편으로는 행정관청에 신고하였다는 이유만으로 제3자의 사업장 출입 등 조합활동이 가능해지는 것으로 오해하는 등 부작용도 발생하고 있다.

<2> 노사의견 및 외국사례

노동계는 이 제도가 노동조합의 자유로운 조합활동을 제약한다는 이유로 폐지되어야 한다고 주장하는 반면 경영계는 단순한 신고제가 아니라 보다 엄격하게 법을 운영해야 한다고 주장하고 있다.

한편, ILO 결사의 자유위원회는 신고제도가 노조에게 부담이 되고, 처벌규정이 있어 단순히 형식적인 절차에 불과한 것으로 보이지 않으며, 남용의 위험을 가지고 있어 결사의 자유에 대한 위협이 된다며 개선을 권고하여 왔다.

<3> 선진화 방안

선진화방안에서는 제3자 지원 신고제도를 폐지하되, 사용자의 시설관리 권한을 존중하기 위해 비종업원의 사업장 출입은 사용자의 동의 하에 이루어지도록 하는 방안을 제안하고 있다.

<4> 향후 논의 방향

정부는 현실적으로 동제도의 실효성이 크지 않다는 점과 이러한 내용을 명문으로 규정한 국가의 사례가 발견되지 않는다는 점을 감안하여 제3자 지원신고 제도를 폐지하되 사용자의 시설관리권한이 존중될 수 있도록 할 방침이다.

2. 대체근로제한

<1> 실태

현행법은 쟁의행위 기간중 그 쟁의행위로 중단된 업무의 수행을 위하여 당해사업과 관계없는 자를 채용 또는 대체하거나 도급 또는 하도급 줄 수 없도록 규정하고 있으며, 파견근로자의 파견도 금지되고 있다. 이는 합법적인 쟁의행위를 보호하고자 하는 취지이다.

그러나 최근 현장 노사관계에 있어서 노사대등성 강화 및 사용자의 영업의 자유 보장 차원에서 대체근로를 허용해야 한다는 주장이 제기되고 있다.

<2> 노사의견 및 외국사례

노동계는 대체근로를 허용하는 것은 쟁의행위를 무력화 한다며 현행법상 허용되는 당해사업과 관계있는 자까지 대체근로를 전면적으로 제한해야 한다고 주장하고 있다. 반면 경영계는 노사대등성의 회복을 위해서 뿐만 아니라 영업의 자유 보장 차원에서도 현행의 대체근로 제한규정을 삭제하고 전면 허용할 것을 주장하고 있다.

외국의 경우 우리나라와는 달리 대체근로를 일반적으로 허용하고 있으며  쟁의권과 조화를 위해 다소의 제한을 두고 있으나 그 모습은 국가마다 다르다.

미국의 경우 파업권과의 균형차원에서 사용자는 파업기간 동안 사업을 계속적으로 운영할 권리를 가지며 파업참가자들을 일시적 또는 영구적으로 대체할 수 있고, 프랑스의 경우 ▲파업불참 근로자 대체 ▲기업 외부로의 도급 ▲기간의 정함이 없는 근로자 신규채용 허용하고 있다(다만, 파업근로자 복귀시 대체근로자의 해고는 정당성 인정). 일본의 경우 사용자의 조업계속의 자유 차원에서 사업내의 인력 및 외부근로자 신규채용을 통한 대체근로를 인정하고 있다.

사용자의 부당노동행위에 대항하는 파업을 한 경우에는 파업근로자의 직장복귀 권리를 인정

<3> 선진화 방안

선진화 방안에서는 대체근로 제한을 완화할 필요성은 인정하면서도 노사관계에 미치는 파급효과를 감안하여 일반사업의 경우는 현행의 대체근로 제한을 계속 유지하되, 공익사업의 경우 공중의 생활과 국민경제에 미치는 영향을 고려하여 대체근로를 허용할 것을 제안하고 있다(다만 파견근로자의 파견은 계속하여 금지하도록 하고 있다).

이는 공중의 일상생활에 미치는 영향이 큰 공공서비스는 파업중에도 유지되어야 할 필요성이 더욱 크기 때문이다.

<4> 향후 논의 방향

외국의 입법례에서 살펴 본 바와 같이 대체근로를 금지하는 사례는 매우 드물며, 대체근로 제한조항의 타당성에 관해 논란이 많은 상황이다. 다만, 원론적으로 노사대등의 원칙에 따라 대체근로를 허용하는 것이 타당하지만 근로자의 쟁의권 보호도 중요한 가치이므로 외국의 사례, 대체근로 허용시 노사관계에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여 제도개선을 추진할 계획이다.

3. 필수공익사업 직권중재제도 개선

<1> 실태

현행법은 공중의 일상생활과 국민경제에 영향이 큰 필수공익사업의 노동쟁의는 국민의 생명, 안전을 침해할 우려가 있음을 감안하여 노동위원회의 직권중재가 가능토록 하고 15일의 중재기간중 쟁의행위를 금지하며, 중재재정으로 분쟁을 종결할 수 있도록 하고 있다.

이에 대하여 ILO 노동계 등에서는 사실상 근로자의 쟁의권을 제한한다는 비판을 하고 있으며 동 제도는 위헌소송이 제기된 적도 여러번 있으나 헌법재판소는 합헌으로 판단하고 있다.

ILO 등 국제기구에서 필수공익사업중 생명, 안전과 직접적인 관련이 없는 철도, 석유정제 및 공급사업을 제외 권고

한편 노동위원회는 직권중재제도가 남용되지 않도록 하기 위해 “직권중재 회부 기준”을 마련(‘03.4월)하여 노동조합의 파업시 공익보호를 위한 최소한의 조치를 취하거나 자율교섭을 통한 해결의 의지가 있는 경우는 중재회부를 보류하는 등 신중하게 운영하고 있다.

중재회부 기준은 쟁의행위 가능성, 쟁의행위로 중단되는 업무범위, 공중의 일상생활 등에 미치는 영향, 비조합원 및 타사업체를 통한 업무 수행 가능성이며 노동위원회의 신중한 제도 운영으로 중재회부 건수가 감소(‘00년 17건 → ’01년 15건 → ‘02년 22건 → ’03년 1건 → ‘04년 5건)

<2> 노사 의견 및 외국사례

노동계는 원칙적으로 직권중재제도를 폐지할 것을 주장하고 있으며 일부에서는 필수공익사업중 일부를 공익사업으로 규정하여 파업예고제를 도입하는 방안도 제시하고 있다. 경영계는 일반국민의 피해를 예방하기 위해 직권중재제도를 유지하면서, 최근 업종 및 산업구조의 변화를 감안하여 필수공익사업의 범위를 넓혀야 한다고 주장하고 있다.

항공․ 시내버스․혈액관리․폐수처리사업 추가 요구

한편, ILO는 ▲국가 명의로 권한을 행사하는 공무원이 종사하는 공공사업분야, ▲그 사업의 중단이 전체 또는 일부 국민의 생명․신체적 안전이나 건강을 위태롭게 할 수 있는 사업 (필수서비스사업 분야)에서는 파업권이 제한 또는 금지될 수 있다는 입장이다.

각국에서는 공익보호를 위해 일정한 쟁의권 제한을 두고 있는데, 일본의 경우 국․공영기업 종사 공무원의 쟁의행위는 금지되고, 그 대상조치로 노동위원회의 결의 또는 주무대신의 신청으로 노동위원회에서 중재를 하도록 하고 있다. 독일의 경우 명문규정은 없으나 학설․판례상 파업권의 내재적 한계, 기본권과의 조화 등을 논거로 제3자 및 일반공중의 생존급부를 위해 필요한 사업에서는 파업중에도 긴급작업이 제공되어야 한다는 입장이다. 프랑스의 경우는 공익사업 분야에서 파업권을 포괄적으로 제한하기 보다는 파업중에도 유지되어야 할 최소서비스를 규정하는 방식을 취하고 있다.

<3> 선진화 방안

선진화 방안은 노동조합의 쟁의권과 공익보호는 조화를 이루어야 한다는 전제하에 현행의 직권중재제도는 폐지하되 이를 대신하여 공익사업을 대상으로 파업시에 공익보호를 위해 유지되어야 할 최소한의 업무를 법령에 명시하고 사업장별로 최소서비스의 구체적 범위를 노사간에 협정으로 정하도록 의무화하는 방안을 제시하였다.

<4> 향후 논의 방향

공익사업 분야에도 쟁의권이 보장되어야 하나, 쟁의행위로 인한 업무중단으로 공중의 일상생활 등 공익에 피해를 초래할 우려가 높아 일정한 제한 조치는 불가피하다. 따라서 직권중재제도의 개선방향과 별개로 노사 모두 공익사업 분야의 파업시 최소업무를 유지하려는 배려와 관행 형성 노력이 무엇보다 중요하다.

정부도 공익사업 분야에서 공익과 파업권의 조화를 조화롭게 보장할 수 있도록 선진화 방안, 필수공익사업의 범위 조정 등 다양한 대안을 심도있게 검토하여 노사 의견을 수렴해 나갈 계획이다.

4. 노동위원회 기능 강화

<1> 실태

우리나라는 매년 되풀이 되는 파업으로 막대한 비용을 지불함에도 불구하고 분쟁을 예방․해결하는 인프라에 대한 투자가 부족했다. 노동위원회는 조정기간(10～15일)에만 조정 담당, 전문성 있는 인력부족 등으로 효과적인 분쟁 해결을 지원하기에는 역부족인 상황이다.

또한, 최근 사건 증가에도 불구, 인력부족과 운영의 경직성으로 사건처리 지연 등 효율성 저하가 우려되고 있다.

‘97년 3천여건이던 심판사건이 ’01년 이후 7～8천건으로 증가 ⇒ ‘04년 전체처리 6,221건중 25.5% 지연처리

<2> 노사 의견 및 외국사례

노동위원회 기능 강화 및 인프라 확충에 대해서는 노사정위원회 논의 등을 통해 노사간에 상당한 공감대가 형성되어 있는 상황이다. 한편, 선진국의 경우 오래전부터 충분한 상근인력이 확보된  중립적인 조정기구를 설치, 안정된 노사관계를 구축하고 있다. 미국의 경우, 이익분쟁은 FMCS에서, 부당노동행위 권리분쟁은 NLRB에서 담당하고 있다. 또한 영국은 ACAS를 통해 분쟁 예방 및 조정을 담당하고 권리분쟁에 대한 알선을 하고 있다. 미국, 영국의 경우 상근위원만 150～200명이나 우리 노동위원회는 13개 노동위원회에 상임위원 17명, 조정실무인력은 61명에 불과한 실정이다. 이에 따라 조정성립율은 미국이나 영국의 경우 70% 이상이나 우리의 경우 50%에 미치지 못하고 있다.

‘02.11 노사정 합의, ’04.2 일자리만들기 협약

<3> 선진화 방안

선진화방안은 노동위원회의 조정기능 강화를 통한 분쟁조정 역량을 강화시켜야 한다는 전제하에 현행의 조정제도 외에도 조정신청 이전에 간이조정(알선) 등 예방적 조정활동을 가능하게 하고 쟁의행위 진행중에도 적극적으로 조정서비스를 제공할 수 있도록 제도와 인프라를 구축해야 한다는 방안을 제안하고 있다.

<4> 향후 논의방향

정부는 노사갈등 비용 최소화를 위해 노동위원회의 “분쟁예방 및 조정” 기능을 강화하고 지방노동관서와 연계하여 노사분쟁에 효과적으로 대처토록 할 계획이다. 이를 위해 노동위원회가 분쟁발생 이전부터 분쟁해결때까지 노사간 분쟁해결을 지원할 수 있도록 관련법을 개정하고, 상임위원, 심사관 증원 등 인프라 확충을 추진중에 있다.

아울러 위원회 구성과 운영의 공정성․효율성을 제고, 신뢰를 확보할 수 있도록 공익위원 선정절차를 합리화하고, 단독심판제 및 주심위원제 도입, 화해제도 활성화 등을 추진할 계획이다.

쟁 점	현 행	선진화 방안
○제3자지원신고제도	○신고되지 아니한 제3자의 단체교섭․쟁의행위 지원 금지 및 처벌	○ 동 제도의 폐지 (제40조 및 제89조 제1호 중 처벌근거)
○대체근로제한	○ 쟁의기간 중 대체근로․신규 채용 또는 하도급 금지 ○ 쟁의사업장에 파견사업주의 근로자 파견 금지	○ 대체근로제한에서 공익사업 제외 - 파견법 상의 근로자파견 금지는 존치 ※ 소수의견: 대체근로제한 규정을 삭제하여 대체근로를 모든 사업장에 허용
○필수공익사업직권중재제도	○ 필수공익사업의 직권중재제도 - 공익사업 중 일부만 필수공익사업으로 지정, 조정 실패시 노동위원회 직권으로 중재를 개시 - 일정기간 파업금지 - 구속력 있는 중재재정으로 분쟁 종결	○ 필수공익사업 개념 및 직권중재제도 폐지 ○ 공익사업 분야에 파업시 최소업무 유지의무 부과 - 파업중에도 공익보호를 위하여 유지하여야 할 최소업무 내용을 법령에 열거 예) ▲병원의 수술․응급치료 업무 및 이를 위해 필요한 불가결한 업무 ▲은행의 주전산실 업무 ▲긴급뉴스 방송업무 등 - 구체적인 범위는 사업장별로 노사간 협정으로 정하되 다툼이 있을 경우 노동위원회가 중재 - 위반시 벌칙 부과
○노동위원회기능강화	○사후적 조정에 국한되어 조정의 실효성 저조 ○노동위원회의 기능이 협의의 조정과 심판에 국한되어 복수노조시대에 걸 맞는 집단적 노사관계 인프라로 미흡 ○전문인력의 절대부족	○ 다양한 조정서비스의 제공을 통해 효과적 분쟁해결 도모 - 간이조정(알선) 도입 - 예방적 조정제도 구축 ○ 집단적 노사관계 인프라로서 기능 강화