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한국의 단체교섭구조와 사회적 대화의 발전을 위한 제언

ILO 사회적대화국/아태지역사무소

결사의 자유와 관련된 쟁점

노사관계 상황에 대한 제 논의는 몇몇 법 조항과 몇 가지 국제적으로 인정되는 노동조합 권리 간에 불일치함이 존재하는 점을 염두에 두어야 한다. 이와 관련하여 결사의 자유 위원회는 지난 10 여 년 동안 대한민국 정부에 대해 제기된 진정을 심의해 왔음을 기억할 필요가 있다. 현재 계류 중인 진정 건 (사건 1865호)은 3개의 전국 노동조합 조직과 국제자유노련이 진정한 것으로 1996년에 결사의 자유 위원회에 회부되었다. 이 건에 대한 가장 최근 심의는 2003년 6월에 이루어졌는데 다음 사항과 관련된 법 조항의 개정을 권고하였다. 공무원의 단결권 보장, 기업 단위의 복수 노조 합법화, 노동조합 전임 간부에 대한 임금 지급 금지 철폐, 단체 교섭에 대한 신고되지 않은 제 3자의 개입에 대한 처벌 조치 삭제, 해고 노동자 및 실업 노동자의 노동조합 가입 및 임원 피선출 금지 조항 삭제, 직권중재 제도가 엄격한 의미로써의 필수서비스 또는 국가의 이름으로 권한을 행사하는 공무원에 만 적용한다는 보장 조치, 노동자들이 정당한 노동 쟁의를 전개할 수 있는 권리가 실제적으로 부정되는 것을 방지하기 위하여 형법 상의 업무방해 조항 개정. 파업에 참여하는 노동자에 대해 빈번히 구속-투옥하는 것과 관련하여 결사의 자유 위원회는 폭력 행위를 범하지 않는 한 현재 노동법을 위반한 노동조합 조합원에 대해 불구속 수사 관행을 확립하겠다는 최근 발표된 정책을 온전하게 시행할 것으로 장려하였다. 결사의 자유 위원회는 이 모든 쟁점들에 대해 계속 심의하고 있으며 정부가 결사의 자유 위원회의 권고를 이행하는 것을 지원하기 위한 ILO 자문단 방문이 올 해 말에 예정되어 있다.

1. 노사관계와 사회적 대화 경향

한국의 노사관계는 매우 유동적인 상태에 있다. 대한 민국 (이하 한국으로 함)의 각 주체들, 즉 정부, 노동자단체들, 그리고 사용자단체들은 현재 노사관계 체제의 구조와 기능에 근본적인 문제가 있다는 데 동의하고 있다. 그러나 이들은 그것의 근원적인 원인과 가능한 처방 방안에 대해서는 이견을 보이고 있다.

노동자단체들은 현 상태에 대해 불만이다. 이들은 정당한 권리가 상당 부분 부정되고 있다고, 자신들의 목소리가 무시되고 있다고, 그리고 1997년 경제 위기에 따른 경제 조정과 관련된 비용에서 부당하게 큰 몫의 부담을 떠안았다고 느끼고 있다. 따라서 노동조합들은 산별노조의 건설을 통해 교섭력을 강화해서 조합원들의 권리와 이해를 사수해야 한다고 느끼고 있다. 이러한 입장에 따라 노동조합들은 지난 몇 년 동안 조직 체계를 전환하여 이전보다 높은 집중성을 이루어내고 있다. 2002년 노동조합에 가입하고 있는 노동자들의 26.6% - 민주노총 소속 노조에는 42.9%, 한국노총 소속 노조에는 15.6% - 가, 위기 이전 수준보다 훨씬 높아진 비율로 산별노조에 조합원으로 있다. 이는 보다 많은 노동조합 조합원들이 대표성의 범위가 기업 단위를 넘어서는 노동조합을 통해 대표되고 있음을 보여주고 있다.

사용자들과 이들의 결사체들도 현재 상황에 만족하지 않는다. 이들 입장에서는 한국의 노사관계에는 두 가지 주요 문제가 있다. 즉 노동조합의 온당하지 않은 요구와 노동조합에 의한 - 특히 노동쟁의 과정 속에서 - 기존 노동법의 위반을 문제시하고 있다. 나아가 사용자들은 한국의 기업 환경에서 노동 관련 규칙들이, 특히 정리해고와 관련하여,  과도하게 경직되어 있으며 이는 특히 (중국과 같은) 저비용 국가로부터 오는 경쟁에 대응할 수 있는 능력을 위협한다는 불만을 갖고 있다. 사용자들은 기업 단위를 넘는 차원의 단체교섭을 경영권에 대한 제약이라고 생각하며 반대하고 있다. 이들은 산별노조가 기업단위의 노사관계를 불필요하게 과격화시키는 요인이 된다고 주장한다.

몇몇 개선을 이루어낸 노력에도 불구하고 그간 여러 정권에 걸쳐 정부는 건전한 노사관계에 요구되는 제도적 인프라를 창출하는 데 실패하였다. 결사의 자유와 단체교섭권에 대한 제한은 노사관계의 제도화를 불필요하게 지연시켰다. 이로 인해서 법의 정당성이 심각하게 훼손되었으며 노사관계 영역에서의 법 집행의 효율성이 감소되었다. 노사관계의 문제들이 한국의 경제 성과 및 외국 투자자들이 한국에 대해 느끼는 매력에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 우려가, 특히 정부 차원에서, 강하게 제기 되고 있다.

이상하리만치 높은 파업 수치는 한국의 노사관계가 제대로 작동하지 않는다는 분명한 지표이다. 수량적 지표들, 특히 파업으로 인한 노동손실일수는 한국이 노사관계가 전통적으로 대립적인 이탈리아와 프랑스보다 더, 그리고 일본, 독일, 또는 스웨덴보다는 훨씬 더 대립적이라는 것을 보여주고 있다. 그리고 상당수의 경우 한국의 파업은 비 일반적인 긴장과 폭력적 상황과 연계되어 있다.

노동시장의 이중화가 증대하고 있다. 대기업과 중소기업 간의 임금 격차가 확대되고 있다. 1997년 300인 이상 사업장의 정규직 노동자의 총임금은 300인 미만 사업장의 정규직 노동자의 총임금보다 32% 높았다. 2002년에 들어 이 격차는 48%로 확대되었다. 실업률이 정상적인 규모 - 2002년에 3.4% (1998년에는 7.6%에 달했다) - 로 돌아왔으나 젊은 사람들 사이에는 상당히 높은 수준에 있다. 노동시장 이중화의 심화는 기존 노사관계 관행이 노동시장 성과에 부정적인 결과를 초래하지 않는가라는 논쟁을 촉발시켰다. 이러한 주장은 노동조합과 교섭구조 그리고 노동시장 성과간의 연계성을 조심스럽게 검토하지 않고는 제대로 논의될 수 없다.

노사관계 행위자들은 노동의 세계에 존재하는 다양한 이해와 단위 주체들을 대표하는데 있어 어려움을 겪고 있다. 노동조합 조직률은 비교적 관점에서 볼 때 낮은 편이다. 2001년에 12%였다. 그리고 조합원은 대부분 대기업 노동자들로 구성되어 있다. 실제로 15,000명 이상 사업장의 조직률은 76%이며 30-99인 사업장 조직률은 5.4%이고 10-29인 사업장에는 0.9%만 조직되어 있다. 중소기업의 노동자들과 대부분의 비정규직 노동자들은 현재 노동조합의 구성원 밖에 존재한다.

) Jong-Il You and Ju-Ho Lee, Economic and Social Consequences of Globalization: The Case of South Korea. New York: Center for Economic Policy Analysis, Working Paper No. 17, February 2000: 16,

사용자단체들도 도전에 직면해 있다. 사용자들의 정상 조직들은 회원 조직의 단체교섭 전략을 형성하는데 큰 기여를 하지 못하고 있다. 부문 또는 업종 차원의 사용자조직은 일반적으로 존재하지 않는다. 한국 사용자 측은 현재 노사관계 상태에 대해 매우 비판적이지만 한국의 빈곤한 노사관계를 변혁하는 데 사용자들이 효과적으로 기여할 수 있는 능력이 없다는 견해가 광범위하게 공유되고 있다.

사회적 대화에 대한 정부의 의지가 빈번히 실패를 거듭함에 따라 사회적 파트너들은 정부가 사회적 대화에 대한 정치적 의지가 있는지 그리고 대화를 유지하기 위한 적절한 정책 조치를 갖고 있는지에 대해 의문을 품고 있다.

위에서 언급한 많은 경향들(노동조합의 집중화, 노사 대립, 노동시장 이중화 등)은 최근 몇 년 동안 계속 존재해 왔는데 1997년의 경제 위기가 이를 가속화시켰다. 노동자들이 고용안정과 지속적인 생활 수준의 향상에 익숙해 진 한국 사회에서 경제 위기는 커다란 충격이었다. 대기업들이 대규모 인력 감축으로 대응한 이러한 가혹한 위기의 경험으로 인해 노동자들은 더 이상 사용자들을 신뢰하지 않게 되었다. 이들이 얻은 교훈은 자신들을 방어할 수 있는 방법은 대화보다는 단체행동에 있다는 것이었다. 1997년의 위기는 사업장 단위에 존재하던 경영진과 노동자간의 암묵적인 사회계약의 붕괴를 가져왔으나 명시적이거나 암묵적인 새로운 사회계약은 아직 나타나지 않았다.

경제위기는 공공부문과 민간부문 모두에 새로운 역학을 창출한 것으로 보인다. 민영화, 구조조정 그리고 고용불안의 심화 등으로 인해 공공부문의 노사관계는 적절한 조치가 취해지지 않는 한 불안정해 질 것으로 전망된다. 민간부문에서는 기업별 노동조합에서 산별노조로의 점진적인 변동이 진행되고 있다. 이의 궁극적인 목표는 산업 차원의 단체교섭을 이루어내는 데 있다. 이러한 상황의 변화가 제기하는 도전에 대해 노, 사, 정 행위자들은 원만한 노사관계 체제를 구축하고자 한다면 자신들의 전략과 접근법을 조심스럽게 점검할 필요가 있다.

이 전문가 검토 문서에는 한국의 노사관계에 대한 분석과 그것의 개선에 대한 제언들을 담고 있다. 주요 쟁점에 대해서 몇 가지 사전적 설명이 필요하다고 판단된다.

첫째, 사회적 대화는 다양한 노사관계 체제에서 왕성하게 진행 될 수 있음을 상기할 필요가 있다. 보다 구체적으로는 성공적인 사회적 대화는 거시적 차원의 사회합의주의의 존재를 필수조건으로 전제하지 않는다. 아일랜드, 이탈리아 그리고 그 외 몇몇 나라에서의 최근 경험에서 볼 때 이전에 전제 조건으로 인식되었던 것이 아닌 다양한 조직적 구조에서도 정상조직 차원의 사회적 대화가 안정적으로 진행될 수 있음을 보여준다. 이들 나라에서는 (특히 아일랜드에서) 최근 몇 년 동안 성공적인 사회협약이 협상을 통해 체결되었다. 그러나 이들 나라들의 노사관계 체제는 전통적인 신사회합의주의 모델에서 이야기되는 것보다는 분권적이다. 그리고 (1980년대까지) 일본의 경험은 조정·조율된 기업별 차원의 단체교섭이 중앙화된 체제에서와 같은 노동시장적 그리고 거시경제적 결과를 만들어 낼 수 있음을 보여주고 있다.

둘째, 정책 논의에서 가끔 혼동되는 두 가지 사안 간의 연계성을, 즉 산별노조주의와 산업차원(또는 업종차원)의 단체교섭을 띄어놓아야 한다. 전자가 필수적으로 후자를 담보하지 않는다. 몇몇 선진산업국가의 사례(미국, 영국, 아일랜드 등)에서 볼 수 있듯이 전국 차원에서 산업 또는 업종 단위로 조직된 노동조합조직의 지부와 개별 기업의 경영진간에 기업 단위의 단체 교섭이 존재한다. 한국의 경우에서도 노동조합 조직이 산업 차원에서 구성되어 있는 상태와 비교적 분권화된 교섭구조가 병존하는 노사관계 체제가 성립될 수 있는 가능성을 배제할 수 없다.

셋째, 단체교섭의 조정·조율과 중앙/집중화는 두 개의 별개의 것이라는 점을 강조할 필요가 있다. 조사단이 한국을 방문했을 때 분권화된 교섭이 최적이하의 노동시장 결과를 낳으며 따라서 단체교섭 구조가 중앙/집중화되어야 한다는 주장을 종종 접할 수 있었다. 그러나 분권화된 체제에서도 조정·조율이 잘 이루어질 수 있음을 지적할 필요가 있다.

마지막으로 이 보고서는 한정된 기업과 업종 특히 노사관계가 원활하지 못하거나 새로운 도전이 제기되고 있는 영역  을 살펴본 것에 기초한다. 많은 기업과 업종에서 노사관계가 원활하게 기능하고 있다는 것을 기억할 필요가 있다. 이 보고서에서는 한국의 노사관계에서 가장 문제가 되고 있는 측면들, 특히 노·사·정 행위자들에게 가장 큰 고민이 되고 있는 측면들에 초점을 두고 있다.

2. 단체교섭과 대표 구조의 개선

산별노조와 산별 단체교섭으로의 전환

한국의 노동조합들은 기업별 노조에서 산별노조로의 전환을 이루어내는 데 전력을 다하고 있다. 이러한 전환 노력은 한국 노동조합운동의 특히 1987년 이후 독립적인 노동조합의 출현 때부터 자리잡은 연대성에 기원한다. 그런데 최근 이러한 연대성은 1997년 경제위기라는 강력한 촉매제를 접하게 되었다.

경제위기 과정에 단행된 대규모 인력 감축/정리해고는 노동자들과 이들의 노동조합 지도자들에게 고립된 기업별 노조로서는 대규모 구조조정에 대응할 수 없다는 인식을 심어주었다. 그리고 특히 중소기업의 노동조합들은 자신의 취약한 교섭력으로 인해 사용자의 부당노동행위에 대응하는 것이 매우 어려워진다는 인식을 갖게 되었다. 즉 몇몇 기업별 노동조합은 자신들이 동원할 수 없는 넓은 조직 구성원들로부터 확보할 수 있는 지원을 대가로 일정한 교섭의 자율성을 포기할 필요가 있다는 인식을 갖게 되었다. 고용 위기의 경험, 특히 기업 차원에서의 비정상적으로 높은 대립과 불신(특히 몇몇 업종에서)은 노동자들과 노동조합 지도자들에게 산별노조의 힘을 동원할 필요성을 인식하게 하였다. 이는 산업차원에서 노동자들을 동원할 수 있는 힘을 확보하여 개별 기업 사용자에 대한 대응력을 창출하여 교섭력을 강화하여 일자리를 지키겠다는 생각이었다. 이 전략은 기업 단위를 벗어난 산업 차원의 노동조건의 균등화를 이루겠다는 것을 필연적으로 목표로 삼지 않는다. 노사관계 행위자들과 연구자들 그리고 산별노조를 주창하는 자들 사이는, 현재 진행되는 산별노조로의 전환이 기업간 노동조건의 차이 때문에, 산업 차원의 임금 결정과 노동조건 결정으로 필수적으로 이어지는 것은 아닐 수 있다는데 동의가 이루어져 있는 것으로 보인다.

그러나 이와 함께 조율조정 기능이 작동하지 않는 단체교섭 구조와 경제의 각각의 층위에서 발생하는 단체행동이 부정적인 노사관계 상의 결과를 초래할 수 있는 잠재성이 있음에 많은 고민이 있는 것도 사실이다.  사업장 차원의 비정상적인 대립적 노사관계를 배경으로 진행되고 있는 현재의 산업 차원의 단체교섭은 산업 차원과 기업 차원에 바람직하지 않은 단체교섭 행태를 낳고 있다. 이는 특히 금속산업에서 두드러진다. 중복되는 교섭 수준, 산별교섭으로 포장된 실제적인 기업별 교섭, 그리고 모든 층위에서 발생하는 다중적인 파업 등이 그 모습이다.

그러나 산업 차원의 단체교섭이 모든 부분에서 문제가 되는 것은 아니다. 예를 들어 은행 업종에서의 산별 단체교섭은 비교적 원활하게 이루어졌다. 몇몇 사용자에 의하면 산별 단체교섭이 개별 기업 입장에서 혜택이 되는 점이 있었다고 한다. 기업 단위에서 다루어질 수밖에 없는 몇몇 중요한 사안이 산업 차원에서 다루어져 해결되었다는 것이다. 즉 은행 부분에서는 산업 차원과 기업 차원간의 효과적인 단체 교섭의 분업 구조가 성립된 것이다. 따라서 단체교섭의 비용이 중복되지 않았다.

은행 부분에서 비교적 긍정적인 결과가 나온 것은 몇 가지 다음과 같은 다양한 요인에서 비롯된 것으로 판단된다. 1980년대 이전의 산별 교섭의 경험, 기업 차원의 원만한 노사관계, 노동조합이 요구한 산별교섭에 대한 사용자들의 실용적 수용, 사용자들의 산별 차원의 조직 형성, 그리고 사용자와 노동자간에 이해 공동체 의식을 낳은 비교적 균등한 노동자 분포와 노동조건 등이 그것이다.

이와 달리 금속 산업의 산업 차원의 단체 교섭으로의 이행은 많은 어려움이 있었다. 금속 산업의 상황은 은행 부분과는 상당히 다르다. 기업 차원의 노사관계는 일반적으로 대결적이고 산업 차원의 단체교섭 경험이 거의 전무하고 사용자들이 집단적으로 단체 교섭에 임하는 능력도 매우 취약했다. 그리고 마지막으로 금속 산업 내의 임금과 노동조건의 격차가 상당하다.

금속 산업의 교섭단위의 범주는 주로 해당 노동조합, 즉 전국금속노조의 조직 구조에 의해 결정된다. 이로 인해 교섭단위에는 다양한 기업이 포함되어 있다. 1, 2차 자동차 부품업체, 소규모 금속 엔지니어링 업체, 철강 업체, 조선 업체, 그리고 제약회사도 포함되었다. 대규모 자동차 업체와 조선 업체는 산별노조의 구조밖에 존재한다. 이러한 조건은 사용자들이 단일하게 모이는 데 어려움을 낳는다. 노동조합의 압박으로 인해 제한된 수의 사용자들 간에 약한 형태의 조율조정이 이루어졌다. 이는 사용자 진영에서도 산업별 단체교섭에 필요한 조직 구조가 출현하고 있다는 첫 조짐으로 해석될 수도 있다. 그러나 이 조율조정 단위는 단체교섭 단위에 속에 있는 개별 사용자들에 대해 강한 권위를 행사할 수 없었다.

이러한 조건들이 금속 산업에서의 산업 차원의 단체교섭의 특징들을 낳게 했다. 사용자조직의 부재와 사용자측 교섭단의 개별 사용자에 대한 영향력의 한계는 산업 차원의 교섭이 혼란을 거듭하는 데 기여했다. 노동조합은 노동조합과 사용자측 교섭단간에 합의된 내용을 수용하지 않으려는 개별 사용자들을 상대로 다시 교섭할 수밖에 없었다. 산별노조가 지회에 대해 통제할 수 있는 능력 부재와 단체교섭 단위에 속한 사용자들 차원의 취약성 그리고 산업 차원의 단체교섭과 단체행동에 대한 합의된 규칙의 부재 등이 위에서 언급한 문제들을 야기시켰다.

산별노조와 산업 차원의 단체교섭: 두 개의 별개 사안

위 상황은 올바른 산별 차원의 단체 교섭을 위해서는 산별노조가 존재해야 하는 것뿐만 아니라 산업 차원의 사용자단체가 존재해야 함을 보여준다. 둘이 있어야 탱고를 출 수 있는 것이다. 역사적 사례들을 조심스럽게 검토해 보면 중앙 교섭은 사용자들의 이해도 충족시켜 줄 때 구현되고 장기간 재생산되는 것을 알 수 있다. 잘 발전된 산별 단체 교섭 관행이 정착된 나라를 보면 최소한 상당한 비율/비중의 사용자들이 초기업 차원에서 노동조합과 관계하는 것이 유리하다고 분명히 생각하고 있는 것을 발견할 수 있다. 이 때 사용자들이 인식하는 유리함은 다양한 내용을 담고 있다. 중앙교섭은 임금과 노동조건을 균등화시킴으로써 불공정한 경쟁을 차단한다. 교섭의 중심을 기업 밖으로 가져가기 때문에 대립과 교섭 비용을 줄인다. 다른 기업에 부정적인 결과를 초래하는 (외부 요인을 창출하는) 단체 교섭 관행을 가진 노조나 사용자를 통제하는 데 기여한다. 그리고 마지막으로 중앙교섭은 산업 차원에서 성립되는 직업훈련 등과 같은 다른 제도와 결합하여 다른 형태의 단체교섭으로서는 공급이 제대로 이루어지지 않는 (양질의 기술 수준을 보유한 일에 대한 동기부여가 높은 노동력) 다양한 집단재를 창출한다.

산업 차원의 단체교섭이 가장 견고하고 생명력이 높은 스웨덴 또는 독일 (최근 몇 년 전까지만 보면) 나라들을 보면 사용자들이, 개별 차원이 아닌 집단 차원에서, 가장 강력한 나라들이다. 개별 사용자들이 강하지만 사용자단체가 약한 미국 또는 영국 같은 나라들을 보면 단체교섭이 분권화되어 있다. 이와 관련해서 볼 때 산별노조와 산업 차원의 단체교섭이 꼭 같이 성장하고 쇠퇴하는 것은 아니다. 산별노조와 보다 분권화된 단체교섭 구조가 동시에 존재할 수도 있다.

조정·조율된 단체교섭

최근 몇몇 부분에서 산별노조로 전환하고 있기는 하지만 한국에서는 기업이 여전히 가장 중요한 노사관계의 차원이 되고 있다. 대부분의 노동조합은 아직도 기업별 노조이고 노동조합이 산별노조로 전환된 부분에서도 주요 노동조건에 관한 교섭은 대부분 기업 차원에서 이루어지고 있다. 산별노조를 주창하는 사람들조차 현재 산업 차원의 단체교섭은 임금 및 기타노동복지와 같은 주요 노동조건에 대한 산업 차원의 결정으로 (최소한 빠른 시일 내에) 이어지지는 않을 것이라고 내다보고 있다. 그럼에도 불구하고 새로운 산별노조주의는 노동조합이 조직되어 있는 상당한 부분의 노사관계의 진화에 새로운 조건들을 만들어 내게 될 것이다.

여기에서는 한국에 기업별 단체 교섭이 지배적인 위치를 차지하고 있지만 산별노조와 산업 차원의 단체교섭으로의 전환이 이루어지고 있는 새로운 현상을 배경으로 최적의 단체교섭 과정에 대한 다양한 가능한 선택지에 대해서 살펴볼 것이다. 이를 통해 한국의 사회적 파트너들이 자신들의 조건에 맞는 접근법을 찾는데 도움이 될 수 있는 다른 나라의 경험을 검토할 것이다. ILO는 특정한 단체교섭 구조에 대한 선택은 노동조합과 사용자단체가 해야 되는 것이라고 강력하게 믿는다. 단체교섭으로부터 발생하는 상당한 정도의 외부 요인 (경제적 경쟁력, 실업, 인플레 등)을 고려할 때 국가도 그 선택 과정에 참여할 수 있다. 그러나 국가는 특정한 형태 또는 수준의 단체교섭을 강제하거나 선호해서는 안 된다. 특정한 형태 또는 수준의 단체교섭을 강제하는 것은 노사관계의 결과 창출 능력의 측면에서 역작용의 결과를 낳는다. 사실 노사관계는 그 양 진영의 해당 당사자들이 자신의 것이라고 여기고 자발적으로 준수하는 규칙에 기반하지 않는 한 안정적이지 못하다. 다음에서는 다양한 선택지를 살펴봄으로써 사회적 파트너들간의 정책 논의를 돕는 데 목적이 있기 때문에 한국에 대해 특정한 단체교섭의 구조를 제시하는 것으로 인식되어서는 안 될 것이다. 궁극적으로 그 선택은 사회적 파트너 자신들의 판단에 따라 이루어져야 할 것이다.

분권화된 단체교섭 체제에서 다양한 단체교섭 단위간의 조정조율은 바람직한 경제적, 노동시장적 결과를 창출하는 데 결정적인 역할을 한다. 조정조율이 없다면 두 가지 결과가 초래될 수 있다. 지불능력이 높은 기업에서 이루어지는 단체교섭의 결과가 경제의 다른 부분의 단체교섭 결과에 영향을 미쳐 고용과 경쟁력에 부정적인 영향을 미치게 된다. 그리고 개구리 뛰어넘기 현상이 발생할 수 있는데, 노동조합은 다른 노동조합이 확보한 것보다 조금 더 많이 요구하고 확보하려는 현상이다.

일본과 독일의 경험에서 볼 수 있듯이 교섭 시기의 연계와 패턴 교섭은 강력한 조정·조율의 장치로 작동한다. 그러나 가장 강력한 장치는 노동조합과 사용자단체 내에 있다. 조정·조율을 통한 단체교섭은 강력한 조직체가 있을 때만 유지될 수 있다. 이는 산별노조와 업종별 사용자단체가 조정조율을 통한 단체 교섭을 가능하게 하는 강력한 요소가 될 수 있음을 보여준다.

단체교섭의 조정조율을 위해서는 산별 차원 그리고 총연맹 차원의 노조 구조가 분권화되어 있는 소속 노조에 대해 통제력을 행사할 수 있어 전국 차원에서 합의된 단체교섭 정책을 준수하도록 하는 것이 매우 중요하다. 이는 소속 조직에 특정한 단체교섭 결과를 강제해야 한다는 뜻은 아니다. 단지 다수결의 규칙이 적용되어야 한다는 것이다. 즉 단체교섭 정책은 단위 노조 조직체가 최종 결정의 내용을 정하는 데 참여할 수 있는 상급 차원의 조직체의 의사결정 기구에서 민주적으로 채택되어야 한다는 것이다. 이렇게 다수에 의해 결정된 결정에 대해 (최종 결과에 대해 동의하지 않는다 하더라도) 모든 소속 조직들이 그 결정을 존중해야 한다. 산별노조와 산업 차원의 단체교섭을 목표로 선언하고 있음에도 불구하고 산별노조들은 인적 자원이나 재정 자원의 측면에서 개별 기업별 노조보다 취약한 상태이다. 그리고 전국 조직의 대의원대회에서 조직의 중앙이 개별 기업에서 파견되는 대의원에 비해 어떠한 실제적인 영향을 미치는지 분명하지 않다. 만일 노동조합들이 자체적으로 선언하고 있는 산별노조주의의 목표를 실제로 실현하고자 한다면 산별 차원의 조직에 보다 많은 자원과 힘/권력을 부여하여야만 할 것이다.

조정·조율을 통한 단체교섭이 가능하려면 강력한 사용자조직은 강력한 노동조합만큼 중요하다. 사실 사용자단체가 유리한 시장 상황에 처해 있는 기업들이 노조의 요구를 너무 쉽게 수용하는 것을 제지할 수 있을 때에만 조정·조율적 단체교섭이 실현된다. 이와 관련하여 일본의 조정·조율적 단체교섭은 사용자 차원의 조정·조율에 많이 의존했다는 사실을 기억할 필요가 있다. 그리고 스웨덴과 독일과 같은 나라에서는 사용자간의 연대가 산별노조의 산업 차원의 파업 무기에 상응하는 직장폐쇄 무기를 전략적으로 사용함으로써 형성된 점을 기억할 필요가 있다. 많은 경우에 이러한 상황을 형성하는 데는 다양한 기업 간의 조정·조율이 효과적으로 이루어져야 하고 나아가 사용자단체의 강화로 이어질 필요가 있다. 한국 사용자들의 조정·조율 능력은 비교적 취약하며 최근에 들어 더욱 쇠퇴한 것으로 보여진다. 경총은 현재 업종별 사용자단체에 대한 공식 입장과는 별개로 소속 기업에 대한 영향력을 행사할 수 있는 능력을 증대시켜야만 할 것이다. 특히 경총은 업종과 지역에서 생성, 출현하고 있는 사용자단체들을 포함하여 모든 사용자들이 노사관계 능력과 전략을 개발할 수 있도록 도와야 할 것이다.

) 한국 사용자들이 적극적으로 도입하고자 하는 일본의 노사관계 체제는 개별 기업의 협력적 노사관계를 단순히 합해 놓은 것이 아니라 일본 노사관계의 형성 시기에 확립된 집단적 네트워크를 통한 사용자들의 집중적인 노력의 결과이다.

) 한국을 방문해서 조사하면서 비공식적이었지만 효과적인 조정·조율 단위 (30대 재벌을 중심으로 한 단위) 가 최근 몇몇 재벌그룹의 분리분화 또는 (떠들썩 했던) 해체로 인해 더 이상 가동되지 않고 있다는 사실을 알 수 있었다.

단체교섭 시기의 연계와 패턴교섭을 통한 분권화된 차원의 교섭의 조정·조율이 현재 한국 노사관계의 환경에 가장 근접한 형태이다. 이 관행의 성공 여부는 기업 차원의 단체교섭 결과에 대한 행위자들(노동조합과 사용자)의 통제 능력에 달려있다. 조정·조율의 강도를 높이기 위해서는 전국 조직체가 기업 차원의 교섭에 관여한다는 의미에서 기업차원에서 공동 (또는 대각선) 교섭을 진행할 수 있을 것이다. 그리고 전국 차원의 사용자단체들은 개별 사용자들의 단체교섭을 지원할 수 있을 것이다.

) 이와 관련하여 아일랜드에서는 전국 차원에서 정상조직들이 (정부가 참여한 가운데) 임금 관련 권고를 먼저 채택하고 기업 차원의 교섭이 시작되기 전에 공동으로 발표하는 관행을 주목할 필요가 있다.

분권화된 차원에서의 조정·조율 단체교섭은 산업 또는 업종 차원의 단체교섭과 양립할 수 있는 것뿐만 아니라 서로 강화하는 것이 될 수 있다. 예를 들어 한국과 같은 상황에서 산업 차원에서 가벼운 단체교섭이 이루어지고 기업 차원에서 보다 심화된 교섭이 이루어지는 것은 충분히 가능하며 나아가 그 개연성이 매우 높다고 볼 수 있다. 이러한 그리고 다른 형태의 접합적인 단체교섭 구조가 작동하기 위해서는 단체교섭 수준간의 분명한 분업 구조가 확립되어야 한다. 즉 단체교섭의 수준이 겹쳐서는 안 되며 한 수준에서 협상된 내용에 대해서는 다른 수준의 협상에서는 재협상되어서는 안 된다. 여러 기업 간의 공통된 관심 사안은 산업 또는 업종 차원으로 모아내고 임금 교섭과 기타 기업 특정적인 사안들은 분권화될 필요가 있다.

이러한 형태의 한 변종에서는 임금 교섭에서도 상급 차원의 교섭이 일정한 역할을 할 수 있다. 이 경우 산업 차원의 교섭에서 생계비 인상에 따른 명목 임금 인상을 체결할 수 있다. 이러한 교섭을 하는 것은 보편적인 임금 최하선을 확립하는 데 그 역할이 있다. 기업 차원의 임금교섭은 개별 기업 차원에서 발생한 생산성 향상분을 재분배하는 것이다. 이러한 교섭 체계가 1993년 이탈리아에 도입되었다. 이탈리아에는 기업 차원의 임금은 (최소한 이론적으로는) 당사자간에 협상으로 확정하는 생산성과 수익성의 지표에 연동되어 있다. 위의 모델과 비슷하게 이러한 교섭 구조는 각 행위자들 차원에서 상당한 조직 내적 조정조율 능력을 요구한다.

어떠한 단체교섭 구조가 출현하든 건전한 노사관계의 관건은 모든 수준에서 각 사회적 파트너들의 자치 능력이 향상되는 데 있다. 개발국가의 유산으로 인해 기업 차원에서는 물론 초기업 차원에서도 노사간의 자치 능력이 미발전되었다. 이는 최근까지 지속되는 현상이다. 이로 인해 노동조합과 사용자(들)은 뭔가 잘 못 되면 너무 쉽게 정부를 찾는 경우가 많다. 이와 관련하여 산별노조로의 전환과 지역과 산업 차원의 사용자 네트워크의 출현은 기업차원을 넘어선 노사 자치의 근거를 제공할 수 있다는 측면에서 매우 중요한 변화라고 할 수 있다. 사회적 파트너들과 정부는 모두 중위 수준의 자치 관행을 조심스럽게 육성하도록 해야 할 것이다. 산업 또는 업종 차원의 단체교섭이 보편화되어 있는 유럽에는 정부의 개입 없이 노사간의 관계를 규율하는 정밀한 절차와 규칙이 양자간의 합의로 공동으로 확립하고 있는 것을 주목할 필요가 있다.

위에서 주목했듯이 어떤 단체교섭 구조를 선택하는 가는 노동조합과 사용자들(그들의 단체)가 해야 하는 것이고 정부는 특정한 형태와 수준의 단체교섭을 강제 또는 선호하려 하지 않아야 한다. 그럼에도 불구하고 현재 노동법과 사법당국은 기업별 단체교섭과 기업별 노조에 대해 우선적 지위를 부여하고 있는 경향이 있다. 이는 각각의 수준에서 단체교섭이 질서정연하고 순조롭게 이루어질 수 있도록 하는 적절한 법적 틀을 마련하는 방향으로 노동법(법원과 노동위원회에 의한 해석과 적용을 포함)을 개정할 필요가 있음을 보여준다.

산업 차원의 노사관계가 경제에 미치는 영향을 감안할 때 산업 차원의 노사관계에서 발생하는 사안에 대한 특별한 조정 기능과 분쟁 해결을 위한 수용 가능한 기준과 절차를 포함할 수 있도록 노동위원회의 기능과 서비스를 새롭게 검토할 필요가 있을 것이다.

기업 차원의 노사관계

산업 차원의 단체교섭은 보다 넓은 범주와 보다 논쟁적인 사안을 높은 수준에서의 협상으로 넘김으로써 기업 차원의 노사관계를 개선하는 데 기여할 수 있다는 의견이 있다. 특정한 조건에서 산업 차원의 건전한 단체교섭 관행과 사회적 대화가 집합재(collective goods)를 창출하고 기업 차원의 교섭 비용과 갈등을 줄일 수 있다는 것은 사실이다. 그러나 위에서 살펴본 은행과 금속 산업의 경험은 다른 방향의 결론을 제시하는 것에 비추어 볼 때 이러한 가정은 조심스럽게 검토되어야 한다. 기업 차원의 노사관계가 양호할 때 산업 차원의 노사관계가 양호하게 나타나고 있으며 그 역도 가능한 반면 기업 차원의 노사관계가 양호하지 않을 때는 산업 차원의 노사관계가 대립적이고 격화될 가능성이 높다. 이는 산업 차원에 어떠한 노사관계 틀이 존재한다 하더라도 기업 차원의 노사관계를 개선하는 것은 매우 중요한 과제로 남게 된다.

많은 한국 기업들은 상호 존중과 참여를 기초로 한 원만한 노사관계를 유지하고 있다. 그러나 상당수의 기업들은 비교적 심각한 노사 갈등을 경험하고 있다. 이러한 기업에는 상대방의 정당성의 인정 그리고 상호 신뢰가 존재하지 않는다. 노동자들과 노동조합 지도자들은 경영의 투명성 부재와 권위적이고 일방적인 경영 관행을 문제로 지적하고 있으며 경영진은 노동조합의 온당하지 않은 행위를 문제 삼고 있다.

조사단이 인터뷰한 노동조합 지도자들은 기업별 노조 내에 존재하는 정파간의 갈등이 공식 의사 결정 과정과 노조의 민주적 지도력에 영향을 미치며 노조가 노동자들의 이해를 최대한 실현하는 데 책임 있게 활동하는 것을 훼손한다고 지적하였다. 이는 노동조합의 내부 운영에 관해 심도 있게 검토할 필요성과 노동조합의 각 수준에서 이를 개선하기 위한 지도자들의 노력의 필요성을 제기한다. 특히 한국의 노동조합운동이 조합원들뿐만 아니라 전체 노동자들의 실제적인 이해를 대표하고 실현하는 것을 목표로 할 때 이는 더욱 중대한 과제가 될 것이다.

상당히 많은 기업에서 경영자들이 특히 중소 규모의 기업에서  부당노동행위와 매우 위계질서적인 경영 방식에 의존하고 있음이 지적되고 있다. 기업 운영 체제의 빈곤과 사업장 차원의 의사결정 능력의 부족이 노사관계 차원의 사안에 대한 경영진의 대응 능력을 훼손하고 있다는 지적이 많다. 이러한 지적들은 경영의 투명성을 개선하고 노동자들과 정보를 공유하는 절차와 의사소통을 개발하고 유지하기 위한 노력이 필요함을 의미한다.

이와 관련하여 여기서는 사용자들의 결정적인 역할에 대해 강조하고자 한다. 개별 기업 차원의 노사관계를 개선하고 산업 차원의 단체교섭이 착수되고 있는 경우 산업 차원의 노사관계에 대응할 수 있는 집단적 능력을 향상하기 위한 인적자원 및 노사관계 정책을 개발하고 시행하기 위한 사용자들 차원에서의 개별적 노력과 함께  집단적 노력이 필수적이다. 따라서 경총은 전문적인 CEO들의 강력한 지원을 토대로 한국 기업의 필요에 맞는 건강한 노사관계 및 인적자원 정책을 개발하고 확산하기 위한 대대적인 전국적인 노력을 전개할 필요가 있다. 그리고 경총 차원에서 회원 기업에 전문적인 노사관계 자문 서비스를 제공할 수 있는 능력을 강화할 필요가 있다.

) 한국 기업들은 고유의 인적자원 및 노사관계 정책을 마련하는 데 실패했다는 증거들이 제시되고 있다. 한국의 기업들은 일본 경영 스타일을 모방하려는 데서 미국식 인적자원모델을 모방하는 것으로 전환하고 있는 것 같다. 이와 관련하여 일본에서는 경영자들이 일경련을 통한 집단적인 노력으로 한때 추앙받았던 일본식 노사관계 및 인적자원 체제를 확립, 확산시켰던 점을 주목할 필요가 있다.

예견되는 상황에 대비한 적극적이고 능동적인 노사관계 서비스의 부재가 한국 노사관계 체제의 주요한 취약점으로 나타나고 있다. 노동위원회의 활동은 아직까지 조정전치주의에 의한 분쟁해결에 국한되어 있다. 현재 많은 선진국에서 발견할 수 있는 예방적 조정/알선 또는 능동적 노사관계 자문 서비스를 제공하는 체제가 없다. 예를 들어 미국에는 연방알선조정청(FMCS)은 노사관계 진단, 단체교섭 돌입 전 브레인스토밍, 단체교섭 과정과 결과에 대한 평가 등 광범위한 노사관계 서비스를 제공하고 있다. 이러한 서비스는 노동위원회와 노동교육원, 나아가 필요하다면 노동연구원 간의 협력 관계를 형성하는 것을 통해 제공될 수 있을 것이다. 기업 차원의 많은 노사관계 문제들  특히 중소 규모 기업에서는 효과적인 중재 자문 서비스를 통해 해결될 수 있을 것이라고 판단된다. 노사관계 서비스는 충분한 재정적 뒷받침을 받아야 하고 수요자 중심의 프로그램을 개발하고 수행할 수 있는 전문적인 노사관계 행위자들을 보유하여야 한다. 이러한 서비스는 개별 기업에만 제공되는 것이 아니라 전국, 지역, 산업 차원의 사회적 파트너 조직들에게도 제공되어야 할 것이다.

업종 차원의 삼자 대화: 업종별 협의회

지금까지 이 보고서는 양자간의 노사관계 즉 기업 차원 그리고 산업 차원의 단체교섭만을 살펴보았다. 업종 차원의 3자 사회적 대화의 장으로서 업종별 협의회에 대한 최근 노사정위원회의 제안은 노사관계에 주요한 영향을 줄 수 있다. 업종별 협의회는 해당 업종의 사회적 파트너들이 의견을 교환하고 업종에 영향을 미치는 주요 정책 사안에 대해 정부와 협의할 수 있도록 함으로써 노사관계를 개선하고 해당 업종의 경쟁력을 향상시키는 데 의미있는 기여를 할 수 있다. 특정 업종에 관해 이러한 협의회를 확립하는 것의 필요성과 가능성을 평가할 때 몇가지 요소들을 검토해야 할 것이다. 즉 해당 업종에 있는 사회적 파트너들이 이를 필요로 하다고 인식하는지 여부와 이러한 과정에 참여할 수 있는 능력을 갖춘 사회적 파트너가 존재하는지 여부에 대한 판단을 빼놓을 수 없을 것이다.

업종별 협의회를 설치할 경우, 목표로 하는 결과가 사회적 파트너들의 단기적인 접근을 보다 장기적인 대화로 전환하고자 하는 것이기 때문에 사회적 파트너들의 참여를 이끌어낼 수 있는 적절한 유인을 제공하는 데 노력해야 할 것이다. 그리고 기능, 과정, 의제의 측면에서 양자간의 노사관계와 업종/산업 차원의 삼자간의 대화 사이의 적절한 분업을 확립하는 데도 많은 노력을 기울려야 할 것이다.

일반적으로 업종별 협의회는 전체적인 노사관계 환경을 개선하고 폭넓은 정책적 사안을 검토하는 데 기여할 것이다. 특히 공공부문, 의료보건부문, 제2금융권, 공공교통부문(버스, 택시) 등 정부의 공공 정책이 상당한 영향력을 행사하며 사회적 파트너들이 이러한 협의회의 필요성을 인식하는 부분에서 그 역할은 매우 의미 있다고 할 것이다.

3. 전국 차원의 사회적 대화 재구축

1998년 노사정위원회의 설치는 여태껏 기업 차원 이외에는 아무런 제도화된 사회적 대화 구조가 존재하지 않았던 한국에서는 역사적인 사건이었다. 경제위기 와중에 창설된 노사정위원회는 위기 대응에 큰 도움이 되었던 구조조정, 긴급 고용 정책, 실업보험제도의 확장 등에 대한 노·사·정 동의를 동원하는 데 중대한 역할을 하였다. 이는 전국 차원의 사회적 대화를 확립하는 데 가장 중요한 시도였다.

그러나 노사정위원회의 운영은 결코 원만하지 않았는데 그것은 노사정위원회가 불행히도 위기 환경 속에서 대규모 고용 파괴를 수반한 엄청난 고통이 따르는 경제의 구조조정을 다루어야 했기 때문이다. 이로 인해서 노사정위원회를 신자유주의 정책을 정당화하기 위한 수단으로 인식한 노동조합 측으로부터 비판이 제기되었던 것은 결코 놀라울 것이 없었다. 그리고 노동조합 측에는 그 대화 과정에 자신들의 목소리가 제대로 경청되지 않았으며 정부가 다른 데서 만들어 놓은 정책에 대해 사회적 동의를 확보하기 위해 노사정위원회를 도구적으로 활용했다는 인식이 강하게 자리 잡고 있다. 정부가 사회적 합의의 일부였던 노동자 권리 확산 관련 부분에 대해서는 이행을 하지 않고 노동자들에게 고통을 주는 조치들은 신속하게 처리한 것은 노사정위원회에 결코 도움이 되지 않았다. 현재 노동조합 전국 조직 중의 하나인 민주노총이 노사정위원회에 참여하지 않고 있다.

전국 차원의 사회적 대화 체제에는 제도화된 노사정 사회적 대화 외에 다른 많은 양식이 있음을 주목할 필요가 있다. 예를 들어 네덜란드에서는 3자 대화와 함께 전국 차원의 양자 간 사회적 대화가 중요한 역할을 한다. 그리고 다른 한 편으로는 사용자-정부간의 직접 대화와 노조-정부간의 직접 대화도 있을 수 있다. 일반적으로 전국 차원의 사회대화는 노·사·정 각각의 주체가 자신들의 구성원들 사이에서 민주적 협의를 통한 정책에 관한 논의를 할 수 있는 능력과 이를 통해 합의된 내용을 만들어 낼 수 있는 능력에 따라 그 성공 여부가 결정된다. 그러나 정부는 실업자의 노동조합 가입에 대한 합의를 저버림으로써 바로 이 시험대를 통과하지 못한 것으로 보이고 노동조합은 자신의 구성원들과의 설득력있는 의사소통의 시험대를 통과하지 못한 것으로 나타났다. 그리고 사용자 차원에서도 자신들의 구성원들 속에서 내부적 협의를 통해 능동적인 전략과 정책을 창출하고 있다는 증거를 제시하지 못한 것으로 알려지고 있다. 여기서 정부가 자신이 약속한 것을 이행하지 못한 것은 한국 뿐만 아니라 어느 나라에서도 노사정 대화에 치명적인 훼손 요인이 된다는 점을 강조할 필요가 있다.

따라서 정부는 사회적 대화가 다시 힘있게 전개되기를 원한다면 정부 차원에서 새로운 의지를 보여주는 명확한 신호를 보내는 것이 사활적이다. 이를 위해서 정부는 일관성 있는 노사관계 전략을 창출할 수 있어야 하고 부서간의 협의를 통해 구체적인 정책 조치를 내놓을 수 있어야 한다. 나아가 정부는 어떤 협약이 노사정위원회의 과정을 통해 마련될 경우 합의된 정책을 신속하게 이행하도록 보장해야 할 것이다.

이와 함께 노사정위원회는 적절한 인적 및 재정 자원을 확보하여야 한다. 특히 사회적 대화의 의제에 대해 전문적인 자문을 제공하는 것뿐만 아니라 노사정위원회와 사회적 파트너간의 능동적인 언로의 역할을 할 수 있는 적절한 자격을 갖춘 실무진을 확보하는 데 보다 많은 자율성을 가져야 할 것이다. 나아가 사회적 파트너 조직의 여러 대표들은 노사정위원회의 운영이 관료주의를 탈피해야 하고 수요자인 사회적 파트너들의 요구에 보다 유연하고 탄력적이어야 한다고 지적하였다.

조사를 진행하는 동안 많은 사람들이 노사정위원회와 노동연구원 간의 협력이 바람직하다는 의견을 제시했다. 노사정위원회는 노동연구원의 연구 능력을 바탕으로 사회적 파트너들의 단기적인 이해에 매몰되기보다 주요 정책 사안에 대한 장기적인 검토를 장려함으로써 대화의 의제를 새롭게 구성할 수 있다는 것이다.

노사정위원회 과정에 대표되는 구성원들의 특이한 특징은 공익위원들이 투표권을 가지고 참여하고 있다는 점이다. 이들은 주로 노동 관련 학회에서 지명된다. 사회적 파트너들이 적절하다고 판단할 경우, 특히 대화의 주제가 보다 광범위한 경제 사회적 사안에 관한 경우에, 다른 연관 단체들의 대표들이 참여하는 것을 고려할 수 있을 것이다.

4. 노사관계에서 정부의 역할

노사관계에서 정부의 역할은 보다 중요해 질 것으로 판단되는데, 그것은 사회적 대화에 참여하는 제3의 주체로서 뿐만 아니라 한 나라의 가장 중요한 사용자의 하나로서의 역할 때문이다. 정부는 노사관계를 개선하고 개혁하기 위한 전략적 계획을 개발할 필요가 있다. 이와 관련하여 노사관게 인프라를 구축하는 차원에서 노사정위원회, 노동위원회, 노동연구원 그리고 노동교육원 등 주요 노사관계 관련 기관들과의 효과적이고 유연한 조정·조율/협력을 통해 그러한 전략적 계획을 개발하고 이행하는 것이 바람직할 것이다. 노사관계 정책 영역에 대한 투자는 노사관계 서비스를 확립하기 위한 투자일 뿐만 아니라 결정적인 전문적인 노사관계 실천가의 규모를 창출하고 정부 부서 간 노사관계 정책 조정조율 장치를 개발하는 데에 대한 투자이기도 하다.

한국의 노사관계 서비스 능력은 매우 미개발되어 있다고 판단된다. 특히 한국의 경제 발전 수준과 노사관계 문제의 중대성에 비추어 볼 때 그것은 보다 더 부각된다. 그리고 대부분의 경우 존재하는 노사관계 서비스는 사회적 파트너들이 필요로 하는 것과 거의 무관하게 제공되고 있다.

3자로 구성된 분쟁 해결 기구로서의 노동위원회는 강화될 필요가 있다. 최근 조정 성공률이 개선되고 있는 점은 고무적이지만 노동위원회의 기능이 보다 넓게 확대될 필요가 있다. 이와 관련하여 정부는 현재 법정 조정전치주의를 임의 조정 제도로 전환하면서 예방적 조정/중재 서비스를 도입하겠다는 계획은 환영할 만 하다.

높은 질의 임의 조정 서비스를 제공하는 것은 쉬운 일이 아니다. 우선 법적 의무가 아니라 서비스의 전문성과 질에 기초하여 사회적 파트너들의 신뢰를 확보해야 한다. 이는 노동위원회가 충분한 수의 전업 전문 중재/조정 전문가를 확보해야 함을 뜻한다. 중재/조정 전문가들이 단체교섭과 쟁의의 역학에 대해 경험과 지식을 갖추어야 함으로 이들의 훈련과 경험에 특별한 관심을 기울려야 한다. 노동위원회에 속해 있는 노동조합과 사용자 위원들도 조정과 중재의 기본 기술에 대해 훈련을 받아야 할 것이다. 이와 관련하여 미국의 연방알선조정청(FMCS)이나 영국의 ACAS의 운영을 살펴보는 것은 노동위원회를 개선하는 데 중요한 자료가 될 것이다.

노사관계를 다루는 다양한 기관들 간의 보다 원활한 시너지 효과를 창출하는 것이 모든 차원의 노사관계를 개선하고자 하는 정부의 총체적 능력을 향상하는 데 중요한 수단이 될 것이다. 위에서 언급한 대로 정부는 노사관계를 개선하기 위한 전략적 계획을 개발하고 이행함으로써 그리고 노동부, 노사정위원회, 노동연구원, 노동위원회 그리고 노동교육원 등 각각의 노사관계 관련 정부 기관들 간의 효과적이고 유연한 조정조율체제를 확립하는 것을 통해 노사관계 관련 능력을 향상시킬 필요가 있다.

공공부문에서의 단체교섭

민간부문과 비교할 때 공공부문의 단체교섭은 또 다른 복합성을 지니고 있기에 특별한 해결책을 요구하기 마련이다. 민간부문에서는 국내 및 국제 시장에서의 경쟁 기제가 노사당사자로 하여금 교섭의 결과가 기업의 경제적 생존에 미치는 영향을 조만간 고려하게끔 강제한다. 만약 기업의 경쟁력이 심각하게 훼손되면 노동자들의 일자리가 위협을 받게된다. 따라서 만약 시장경쟁이 불공정 경쟁에 의해 제약받지 않는다면, 민간부문의 경우에는 단체교섭 내부에 안정화 기제가 내장되어 있다고 볼 수 있다. 한국의 경우는 이 보다는 약간 복잡해 보인다. 예를 들면, 대기업의 경우 이들에 철저히 의존하는 중소 부품업체와의 관계에서 상당한 정도의 시장지배력을 행사하고 있다. 그러나 심지어 이러한 환경 하에서도, 민간 대기업들은 항상 국제적인 경쟁자들을 의식하지 않을 수 없을 것이다.

하지만 공공무문의 경우에는 이러한 안정화의 기제가 존재하지 않는다. 그 결과 다원주의적인 노사관계만으로는 공공부문에서 노사관계의 결과가 순기능적이지 않을 가능성이 있다. 공공기관과 정부는 노조의 요구를 적절하게 대응해나갈 인센티브가 민간부문에 비해 현격하게 적을 가능성이 있는 것이다. 공공부문의 경우 독점적인 서비스 공급자들이 많이 존재하며, 따라서 비용 증대를 가격에 전가할 가능성이 높다. 또한 채용과 해고와 같은 인사결정은 회사의 실적과 밀접하게 연동되기 보다는 관료적인 결정의 결과일 가능성이 높다. 이러한 상황 속에서 공공부문 단체교섭은 일반 대중에게 부정적인 외부화 (negative externalities)의 효과를 만들어 낼 가능성이 있다. 이러한 우려가 순전히 이론적인 것만은 아니다. 이태리의 경우를 보면 관료적인 규제에서 단체교섭으로 이행한 1983년 이후 공공부문 단체교섭은 매우 급진적인 임금인상을 동반하였고, 임금인상의 효과는 곧 민간부문으로도 확산되었다.

대부분의 선진국들의 경우, 공공부문 노동자들은 매우 잘 조직되어 있다. 공무원에 대한 완전한 결사의 자유가 주어진다면, 공공부문은 한국의 전체 노사관계에서 매우 중요한, 혹은 더 나아가서 지배적인 역할을 하게 될런지도 모른다. 따라서 이는 공공부문 노사관계 발전이 장기적으로 공공부문 시스템에 어떠한 작용을 할 것인지에 대하여 숙고할 필요가 있음을 시사한다.

현재, 공공부문 노사관계는 철도와 같이 몇몇 부문에서 매우 긴장된 양상을 보이고 있다. 이러한 긴장된 양상은 두가지 변수와 관련이 있어 보인다. 하나의 변수는 상급단체로서 노총보다는 민주노총 사업장에서 나타나고 있는 듯 하다는 것이다. 그리고 동시에 명예퇴직이나 자연감소와 같은 보다 부드러운 방식이 아닌 정리해고를 통한 인원조정을 시도하는 곳에서 긴장이 두드러지는 듯 하다. 우체국과 같은 몇몇 공공서브스 분야는 상당한 이윤을 창출하고 있으며, 이런 분야에서 노동조합과 경영진은 이러한 성과를 노동자들에게 재배분하고자 한다. 노사는 이러한 재분배가 노사관계의 질을 향상시키는데 공헌한다고 말하고 있으며, 이것은 사실일 것이다. 그러나 이러한 재분배를 둘러싼 협약이 과연 전체적 차원에서 순기능적인지에 대해서는 질문을 던질 필요가 있을 것이다. 왜냐하면 경쟁에 노출되어 있지 않은 이들 부문들에서의 이윤은 지대의 결과일 수 있기 때문에, 이들 공공부문 단체협상의 기제내부에 노사간의 이해결탁의 가능성을 제어하는 제도적 장치가 요구된다고 볼 수 있다.

이런 점에서 많은 나라들의 경우 공공부문의 경영자들이 임금 및 근로조건을 단체협상을 통해서 결정할 자유가 일정하게 제약되고 있다는 점은 주목될 필요가 있다. 공공부문 협상은 이른바 □위계의 그림자(shadow of hierarchy)"하에서 진행된다. 즉, 단체교섭의 결과가 건전한 경제 관리와 양립할 수 있도록 일정한 파라메터를 다양하게 설정하는 것이다. 예를 들면, 많은 나라들에서 정부는 임금 가이드라인을 설정한다. 공공부문 협상의 결과가 손쉽게 민간부문으로 확대되어 간다는 점을 고려하면 이러한 임금 가이드라인의 중요성은 쉽게 이해가 될 것이다. 희소한 노동을 둘러싼 임금 경쟁 혹은 임금 비교는 곧바로 민간부문 사용자로 하여금 공공부문 임금 인상의 결과를 추수하게 하는 결과는 낳는다. 한국의 경우, 기획예산처가 임금가이드라인을 설정한다. 이 임금가이드라인을 일반적으로 준수되는 듯 한데, 이는 가이드라인 준수가 경영실적 평가와 연동되어 있기 때문일 것이다.

그러나 이러한 □위계의 그림자□에 의한 방식이 충분하기 않은 경우도 상정할 수 있다. 사실상, 많은 연구들은 정치가들이 재선출의 기회를 증대시키기 위해 공공지출을 늘리는 현상이 있음을 보고하고 있다. 이러한 문제들을 방지하기 위해, 많은 나라들에서는 공공부문 협상을 단기적인 압력에서 상대적으로 더 자유로운 -최소한 이론적으로는 - 독립적인 기구에 맡기기도 한다. 이러한 제도적 선택지에 대해서 고려할 필요가 한국에도 있을는지 모른다. 다른 나라에서 시도된 또 다른 해법은 외부자가 협상의 과정에 참여하도록 참여자의 폭을 넓히는 것이다. 예를 들면, 많은 이해관계 당사자들이 공공부문 적정 임금가이드라인 설정에 관련하여 자문을 하는 방식을 생각할 수 있다. 이들 이해관계 당사자들로서는, 예를 들자면, 민간부문 사용자 대표들 그리고 폭넓은 납세자/소비자로서의 국민을 대표할 수 있는 사람들이 고려될 수 있을 것이다.

5. 대표성의 강화와 관련된 질문들

앞서도 언급했듯이, 노동조합이 산별노조로 전환하는 데에는 여러 가지 이유들이 있지만 다음 두 가지도 중요하게 작용을 하였다. 즉 노동자들 사이의 연대를 증진시키는 것, 그리고 중소기업 노동자들의 교섭력을 증대시키는 것이 산별 전환이 주요한 명분들이다. 전국차원 및 산업 차원 노동조합 지도자들에 따르면, 기업별 노조는 구조적으로 비정규직 노동자들의 이해를 대변하는데 한계가 있다고 한다. 기업별 노조의 구성원은 사실상 정규직이다. 그리고 이러한 상황 속에서 비정규직 노동자들은 기업이 생존하는데 필요한 유연성을 제공해줌으로써 하나의 안전판이 되고 있다. 앞서 살펴본 바와 같이, 조직노동자들의 다수는 대기업 노동자들이다. 노조지도자들은 산별노조로의 전환이 중소기업 노동자들 및 비정규직 노동자들까지를 포괄하는 노조대표성을 강화하는데 도움이 될 것으로 희망하고 있다. 우리는 이러한 진전이 단지 노동조합만을 위해서가 아니라, 나라 전체로서도 긍정적인 진전일 수도 있다고 생각한다. 왜냐하면 노동조합 정책이 현재 보다 노동자 계층 전체를 대변하는 방향으로 나아가게 된다면, 현재보다는 더 노동조합이 노동시장에서의 불평등 문제에 대하여 주의를 기울일 것이기 때문이다.

한국의 단체협약은 조직된 노동자들과 이들이 속한 사용자들에게만 적용되고 있다. 그러나 주지하다시피, 단체협상의 결과는 단지 조직노동자들 뿐만 아니라 미조직 노동자들 및 사용자들에게도 영향을 미치게 된다. 특히 대기업들이 그들에 종속된 부품업체들에 대하여 상당한 시장지배력을 행사하는 한국 산업의 특수한 구조를 고려할 때, 이들 대기업은 자신들의 갈등적인 노사관계의 비용을 하청단가에 대한 압력 등을 통해서 부품업체에 전가할 가능성이 있다. 이런 구조 속에서는 중소기업의 노동자들과 사용자들이 매우 높은 수준의 불안정성, 보다 낮은 임금 및 이윤 등의 형태로 갈등적인 대기업 노사관계의 비용을 지불할 가능성도 배제할 수 없다. 다른 말로 하면, 현재의 제한된 이익대표 시스템과 이에 기반한 단체협상이 노동시장 분절화에 기여할 가능성도 배제할 수는 없는 것이다.

이러한 문제들을 극복하기 위해서는 이익대표 시스템을 문제가 되는 계층 전체의 이익 대표에 근접시킬 수 있는 방안에 대한 고민이 필요하다. 중소사업장 노동자들의 조직화 및 비정규직 조직화를 위한 노조의 노력이 고무되어질 필요가 있을 수도 있다. 더 중요하게는 이들 범주의 노동자들과 사용자들의 목소리가 다른 조직화된 노동자들 및 사용자의 목소리만큼이나 전체적인 이해관계의 조절 과정에 동등하게 반영될 수 있는 방안이 고안될 필요가 있다.

한국에서는 이러한 이익대표 시스템의 확장의 문제가 종종 복수노조 문제와 결합되어 논의되어 지곤 한다. 2006년부터 시작해서 복수노조는 기업단위에서도 허용될 예정이다. 복수노조 허용은 노조와 사용자 양측 모두에게 상당한 정도의 불안감을 일으키고 있는데, 이는 복수노조가 현재의 갈등적 노사관계를 더욱 증폭시킬 가능성에 대한 우려 때문이다. 하지만 한국의 노사관계 시스템을 보다 국제노동기준에 알맞게 변용시키는 이러한 법률적 변화는 단지 위협으로 받아들일 것이 아니라, 하나의 기회로 활용되어야 할 것이다. 사실상, 이러한 변화는 현재의 기업별 노조의 한계를 개혁하는 기회일 수 있다. 몇몇 나라들의 경험은 복수노조가 건전한 노사관계 뿐만 아니라, 모든 범주의 노동자들의 동등하고 공정한 대표라고 하는 목표와도 얼마든지 조화될 수 있음을 말해준다.

이에 대한 제도적인 해결책은 다양하다. 예를 들면, 미국 모델이 하나의 예일 것이다. 미국 모델은 작업장 선거에서 다수를 차지한 노조에게만 단체교섭의 당사자로서의 자격을 부여한다. 이 노조는 해당 사업장의 전체 노동자들의 이해를 공정하고 동등하게 대표할 의무를 부여받게 된다. 이 경우 노동자들이 현재 집행부에 만족하지 않을 경우 노동자들이 다른 노조로 대표권을 바꾸는 것을 허용하는 선거 절차가 필수적이다. 이러한 방식이 성공하기 위한 핵심적 조건은 기업별 노조가 정규직 뿐만 아니라 해당 사업장/기업에 속한 모든 노동자들 (예를 들면, 6개월 이상 근무한 모든 노동자들)에 의해 선출되고 그들에게 책임을 져야한다는 점이다. 이러한 노조의 인정 절차는 다양한 형태를 띨 수 있다. 예를 들면, 선거가 아니라 각각 조합의 조합원 명부를 기초로 해서 결정을 하는 방법도 있다. 만약 특정 노조가 자신들이 특정한 교섭단위에서 50% 이상의 노동자들을 조직하고 있다는 점을 증명할 수 있으면 이 노조는 배타적인 교섭 당사자로 인정을 받게 된다.

또 다른 해결책은 복수의 노조들이 단일한 단체협상팀을 구성하는 방식이다. 또 다른 방식은 다른 종류의 노동자들을 대표하는 각각의 노조가 경영진과 각각 따로 교섭하는 방식이다. 이러한 두 가지 모델들은 영국, 아일랜드, 이태리 등에서 발견된다. 이태리의 경우 대부분의 경우 복수의 노조들이 교섭팀을 이루어 함께 교섭한다. 하지만 다른 경우에는 이들이 각각 독자적인 단체협약을 체결하기도 한다. 기업 차원에서의 노조 대표성에 관한 절차와 규칙들을 노동조합과 사용자 대표들이 전국적인 차원에서 협약으로 결정할 수도 있을 것이다.

이러한 변화들은 조 대표성의 기반을 확대하고자 하는 인센티브를 노조에게 주게 될 것이다. 그 결과, 노동조합 정책이 일부 특정 노동자계층이 아니라 보다 전체 노동자의 이해를 대변하는 방향으로 될 가능성이 높아질 것이다. 사실상 민주적인 노동조합들의 경우 그들 조합원들 중 중간적인 노조원(median workers)의 선호(preferences)를 더 대변하는 경향이 있음은 잘 알려져 있다. 만약 노조의 조합원 기반이 확대되면서 이러한 중간적인 노조원들의 범주가 바뀐다면, 노동조합의 정책이 이에 따라 변화할 가능성이 높은 것이다.

6. 결론 및 제언 초안

한국 노사관계는 기로에 서있다. 기존의 기업 중심의 노사관계는 잘 작동하고 있지 않지만 새로운 시스템은 아직 출현하지 않고 있다. 현재의 노사관계가 지닌 문제점들은 나라 전체에 광범위한 위기의식을 불러 일으키고 있다. 하지만 현재는 매우 효율적으로 작동되는 노사관계를 지닌 나라들 - 예를 들면 스웨덴 - 의 경우도 한때 유사한 위기를 경험했었다는 사실을 인식하는 것은 매우 중요하다. 이들 나라들에서 노동조합과 사용자들이 새로운 현실에 맞추어 변화할 필요가 있음을 깨달았을 때, 그리하여 강력한 사용자 단체와 노동조합이 함께 단체교섭 및 이익대표제도를 새롭게 디자인하였을 때, 노사관계 상황은 극적으로 개선되었다. 이런 점에서 만약 한국의 노사가 스스로의 관계를 규율하는 절차에 대한 협약을 할 수 있다면 그것은 한국 노사관계 문제를 해결할 수 있는 극적인 첫발자국이 될 수 있을 것으로 생각된다. 이러한 협약은 각 층위에서의 상호간에 받아들일 수 있는 협상의 아젠다,  기업차원에서의 노조대표성에 관한 규칙들, 각 층위 단체협상에서의 중복 회피에 관한 규정들, 협상의 시기에 관한 규칙들, 노사갈등 해결에 관한 절차들, 조정 서비스 활용과 관련된 사항 등에 관한 상호간의 규칙을 확립할 수 있을 것이다. 다른 나라들과 유사하게, 이 기본협약은 전국차원에서의 노사정 사회적 대화의 부활을 위한 결정적인 초석이 될 수 있을 것이다. 국제노동기구는 단체협상 및 이익대표 시스템과 관련된 다양한 선택들을 모색하는데 노사당사자들과 함께 협력하여 일할 용의가 있다.

정부는 노사당사자들에게 새로운 노사관계의 시대가 도래했다는 것, 그리고 노사 당사자들은 민주적이고 다원적인 노사관계 틀 속에서 자신들의 공통의 문제들을 스스로 해결해나가야 할 것이라는 점에 대해서 명확하고 오해의 여지가 없는 신호를 신속히 보내야 할 것이다. 만약 이러한 신호를 보내지 못한다면, 노사 당사자들은 잘못된 인센티브를 갖게될 것이고 이는 이행의 과정을 불필요하게 질질 끌게 만들 것이다. 이런 점에서 노사관계의 법률적인 틀을 신속하게 국제노동기준, 특히 결사의 자유 및 단체교섭권과 관련된 국제노동기구의 협약들에 부합하게 개혁하는 것은 노사관계를 건전한 방향으로 이끄는데 매우 중요한 역할을 할 수 있을 것이다.

기업차원 노사관계의 개선은 한국 노사관계의 전체적인 개선의 핵심을 쥐고 있다. 이것은 노사당사자의 과제이다. 그러나 정부는 기업 경영자들에게 건전하고 적극적인 노사관계 및 인적자원관리 정책 실시에 대한 적절한 지원과 베스트 프랙티스 확산에 대한 인센티브 제공을 통해서 노사당사자에 의한 노사관계 개선 과정을 촉진할 수도 있을 것이다. 또한 일자리의 불안정성의 증대가 노사관계를 한층 불안하게 하고 있다는 점을 고려할 때 노동자들을 위한 사회보장시스템의 확충 및 적극적 노동시장 정책의 시행은 간접적으로 기업 차원 노사관계 개선에 도움을 줄 수 있을 것이다.

정부는 전국적 차원 사회적 대화기구로서의 노사정위원회의 정치적이고 전문적인 위상을 높일 필요가 있을 것이다.  특히, 노사정위원회가 사회적 대화를 촉진하는데 필요한 사실확인(fact-finding) 및 적절한 자료수집을 위한 재정적, 인적 자원의 보강이 이루어질 필요가 있다. 종종 노사간의 갈등은 사실에 대한 분석을 말할 것도 없고, 기본적인 사실 및 수치들에 대한 상이한 견해에서 비롯되기도 한다. 이것은 노동 및 사회정책 영역에서 매우 권위있는 정보의 원천을 발전시켜나갈 필요가 있음을 의미한다. 이것은 노사정위원회가 정부가 지원하는 매우 뛰어난 연구역량을 지닌 연구소들과 보다 긴밀하게 협력할 필요가 있음을 의미한다. 현재 업종 차원 등에서 노사단체의 역량이 매우 취약함을 감안할 때 노사정위원회가 다른 노사관계 관련 서비스 제공자들과의 협력 속에서 이들 노사단체 역량강화를 위한 지원을 할 필요도 고려될 수 있을 것이다. 이러한 지원은 노사단체의 정책 개발 및 실행 능력 제고에 초점을 맞출 필요가 있을 것이다.

만약 한국이 보다 조화로운 노사관계를 구축하고자 한다면 현재의 노사분규 해결 시스템 및 보다 일반적으로는 노사관계 서비스 인프라스트럭쳐를 획기적으로 개선할 필요가 있을 것이다. 이들 기구들은 이제까지 마땅히 받아야할 주목을 받아오지 못했다. 특히 노동위원회가 관료경험자들 보다는 경험있는 민간부문의 인사/노사관계 담당 경영자들이나 노동조합 교섭전문가들 중에서 충분한 숫자의 자격이 있는 전문적인 조정관을 선발할 긴급할 필요가 있다. 조정 업무는 단지 경험만이 아니라 매우 특수한 기술과 지식을 요구하므로, 이들 노사관계 전문경험자들 조차도 임명 후에 중기에 걸친 집중적인 훈련을 거쳐서 실전에 투입하여야 할 것이다. 국제노동기구는 노동위원회 시스템의 개선 및 노사관계 서비스 인프라스트럭쳐의 구축, 그리고 이와 연관된 전문적인 훈련 프로그램의 개발을 위해 한국의 노사정과 함께 일할 용의가 있다.