적극적조치(AA:affirmative action)의 개념과 시사점

1. 적극적조치는 어떻게 시작 ․ 발전 되었나

적극적 조치는 원래 미국사회에서 인종차별을 불식시키기 위하여 시작된 반차별 정책(anti-discrimation policy)의 하나이다. 그러나 반차별만으로는 인종간의 실질적인 평등을 이룩할 수는 없었다.

따라서 반차별 정책에서 한 걸음 더 나아가 경쟁의 조건을 같이 해주기 위한 정책적 배려로서 적극적 조치가 시작되었다. 미국의 적극적 조치는 이러한 과거 차별에 대한 보상과 현재의 왜곡된 불평등 상황을 고치기 위한 치료책으로 흑인과 여성에게 이를테면 채용 ․ 승진 ․ 훈련 등에서 백인과 남성보다 우선적 기회를 제공해 주는 정책인 것이다

◈ 적극적조치의 필요성에 대한 개념

오랫동안 쇠사슬에 발목이 묶여있던 사람을 풀어주고 이제 자유니까 달리기 경주를 하자고 하는 것은 언뜻 보기에는 공정한 것 같지만 사실상 불공정 하다는 것이다.

여기서 족쇄를 풀어주는 것은 이른바 반차별 입법이나 정책이 될 수 있다. 그러나 족쇄에서 풀려났다고 해서 곧장 성한 사람과 달리기를 할 수 있는 것은 아니다. 만약 성한 사람과 달리기를 하려면 건강을 되찾고 운동도 해서 다른 사람과 동등한 입지에서 경주를 할 수 있도록 해준 다음 경주를 하는 것이 공정하다는 것이다.

- 존슨대통령이 하버드대학 졸업식에서 연설한 내용중에서 -

미국의 적극적 조치는 1941년 루즈벨트대통령 시절 인종에 근거한 고용차별을 금지하는 행정명령을 시작으로 지속적으로 발전하였고, 고용차별과 관련하여 적극적 조치라는 용어가 처음 등장하는 것은 1961년 케네디대통령 시절이었다.

1964년 민권법 제7편이 통과되면서 인종 ․ 피부색 ․ 종교 ․ 성 ․ 국적 등에 근거한 차별금지가 명문화 되었고, 특히 25명 이상을 고용하는 민간 및 공공사업장에서의 고용평등기회를 보장하기 위해 필요하다면 법원은 적극적조치를 명령할 수 있도록 명기하였다.

이후 1965년 존슨대통령은 케네디 대통령의 행정명령을 보완한 행정명령(제11246호)을 공포하여 연방정부와 10,000달러이상의 계약을 체결하는 사업자는 인종 ․ 피부 ․ 종교 ․ 국적 등에 의해 차별을 해서는 아니 되고, 이들이 신분에 상관없이 고용되고 처우 받도록 적극적 행동을 취하도록 하였으며,(이 조치는 우리나라에『계약준수제』로 소개된 정책이다) 노동성 연방계약준수국에게 이 명령을 시행할 감독권한을 부여하였다.

한편 여성에 대한 차별금지와 고용기회 증진을 적극적조치에 포함한 것은 1967년도 였다

2. 적극적조치의 기본원칙과 내용은

적극적조치의 기본원칙은 성별 ․ 인종 등 타고난 특질에 기초한 고용차별은 잘못된 것이므로 이를 시정하여야 하고, 차별에 의하여 왜곡된 노동시장의 구조를 바로 잡아 공정한 경쟁이 이루어지게 하여야 하며, 나아가 소극적인 『차별 안하기』로는 그간의 차별로 인하여 불평등에 시달리는 집단의 고용평등을 실현할 수 없으므로 좀더 강도 높은 정책을 시행하여야 한다는데 중점을 두고 있다.

적극적이라는 의미는 만일 채용에 있어 후보자의 조건이 동등하다면 여성 또는 소수민에게 우선권을 부여하자는 것이지 무자격자에게 부당하게 특혜를 베푸는 것을 뜻하는 것은 아니다.

이에 대하여 일부에서는 한정된 자원을 두고 경쟁을 벌이는 상황에서 여성과 소수민이 더 많은 몫을 차지하면 백인인 남성에게 돌아가는 몫이 줄어들 수 있으므로 백인 남성 등 다수집단에 대한 역차별 문제를 거론할 수도 있다.

그러나 역사적으로 오랜 차별관행으로 경제적 구조에서 불리한 입장에 있는 여성과 소수민에게 능력을 발휘할 수 있도록 문을 열어주는 것 역시 사회정의에 부합되는 정책이므로 이러한 과정에서 기득권자들의 이익이 감소하는 것은 전체사회가 얻는 이익(적극적 조치를 통하여 여성과 소수민이 제자리를 차지하면 사회적 화합을 증진시키고 집단간 분쟁과 갈등이 줄어들어 사회적, 경제적 효율성이 훨씬 증가)에 비한다면 역차별의 손실은 사회적으로 용인될 수준이라고 할 수 있다.

적극적조치는 단일한 정책이나 프로그램이 아니다. 이것은 여러 중복되는 종류의 정책 및 프로그램 뿐 아니라 고용분야에만 국한된 것이 아니고 교육, 사업, 조합성원 등 다양한 분야에 적용되며, 소극적 차별금지부터 소수민 특별우대, 할당(quatas)에 이르기까지 그 방법도 다양하다

미국에서 실시한 적극적조치 형태를 보면

교육부문에서는 대학입학에서 소수민을 우대하는 정책들이 있고,

고용분야에서는 채용 ․ 승진 ․ 배치 ․ 훈련 ․ 노동조합가입 ․ 해직 ․ 해고 등에서 여성 및 소수민에게 혜택을 주는 것 등이 있으며,

기업가들에 대한 배려로는 여성이나 흑인과 같은 소수민이 소유한 기업은 공공사업 계약에서 우선적 배정을 받도록 하거나, 은행에서도 우대조치를 해주는 것 등이 있다.

적극적 조치는 앞에서와 같이 민권법 제7편과 행정명령에 의하여 발효되었는데 미국도 시행초기에는 구체적 지침이 없이 시행되고 법원에 제소된 소송에서 결정된 사법적 명령이 시행지침의 역할을 하였다.

이후 시행착오를 거쳐 1974년에 대략의 지침서가 마련되었는데, 이 지침에 의하면

사업주가 적극적 조치를 시행하기 위해서는 고용실태 조사와 분석을 통해 여성과 소수민이 과소 고용되어 있는 직무와 직위를 찾아내고, 여성과 소수민을 적정 활용 수준만큼 충원할 목표인원을 정하는데, 목표인원은 일률적으로 강제하는 것이 아니고 기업 특수성을 감안하여 자율적으로 정한다.

그리고 목표달성기간(예컨대 5년)을 정하고 매년 얼마만큼 소수민을 충원할 것인지 시간표를 짜고, 목표와 일정표에 따라 여성과 소수민의 고용기회를 확대해 나가며 일정기간 진척정도를 점검하게 된다.

적극적 조치를 시행하기 위하여 가장 중요한 것은 목표와 시간표를 정하도록 하는 것이다. 그러나 적극적 조치 시행지침에는 구체적으로 어떤 자료와 어떤 방법을 사용하여 과소고용을 판단하고 목표와 시간표를 정한다는 규정이 없다. 말하자면 목표와 시간표를 정하는 것은 어디까지나 고용주체의 재량과 판단에 의하도록 되어 있다.

그러나 미국에서는 대체적으로 인구통계, 노동력통계, 특정직위에 자격을 갖춘 여성비율을 기초로 산정된 기준(예 : 의과대학에 여성의 비율이 20%라면 의료기관의 의사충원에서 여성을 적어도 20%충원하도록 하는 것)에 의하여 판단하는 것이며, 가장 많이 사용하는 방법으로 법원의 판례를 통하여 확립된 4/5(four-fifth rule)규칙을 적용하는 것이다.

(예시) 남성이 25명이 지원하여 15명이 선발되었다면 합격률은 60%이나, 여성이 20명이 응시하여 5명이 채용되었다면 합격률이 25%이다. 남성합격율에 4/5율을 적용하면 48%를 계산 해낼 수 있는데 이는 여성채용율이 적어도 48%는 되어야 한다는 의미이다.

따라서 이 경우에는 여성합격인원을 최소한 9명으로 늘리는 목표를 세워야 차별하지 않았다는 판정을 받을 수 있다는 것이다.

3. 적극적조치의 효과는

미국의 적극적조치의 목표는 크게 두 가지로 나누어 살펴볼 수 있다.

첫째는 여성과 소수자의 전반적 고용상황 개선, 즉 고용비율을 제고하는 것이고,

두 번째는 백인 남성 대비 소수자 및 여성의 고용지위를 향상시키는 것, 즉 블루칼라 직종에서의 여성과 소수자 집단의 고용집중을 개선하고 이들에게 보다 높은 고용지위를 보유할 수 있는 기회를 제공하는 것이 그것이다.

미국에서 적극적조치의 일환으로 실시한 『계약준수제』의 효과에 대하여 평가한 것을 소개하면,

○ 적용대상기업의 고용율 증가((Pineda, 1983)

구 분	여성고용비율	사무․관리직 여성비율	전문직
1966년	31.5%	10%미만	14%
1979년	40.0%	18.1%	35.5%

○ 총 70,000개 기업에 대한 심층 조사 결과(Leonard, 1984)

『계약준수제』시행으로 1974년 이후 고기술 화이트칼라직무에 소수자집단과 여성이 진출하는 데 긍정적인 영향을 미쳤음

○ 1984년 발표된 보고서(Citizen's Commission on Civil Rights)

연방정부와 계약을 맺은 기업에서는 여성의 고용비율이 15.2% 증가한 반면, 그렇지 않은 기업에서는 2.2%에 불과하였고, 중간급 이상 관리직에서도 여성의 수가 계약 기업의 경우 더 많았다.

○ 연방계약준수국의 자체평가

적극적 조치 프로그램으로 인해 여성이 관리직으로 크게 진출하였고, 1970년 관리직 내 여성비율은 단지 10%에 불과하였으나 1993년에는 29%로 증가하였다.

○ 연구결과(Holzer and Neumark, 2000)

적극적 조치 실시기업에 근무하는 여성과 소수집단의 자질(교육정도)은 비실시 기업보다 낮았지만, 그들의 성과에 대한 평가는 낮지 않았다.

또한 적극적 조치 실시기업은 미실시 기업보다 더 광범위하게 인적자본을 찾고, 더 많은 흑인과 여성을 이끌어 들이며, 공식적 성과평가에 더 의존하고 더 많은 훈련 기회를 제공한다.

소규모 기업의 경우 여성의 채용과 생산성간에 어떠한 관계도 발견할 수 없었지만, 대규모 기업에서는 더 많은 여성을 고용할수록 그 기업의 성과가 높은 것으로 나타났다.

4. 우리나라에 대한 시사점

미국의 적극적 조치는 노예제와 인종차별이라는 특이한 역사의 산물로 이러한 차별에 대한 보상과 차별의 결과로 유발된 왜곡된 구조를 치유하는 사회적 노력으로 고안된 것이다.

이와 같이 미국의 적극적 조치는 무엇보다도 정의와 평등을 실현하기 위한 정책프로그램으로 공정한 경쟁을 할 수 있는 기반을 마련하는데 중점을 두고 있다 흑인들이 족쇄에서 해방되었다 하더라도 취약해진 경쟁기반으로는 공정한 경쟁을 할 수 없기 때문에 반차별 고용관행 정착과 우대적 대우 양축으로 고용평등을 이룩하는 것이다

여성의 경우 적절한 역할모델과 네트웍이 부족할 뿐 아니라, 자녀양육의 일차적 책임자로서 노동시장에서의 경쟁력이 떨어지고, 이로 인해 지속적인 차별의 대상이 되어온 만큼 여성의 고용평등이 확보되기까지 적극적 조치가 잠정적으로 실시될 필요가 있다.

우리나라는 1989년 남녀고용평등법 제2차 개정시 “현존하는 차별을 해소하기 위하여 국가, 지방자치단체 또는 사업주가 잠정적으로 특정성의 근로자를 우대하는 조치를 취하는 것을 차별로 보지 아니 한다”라고 규정함으로써 여성고용차별을 효과적으로 해소하기 위하여 잠정적으로 여성을 우대할 수 있는 법적 근거를 마련한 바 있다.

실제로 제한된 의미의 적극적 조치로서 여성공무원 채용목표제, 관리직 여성공무원 임용목표제, 공기업 여성채용 인센티브제 등이 실시된 바 있지만 이와 같이 공공부문에 한정된 할당제의 파급력은 미미한 형편이고, 현재 거의 시정되지 못하고 있는 간접차별의 예방을 위하여 보다 효과적인 적극적조치의 실행을 위해 미국의 계약준수제와 같이 국가와 계약을 체결하고자 하는 일정규모 이상의 민간기업에게 고용평등이행계획서를 제출할 수 있도록 하는 방안이 모색되어야 한다.

적극적 조치는 기존 보수세력이 구축한 사회구조의 틀을 깨는 가장 효과적이고 진보적인 정책이다. 비록 계약준수제를 통한 적극적 조치의 실시가 여성과 같이 명백하고 주된 차별의 대상에 한정되어 실시된다 하여도 궁극적으로 인적자원관리의 합리화와 공정성 확보를 통해 고령자나 장애인, 학벌이나 출신지역, 고용지위에 따른 차별 역시 추가적으로 시정되는 효과를 기대할 수 있으므로 완전한 미국식제도와 같은 계약준수제 도입은 아니더라도 기업의 부담을 적게 하면서 우리나라 실정에 적합한 적극적 조치 도입을 시도할 필요가 있다.