미국의 산업안전보건법령에서의

노․사․정의 책임 고찰

1. 법령 제정시 주요 쟁점사항

미국에서는 1900년대 초반부터, 산업안전보건법의 제정이 이루어진 1970년까지 여러 분야에서 사업장 안전보건규제 제정이 요구되고 있었다. 비록 몇몇 주나 연방정부차원에서 근로자 안전보건을 위한 법률이 부분적으로 있긴 했으나 포괄적이고 체계적이지는 못했다.

60년대 후반, 미국은 시민권, 여성권, 환경 문제와 베트남 전쟁 등 국내외 심각한 문제에 직면한 혼란의 시기였다. 사업장에서는 업무상 재해 및 질병의 심각성이 증가하고 있었다. 산업재해가 십년 동안 20% 증가하였으며, 한해 14,000명의 근로자가 작업장에서 죽어갔다. 400,000명 이상의 미국인이 작업관련성 사고와 질환으로 죽었고, 거의 5,000만명 이상이 작업장에서 산재장해로 고통받고 있었다.

1970년 산안법의 제정으로, 노동계는 1930년대부터 조직한 다양한 분야의 노동조합을 통하여 꾸준히 종합적인 연방 산안법 제정을 외쳐 온 것의 결실을 맺었다고 할 수 있다. 다른 측면에서 보면 월남전 이후 미국에 거세게 몰아닥친 사회적인 혼란과 환경운동의 물결이 산안법 제정을 촉진시켰다고도 할 수 있다. 비록 법의 제정당시에 입법을 반대하는 사업주들도 적지는 않았으나 그들 스스로가 이미 20세기 초 이후 자신의 사업을 보호ㆍ유지하기 위해서도 노동력보존을 통한 안전보건의 확보가 필요하다는 것을 인식해 오고 있었기 때문에 미국 상하양원이 마련한 법을 통과시키는데는 어려움이 없었다

1970년 산업안전보건법은 일명 William-Steiger법이라고 불리운다. 이는 상원의원 William이 기초한 상원법안과 하원의원 Steiger가 기초한 법안이 절충을 거친 뒤 통과되었음을 의미한다. 이 당시 미국의 노동조합측에서는 필요한 기준의 제정과 집행권한을 노동부에 주도록 하는 상원법안을 지지하고 있었으며, 행정부에서는 기준의 제정과 사법적 처리를 위한 별도의 기구 창설을 주장한 하원의 법안을 지지하고 있었으나, 두 개의 법안은 입법 목적 상으로는 커다란 차이를 보이고 있지 않았으며 법을 누가 어떻게 집행할 것인가 하는 차이점만이 있었다.

1.1 사업주의 선언적 의무조항(General Duty Clause)

‘사업주 의무’에 관한 상원 법안은 “근로자에게 안전하고 건강한 작업환경을 제공할 수 있도록, 인지된 위험(recognized hazards)이 없는 고용환경을 제공”하는 것으로, 위반에 관하여 벌금을 부과하지 않는 것이었다. 반면, 하원 법안은 “사망이나 심각한 신체적 손상을 일으키기 쉬운 어떠한 유해요인(any hazards)이 없는 고용환경을 제공하도록” 사업주 의무를 부과하고, 이 조항 위반에 대하여 벌금을 부과하는 것이었다.

상․하원합동위원회에서는 “고도로 복잡한 산업환경에서 사업주에게 모호한 명령을 지키도록 요구하는 것은 불공평하다”는 기본 취지하에, 사망 또는 심각한 신체적 손상을 유발하기 쉬운 “인지된 위험(recognized hazards)”에 대하여 사업주 의무를 적용하고, 위반에 대하여 벌금을 부과할 수 있도록 절충안을 마련하였다. 이것이 오늘날의 법 5(a)(1)이다.

1.2 급박한 위험상황(imminent danger situation)

초기 상원 법안은 긴박한 위험상황에 대하여 “위험의 성격과 긴박함(법원의 명령을 구하기에는 시간이 부족한)”을 고려하여 작업을 중단할 수 있는 결정권을 노동부장관에게 부여하는 것이었고, 하원의 법안은 OSHA가 모든 긴박한 위험상황에 대하여 법원의 명령을 요청하도록 하는 것이었다. 상․하원합동위원회 위원들은 위험상황시의 권한이 개인인 감독자에게 주어지는 경우 남용의 우려가 있으므로 최종적으로 하원 법안을 체택하였다.

한편, 대법원은 Whirlpool Corp. 판결에서 심각한 신체위험이 존재하는 합당한 상황에서, 사업주로부터 불이익을 당하지 않고 작업을 거부할 근로자 권리를 변호한 바 있다.

1.3 기준의 실행가능성(Feasibility of Standards)

산업안전보건기준은 실행가능한 범위내에서 규정되어야 한다. 실행가능성은 기술적․경제적 실행가능성을 포함한다. 경제적 실행가능성이란 사업주가 문제를 해결하기 위하여 재정적 측면에서 필요한 방법을 수행할 수 있는가 하는 문제이다.

1.4 기준 제․개정 절차(Rulemaking Proceeding)

OSHA 기준제정에 대하여 상원에는 ‘비공식적’인 과정을 제안하였고, 반대로 하원 대표들은 ‘공식적’인 기준제정과 좀더 엄격하고 실질적인 증거 검증을 제안하였다. 최종적으로 상․하원합동위원회 위원들은, 비공식인 기준제정을 체택하되, 실질적인 과학적 검증을 위해 필요하다면 공청회를 시행하는 절충안을 체택하였다.

OSHA의 기준제정은 ‘공식적’, ‘비공식적’ 기준제정 요소를 모두 포함하고 있어 일명 ‘hybrid rulemaking’으로 불리어 진다.

OHSA 기준제정은 다음의 세가지 종류로 구분된다.

(1) ‘초기 기준(start-up standards)’ : 법이 효력을 발휘한 이후 첫 2년 동안 OSHA의 기준제정절차 없이 마련.  ‘잠정적인 기준’이라고도 함. 개시기준은 더 최신의 기준으로 결국은 대치되겠지만, 최신의 기준으로 대치되어 효력이 없어질 때까지는 영구적임

(2) OSHA의 기준제정절차에 의해 만들어지는 기준

(3) 비상시 임시규정(emergency temporary standards) : 근로자에게 중대한 위험(grave danger)이 현존하는 경우 마련되며, 6개월 동안 효력을 발휘하는 기준

법 6(a)에 의하여 노동부장관은 기준제정 절차없이 “국가합의기준(national consensus standards)”과 “확정된 연방기준(established federal standards)”을 채택할 수 있다. 국가여론기준이란 다양한 관점들이 고려되고, 관계전문가들로부터 ‘상당한 동의’를 얻어낸 '국가적으로 인정되는 기준'으로, 법 3(9)에 정의되어 있다. ‘확정된 연방기준’은 연방청에 의해 기존에 채택되어진 것이다.

이를 근거로 하여 1971년 5월 29일, OSHA는 다양한 의견을 수렴하여, 국가적 여론에 따르는 미국립표준기구(American National Standards Institute; ANSI)와 미연방방재협회(National Fire Protection Association; NFPA)의 기준을 그대로 원용하여 OSHA 기준을 법시행과 동시에 일괄 규정하였다.

한편, OSHA의 기준제정과정의 특성으로 “실행가능한 최소수준 정책(lowest feasible level policy)"을 들 수 있다. 예를 들면, 개정된 석면의 허용폭로농도(1975년 10월 9일)는, 기존 석면기준의 허용폭로농도(0.5f/cc)와 허용최고한도(5f/cc)에 의하여 다양한 암과 중피종이 발생할 수 있다는 "새로운 증거"들과 발암성 물질에 대한 "실행가능한 최소 수준"의 허용농도를 정하는 OSHA의 정책에 근거한 것이다.

미국의 기준제정에 있어서 그 외의 원칙은, 기준으로 인하여 비용이 얼마나 소요되는가(cost-benefit analysis)라기 보다는 기준이 “상당한 유해(significant hazards)에 대한 효과성(effectiveness)”을 가지고 있느냐에 더 역점을 두고 있다. 다시말하면 예방으로 인한 비용부담과 근로자에 대한 유해성이 서로 충돌한 경우 상당한 유해성이 있다는 판단에 근거하여 필요한 기준제정(규제)을 한다는 의미이다.

또한, 초기 기준마련시 미국립표준기구(ANSI)와 미연방방재협회(NFPA)의 기준을 근거로 하였듯이, 명백한 과학적인 근거를 밝히는데 여력을 소비하기보다, 상당한 과학적 근거(Substantial evidence)가 입증된 기준을 도입하고 있다. 상당한 과학적 근거에 따른 기준제정은, 기술적 수준에 있어서 매우 강력한 규제라 할 수 있다.

1.5 연방정부승인 주정부 프로그램(State plan "Product" Proviso)

직업안전보건법 18(c)(2)에 따르면, 계획 승인과 관련된 주권은 주사이의 통상에 의해 유통되는 물품에 적용되는 기준으로 제한된다. 안전보건 입법에 대한 논쟁이 있을 때, 이미 몇몇 주(州)에서는 효과적인 직업안전보건프로그램을 수행하고 있었다. OSHA는 주의 프로그램이 OSHA의 프로그램보다 더 효과적인 경우 주의 기준을 승인해 주었다.

1972년 후반, 남부 케롤라이나, 몬타나, 오레곤에서 OSHA의 승인을 최초로 받았다. 1983년에는 연방기준보다 훨신 더 엄격한 기준인 캘리포니아주의 에틸렌 디브로마이드 기준을 승인하였다. 승인되기 전에, 연방법원에서 켈리포니아 주가 에틸렌 디브로마이드 기준을 집행하는 것을 금지하였다.

1.6 사법적 검토(Judicial Review)

초기 상원 법안에서는, 공표된 기준에 대한 항소를 콜롬비아 자치구 고등법원에만 전달하고, 공표된지 30일 이내에 재검토가 이루져야 하며 ‘배제적’ 수정(exclusive remedy)의 입장이었다. 반면, 하원법안은 모든 고등법원에 항소가 전달되는 것을 허락했고, 배제적이라는 용어는 포함하지 않았다. 상․하원 합동위원회 위원들은 더 설득력있는 상원조항을 채택하였다.

2. 정부․사업주․근로자의 책임

2.1 정부

① 기준제정(rulemaking)

법에 의한 OSHA rulemaking 단계는 다음과 같다. 자체의견이나 관련단체의 건의(NIOSH 권고 등)에 따라 기준제정작업에 시작된다. 자문위원회를 구성하여 기준안을 마련하고, 30일간 예고 후에 필요한 경우 서면 논평을 받거나 공청회를 개최한다. 최종 법안은 공청회 종료일로부터 60일 이내 혹은 공청회를 개최하지 않은 경우 논평기간이 종료된 후 60일 이내에 결정되어야 한다.

《 법체계 》

○ 직업안전보건법(OSH Act) : 상․하원을 통과하여 대통령이 서명․공포

○ 미연방규칙 29장(OSHA standards 29 CFR) : OSHA에서 정하는 법의 하위규정

- part 1910 일반산업(General Industry)

- part 1915 조선업(Shipyard)

- part 1917 해양터미널(Marine terminals)

- part 1918 항만작업(Long shoring)

- part 1926 건설업(Construction)

- part 1928 농업(Agriculture)

《 보건관련 기준 》

1910.1000 - 공기오염(Air contaminants)

1910.1001 - 석면(Asbestos)

1910.1002 - 콜타르피치 휘발물질: 용어해석(Coal tar pitch volatiles; interpretation of term)

1910.1003 - 13개 발암물질(4-니트로바이페닐 등)(13 Carcinogens(4-Nitrobiphenyl, etc.))

1910.1004 - α-나프틸아민(alpha-Naphthylamine)

1910.1005 - [유보]([Reserved])

1910.1006 - 메틸클로로메틸에테스(Methyl chloromethyl ether)

1910.1007 - 3,3'-디클로로벤지다인과 염(3,3'-Dichlorobenzidine (and its salts))

1910.1008 - 비스-클로로메틸에테르(bis-Chloromethyl ether)

1910.1009 - β-나프틸아민(beta-Naphthylamine)

1910.1010 - 벤지딘(Benzidine)

1910.1011 - 4-아미노디페닐(4-Aminodiphenyl)

1910.1012 - 에틸렌이민(Ethyleneimine)

1910.1013 - β-프로피오락톤(beta-Propiolactone)

1910.1014 - 2-아세틸아미노플루오렌(2-Acetylaminofluorene)

1910.1015 - 4-디메틸아미노아조벤젠(4-Dimethylaminoazobenzene)

1910.1016 - N-니트로소디메틸아민(N-Nitrosodimethylamine)

1910.1017 - 염화비닐(Vinyl chloride)

1910.1018 - 무기비소(Inorganic arsenic)

1910.1020 - 근로자 폭로․의료기록에 대한 접근(Access to employee exposure and medical records)

1910.1025 - 납(Lead)

1910.1027 - 카드뮴(Cadmium)

1910.1028 - 벤젠(Benzene)

1910.1029 - 코크스 오븐 배기물(Coke oven emissions)

1910.1030 - 혈액원성 병원체(Bloodborne pathogens)

1910.1043 - 면분진(Cotton dust)

1910.1044 - 1,2-디브로모-3-클로로프로페인(1,2-dibromo-3-chloropropane)

1910.1045 - 아크릴로니트릴(Acrylonitrile)

1910.1047 - 에틸렌 옥사이드(Ethylene oxide)

1910.1048 - 포름알데히드(Formaldehyde)

1910.1050 - 메틸렌디아닐린(Methylenedianiline)

1910.1051 - 1.3-부타디엔(1.3-Butadiene)

1910.1052 - 메틸렌 클로라이드(Methylene Chloride)

1910.1096 - 이온화 방사선(Ionizing radiation)

1910.1200 - 유해정보 제공(Hazard Communication)

1910.1201 - 연방운송부 표시, 포스터, 라벨 보유(Retention of DOT markings, placards and labels)

1910.1450 - 실험실내 유해화학물질에 대한 직업적 폭로(Occupational exposure to hazardous chemicals in laboratories)

② 감독(OSHA enforcement)

OSHA는 제한된 인력으로 효과적인 감독을 수행하기 위하여 감독 우선순위를 정하고 있다. 감독의 최우선 상황은, 사망이나 심각한 신체손상의 유발 우려가 있는 급박한 위험이 있는 경우이다. 두 번째는 사상자가 세명 이상인 중대재해, 세 번째는 사망이나 심각한 신체손상의 유발 우려가 있는 사업주 위반이나 긴급한 위험에 대한 근로자 민원, 네 번째는 다른 기관으로부터 이첩(referral)이 있는 경우와, 다섯 번째, 고위험 산업에 대한 계획된 감독, 여섯 번째, 사후점검을 위한 감독 등이 그것이다.

OSHA 감독은 일반적으로 다음의 4단계를 거친다. : ① 감독관의 신분제시 ② 시작 회의 ③ 사업장 순회 ④ 종결 회의.

시작 회의에서는 OSHA 감독이 시행되는 이유, 목적, 감독의 범위, 작업장 순회 순서, 근로자 대표, 근로자 인터뷰, 종결 회의 등에 대하여 설명한다. 감독관은 작업장 순회를 통해 수정되어야 할 부분에 대해 사업주와 논의하고, 현장에서 즉각 근로자들에게 자문을 하기도 한다. 감독관이 관찰한 영업상의 비밀을 폭로해서는 안된다. 특별한 허가 없이 비밀정보를 유포한 자에 대하여는 $1,000 벌금 혹은 1년의 징역 혹은 둘다를 부과할 수 있고, 해고할 수 있다. 작업장 순회 이후 노․사 대표와 함께 혹은 따로 종결회의 개최한다. 종결회의에서는 작업장의 유해․위험한 상황을 사업주와 토론하고 위반사항을 지적, OSH Act 11(c)에 근거하여 사업주의 항소권리과 반-차별권리에 대한 설명과 소환장을 받은 후 15일의 실근무기간내 이의를 제기하는 절차에 대한 설명, 어떠한 소환에도 따라야 하는 사업주의 의무에 대한 정보를 제공한다. 감독후에 근로자의 권리에 대하여 정보를 제공하거나 근로자의 직접적인 이익과 관련된 문제를 논의할 필요가 있는 경우에는, 근로자 대표나 근로자 별도로 종결회의를 개최할 수 있다.

OSHA 감독은 사업장 사전 예고없이 점검함을 원칙으로 한다. 만약, OSHA 내부의 적정한 절차를 얻지 않고 사전에 사업주에게 알렸을 경우에는 $1,000까지의 벌금 및 6개월의 감금형을 받을 수 있다. 만약 사업주가 OSHA의 감독을 거부․방해하는 경우 법원의 영장을 발부받는 등 적법한 조치가 가능하다. 다음의 경우에는 24시간이내 사업주에게 사전예고를 하기도 한다. : ① 가능한한 빠른 개선이 필요한 급박한 위험 상황 ② 감독이 정규시간이후에 시행되어야 하거나 특별한 준비가 필요한 경우 ③ OSHA가 노․사 대표자 등의 참석을 미리 알려야 하는 경우 ④ 더욱 철저하고 효과적인 감독수행을 위해 사전예고가 필요하다고 OSHA 지역사무소장의 결정이 있는 경우

산업안전보건 위반시 벌금이 부과된다. 안전사고의 직접적 위반은 되지만 사망 또는 심각한 신체손상의 발생가능성이 없는 경우 경미한 위반(Other-than-Serious Violation)으로 분류하고, 위반 1건당 최고 $7,000까지 벌금을 책정할 수 있으나, 사업주의 노력, 과거위반경력, 사업장 규모 등에 따라 경감될 수 있다. 경감에 따른 벌금액이 $100 이하인 경우는 면제된다. 사망 또는 심각한 신체손상이 발생될 명백한 가능성을 사업주가 알고 위반한 경우 심각한 위반(Serious Violation)으로 분류하고, 위반 1건당 최고 $7,000 ～ 최하 $1,500까지 벌금을 책정할 수 있으며, 경감될 수 있다. 사업주가 고의적으로 알고 위반하는 경우(위해요인이 존재한다는 것을 알고도 이를 제거하기 위한 합리적인 노력을 하지 않은 경우) 고의적 위반(Willful Violation)으로 분류하고, 위반 1건당 최고 $70,000 ～ 최하 $5,000까지 벌금을 책정할 수 있다. 고의적 위반으로 근로자 1인을 사망케 하여 유죄로 확정되는 경우 사업주에게 벌금 $25만(법인 $50만)과 6개월의 징역에 처할 수 있다. 기타 사업주가 반복적으로 법을 위반하는 경우(반복적 위반; Repeated Violation) 위반 1건당 최고 $70,000 벌금을 부과할 수 있고, 위반사항이 시정기간을 초과한 경우(시정기간내 불이행; Failure to Abate) 초과 1일당 $7,000 벌금을 부과할 수 있다.

③ 자발적 참여프로그램(VPPs), 기술상담지원(Consultation Assistant)

OSHA는 여러가지 방법으로 사업장의 자발적인 참여를 확보하려고 노력하였다. 무료 상담서비스를 확대하였고, 포괄적인 상담방문서비스에 참여하는 고용주는 1년 동안 감독에서 면제하는 프로그램을 운영하기도 하였다. 1982년에 OSHA는 모범적인 안전보건프로그램을 가지고 사업장을 각성시키기 위해 자발적 참여프로그램(VPP)을 개발하였다. VPP에 대한 경험을 바탕으로 OSHA는 1989년 자발적 안전보건프로그램 가이드라인을 제시하였다. VPP는 현재 KOSHA 2000 등 안전보건경영시스템과 유사하다.

2.2 사업주 의무

직업안전보건법 적용을 받는 근로자는 다음의 의무를 준수해야 한다.

․인지된 위험(recognized hazards)이 없는 작업환경을 제공할 일반적 의무 준수

․산업안전보건문제에 대하여 근로자에게 주지

․직업안전보건법 하의 기준, 규정, 규칙에 대한 준수

․작업환경 평가

․잠재적 유해요인 최소화 혹은 제거

․적절한 개인보호구의 지급 등 도구와 장비의 적절한 제공

․근로자에게 잠재적 유해요인 경고

․작업순서 확립 및 개정, 근로자에게 전달

․필요시 의학적 검사 제공

․OSHA 기준에 의해 요구되는 교육 제공

․세명 이상 사상자가 발생한 사고에 대해 8시간 이내 보고

․작업관련성 재해 및 질병에 대한 기록 유지

․OSHA 200호 복사본 게시

․근로자의 권리 및 책임에 대하여 사업장 게시

․근로자, 이전근로자, 근로자 대표가 OSHA 200호 기록을 열람할 수 있도록 함

․근로자가 의학기록 및 폭로기록을 열람할 수 있도록 함

․OSHA 감독관과 협력

․OSHA 소환장 등의 게시

2.3 근로자 의무

․작업장내 OSHA poster 읽기

․OSHA 기준준수

․작업장내 보호구 사용․착용과 안전보건규칙․규정 준수

․위험상황을 감독관에게 보고

․작업관련 재해 및 질병을 사업주에게 보고하고, 즉시 치료를 구할 것

․책임있는 자세로 직업안전보건법 하의 권리 실행

3. 미국 직업안전보건법에 의한 기구

① 산업안전보건청(OSHA) ; 노동성(DOL)산하 외청,  근로자의 안전보건 및 쾌적한 작업환경개선으로 직업병예방

․본부 조직: 6부 28과

․지방 조직(본부 지역관리과 소속): 10개 청, 85개 지방사무소

․인원 : 총 6,000명(본부 약400명, 지방 감독관 약2,000명)

② 국립산업안전보건연구원(NIOSH) ; 법제20조에 의하여 OSHA의 연구기능을 수행하며 보건사회부 내에 설치. 산업안전보건 권고기준의 연구개발, 산업체에서의 새로운 기술의 적용에 따른 안전보건문제 연구, 연구기능 등의 수행을 위한 사업장 방문점검, 연구기능의 수행을 위한 계약 등의 체결 등을 담당. 현재 본부 외에 3개의 연구소( 웨스트버지니아 몰간 타운의 에탈레치아연구소, 오하이오주의 신시네티의 로버트 텝연수소와 앨리스 해밀턴연구소)가 운영되고 있음

․주요 업무 : 노동부제정기준을 돕기 위한 권고기준의 책자발간, 산업안전보건기준 개발, 화학물질독성자료집 발간, 화학물질의 유해성 평가, 산업안전보건전문가의 교육 등

③ 산업안전보건심의위원회(OSHRC) ; 법제12조에 따라 대통령이 임명한 3인으로 구성되는데 임기는 6년임. 노동사무소에서 발한 위반장에 이의가 있을 경우 심의위원회 소속 행정판사가 1차적으로 청문회 등을 개회하여 심의하며 심의위원은 1차 심의사항에 대한 재심기능을 원칙적으로 수행

※ 미국의 산업안전보건 관련단체

- 미연방 방재협회(National Fire Protection Association, NFPA)

: 1989년 사업장의 화재안전을 위해 일하는 보험회사를 중심으로 설립

- 전미안전협회(National Beureau of Standard, NSC): 1911년

- 미국안전공학사회(American Society of Safety Engineers, ASSE):1913년

- 미국안전협회(American Standards Association, ASA): 1920년

4. 요약

앞서 살펴보았던 미국 직업안전보건법령의 특성을 요약하자면 다음과 같다.

미국산업안전보건법에서 기준제정, 감독 등 정부의 역할과 사업주의 책임 등을 정함에 있어, ① 노․사 이익단체 등의 장시간에 걸친 공공의 합의(Consensus)를 통해서 기본개념을 정립. 규제 내용도 우리나라 산업안전보건법과 달리 사업주가 반드시 해야 할 범주를 정하고, 이를 중심으로 규제하고 있어 기술적인 사항은 우리나라 기준보다 구체적으로 규제하고 있는 반면, 우리나라 산업안전보건법에서 규정하고 있는 안전보건관리자 선임, 안전보건관리규정, 안전보건위원회 설치․운영 등 관리 부분은 제외. ② 근로자 보호에 대한 효과(effectiveness)가 산업안전보건 전반에 중요한 잣대로 작용 ③ 근로자 참여권, 근로자 알권리 등 근로자 권리가 강조 ④ 성과(performance)에 근거하여 기준제정 및 법집행.

우리나라의 경우, 사업장내 유해요인으로부터 근로자 보호라는 대원칙보다는 사업주 단체, 근로자 단체 등 사회여론에 큰 영향을 받고 있다. 산업안전보건법규가 왜 필요한지, 어떻게 목적을 달성해야 하는지에 대한 법철학의 부재가, 아직도 우리나라 법규의 후진성을 면치 못하게 하는 가장 큰 원인일 것으로 판단된다.