고용평등 주요 쟁점에 관한

정책토론회

일  시

2004년 4월 2일(금) 14:00～17:00

장  소

한국프레스센터 국제회의장(20층)

한국노동연구원

순     서

14:00 ～ 14:10   개회 및 인사

이원덕(한국노동연구원 원장)

14:10 ～ 15:20   주제발표 및 토론

사회: 장하진(한국여성개발원 원장)

【발제 1】  여성고용차별개선을 위한 적극적 조치 도입방안

- 이주희 연구위원(한국노동연구원)

- 토론: 김선욱 교수(이화여자대학교 법학과)

【발제 2】  모성휴가제도의 주요쟁점과 정책방안

- 장지연 연구위원(한국노동연구원)

- 토론: 이정우 교수(인제대학교 사회복지학과)

15:20 ～ 15:30	휴식

15:30 ～ 17:00    종합토론

이인덕 (한국노총 여성부장)

박승희 (민주노총 여성부장)

조영숙 (여성단체연합 사무총장)

이호성 (경영자총협회 노동복지팀장)

양승주 (노동부 평등국 국장)

目  次

【 발제 1 】

여성고용차별 개선을 위한 적극적 조치 도입방안(이주희)	1

Ⅰ. 서  론	1

Ⅱ. 계약준수제 도입의 필요성	5

Ⅲ. 미국의 계약준수제도	9

Ⅳ. 계약준수제 도입방안	15

Ⅴ. 토론 및 결론	38

【 발제 2 】

모성휴가제도의 주요 쟁점과 정책방안(장지연)	43

Ⅰ. 서  론	45

Ⅱ. 이론적 논의와 분석틀	51

Ⅲ. 모성휴가제도의 변화과정	58

Ⅳ. 모성휴가제도의 활용실태와 문제점	63

Ⅴ. 선진국 사례와 함의	72

Ⅵ. 주요쟁점과 정책방안	81

【발제 1】

여성고용차별 개선을 위한

적극적 조치 도입방안

이 주 희

(한국노동연구원 연구위원)

I. 서 론

1. 연구의 배경

노동시장에서의 차별시정은 고용평등법과 같은 반-차별법의 시행과 구제절차의 확립만으로는 이루어지기 어렵다. 현재 노동시장에서의 차별은 명백한 성 차별적 제도보다는 외견상 중립적이나 차별적 결과를 가져오는 간접차별의 형태로 이루어지고 있는 경우가 많기 때문이다. 현재 시행중인 고용평등법은 간접차별 역시 금지하고 그 성립요건을 구체적으로 제시하고 있지만, 실질적 차별감소효과는 미미하다.

<표 1>에 제시된 고용상의 성차를 보여주는 여러 지표들은 주요한 법적 평등의 기반을 확보하게 된 여러 법률의 시행에도 불구하고 우리나라 여성의 고용상의 평등확보가 아직 제대로 이루어지고 있지 못한 사실을 보여준다. 차별은 또한 비교대상이 있는 상대방이 있을 때 훨씬 더 분명히 드러난다. 그런 점에서 처음부터 여성의 일과 남성의 일로 구분하여 구인하는 관행은 차별상황을 은폐하는 한편 궁극적으로는 더 심한 임금과 근로조건, 승진상의 차이를 발생하게 한다. 특히 외환위기를 전후로 가속화된 정규직의 비정규직화는 성 중립적인 과정이 아니었다. 물론 상당수 남성 역시 비정규직화 되었지만, 주로 여성직무를 위주로 비정규직화가 진행되어 여성의 고용불안정을 심화시켰다.

바로 이러한 이유로 노동시장에서의 평등한 결과를 중시하는 적극적 차별시정조치의 도입이 필요하다. 기업의 일상적 업무와 인사관행에 너무나 깊이 내재화되어 있는 간접차별의 실질적 감소는 차별적인 태도를 가지고 의도적인 차별만을 행하는 사용자에 대한 법적인 제재만으로는 불충분하기 때문이다. 작업장에서의 고용차별을 제거하기 위한 모든 정책과 절차를 의미하는 적극적 조치는 직무격리현상과 승진 차별과 같이 제도 자체에 각인되어 있는 차별적 관행과 이러한 차별을 영속시키는 조직의 타성을 규제하는 데 유용하다.

<표 1> 고용상의 성차 비교: 한국 대 OECD국가 평균

	한 국	OECD 평균
여성의 고용비율 성별 차이	56.3	69.0
	31.8	18.6
여성의 고용비율(대졸이상) 성별 차이	55.0	82.1
	34.9	11.2
성별 임금비	63 (2001)	84 (1998)
임시직 근로 비율(전체) 여성 남성	48.8 57.8 42.4	13.9 15.2 12.9
단시간 근로 비율(전체) 여성 남성	7.1 9.9 5.2	15.3 25.7 7.6
무보수 가족노동 비율(전체) 여성 남성	9.1 19.3 2.0	3.1 6.3 2.0

자료: OECD Economic Outlook, 2001, 2002.

노동부 『임금구조기본통계조사』2002

통계청 『경제활동인구부가조사』 원자료, 2003. 8.

정부의 직접적인 규제가 어려운 사부문에 대한 적극적 조치 방안 중의 하나로 선진국에서 실시되어온 정책이 국가와 계약을 체결하고자 하는 기업에 고용평등의 이행을 요구하는 계약 준수제이다. 미국에서는 시민권법 제7편과 행정명령 11246호에 근거하여 연방계약준수프로그램(Federal Contract Compliance Program)을 시행해 왔는데, 이 제도를 통해 미국은 노동부 내 연방계약감독국으로 하여금 연방정부와 일정 금액 이상의 계약을 체결한 사업자와 그 산하 사업장에서 여성과 소수민족에 대한 고용기회를 확대하도록 요구하고 만일 이들 기업이 적극적 조치의 이행에 실패하였을 시 계약된 자금의 지급 보류 혹은 계약 취소를 명함으로써 획기적인 차별 개선을 이룩할 수 있었다.

이 논문은 이러한 미국의 경험을 참고하여 대규모 조달기업과 공기업에게 직종별, 직급별, 고용형태별 여성의 고용현황에 대한 기초통계를 제시하고 이행계획서를 준비하도록 하는 계약 준수제의 도입방안을 논의한다. 시행초기에는 전면적용에 대한 부담을 고려하고 사용자에게 홍보와 교육의 기회를 제공하기 위해 조달계약 사업체를 주 대상으로 하되 일정규모 이상의 사업체부터 실시하는 것이 바람직하다. 대상기업은 모집과 채용, 임금, 승진 및 배치, 교육훈련, 정리해고 등과 관련된 고용관행 전반의 투명성과 객관성, 공정성을 제고할 수 있는 내용으로 고용평등이행계획을 수립할 수 있다.

2. 연구방법과 논문의 구성

1) 문헌조사 및 통계자료 분석

적극적 조치는 다른 선진국에서도 실시되고 있지만, 특수한 인종차별의 역사로 인해 특히 미국에서 다양한 정책이 시도되어 왔다. 미국이 주는 시사점이 큰 주요 이유는 적극적 조치를 실현하기 위한 입법적 노력 이외에 실질적인 권한을 가진 국가기구로 하여금 이에 대한 정책을 수립하고 지원, 개발할 수 있도록 확고한 행정적 뒷받침이 뒤따랐기 때문이다. 계약준수제의 도입방안 마련에 가장 중요한 도움을 얻은 자료는 미국 노동부(U.S. Department of Labor) 고용기준실(Employment Standards Administration), 연방계약준수국(Office of Federal Contract Compliance Program)에서 발간한 연방계약준수 지침서(Federal Contract Compliance Manual (FCCM), 1998)였다. 계약준수국 직원이 계약준수제를 실시하기 위해 필요한 모든 내용을 담은 방대한 자료인 만큼 우리나라 도입에 참고가 될 만한 내용을 부분적으로 발췌하여 본문 중에 소개하였다.

본문 중 고딕체로 쓰여진 참고내용은 대부분 미국 연방계약준수 지침서에서 발췌된 내용이다.

미국의 제도와 관련된 문헌조사 외에 이 연구는 『임금구조기본통계조사』등 기초 통계 DB, 한국노동연구원의 제2차 『사업체패널자료』 및 조달청이 보유하고 있는 정부조달기업의 DB 등 통계자료에 대한 분석을 통해 산업․업종 및 기업규모별 여성인력활용과 임금격차에 대한 현실을 파악하고 대상기업의 선정과 대상 기업별 도입 시기를 조정하는 데 활용하였다. 상용근로자 5인 이상 고용사업체 중 층화계통 추출방법에 의해 추출된 5,400개 표본사업체를 대상으로 조사된『임금구조기본통계조사』자료로부터는 산업별로 직종, 근속연수, 학력에 따른 남녀임금격차, 고용율, 승진현황 등을 추정하여 부록으로 첨부하였다. 2003년 5월～10월간 실시된 『사업체패널자료』는 약 2,000개 사업체에서 인사담당자를 대상으로 여성고용 현황 및 인사관리 특성을 조사한 내용으로 구성되어 있는데, 표본은 통계청에서 매년 조사하는 『사업체기초통계조사』의 업종별 규모별 분포를 근거로 하여 『고용보험 사업장 DB』에서 추출된 것으로, 20인 미만 사업장 및 공공행정과 교육서비스 업종은 제외되어 있다. 총 7521개의 정부조달기업의 기본적 특성을 담고 있는 조달청의 DB는  종업원 구성 및 인적자원관리와 관련된 상세사항을 결여하고 있기 때문에 대체적인 규모별 특성만 파악한 후 이들 기업의 구체적인 상황은『사업체패널조사』의 자료 분석을 통해 간접적으로 유추해 보았다.

2) 논문의 구성

이 논문은 다음과 같이 구성되어 있다.

제 2장에서는 우리나라 고용차별의 쟁점을 설명한 뒤, 이러한 차별을 시정하기 위한 기존의 법․제도가 어떤 문제점을 노정해 왔는지 검토한다. 우리나라에서 현재 가장 큰 문제로 대두하고 있는 차별의 현상은 표면상 중립적인 고용관행이 여성의 대다수를 비정규직에 가두어 두고 진급이나 승진기회를 박탈하는 간접차별로 요약된다. 간접차별은 반 차별법의 집행보다는 적극적 조치의 실시를 통해 보다 근본적인 해결이 가능하다는 점이 강조되어 있다.

제 3장은 미국의 계약준수제를 주로 이 제도를 시행하는 기본적인 근거를 제공해 준 행정명령 11246호의 내용과 연방계약준수국의 구성 및 활동사항에 대한 소개를 통해 살펴보고, 이 제도의 효과에 대한 기존 문헌의 검토와 평가를 통해 우리나라에서 실시될 경우 발생할 수 있는 기대 효과를 설명한다.

제 4장은 미국의 계약준수제가 우리나라에 도입될 수 있는 구체적인 방안을 논의한다. 특히 어떤 기업을 대상으로, 어떤 절차를 통해 우리나라에 적합한 방식으로 사기업에 대한 적극적 조치의 실행이 이루어질 수 있는가를 제안하고 있는데, 이를 위해 미국과 우리나라의 관련 제도와 조직상의 차이와 격차에 대한 충분한 설명을 포함하고자 노력하였다. 또한 미국의 경험에 비추어 계약준수제의 시행에 있어 주의할 사항 역시 정리하여 보다 원만한 제도도입과 시행에 도움이 되도록 하였다.

제 5장에서는 이러한 계약준수제를 통한 적극적 조치의 시행이 불러일으킬 수 있는 쟁점을 미리 예상하여 그에 대한 대응논리와 대응방안을 제시하였고, 제 6장은 연구의 내용을 간단히 요약하고 이후 과제를 제시하는 것으로 결론을 대신하였다.

II. 계약준수제 도입의 필요성

1. 적극적 조치의 개념

적극적 조치는 구체적인 고용목표를 정해진 기간 동안 달성하도록 설정하여 차별을 받고 있는 인구집단에 대해 완전한 고용상의 평등을 성취하는 것을 의미한다. 그러나 이 조치로 인하여 제3자에게 불이익을 주어서는 안 되며, 잠정적 조치여야 한다. 미국의 경우 적극적 조치는 단 하나의 정책이라기보다는 매우 다양한 법제와 판례로 구성되어 있으며, 적용되는 분야도 고용 뿐 아니라 교육과 사업 등으로 광범위하다. 미국의 경우 계약 준수제를 확립한 행정명령 11246이 가장 대표적으로 인정되는 고용상의 적극적 조치 정책이다.

미국 계약준수제 관련 행정명령 및 발전경로

루즈벨트 대통령 행정명령 8802 (1941): 방위산업의 정부조달기업 계약서에 인종, 종교, 피부색, 혹은 국적으로 인한 차별금지를 요청하는 조항을 포함하였으며, 차별과 관련된 고발내용을 접수하고 조사할 수 있는 공정고용관행 위원회(Committee on Fair Employment Practice)설립

루즈벨트 대통령 행정명령 9346 (1943): 차별금지조항을 방위산업 뿐 아니라 모든 산업의 정부조달기업 및 하청기업에 확대. 그러나 공정고용관행 위원회에 이행을 강제할 수 있는 권한은 없었음.

트루먼 대통령 행정명령 10308 (1951): 정부계약준수 위원회를 설립하여 기존 계약준수 프로그램을 검토하였음. 이 위원회는 계약당사자 정부기관이 계약 종료 및 해지를 할 수 있는 권한을 가져야 한다고 제안.

아이젠하워 대통령 행정명령 10479 (1953): 닉슨 부통령이 위원장인 계약준수위원회를 구성하고 정부의 이행강제권한 필요성을 재확인. 닉슨 부통령은 차별적 고용관행을 가진 조달기업은 이후 정부와 계약을 하지 못하도록 하여야 한다고 권고.

케네디 대통령 행정명령 10925 (1961): 정부기관에 조달기업과의 계약서에 인종, 종교, 피부색, 혹은 국적으로 인한 차별을 극복할 수 있도록 동등한 고용기회를 보장하는 조치를 취하도록 요구하는 조항을 포함하도록 요청. 미국 역사상 처음으로 정부조달기업이 “적극적 조치”를 취할 것을 명령. 대통령직속 동동고용기회위원회(President's Committee on Equal Employment Opportunity)가 청문회 개최 뿐 아니라 이행을 강제할 수 있는 권한 가짐. 이 위원회는 고용차별유형에 대한 7개 산업조사(석유화학, 섬유, 철강, 담배, 항공, 조선, 식품가공)에서 흑인이 매우 저기술 저임금직에만 격리되어 있다는 사실을 발견, 제도화된 차별에 대한 시정 필요성 강조. 그러나 이행을 강제할 수 있는 권한을 가졌음에도 행정명령에 따른 제재가 이루어진 사례 없었음. 계속해서 조정과 설득을 통한 해결 및 자발적 준수를 강조. 왜냐하면 조달기업의 위반을 확고히 증명할 수 있는 통계적 기준을 확립하제 못하였기 때문.

1964년 시민권법은 행정부의 계약준수제를 통한 적극적 조치 이행 및 차별개선노력을 인정하고 계약준수제가 유지되도록 함.

존슨 대통령 행정명령 11246 (1965): 존슨 대통령이 이 행정명령을 통해 대통령직속 동등고용기회위원회의 계약준수제 감독업무를 노동부로 이관하면서 계약준수제 집행기관을 확고히 구축. 노동부 장관이 계약 준수국(the Office of Federal Contract Compliance)을 설치하고 전체적인 정책을 구상하고 발전시켰음. 그러나 계약준수여부를 계속 감시하고 강제할 권한은 계약 당사자인 정부기관과 해당 부처에 그대로 남아있었음.

존슨 대통령 행정명령 11375 (1967): 처음으로 차별금지요소에 성을 포함. 현재의 차별을 금지함은 물론 과거의 차별로 인해 발생한 결과를 시정하기 위하여 적극적 조치 계획을 수립하고 그 목표(goals)와 이행계획(timetables)을 문서로 제출토록 함.

닉슨 대통령의 개정 행정부령 제4호(Order No. 4, 1971): 모집된 소수집단 지원자의 비율이 해당 지역의 전체 인구에 대한 소수집단 비율과 유사해야 함을 규정한 내용에 여성이 포함되는 것으로 개정되었음.

1971년 연방계약준수국이 공식적으로 노동부 내 근로기준부서(the Employment Standard Administration)에 소속

1975년 연방계약준수국의 명칭이 개정(the Office of Federal Contract Compliance Programs)되었으며 장애인과 베트남참전군인에까지 계약준수대상이 확대

카터 대통령 행정명령 12086 (1978): 모든 계약준수관련 업무와 기능이 11개 연방정부기구로부터 계약준수국에 이전. 10개의 지방사무소와 59개의 지역사무소 가짐.

적극적 조치는 (1) 인종이나 성의 다양성을 확보하는 것이 기업은 물론 균형 있는 사회발전을 위해 필수적이며, (2) 과거나 현재의 차별로 인한 피해를 보상하기 위해 단순한 차별금지를 넘어서는 적극적 행동이 요청된다는 철학에 기반하여 실시되었다. 국내법에서도 이미 적극적 조치 실시를 위한 기반을 마련하였는데, 1987년 제정 남녀고용평등법은 제2조 제3항에서 “현존하는 차별을 해소하기 위해서 국가, 지방자치단체, 또는 사업주가 잠정적으로 특정 성의 근로자를 우대하는 조치를 취하는 것은 이 법에서 말하는 차별로 보지 아니한다”고 규정한 바 있다.

2. 우리나라 고용차별의 주요 쟁점

우리나라 고용차별의 주요 쟁점은 <표 2>와 <표 3>에 나타나있듯이 여성의 비정규직화이다. 정규직과 비정규직 사이에는 매우 큰 임금 및 사회복지 수혜상의 격차가 존재한다. 여성 비정규직은 정규직 남성에 비해 현저히 적은 임금을 받는 것은 물론, 같은 비정규직인 남성근로자와 비교해서도 65.6퍼센트밖에 받지 못하고 있다.

<표 2> 성․고용형태별 근로자 규모 및 임금비

		% (빈도)		임금비		임금비
		남성	여성	남성	여성	남성	여성
임금근로전체		58.5(8283)	41.5(5866)	100	57.4	80.2	45.9
정규직		54.7(4527)	30.5(1789)	100	66.7	100.0	66.7
비정규직		45.3(3756)	69.5(4077)	100	65.6	56.3	36.9
비정규상용직		7.0(576)	5.9(344)	100	65.0	82.0	53.2
임시직		25.5(2110)	47.1(2762)	100	70.5	55.9	39.2
일용직		12.9(1069)	16.6(971)	100	56.0	43.2	24.3
단시간 근로		2.9(240)	11.7(689)	100	84.9	25.2	21.6
간접고용	파견근로	0.5(41)	1.0(57)	100	65.1	62.6	40.5
	용역근로	2.5(204)	2.4(142)	100	69.9	44.6	31.1
특수고용	호출근로	4.6(380)	3.5(208)	100	52.9	43.7	23.0
	독립도급	2.8(229)	6.3(371)	100	73.3	68.5	50.5
	가내근로	0.2(18)	2.5(148)	100	37.6	41.9	15.8

주: 1) 남성 임금 100 대비 여성 임금비율

2) 남성 정규직 임금 100 대비 임금비율

자료: 경제활동인구조사 부가조사 (2003. 8) 원자료 분석

<표 3> 성과 고용지위에 따른 사회보장 수혜 격차(비율)

	국민연금	의료보험	고용보험	퇴직수당
전체 남성 여성	66.6 45.1	68.6 46.2	57.1 39.6	62.8 38.9
정규직 남성 여성	96.9 95.6	97.9 96.9	80.0 78.0	99.0 98.0
비정규직 남성 여성	30.0 23.0	33.3 24.8	29.4 22.7	18.5 10.5

자료: <표 2>와 동일

비정규직에 대다수가 고용되어 있는 만큼, 우리나라 여성의 관리직 진출은 매우 미미하여 전체 경영관리직의 약 5퍼센트를 차지하고 있을 뿐이다(이주희, 2003). [그림 1]이 보여주듯이, 이것은 전체 취업자에서 여성이 차지하는 비율을 고려해 보더라도 매우 낮은 수치이다. 전체 여성취업률이 우리와 비슷한 네덜란드, 싱가포르, 독일 등에서도 여성관리직의 비율은 25%에 이른다.

[그림 1] 전체 취업자 중 여성비율과 관리직 내 여성비율의 국제비교

자료: ILO (2001), 한국은 통계청의 『경제활동인구조사』(2002); 이주희, 전병유, Jane Lee (출판예정)에서 재인용.

III. 미국의 계약준수제도

1. 행정명령 11246호

존슨 대통령 행정명령 11246호에 의해 본격적으로 실시된 미국의 계약준수제는 정부와 계약을 맺는 모든 기관과 기업으로 하여금 다음과 같은 조항을 계약서에 포함시키고 준수하도록 요구하였다.

① 계약자는 고용인이나 지원자에 대해, 인종이나 피부색, 종교, 성별, 또는 출신국가를 이유로 차별해서는 안 된다. 계약자는 인종, 피부색, 종교, 성별, 출신국가에 상관없이 지원자를 고용하고, 또한 그에 상관없이 고용인을 고용 기간동안 공정하게 처우하는 것을 보증하는 적극적 조치를 취해야 한다. 상기 조치는 다음과 같은 분야 모두에 해당되지만, 이러한 분야에만 제한될 필요는 없다: 채용, 고용, 승진, 강등, 전근; 채용과 채용 공고; 일시해고나 계약만료; 임금수준 및 임금 외 보상; 도제를 포함한 훈련을 위한 선발. 조달 계약자는 계약 담당관이 제공하는 차별금지조항을 고용인들과 지원자들이 이용할 수 있도록 눈에 띄는 곳에 게시하는 것에 동의한다.

② 계약자는 모든 채용 광고에서 조건을 갖춘 지원자들 모두가 그들의 인종, 피부색, 종교, 성, 출신국가에 관계없이 동등하게 고려될 것이라는 것을 밝혀야 한다.

③ 계약자는 단체 협약이나 또 다른 계약 및 양해에 동의한 각 노동조합 또는 노동자들의 대표에게, 1965년 9월 24일의 행정명령 11246호의 202항에 따라 정부 계약담당관이 조달계약자의 서약내용을 알리는 통지를 보내야 한다. 또 이 통지의 사본을 종업원과 지원자가 이용할 수 있도록 눈에 띄는 장소에 붙여두어야 한다.

④ 계약자는 1965년 9월 24일의 행정명령 11246호의 모든 조항과 규정들과 관련 노동부 장관의 명령을 따를 것이다.

⑤ 계약자는 1965년 9월 24일의 행정명령 11246호에 의해 제공하도록 되어 있는 모든 정보와 보고서를 제출할 것이다. 또한 계약자는 규정과 노동부 장관의 명령에 의해 계약자가 그러한 규칙과 규제, 명령 등을 따르고 있는 지 조사할 수 있도록 관련 장부와 회계 기록을 공개할 것이다.

⑥ 계약자가 이 계약의 차별금지조항이나 그와 관련된 어떤 규칙이나 법규, 명령 등에 따르지 않는 경우 이 정부와의 계약은 취소, 종결되거나 혹은 전체적, 부분적으로 중지될 수 있다. 또 계약자는 1965년 9월 24일의 행정명령 11246호에서 승인된 절차에 따라 앞으로 정부와 계약할 수 있는 자격을 박탈당할 수 있다. 그리고 행정명령 11246호 또는 노동부 장관의 규정과 명령 또는 법에 규제된 바에 의해 다른 처벌들이 부과될 수 있으며 차별의 교정과 개선을 요구받을 수 있다

⑦ 계약자는 1965년 9월 24일의 행정명령 11246호의 204조에 따른 노동부 장관의 명령에 의해 면제된 경우를 제외하고는 모든 하청계약 또는 구매문서에 위의 (1)에서 (7)까지의 조항을 포함하여 상기 조항들이 각각의 하청계약자나 상인에게도 해당될 수 있도록 하여야 한다. 계약자는 준수 위반 시 제재를 받게 되는 이러한 조항들을 실행하기 위한 노동부 장관의 명령과 같은 조치를 하청계약 및 구매주문에 대해서도 따르게 해야 한다. 그러한 방침의 결과 계약자가 하청계약자나 상인으로부터 고소를 당하거나 위협을 받게 되는 경우 계약자는 국익 보호를 위해 (미국)정부가 소송에 참여할 것을 요청할 수 있다.

행정명령 11246호에 의거, 정부와 계약을 맺는 기관이나 기업은 정부 내 해당 계약기관이나 노동부장관의 지시에 따라 조달계약준수보고서(Compliance Report)를 제출해야 하고 또한 자사에 속한 개별 하청계약자들에게도 그것을 제출하도록 해야 한다. 조달계약준수보고서는 노동부 장관이 규정한 형식에 따라 지정된 기간 안에 제출되어야 하며 계약자와 각각의 하청계약자의 고용관행 및 정책과 프로그램, 고용 통계 같은 정보를 포함하고 있어야 한다.

미국의 노동부 장관은 모든 정부 조달 계약자들과 하청계약자들이 이 명령을 준수하도록 지도하여야 할 뿐 아니라 규칙 또는 법규를 실행할 책임이 있다. 계약에 포함되어 있는 평등한 고용 기회와 관련된 조항을 계약자나 하청계약자가 따르지 못하고 있다면, 정부 내 해당 계약기관과의 상의 후에, 계약기관이 계약 자체나 혹은 계약의 일부를 취소, 해지, 보류하도록 지시하거나 취소, 해지, 보류되도록 해야 한다. 계약은 전적으로 취소, 해지, 보류될 수 있으며, 계약의 지속 여부는 노동부 장관이 향후 준수프로그램을 승인해 주었는가의 여부에 달려있다. 노동부 장관이 그렇게 지시한다면, 계약기관은 입찰자나 예비 계약자가 만족스럽게 이 명령의 조항을 준수하거나 노동부 장관이 납득할 만한 준수를 위한 프로그램을 제출하기 전까지는 어떤 입찰자나 예비 계약자와도 계약을 체결하지 않아야 한다.

2. 계약준수국의 조직과 활동

미국 연방계약준수국은 노동부 고용기준실 하에 소속되어 행정명령 112246호를 집행하는 업무를 수행한다. 1998년 기준으로 노동부 본부에 68명, 10개의 지방사무소에 720명이 배치되어 전체 직원이 788명이었다. 예산규모는 평등고용기회위원회(EEOC)의 1/3 수준이다. 10개 지방사무소에서는 21～122명의 직원이 근무한다. 본부는 프로그램 운영과, 총괄과, 정책․기획․프로그램 개발과로 조직되어 있다. 연방계약준수국의 인원은 정부의 실천의지에 따라 크게 변화되어 왔는데, 정부 각 부처에서 해당 계약기관이 개별적으로 실시하여 왔던 행정명령 11246호의 실행을 노동부에 통합시켰던 카터 행정부 시기 이 계약준수국의 총 직원은 1,700명에 이르렀다.  본부 사무소는 노동부 법무국(Office of Solicitor) 및 법무국의 지방사무소, 정책국, 여성국, 직업훈련국 등 노동부 산하 기관들과 긴밀한 연계 하에 계약체결 기관과 기업의 고용평등이행상황을 모니터링한다(김경희, 2000).

미국 계약준수국의 계약준수제 시행 절차

준수 심사(Compliance Review): 계약 준수국 활동의 80%정도를 차지

서류 심사(Desk Audit): 기업이 제출한 적극적 조치프로그램을 60일 이내에 심사

만일 제출한 서면 자료가 신의성실하게 기업이 적극적 조치를 수행하고 있는가를 판단하기에 부족하다면 현장 조사(Onsite Review)과정을 통해 심층적으로 추가조사를 실시. 특히 개별적 차별사례보다는 특정 집단(여성 혹은 흑인)에 대한 유형화된 차별(간접차별)이 존재하는지 여부를 조사. (건설사업체에 대해서는 다른 기준으로 평가함. 예를 들어 여성에 대한 현재 채용목표는 총 노동시간의 6.9%임)

고용차별 고발에 대한 조사(Complaint Investigation): 계약 준수국 활동의 10%정도를 차지

현장 방문(Onsite Visit)을 실시하여 자료를 수집하고 관련자를 면담한 후 조사보고서(Investigative Report)를 제출. 만일 분쟁이 보고서 완성 이후까지 지속된다면 조사결과통지(Notificnation of Results of Investigation(NRI))를 실시하고 계약기업과 조정회의를 가짐. 기업이 조정결과에 동의하면 조정합의(Consiliation Agreement)가 이루어짐. 조정이 성공적으로 이루어지지 못하면 제재조치 실시.

계약준수위반기업에 대한 제재 및 이행강제: 계약준수국 활동의 10%정도를 차지

준수 심사과정을 통해 1994년의 경우 대다수인 약 74%가 준수사항을 위반한 것으로 드러났음. 주된 위반행위를 저지른 기업체의 약 73%에 대해 조정을 통한 합의가 이루어졌음. 조정합의서는 주로 노동력 활용 분석을 완성하지 못하거나, 과거의 차별적 관행을 해결하지 못한 경우에 작성됨. 그 외에도 계약준수국은 차별의 피해자에 대한 물질적 보상을 소급 실시하도록 요구. 조정이 성공적으로 이루어지지 않을 경우 계약준수국은 법적인 제재를 취할 수 있는데, 1994년 약 75사례가 이에 해당. 행정 청문회 이후 노동부 장관은 계약을 중지 혹은 취소 및 금지할 수 있음. 구체적인 절차는 다음과 같음: 위반사항에 대한 통고가 있은 후에도 조정이 제대로 이루어지지 못한 경우 그 원인을 해명하라는 통고(Show-Cause Notice: SCN)가 발송됨-> 계약기업은 30일간 위반사항을 해결할 시간을 가질 수 있으며 해결되면 조정합의(Conciliation Agreement)가 성립-> 그 기간동안, 혹은 더 연장된 기간 문제를 해결하지 못할 경우 법적인 제재절차에 돌입. 그러나 행정판사에게 이관되었을 때라도 연방정부와 계약기업은 서로 청문회 전에 문제를 해결할 수 있음. SCN이 발송되지 않는 사소한 위반사항에 대해서는 서면이행서약 (Letters of Commitment(LOC)으로 대체.

<표 4> 1994년도 계약준수제 위반사례 내용 분석

계약준수 사례	사례수 및 시정조치내용
계약준수 완료	4,179
확인된 위반사례	3,094
서면이행서약으로 대체	784
조정합의 사례	2,262
재정적 합의가 이루어진 사례 및 액수	553협약 39.6백만 달러
소급 지급된 임금액수 및 해당자 수	14.4백만 달러 11,000명
제재조치가 취해진 사례	75
정부와의 계약이 금지된 사례	5

자료: U.S. General Accounting Office (GAO, September 1995)

이러한 연방계약준수국의 적극적 조치는 1980년대 들어 레이건 행정부의 규제완화 조치에 의해 후퇴되었다. 적극적 조치를 의무적으로 시행해야 하는 대상의 범위가 축소되었고, 목표비율의 설정과 실행계획서는 권고 수준으로 완화되었다. 그에 따라 계약금지 건수는 카터 행정부 시기의 13건에 비해 4건으로 축소되었다. 조지 부시 행정부가 들어선 1989년과 1992년 기간 동안에는 여성인 엘리자베스 돌(Elizabeth Dole)이 노동부 장관으로 임명되면서 기업의 상위직에 여성의 비율을 확대하기 위해 유리천장 폐지 운동이 대대적으로 실시되었고, 연방계약준수국의 활동이 다시 활발해지기 시작하였다.

노동부 장관을 위원장으로 하고, 부시 대통령과 의회 지도부에 의해 임명된 총 21명의 유리천장위원회(Glass Ceiling Commission)가 돌(Dole) 상원의원의 수정안이 채택됨에 따라 이 시기에 신설 되었었다. 그 이전까지는 계약준수국이 기업 내 여성과 소수자집단의 관리직 진출을 촉진하기 위한 책무를 주로 맡고 있었고, 이 문제에 대한 엘리자베스 돌 노동부 장관의 노력을 기리기 위해 시민권법(Civil Rights Act)은 매년 다양성 경영에 성공한 기업가에게 주는 상을 프란시스 퍼킨스-엘리자베스 돌 상으로 명명하였다(Kandel, 1995).

레이건 행정부의 규제완화 조치 이후 침체되었던 계약준수제는 클린턴 행정부 시기에 새로운 전기를 맞이하게 된다. 최악의 위반자를 중점관리 대상으로 정하고 제재 조치를 강화하였으며, 분쟁을 조속하게 효율적으로 해결하는 것을 최고의 목표로 삼기 시작하였다. 따라서 연방계약준수국의 차별관련 소송 미해결 건수가 줄어들었고, 고용평등을  위반한 사기업 고용주에 대한 정부의 강한 처벌이 뒤따르게 되었다. 클린턴 정부는 고용차별을 이유로 7명의 정부 계약 기관 및 기업로부터 계약을 금지시켰으며, 계약준수국은 서류 작업을 줄이고, 실행절차를 간소화하고, 직원의 훈련을 확대하는 등 규제조항을 개정 하였다. 동시에 연방정부와 계약을 맺은 기관에 대한 기술적 지원을 강화함으로써 고용 차별을 사전에 예방하는 한편, 모범적으로 적극적 조치를 포함한 고용평등 정책을 시행하는 기업에게 노동부 장관상을 수여하면서 이 제도를 활성화하도록 유도하였다.

3. 계약준수제의 기대효과: 미국의 경험을 중심으로

미국 계약준수제의 목표는 크게 두 가지로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫째는 여성과 소수자의 전반적 고용상황 개선, 즉 고용비율을 제고하는 것이고, 두 번째는 백인 남성 대비 소수자 및 여성의 고용지위를 향상시키는 것, 즉 블루칼라 직종에서의 여성과 소수자 집단 고용 집중 개선하고 이들에게 보다 높은 고용지위를 보유할 수 있는 기회를 제공하는 것이 그것이다.

미국 계약준수제 효과를 평가할 때 유의해야 할 점은 다수의 기업이 행정명령 11246호 뿐 아니라 평등고용기회위원회(EEOC)에 의해서도 동시에 규제되었다는 사실이다. 그러나 계약준수제도가 훨씬 더 적극적 조치제도를 체계적으로 평가하고 모니터링 하였기 때문에 전문직과 관리직에서의 소수자와 여성 고용제고에 더 큰 영향력을 미쳤다고 일반적으로 여겨지고 있다. 더불어 소수자집단과 여성의 고용에 영향을 미치는 모든 변수를 통제한 상태에서의 순효과(net effect) 측정은 불가능하고, 대체적인 추세 탐색과 비교만 가능할 뿐이라는 점도 함께 고려하면서 계약준수제의 효과를 이해할 필요가 있다.

1966년과 비교하여 1979년에는 적용대상 기업의 총 고용인 중 여성이 차지하는 비중이 31.5%에서 40%가지 증가(아래 <표 5> 참조)하였으며, 같은 기간동안 사무 및 관리직에서 여성이 차지하는 비중은 10% 미만에서 18.1%로 두 배 가량 증가하였고, 전문직 비중도 14%에서 35.5%로 두 배 이상 증가하였다(Pineda, 1983). 총 70,000개 기업에 대한 심층 조사 결과(Leonard, 1984)에서도 계약준수제가 1974년 이후 고기술 화이트칼라직무에 소수자집단과 여성이 진출하는 데 긍정적인 영향을 미쳤음을 확인할 수 있었다. 특히 중요한 두 가지 원인은 (1) 고기술 소수자집단과 여성 노동력 공급의 증가; (2) 고용평등이행에 실패한 기업에 대한 강한 제재로, 계약체결 기업이건 일반 사기업이건 성장산업에서 이들 집단의 진출이 가장 활발하였다. 이 결과는 적극적 조치가 확고하게 강제되고, 소수자집단과 여성의 전반적 기술능력을 향상시키는 정책과 함께 실행되며, 성장산업의 사용자와 함께 협력할 때 가장 큰 효과를 볼 수 있음을 시사한다.

<표 5> EEO-1 기업에서의 남녀 고용비율 변화(1966, 1970, 1975, 1979)

(단위: 명, %)

연도/퍼센트	총 고용규모	남성	여성
1966	25,570,685	68.5	31.5
1970	28,882,554	65.6	34.5
1975	29,944,509	62.9	37.1
1979	33,862,048	59.8	40.2

자료: 평등고용기회위원회(EEOC) EEO-1 보고서.

1984년 발표된 보고서(Citizen's Commission on Civil Rights, 1984)에 따르면 연방정부와 계약을 맺은 기업에서 여성의 고용비율이 15.2% 증가한 반면, 그렇지 않은 기업에서는 2.2%에 불과, 중간급 이상 관리직에서도 여성의 수가 계약 기업의 경우 더 많았다. 또한 연방계약준수국의 자체 평가에서도 적극적 조치 프로그램으로 인해 여성이 관리직으로 크게 진출했다는 점이 확인되었다. 1970년 관리직 내 여성비율은 단지 10%에 불과하였으나 1993년에는 29%로 증가하였다.

1990년대 실시된 미국의 연구결과(Holzer and Neumark, 2000)에 따르면 적극적 조치 실시기업의 여성과 소수집단의 자질(교육정도)은 비실시 기업보다 낮았지만, 그들의 성과에 대한 평가는 낮지 않았다. 특히 채용과정에서만 여성과 흑인에 대한 광범위하고 차별 없는 구인활동을 한 기업의 경우 흑인과 여성이 백인 남성보다 더 나은 성과를 이룩하였음을 보고한 바 있다. 또한 적극적 조치 실시기업은 미실시 기업보다 더 광범위하게 인적자본을 찾고, 더 많은 흑인과 여성을 이끌어 들이며, 공식적 성과평가에 더 의존하고 더 많은 훈련 기회를 제공한다. 소규모 기업의 경우 여성의 채용과 생산성간에 어떠한 관계도 발견할 수 없었지만, 대규모 기업에서는 더 많은 여성을 고용할수록 그 기업의 성과가 높은 것으로 나타났다.

IV. 계약준수제 도입방안

1. 대상 기업

우리나라의 경우 계약준수제의 일차적 대상 기업은 정부와 계약을 맺고 물품이나 서비스를 제공하는 조달기업 중 300인 이상을 고용하고 있는 기업으로 한다. <표 6>에 잘 나타나 있듯이, 조달기업은 전체 사업체의 규모별 분포와 비교해 볼 때 상대적으로 대규모 기업체의 비중이 높아 높은 파급효과를 기대해 볼 수 있게 해 준다. 또한 정부 혹은 공공기관 대상 매출액이 있는 기업과 그렇지 않은 기업 간의 여성고용 현황과 인적자원관리의 특성을 비교한 <표 7>는 정부와의 거래가 있는 기업이 그렇지 않은 기업보다 여성의 고용비율이 낮고, 여성의 비정규직 비율이 높은 반면, 인사담당 인력의 수는 약간 더 많은 현실을 보여주고 있다. <표 8>은 1,000인 이상 고용하는 대규모 기업 역시 정부 혹은 공공기관 대상 매출액이 있는 기업과 유사한 여성고용의 패턴을 가지고 있음을 보여주는데, 이들 기업 역시 파급효과가 크고 고용평등이행 계획을 실시할 자원을 충분히 가지고 있는 만큼 대상기업으로 포함하는 것을 고려해 볼 필요가 있다.

대상 기업은 시간을 두고 그 범위를 점차 넓혀 나가는 것이 바람직하다. 예를 들어 2004년부터는 1,000인 이상 고용 대규모 정부조달기업에 시범적으로 실시하고, 2005년에는 300인 이상 기업으로 확대하고, 그 이후 50인 이상 규모 기업에까지도 가능하다면 실시할 것을 고려해 볼 수 있다.

<표 6> 전체사업체와 조달계약을 맺은 사업체 규모별 비교

	사업체수(%)		종사자수(%)
	전체	조달계약기업 (기업체기준)	전체	조달계약기업 (기업체기준)
50 미만	3101752 (99.04)	5749 (76.4)	10120043 (69.29)	91714 (0.83)
50-100 미만	18926 (0.60)	386 (5.1)	1285580 (8.80)	24962 (0.23)
100-300 미만	8811 (0.28)	331 (4.4)	1417803 (9.71)	53769 (0.49)
300-500 미만	1365 (0.04)	144 (1.9)	512927 (3.51)	51546 (0.47)
500-1000 미만	739 (0.02)	306 (4.1)	502351 (3.44)	205545 (1.87)
1000 이상	370 (0.01)	605 (8.0)	769618 (5.27)	10578346 (96.12)
총계	3131963 (100)	7521 (100)	14608322 (100)	11005882 (100)

자료: 조달청 조달기업 DB 원자료 분석

<표 7> 사업체의 공공기관 대상 매출액 여부에 따른 여성고용 현황 및 인적자원관리 특성

	정부 또는 공공기관 대상 매출액 없음	정부 또는 공공기관 대상 매출액 있음
매출액 (백만원)	402718.7	772546.8
총자산 (백만원)	621099.5	979064.4
영업이익 (백만원)	1667.0	126140.5
당기순이익 (백만원)	5030.1	3332.8
전체 근로자중 여성비율 (%)	28.2	22.8
여성 비정규직 비율 (%)	15.6	17.7
여성관리자 비율 (%)	4.0	4.5
근로자의 평균 근속년수(년)	6.5	7.5
근로자의 월평균 이직율(%)	3.3	3.3
인사업무 담당인력 수 (명)	4.2	5.5
정기적 인력계획 실시 (%)	57.1	58.8
인력모집방법
사내공모	8.5	9.9
신문,라디오,TV	19.8	17.3
인터넷(노동부 제외)	29.3	36.4
노동부 워크넷	12.6	11.7
연고	13.2	11.7
학교나 학원	9.0	8.6
공공훈련기관	1.2	0.4
국공립직업안정기관	0.9	0.4
벽보	1.8	0.4
벼룩시장	2.3	2.2
헤드헌트사,민간직업소개	1.2	0.9
차량에 스티커 부착	0.1	-
자격증 시험장	0.1	-
여성관리자에 특화된 리더쉽향상 프로그램 실시	6.1	5.3
정기적 인사고과 대상 사원비중(%)	56.5	62.6
업적평가중 개인별 객관적 성과비율	19.1	22.1
승진시 인사고과 점수 비율(관리직)	40.1	42.9

자료: 한국노동연구원 제 2차 『사업체패널조사』원자료 분석.

<표 8>사업체 규모별 여성고용 현황 및 인사관리 특성

	50미만	50~ 300미만	300~ 1000미만	1000이상
기업 수	444(19.5)	1143(50.2)	322(14.2)	76(3.3)
매출액 (백만원)	154414.3	183747.0	872414.0	4766326
매출액대비 정부 및 공공기관대상 매출액비중
전체비중(%)	6.5	5.1	6.2	11.8
조달기업수 (%)	89(22.3)	183(16.8)	70(22.9)	25(38.2)
조달기업의 공공부문 매출액 비중(%)	31.5	30.5	27.3	34.0
총자산 (백만원)	124193.7	405245.2	1240324	5431296
영업이익 (백만원)	12737.6	24048.5	137278.6	456444.5
전체 근로자중 여성비율 (%)	27.8	27.1	26.4	22.3
여성 비정규직 비율 (%)	10.5	14.0	25.9	33.2
여성관리자 비율 (%)	3.9	4.0	4.1	6.0
근로자의 평균 근속년수 (년)	5.8	6.2	8.6	10.6
근로자의 월평균 이직율 (%)	3.0	3.6	3.4	1.6
인사업무 담당인력 수 (명)	2.2	2.9	6.1	28.8
정기적 인력계획 실시 (%)	44.1	56.3	72.4	82.9
인력모집방법
사내공모	6.3	8.8	12.1	10.5
대중매체	17.8	21.0	16.8	13.2
인터넷(노동부 제외)	27.9	28.5	38.3	46.1
노동부 워크넷	18.2	12.7	6.9	-
연고	16.9	13.8	7.2	2.6
학교나 학원	5.6	7.9	13.7	23.7
공공훈련기관	1.1	1.2	-	1.3
국공립직업안정기관	1.1	0.8	0.6	-
벽보 및 벼룩시장	3.8	3.9	3.8	2.6
민간직업소개기간	1.1	1.3	0.6	-
여성관리자에 특화된 리더쉽향상 프로그램 실시	4.1	5.6	8.1	10.5
정기적 인사고과 대상 사원비중 (%)	50.5	54.6	71.5	84.9
업적평가중 개인별 객관적 성과비율 (%)	15.3	18.9	26.3	27.7
승진시 인사고과 점수 비율(관리직)	33.8	39.0	51.7	58.1

자료: 한국노동연구원 2003 제2차 사업체패널자료 원자료 분석.

2. 고용평등이행보고서 제출 및 검토

1) 고용평등이행 평가를 위한 기업제출자료

계약준수제의 대상 기업은 다음과 같은 세 가지 종류의 자료를 노동부에 제출하여야 한다.

(1) 기업내 인력현황 자료

- 전년도 및 해당년도의 직급/부서별 남녀별 지원자 대비 채용자 수

- 전년도 및 해당년도의 직급/부서별 승진자 현황

- 전년도 및 해당년도의 직급/부서별 해고자 현황

- 전년도 및 해당년도의 직급/부서별 남녀별 총 고용인원 수 및 비정규직 규모

- 전년도 및 해당년도의 직급/부서별 학력별 근속년수별 남녀 임금 수준

미국의 노동력 분석(Workforce Analysis)

노동력 분석에 대한 보고서는 적절한 단체협약이나 봉급지급명부 기록에 나타난, 그리고 임금수준별로 나누어 작성된 정확한 직무 타이틀의 리스트를 포함하고 있어야 하며, 부서나 조직 단위 안에서 분리된 작업 단위 또는 승급라인이 있는 경우, 항목을 분리해서 제공해야 한다.

(a) 직무 타이틀에 의한 정보

리스트의 각 직무 타이틀은 그에 속하는 사람의 총수와 남자의 총수, 여자의 총수, 다음의 각 집단에 속하는 남자와 여자의 총수를 드러내야 한다: 흑인, 히스패닉, 아시안/퍼시픽 아일랜더, 아메리칸 인디언/ 알래스카 원주민. 경영자(관리자)를 포함한 모든 직무 타이틀은 목록으로 작성되어야 한다. 직무 타이틀이 잘 정리되어 제공되었는지를 검사할 때, 평등고용기회 전문위원(EOS)은 직무 타이틀이 “매니저”나 “머신 오퍼레이터” 같은 넓고 일반적인 명칭으로 작성되었는지 여부에 대해 주의를 기울여야 한다. 이런 용어들이 나타난다는 것은 그 해당 기업 내 직무 타이틀이 올바르게 구분되어 제출되지 않았다는 것을 암시한다.

(b) 임금 수준

임금수준이나 급여범위가 코드화 되어 제출되는 경우에, 계약자는 코드의 키(코드 해독의 열쇠)를 제공해야 한다. 어떤 코드건 부서나 단위 라인을 가로질러서, 그리고 각 부서 및 그에 상당하는 조직 단위 안에서의 임금수준의 서열 안에서 일관성을 가지고 있어야 한다. 즉, A라는 부서의 급여 코드 57을 가진 직무는 B부서에서도 똑같이 57이 된다.

(c) 조직 단위

노동력 분석에서 사용되는 조직단위는 분명히 식별될 수 있어야 하고, 계약자가 속한 기업의 조직 구조를 반영해야 한다. 보조 문서로 기업의 조직도가 제공된다면, 이 조직도를 노동력 분석에 사용되는 단위들과 대조해 보아야 한다.

(d) 승급 라인 (Lines of progress)

승급 라인 또는 관례적인 승진 순서는 라인의 꼭대기에 도달하기 위해 고용인이 통과하여 이동해야 하는 그 라인 안에서 직무의 순서를 보여야 한다. 승급 라인 또는 승진 순서는 조직도 뿐 아니라 단체 협약으로부터 증명되어야 한다. 이 정보들이 서류 감사에 활용가능하지 않을 정도로 부실하다면 제출된 준수보고서의 수용여부에 대한 최종적인 판단은 현지 조사 후까지 거부될 수 있다.

(2) 여성인력 활용현황 및 가용 가능한 여성인력 분석

여성이 특정 직무에 과소 대표되었다는 것 자체가 여성인력의 저활용을 직접적으로 의미하지는 않는다. 여성인력의 저활용은 가용 가능한 여성인력에 비해 현재 고용된 여성인력이 적은 경우를 지칭하기 때문이다. 만일 해당 기업이 위치하고 있는 지역에 거주하는 해당 직무에 적합한 여성인력이 기업이 최선의 노력을 기울여 고용하려 하여도 절대적으로 부족하다면, 그 해당 직무에 여성 인력이 과소 대표되었다고는 하기 어렵다.

이러한 자료를 요청하기 위해서는 기업이 스스로 여성인력활용정도를 평가하고 저활용 정도를 판단하는 데 필요한 기술적 지원이 제공되어져야 한다. 즉, 개별 기업들이 조직 내 인력활용상황을 업종 내 직종 평균과 비교할 수 있는 정확한 통계자료가 요청되는 것이다. 부록에 첨부된 산업별 남녀 고용격차 비교분석에서 살펴볼 수 있는 것처럼『임금구조기본통계조사』자료로부터 산업, 직종, 근속연수, 학력에 따른 남녀임금격차, 고용율, 승진현황 등을 추정할 수 있으나, 이 자료는 표본조사이므로 상세히 구분할 경우 지나치게 적은 사례만으로 평균을 추정하는 오류를 범할 수 있다.

현 상태에서는 다음과 같은 두 가지 방법의 병용이 바람직하다.

우선 채용이나 승진과 관련하여 미국과 같이 한 집단의 선택률이 다른 한 집단의 선택률보다 80%이상 낮을 경우(예를 들어 여성의 지원자 수 대 실제 채용인원 비율, 혹은 승진대상자 대 실제 승진자 비율이 남성의 그것보다 80%이상 낮을 경우) 고용차별의 혐의를 둘 수 있다.

여성의 고용수준과 임금격차(전 직급 및 부서 포함)와 관련하여서는 유사 업종 및 규모 기업의 평균보다 80%에 미달하는 기업은 D, 80～100%미만까지는 C, 100%～120%는 B, 120%이상은 A등급으로 평가할 수 있는데, 이를 위해 업종 및 규모별 남녀고용상의 제 지표(직급별 남녀고용률 및 임금격차 등)에 대한 평균값을 구할 수 있는 『고용평등 실태조사』가 필요하다. 만일 통계의 신뢰도가 낮다면 평가대상이 매우 다양한 상황(채용, 승진, 해고, 비정규직 비중 등)에서는 이 평가가 지나치게 자의적이 될 우려가 있다.

그러나 더불어 이러한 통계자료는 현 상황에 대한 평가지표는 될 수 있으나 미래의 이행계획을 세울 수 있는 충분한 자료는 되지 못하다는 점을 염두에 두어야 한다. 같은 직무에 종사하고 있는 총 인원으로 해당 직무의 여성비율을 산출한다면 무엇보다도 그 자체가 과거 차별의 결과 과소 대표된 여성의 비율을 가지고 자격 있는 지원자 혹은 승진자 풀의 규모를 결정하는 과오를 저지르게 될 수 있다. 지원자의 수로 가용가능한 여성인력의 규모를 측정하는 것도 현재 진행 중인 차별로 인해 여성이 특정 기업에 대한 지원 자체를 꺼리게 될 상황을 충분히 예상할 수 있으므로 정확한 추정치로 활용할 수 없다. 따라서 기업이 이후 이행계획을 세우는 데 필요한 통계적․기술적 지원(technical assistance)의 제공이 매우 시급하다. 저기술직의 경우 정상적인 인구분포 및 실업률 등을 기준으로 가용가능한 인력의 규모를 추정할 수 있으나, 고기술직 및 전문직의 경우 교육부의 관련 DB를 확보하여 해당 전공에 대한 여성 대졸자 규모를 파악하여 기업에 알려 줄 필요가 있다.

장기적으로는 기업에 제공해 줄 수 있는 “How-to" manual(지침서) 개발과 데이터네트웍, 그리고 인사 컨설팅이 필요할 수 있다. 즉, 계약준수제의 도입과 실행을 위해 노동부 지방사무소 직원의 교육 및 요청 기업에게 제공해 줄 수 있는 지침서를  작성하고, 해당 기업이 원하는 자료를 즉각적으로 살펴볼 수 있도록 data network을 구축하여 인터넷상으로 접속 가능하도록 하며, 처음 고용평등이행계획을 작성하는 기업에게 개별화된 작성요령 및 평등이행의 실행을 위한 인사관리상의 컨설팅을 제고하는 방안을 고려해야 한다.

미국의 가용가능성 분석(Availability Analysis) - 8가지 요소

계약자의 보고서는 각 직무 그룹에 대해 소수자와 여성에 대한 다음과 같은 8가지 요소들을 고려하고 있음을 밝혀야 한다.

(a) 공장 주변의 소수자 인구

해당 직무 그룹에 대한 최종적인 가용가능성 판단에 이 요인이 어느 정도 고려되어야 하는가는 바로 그 직무가 외부 고용을 통해 일차적으로 채워지는 최소한의 또는 전혀 선행 기술이 필요하지 않는 입문 단계의 직무에 포함되는가 여부에 달려 있다. 서비스 노동자, 육체노동자 등은 최종 가용가능성 평가에서 기술자나 전문직 카테고리에 들어가는 보다 전문화된 기능을 필요로 하는 직무 그룹보다 더 많은 소수자 인구비율의 영향을 고려하여야 한다.

(b) 계약자의 채용가능 지역 내에 있는 여성 구직 인구

계약자의 직무 그룹에 해당하는 직무 카테고리에 지원하고자 하는 구직 여성의 비율 -그 지역 고용안정기관의 자료에 기반하거나 아니면 그 직무에 대한 전년도 여성 지원자 비율에서 구하거나 상관없지만, 일반적으로 그 둘 중 가장 높은 비율이 가용가능성 판단의 기준이 되어야 한다. 위에서 언급한 소수자 인구에서 설명한 것처럼, 어떤 특정한 직무 그룹에 대한 최종적인 가용가능성을 밝힐 때, 그 직무그룹이 입문 단계인지 아닌지, 외부고용으로 채워지는 것인지, 선행기능이나 경험을 전혀 또는 거의 필요로 하지 않는지에 따라 이 요인이 가지는 중요성에 차이가 난다. 만일 특정한 기술이나 기능이 거의 요구되지 않는 직무일수록 이 요소가 가용가능성에 미치는 영향에 대해서 심사숙고해야 한다.

(c) 공장주변의 소수자/여성 실업인구의 크기

공장주변의 총 실업자 중 소수자실업자 혹은 여성실업자의 비율이 세 번째 요인이다. 이 요인이 일반적으로 계산되는 실업자 비율, 측 총 소수자 중 혹은 총 여성 중 해당 집단의 실업인구 비율과는 다르다는 점을 유념해야 한다. 위의 요인들과 마찬가지로 직무그룹이 초급단계이거나 외부고용에 의해 주로 채워지거나 기능이나 경험이 전혀 또는 거의 필요하지 않을 경우, 소수자 및 여성 실업인구(unemployment force)의 크기는 중요하게 고려되어야 한다. 이 요소는 직무 그룹(job group)이 초급단계 이상인, 좀 더 많은 기능을 필요로 하고, 오로지 혹은 주로 내부 배치(internal placement)로만 이루어지는 경우, 크게 고려하지 않아도 된다.

(d) 통근 가능한 지역 내 총 노동력에 대한 소수자/여성 노동력의 비율

총 노동력(workforce)에서의 소수자/여성의 비율은 더 큰 구직 풀(초급 단계, 외부고용, 기능이 전혀 또는 거의 필요 없는)로부터 채용하는 직무 그룹에 대해 더 많이 적용되어져야 한다. 더 작은 구직 풀(입문 단계 이상, 높은 기술 요구, 오로지 혹은 거의 대부분 내부 배치로 이루어진)에서 채용하는 직무 그룹들에 대해서는 이 요소가 가지는 중요성이 감소한다. 가용가능성 분석에서 사용될 때 workforce라는 용어는 인구통계국과 다른 정부기관에서 정의하고 있는 labor force라는 용어와 같다. 즉, 고용되어 있거나 적극적으로 구직중인 실직 상태의 16살 이상의 인구집단을 의미한다.

(e) 기술 자격요건

현재 공장으로 통근 가능한 지역에서 필요한 기술을 가진 소수자/여성의 일반적인 가용가능성 및 계약자가 합리적으로 채용할 수 있는 지역 안에서 필요한 기술을 가진 소수자/여성의 가용가능성. 이 요소들을 평가할 때, 계약자는 가장 유효한 데이터를 사용해야 한다. 보통 10년 주기로 실시되는 센서스자료가 필요한 기술 자격을 가진 인구에 대한 가장 자세한 정보를 제공하는데, 그렇지만 센서스가 수행된 때로부터 해가 갈수록 데이터는 시대에 뒤떨어지게 된다. 또한 이 센서스는 그 직무에 고용될 수 있는 자격을 가진 사람들을 보여주지 못하고 센서스가 수행된 바로 그 시점에 주어진 직업 안에 이미 고용된 사람들만을 보여준다는 점에서 큰 문제가 있다. 그러므로 이 센서스 데이터는 다음과 같이 보정되어야만 한다.

(1) 최근 10년 주기의 센서스 이후로부터의 시간 보정: 고용안정을 위한 주 정부 부서(State Division of Employment Security)는 그들 주 내의 노동 지역에서 고용된 사람들의 직업에 관한 이 센서스 데이터를 주기적으로 업데이트하여 계속 발표하고 있다. 이 업데이트는 흔히 상당히 광범위한 직군에 대해 이루어지는데, 전문화되지 않은(즉, 서비스 노동자, 육체 노동자, 오퍼레이터, 초급단계 사무원, 소매 판매원) 기능의 직군에 대해서는 신뢰할 만한 업데이트의 수단을 제공하고 있으며, 전문화된 직군에 대해서도 최소한 전체적인 경향을 살펴볼 수 있게 준다. 더욱이, 본격적으로 전문화된 교육자격요건을 요구하는 직무 그룹에 대해서는 그 에 해당하는 분야에 대한 소수자/여성 대학 졸업자의 비율에 대한 유효한 데이터가 센서스 자료를 업데이트하기 위해 사용되어야 한다. 많은 분야에서 소수자와 여성의 대학 진학이 증가되어 왔기 때문에 이 자료들은 (1) 대졸 이후 처음 진입하는 직무 및 (2) 만일 학위수여년도를 정확하게 계산할 수 있다면 입직 이상의 유경험 직무에 종사할 수 있는 자격있는 여성과 소수자의 비율을 알아내는 보다 더 정확한 자료로 사용될 수 있다.

(2) 고용 대 필요 자격요건에 대한 보정: 위에서 언급한 것과 같은 보정작업은 센서스가 추정하고 있는 보수적인 추정치를 상당히 수정해 줄 수 있다. 그러나 특히 기본적인 기술 자격요건과 관련하여 주요 자격요건이 대학 졸업장인 대부분의 관리직, 전문직, 그리고 영업직에서 소수자와 여성은 항상 그들의 가용가능성보다 직무에 과소 대표되어왔다는 사실을 염두에 두어야 한다. 또한 계약자가 채용자에게 훈련을 제공하는 기본적인 블루칼라 직무의 경우 그 “훈련습득가능성”은 지원자의 학습능력보다는 고용주가 단순히 그 지역에서 누구를 훈련시키려 선택했는가를 반영하는 경우가 많았다는 점도 유의할 필요가 있다.

(3) 데이터와 기술 사이의 적합성: 센서스 혹은 여타 데이터로부터 얻어진 기술자격요건은 바로 그 해당 직무 그룹의 수행을 위해 요구되는 기능을 잘 반영하고 있어야 한다. 데이터와 기술 사이의 적합성은 그 직무 그룹 내에서 직무의 실제 내용이 얼마나 다양한가, 그리고 그 기자격요건에 대한 원 자료가 얼마나 상세한가에 달려있다.

(ⅰ) 직무내용의 편차:  직무내용 사이에 상당한 편차가 있을 때(즉, 화학자와 물리학자로 구성된 과학자 Ⅰ 직무 그룹), 계약자는 그 직무 그룹을 세밀히 구분하여야 한다.

(ⅱ) 데이터의 상세도: 가장 상세한 데이터는 가장 최근 10년 주기의 센서스이다. 상세한 센서스 데이터는 미국 상공부의 국가기술정보서비스(National Technical Information Service)로부터 얻을 수 있다. NTIS의 보고서 No. 5인 “평등고용지표(Equal Employment Indicators)”는 503 직종에 포함된 소수자와 여성의 고용에 관한 센서스 정보를 포함하고 있다. 다른 소스에서 온 데이터는 상당히 광범위하다. 매우 광범위하거나 너무 세밀하게 구분된 데이터의 경우, 특정한 직무 그룹의 필요 기능에 접근하기 위해서는 몇 가지 보정을 필요로 한다.

(4) 광범위한 데이터의 보정: 광범위한 직군(예를 들면“전문가”)에 기초한 데이터에서는 가용가능성이 과장되어 있거나 과소화 되어 있다. 예를 들어, 엔지니어링 타이틀을 구성하는 직무 그룹이 있다면, 초등학교 및 중등학교 선생님도 포함할 수 있는 모든 전문가에 대한 데이터를 사용하는 것은 소수자와 여성의 가용가능성을 과장하는 것이다. 다른 한편, 간호사들의 직무 그룹에서 ”모든 전문가“ 데이터는 실질적으로 여성의 가용가능성을 과소화 할 것이다. 이와 같이 계약자는 광범위한 데이터를 보정해야 하는 반면, 평등고용기회전문위원은 주어진 직무그룹에 해당하는 보정의 방향과 정도를 잘 평가해야 한다.

(5) 제한된 데이터의 보정: 제한된 직무 카테고리에 기초한 데이터를 사용하는 경우, 가끔 특정 직무 타이틀에 소수자나 여성을 찾아볼 수 없을 수도 있다(이것은 센서스가 행해진 때 아무도 없었거나 숨겨져 있어 실제 숫자가 너무 낮기 때문이다). 이런 일이 생겼을 때, 계약자는 소수자나 여성을 포함하고 있는 다른 관련된 카테고리까지 고려하도록 대상 직무 카테고리를 확장할 필요가 있다.

(f) 기업 내부에 승진 혹은 배치전환이 가능한 소수자 및 여성직원의 존재 여부

이것은 이전의 직무그룹으로부터 지금 고려중인 직무 그룹으로 (AAP년도의 시작년에) 승진하거나 전속 가능한, (AAP년도 동안) 승진하거나 전속이 가능하게 될 소수자/여성의 비율이다. 이와 관련하여 다음과 같은 점들을 고려하여야 한다.

(1) 승진가능성이 있는 직무 그룹을 정확하게 명시하라: 평등고용기회전문위원은 해당 직무 그룹으로 이미 승진했거나 전속한 사람들을 조사하는 것으로 승진가능성이 있는 직무 그룹을 결정할 수 있다. 이것은 target job group에 최근 AAP년도 동안 진입한 사람의 이전 직무 그룹에 의해 그리고/또는 (그 활동이 너무 제한적이어서 드러나지 않을 때는) target job group의 사람들의 이력을 조사해서 그들의 이전 직무 그룹을 심사하는 것으로 수행해 낼 수 있다. 승진가능성이 있는 직무 그룹은 단체협약을 조사하거나 공식적인 승진 및 배치전환 정책을 통해서도 밝힐 수 있다. 그러나 평등고용기회전문위원은 또한 이미 승진한 직원들의 기술이나 능력이 다른 잠재적인 승진가능그룹에서도 발견되는지 여부를 주의깊게 살펴야 한다. 만일 이러한 잠재적 그룹에 여성이나 소수자가 더 많이 있다면, 계약자는 고용평등조치와 관련된 책무를 수행하기 위해 승진가능성이 있는 직무집단의 정의를 확장하여 이들을 포함시켜야 한다.

(2) 소수자/여성의 비율: 계약자는 승진가능한 직무 그룹에서 승진가능한 소수자/여성의 비율이 이 그룹에서 그들이 대표되고 있는 비율과 거의 동등하다는 것을 보여야 한다. 그러나 target job group으로 승진하거나 전속하는데 필요한 합법적인 연공서열이나 특별한 자격조건이 있다면, 계약자는 적극적 조치 프로그램 작성 기간 동안 누가 자격을 얻게 되었고, 그렇게 될 것인지를 명시하고 그 사람들 가운데 소수자/여성들의 비율을 명시해야 한다. 계약자가 특별히 승진하거나 전속 가능성 있는 사람들을 명시하는 경우에, 이것은 승진하거나 전속가능성이 있는 사람들을 조사하는데 사용된 정당한 기준을 명시하는 것에 의해서, 그리고 feeder job group에 속한 사람들의 고용이력(employment history)을 검토하는 것에 의해서 입증될 수 있다.

(3) 이 요소의 중요성은 계약자가 target job group의 자리를 내부의 승진에 의해서 채울지, 외부 채용을 통해 채울 지와 관련이 있다. 지난 AAP년 동안의 고용과 관련된 자료에 대한 리뷰는 내부 승진 대 외부 채용의 비율을 보여준다. 이런 채용상황이 너무 소규모여서 잘 드러나지 않는 경우에는 새로 고용한 사람 대 승진이나 전속을 통해 온 비율을 알기 위해서, target group의 사람들의 업무 이력(work history)를 리뷰해야 한다. 단체협약은 자주 노동력의 특정한 부문의 직무에 대한 승진 및 전속을 좌우하는 규칙을 포함하고 있다.

(g) 필요 기능을 훈련시킬 수 있는 훈련 기관의 존재

이것은 계약자가 요구하는 기술자격을 만족시킬 수 있는 교육 및 훈련 제도에 등록된 소수자와 여성의 비율이다.

(1) 데이터의 소스: 계약자는 그들의 고용 요구에 부합하는 프로그램을 가진  교육 및 훈련 제도와 연락을 취해야만 한다. 이것들은 비즈니스 혹은 직업 프로그램을 가진 지역 고등학교로부터 지역 기술학교, 전국의 단과대학을 포함한다. 이러한 기관들은 계약자와 고용요구에 적절한 프로그램에 등록된 소수자와 여성의 비율과 수에 관한 데이터를 제공할 수 있어야 한다.

(2) 계약자가 이 요소를 고려하는 정도는 상기의 프로그램의 새로운 졸업자가 특정한 job group에 활용될 수 있는 정도에 달려 있다. 예를 들어, 계약자가 한 초급단계 사무원 job group의 자리를 채울 때, 지역의 고등학교나 비즈니스 단과대학의 새로운 졸업생을 고용할 수는 있지만, 입문 단계가 아닌 사무원 직무 그룹을 위해서는 꼭 경험이 있는 사람만 고용해야 한다.

(h) 계약자가 소수자/여성들에게 모든 직무의 고용기회를 보장할 수 있기 위해 적정한 수준으로 제공할 수 있는 훈련의 정도

(i) 사용된 데이터는 정확해야 한다. 각각의 가용가능성 요소에 사용된 데이터는 정확해야 하며, 최신의 것이어야 한다.

(j) 각 요소의 고려 : 계약자는 반드시 각각의 요소를 고려해서 어떻게 처리해왔는지 준수 보고서에 설명하여야만 한다. 그러나 계약자가 모든 요소를 최종 가용가능성 추정을 위해 활용할  필요는 없다. 평가 중인 직업군의 실제 가용가능성과 관련된 요소들만이 사용될 필요가 있을 것이다. 게다가, 계약자들은 각각의 직업군의 최종 가용가능성 추정을 평가하기 위해 개별 요소들의 일부 혹은 전부에 차별적인 고려(예를 들어, 수학적인 가중치를 주거나 혹은 다른 방법으로)를 부여할 수 있다. 계약자가 요소들에 그러한 차별적 고려를 부여할 경우, 준수 보고서에 적용된 가중치나 사용된 다른 방법들을 분명히 명시해야 한다. 만약 준수 보고서가 계약자가 어떻게 각각의 요소들을 고려하였는지에 대한 설명을 포함하지 않거나, 설명이 제공되었지만 추가적인 조사나 검증이 필요하다면 (예를 들어, 준수 보고서가 특정 직업군들이 내부적인 수단을 통해서만 채워졌다고 한다면, 이것은 준수 보고서로부터 검증될 수 없다), 평등고용기회전문위원은 그 문제를 현장에서 제기할 계획을 세워야 한다.

만일 조달기업이 가용가능한 인력의 80% 정도를 고용 혹은 승진시켰다면(“80% 규칙 혹은 4/5 규칙”) 인력을 어느 정도 올바르게 활용한 것으로 간주한다. 혹은 2 표준편차 이상 실제 고용한 인력과 가용가능인력이 차이난다면 인력을 “저활용(underutilization)”한 것으로 간주한다. 그 외에도 미국에서는 많은 통계적 기법을 통해 가용가능인력과 실제 고용인력의 차이를 검토하고 있다. 그러나 시행 초기 기존 연방 혹은 주 통계에 대한 불신 및 이런 통계에서 사용하는 직무 분류기준이 매우 넓어 기업이 실제 사용하기 매우 어려웠다.

(3) 여성이 과소 대표된 직무에 대한 채용 목표

과소 대표된 직무는 해당 산업 및 지역에서 가용 가능한 여성인력의 정확한 규모를 파악한 후 구체적인 고용목표를 고용평등이행계획서에 보고하여야 한다. 예를 들어 채용과 관련하여서는 고용실태조사를 통해 차별 유형별 과소 대표되어 있는 직무와 직위를 선별하고, 기업 실태 및 노동시장 상황에 맞는 목표인원 및 목표기간을 설정한 후, 목표기간 동안의 충원 계획을 마련하는 순서로 고용평등 이행을 추구할 수 있다.

미국 계약준수제의 목표 설정 및 관련 기업활동

어떤 직무그룹이 소수자들 그리고/혹은 여성들을 위해 덜 활용되고 있다고 판단되면, 계약자는 반드시 고용의 목표들을 설정하고 그 목표들을 충족시키기 위한 성실한 노력을 수행하여야만 한다. 목표들을 설정하기 위해 다음과 같은 상황들을 고려해야 한다.

(a) 목표 수준 (level of goals)

(b) 목표는 쿼터(할당인원수)가 아니다 (goals are not quotas)

(c) 소수자 그룹별로 목표를 분리 설정 (separate goals by particular minority group)

서면 약속

노동부는 계약자가 고용평등기회 정책에 서면으로 약속하기를 요구한다. 정책 표현이 반드시 준수보고서에 있어야 한다. 그것은 기업의 상부 임원에 의해 서명되어야 하고 최신버젼으로 유지되어야 한다. 또 매 해 재확인되어야 한다.

정책내용의 전파(Dissemination of the policy)

계약자는 고용인들과 고용 지원자들이 접근할 수 있는 눈에 잘 띄는 장소에 평등고용기회 정책을 알려야 한다. 외부 선전은 채용 정보 출처, 커뮤니티 단체들, 하청계약자 그리고 노동조합들 그리고, 고용평등기회와 적극적 조치들에 관한 정책이 필요할 만한 곳들에 고지하는 것을 포함할 수 있다.

이행에 대한 책임(Responsibility for implementation)

계약자들은 준수 보고서를 이행할 필요가 있다. 쉽게 말해, 준수 보고서는 반드시 정책의 실행에 대한 책임자가 누구인지 밝혀야 하고 어떻게 정책이 이행될 것인지 평등고용기회전문위원이 이행 여부를 감사할 수 있도록 충분히 세세히 기술해야만 한다. 예를 들어, 기업 내 평등고용기회 임원은 적극적 조치 프로그램의 성공에 있어 중심적인 인물인데, 이는 그 혹은 그녀가 계약자가 평등고용기회를 이행하는 단계들을 착실히 수행하도록 보증하는 일을 책임지고 있기 때문이다. 준수 보고서는 평등고용기회 임원의 이름과 직책을 밝혀야 하며, 그 혹은 그녀의 의무들과 책임들뿐만 아니라 평등고용기회와 관련된 라인 매니저들의 의무들과 책임들까지 기술해야 할 것이다.

문제 영역의 명시(Identification of problem areas)

준수 보고서는 문제가 되는 영역들을 조직단위별 혹은 job group별로 명시할 것을 요구한다.

목적과 목표의 설정- 조직별 목표들

준수보고서는 job group 뿐만 아니라 조직별로도 목적들과 목표들이 설정되기를 요구하는데 이는 확인 가능한 결점들을 수정하기 위한 것이다. 그러나 조직별 목표들은 구체적인 비율을 설정하는 목표라기보다는 행동 지향적인 노력(의 성과)들을 가리킨다.

행동지향 프로그램들의 개발과 실행(Development and execution of action-oriented programs)

준수 보고서는 명시된 문제 부분들의 수정 그리고 설정된 목표들과 목적들의 달성을 위한 행동지향적 프로그램들의 개발과 실행을 요구한다. 예를 들어, 계약자는 적절한 후보자군에서 자격을 갖춘 소수자들과 여성들의 숫자를 늘리는 것을 약속할 수도 있다. 후보자 군에 여성들과 소수자들이 많을수록 고용되거나 승진되는 소수자들이나 여성들의 숫자가 많아질 수 있다.

내부 감사와 보고(Internal audit reporting)

또한 계약자는 총체적인 적극적 조치 프로그램의 효율성을 측정할 내부 감사와 보고 시스템들을 설계하고 이행하여야 한다. 이러한 시스템은 준수 보고서에 자세히 기술되어야만 한다. 그 시스템은 목표의 달성을 위해 이루어지는 진전과 다른 적극적 조치 약속들의 이행상황에 대한 적절한 모니터링을 수행해야 한다.

성차별 가이드라인(Sex discrimination guidelines)

준수 보고서에는 계약자들이 다음과 같은 사항에 대한 "성차별 가이드라인"을 잘 지키고 있는지에 대한 증거들이 포함되어야 한다. 행정명령의 요구조건들은 여성들의 고용을 제한하는 어떠한 주나 지방법들보다 우선하는 것으로 간주된다.

(a) 고용의 조건 (conditions of employment)

(b) 결혼여부에 기초한 차별(distinctions based on marital status)

(c) 진정직업조건 (Bona Fide Occupational Qualification(BFOQ))

(d) 고용 기회 (employment opportunities)

(e) 임금 차별 (wage discrimination)

(f) 구인 광고 (employment advertising)

(g) 부가 급여(employee benefits)

(h) 모성보호관련 휴가(maternity leave)

커뮤니티 행동 프로그램들의 지원(Support of community action programs)

준수 보고서는 소수자와 여성의 고용 기회 증진을 위해 고안된 지역 그리고 국가 단위의 커뮤니티 행동 프로그램들과 커뮤니티 서비스 프로그램들에 대한 계약자의 적극적 지원을 언급해야만 한다. 이러한 사례에는 주요 경영진이 관련 단체의 위원회에서 활동하는 것을 약속하는 것이나, 전국경제인연합(National Alliance of Businessmen)에서 후원하는 청년들을 위한 프로그램들에 적극적으로 참여하는 것 등이 있다. 쉽게 말해서, 준수 보고서는 지원중인 프로그램들을 명시하고 소수자와 여성을 위한 고용 기회들을 증진하기 위해 고안된 지역 그리고 국가 단위의 프로그램들에 제공된 지원활동들(다시 말해, 인적 지원이거나, 장비 등의)의 종류를 표시해야 한다. 평등고용기회전문위원은 지역 그리고 전국적 차원 양면으로 가능한 프로그램의 종류들을 잘 알고 있어야 한다. 프로그램들의 종류들, 그리고 제공된 지원의 정도는 준수 보고서에서 밝혀진 문제들의 특성과 일맥상통하여야 하며, 계약자의 조직적 목표들과 행동 프로그램들의 개발의 일부분을 형성할 수도 있다.

현재 노동력에 포함되어 있지 않은 소수자들과 여성들에 대한 고려(Consideration of minorities and women not currently in the workforce)

준수 보고서는 소수자와 여성의 고용을 촉진하는 프로그램들에 대한 계약자의 지원내용을 포함하여야 한다. 계약자가 제시한 프로그램들은 기업 내에서 파트타임 고용, 유연한 노동시간(근무 시간 자유 선택제) 혹은 부양가족 보호 혜택들을 제공하는 것뿐만 아니라, 고등학교나 대학 협력 프로그램들, 특히 현저히 소수자 그리고/혹은 여성들의 등록이 많은 교육기관들과의 협력 프로그램들에 참여하는 것을 포함한다.

2) 고용평등이행계획서의 검토

기업이 제출한 자료에 근거하여 노동부는 그 기업의 고용평등이행 실태와 평등한 기회를 보장하기 위한 적극적 조치 실시여부에 대한 판정을 실시하여야 하는데, 특히 다음과 같은 점에 관심을 기울여 고용평등이행계획서를 검토하여야 한다:

(1) 기업의 인력구조, 인사기준 및 정책;

(2) 여성의 고용기회를 개선하기 위한 프로그램의 실행에 있어 목표 달성을 위해 신의 성실한 노력을 하고 있는가의 여부;

(3) 여성이 과소대표되고 있거나 집중되어 있는 곳, 혹은 여성의 진출이 불리하거나 보상에 있어 차이가 있는 영역은 어딘지, 즉 잠재적 차별의 가능성을 타진.

고용평등이행계획서에는 여성이 저활용되고 있는 직무 그룹에 대해 목표를 수립하려는 시도가 드러나야 하며, 만일 허위로 작성된 보고서이거나 보고서에 제시된 목표달성을 위한 노력을 충분한 기간동안 기업이 하지 않는다면 그에 따른 제재조치가 필요하게 된다. 이 내용은 다음 절에서 보다 구체적으로 다루고 있다.

3. 이행평가절차 및 제재조치

고용평등이행계획에 대한 기업의 준수노력을 확보하기 위해서는 여러 가지 방식의 이행평가절차 및 제재조치가 시행될 수 있다. 이 절에서는 크게 두 가지 방식으로 나누어 계약 준수제의 도입방안을 제시하고, 그 각각의 장단점을 논의하고 있다. 첫 번째는 조달계약상의 가감점 부여를 통한 간접적 준수확보 방식이며, 두 번째는 보다 철저한 감사와 제재조치의 실시를 통한 미국식의 직접적 제재 방법에 기초하고 있다.

1) 조달계약상의 이익 혹은 불이익 부여

계약준수제가 정부와 계약을 맺고 물품이나 서비스를 제공하는 기업을 주로 대상으로 하는 만큼, 이들 기업으로 하여금 매년 고용평등이행계획을 제출토록 하여 이행실적을 분석하고 조달계약상 가점/감점(+2점 ～ -2점)을 부여, 준수를 독려할 수 있다.

우리나라의 경우 정부계약이 모든 경우 똑같은 규정을 받는 것이 아니라 지역경제의 육성이나 중소기업의 활성화라는 헌법적 가치와 관련법을 근거로 예외적인 조치를 취하고 있고, 또 최근에는 여성 기업지원에 관한 법률에 의해 여성기업인에 대한 우대조치를 취하고 있다. 따라서 고용평등 현황이 동일업종보다 우수한 사업체에 대해 물품구매입찰 적격심사시 신인도 부분에서 0.5～1점의 가점을 제공하자는 의견이 제시된 바 있다(김태홍 외, 2003). 이와 같은 논리를 발전시켜 인센티브 외에 감점까지 포함하고 가감점의 범위를 ±2점까지 확대한 것이 바로 이 방식이다.

현재 직접적으로 계약준수제를 감독하고 집행할 기관과 인력이 부족한 상태에서 현실적으로 시행 가능하고 행정비용이 최소화 될 수 있는 방식이지만, 다음과 같은 치명적인 문제점들 역시 내포하고 있다.

우선, 정부조달계약을 확보하기 위해 다수의 기업과 경쟁하여야 하는 중소기업의 고용평등이행 촉진에는 어느 정도 효과를 기대할 수 있으나, 정부조달에 있어 독점적 위치를 점하고 있는 대기업에게 효과가 매우 미미할 수 있다. 현재 물품구매입찰 적격심사의 영역별 점수에서 가장 큰 비중을 차지하고 있는 것은 45 ～70점에 이르는 입찰 가격이며, 추정가격이 10억을 넘어가는 대규모일수록 이행실적이나 기술능력에 대한 배점도 10～15로 높아지고 있다. 더불어 정부와 조달계약을 맺고 있지 않은 1,000인 이상 대기업에게는 고용평등이행계획 준수를 요청할 정책수단이 전무하다.

또한 미국의 경우 계약준수제는 기업에게 정부와의 계약서 자체에 준수사항을 명기하고 이행 부진시 계약 해지나 중단, 혹은 차별로 인한 피해자에 대한 손해배상을 포함하는 강력한 제재방안을 마련해 놓았다. 우리나라의 경우 계약상 가감점을 주는 것 이외에 계약서 내에 준수의무를 명기하거나 계약해지를 강제하지 않는다는 점에서 미국 제도와 차이가 있는데, 이러한 경우 제도의 실효성을 담보하기 어렵다.

이러한 방식의 문제점을 보완하기 위해서는 정부조달계약상의 가감점 부여 외에 평등계획의 제출을 거부하거나 실질적인 개선이 2년 이상 전혀 이루어지지 않는 기업에 대해 현재 마련 중인 고용평등촉진법(안)에 구체적인 감사 및 제재방안을 마련하여 준수를 유도하는 것이 바람직하다.

2) 노동부 내 고용평등이행평가기관을 통한 집행

노동부 내에 고용평등이행평가기관을 신설하여 미국의 연방계약준수국과 같은 역할을 부여하는 이 방식은 집행비용이 상승한다는 단점이 있으나 장기적으로는 제도의 실효성을 크게 제공할 수 있는 방식이다.

미국에서는 1960년대의 자발적 이행에 대한 강조에서 벗어나 70년대에는 닉슨과 카터 대통령의 강력한 지원에 따라 실제적 효과를 가져올 수 있는 제재조치를 실행할 수 있었다. 계약준수국에 시민권 옹호자들이 책임자로 임명되었으며, 그릭스 판결 등 연방 대법원에서도 적극적 조치 시행에 도움이 되는 판정을 내렸다. 1970년대 후반부터는 목표나 이행계획시간표 보다는 실질적으로 부당차별을 받은 집단을 가려내고, 그들에게 소급하여 보상하도록 명령하는 데 계약준수국이 중점을 두고 활동하였다. 1978-79 두 해 동안 그 어느 기간보다도 더 많은 정부 대상 계약해지가 발생하였는데, 이 기간은 또 가장 많은 수의 여성과 소수집단이 노동시장에 진출한 시기이기도 하다.

이 방식이 성공하기 위해서는 우선 일정한 유예기간을 가지고 노동부 내 고용평등이행평가기관을 마련하고 적절한 물적, 인적 자원을 확보한 후 고용평등위반 여부를 판단할 수 있는 구체적 기준과 통계적 지원책을 마련하여야 한다. 이러한 준비기간 동안 조달기업 및 대규모 기업을 대상으로 이행계획서를 제출토록 하고 내용을 심사한 후 부진기업에 대해서는 설득과 조정을 통해 성실한 이행을 촉구할 수 있다.

미국의 경우 60년대를 통틀어 행정명령에 대한 제재가 없었는데, 그 주된 이유는 조달기업이 자사의 노동력을 분석하고 비교할 수 있는 통계적 기준을 확립하여 제공하지 못하였고, 노동부 내 담당부서가 위반기업에 대한 청문회를 개최하고 이행을 강제할 수 있는 자원과 권한 등 집행력을 갖추지 못했기 때문이다.

그러나 집행에 필요한 기관이 마련되고 기업체에 대한 제도의 홍보와 설명이 완료된 이후에는 고용평등 위반 및 부진기업에 대한 명확한 제재조치의 마련과 실행이 필요하다. 이를 위해 고용평등이행평가기관이 모든 대상사업장을 조사할 필요는 없다. 이것이 바로 위에서 제시된 첫 번째 방식과 중요하게 차이 나는 지점이다. 대상기업들이 제출한 이행계획서를 무작위로 추출하여 심도 있는 서류 검토와 -문제가 있는 사업장의 경우- 현장조사를 실시하고, 명백한 고용차별이 밝혀지는 경우 그 시정을 요구하며, 시정요구가 이루어진 이후에도 고의적이고 반복적으로 고용차별적 관행을 유지하거나 고용평등 목표달성을 위한 노력이 행해지지 않는 경우 정부와의 계약을 해지할 수 있어야 한다. 만일 중대한 차별적 관행으로 채용이나 승진, 임금상의 심대한 손실을 받은 집단에 대해서는 이전 차별의 결과에 대한 소급 보상도 포함될 수 있다.

※ 참고사항:

미국 계약준수국은 서류 검토 이후 잠재적인 고용차별이 의심되는 사업장을 대상으로 현장조사를 실시하고 있다. 그 구제적인 내용은 다음과 같다.

현장조사가 항상 필요한 것은 아니다. 준수보고서에 대한 서류 감사에 문제가 없었거나, 현장조사가 최근 24개월 안에 수행되었고, 이전의 현장조사 이후 환경이 실질적으로 변한 것이 없는 경우 현장조사를 할 필요 없다.

현장조사의 목적

계약준수제하에서 이루어지는 현장 조사의 주요한 목적은 서류감사에서 밝혀진 잠재적인 문제 영역을 조사하고 계약자가 적극적 조치 프로그램을 실행하고 있는지 확인하고 혹시 위반사항이 있는 경우 그것을 해결하는 것이다.

만일 다음의 세 카테고리에 들어가는 문제들을 서류감사에서 확인했다면 현장에서의 조사가 필요하다:

(1) 계약자가 고용평등 목표달성을 위해 성실한 노력을 하지 않는 경우

(2) 다음과 같은 잠재적 고용 차별의 여러 징후가 보일 경우

- 여성과 소수자의 특정분야 격리 혹은 저활용

- 의구심이 드는 인사 정책이나 관행상의 문제

- 해당 기업의 직원이 평등고용기회위원회에 고용차별 소송을 제기하였거나 지역 혹은 다수 직원들로부터 고용차별의 혐의를 둘 수 있는 사례들을 수집한 경우

- 지난 준수 보고서에서 알게 된 문제들에 대한 추적 조사가 필요한 경우

- 장애를 가졌지만 자격이 있는 개인들을 배제하는 경향이 있는 기업의 의학적 고용 여부 판단기준

(3) 적극적 조치프로그램과 관련되어 발생한 요구사항이 있을 경우, 예를 들어 서면이행계획의 조건들을 계약자가 잘 수행하고 있는지 여부를 판단하여야 할 때 현장조사가 필요함.

현장조사를 위한 정보의 수집

사례(사건) 파일 문서화

준수 감독관이 유용한 정보를 얻으면 그 정보를 문서로 만들어야 한다. 각각의 잠재적인 문제를 식별하기 위해서, 사례 파일은 그 문제에 관한 조사결과를 뒷받침하는 자료에 분명하게 라벨을 붙여 패킷(작은 묶음)으로 만들어야 한다.

계약자의 파일

현장 조사 동안, 해당기업에 제출된 지원서와 그 기업의 인사관련 파일은 문서화된 증거서류의 주요한 원천이다. 단체협약 및 정책, 보상관련 지침, 회사의 뉴스레터, 공석에 대한 공지 등이 이 조사에서 중요한 문서들이다. 사례 파일에 포함된 관련 정보들은 복사하거나 전사(transcribe)하거나 요약해 두어야 한다. 요약할 때, 준수 감독관은 상세하게 그 문서를 설명하고 어떻게 요약되어있는지도 설명해야 한다. 규정에 따라 계약자는 의무적으로 준수 검사에 필요한 그들의 장부나, 기록, 계정 등을 준수검사관이 살펴볼 수 있도록 해주어야 한다.

시각 정보

현장조사동안 준수감독관은 EEO 포스터, 정책 진술서(policy statements) 등의 공지가 붙어 있는지 눈으로 확인해야 한다. 이것은 그 시설을 조사하는 동안 일상적으로 이루어져야 하며, 여기에는 소수자, 여성, 장애인, 베트남 참전군인 등이 일하지 않는 곳이 어디인지, 그 곳의 근로 조건은 어떠한 지를 시각적으로 감시하는 것이 포함된다.

면접 정보

면접은 시설을 감사하는 동안 비공식적으로 해도 되고, 일정을 잡고 체계적으로 리스트한 질문을 가지고 공식적으로 해도 된다. 또한 현장 조사의 절차로서, 준수감독관과 해당 기업 인사담당자가 지속적으로 토론을 해도 된다. 이 토론의 내용은 준수 문제에 관련된 것으로 가능한 한 문서화되어야 한다. 준수 감독관은 면접대상자가 계약자가 말한 것을 정확하게 반영하고 있는지 확실히 하기 위해 계약자와 함께 그/녀의 면접 기록을 조사하는 것이 좋다.

(a) 면접의 근거:  면접은 그 목적이나 목표를 분명히 해야 한다. 계약자의 정책과 그 과정을 이해하고, 일반적인 정보를 얻거나 다른 소스로부터 얻은 정보를 확인하고, 더 조사해야할 영역을 밝히는 것이 면접을 실시하는 근거가 된다. 또 면접대상자에게 면접은 그들이 당면한 문제점과 쟁점을 알릴 수 있는 기회가 된다.

(b) 면접 계획: 준수감독관은 질문을 계획하고 특정한 준수에 관한 쟁점에 대한 면접을 목표로 삼아야 한다. 적절한 질문을 하기 위해서는 계획하는 것이 필요하다. 그렇게 인터뷰가 끝나면, 준수감독관은 그 쟁점에 대해 추가적인 조사가 필요한 지 여부에 대한 결정을 내릴 수 있는 충분한 정보를 얻게 될 것이다.

(c) 면접시 계약자의 입회: 준수감독관이 비관리직 지원과 현장 면접을 할 때, 계약자는 대리인을 그 자리에 동석시킬 권리가 없다. 관리자와 면접을 할 경우에는, 만일 그 관리자가 고소인이거나, 잠재적으로 차별 받는 집단의 한 사람이라서 그/녀의 개인 경험에 대해 말하고 있는 경우를 제외하면, 계약자는 변호사나 대리인을 입회할 수 있다.

(d) 공식적인 면접: 공식적인 면접대상자들은 각각 면접 노트에 읽고, 서명하고 날짜를 써야 한다. 준수감독관은 면접대상자가 서명하는 곳 위에 “나는 위의 것을 읽었으며 그것은 사실입니다”라고 기입해야 한다. 면접이 끝난 후, 준수감독관은 질문한 문제들과 대답들을 다시 읽고, 직접 인용한 부분이 정확한지 또는 해석이 의도한 의미를 잘 전달하고 있는지를 확인해야 한다. 면접대상자가 노트에 서명하기를 거절하는 경우, 이것을 기록해야 한다. 서명하지 않은 이유 또한 기록해 두어야 한다.

(e) 면접 장소: 면접은 보통 준수 검사동안 현장에서 이루어진다. 그러나 계약자가 관리직이 아닌 직원의 현장인터뷰를 허락하지 않는 경우도 있다. 준수감독관은 식사시간에 면접을 하는 등 대안을 모색해야 한다. 아니면 교대 시간 전이나 교대가 끝난 후에 면접할 수도 있다. 또, 현장 밖에서 실시해도 된다.

(f) 전화 면접: 전화 인터뷰는 본인이 직접 인터뷰를 하는 것이 가능하지 않을 때만 실시해야 한다. 왜냐하면 전화 인터뷰로는 준수감독관이 면접대상자의 표정이나 태도를 볼 수 없어서, 면접대상자의 진실성을 평가하는 것을 어렵게 하기 때문이다. 그러나 고용인이나 지원자의 전화인터뷰가 불가피하다면, 결과 노트를 기록하고, 사본을 면접대상자에게 읽어보고, 교정하고, 서명하도록 보내야 한다.

행정명령 적극적 조치 프로그램 요구사항에 대한 기업의 실행상태 검토

적극적 조치 프로그램과 보조 자료

(a) 의무적 서류제출사항 검토: 서류 감사에서 해결되지 않은 문제가 현장 조사를 통해 점검되어야 한다.

(b) 결함의 해결: 해결되지 않은 적극적 조치 프로그램의 결함에 대해서는 처음 회의(entrance conference)에서 짧게 언급해야 한다. 적극적 조치 프로그램의 결함의 범위는 노동력 분석이나 노동력 활용 분석에서 원인을 해명하라는 통고(Show-Cause Notice: SCN)가 발행된 것에서부터 프로그램에 계약자의 공무원이 프로그램에 서명하지 못한 것과 같은 사소한 기술적인 결함까지 포함된다. 준수 감독관은 현장 조사 기관동안 확인된 이런 결함들에 대해 적절한 수정 조치를 마지막 회의(exit conference)때까지 밝혀야 한다. 서면이행서약이나 조정합의서에 포함되어야 하는 결함이나 위반사항은 일단 위반 통고(Notice of Violation, NOV)에 내용을 기술하여 조사 결과와 함께 계약자에게 수취확인이 가능한 서신으로 보내야한다.

적극적 조치 프로그램의 구체적 요구사항에 대한 실행여부 검토

(a) 정책 성명서(Policy Statement): 계약자는 모든 인사 행위에서 고용기회 평등정책을 개선시키거나 재확인할 것을 정책화하여야 한다. 서류 감사는 계약자의 정책이 이런 내용을 포함하고 있는지 알려줄 것이다. 정책 진술서에는 날짜와 이름과 정책에  서명한 사람의 직책이 명기되어 있어야 한다. 준수감독관은 현장 조사 동안 이것이 그 사업체 내에 공지되어 있는 정책의 사본과 같은지 비교해 보아야 한다. 계약자가 모든 인사행위에서 평등고용기회 정책을 개선하고 그 정책을 실제로 실행하였는지 여부에 대해서는 준수감독관의 인사행위 현장조사에 의해 평가된다.

(b) 정책의 홍보: 계약자의 적극적 조치 프로그램은 기업 내부적으로도 외부적으로도 그 정책을 적극적으로 홍보하는 것을 포함한다. 준수 검사에서 준수 감독관은 인력기관 등에 보내는 구인 서신 같은 각종 문서들을 요청할 수 있다. 시설을 조사하는 동안 준수감독관은 정책의 사본이 게시된 곳을 확인하고, 날짜와 서명 등에 문제가 없는지 확인해야 한다. 감독관이나 고용인 면접에서 준수감독관은 적극적 조치 정책이 잘 설명되어 있는지, 감독관이 정책을 수행하는데 대한 자신들의 책임을 이해하고 있는지 판단해야 한다.

(c) 실행의 의무: 계약자의 전형적인 적극적 조치 프로그램은 실행에 책임이 있는 개인(들)을 명확히 해야 하며, 책임자가 행하여야 하는 실행 내용에 대한 리스트를 포함하고 있어야 한다. 그렇게 임명된 책임자는 적극적 조치가 실행될 수 있도록 명령을 내리고 자원을 사용할 수 있는 임원이어야 한다. 준수감독관은 계약자의 실행의 적절성을 평가하고 필요하다면 시정 조치를 권해야 한다.

(d) 조직 단위별 문제 영역: 이 분석의 의도는 직무 그룹과 가용가능성에 기초한 좀 더 제한된 분석보다는 좀 더 광범위하게 여성과 소수자가 조직 내에서 어떠한 위치를 점하고 있는가에 대한 큰 그림을 그리기 위해 실시된다. 조직단위분석은 근본적으로 노동력분석에 기초하고 있다. 계약자는 부서나 과, 승진가능 라인 또는 다른 조직 구조에서 여성과 소수자의 집중과 부재를 확인해야 한다. 이들의 저활용은 지원자의 공급이 원활하지 않은 문제로 귀착된다. 집중은 배치의 문제이다. 내부조사를 하고 문제를 해결하는 시정 조치도 요구된다.

(e) 조직 단위별 목표: 위에서 밝힌 조직 단위별 문제 영역에 기초하여 계약자는 이것을 시정할 수 있는 목표와 목적을 수립해야 한다. 조직단위별 목표와 목적들은 직무 그룹에 대한 수적인 목표와는 달리, 확인된 문제들을 바로잡기 위한 정책과 절차상의 변화 같은 것이다. 현장조사 시, 준수감독관은 계약자가 설정한 조직별 목표와 목적이 실질적으로 그 식별된 문제를 해결하는데 충분한지 판단해야 한다.

(f) 문제점들을 제거하고 목표와 목적을 달성하기 위해 고안된 행동지향 프로그램의 수립: 이 조건에 대한 계약자의 준수상태를 평가하기 위한 자료는 다른 문제 영역에 대한 조사를 통해 동시에 밝혀질 수 있다. 서류 감사나 현장조사 동안 문제 영역이 발견되었다면, 계약자는 이 문제들을 해결하기 위한, 행동 지향적인 프로그램의 개발 및 실행과 같은 적절한 조치를 취하지 않은 것이다. 그럴 경우 수정 조치가 요청된다.

(g) 내부 감사와 보고 시스템: 계약자는 전체 적극적 조치 프로그램의 효율성을 측정할 내부 감사와 보고 시스템을 고안하고 실행해야 한다. 서류 감사가 시작될 때, 준수 감독관은 계약자의 내부 감사와 보고 시스템을 평가한다. 계약자가 요청된 정보를 제공할 수 없거나, 사용 가능한 형식으로 그 정보를 제공할 수 없다면 이것은 그 감사와 보고 시스템이 적절하지 않다는 것을 암시한다.

(h) 성차별 가이드라인에 대한 준수: 서류 감사에서 많은 요구 조건들에 대한 준수가 평가된다. 예를 들자면, 계약자의 준수 보고서는 진정직업자격요건(Bona-Fide occupational qualification)이 적용되는 경우만 제외하고는 모든 직무에 대해 양성의 고용인을 채용한다는 평등고용기회 문구가 삽입된 구인광고의 사본을 포함하고 있어야한다. 이런 정보가 만일 서류감사에서 발견되지 않았다면 현장에서 확인해야 한다. 성에 기초한 임금 차별이 없어야 한다는 요구사항 같은 다른 준수 쟁점들도 현장 조사 동안 보고서에 적힌 대로 실시되고 있는지 평가해야 한다. 이는 인사 파일을 조사하면서도 확인할 수 있다.

(i) 지역 그룹에 대한 지원:

준수보고서는 지역 및 전국 사회 활동과 사회적인 서비스 프로그램에 대한 계약자의 적극적인 지원이 소수자와 여성의 고용 기회를 개선시키기 위해 고안되었다는 증거를 포함하고 있어야 한다. 이는 서류 감사 시 판단할 수 있다. 만일 커뮤니티 액션 프로그램에 대한 계약자의 지원이 준수보고서에 상세하게 드러나지 않거나 업데이트되어 있지 않으면 준수 감독관은  계약자의 지역 그룹에 대한 지원이 현재 이루어지고 있는 것인지 확인해야 한다. 이와 관련하여 준수감독관은 사회활동과 서비스 프로그램 지원에 대한 계약자의 지원에 대한 서류를 얻어내야 한다. 준수보고서의 적극적 조치 프로그램에 커뮤니티 활동에 대한 기부내용이나 기부를 확인할 수 있는 서신이나 회사 고용인 참가의 서신 등의 사본이 포함되지 않는다면 현장조사동안 이것을 요청할 수 있다. 계약자가 그러한 지원을 한 증거를 조금도 보여줄 수 없는 경우, 준수감독관은 적절한 프로그램이나 단체협약으로서의 적당한 지원 방법을 명시해야 한다.

(j) 현재 고용되지 않은(노동력에 포함되지 않는) 여성과 소수자에 대한 고려: 계약자의 적극적 조치 프로그램은 현재는 고용되어 있지 않지만 적극적 조치의 실행에 의해 채용가능성이 있는 기능을 가진 소수자와 여성에 대한 배려를 포함하고 있어야 한다. 이것은 계약자가, 생활 수단을 잃은 가정주부나, 사회 복귀 프로그램에 있는 개인 또는 다른 이유로 고용되지 않은 사람들의 고용가능성을 높이기 위해 훈련시키고 배치시키는 기관을 채용 소스로 활용해야 한다는 것을 뜻한다. 준수감독관은 계약자에게 그런 기관에 참여하거나 그런 기관으로부터 구인시 추천을 요청한다는 서류를 요구하여야 한다. 덧붙여, 계약자는 또한 파트타임, 직무공유(job-sharing), 근무시간 자유선택제나 현장 탁아프로그램 등을 채택하는 조치를 취해서, 그렇지 않았을 때 유급 고용으로부터 배제될 가능성이 있는 숙련 노동자들의 고용상태를 유지시켜야 한다.

성실한 이행 노력에 대한 조사

성실한 이행 노력에 대한 현장조사의 목적은 계약자가 여성 및 소수자의 저활용에 대해 효과적으로 교정하는 목적과 계획들을 개선하고 실행했는지를 평가하는데 있다. 서류 감사 동안 준수 감독관은 계약자의 이전의 목표 달성상태와 현재 목표달성을 위한 진행상황을 평가했다. 현장 조사에서는 더 노력이 필요한 부문에 대해 추적조사를 실시하여야 한다. 계약자의 성실한 노력에 대한 평가는 현장 정보의 확인을 필요로 한다. 준수감독관은 계약자가 만든 부가적인 성실한 이행 노력에 대한 정보를 얻어내야 한다. 계약자의 성실한 이행 노력의 질에 대해서 판단을 내리기 위해서 준수감독관은 고용에 관한 문제를 해결하기 위해 계약자를 돕는 지역 사회단체와 친밀한 관계를 유지해야 한다.

내부 배치와 관련된  성실한 이행 노력은 내부 고용기회에 대한 정보의 홍보, 훈련기회의 제공, 소수자와 여성 고용자에 대한 카운셀링, 승진대상자 집단 밖에서의 채용, 선발 기준과 절차에 차별적인 요소가 없는지에 대한 내부 검토가 포함된다.

외부 고용기회와 관련된 계약자의 성실한 이행 노력에 대한 조사는 언제 또 어떻게 계약자가 적극적 조치 프로그램이 권장하는 채용 소스를 사용하는지, 계약자가 소수자와 여성에 대한 다른 채용 소스까지도 사용하는지, 소수자와 여성의 채용을 광고하는지, 소수자와 여성이 많이 등록한 고등학교, 단과대, 대학에서 채용하는지가 포함되어야 한다.

고용활동에 대한 감사: 계약자의 성실한 이행을 보여주는 가장 중요한 내용은 내부 감사를 통해 그 고용활동이 목표와 합치하는 방향으로 진행되었음을 확실히 하는 것이다. 만약 계약자가 어떤 감사 절차도 행하지 않았다면, 이것은 성실한 이행 노력에 결함이 있음을 분명하게 보여주는 것이다.

준수감독관은 통신문, 직무 명령, 공석자리 공지에 대한 입찰 리스트, 계약자 채용 매뉴얼, 단체 협약 중 관계된 페이지, 채용매뉴얼, 회의록,  채용 소스 관계자, 소수자와 여성 및 다른 고용인들과의 면접 등이 포함된 사례 파일의 사본을 포함하는, 계약자의 성실한 이행 노력에 대한 평가를 문서화해야 한다.

4. 계약준수제 도입시 주의사항

계약준수제는 산업이나 업종별 특성을 고려하여 시행될 필요가 있다. 미국의 경우 건설업 관련 기업은 계약 준수국이 산업의 특성을 무시한다고 불평한 바 있다. 예를 들어 이 산업에서의 적극적 조치 실시는 철저하게 확립되었던 노동조합의 연공에 따른 권한(seniority-based rights)과 갈등을 일으켰으며, 적극적 조치의 실시를 위해 단체협약에서의 노사조율이 필요하였다. 또한 계약준수제는 전 산업을 대상으로 하기는 하지만, 사양 산업보다는 고용이 창출되는 성장산업에서의 고용평등이행에 중점을 두는 것이 바람직한데, 사양 산업에서 적극적 조치가 실시되는 경우 노동조합이나 남성 직원의 반발이 더 거셀 수 있기 때문이기도 하지만, 성장 산업에 여성고용을 활성화시키는 것이 기존의 차별로 인한 여성의 낮은 고용상의 지위를 더 효과적으로 개선할 수 있는 방법이기 때문이다.

타겟집단을 지나치게 확대하는 것은 제도의 실효성을 감소시킬 수 있으므로 주의를 요한다. 따라서 여성을 대상으로 실시하고, 장애인을 대상으로 한 계약준수제는 제도가 정착될 때 까지 실행을 보류하는 것이 바람직하다. 미국의 경우 처음 흑인으로 시작하여 다른 소수인종집단과 여성, 장애인, 상이군인 및 베트남전 제대군인으로 확대되어 가는 과정에서 실행상의 단점들과 자원의 부족이 더욱 심화되었던 전레가 있다.

경기침체시에는 계약준수제에 대한 기업의 저항이 악화될 우려가 있다. 미국경제가 침체되었던 1980년 초 레이건 대통령은 행정명령 11291을 통해 규제완화를 위한 대통령 T/F를 구성, 계약준수국에 대한 재정지원을 삭감하고 기업에 대한 제재는 최소화하는 한편 자발적 준수를 강조하는 것으로 정책방향을 선회하였으나, 그로 인해 미국에서의 계약준수제의 실효성은 크게 감소하였다. 무엇보다도 계약준수여부를 심사하고 준수제를 실행할 수 있는 노동부 내 기구를 만들어 적절한 권한과 행정인력을 제공하는 것이 제도의 성공에 매우 중요하다.

V. 토론 및 결론

고용차별에 대한 사기업에서의 적극적 조치 실시는 다음과 같은 여러 쟁점을 제기할 수 있다.

첫째는 남성에 대한 “역차별” 주장이다. 이것은 남녀의 고용현실이 평등한 상태에서만 제기될 수 있는 반론이다. 우리나라와 같이 노동시장에 이미 상당한 차별이 존재할 경우 역차별보다는 오히려 불평등한 기회의 평등(“level the playing field")을 가져올 수 있음을 염두에 두어야 한다.

두 번째 반론은 능력이 부족한 여성을 고용하거나 승진시킴에 따라 경제의 효율성이 감소한다는 의견을 통해 표현된다. 그러나 차별로 인하여 여성이 적절한 자리에 배치되지 못하고 능력과 자질에 뒤떨어지는 낮은 직급에서 일할 경우 총 산출물은 감소하고 시장 임금도 그만큼 낮아진다. 모든 기업이 이렇게 행동할 경우 기업 이윤에 미치는 영향은 없을 것이다. 만일 차별적 태도가 사용자마다 다르다면 더 차별적인 사용자의 이윤은 감소한다. 어찌되었건 양 자 모두에서 차별이 없었던 경우에 비해 경제의 비효율을 초래할 수 있다. 적극적 조치로 인하여 여성의 인적자본 투자에 대한 보상이 이전보다 높아짐에 따라 인적자본 개발에 대한 동기부여가 활성화되어 오히려 효율성이 증대할 수 있는 것이다(Altonji and Blank, 1999).

물론 때때로 낮은 자질의 여성을 더 많은 기술을 요하는 일자리에 배치함으로써 생길 수 있는 비효율성이 있을 수 있다. 그러나 같은 맥락에서 더 나은 자질을 가진 여성을 낮은 기술을 요하는 자리에 앉힘으로써 생기는 비효율성도 있음을 간과하여서는 안 될 것이다. 적극적 조치는 남녀 모두에게 더 많은 인적자본이 요구되는 일자리에 배치될 수 있는 공정한 기회를 부여하는 것이다.

Coate and Loury(1993)는 통계적 차별이 존재하는 상황에서 기업이 적극적 조치에 따라 여성고용의 목표치를 달성하여야 할 경우 여성에게 상대적으로 낮은 자격요건이나 생산성을 요구하게 되고, 여성근로자는 자격이 미달하더라도 채용되거나 승진될 수 있기 때문에 인적자본에 대한 투자를 소홀히 할 동기가 발생하며, 그 결과 남녀간 능력의 불일치가 지속되어 여성의 생산성에 대한 기업의 부정적 인식을 고착화 시키는 결과를 초래할 수 있다고 그들이 ‘patronizing equilibrium"이라 명명한 개념을 통해 설명한 바 있다. 그러나 이에 대한 반론도 많다. 적극적 조치는 오히려 기업으로 하여금 근로자의 실제 생산성에 대한 정확한 정보를 얻으려는 동기를 유발시킬 가능성이 있고, 그 결과 근로자 성별간 생산성의 불확실 차이가 줄어들어 성차별이 완화되는 효과가 나타날 것으로 추론되기도 한다.

적극적 조치에 대한 또다른 반론은 이것이 할당제에 의한 능력주의의 쇠퇴를 가져올 수 있다는 것이다. 그러나 계약준수제는 할당제가 아니다. 사기업 스스로 이행계획을 수립하고 이행시기를 조절할 수 있다는 점에서 이 제도는 할당제와 분명히 구분되며, 미국에서 대부분의 조달기업들이 설정한 목표를 달성하지 못하였다는 사실 자체가 고용평등이행계획을 할당제로 여기고 있지 않음을 의미하는 것으로 받아들일 수 있다. 그 대신 설정된 목표와 그 목표의 달성을 위해 스스로 실시하는 모니터링, 그리고 정부로부터 주어지는 긍정적 혹은 부정적 제재의 가능성이 이들 기업으로 하여금 혁신적으로 채용방식을 개선하여 보다 광범위한 인구집단에게 기회를 확대하고, 내부적인 승진과 배치를 위한 인사제도의 공정성을 강화하도록 유도하였다. 따라서 적극적 조치는 남성인맥만으로 채용과 승진이 이루어지는 것을 방지하고 오히려 능력주의를 강화시킬 수 있다.

마지막으로, 계약준수제와 같은 적극적 조치 실행으로 인해 정부 및 기업에 대한 재정부담 악화된다는 의견이 있다. 그러나 미국에서는 적극적 조치의 집행과 준수에 들어가는 비용이 총 200억 달러로 추산된 반면, 흑인의 생산능력을 제대로 활용하지 못하는 비용은 그에 70배에 이른다는 반론이 제기되기도 하였다. 계약준수제는 미국에서 평균적으로 기업 임금비용을 1% 상승시켰을 뿐이다(Holzer and Neumark, 2000).

여성의 경우 적절한 역할모델과 네트웍이 부족할 뿐 아니라, 자녀양육의 일차적 책임자로서 노동시장에서의 경쟁력이 떨어지고, 이로 인해 지속적인 차별의 대상이 되어온 만큼 여성의 고용평등이 확보되기까지 적극적 조치가 잠정적으로 실시될 필요가 있다.

우리나라는 1989년 고용평등법의 제2차 개정시 “현존하는 차별을 해소하기 위하여 국가, 지방자치단체 또는 사업주가 잠정적으로 특정성의 근로자를 우대하는 조치를 취하는 것을 차별로 보지 아니한다”라고 규정함으로써 여성고용차별을 효과적으로 해소하기 위하여 잠정적으로 여성을 우대할 수 있는 법적 근거를 마련한 바 있다(김엘림, 1990). 실제로 제한된 의미의 적극적 조치로서 여성공무원 채용목표제, 관리직 여성공무원 임용목표제, 공기업 여성채용 인센티브제 등이 실시된 바 있지만 이와 같이 공공부문에 한정된 할당제의 파급력은 미미한 형편이다(김유경, 2001). 현재 거의 시정되고 있지 못한 간접차별의 예방을 위한 보다 효과적인 적극적 조치 실행을 위해 미국의 계약준수제와 같이 국가와 계약을 체결하고자 하는 사기업까지 고용평등이행계획서를 제출할 수 있도록 하는 방안이 모색될 필요가 있다.

적극적 조치는 기존 보수 세력이 구축한 사회구조의 틀을 깨는 가장 효과적이고 진보적인 정책이다. 비록 계약준수제를 통한 적극적 조치의 실시가 여성과 같이 명백하고 주된 차별의 대상에 한정되어 실시된다 하여도, 궁극적으로 인적자원관리의 합리화와 공정성 확보를 통해 고령자나 장애인, 학벌이나 출신지역, 고용지위에 따른 차별 역시 추가적으로 시정되는 효과를 기대할 수 있다.

이러한 적극적 조치의 실효성 있는 실행을 위해서는 사용자에 대한 사전 홍보와 교육, 제출된 고용평등이행계획의 심사와 현장조사 등 필수적인 업무 확대에 대비하기 위해 관련 정부(노동부) 조직의 개편과 인력보강이 필수적이다. 현재 추진중인 고용평등촉진에관한법률 안에 이러한 내용이 충분히 반영되어 노동부가 충분한 인력과 자원을 가지고 기업에 컨설팅과 통계자료확보 같은 기술적 지원을 할 수 있도록 하여야 한다.

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【발제 2】

모성휴가제도의 주요쟁점과 정책방안:

비용의 사회보험화를 중심으로

장 지 연

(한국노동연구원 연구위원)

I. 서 론

1. 문제제기: 출산과 여성의 경제활동

최근 여성과 관련된 중요한 사회문제로 저출산과 낮은 경제활동참가율의 문제가 자주 거론되고 있다. 낮은 출산율은 급속한 인구고령화의 직접적인 원인이다. 인구의 급속한 고령화는 사회 전체가 부양해야하는 노인인구의 급증을 의미하고 이것은 연금재정과 건강보험재정, 기타 사회복지재정의 위기를 초래할 것으로 예상되면서 중요한 사회문제로 떠오르고 있다. 이렇게 인구의 고령화가 급진전하게 된 원인은 평균수명의 연장 뿐 아니라 저출산이 더욱 커다란 영향요인이라는 데에 이견이 없다. 치열한 경쟁과 경제성장의 시기를 지내고 나서 돌아본 우리나라의 출산율은 1.17로 세계 최하위 수준이다(2002년).

최근 출산율을 높이기 위한 정책을 펴겠다고 하는 것은 급속한 고령화의 속도를 조금이나마 늦추어보겠다는 의도에서이다. 그러나 출산율을 높이려는 정책적 개입은 출산율을 낮추기 위한 정책보다도 훨씬 성공하기 어렵다는 것이 전문가들의 견해이다. 대체출산율 수준인 2.1까지 가는 것은 물론이고 1.7~1.8 정도의 수준으로 증가시키는 것도 당분간은 어려워 보인다. 오히려 지금 국가가 적극적인 노력을 하지 않으면 1.0 이하로 떨어질 수도 있다는 견해를 피력하는 전문가도 보았다. 그러니 출산율이 더 떨어지지 않도록 노력할 필요는 있으되 더욱 중요한 것은 고령사회에 대비하는 준비를 하는 것이다.

저출산 문제와는 별개로 여성의 경제활동참가율이 낮은데 대한 우려의 소리도 높다. 이 문제를 제기하는 논리는 두 가지이다. 하나는 여성 노동권의 제약이라는 측면에서의 문제제기이다. 우리나라 여성의 낮은 경제활동참가율은 단순히 노동력의 공급이 저조하다는 문제가 아니라 배제적인 노동시장구조에 기인한 노동권의 제한이라고 보는 것이다. 다른 하나의 논리는 여성의 저조한 경제활동참가는 전체 경제성장에도 걸림돌이 된다는 것이다. EU 등 선진국 여성의 경제활동참가율은 우리나라 여성보다 이미 10%p 이상 높은데도 불구하고 경제성장을 지속하기 위하여 2010년까지의 취업률 목표치를 설정함에 있어 여성고용율의 확대를 가장 핵심적인 과제로 삼는 전략을 취하고 있다(EU 2000). 우리나라의 경우를 살핀 매킨지보고서(2001)는 경제성장과 소득수준의 향상을 위해서는 2005년까지 300만개의 순일자리창출이 필요하고 이 자리를 고학력의 인력으로 채우기 위해서는 여성의 경제활동참가율이 증가하여야한다고 주장하였다.

요컨대, 우리 사회는 현재 저출산과 여성의 낮은 경제활동참가라는 두 가지 문제에 당면해 있다는 것이다. 그런데, 문제는 여성의 경제활동과 출산은 대체로 반비례하는 관계에 있다는 것이다(Becker 1965; Schultz 1974). 이론적으로는 제한된 시간과 경제적인 여건 속에서 여성은 임금노동과 출산․양육 간에 선택을 하는 것으로 파악되며, 이것은 개인들을 분석단위로 하는 경험적인 연구들에서 지지되어 왔다. 국가수준에서도 장기간의 추세가 보여주는 바에 따르면 여성의 경제활동과 출산율은 대체로 반비례관계에 있다(그림1). 그렇다면 출산을 장려하는 정책은 여성의 경제활동참가에 악영향을 미치며, 여성의 경제활동을 장려하는 정책은 출산율의 하락을 초래할 가능성이 있다는 뜻이다.

그러나 OECD 통계를 살펴보면 스페인, 이탈리아, 그리고 우리나라와 같이 출산율과 여성의 경제활동참가율이 둘 다 낮은 국가군이 있고 북구나 서구와 같이 출산율과 경제활동참가율이 모두 높은 수준을 유지하는 국가군으로 나뉘는 경향이 발견된다. 특히 1980년대 중반 이후 여성의 경제활동참가율이 높은 국가와 낮은 국가 간에 출산율의 차이는 거의 없다. 오히려 여성의 경제활동참가율이 낮은 국가군 경우 출산율도 가장 낮은 경향이 관찰된다(그림2). 뿐 만 아니라 한 나라의 여성의 경제적 지위를 반영하는 지표로 볼 수 있는 ‘관리직에서의 여성비율’과 출산율이 정(positive)의 상관관계를 보이는 경향마저 나타나고 있다(그림 3). 국가간 비교를 통해서 살펴볼 때 경제활동과 출산이 상호 대체하는 정도는 각 사회가 제공하는 경제활동의 기회와 양육지원의 체계에 따라서 달라지는 것이라는 이해가 가능해진다.

우리가 알고 있는 대부분의 선진국에서 여성의 경제활동참가율과 출산율은 둘 다 우리나라보다 높다. 즉, 다른 선진국들이 자국의 여성들로 하여금 경제활동과 출산이 더 이상 선택의 문제가 아닌 것으로 만들어 가는 동안, 우리나라의 여성은 아직도 ‘일이냐 자녀냐’ 하는 문제로 고통 받고 있다. 2003년에 여성민우회가 양육과 직장생활을 병행하고 있는 여성들을 상대로 조사한 바에 따르면 이들의 57%는 직장중단을 고려한 적이 있으며 47%는 직장생활을 더 잘 하기 위해 자녀수나 출산시기를 조절한 경험이 있는 것으로 나타났다(표1). 사실 여성의 소득활동참여는 대부분의 사회계층에서 더 이상 선택의 문제가 아님에도 불구하고, 현실에서 여성들은 양육과 직장생활의 두 가지 짐을 지고 ‘자녀에게 충실한 엄마’와 ‘책임을 다하는 직업여성’ 사이에서 매 순간 선택의 기로에 선다.

여성의 낮은 경제활동참가율은 경제성장에 걸림돌이 되고 있으며, 저출산으로 인한 급속한 고령화는 사회의 안정적인 재생산을 위협하고 있음에도 불구하고 여전히 일과 자녀 중에서 한 가지를 선택하도록 강요하는 사회구조를 개선하지 못하고 있는 것이다. 이 문제에 대한 해결을 위하여 직장과 가정생활의 조화로운 양립을 가능하게 하는 정책의 확립이 절실하다. 본 연구는 이러한 문제의식 속에서 모성보호 휴가제도와 관련된 주요쟁점들을 논의하고자한다. 특히 산전후휴가제도를 중심으로 비용의 사회보험화를 통한 제도개선방안을 제기하고자 한다.

<그림 1> 출산율과 여성의 경제활동참가율(OECD)

Source: OECD (2000) Labour Force Statistics. Paris: OECD.

<그림 2> 여성의 경제활동수준별 출산율

<그림 3> 츌산율과 여성 관리직 비중의 관계

Source: United Nations (1999) The Women's Indicators and Statistics Database, New York: United Nations

<표 1> 양육과 직장생활을 병행하는 여성의 숨겨진 선택 (단위 %)

	직장중단 고려
자녀수․출산시기 조절		yes	no	전체
	yes	29.5	17.8	47.3
	no	27.6	25.1	52.7
	전체	57.1	42.9	100

출처: 여성민우회(2003)

2. 연구의 범위

먼저 우리가 여성노동자의 ‘모성정책’이라고 할 때 그 범위를 어디까지로 설정할 수 있으며 여기서 모성휴가제도의 위치는 어디가 될지 정리할 필요가 있다. ‘모성정책’은 여성이 담당해온 사회재생산의 기능 때문에 여성이 사회적인 노동을 수행하는 경우 정책적으로 고려되어야할 내용들을 포괄적으로 일컫는 것으로 생각할 수 있다. 이러한 정의에서는 ‘사회재생산 기능’의 범위를 어디까지로 보느냐에 따라 협의로 또는 광의로 정의될 수 있다. 좁게 보자면 여성노동자의 출산과 관련된 정책, 그리고 출산을 가능하게 하기 위한 모성건강, 모성안전에 관한 정책만이 ‘모성정책’이 될 것이다. 그러나 사회의 재생산은 생물학적인 출산 뿐 아니라 양육, 즉 ‘보살핌’노동이 없이는 불가능하다는 점을 인정한다면, 소위 ‘사회적 모성’에 대한 정책적 고려는 불가피할 것이다. 따라서 기본적으로 모성정책의 범위는 <표 2>에 제시한 바와 같이 폭넓은 것이다.

여성의 노동권과 모성권의 결합양상, 관련된 복지수준과 성평등의 문제를 다루자면 표에 제시한 내용들, 즉, 모성건강과 안전에 관련된 제도, 보육시설과 양육지원의 관점이 얼마나 여성의 노동자성을 강조하고 있는가를 모두 다루고 종합적으로 판단하여야할 것이나, 본 연구는 산전후휴가와 육아휴직에 관한 것으로 초점을 제한하고 다른 부분에 대한 분석은 후속연구로 미루기로 한다.

<표 2> 여성노동자 모성정책의 범위

모성의 정의	제도의 분류	구체적인 정책
생물학적 모성	모성건강/안전	유해사업장 사용금지, 근무시간제한규정 등
	모성휴가제도	산전후휴가, 생리휴가
사회적 모성	양육지원	보육시설, 보육수당, 수유시간
	육아휴직제도	육아휴직

II. 이론적 논의와 분석틀

1. 출산과 여성의 경제활동의 관련성에 관한 이론적 논의

로빈스(Robbins 1930) 이래로, 노동경제학에서는 개인이 노동을 공급하는 시간은 임금의 대체효과(substitution effect)와 소득효과(income effect)라는 상반되는 방향을 가진 두 가지 힘이 서로 상쇄된 결과라고 본다. 실질임금률의 상승은 여가시간을 더 비싼 것으로 만들어서 일하는 시간을 증가시킨다. 한편, 소득의 증가는 재화 뿐 아니라 여가시간에 대한 구매력을 향상시킨다. 일반적으로 학력수준이나 경력 같은 인적자본(Human Capital)의 양이 많을수록 노동시장참여가 높은 것은 임금효과라고 볼 수 있으며, 가족의 소득수준이 높을수록 노동력 공급이 감소하는 현상은 소득효과로 설명된다. 따라서 신고전주의 경제학이론의 전통 또는 인적자본이론의 틀 안에서 파악할 때, 노동시장에서 받을 수 있는 잠재적 임금(potential market wage)이 높을수록 여성의 노동력공급은 늘어나게 되고, 잠재적 임금은 학력과 경력 같은 인적자본의 양에 달려있게 되므로 고학력 여성일수록 경제활동참가율이 높아질 것으로 예상된다.

출산이 여성의 경제활동참가를 제약하는 직접적인 이유는 육아가 어머니의 시간과 노력을 요구하는데 어머니의 시간은 제한되어 있기 때문이다. 신고전경제학의 분석틀에서 개인의 노동시간에 관한 의사결정의 규칙은 유보임금(또는 의중임금, reservation wage)과 시장제안임금(market wage 또는 offered wage)의 비교로 요약된다. 의중임금을 상회하는 임금이 시장에서 제안될 때 일하게 된다는 것이다. 개인의 시장임금은 학력, 경력, 기술 등 그의 인적자본에 의해 크게 영향을 받는다. 이것은 노동하지 않을 경우 잃게 되는 기회비용이기도 하다. 유보임금은 주로 자산소득이나 다른 가족구성원의 임금에 의해 결정되고 교육수준과도 관련이 있는 것으로 여겨진다. 특히, 여성의 경우는 자녀의 수가 많거나 자녀의 나이가 어릴수록 유보임금이 높아지는 것으로 본다(Nakamura and Nakamura 1991). 이 이론에서는 출산과 양육이 왜 여성의 경제활동을 제약하는지에 대해서는 자녀가 비용을 수반하는 내구성 소비재와 같은 역할을 하기 때문이라고 한다(Becker 1960, 1965). 비용의 가장 중요한 부분은 어머니의 시간인데 이는 달리 말하면 여성의 기회비용이다 (Schultz 1974). 여성이 경제활동에 참여할 경우에는 대신 자녀를 돌보아 줄 사람이나 기관에 비용을 지불해야 하기 때문에 이 비용을 뺀 나머지가 취업여성의 "순 시장임금(net market wage)"이 된다. 따라서 어린 자녀를 양육해야 하는 여성의 유보임금은 그 만큼 높아질 수밖에 없다고 한다(Connelly 1992, Blau and Robins 1988, Klerman and Leibowitz 1990, Heckman 1974).

이러한 이론적 논의가 시사하는 바는 다른 조건이 일정하다면 경제활동을 통해서 벌어들일 수 있는 소득이 많을수록, 그리고 나아가서는 보육서비스를 구매하는데 필요한 비용을 제외한 소득이 높을수록 가사노동이 임금노동을 대체할 가능성이 줄어든다는 것이다. 이러한 설명은 우리의 상식에 부합하는 함의를 전달할 뿐 아니라 개인을 단위로 하는 분석을 통해서 검증되어왔다.

그러나 이러한 노동경제학적인 설명이 여성의 경제활동과 출산․양육을 포함하는 행위양식에 대한 충분한 설명을 제공한다고 보기는 어렵다. 신고전경제학의 분석틀에서 개인단위의 모든 선택행위는 유보임금과 시장임금을 상승 또는 하락시키는 요인들의 함수로 설명되므로 이 틀 자체 내에서는 설명하지 못하는 것이 없고 아무런 오류도 없다. 그러나 이 이론 틀에서는 양육에 들어가는 비용이나 여성의 시장임금수준 등이 왜 각 사회에서 다르게 나타나는 지에 대한 관심은 포함될 여지가 별로 없으며, 여성의 유보임금을 결정하는 요인이 남성과는 다르게 구성되는 원인 등에 대해서도 설명해 주는 바가 없다. 이 모든 것들은 이 분석틀에서는 ‘주어진 조건 하에서’로 표현될 뿐이다.

사회현상에 대한 올바른 이해를 위해서는 ‘주어진 조건’에 대해서도 천착할 필요가 있다. 사회학에서 이것은 ‘행위’에 대비되는 개념으로서 ‘구조’에 대한 이해를 추구하는 것을 의미한다. 이러한 문제의식을 보다 현실적인 측면에서 다시 제기하기 위하여 국가 수준에서는 여성의 경제활동참가율과 출산율이 반비례하는 관계를 보이지 않는다는 점을 상기해보자.  출산율과 여성의 경제활동참가율이 둘 다 낮은 국가군이 있고 이 두 가지가 모두 높은 수준을 유지하는 국가군으로 나뉘는 경향이 있다면, 경제활동과 출산이 상호 대체하는 정도는 각 사회가 제공하는 경제활동의 기회와 양육지원의 체계에 따라서 달라진다고 볼 수 있다.

2. 여성의 노동권과 양육지원체계에 대한 페미니스트 복지국가론

복지국가 가족정책의 젠더적 특성에 관한 체계적인 연구로서 루이스(Lewis, 1992), 올로프(Orloff, 1993), 세인즈베리(Sainsbury, 1994, 1996, 1999)로 이어지는 일련의 연구들이 기여한 바는 매우 크다. 이들의 연구는 모두 에스핑-엔더슨(Esping-Andersen)을 비롯한 주류 복지국가론이 탈상품화(decommodification)의 수준과 그 결과로 사회적으로 용인할만한 생활수준을 제공하는 정도를 근거로 복지국가를 분류한데 대한 여성주의적 비판에서 출발한다. 여성주의적 시각에서 볼 때, 탈상품화의 개념은 노동시장에 대한 종속으로부터 개인을 보호하는 정도, 즉 강제적인 노동으로부터 보호의 개념인데 이것이 문제가 되려면 먼저 노동시장에 접근가능해야 한다는 것이 전제되어야한다. 이렇게 볼 때, 탈상품화의 개념은 여성이 배제된 개념이라는 것이다. 또한 주류 복지국가유형론은 사회적으로 용인할 만한 생활수준이라는 것이 개인에게 적용되는 것인지 가족에 적용되는 것인지 불분명하다(Sainsbury, 1999).

올로프(Orloff 1993)는 국가-시장간의 넥서스만을 볼 것이 아니라, 여성의 무급노동(unpaid work)에 주목하면서 국가-시장-가족의 관계를 파악할 것, 그리고 탈상품화에 더하여 노동(paid work)에 대한 접근성과 독립적인 가구를 형성할 수 있는 능력을 살펴볼 것을 주장하였다. 루이스(Lewis 1992; Lewis & Ostner 1991)는 여성이 사회보장체계 내에서 어떻게 다루어지는지, 사회서비스제공(특히 보육서비스)수준, 그리고 여성의 경제활동참여정도를 기준으로 다양한 수준의 남성부양자모델(strong, moderate, weak male-breadwinner model)과 이중부양자모델(dual-breadwinner model)을 구분하였다.

세인즈베리(Sainsbury 1994, 1996, 1999)는 국가-시장-가족의 관계가 주요 분류근거이지만 여기에 더하여 성․가족 이데올로기의 중요성을 강조하였다. 그녀는 ① 사회적 권리가 ‘가족을 단위로 구성되는가(familialized)' 아니면 '개인화되어있는가(individualized)' ② 사회보장의 수급권이 전통적인 성별분업에 근거하는 정도, 즉, 여성은 carer로서 남성은 earner로서 수급하는 것인지 여부 ③ 보살핌노동(caring work)에 대한 국가 책임의 범위와 개입방식 ④ 임금노동에 대한 동등한 접근가능성이라는 네 가지 기준을 근거로 세 가지 '젠더정책의 레짐(Gender Policy Regimes)'를 분류하였다. 남성부양자체제(male-breadwinner regime)는 성별분업이 유지되는 사회에서 남성은 부양자로서 직접적인 복지수급자격을 갖고 여성은 피부양자로서 수혜자가 되는 모델이다. 따라서 결혼여부는 여성의 사회적 권리에 영향을 미치고, 여성은 노동시장에서 불리한 위치에 처한다. 성역할분리체제(seperate gender roles regime)는 성별분업이 유지된다는 점에서는 남성부양자모델과 같지만, 남성은 가족부양자로서, 여성은 보살핌제공자(caregiver)로서 각각 혜택을 받는 모델이다. 성역할공유체제(individual earner-carer regime)는 개인이 각각 소득자이자 보살핌제공자인 모델이다. 사회적 권리와 납세의의무가 가족이 아닌 개인에 달려있다. 따라서 결혼여부가 사회적 권리에 영향을 미치지 않으며, 자녀양육의 비용은 공공서비스와 수당을 통해서 사회가 공유한다.

여성주의적 시각으로 기존의 복지국가를 새롭게 들여다보는 이러한 유형화는 여성의 경제활동을 설명하는데 매우 유용하다. 즉 이러한 연구들은 국가가 제공하는 양육지원과 가족복지의 체계에 따라서 여성의 경제활동과 출산이 상호 대체하는 수준이 결정된다는 가설을 검증하는 기본 틀을 제공한다. 예컨대, 에스핑-엔더슨은 노르웨이와 스웨덴을 사회민주주의 모델로 묶었지만, 세인즈베리(1999)의 분류기준에 따르면 이들 국가의 차이는 분명하다. 노르웨이는 소득보장제도나 세금제도가 가족구성여부에 따라 다른 혜택을 제공하도록 되어있고 보육서비스체계가 뒤져있으며 아동수당이나 모성수당이 가족구성원의 수에 따라 달라지도록 설계되어있다는 점에서 스웨덴이나 덴마크와 같은 스칸디나비아 국가들과는 확연히 구분된다.

메이어 등(Meyer at. al. 1999, 2001)은 이러한 이론적인 연구들을 경험적으로 검증하였다. EU 또는 OECD국가들의 공보육체계와 모성휴가제도, 양육수당과 가족에 대한 세제혜택 등의 제도가 어린 자녀를 둔 여성의 고용율에 미치는 영향, 그리고 자녀가 있는 여성과 없는 여성간의 고용율의 차이에 미치는 영향에 대한 경험적인 연구는 세인즈베리(1999)의 가설을 뒷받침하는 결과를 나타내었다. 공보육체계와 강한 모성휴가제도를 가지고 있는 스웨덴이나 덴마크의 경우 자녀를 둔 여성의 경제활동을 촉진하는 효과가 확실하다. 네덜란드나 노르웨이는 강력한 소득보장제도를 가지고 있으면서 수당이나 세제를 통해서 여성의 양육노동에 대한 보상을 하는 경우로 여성(어머니)의 경제활동참가율은 상대적으로 낮아진다. 미국과 같이 공보육도 미비하고 보살핌노동에 대한 보상도 없는 국가의 경우 여성의 노동시장참가가 피할 수 없는 선택(employment-forcing)이 되기 때문에 전체 여성의 경제활동참가율은 높아지지만 자녀가 있는 여성과 없는 여성간의 경제활동참가율의 차이가 크게 나타나게 된다고 한다(Meyer et. al., 1999, 2001).

3. 모성휴가제도를 보는 분석틀

에스핑-앤더슨의 ‘탈상품화’ 개념에 대한 가장 직접적인 비판과 대안 제시는 올로프에 의해 이루어졌다(Orloff 1993). 그녀는 에스핑-앤더슨의 복지국가 유형론의 ‘세 차원’을 젠더관점을 통합시켜 수정하고 ‘여성의 유급노동에의 접근권’과 ‘독립적인 가구를 구성할 수 있는 가능성’이라는 두 차원을 추가하였다. 올로프가 제시한 ‘유급노동에의 접근권’은 성통합적인 복지국가론을 재구성하려는 전략에서 볼 때 결정적으로 중요한 기여이다.

이러한 페미니스트 비판을 적극적으로 수용하여 에스핑-앤더슨은 ‘탈가족화전략(de-familisation)’이라는 새로운 개념을 추가적으로 제시하였다. 탈가족화란 가족의 복지와 부양의무를 얼마나 완화시킬 수 있는가의 정도를 의미하는데, 이것은 여성에게 자신의 노동력을 상품화시키기 위한 전제조건이 된다. 에스핑-앤더슨은 이 개념의 측정기준으로 보육서비스 제공, 아동수당, 모성/부성휴가수준을 제시하였다 (Esping-Andersen, Gøsta, 1999).

에스핑-앤더슨의 ‘탈가족화’ 개념은 여성의 무급노동의 경험을 반영하는 분석틀로서 그의 이론의 중요한 진전이라고 볼 수 있으나 다음 두 가지 점에서 아직은 불완전한 상태라고 생각된다. 첫째, 탈가족화는 곧 바로 여성의 경제적 독립성이나 유급노동에의 접근을 보장하는 것이 아니라는 점에서 여성의 경험을 반영하기에 충분한 개념이 아니다. 즉, 탈가족화 개념에 흡수될 수 없는 개념으로서 여전히 ‘유급노동에의 접근권’ 개념은 독자적인 유용성이 있어 보인다. 둘째, 그가 탈가족화를 위하여 필요하다고 제시한 세 가지 제도적 장치들은 여성의 보살핌노동의 전담여부와 그 가치 평가라는 측면, 그리고 그 결과 나타나는 성별분업양상이라는 측면에서 매우 다른 의미를 갖는 제도적 장치들이다. 페미니스트들은 보육서비스의 제공과 아동수당의 지급이 각각 여성의 삶과 성별분업양상에 미치는 영향이 다르다는 점을 주지하고 있으며 복지국가의 전략이라는 측면에서도 분명히 구분하고 있는 개념이다. 요컨대, 탈가족화 개념 만으로는 여성의 경험을 반영하기에 불충분할 뿐 아니라, 그 자체로 분화되어야할 개념이다. 보육서비스와 같이 여성의 보살핌노동이 담당하던 가족의 기능을 가족 밖으로 끌어내는 제도와 아동수당이나 모성휴가와 같이 적극적으로 부모로서의 권리를 보장하는 제도가 구분되어야한다.

성에 대해 미분화된 시각 또는 여성의 경험을 간과하는 분석틀을 수정하는 포괄적인 분석틀은 다음과 같은 차원을 분석적으로 구분하면서 이론의 완결성을 기할 수 있다고 본다. 첫째, 유급노동과 무급노동의 구분이다. 노동시장에서의 임금노동 그리고 가정에서의 무급양육노동은 동시에, 그러나 분석적으로 구분해서 다루어져야한다. 그러나 유급노동은 남성의 노동으로 무급노동은 여성의 노동으로 사전적으로 전제되어 분석될 필요는 없다. 현재 남성의 경험과 여성의 경험을 이 틀에 비추어서 봄으로써 자연스럽게 그 특성이 대비되어 나타날 것이다.

둘째, 시민권적 권리의 차원이 접근권과 자유, 즉 적극적 권리와 소극적 권리로 구분되어 살펴질 필요가 있다. 접근권은 유급노동이나 무급양육노동에 대한 적극적인 권리를 표현하고자 하는 개념이다. 유급노동에 접근할 수 있는 권리는 ‘노동권’으로, 무급의 보살핌노동에 대한 권리는 ‘부모권’ 또는 ‘양육권’으로 명명하였다. 자유는 유급노동이나 무급양육노동을 강제적으로 하지 않을 수 있는 권리를 표현하고자 하는 차원이다. 유급노동, 즉, 시장의 힘으로부터 자유로울 수 있는 정도가 ‘탈상품화’로 개념화되고, 무급양육노동, 즉, 가부장제의 힘으로부터 자유로울 수 있는 정도는 ‘탈가족화’로 개념화할 수 있겠다.

<표 3> 여성의 경험을 반영하는 복지제도 분석틀

		권리의 차원
		적극적 권리	소극적 권리
노동의 종류	유급노동	노동권	탈상품화
	무급(양육)노동	부모권	탈가족화

이러한 분석틀을 가지고 모성휴가 제도를 조명할 때 살펴보아야할 것은 크게 다음과 같은 두 가지 지점이다. 첫째, 부모권과 탈상품화의 차원이다. 모성휴가는 출산과 양육활동에 참여할 수 있는 부모권을 적극적으로 보장함으로써 동시에 노동의 탈상품화를 일정부분 반영하는 제도이다. 모성휴가제도가 제공하는 휴가기간과 그 기간동안 소득보전의 수준은 이러한 차원에서 살펴보아야할 구체적인 내용이다. 지금까지 모성휴가제도를 바라보는 시각은 대체로 이 제도가 얼마나 부모로서의 권리를 보장하면서 노동의 탈상품화에 기여하였는가를 기준으로 이루어져왔다.

둘째, 모성휴가제도는 그 사회가 여성의 잠재적인 노동자성을 얼마나 인정하느냐, 또는 노동권을 얼마나 보장하느냐와 관련된다. 모성휴가제도는 기본적으로 여성이 출산과 양육역할에도 불구하고 노동자로서의 지위를 유지하게 하는 제도이다. 그러므로 휴가기간 후 원직복귀 보장 정도는 노동권 보장과 직접적으로 연결된다. 그러나 이러한 점 이외에도 모성휴가제도가 여성의 노동자성을 인정하는 정도는 구체적인 제도설계에 따라 달라진다. 이 부분은 본 연구가 강조하고자 하는 가장 핵심적인 지점이다.

모성휴가제도가 여성의 보편적인 노동자성을 인정하는 정도와 관련되는 방식은 여러 가지이다. 첫째, 모성휴가제도가 여성과 남성에게 얼마나 유사하게 또는 다르게 적용되는가는 여성의 노동자성을 인정하는 정도를 가늠하는 중요한 기준이다. 이것이 여성들만이 사용하는 휴가가 되면 될 수록 모성역할은 여성의 배타적인 책임으로 정의되고 여성과 남성은 서로 다른 성격의 노동자로 정의되게 된다. 둘째, 휴가권의 문제 뿐 아니라 여기서 발생하는 비용을 부담하는 방식도 여성이 남성과 다른 특수한 종류의 노동자로 정의되는지 아니면 그냥 구분할 필요 없는 단일한 노동자집단으로 정의되는지를 결정하는데 영향을 미친다. 모성휴가에서 발생하는 비용을 사회화하느냐 아니면 개별화하여 휴가를 사용하는 개인에 대하여 직접적으로 발생하게 하느냐는 그래서 중요한 문제가 된다. 셋째, 얼마나 넓은 범위의 여성 노동자들에게 적용되는가의 문제이다. 정규직 노동자 뿐 아니라 다양한 형태의 비정규노동자에게 폭넓게 적용된다면 보다 많은 여성의 노동권을 보장하고 노동자로서의 지위를 유지하게 해 준다는 의미가 된다.

본 연구는  특히 모성휴가제도가 여성을 보편적인 노동자로 인정하는 정도를 반영하는 양식에 주목한다. 따라서 제도의 변천과정에서 여성의 노동자성을 강조하는 입장을 가진 사회세력들이 다른 사회세력과 어떻게 갈등하고 협력하면서 여성의 노동자성에 대한 인식을 확대해 나가는지를 살펴보고자한다.

1. 부모권과 탈상품화 수준

1-1. 휴가허용여부 및 기간

1-2. 소득보전

휴가기간의 확대와 높은 소득보전수준의 유지 또는 휴가기간동안 새로운 사회보험

급여의 도입은 부모권의 강화와 노동자의 탈상품화의 진전으로 이해할 수 있다.

2. 여성의 노동자성 또는 노동권

2-1. 원직복귀: 법에 원직복귀가 명시된다는 것은 여성이 출산과 양육역할에도 불구

하고 노동자로서의 지위를 유지한다는 것을 의미한다.

2-2. 남녀노동자의 차이:

2-2-a. 휴가권의 성별차이: 여성들만이 사용하는 휴가가 되면 될 수록 모성역할은

여성의 배타적인 책임으로 정의되고 여성과 남성은 서로 다른 성격의 노동자로

정의되게 된다.

2-2-b. 비용부담의 주체: 비용의 사회화문제는 여성이 남성과 다른 특수한 종류의

노동자로 정의되는지 아니면 그냥 구분할 필요 없는 단일한 노동자집단으로

정의되는지와 관련된다.

2-3. 휴가권이 적용되는 노동자의 범위:

III. 모성휴가제도의 변화과정

1. 변화과정 개요

우리나라 여성노동자의 모성휴가제도는 1953년 근로기준법상의 모성보호조항에서부터 언급되고 있다. 당시 근로기준법에는 내용은 산전산후 60일의 유급휴가와 이 기간을 전후한 해고의 제한, 생리휴가 등이 포함되는 것이었다. 이후 한동안 변화가 없다가 1987년 제정된 남녀고용평등법에서 임신 등 모성기능을 이유로 한 차별을 명시적으로 금지하였고, 여성노동자로 한정하고 무급이기는 하지만 육아휴직을 규정하였다. 1차 고평법 개정을 통해서 육아휴직기간을 근속기간에 포함시켜 육아휴직을 하더라도 승급, 승진, 퇴직금 등에 불이익이 없도록 개선하였다(김엘림, 1999: 8).

1989년에는 근로기준법상 모성보호규정에 대한 벌칙이 다소 강화되었다. 산전산후 휴가기간동안과 그 후 30일간의 해고금지 규정에 대한 벌칙이 종전에는 2년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금이었던 것이 5년 이하의 징역 또는 3000만원 이하의 벌금으로 강화되었고, 산전산후휴가 및 임신중의 경이한 작업으로의 전환의 경우도 처벌이 강화되었다(정혜선, 1995: 41). 또한 근로기준법을 5인 이상 사업장에 적용하고, 생리휴가의 경우에 ‘사용자는 여자가 생리휴가를 청구하는 경우’에 주던 것을 ‘사용자는 여자인 근로자에 대하여 월 1일 유급생리휴가를 주어야한다.’로 바뀌면서 청구를 하지 않아도 생리휴가가 지급되게 되었다.

1994년 2월에는 여성정책심의위원회의 심의의결로 확정된 ‘제1차 근로여성복지 기본계획’이 수립되었는데, 여기서 모성보호에 관련된 계획안은 태아검진 휴일제도 신설, 출산휴가는 ILO 규정인 12주로 유․사산 휴가 법제화, 육아휴직은 남성근로자까지 확대, 모성보호비용의 공공부담화의 내용을 담고 있으며, 여성일반에 대한 과보호를 완화하고 그 일환으로 생리휴가의 무급화를 계획하고 있다. 이러한 제1차 근로여성복지기본계획의 성과로 육아휴직 장려금제도가 도입되었다(한국여성개발원, 2001: 127).

1995년 5월부터 고용보험에 의해서 육아휴직 장려금 지원제도를 도입하게 되었다. 육아휴직장려금액은 제도 도입 초기인 1995년 7월~1996년의 경우 1인당 대기업 월 8 만원, 중소기업 월12만원을 지급하였고, 이후 액수는 계속 상향조정되었다(한국여성개발원, 2001: 122).

1995년 8월에 남녀고용평등법이 2차로 개정되었는데 개정의 주요 내용은 모집․채용에 관련된 내용이었지만, 모성휴가와 관련해서도 중요한 변화가 있었는데, 육아휴직 적용대상을 “근로여성”에서 “근로여성 또는 그를 대신한 배우자인 근로자”로 확대하였다는 점이다. 이것은 남녀고용평등법이 보편적인 국제적 동향에 부응하여 종래의 전통적 성별 역할관을 탈피하고 육아에 대한 남녀공동의 참여와 책임을 지향하는 의미있는 질적 변화라 할 수 있다(김엘림, 1999: 9~10). 그러나 기본적으로“근로여성”이 우선적인 양육책임자로 정의되고 있다는 한계를 벗어나지는 못하였다.

모성보호사안의 새로운 전기를 마련해준 것은 세계화추진위원회의 활동이었다. 세계화추진위원회 여성정책소위원회는 여성과제의 윤곽을 4가지로 정하였고 모성보호내용도 이에 포함되었다(조은, 1996: 17~37). 최종적으로 발표된 10대 추진과제에서는 모성보호비용의 사회적 분담체계 확립이 6번째 과제로 추진되어서 ‘모성보호비용의 사회화’에 대한 논의가 본격적으로 시작되었다. 여기서 모성보호비용을 사회보장에서 해결한다는 기본적인 원칙에 동의하였으나, 재원확보방안에 대한 합의에는 도달하지 못하였다(조은, 1996: 38 ~116).

4가지 과제의 내용은 1) 가사와 육아의 사회적 분담체계, 2) 취업여건 조성, 3) 인력개발, 4) 기타 사회지원체계이다. 모성비용의 사회적 분담은 2) 취업여건 조성에 해당된다(조은, 1996: 37).

모성보호법의 개정 문제가 본격적으로 법적인 절차를 거친 것은 2000년 6월 한나라당 김정숙 의원의 모성보호를 위한 근로기준법 개정안을 제출하면서부터다. 김정숙 의원 개정안의 내용은 60일인 산전산후 휴가를 90일로 연장하고, 태아검진휴가, 유․사산 휴가, 육아휴직급여지급을 포함하는 근로기준법, 남녀고용평등법, 고용보험법, 국민건강보험법 개정안을 제출했다. 이 안에서는 모성보호비용의 문제를 당장은 고용보험에서 지급하더라도 국민건강보험으로 순차적으로 바뀌어 나가야한다는 점을 근거규정에 두도록 하고 있다. 11월 25일에는 민주당 한명숙 의원의 근로기준법, 남녀고용평등법, 고용보험법 개정안도 발의되었다.

소위원회에서는 여성보호조항을 완화하는 조건으로 산전산후 휴가 확대, 육아휴직 급여지급, 태아검진휴가, 유․사산휴가, 가족간호휴가 등을 모두 법제화하고 생리휴가는 따로 논의하기로 하고 법안심사를 거쳤다. 그러나 정기국회에서 개정법안으로 의결되지 못하여 2000년을 넘기게 되었다. 그리고 법안심사 후에 다시 자민련 정우택의원의 발의가 나왔는데, 정우택안은 산전산후 휴가를 12주로 확대하고 사업주 부담으로 전담하며 생리휴가를 폐지하는 것을 개정안에 포함하고 있었다. 모성보호내용은 2001년 4월 환경위원회에서 다루어지기 시작했으며, 이러한 논의의 결과, 산전산후 휴가 90일 확대, 육아휴직급여 지급이 법제화되었고, 유․사산휴가, 태아검진휴가 등은 제외되었다. 모성보호 관련법의 적용은 2001년 11월 1일부터 시작되었다.

요약하자면 1950년대 근로기준법의 모성휴가제도는 60일의 유급산전후휴가와 유급의 생리휴가로 출발하였다. 휴가기간 동안의 임금은 개별기업이 제공하였고, 육아휴직제도는 없었다. 이후 지금까지 모성휴가제도에 있어서의 중요한 변화들을 앞서 정리한 분석기준에 따라 살펴보면 다음과 같다.

1. 부모권과 탈상품화

1-1. 휴가허용여부 및 기간: 산전후휴가가 60일에서 90일로 확대되었고, 육아휴직이 도입되었다.

1-2. 소득보전: 산전후휴가의 소득보전수준은 100%이며  육아휴직기간에 대해서는 적은 액수이기는 하나 사회보험에서 일정액이 지급되게 되었다. 생리휴가는 무급화 되었다.

2. 여성의 노동자성 또는 노동권

2-1. 원직복귀: 산전후휴가와 육아휴직이 권리로서 정의되면서 원직복귀가 명시되었다. 그러나 법의 내용이 아니라 관행을 기준으로 보면 임신과 출산에도 불구하고 직업을 유지할 수 있는 정도, 즉 여성의 노동권의 정도는 높지 않다.

2-2. 남녀노동자의 차이:

2-2-a. 휴가권의 성별차이: 육아휴직은 명시적으로나마 남성과 여성이 동등한 권리를 갖게 되었다.

2-2-b. 비용부담의 주체: 산전후휴가는 늘어난 30일분의 임금만 사회보험에서 지급되게 되었고 기존의 60일분은 여전히 기업이 제공하고 있다. 육아휴직급여도 사회보험에서 일정액 제공되는데, 이것은 모두 고용보험이 담당하게 되었다.

2-3. 휴가권이 적용되는 노동자의 범위: 명시적으로는 모든 여성노동자(육아휴직의 경우는 남녀노동자)이다. 그러나 현실적으로는 비정규여성노동자들에게는 거의 적용되지 못하고 있다.

2. 사회세력의 역할: 갈등과 협력

본 연구의 분석틀을 제시하는 장에서 필자는 복지국가 성격분석과 성별분업양상에 대한 연구를 수행하기 위한 가장 중요한 개념적 도구는 ‘여성의 노동자성 수준,’ 즉, 여성이 그 사회에서 얼마나 강한 정도로 ‘노동자’로 정의되는가라는 것이라고 논의하였다. 따라서 복지정책이자 노동정책이고 여성정책이기도한 모성휴가제도의 특성과 변화를 조명하기 위해서는 ① 부모권과 탈상품화의 수준을 반영하는 휴가기간과 소득보전수준 뿐 아니라 ② 여성의 노동자성, 즉 노동권보장의 수준을 반영하는 제도적 특성들을 살펴보는 것이 특별히 중요하다는 점을 지적하였다. 여기에는 휴가 후 원직복귀의 보장여부, 남성과 여성에 부여되는 휴가권의 차이, 휴가권이 적용되는 노동자의 범위, 그리고 마지막으로, 휴가기간 동안 임금보전에 들어가는 비용의 분담방식이 포함된다.

따라서 여성의 노동권에 대하여 각기 다른 입장을 표방하는 사회세력들이 이상의 쟁점들에 대하여 어떤 갈등과 협력양상을 보였고 무엇을 쟁취하였는가를 분석하는 것은 우리나라 모성휴가제도의 변천과정에 대한 이해를 제공할 뿐 아니라 나아가 부분적으로는 복지국가의 성격과 성별분업양상에 대한 접근을 가능하게 한다.

앞서 제시한 분석틀을 기준으로 살펴보자면, 원직복귀명시와 휴가권의 성별차이 문제는 상대적으로 격렬한 의견대립 없이 법․제도가 정착되었다. 그러나 이밖에 다른 쟁점들은 사회적으로 뜨거운 논란을 불러일으켰다. 이러한 쟁점들을 놓고 사회세력들 간에 서로 다른 입장이 드러나고 갈등과 협력이 나타나게 되었다.

모성휴가제도는 그 사회의 여성의 노동권과 모성권에 대한 인정수준과 그 결합양상을 반영하는 것이기 때문에, 모성휴가제도의 변화과정을 살펴본다는 것은 우리나라에서 여성이 지속적으로 노동할 권리를 갖는 잠재적인 노동자라는 인식의 확산과 출산․양육의 책임이 배분되는 양식의 변화과정을 살펴본다는 의미를 갖는다.

모든 여성은 잠재적으로 어머니이자 노동자이지만, 어머니로서의 여성에 무게를 실은 주장들과 노동자로서의 여성을 강조하는 시각이 언제나 갈등 없이 양립할 수 있었던 것은 아니다. 모성휴가제도의 성격을 결정하는 과정에는 매우 다양한 사회세력들의 입장이 개입되게 되는데, 이 과정에서 여성을 남성노동자와 동등한 위치에 세우고자하는 입장을 가진 세력은 다양한 사회세력과 어떤 지점에서는 갈등하고 다른 어떤 지점에서는 협력하면서 가게 된다. 이 논문은 이러한 과정을 드러내고자 하였다.

우리나라 근로여성에 대한 모성정책은 1953년 근로기준법 제정 이후 큰 변화 없이 오랫동안 유지되어 오다가 1987년과 2001년 두 번에 걸쳐서 중대한 변화를 경험하였다. 1987년 남녀고용평등법이 제정되면서 무급이기는 하지만 육아휴직제도가 처음으로 도입되었고, 2001년에는 산전후휴가기간의 연장과 비용 일부의 사회화, 육아휴직의 유급화 등 모성정책 면에서 획기적인 진전이 있었다. 이러한 성과는 여성과 노동자의 연대를 통한 적극적인 문제제기와 대응의 결과였다.

특히, 2000년에서 2001년의 기간동안 사회적으로 논란이 된 모성보호3법의 개정과정에서 크게 부각된 이슈는 사회보험에서 지급되어야할 급여의 총액규모의 문제, 재원이 어떤 사회보험에서 나와야할 것인가의 문제, 여성노동자의 근로시간에 대한 규제 등 다른 보호조항의 완화에도 불구하고 추진해야할 것인가의 문제 등이었다. 이러한 문제들에 대한 사회세력들의 대응양식들은 여성노동자의 모성정책을 둘러싼 노동자 대 사용자의 대립구도와 가부장적 국가와 여성노동자의 갈등구도, 그리고 이 과정에서 여성․노동자 연대의 역할이 부각된다. 이러한 대립구도에서 여성․노동자 연대의 주장이 관철되는 과정은 여성노동자의 부모권의 확대와 탈상품화의 진전으로 이해될 수 있다.

그러나 여성계와 핵심조직여성노동자, 주변적 여성노동자를 대변하는 그룹들로 구성된 여성노동법개정 연대회의는 단체의 특성 상 개별적인 사안에 대해서는 이견이 표출될 수 있었다. 특히 비용부담의 주체나 휴가권이 적용되는 노동자의 범위와 관련하여 직접적으로 수혜를 보게 되는 집단이 누구냐가 달라질 수 있었기 때문이다. 이러한 의견의 차이들은 ‘여성의 노동자성에 대한 인정’ 또는 ‘여성의 노동권’에 대한 강조의 정도가 서로 다른데서 기인하는 것으로 볼 수 있다.

IV. 모성휴가제도의 활용실태와 문제점

1. 모성휴가제도의 활용비율

산전후휴가와 관련하여 가장 먼저 제기되는 문제는 모든 출산여성근로자가 90일의 산전후휴가를 사용하도록 하는 제도를 운영하고 있음에도 불구하고 현실에서는 이것이 이루어지지 못하고 있다는 점이다. 건강보험에서 출산급여(현물)를 수급하는 여성이 약 5만 명인 것을 생각하면 출산여성근로자 중에서 90일의 산전후휴가를 사용하고 고용보험에서 급여를 수급하는 여성은 60%에 불과하다는 것이다.

비정규직여성과 영세사업장 근로자를 중심으로 산전후휴가와 급여를 법이 정한 만큼 사용하지 못하는 여성의 비율이 높다.

육아휴직제도도 우리나라에서 자리를 잡았다고 보기는 아직은 어렵다. 2002년 현재 산전후휴가급여수급자 22,711명 중에서 육아휴직을 사용한 사람은 3,763명으로 약 16.7%에 불과하다. 2003년에는 산전후휴가급여 수급자가 32,133명으로 증가하였으며, 육아휴직 사용자도 6,816명으로 증가하여 산전후휴가자 대비 21.2%로 증가하였다. 더욱 문제가 되는 것은, 절대다수의 비정규직 여성노동자는 산전후휴가를 사용할 수도 없는 상황에 있으므로 현재 나타나고 있는 육아휴직 사용율도 현실을 반영하는 수치는 되지 못한다고 볼 수 있다.

육아휴직의 활용도는 2002년에 비해서 2003년이 증가하였으나, 여전히 매우 낮은 수준이다.

<표 4> 산전후휴가 및 육아휴직 활용현황

	2002년		2003년
	인원	지급총액	인원	지급총액
산전후휴가	22,711명	226억원	32,133명	335.7억원
육아휴직	3,763명 (16.7%)	30.9억원	6,816명 (21.2%)	105.7억원

자료: 노동부

2. 산전휴휴가자 및 육아휴직자 분포

산전후휴가와 육아휴직을 활용하는 여성은 주로 어떤 여성인지를 살펴보기 위해서 고용보험DB에 나타난 산전후휴가 및 육아휴직급여 수급자의 분포를 살펴보았다. 물론 산전후휴가자의 분포는 업종 또는 직종별로 일정 연령대의 여성근로자가 얼마나 많은가에 주로 영향을 받을 것이므로 전체 가임여성 또는 출산여성 수 대비 휴가 사용자의 비율을 살펴보는 것이 바람직하겠으나 이 수치를 정확히 측정하고 있는 데이터가 없으므로 여기서는 수급자 전체를 100으로 보면서 특성별 분포를 살펴보기로 한다(표5, 표6).

산전후휴가급여 수급자는 사무직종사자가 전체의 58.9%로 가장 높은 비중을 차지하고 있으며 전문가와 준전문가, 서비스근로자가 각가 10%내외를 차지하고 있다. 이런 산전후휴가급여 수급자의 분포에 비교해 볼 때 육아휴직급여 수급자는 사무직과 서비스근로자가 상대적으로 더 높은 비율로 육아휴직을 활용한다고 볼 수 있고 전문가그룹과 기능원에서 출산휴가자 대비 육아휴직자의 비율이 낮은 편이다.

업종별로 살펴보면, 산전후휴가급여는 금융업분야 종사자가 22.2%로 가장 높은 비중을 차지하고 그 다음이 제조업 종사자와 보건․사회복지서비스 근로자의 순인데, 이에 비하여 육아휴직급여는 금융업 종사자가 전체 사용자의 45.2%를 차지함으로써 활용비율이 가장 높다. 그밖에 보건분야나, 제조업 종사자, 부동산․사업서비스 분야는 출산휴가자 수에 비하여 육아휴직 활용자의 비율은 낮다고 볼 수 있다.

사업장 규모별로는 근로자 1000인 이상의 대규모 사업장에서 일하는 여성이 전체 산전후휴가급여 수급자의 39.1%를 차지하고 그 이하 규모의 사업장 종사자는 범주별로 큰 차이를 보이지 않고 분포되어있다. 한편 육아휴직급여 수급자는 1000인 이상 대규모 사업장 종사가가 전체의 66.4%를 차지함으로써 활용도가 대규모사업장 근로자에 편중된 것으로 나타난다.

연령별로는 30대의 육아휴직 활용율이 20대에 비해서 더 높게 나타났으며, 학력별로 살펴볼 때에는 산전후휴가 활용자의 분포와 육아휴직 활용자의 분포에 큰 차이가 없었다. 근속년수별로는 5년이상 장기근속한 여성일수록 육아휴직급여를 활용할 가능성이 높은 것으로 나타났다.

<표 5> 산전후휴가급여와 육아휴직급여 수급자 특성별 분포 Ⅰ(2002년)

(단위: 명, %)

직종별
	전체	고위 임직원	전문가			기술공/ 준전문가			사무직			서비스 근로자 등		농/어업 숙련근로자			기능원/ 관련근로자			조작원/ 조립원			단순 노무직
산전후휴가급여	22,293 (100.0)	197 (0.9)	2,156 (9.7)			2,233 (10.0)			13,113 (58.9)			2,059 (9.2)		2 (0.0)			1,457 (6.5)			303 (1.4)			763 (3.4)
육아휴직 급여	3,706 (100.0)	23 (0.6)	289 (7.8)			221 (6.0)			2,416 (65.2)			445 (12.0)					145 (3.9)			63 (1.7)			103 (2.8)
업종별
	전체	농수림․ 어업		광업				제조업			전기가스 수도사업				건설업			도소매 소비자			숙박․ 음식점업
산전후휴가 급여	22,293 (100.0)	27 (0.1)		5 (0.0)				4,366 (19.6)			282 (1.3)				409 (1.8)			2,175 (9.8)			371 (1.7)
육아휴직 급여	3,706 (100.0)	6 (0.2)						536 (14.5)			17 (0.5)				61 (1.6)			216 (5.8)			59 (1.6)
		운수창고 통신업		급융․ 보험업				부동산 사업			교육 서비스				보건․ 사회복지			기타 공공			기타 산업
산전후휴가 급여		1,456 (6.5)		4,921 (22.2)				2,597 (11.6)			479 (2.1)				3,820 (17.1)			729 (3.3)			656 (2.9)
육아휴직 급여		358 (9.7)		1,677 (45.2)				255 (6.9)			70 (1.9)				219 (5.9)			112 (3.0)			120 (3.2)
사업장 규모별
	전체	5인미만			5～9인		10～29인			30～99인			100～299인			300～499인			500～999인			1,000인이상
산전후휴가 급여	22,293 (100.0)	1,684 (7.6)			1,190 (5.3)		1,783 (8.0)			2,383 (10.7)			3,044 (13.7)			1,402 (6.3)			2,083 (9.3)			8,724 (39.1)
육아휴직 급여	3,706 (100.0)	250 (6.7)			131 (3.5)		167 (4.5)			224 (6.0)			206 (5.6)			92 (2.5)			179 (4.8)			2,457 (66.4)

주: 산전후휴가급여 직종별 분포에서 결측사례 10명.

육아휴직급여 직종별 분포에서 결측사례 1명.

자료: 고용보험 DB.

<표 6> 산전후휴가급여와 육아휴직급여 수급자 특성별 분포 Ⅱ(2002년)

(단위: 명, %)

연령별
	전체	20～24세		25～29세		30～39세			40～49세
산전후휴가 급여	22,293 (100.0)	340 (1.5)		9,385 (42.1)		12,462 (55.9)			106 (0.5)
육아휴직 급여	3,706 (100.0)	36 (1.0)		1,325 (35.8)		2,324 (62.6)			21 (0.6)
학력별
	전체	초졸	중졸		고졸		전문대졸	대졸		대학원 이상
산전후휴가 급여	22,293 (100.0)	47 (0.2)	71 (0.3)		10,729 (48.2)		5,150 (23.1)	5,915 (26.5)		381 (1.7)
육아휴직 급여	3,706 (100.0)	15 (0.4)	10 (0.3)		1,940 (52.4)		653 (17.6)	1,050 (28.3)		38 (1.0)
근속년수별
	전체	6월 미만	6월 이상～ 1년 미만		1년 이상～ 3년 미만		3년 이상～ 5년 미만	5년 이상～ 10년 미만		10년 이상
산전후휴가 급여	22,293 (100.0)	543 (2.4)	1,452 (6.5)		5,398 (24.4)		3,164 (14.3)	8,171 (36.9)		3,441 (15.5)
육아휴직 급여	3,706 (100.0)	18 (0.5)	108 (2.9)		675 (18.3)		442 (12.0)	1,478 (40.1)		969 (26.2)

주: 산전후휴가급여 근속년수 기관별 분포에서 결측사례 124명.

육아휴직급여 근속년수 기관별 분포에서 결측사례 16명.

자료: 고용보험 DB.

3. 산전휴휴가자와 육아휴직사용자의 특성 및 요구분석

산전후휴가자와 육아휴직 사용자의 특성과 제도관련 요구를 분석하기 위하여 개인 수준에서 고용보험DB 상에 나타난 산전후휴가 사용자를 모수로 하여 표본을 추출하여 설문조사를 실시하였고, 사업체 조사를 통해서는 모성보호 관련한 사업체의 관행과 인사관리에 미치는 영향을 조사하였다.

실태조사 표본추출 개요:

분석에 사용된 실태조사 데이터는 고용보험사업 데이터베이스 가운데 하나인 모성보호급여사업(산전후휴가급여 및 육아휴직급여) 데이터베이스의 특정 기간 내 전체 수급자들을 대상으로 무작위 표본추출방식을 취하여 선정된 사람들의 정보를 담고 있다.

모수로 사용된 모성보호급여사업 수급자 데이터베이스는, 2001년 10월 1일 근로기준법, 남녀고용평등법 및 고용보험법의 개정을 통하여 새롭게 고용보험제도 내 모성보호급여 사업으로 제도가 시행된 이후 실제의 수급관련 정보들이 적치되기 시작한 2001년 11월 1일부터 2003년 3월 31일까지 행정적으로 전산 입력처리가 완료된 전체 수급자들에 대한 정보를 담고 있다. 해당기간 내 산전후휴가급여 수급자는 29,479명, 육아휴직급여수급자는 5,211명이었다.

연구의 목적에 따라서 실사 대상자는 크게 육아휴직을 사용한 사람과 사용하지 않은 사람의 두 부류로 유형을 분류하였고, 각각에 대하여 다음과 같은 분류기준을 통하여 목표화된(targeted) 실사대상자를 선정하고 각 개인에 대한 추적면접조사 방식을 취하였다.

실사 대상자는 육아휴직급여 수급 여부에 따라 두 가지 유형으로 구분하였다. 육아휴직급여 수급자의 경우 조사시점인 2003년 5월 기준으로 육아휴직급여를 수급 중인 사람(A), 육아휴직을 종료한 사람 가운데 휴직 이전의 동일 직장으로 복직한 사람(B)과 이직․전근한 사람(C)의 세 가지 유형으로 재구분하였고, 비수급자의 경우 산전후휴가급여를 수급하였으나 육아휴직급여를 수급하지 않은 사람(D)으로 특성화하였다. 표본은 모수에서의 유형 분포 쿼터(quota)에 준하여 추출한 것이다. <표 >는 이러한 유형 분류를 통해 추출한 실사 표본 1,000명에 대한 분포이다.

<표> 실사대상자의 유형 분류

(단위 : 명, %)

육아휴직급여 수급 여부	수급자의 특성 및 직장이동 행태
수급자	․조사시점 당시 육아휴직급여 수급 중	106	(10.6)
	․휴직 종료 이후 동일 직장 복귀 근무	305	(30.5)
	․휴직 종료 이후 이직 또는 전근	85	(8.5)
비수급자	․산전후휴가 사용 이후 육아휴직 비수급	504	(50.4)

산전후휴가를 사용한 여성근로자에 대한 설문조사에서 나타난 바는 다음과 같다. 임신 중에 태아검진을 위해서 어떻게 시간을 내었는가 하는 질문에 대하여 33.7%의 여성이 업무시간을 활용하였다고 응답하였으며, 연월차나 조퇴를 활용하였다는 응답은 31% 정도로 나타났다. 생리휴가로 대체했다는 경우는 12.4%였으며 나머지는 퇴근 이후와 휴일 등을 활용하였다고 응답하였다. 한편, 자연유산을 경험한 여성은 111명으로 전체의 11% 여성이 자연유산을 경험하였고, 사산한 경험이 있는 여성은 7명이었다. 유산한 경우 회복기에 휴가를 어떻게 사용하였는지에 대해서는 37%가 연월차휴가를 사용하였다고 응답하였고 병가를 냈다는 경우가 32.4%, 산전후휴가를 사용하였다고 응답한 경우는 22.5%였다. 임신여성 및 태아를 위해서 시급히 개선해야할 사항을 물은 질문에 대해서 34.9%가 선전후휴가의 연장을 꼽아서 가장 높은 비율을 차지했지만, 두 번째 높은 비율을 차지한 것이 태아검진휴가법제화로 21.3%를 차지하였으며 유사산휴가법제화는 7%의 여성이 1순위로 꼽았다. 태아검진휴가제도와 유사산휴가의 법제화가 필요한 현실이다.

산전후휴가 이후에 육아휴직을 사용하지 않은 여성에 대하여 그 이유를 물었는데, 아이돌볼 사람이 있어서라는 응답이 비율적으로는 가장 많았다. 그러나 제도개선과 관련하여 의미 있는 응답은 경제적인 문제와 복귀에 대한 불안감이 비교적 높게 나타났다는 점이다. ‘동료에게 부담이 될까봐’라는 응답이나 ‘분위기가 조성이 안 되어’, ‘전례가 없어서’ 등 회사 내 허용적인 분위기와 관련된 유사한 응답을 합치면 이 부분에 대한 비율도 매우 높다고 볼 수 있다.

<표 7> 임신 여성 및 태아 위한 시급 개선 사항

(단위: %)

	사례수	산전진찰 휴가/ 태아검진 휴가	임신시 경미한 일로 전환	출산휴가의 연장	임시부의 시간외 근로금지	임산부의 야간/휴일 근로금지	임산부를 위한 작업 환경개선	유사산, 조산휴가 법제화
응답자수	999(명)
1순위	100.0	21.3	8.4	34.9	7.3	7.8	12.0	7.0
전 체	100.0	38.9	18.4	52.0	18.0	18.3	29.9	21.2

<표 8> 육아휴직 비사용 이유

(단위: %)

응답자수	503(명)	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
1순위	100.0	28.0	15.5	18.5	5.8	8.5	10.7	2.4	-	2.0	8.5
전 체	100.0	40.6	34.0	31.0	16.3	21.7	24.5	6.8	0.2	4.2	20.3

1) 친지 등 아이를 돌 볼 사람이 있기 때문

2) 경제적인 이유 때문에

3) 직장복귀가어려울 것 같아서

4) 승진 등에서 불이익이 될까봐

5) 동료들의 업무량이 늘어나는 것이 부담스러워서

6) 회사에서 육아휴직 전례가 없기 때문에

7) 자신의 일이 회사에서 매우 중요하고 남이 대신 할 수 없어서

8) 배우가자 육아휴직을 신청할 계획

9) 보육시설이나 전문 보모 등을 이용 할 수 있어서

10) 직장분위기 때문에

4. 모성보호관련 사업체 실태 및 요구분석

모성보호 조치와 관련한 사업체 실태조사의 결과는 <표 9>에서 <표  11>에 제시하였다. 출산휴가가 단체협약이나 취업규칙에 명문화되어있는 사업체는 전체의 89.6%였다. 300인 이상의 대기업에서는 99% 명문화되어있는 반면 30인 미만 소기업에서는 77.3%가 명문화하고 있었다.

출산휴가로 인하여 사업체에 어떤 영향이 있는지를 질문했는데, 인력공백으로 인하여 업무에 지장을 초래했다는 기업이 전체의 41%를 차지했다. 중소기업에 비하여 대기업이 업무지장이 있었다는 답변을 한 비율이 높게 나타났고, 공공서비스 부문에서 높게 나타났다. 인건비 부담이 증가했다는 응답을 한 사업체는 전체의 32%정도이다. 모성보호조치로 인하여 가임기 여성의 채용과 배치에 대한 기피현상이 나타난다는 응답은 전체의 11%수준이다. 여성인력 전반에 대한 기피현상이 나타난다는 응답은 3.8%로 나타났다.

출산휴가제도의 어떤 부분이 보완되었으면 하는지를 물었는데, 전체 응답 사업체의 47%가 출산휴가 기간 전체에 대한 임금보전을 1순위로 요구하였고, 대체인력에 대한 인건비 지원을 요구한 사업체도 40.2%여서 출산휴가 기간에 대한 인건비를 최우선으로 요구한 경우가 전체의 87.2%를 차지하였다. 현실적으로 출산휴가 기간동안 기업이 부담하는 인건비 부분이 현행 제도가 가지고 있는 결정적인 문제라는 점을 기업들의 의견을 통하여 다시 확인한 셈이다.

전체 조사대상 1504개 업체 중에서 육아휴직을 사용한 근로자가 있는 사업체는 203개소 13.5%에 불과하였다. 이들 203개 업체 중에서 고용보험에서 지급하는 육아휴직급여 이외에 추가급여를 지급한 업체는 33.5%(68개소)이다. 육아휴직기간 동안의 업무공백을 대체인력 충원을 통해서 해결한 사업체는 70개소 34.5%에 불과하였고 나머지는 기존 인력이 업무를 나누어 처리한 것으로 나타났다. 또한 휴직자에게 지급되는 급여 이외에 사업체에 지급되는 육아휴직장려금이 있다는 사실을 인지하고 있는 사업체가 69개소 34%에 불과하였다.

육아휴직이 사업체에 미치는 영향을 조사해 본 결과, 사업체로서는 산전후휴가보다 육아휴직이 더 부담스러운 것으로 나타났다. 업무에 지장을 초래한다는 견해가 55%에 근접하였고 인건비가 부담된다는 사업체도 45%를 넘었다. 한편, 제도개선 과제로는 전체의 84%가 대체인력에 대한 인건비보조를 요구하였으며, 급여의 인상과 생활비 융자제도 등 휴직자의 소득보조와 관련된 제도 개선에도 비교적 높은 지지를 나타내었다.

산전후휴가․육아휴직과 관련하여 업무의 공백을 초래하였다는 사업체의 의견이 높고 휴가 기간동안의 인건비에 대한 비용보조가 필요하다는 의견이 지배적이다.

<표 9> 출산 및 육아휴직 사업장 영향도 평가

(단위: %)

	출산휴가 사업장 영향도 평가				육아휴직 사업장 영향도 평가
	업무지장	인건비 부담	가임기 여성 근로자 기피	여성인력 전반에 대한 기피	업무지장	인건비 부담	가임기 여성 근로자 기피	여성인력 전반에 대한 기피
전혀 그렇지 않다	40.2	41.5	65.4	77.9	13.8	20.7	58.6	76.4
그렇지 않은 편이다	8.6	17.0	18.2	15.0	15.3	20.7	26.1	16.7
보통이다	10.0	9.4	5.5	3.3	16.3	13.3	5.9	3.4
그런 편이다	33.2	27.5	9.7	3.3	46.8	39.9	7.4	3.4
매우 그렇다	7.9	4.6	1.2	0.5	7.9	5.4	2.0

<표 10> 출산휴가 제도개선 요구

전체 응답업체	1504개소
출산휴가 기간 전체에 대한 임금보전	47.0(%)
대체인력에 대한 인건비 지원	40.2(%)
대체인력이나 휴가 후 복귀인력에 대한 지교육 비용 지원	7.8(%)
대체 인력풀을 가지고 있는 파견회사와 원활한 연결	4.7(%)

<표 11> 육아휴직 제도개선 요구

전체 응답업체		1504개소
육아휴직 기간 연장 방안	현 수준보다 연장되어야 한다	10.7(%)
육아휴직급여 인상방안	〃	66.4(%)
생활비 무이자 융자제도도입방안	〃	68.8(%)
육아휴직 장려금 수준	〃	59.2(%)
대체인력에 대한 인건비 지원방안	인건비가 지원되어야 한다	83.9(%)
시간제 육아휴직 제도	도입하는 방안에 대해 찬성한다	51.9(%)

5. 소결

산전후휴가와 관련해서는 현재 개별 사업주가 부담하고 있는 60일간의 임금을 전액 사회보험화하는 것이 시급하다. 대부분의 사업체는 개선요구 사항 제 1순위로 휴가 사용자가 일하지 못하는 기간에 대한 인건비 부담완화를 꼽고 있다. 이는 여성고용기피현상을 초래할 수 있는 제도적일 결함일 뿐 아니라 우리나라 여성근로자의 70%에 달하는 비정규직 여성의 모성보호와 고용안정을 위한 기본조건이다.

육아휴직의 활용도가 충분히 높지 않은 이유는 급여의 수준이 낮은데도 그 원인이 있겠지만 더욱 중요하게는 여성의 고용이 자유로이 휴직을 사용할 만큼 안정되어있지 못하다는 데서도 그 원인을 찾을 수 있다.

육아휴직제도의 개선방안으로 급여의 인상이나 시간제 육아휴직의 도입 등이 논의되고 있으나 정책의 우선순위가 육아휴직제도의 정비 쪽에 집중되는 것에 대해서는 여성계 내부에서도 일관된 지지가 형성되어있지는 않다. 마찬가지로 그 동안 검토되어 온 가족간호휴가제에 대해서도 여성계 내부에서도 한결같은 동의가 존재하는 것은 아니다. 그 보다는 보육시설의 확충과 저소득층 보육비 지원을 통한 양육지원에 힘을 실어 주기를 바라는 의견이 형성되고 있는 것으로 보인다.

V. 선진국 사례와 함의

선진국에서는 여성노동자의 모성보호를 어떻게 하고 있나? 특히 산전후휴가와 육아휴직제도는 어떻게 설계되어있는가? 구체적인 제도설계 상의 차이는 여성의 노동과 가정생활을 어떻게 구조화하는가? 즉, 여성의 노동공급과 관련하여 어떤 인센티브구조를 형성하는가? 이런 질문에 답하는 것이 이 절의 목적이다.

1. 제도조합의 특성과 인센티브구조

선진국의 제도를 비교연구 함으로써 우리나라의 정책수립에 참고자료로 삼고자할 때 유의해야할 것은 개별적인 제도의 설계 자체에만 주목하여서는 안 된다는 점이다. 넓게는 제도가 도입된 역사적 맥락과 사회적 배경을 고려하여야할 것이나, 연구를 그렇게 확대하기가 어렵다고 하는 제약이 있을 경우라고 할지라도 적어도 관련된 제도를 하나의 세트로 인식하고 살펴보는 것은 기본적으로 필요하다. 예컨대, 우리의 관심사인 출산․양육과 관련된 휴가제도가 여성의 경제활동참가에 어떤 영향을 미쳤는지를 선진국의 사례를 통해 살펴보고자 한다면 관련되는 제도인  아동수당, 양육에 대한 세제혜택, 보육서비스 등에 대한 종합적인 접근을 통해서만이 여성들에게 주어지는 노동공급의 인센티브구조를 판단할 수 있을 것이다. 출산․양육지원정책을 하나의 조합으로 인식할 필요가 있다는 것이다. 따라서 이 절에서는 산전후휴가와 육아휴직 이외에 국가의 아동수당(또는 가족수당, 아동양육수당)과 양육에 관련된 세제혜택, 보육시설과 비용부담주체 등에 대한 종합적인 검토를 시도하기로 한다.

출산과 양육에 대한 국가의 지원체계는 크게 세 가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫째, 일하는 엄마(working mothers)를 지원함으로써 여성을 전일제 근로자로 남게 하는 정책적 지향을 가질 수 있다. 이것은 여성의 노동자로서의 역할과 경제적 독립을 전제로 개인으로서 시민권을 획득하도록 하는 것이다. 출산으로 인한 경력의 단절을 막기 위해서 산전후휴가와 육아휴직제도를 운영하지만 기간은 길게 두지 않고 그 대신 휴가기간 동안의 임금보전율은 높게 유지하는 특성이 있다. 한편 양육의 책임은 상당부분 국가가 공유한다. 즉, 공보육체계(public childcare)를 중심으로 양육의 사회화가 진전된다. 전형적인 국가군은 스웨덴을 포함하는 사민주의적 복지국가를 지향하는 국가들이다.

스웨덴은 공보육체계 확립을 통한 양육의 사회화를 이룬 대표적인 국가이다. 여기서는 2003년부터 부모의 경제활동여부에 상관없이 4세 이상 모든 어린이에게 무료로 pre-school을 제공한다. 또한 모든 연령에 대하여 보육시설 사용시 부모의 소득수준별로 비용에 상한액을 정하는 ‘Maximum Fee'제도를 도입하였다. 스웨덴 정부가 EU에 제출한 자료에 의하면 ‘Maximum Fee'제도를 통해서 여성의 경제활동참가율의 증가를 기대할 수 있다고 하는데, 저소득층 여성의 경우 7%, 중간소득층 여성의 경우 약 3%의 경제활동참가율의 증가를 기대한다고 한다. 2001년 현재 스웨덴은 0~3세 영유아의 48%, 3세~취학전 어린이의 80%가 보육시설을 이용한다.

EU Employment Strategy 사이트, “Sweden's Action Plan for Employment 2002: The Swedish National Evaluation of the European Employment Strategy"

둘째, 다른 쪽 편의 극단에는 여성의 어머니로서의 역할을 강조하고, 적어도 자녀가 어린 시절에는 여성이 임금노동을 중단하고 노동시장을 떠나서 아이를 돌볼 수밖에 없는 인센티브구조를 제공하는 체계가 있다. 육아휴직(parental leave)의 허용기간이 길고 그 기간 동안의 소득지원수준도 높게 유지한다. 보육시설에 대한 국가적인 투자는 상대적으로 미흡하며 그 대신 여성에게 시간제노동의 기회가 많이 제공된다. 전형적인 국가는 독일과 네덜란드를 비롯한 유럽의 대륙국가들이다.

독일의 경우 육아휴직 자체는 무급이다. 그러나 전업주부와 육아휴직 중인 여성은 직접 자녀를 양육하는 대가로 2세 미만의 자녀 1인당 한달에 300 US dollar의 아동양육수당(child rearing benefits)을 받는다. 1995년 현재 70만 명의 여성(그리고 18,000명 남성)이 아동양육수당을 수급했다. 이 중에서 약 40만명이 육아휴직 중인 여성이다. 육아휴직 중인 여성의 경우 시간제 근로는 할 수 있도록 허용되어있음에도 불구하고 단지 3.9%만이 시간제로 일을 하면서 이 수당을 수급했다(E. Trzcinski 2000). 영유아를 둔 여성의 경우 직접 자녀를 양육하도록 제도가 설계되어있기 때문에 2001년 현재 0~3세 영유아의 10%만이 보육시설을 활용하고 있다. 3세~취학전 어린이의 78%가 보육시설을 이용한다.

셋째, 위에 언급한 두 가지 인센티브구조의 어느 한쪽을 뚜렷하게 따르지 않는 국가군이 있다. 노동시장으로의 복귀를 보장하는 양육휴가를 가능하게 하고 그 기간동안의 소득보전도 해주는 한편 보육시설에 대한 투자수준도 높아서 부모의 직접 양육과 시설을 통한 양육에 대한 개인의 ‘선택’을 가능하게 한다는 목표를 가지고 있다. 전형적인 국가로 프랑스가 자주 논의된다. 그러나 선택을 가능하게 하는 시스템이라는 것은 수사(rhetoric)에 불과할 뿐 실제로 공보육체계의 후퇴를 의미한다는 비판의 소리도 있다.

이런 출산․양육에 대한 국가의 제도적 지원과 이에 따른 여성노동공급의 인센티브구조의 유형화는 지극히 이념형(ideal type)적인 것이다. 즉 현실에서는 개별 국가를 어느 한 유형에 대입하기에 부적절한 매우 다양한 양태가 발견된다. 국가마다 각각 다른 특성을 보인다는 것이 적절할 수도 있다. 그러나 이런 이념형은 분석의 틀로서의 의의를 지니는 것이므로 여기서 출발하여 국가별 특성에 접근하는 것이 바람직할 것이다.

구체적인 국가별 제도의 사례분석에 들어가기에 앞서 지적되어야할 또 다른 중요한 사실은 국가간 차이와 그에 따른 유형화가 가능한 한 편으로 선진국 전반을 아우르는 커다란 추세도 발견된다는 점이다. 즉, 선진국의 출산․양육에 대한 국가의 지원체계는 차이점과 함께 공통점도 뚜렷이 부각되고 있다. 보다 정확하게는, ‘분화’하는 경향도 있지만 어떤 중요한 축을 중심으로 ‘수렴’하는 경향도 발견된다는 것이다.

공통적으로 나타나는 방향은 산전후휴가기간의 연장과 소득보전 강화, 부모의 평등한 양육책임을 강조하는 것이다. 대부분의 선진국에서 부모의 직접양육과 대리양육(parental and nonparental childcare)이 둘 다 발전하면서 ‘선택(choice)’이 강조되고 있음에도 불구하고 큰 흐름은 ‘고용지원’으로 수렴되는 경향이라고 볼 수 있다.

예컨대 paternity leave, father's month의 법제화

여성의 노동시장통합을 강조하고 이를 지원하는 제도로서의 모성휴가제도의 강화와 보육시설확대가 강력히 추진되는 방식으로 정책의 방향이 수렴하는 이유는 다음과 같은 부분에서 찾을 수 있다. 첫째, 여성의 노동시장참여를 확대해야하는 경제상황의 문제이다. 유럽국가들은 대부분의 경우 복지재정의 위기를 맞고 있고 이 때문에 부양비를 낮추고 노동력(workforce)을 늘려야할 필요에 직면해있다. 여성의 노동시장통합의 문제가 고실업, 특히 청년실업이 큰 사회문제가 되는 상황에서도 그 필요성에 대한 인식이 지속되는 데는 지난 수 십 년간의 경험에 비추어볼 때 실업률을 낮추기 위해서 여성을 가정으로 돌려보낸다는 정책이 실제 의도한 효과를 보지 못하였을 뿐 아니라 여성참여 확대는 비가역적인 추세임이 밝혀졌기 때문이라고 할 수 있다. 현재 EU는 여성의 노동시장참가 확대를 중요한 경제성장의 동력으로 파악하고 있다.

둘째, 유럽 통합의 추진동력이 사회정책의 수렴으로 이어지는 측면이 있다. EU의 내부에는 복잡한 정치(politics)가 있고 이 과정에서 social partners의 전형적인 이해가 교차하고 있는 것이 당연하지만, 어떤 방향이 설정되었을 때 이는 개별 국가에 대하여 독립적인 영향력을 갖는다. 사회정책부문은 soft-law의 성격을 띠기는 하지만 정책조율의 역할은 충분히 하고 있다. 1957년부터 시작되어 1979년 강제규정이된 Directives on Equal Opportunicies Measures는 특정국가가 자국 여성의 임금을 저임금으로 하여 국가간 경쟁에서 이득을 보지 않게 하기 위한 숨은 의도를 가지고 도입되기는 하였으나 결과적으로 동일노동에 대한 동일임금의 원칙을 확립하였다. 마찬가지로 사회보장제도나 사회정책의 차이가 노동이동에 영향을 미칠 것을 우려하여 사회보호(social protection)의 수준을 맞추어 나가는 시도를 하게 되었고, 이는 고용과 가정생활의 조화를 지원하는 여러 가지 정책에도 적용이 된다. 1989년 EC Communication에서 시작하여 1997년 강제조치로 완결된 ‘시간제노동에 대한 조치(Directive on Part-time Work)’와 ‘부모휴가에 관한 조치(Directive on Parental Leave)’가 전형적인 사례이다.

‘EU는 국제기구가 아니라 “다층지배구조(multitiered system of governance)'이다.’ (P. Dierson & S. Leibfried, 1995)

<그림 4> 양육지원정책조합

요약하자면, 일찍이 서구에서는 여성의 어머니로서의 역할, 보살핌노동에 대한 대가의 의미를 지니는 아동수당제도가 도입되었다. 이런 제도는 당시 여성의 주된 성역할에 대한 사회적 가치를 인정한다는 의미에서 여성주의자들의 지지를 받으며 도입되었으나, 여성이 사회적, 경제적으로 독립된 주체로서 시민권을 획득하도록 하는 과정은 아니었다. 즉, 양육노동자(보살핌노동자)로서의 현실을 인정함으로써 남성과 동등한 지위에서 임금노동자로서 그리고 그에 따르는 복지수급자로서의 권리는 멀어지게 되는 것이다.

프랑스 1932년, 캐나다 1944년, 영국 1945년, 스웨덴 1947년, 독일 1954년, 일본 1971년 (Gauthier 1996).

현대에 와서는 사민주의적 복지국가나 잔여적(자본주의적) 복지국가를 막론하고  남성과 여성의 ‘차이’보다는 ‘동등한’ 권리를 강조하는 입장이 강하게 대두되었고, 그 방법은 노동시장에의 통합이었다. 그러나 아동수당과 같이 모성역할의 사회적 가치를 강조하는 대신 여성의 노동시장 통합을 유도하는 방식으로 방향을 선회하는 공통적인 과정에서도 국가마다 강조점의 차이가 나타난다. 다시 거칠게 구분하자면 장기간의 휴직과 시간제근로로 부모의 직접 양육(parental care)을 지원하는 방식과 보육서비스의 확대를 통해서 양육을 사회화(non-parental care)하는 방식으로 나누어 볼 수 있다.

가족(아동)수당제도 자체가 폐지되지는 않았으나 수당이 인상되지 않음으로써 임금노동자의 임금수준에 비교해서 볼 때 가족수당(아동수당)의 가치는 점차 축소되었다(Gauthier 1996, 김수정 2002). 한편, 휴가제도 중에서 산전후휴가제도는 물론 대부분의 국가에서 가족(아동)수당보다 먼저 도입되었으나 초기에는 무급이었다. 육아휴직은 상대적으로 늦게 도입되었으며 유급화도 현재 진행중인 정도이다: 프랑스 1977년 도입 (당시 무급), 독일 1979년 도입 (당시 무급, 현재도 육아휴직 자체는 무급, 그러나 직접 양육하는 경우 양육수당 수급), 영국 1979년 도입 (당시 무급, 현재도 무급), 캐나다 1990년 도입 (당시 유급), 스웨덴 1979년 도입 (당시 무급) 그러나 childcare leave 이외에 parental leave가 있음.

그러므로 크게 보자면, 산전후휴가와 육아휴직은 현대적 의미에서 여성의 노동시장통합을 지원하는 제도이지만 보육서비스의 확대 정책에 비해서는 여성의 양육역할을 온존시키는 방식이므로 노동자로서의 여성에 대한 강조는 약화된다. 그러나 여기서 주의해야할 점은 휴가제도는 그 설계에 따라서 여성의 양육역할 지원의 의미가 강조될 수도 있고, 노동시장 통합 지원의 의미가 강조될 수도 있다는 점이다.

2. 휴가제도의 설계 사례

출산과 양육에 관련된 휴가제도의 국가별 차이는 그 폭이 매우 크다. 물론 ‘선진국들은 우리나라보다 이런 휴가제도가 잘 발달되어있다’고 한 마디로 말할 수는 있겠으나 이들 선진국 간에는 차이도 적지 않다. 이런 제도적 차이에 따라 여성의 노동력 공급결정에 미치는 인센티브구조도 그 편차가 매우 크다. 모성관련 휴가제도가 구체적으로 어떻게 설계되어있고 그 결과 여성의 노동력공급에는 어떤 영향을 미치는지를 살펴보기 위해서는 기본적으로 휴가가능 기간과 이 기간동안의 소득보전의 수준이 가장 중요하지만, 이밖에도 직장복귀의 보장 여부, 아버지의 사용 가능성 또는 의무화 여부, 시간제 휴직 여부 등이 종합적으로 검토되어야할 것이다.

이것은 일차적으로 휴가의 자격이 개인에 속해 있는지 아니면 가족에 달려있는지의 문제이다(family or individual entitlement).

그러나 이러한 종합적인 평가는 지금까지 시도되지 못하였던 것으로 보인다. 현재까지의 연구결과들을 검토해 보자면, 단기적으로는 산전후 또는 육아휴가를 시행하고 그 기간 동안의 임금을 보전해 주는 것은 여성의 유급노동 증가에 기여하는 것으로 나타났다(Mayers, Gornick & Ross 1999). 그러나 장기적효과는 학자들 간에 약간의 이견이 있는데, Joesch(1995)나 O'Connell(1990)은 긍정적인 효과가 있다고 평가한데 비하여, (Klerman & Leibowitz(1995)는 그 효과가 불확실하다고 보고하고 있다. 한편,  휴가자격조건이 되는 여성이 그렇지 않은 여성보다 고용상태로 빨리 돌아오는 것이 분명하지만, 그러나 휴가의 기간이 2~3년으로 장기화되면 두 집단간 차이는 줄어드는 것으로 나타났다(Rosen 1999).

<표 12> 국가별 산전후휴가기간 및 급여수준

국가	출산휴가기간 (단위:주)	출산휴가비용 (평균임금대비%)	출산 및 육아휴직기간의 총합(단위:주)
영국	18	44	44
프랑스	16	100	162
독일	14	100	162
네덜란드	16	100	68
덴마크	30	100	82
노르웨이	42	100	116
스웨덴	64	63	85
핀란드	52	70	164

주: 이 표가 반영하는 시점은 2000년 이전임. 후술하는 내용은 개별 국가자료로 보완한 것이고 입수 가능한 가장 최근 상황을 정리한 것이므로 이 표의 내용과 다른 부분이 있을 수 있음.

출처: OECD 2001

■ 스웨덴

스웨덴의 육아휴직제도는 무엇보다도 아버지의 육아휴직사용을 강조함으로써 양육책임의 양성평등의식을 구현하고 있는 것으로 유명하다. 그리고 그 기간이 다른 국가보다 긴 것은 아니지만, 사용이 가능한 자녀의 연령대가 매우 길게 잡혀있고 시간제 휴직이 매우 유연하게 설계되어있는 것이 특징이다. 스웨덴은 자녀가 영아인 시기동안에는 모성휴가를 통한 부모의 직접보육 중심으로 지원하고 유아기 이후에는 공보육시설의 제공을 통해서 여성의 노동시장복귀를 지원하는 국가로 유형화된다. 그러므로 모성휴가기간 자체는 길게 설정되어있지 않다.

스웨덴은 1995년에 ‘어머니의 달과 아버지의 달’을 도입하였다(daddy's quota). 15개월 중 한달은 아버지가 사용하되 만약 사용하지 않는 경우 어머니가 대신 사용할 수 없고 그 휴가자격은 자동 소멸되는 것이다. 2002년에는 전체 육아휴직 가능기간이 연장되면서 아버지에게 할당된 기간도 연장되었다. 2002년 이후 12개월은 부모중 누구나 사용이 가능하고, 그 중에서 2개월은 어머니만, 2개월은 아버지만 사용가능하다. 이것은 자녀가 만8세 될 때까지 아무 때나 사용할 수 있는 것이다. 시간제 육아휴직의 유연성(flexibility)도 확대되었다. 1/2 휴직과 1/4휴직, 그리고 1/8휴직까지 가능해졌는데 이것은 하루 1시간 단축근무가 가능하다는 것을 의미한다. 휴가기간 동안의 임금보전을 위한 재원은 부모보험(parental insurance)라는 조세에 가까운 사회보험으로 충당한다.

‘Use or Lose' 방식이라고 함.

■ 독일

독일은 전형적으로 여성의 어머니로서의 역할을 강조하는 보수주의적(또는 조합주의적) 복지국가의 유형을 대표하는 국가이다. 산전후휴가는 14주로 비교적 짧지만 육아휴직은 자녀가 3세 되는 해까지 가능하게 되어있어서 유럽국가 중에서도 긴 편에 속한다. 육아휴직 기간동안 자신의 임금(또는 임금의 일정비율)을 지급받는 것은 아니지만, 전업주부와 함께 육아휴직 중인 여성도 2세 미만의 자녀에 대하여 매월 약 $300 정도의, 다른 국가에 비해서 비교적 높은 수준의 양육수당(child-rearing benefits)을 받을 수 있게 되어있기 때문에 실제로는 장기간의 유급 육아휴직제도와 유사한 효과를 갖는다. 1995년 현재 약 70만명의 여성이 양육수당을 수급하고 있었는데 이 중에서 약 40만이 육아휴직 중인 여성이었다. 이 제도 하에서는 시간제근로를 하면서 수당을 받는 것이 허용되어 있음에도 불구하고 실제로는 수급자의 단 3.9%만이 시간제근로를 하는 것으로 조사되어있다.

이 기간동안 임금은 100% 보전된다. 하루에 $12.50은 maternity benefit으로 의료보험에서 지급되고 이를 초과하는 액수는 해당 여성근로자를 채용하고 있는 개별 사업주가 보충해 준다.

■ 영국

영국은 비교적 모성휴가제도가 인색한 편이지만 최근에 약간의 개선이 있었다. 평균 90%의 임금을 보전하는 산전후휴가가 이전에 18주이던 것이 2003년부터는 26주로 연장되었다. 우리나라의 육아휴직에 해당하는 부모휴가(parental leave)는 13주이지만 지금도 여전히 무급이다. 한편, 2003년에 2주의 부성휴가(paternity leave)가 도입되었는데 여성의 산전후휴가에 맞추어 배우자간호를 위하여 남편의 휴가를 가능하게 한 것이다. 이 기간동안 임금은 평균 90% 지급된다. 모성휴가와 부성휴가기간 동안의 임금보전을 위한 재원은 영국의 통합사회보험인 국민보험에서 지급한다.

한편 영국은 일하는 부모가 자녀를 보육시설에 맡기는 경우 그 비용의 상당부분을 세제혜택(tax credit)으로 보상해 주는 방식으로 육아를 지원한다. 혜택(credit)의 규모는 ① 소득수준(저소득층 유리) ② 자녀수와 나이 ③ registered childcare 비용지출인데, 최고 비용의 70%까지 환불받는다. 즉, 영국은 공보육체계를 갖추어 보육을 국가가 책임지는 방향으로 가지 못하였고, 모성휴가는 26주라는 비교적 단기간에 대해서만 소득을 보전해 줌으로써 여성이 1~2년 자녀를 키워놓고 직장으로 돌아가는 경력루트를 보편화하지도 못하였다. 전형적인 자본주의적(capitalist) 또는 잔여적(residual) 복지국가의 성격을 반영하여 보육을 시장에 맡기되, 그 대신 비용을 세제를 통하여 지원하는 방식을 취함으로써 여성노동을 공급측면에서 진작하는 시스템이라고 볼 수 있다.

■ 프랑스

프랑스는 여성의 출산양육과 경제활동의 문제와 관련해서 늘 두 가지 화두를 제기해왔는데, ‘조화(reconciliation)’와 ‘선택(choice)’이 그것이다. 프랑스는 주변국과의 전쟁이나 국력경쟁의 오랜 역사로 인하여 출산장려주의(pronatalism)가 전통적으로 강한 국가였다. 이 때문에 한편에서는 여성의 양육역할에 대한 사회적 보상의 의미를 갖는 아동수당과 같은 제도가 발달하였다. 그러나 다른 한 편으로는 조기교육이나 공화주의적 평등교육의 이념이 강하였기 때문에 영유아를 위한 보육시설에 대한 공공투자도 높은 수준을 유지했던 것이다.

그러나 최근 이러한 전통적인 정책방향에 중요한 변화가 나타나기 시작하였다. 첫째, 출산장려와 양육역할에 대한 보상의 의미가 강했던 양육수당제도가 변화하였다. 이전에는 셋째 이후의 자녀를 직접 양육하는 경우 지급하던 것을 1985년부터는 육아휴직 중인 부모도 받을 수 있게 되었고, 1994년에는 둘째자녀에까지 자격요건이 완화되어 대상이 확대되었으며 이 기간에 시간제근로도 가능해 짐으로써 육아휴직의 유급화와 시간제 육아휴직제도와 유사한 형태의 제도가 성립되었다. 둘째, AGED(allowance for childcare at home)이나 AFEAMA(Allowance subsidizing the employment of a licensed mother's assistance)와 같이 가정보육모 지원제도가 확대되었다. 1986년에 가정에서 보모를 고용하는 경우 보조금을 지급하는 AGED가 도입되었고, 1994년에 자녀연령을 6세까지로 연장하고 수당을 증액하였다가 1996년 다시 삭감되었다. 이런 제도는 외연상으로는 개별 가정에 선택의 폭을 넓혀준다는 의미와 고용창출효과가 있다는 논리로 정당화를 하였으나, 그 주 수혜자가 중산층이라는 점과 보살핌노동을 여성의 일로 규정하면서 저임금화하는 경향이 있다는 비판도 거셌다. 특히, Morgan(2002)는 ‘자유로운 선택(Libre Choix)’이라는 이념으로 포장하였지만 사실은 고실업과 사회보장체계의 재정문제에 대한 대응이었다고 주장하였다.

육아휴직 자체는 무급임.

요약하자면, 프랑스는 출산장려주의에 기대어 여성의 직접 양육을 지원하는 양육수당제도와 여성의 노동통합에 기여해온 공공보육시설의 두 가지 반대되는 인센티브를 창출하는 제도가 각각 발달되어있었다. 그러나 최근에는 양육수당의 성격이 육아휴직제도와 유사한 효과를 낳는 방식으로 변화하였고, 공보육의 기여가 줄고 민간보육의 기여가 확대되는 결과를 초래하는 변화가 있었다. 이 이외에도 부성휴가의 법제화 등과 같이 양육책임의 부부 공유를 강조하는 제도가 도입됨으로써 유럽국가 전반에서 나타나고 있는 변화의 추세를 공유하기도 하였다.

11일, 100% 임금보전.

VI. 주요쟁점과 정책방안

지금까지 우리 사회가 당면한 저출산과 여성의 낮은 경제활동참가율이라는 문제를 제기하고, 이를 염두에 두고 근로자의 모성휴가제도를 검토하였다. 우리나라의 모성휴가제도 관련 실태를 통계를 통해 살펴보고 선진국 제도의 동향을 살펴본 결과, 몇 가지 중요한 쟁점과 제도개선 과제가 드러났다고 본다. 먼저 가장 중요한 전제는 모성휴가제도는 여성을 노동시장에 안정적으로 통합하는데 도움이 되는 방식으로 설계되어야한다는 것이며, 이점은 선진국 제도가 지향하는 바이기도 하다.

앞서 제시한 이론적 분석틀과 실태조사결과에 근거해서 판단해 볼 때, 현재 우리나라 모성휴가제도에서 가장 중요한 결함이라고 할 수 있는 부분은 다음과 같은 세 가지 이다. 첫째, 모성휴가 기간동안의 임금을 개별 사업주가 부담함으로써 나타나는 문제이다. 이 때문에 여성과 남성이 노동시장에서 상이한 노동자, 즉 고용비용 면에서 차이가 나는 두 종류의 노동자로 취급되고 이는 여성고용의 확대에 걸림돌이 될 수 있다. 또한 개별 사업주의 부담은 여성노동자의 다수를 차지하는 비정규직 여성노동자의 경우 출산으로 인한 고용단절로 귀결된다. 둘째, 태아검진휴가와 유사산휴가의 미비로 인하여 ‘사회의 건강한 재생산을 위한 모성의 보호’라는 근본 취지에 충분히 부응하는 제도를 구성하지 못하고 있다는 점이 문제로 제기될 수 있다. 셋째, 제도 자체가 자녀양육의 역할을 여성이 담당하는 것으로 전제하고 있으며 이 문제에 대한 개선을 유도하려는 의지가 전혀 없다는 점이다. 현재 모성휴가는 거의 전적으로 여성이 사용하는 휴가로 제도화되어있어서 이 역시 여성노동자가 추가적이 비용이 필요한 노동력으로 인식되게 만들 뿐 아니라 전체 국가와 사회가 짊어져야할 사회재생산의 기본책임을 여성에게 일방적으로 지우고 있다.

1.  산전후휴가 급여의 사회보험화

논리적․현실적 근거

산전후휴가 전 기간의 급여를 사회보험화 하여야한다는 것은 가장 시급한 과제이다. 2001년 연장된 30일간의 급여는 고용보험에서 지급하고 있으나 산전후휴가 기간 90일중 60일 분의 임금을 아직도 기업이 부담하고 있기 때문에 남성에 비하여 여성을 고용하는 경우 사용자에게 추가적인 비용부담이 발생하고, 이는 기업의 여성고용기피의 원인을 제공하고 있음은 앞서 실태조사 결과로 드러난 바이다. OECD국가 뿐 아니라 전 세계적으로 산전후휴가 급여를 개별기업이 지급하는 국가는 거의 없다. 이런 부정적인 효과를 고려하여, 모성보호에 관한 ILO협약도 산전후휴가 시 임금을 보전하되 이 비용을 개별기업이 부담하지 않도록 할 것을 명시하고 있는 것이다.

더군다나 우리나라 여성노동시장의 특수성은 이 문제를 더욱 심각한 것으로 만들고 있다. 우리나라 여성근로자의 절반 이상이 영세사업장에 근무하고 있으며 70%가 비정규직인 상화에서, 산전후휴가급여의 개별 사용자 부담은 결국 영세사업장 또는 비정규직 여성근로자를 모성보호의 사각지대로 내모는 결과를 초래한다. 비정규직여성은 출산 후 계약해지나 계약기간 만료 등으로 결국 고용이 단절될 수밖에 없고 그렇지 않은 경우라고 하더라도 기껏해야 산후 회복기를 무급으로 지내고 이후 다시 재계약하는 수밖에 없는 것이다.

예산추계

현재 30일 분의 급여를 담당하고 있는 고용보험이 산전후휴가급여 90일 분 전체를 지급하는 방안을 강구해 볼 필요가 있다. 2003년에 산전후휴가급여 수급자가 32,133명이고 지급총액이 335.7억원이었던 점을 근거로 해서 볼 때 제도변화시에는 약 1475억원의 예산이 소요될 것으로 예측된다. 이것은 비정규직 여성수급자가 실질적인 수혜대상으로 포함됨으로써 약 12000명의 수급자 증가를 가정하고, 수급기간은 3개월, 평균 수급액은 110만원으로 가정하여 추산한 것이다. 현제도 하에서 1인당 월평균 수급액이 105만원이고, 비정규직여성이 수혜대상으로 들어오게되면 평균 수급액은 줄어들 것으로 예상하는 것이 합리적일 것이나, 현재 개별 사업주로부터 상한선 없이 임금의 100%를 받고있기 때문에 고용보험급여로 전환한다고 할때에도 상한선은 폐지되는 것이 현실적인 대안일 것으로 보고 평균 수급액도 약간 올라간 액수로 계산하였다.

※ 소요비용 추계 - 최대 1470억원.

산출근거: 수급인원: 45,000명(비정규직 여성수급자 증가),

수급기간: 3개월

평균 수급액: 110만원(급여 상한선 폐지)

건강보험재원활용 대안에 대한 검토

현재 고용보험이 비정규직 근로자에 대한 수혜율이 낮은 것이 사실이지만 제도적으로는 1인 이상 전사업장과 일용근로자를 포함하는 전체 임금근로자를 대상으로 하는 사회보험이기 때문에 고용보험의 산전후휴가급여 부담을 확대하는 것이 차선책이긴 하지만 현실적인 방안이라고 판단된다. 급여문제를 고용보험에서 해결하면서 비정규직 여성의 경우 이 기간동안 계약기간이 만료되지 않고 연장되도록 행정지도를 병행해야할 것이다.

산전후휴가 비용의 사회보험 부담 문제에 대해서는 오래전부터 이견이 존재해왔으므로 이 점에 대한 검토가 필요하다. 산전후휴가급여를 건강보험에서 지급해야한다는 견해가 그것이다. 이런 견해는 ① 대부분의 선진국에서 건강보험재원으로 지급한다는 사실과 ② 건강보험이 고용보험보다 피보험자가 많아서 보다 폭넓은 모성보호를 제공할 수 있다는 사실에 근거하는 것으로 여성계의 주된 의견이었다.

그러나 필자는 다음과 같은 근거를 가지고 우리나라의 현실에서는 고용보험에서 지급하는 것이 바람직하다고 판단하고 있다. 우선, 대부분의 선진국에서 건강보험의 재원으로 산전후휴가급여를 지급하므로 우리도 그렇게 하는 것이 정상적이라는 논리에 대하여 몇 가지 반박이 가능하다. 조세방식을 적용하는 국가가 아니라고 할지라도 스웨덴과 영국의 경우는 건강보험에서 지급한다고 할 수 없고, 더 나아가 네덜란드와 캐나다의 경우는 우리나라의 고용보험과 비슷한 성격의 사회보험에서 산전후휴가급여를 지급하고 있으므로 우리나라도 고용보험에서 지급하는 것이 선례가 없다고 할 수 없다.

나아가 이들 국가에서는, 우리나라의 고용보험에 해당하는 보험이 다른 기능이 없이 실업보험에 국한된 제도를 가지고 있는 한편, 이들 국가의 건강보험은 우리나라의 건강보험과는 달리 현물급여(benefit in kind) 이외에 현급급여(cash benefit)체계를 가지고 있다. 즉, 출산 이외에도 건강상의 문제로 근로를 하지 못하는 기간동안의 소득을 보전하는 취지의 급여체계(상병수당 sickness payment)를 갖추고 있다는 점이 우리와 매우 다른 점이다. 장기적으로 볼 때 우리나라의 건강보험도 이러한 현급급여체계를 갖추어야한다는 데에는 이견이 없지만, 가까운 시기에 이를 실현하기는 어렵다는 현실 또한 인정하지 않을 수 없다.

이밖에도 현재 우리나라 건강보험의 재정의 건전성이 매우 문제가 되고 있는 상황이라는 점과 지역가입자와 직장가입자의 재정이 통합된 상태에서 근로자에 대한 현금급여를 도입하기 어렵다는 점이 함께 고려되어야 할 것이다. 이 경우 수혜자를 임금근로자로 제한되는 것이 아니라, 임금근로여성에게는 이전 임금수준에 해당하는 소득을 보전하고 그 밖에 다른 여성에게는 보험료 기여수준에 따라 일정한 정도의 출산급여를 지급하는 방식으로 그 대상을 폭넓게 적용가능하다는 장점이 있지만 그 만큼 전 국민의 사회보험료 부담은 높아진다는 것과 건강보험제도의 대수술이 필요하다는 점을 감안하여야한다.

건강보험에서 산전후휴가기간동안의 급여를 지급하는 선진국에서도 소득활동을 하지 않던 여성이나 자영업 종사 여성에게는 영아와 산모의 기본생활보장을 위한 출산일시금을 지급할 뿐이지 산전후휴가급여는 피용자 대상의 건강보험에서만 운영된다.

우리나라에서도 건강보험 또는 일반회계예산의 재원으로 전체 출산여성에게 최소한도의 기본생활비를 지급하는 방안은 따로 강구되어야할 것이다.

영국은 노령, 장애, 사암, 상병, 출산, 실업, 산재를 모두 일괄하여 관리하는 국민보험에서 급여를 지급하는데, 피용자와 고소득자영자는 소득비례로 그밖에 다른 사람은 정액으로 갹출한다. 피용자 여성에게는 법정출산수당으로 임금의 90%를 지급하고 보험료를 갹출하였으나 법정출산수당 대상자가 아닌자에는 출산수당으로 주당 100파운드 정액지급한다. 독일은 건강보험에서 산전후휴가급여를 지급한다. 공적의료보험제도의 가입의무대상은 피용자와 연금수급자, 실업자이지만 자영자도 임의가입형식으로 가입할 수 있다. 따라서 전국민의 90%가 공적의료보험으로 관리된다. 피용자 여성은 출산수당으로 임금의 100%를 지급하고 자영업자등 임의가입자는 출산일시금으로 77유로를 지급한다. 출산급여의 경우 산한선이 있지만 상한선을 넘는 부분에 대해서는 개별 사업주가 그 차액을 지급하도록 되어있다. 프랑스의 경우 건강보험에서 산전후휴가급여를 담당한다. 건강보험은 지역보험이 없고 피용자제도와 비피용자(자영자)제도, 농업제도로 나뉜다. 출산현금급여는 피용자제도에만 있고 여성 피보험자의 출산시에만 지급한다. 일본도 건강보험에서 지급하는데, 건강보험은 피용자와 지역보험이 구분되어있고, 출산급여는 피용자인 피보험자에게만 지급된다. 출산일시금은 피용자와 지역보험의 피보험자 전체에 있다.

건강보험의 여성근로자 피보험자를 대상으로 산전후휴가급여를 지급한다고 할 때 대상자는 현재 고용보험 여성 피보험자보다도 많지 않은 상황이다. 따라서 건강보험에서 지급할 때 대상자가 많아진다고 하는 것은 피보험자가 아닌 수혜자나 지역 가입자를 염두에 둔 것인데 이들을 대상으로 휴가급여를 지급하는 제도를 설계하는 것은 현재로서는 비현실적인 안이라고 판단된다.

여성근로자의 출산 시 고용보장과 소득보장의 기능을 하는 산전후휴가급여는 고용보험에서 지급하는 제도를 우선적으로 마련하고, 전체 출산모와 영아를 위한 건강과 기본적인 생활보장은 건강보험제도 안에서 마련하는 것을 검토할 수 있을 것이다.

<표 13> 건강보험과 고용보험 피보험자 현황(2002년)

	고용보험	건강보험
	근로자	근로자	직장 소계 (교원,공무원 포함)	지역 (세대주)
남성	4,832,458	4,872,022	5,832,545	6,461,985
여성	2,338,819	2,051,970	2,490,539	2,239,138
전체	7,171,277	6,923,992	8,323,084	8,701,123

2. 산전후휴가제도의 미비점 보완: 태아검진휴가와 유사산시 산후휴가 적용

앞서 실태조사에서 나타난 바에 따르면, 임신한 여성근로자의 태아검진이나 유사산시 건강회복에 필요한 휴식은 주로 연월차휴가나 병가가 이용되고 있어서 여성근로자의 건강보호의 문제가 제도적으로 뒷받침되고 있지 않다고 볼 수 있다.

태아검진휴가를 연월차휴가나 병가로 이용한다면 실제로 검진을 받을 수 있는 시간을 확보할 수는 있겠으나, 임산부의 경우 연월차의 거의 대부분을 태아검진을 위해서 사용해야한다는 문제점이 있으며 이것은 사회재상산과 관련된 출산기능을 개별 여성이 해결해야할 문제로 방치한다는 의미가 된다.

특히 유사산휴가의 경우는 새로운 휴가제도의 도입을 논의하는 것이 아니라 기존의 산전후휴가제도가 제도적으로 불완전하므로 보완하는 성격을 갖는 것으로 보는 것이 타당하다. 유산이나 사산도 정상적인 출산의 경우와 마찬가지로 여성 건강에 일시적인 손상을 초래하고 회복을 위해서는 일정한 휴식을 필요로 하기 때문에, 대부분의 국가에서는 유산 또는 사산한 개월 수에 근거하여 일정한 산후휴가를 부여하고 있다.

태아검진휴가나 유사산시 산후휴가도 역시 그 비용은 사회보험으로 처리하여야하며 이를 개별 사업주의 부담으로 남겨놓아서는 안된다. 급여를 사회보험화한다는 것을 전제로 논의할 때, 1년에 5만 명이 채 안되는 출산근로자와 5천명 내외의 유사산근로자에게 적용될 모성휴가제도의 보완을 두고 기업의 경쟁력저하를 운운할 필요는 없을 것이다.

3. 성평등한 양육책임 확산: 배우자 출산휴가 도입과 육아휴직의 부모할당

육아휴직급여 인상 및 기간 연장과 가족간호휴가 도입은 여성계의 요구가 있고 정부에서도 검토해 온 정책이지만, 필자로서는 여성고용촉진이나 출산율제고를 위해서는 장기간의 육아휴직보다 보육서비스의 확충이 보다 효과적이라는 연구결과(P. McDonald(2000), S. Taskinen, European Observatory on Family Matters Annual Seminar(2000) 등)와 여성이 주로 사용하는 휴가기간의 연장은 장기적으로 볼 때, 여성의 경제적 지위 향상에 도움이 되지 않는다는(Klerman & Leibowitz 1995, Rosen 1999) 기존의 연구결과에 근거해 볼 때, 현재로서는 정책추진의 시급성이 낮다고 판단하여 제안하지 않는다.

모성휴가제도와 관련하여 당면한 다른 과제는 모성휴가제도가 전적으로 여성이 사용하고 여성을 위한 제도로 남지 않게 하는 것이다. 모성휴가제도가 현재 우리나라 여성이 지고 있는 자녀양육역할을 강화하는 방향으로 가서는 안 되기 때문이다.

이 점을 염두에 두고 제도를 개선할 경우 시급히 도입되어야할 것은 배우자출산간호휴가와 육아휴직기간의 부모할당이다. 배우자출산휴가는 배우자가 출산 한 경우 남성근로자에 2주의 유급 휴가를 보장하는 것으로, 앞서 밝혔듯이 EU 국가들에서는 빠르게 확산되고 있다. 휴가기간 동안의 급여와 운영은 여성의 산전후휴가에 준한다.

육아휴직기간의 부모 할당은 스웨덴의 사례를 참고할 수 있는데, 아버지의 달과 어머니의 달 도입하여 8개월은 부모 중 누구나 사용 가능하게하고, 2개월은 아버지만, 다른 2개월은 어머니만 사용 가능하게 하는 것이다. 사용하지 않을 경우에는 다른 사람이 대신 사용할 수 없고 자동소멸 되도록 한다.

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