노사정위-ILO 공동 노사관계 및 사회적 대화 진단 보고서

2003. 10.

정이환 (서울산업대 교수)

임상훈 (한국노동연구원 연구위원)

<목차>

Ⅰ. 진단 목적 및 진단 방법론	1

Ⅱ. 민간부문 노사관계 진단	3

Ⅲ. 공공부문 노사관계 진단	25

I. 진단 목적 및 진단 방법론

1. 배경 및 목적

□ 한국 노사관계에 심각한 문제점이 있고 이 문제점을 시급히 개선해야 한다는 인식이 사회 전체적으로 확산되어 있으며, 노사정 행위주체 사이에서도 이러한 인식이 확산되고 있음.

- 노동계에서는 구조조정의 급속한 진전으로 인해 근로자의 삶이 커다란 타격을 받고 있으며, 기존의 노사관계가 이것에 제대로 대응하지 못하고 있다고 보고 있음. 이에 따라 한편으로 산별노조로의 전환을 추진하면서 다른 한편 정부에 대해 노사정 대화의 실질화 및 노동정책의 전환을 요구하고 있음.

- 경영계 역시 현행 노사관계에 심각한 문제점이 있다고 보고 있음. 경영계에서는 노동조합의 비타협적이고 불법적인 투쟁노선을 비판하면서 정부가 노사관계의 □법과 원칙□을 철저히 관철할 것을 요구하고 있음.

- 시민운동 단체들은 기존 노사관계가 비정규근로자 및 취약 근로계층을 배제하고 있으며 노동시장내 불평등 확대에 대응하지 못함을 비판하고 있음.

- 정부 역시 노사관계 개혁을 중요한 국정과제로 설정하고 나름대로 정책대안을 마련해 왔음.

- 이처럼 노사정 당사자 및 시민사회가 노사관계 개선의 긴급한 필요성에 공감하고 있으나 어떤 방향과 경로로 노사관계 개선이 이루어질 것인가에 대해서는 합의를 도출하지 못하고 있음. 단, 당사자들 모두가 현재의 노사관계에 매우 불만족하고 있다는 사실에서 개선의 가능성을 찾을 수 있을 것임.

□ 노사정위원회와 ILO 공동 진단사업은 한국 노사관계의 현황과 문제점을 적시하고 한국의 현실에 적합한 개선 방안을 모색함을 목적으로 함.

- 국내 연구진과 ILO 전문가의 공동 연구를 통해 국제적 관점에서의 진단과 대안제시를 시도함.

- 진단사업에 있어 단순히 연구자의 입장을 제시하기보다 노사관계 당사자의 의견을 최대한 수렴하며, 이를 통해 노사관계 당사자간의 사회적 대화를 촉진하고자 함.

2. 진단의 내용 및 방법

□ 본 보고는 공동 진단사업 중 국내 연구진의 진단내용이며, 대안 제시보다 노사관계 현 상황의 진단에 초점을 두었음.

□ 진단의 내용은 교섭구조와 사회적 대화라는 두 주제를 중심으로 전개되며 민간부문과 공공부문으로 나뉘어 진단이 이루어짐.

- 최근 노동계의 산별체제로의 전환 움직임을 고려하여, 한국의 교섭구조 및 과정을 진단함.

- 한국 노사관계에서 중요한 비중을 차지하고 있는 사회적 대화의 메커니즘과 과정을 진단함.

- 민간과 공공부문 노사관계의 고유성을 존중하여 진단이 이루어지나, 각 부문에서 기업(사업체) 수준, 산업(업종)/지역 수준, 국가 수준간의 관계에 주목하여 진단이 진행되도록 함.

□ 교섭구조와 사회적 대화의 일반화보다는 실제 운영과정상의 현상을 진술하고 문제점을 찾아내어 실질적인 개선 방안을 도출하는 데에 진단의 주요한 목적이 있기 때문에, 수량적 접근방식을 채택하지 않고 질적인 접근방식을 선택하였음.

Ⅱ. 민간부문 노사관계 진단

1. 민간부문 노사관계의 주요 특징

□ 한국 민간부문 노사관계의 기본 성격을 네 가지로 특징으로 요약할 수 있는데, 그것은 (1) 근로자 이익표출(representation) 기능의 제한적 작동 (2) 대립적 노사관계 (3) 분쟁관련 규칙과 제도의 저기능 (4) 기업중심 분권적 노사관계임. 이 중 기업중심 노사관계는 교섭구조를 다루는 부분에서 논의하기로 하고 앞의 특징들을 좀 더 구체적으로 보고자 함.

가. 이익표출 기능의 제한적 작동

□ 민주 국가에서의 건강한 노사관계는 임금근로자들이 독립적 조직이나 기구에 의해 자신의 이익을 표출할 수 있는 것을 중요한 요건으로 함. 그런데 한국에서는 약 12%에 불과한 낮은 노조 조직률로 인해 전체 임금근로자 중 소수만이 자신의 이익을 표출할 수 있는 독립적 조직을 가지고 있음. 노조 외에 노사협의회도 효과적인 이익표출 기구가 될 수 있으며, 실제로 일부 무노조 사업체에서는 근로자위원이 직접선거에 의해 선출되는 등 노사협의회가 이익표출기구로서 작동하고 있음. 그러나 이러한 예는 매우 제한적이며, 대부분의 무노조 사업체에서는 근로자들의 이익표출기능이 제대로 작동하지 못하고 있음. 무노조 사업체가 대부분 중소영세 사업체라는 점이 그 중요한 원인이 되고 있음.

□ 이익표출 기능의 제한적 작동은 사업장 내에서도 나타나고 있음. 동일 사업장 내에서도 비정규근로자들이 노조가입에서 대체로 배제되어 있다는 것은 잘 알려진 사실임. 이 비정규근로자들은 노사협의회에 의해서도 대변되지 못하고 있음.

- 제조업처럼 생산직 근로자가 노조의 주축을 구성하는 경우 사무직 근로자들은 대체로 노조에서 배제되어 있으며, 설령 사무직이 노조에 가입하더라도 대체로 주변적이고 수동적인 위치에 머물러 있음.

□ 근로자의 일부만이 노조에 의해 대변되면 그만큼 요구가 제한적일 것이기 때문에 사용자에게는 유리할 수 있음. 한국 사용자들이 노조가입 범위의 확대에 반대하는 것도 그 때문임. 그러나 노조로 조직된 근로자들이 비노조 근로자들에게 부담을 전가하면서 과중한 요구를 할 수도 있고 이것은 노사관계를 불안하게 하는 요인이 될 수 있음.

□ 근래에 각 노조들이 □비정규직 조직화□를 중요한 과제로 삼고 이를 추진하고 있다는 사실은 주목됨. 그러나 아직 실제 성과는 크지 않다는 것도 사실임. 산별노조는 비정규근로자를 조직할 수 있는 중요한 디딤돌이 될 것으로 평가되나, 아직 산별노조를 중심으로 한 비정규근로자의 대규모 조직화는 실현되지 않고 있음.

나. 대립적 노사관계

□ 노사관계의 대립적 성격은 한국 노사관계의 핵심적 문제임. 노사관계의 대립성이 언론 등에 의해 부풀려진 측면이 있고, 노사관계가 대립적이 아닌 사업체도 많이 있지만, 여러 측면에서 한국 노사관계의 대립성이 확인됨.

- 파업, 특히 장기파업이 많음. 노동부의 자료에 의하면 1998-2000년간 근로자 1,000명당 파업으로 인한 근로손실일수는 한국이 124일인 것에 비해 일본은 1.4일, 독일은 1.1일, 영국은 14.1일, 미국은 70.4일이었음. 이것은 노사가 대화와 타협을 통해 문제를 해결하려 하기보다 힘에 의해 상대방을 제압하려 하는 관행이 지속되고 있기 때문임.

- 노사간의 불신이 매우 심하다는 점도 쉽게 발견됨. 진단과정에서 만난 주요 노동조합에서는 사용자가 공개하는 경영자료를 믿을 수 없다고 말했으며, 사용자가 주도하는 생산성 향상 시도를 노조탄압으로 비판했음. 사용자는 노조가 회사발전의 파트너가 될 수 있다는 사실을 잘 믿으려 하지 않고 있음.

□ 노사관계 대립성의 원인은, 기존의 진단들이 대체로 잘 분석하고 있듯이, 다양하며 이것들은 역사적 과정 속에서 복합적으로 맞물려 오늘에 이르고 있음.

□ 보편적으로 노사관계를 주도하는 것은 사용자이므로 사용자측의 문제를 먼저 지적한다면, 노동배제적 태도 및 노조에 대한 대응전략 빈곤을 들 수 있음.

- 한국에서 1987년 이후 사용자들이 노조를 사회적 실체로서 받아들여온 것은 사실임. 그러나 사용자들은 노조를 적극적 파트너로 받아들이기 보다 마지못해 인정하고 있는 상태라고 할 수 있음. 아직도 노조 자체를 인정하지 않거나 교섭에 성실히 임하지 않는 부당노동행위가 빈발하고 있음. 근래에 중소영세업체를 중심으로 신규 결성되는 노조의 생존률이 매우 낮은데, 여기에는 사용자의 방해가 중요한 요인이 되고 있음. 이미 노조가 자리를 잡고 있는 경우에도 사용자가 직간접적으로 영향력을 행사하려고 하여 노조의 반발을 사는 경우가 많음. 노조간부에 대한 징계 및 고소고발, 손해배상청구가 필요 이상으로 이용되어 노사관계를 악화시켜 온 것도 사실임. 특히 노조가 민주노총 소속인 경우 그러함.

- 보다 근본적으로는, 사용자들이 근로자를 적극적인 생산의 주체로 인정하길 꺼리고 있음. 이것은, 일본이나 유럽은 물론 미국에서도 널리 도입된 작업장 참여가 한국에서는 본격적으로 시도된 예가 거의 없다는 사실에서 알 수 있음.

- 한국의 사용자들은 노조의 교섭력 강화에 대응할 수 있는 적절한 전략도 발전시키지 못했음. 1987년 이후 노조는 지속적으로 교섭력을 강화해 왔는데, 사용자들은 이에 맞서 적절하고 효과적인 대응태세를 발전시키기 보다 정부의 공권력에 의존하려는 경향을 보여 왔음.  □노사관계에 불만은 많지만 대안과 비전은 없다□는 지적이 핵심을 잘 지적하고 있음. 이런 문제는 개별 사용자 및 사용자단체 수준 모두에서 나타나고 있음. 사용자단체 수준에서는 경총, 전경련, 대한상의, 중소기업연합회 등 경제단체들의 노동문제에 대한 상호조율이 원활하게 이루어지지 않고 있음. 업종별 단체 및 지역 경제단체들의 노사관계 대응 역량은 거의 없다고 말할 정도로 취약한 상황임. 개별 사용자 수준을 보면 노사관계 담당 부서 외의 일선 관리자층의 노사관계에 대한 지식 및 능력이 취약함. 종종 사용자들은 배제 및 억압으로 일관하다가 노조의 강력한 요구에 부딪치면 무원칙하게 양보를 해 왔으며 이것은 노조로 하여금 대화와 타협보다는 투쟁전략을 선호하게 하는 한가지 요인이 되어 왔음.

□ 대립적 노사관계에는 노조의 운동이념과 조직구조도 중요한 원인이 되고 있음.

- 노동조합, 특히 민주노총의 운동노선은 조합원의 경제적 이익만을 추구하는 실리적 조합주의(business unionism)가 아니라, 사회전체의 개혁을 추구하는 사회적 조합주의임. 이런 운동노선은 일단 사회적으로 바람직한 것이라고 할 수 있음. 그런데 한국의 상황에서는 사회적 조합주의가 특수하게 구체화되어, 노사관계 대립성의 중요한 원인이 되고 있음. 특히 임금근로자의 이익을 대변하는 정당이 자리잡지 못한 상황에서, 노동운동이 사회적·정책적으로 해결할 사안을 개별 노조가 개별 사용자에게 요구하거나, 사회적 요구를 개별 사업장에서의 요구와 결합함으로써 노사관계의 대립성이 증대되었음. 또한 사회적 조합주의를 관철하기 위해 조합원의 □노동자적 의식 강화□가 중요한 과제로 설정됨에 따라 사용자와의 협력은 일종의 금기로 여겨졌음. 많은 노조들이 개방경제 하에서 기업이 생존하기 위해서는 적정한 이윤과 적절한 유연성이 필요하다는 사실을 인정하지 않고 있음. 노조는 사용자들이 노조를 경영의 파트너로 인정하지 않는다는 점을 비판하지만, 노조 역시 사용자를 파트너로 받아들이지 않고 있는 것임.

- 노조의 지도력이 취약하고, 이 때문에 지도부가 조합원들의 단기적 이익을 추종하는 경향이 있음. 지도력의 취약성은 노조 임원의 임기가 매우 짧다는 점에서 알 수 있음. 2000년에 노동연구원이 실시한 사업장 패널 예비조사를 분석한 바에 의하면, 조사 시점 이전에 임기를 마친 전임(前任) 노조 대표자의 평균 재임기간은 3.63년이며, 특히 민노총 소속 노조 대표자의 평균 재임기간은 2.67년에 불과했음. 임기가 짧다는 것은 노조 지도부를 둘러싼 경쟁이 상존함을 보여주는 것이기도 함. 실제로 한국의 주요 사업체 노조에는 복수의 경쟁적 분파가 활동하고 있음. 이런 상황에서 노조 집행부는 단기간에 공약을 이행하는 성과를 내야 하는 처지에 놓이게 되어 많은 요구를 하게 되고 이것은 노사간 대립의 원인이 됨. 한편 노조 지도부의 지도력이 취약한 상황에서 사회적 조합주의는 조합원의 단기적 이익을 추종하는 경향으로 변질되어 이른바 □전투적 실리주의□로 나타나기도 함.

- 지도력의 취약성은 노조 상급단체에서는 더 심각하게 나타남. 노조운동의 중심이 사업장 수준 노조에 있고 상급단체가 사업장 수준 노조에 의존적인 상황임. 일부에서 산별노조가 발전하고 있으나 여기서도 아직 사업체 지부 또는 지회의 영향력이 큼. 이런 상황에서 상급단체는 사업장 노조들의 요구를 거의 모두 반영하게 되고, 그 결과 정부나 사용자에 대해 장기적·전략적 태도를 가지지 못하고 많은 단기적 요구들을 제시하여 노사관계의 대립성을 재생산하는 경향이 있음.

□ 국가 정책 역시 노사대립에 책임이 있음. 크게 보면 경제성장 위주의 정책이 노동의 정치적·사회적 배제로 이어지고 이것이 노조로 하여금 대중동원에 의한 투쟁전략을 선호하게 하는 요인이 되어 왔다고 할 수 있음. 특히 다음과 같은 점들을 지적할 수 있음.

- 한국 정부는 오랫동안 노동기본권을 제한해 왔으며, 지금까지도 노동3권을 완전히 인정하지 않고 있음. 최근 정부는 이를 시정할 계획을 발표했으나 어떻게 실현될 것인가는 아직 불분명함. 또 한국에서는 근로자의 생활과 직결되는 주요 정책결정과정에 노사 당사자의 참여가 제대로 이루어지지 않아 왔음.

- 개별 노사분쟁에 대한 정부의 개입도 원인으로 지적할 수 있음. 정부의 개입과 조정이 노사갈등을 완화하는 효과를 가져오는 경우도 있으나 반대로 노사 당사자의 자율적 타협능력이 자라나지 못하게 하는 효과를 가지기도 했음.

□ 외환위기 이후의 사회경제환경의 변화도 노사관계 대립성을 심화시킨 중요한 요인임. 앞에서 말한 조건들 하에서도 외환위기 직전까지 한국노사관계는 지속적으로 안정화되는 모습을 보여 왔음. 노사분쟁 발생건수를 보면 1988, 1989년에 폭발적으로 증가했다가 1990년에 322건으로 낮아진 후 지속적으로 감소하여 1995년에 88건, 1996년에 85건, 1997년에는 78건으로 감소했음. 이것은 상대적 고임금과 사내복지를 중심으로 대기업에서 일정한 노사간 타협이 이루어진 결과라고 볼 수 있음. 즉 한국에서는 노조운동의 발전 및 경영참가 요구에도 불구하고 배제적 생산체제가 유지되어 조직부문의 근로자들이 생산과정에의 유의미한 참여기회는 부여받지 못하였으나, 기업내부노동시장에서의 고임금과 기업복지를 매개로 경영과 일정한 암묵적 타협을 한 것임.

- 외환위기는 이러한 암묵적 타협에 근본적인 균열을 초래했으며, 그 결과 노사분규가 증가했음. 1997년에 78건이던 노사분쟁 건수는 지속적으로 증가하여 2002년에는 321건을 기록했음. 외환위기는 세 가지 측면에서 노사관계의 불안정성을 심화시켰음.

- 첫째, 외환위기 이전의 노사갈등의 쟁점은 임금·근로조건 및 노조활동 보장이었음. 그러나 외환위기 이후에는 고용문제가 핵심문제임. 기업내부노동시장이 발전된 한국에서 고용문제는 근로자에게는 거의 생사의 문제이며, 노조의 최우선 과제임. 반면 기업들은 과거보다 더 강한 구조조정 및 유연화의 필요성에 직면하고 있음. 양자가 충돌하고 있는 것임.

- 둘째, 그러나 구조조정은 노사간 타협과 신뢰를 높일 수 있는 계기일 수도 있었고 그렇게 된 사업체들도 적지 않음. 위기가 노사신뢰의 계기가 되기 위한 절대적 필요조건은 고용안정에 대한 약속이었으나, 많은 경우 이것이 실현되지 못함. 고용안정협약이 체결되었던 많은 사업체에서도 이것이 실질적으로 지켜지지 못했음. 사용자의 태도에 실망한 근로자들은 회사와의 협력에 의해서보다는 노조의 힘에 고용안정을 지키려는 태도를 취하게 되었음.

- 셋째, 외환위기 이전 기업내 타협이 가능했던 데에는 유연성과 원가절감을 하청업체 및 비정규근로자에게 전가할 수 있었던 조건이 있었음. 외환위기 직후 이 메커니즘은 훨씬 더 확대재생산되었음. 그러나 동시에 이에 대한 저항이 심해지고 있음. 정규근로자로 구성된 노조도 비정규근로자의 문제를 본격적으로 제기하고 있으며, 과거 목소리를 내지 않던 비정규근로자 스스로도 조직화되면서 새로운 노사대립의 원천이 되고 있음.

- 요컨대 기존의 노사관계는 외환위기 이후의 새로운 문제들을 적절하게 처리할 수 있는 게임규칙으로서의 역할을 하지 못하고 있고, 노사 당사자들은 적절한 새로운 게임규칙을 만들어내지 못한 상태임. 노동계는 기존 기업내 타협의 핵심 기제인 기업별 교섭에 더하여 경영참가와 산별교섭을 강하게 추진하고 있으나 사용자측은 원칙적으로 거부하고 있으며, 이것들이 진전되는 일부 업종에서도 혼란스러운 모습을 보이고 있음.

□ 이러한 노사관계의 대립적 성격은 단기간에 해소될 것으로 전망되지 않음. 왜냐하면 노사관계에 대한 노사의 입장은 뿌리깊은 역사를 가지고 있는 것이며 노사의 근본적 정체성(identity)의 반영이기도 하기 때문임. 또한 외환위기 이후 새롭게 제기되고 있는 노사간 이익의 충돌도 단기간에 해결될 수 없다고 보임. 내부노동시장에서의 고용안정을 대체할 수 있는 정도의 사회적 안전망이 구축되는 것이 궁극적 해결방안일 것이지만, 여기에는 상당한 시간이 소요될 것임. 그러므로 대립적 노사관계의 해결이라는 과제는 단기적 과제가 될 수 없을 것임.

- 변화의 조짐이 보이지 않는 것도 아님. 한국에서는 노조운동의 이념적 성격이 지속적으로 약화되어 왔고 외환위기 이후 더욱 약화되었음. 특히 외환위기를 거치면서 노조와 조합원들이 고용안정을 위해서는 기업경쟁력이 중요하다는 사실을 인식하였음. 사용자들 역시 외환위기 직후의 학습과정을 거쳐 강제 정리해고를 자제하고 근로자의 고용안정을 중시하고 있음. 정부의 적절한 정책과 노사 상급단체의 노력이 더해진다면 노사의 대립성은 꾸준히 완화되어 갈 수도 있을 것임.

다. 분쟁관련 규칙과 제도의 저기능

□ 노사관계의 대립성은 시장경제 체제의 기본 속성의 하나임. 그러므로 대립적 성격 자체를 완화하는 것과 더불어 노사갈등이 적절하게 제도화되어 표출되게 하는 것이 좋은 노사관계의 요건임. 앞에 말한 것처럼 한국에서도 단기간에 노사간 대타협이 이루어지기 쉽지 않다면 노사갈등이 일정하게 제도화되어 표출되는 것이 중요한 과제가 될 것임. 다시 말해 협의주의(코포라티즘)의 구축 이전에 다원주의 노사관계의 기본 요건을 마련하는 것이 필요한 것임.

□ 제도화의 중요한 측면은 노사대립과 분쟁이 일정한 사회적 규칙에 따라 이루어지는 것임. 그러나 주지하다시피 한국에서는 사회적 규칙, 즉 법규의 규제력이 매우 약함. 생산 현장에서는 불법적, 폭력적인 노사분쟁이 여전함. 노사 당사자들이 현행 법의 정당성을 인정하지 않고 있음.

- 무엇이 합법이고 불법인가, 무엇이 노동의 권리이고 무엇이 경영의 권리인가가 명확하게 정리되지 못한 상황임. 지금도 노동계는 노동기본권이 제대로 인정되고 있지 않아 법적 절차를 그대로 따른다면 파업권을 제대로 행사할 수 없다고 주장하는 반면, 사용자들은 노조의 권리가 과보호되어 있다는 전혀 상반되는 주장을 하고 있음. 이런 주장들은 정치적 발언이라고 평가할 수도 있으나, 실제로 노사관계에 대한 사회적 규칙이 정립되지 못한 상황을 반영하는 것이기도 함.

- 법규가 지켜지지 않는 상황의 책임은 일단 법규를 지키지 않는 노사당사자에게 있겠으나 보다 근본적으로는 정부정책에 원인이 있다고 할 수 있음. 정부가 노동기본권을 충분하게 인정하지 않는 상황에서 노조운동은 법을 넘어서는 방식에 의해 자신의 이익을 추구하는 데에 익숙해 왔음. 더욱이 한국에서는 지금까지 법을 넘어서는 노조운동의 압력에 의해 노동기본권이 신장되어 왔던 것도 사실임. 법규의 내용뿐만 아니라 법 집행의 공정성도 늘 시비의 대상이 되어 왔으며, 그럴만한 충분한 이유가 있었음. 이런 상황에서 정부는 노사 양측의 불법적 행위를 적절하게 규제할 도덕적 정당성을 확보하지 못해 왔음.

□ 분쟁조정기구의 기능도 만족스럽다고 할 수 없음. 현재 조정전치주의가 시행되어 모든 분쟁이 조정을 거치고 있으나, 사회적으로 파장이 큰 대형 분규의 조정 성과는 크지 않다고 하지 않을 수 없음. 이것은 노사당사자가 처음부터 단체행동을 예정하고 조정은 통과의례로 생각하는 데에도 원인이 있으나, 노동위원회의 인력부족, 기존 인력의 전문성 부족 등으로 효율적인 조정이 이루어지지 못하는 데에도 주요한 원인이 있음.

- 단, 최근 몇 년 간 조정성립률이 높아지는 등 조정기능의 실효성이 높아지고 있다는 점도 인정되어야 할 것임.

2. 단체교섭의 구조와 문제점

가. 기업중심 분권적 교섭

□ 한국의 교섭구조는 기업별 교섭을 중심으로 하고 있음. 일부 업종에서 중앙교섭이나 공동교섭이 발전하고 있으나 여전히 기본은 기업별 교섭임.

□ 기업별 교섭은 나름대로의 장점을 가지고 있음. 가장 중요한 장점은 해당 기업의 상황을 잘 반영하는 교섭이라는 점임. 이 때문에 기업 상황의 변화에 따라 근로조건을 유연하게 조정할 수 있음. 외환위기 시기에 기업별 교섭을 통해 임금 및 근로조건이 단기간에 큰 폭으로 조정되는 유연성을 보였던 것은 좋은 사례임.

□ 그러나 기업별로 이루어지는 임금 및 근로조건의 결정이 전체 국민경제와 조정되는 기제가 원활히 작동하지 않고 있음.

- 기업별 교섭 하에서 조정 메카니즘이 전혀 작동하지 않는 것은 아님. 기업별 교섭 하에서는 각 사업장의 근로조건이 기업의 경영성과 및 지불능력과 직접 연동되며, 이를 통해 간접적으로 경제상황과 연결됨. 또한 한국의 임금교섭은 일본의 춘투와 마찬가지로 대체로 시기가 집중되며, 패턴교섭의 성격을 강하게 띠고 있어서 일정한 한계 내에서는 기업간 근로조건의 조정도 이루어져 왔음.

- 그러나 기업별 교섭을 중심으로 한 조정에는 한계가 있음. 우선, 근로조건이 해당 기업의 지불능력 및 노사간 세력관계에 의해 결정되기 때문에 거시 경제조건과의 조정은 임의적이고 사후적임. 이 때문에 임금상승과 생산성 증가, 또는 물가상승 간의 연관관계가 취약함.

- 더 큰 문제는 근로조건의 기업간 격차의 증대임. 이것은 외환위기 이후 특히 심각한 문제로 떠오르고 있음. 한국의 임금격차 추이에 대한 분석결과에 의하면 인적 속성에 의한 격차는 대체로 감소추세인 반면, 기업규모 등 조직의 속성에 의한 격차는 증대되고 있음. 기업간 격차의 핵심적 문제는 대기업과 중소영세기업간의 격차, 그리고 정규근로자와 비정규근로자 간의 격차임. 또한 과거 근로조건이 유사하던 동일업종, 유사규모의 기업간에도 근로조건의 격차가 증대되고 있음.

- 기업의 지불능력에 따라 노동조건에 차이가 나는 것은 시장경제에서 자연스러운 것이고 어느 나라에서나 볼 수 있는 현상임. 그러나 한국에서는 이것이 사회적으로 감내할 수 있는 수준을 넘어서고 있다고 판단됨. 동일 사업체 내에서도 원청업체와 하청업체 근로자간의 근로조건이 현저하게 다름. 게다가 사업체별 근로조건 격차가 증대되면서 근로자들 사이에 기업내 고용안정에 대한 욕구가 더욱 높아져 다시 노동시장 경직성의 원인으로 작용하고 있기도 함. 이런 상황은 보다 명시적이고 사전적인 조정메카니즘의 필요성이 커지는 상황이라고 할 수 있음.

□ 기업별 교섭이 노동관련 법제나 사회복지와 같은 사회적 의제를 다루지 못하는 한계도 중요한 문제임. 다시 말해 단체교섭이라는 제도가 시장체제의 부정적 효과를 사회적 차원에서 적절히 규제하는 메카니즘으로서 작동하지 못하는 것임. 근로자의 생활안정이 기업 내가 아니라 사회적 차원에서 보장되어야 하는 상황이 기업별 교섭의 부적절성을 더욱 부각시키고 있음.

나. 상시적 교섭

□ 한국 교섭구조의 특징은 교섭이 상시적으로 이루어진다는 것임.

- 임금교섭과 단체교섭이 빈번히 이루어지고 있음. 한국의 단체협약을 분석한 연구에 의하면, 단체협약 유효기간은 2년이 가장 많고 1년으로 되어 있는 것도 약 30%나 되어 협약의 유효기간이 짧음. 게다가 단체협약 유효기간 중이라도 재교섭을 할 수 있는 조항을 가진 단체협약이 조사대상의 약 50%나 되었음. 재교섭을 할 수 있는 사유로는 □관계법 개정시□도 많았지만, □노사합의시 갱신체결가능□이라고 되어 있는 협약도 많아 재교섭의 여지를 넓혀 놓고 있음.

- 임금교섭은 매년 이루어지는 것이 노사관계 관행으로 자리잡음.

- 임금교섭이 마무리 된 후에도 연말에 성과급에 대한 교섭이 다시 이루어지는 사례도 적지 않음.

- 노사협의회도 일종의 단체교섭이 되고 있음. 한국에서 노사협의회는 법 취지대로 경영정보를 공유하고 경영사항을 협의하는 통로로 이용되기도 하지만, 더 많은 경우 일종의 단체교섭으로 이용되고 있음. 임금 및 단체협약 사항 외의 다양한 사안들이 노사협의회에서 교섭됨. 진단과정에서 만난 대개의 사용자측 인사들은 한결같이 노사협의회가 일종의 단체교섭이라고 평가하고 있으며, 이런 노사협의회는 차라리 없는 것이 낫다는 견해까지 표명하고 있음.

- 자동차산업같은 경우 작업방식을 둘러싸고 작업장 수준의 교섭이 수시로 행해짐.

- 이처럼 교섭이 다양한 통로를 통해 수시로 이루어지고 있다는 점에서 노사간 이익조정 메카니즘의 제도화 수준이 낮다고 말할 수 있으며, 그 결과 노사 모두 높은 교섭비용을 지불하고 있음.

□ 다양한 교섭이 빈번하게 이루어지는데다가 매번의 교섭기간도 장기화되는 경향이 있음. 1999년 및 2000년의 임금교섭 기간에 대한 연구에 의하면 평균 교섭기간이 50일을 초과하고 있음. 노사협의회에 소요되는 시간도 긴 경우가 많음. 진단 대상이었던 한 기업의 경우 분기별 노사협의회가 매분기마다 3-5회 실시되며, 분기별 협의를 마치는 데에 약 1개월이 소요되고 있었음.

- 교섭이 장기화되는 중요한 이유는 교섭사안에 대해 노사가 공유하는 기준이 마련되어 있지 못하기 때문임. 예를 들어 임금교섭의 경우 임금인상 결정 기준 자체에 대해 노사간의 입장이 상이하며 노사가 제시하는 임금인상률에 차이가 큼. 이에 따라 교섭은 힘겨루기가 됨.

□ 교섭이 상시적으로 이루어지므로 노사대립이 지속적으로 재생산되고, 단체행동도 빈번해질 가능성이 있음. 한 진단대상 사업체의 경우 2003년에 잔업·특근거부를 포함한 단체행동으로 255시간의 노동손실이 있었는데, 이 중 62시간은 임금교섭, 62시간은 단체교섭, 115시간은 산별중앙교섭, 16시간은 노사협의회와 관련된 것으로 분석하고 있음.

다. 산별교섭의 발전과 그 영향

1) 현황

□ 한국의 노조들은 일찍부터 산별노조화를 중요한 운동목표로 설정해 왔고, 그 결과 병원, 금융, 금속 등 여러 산업에서 기업별 노조의 산별노조화가 이루어졌음. 2002년 현재 노조로 조직된 근로자의 약 27%가 산업별 노조의 조합원인 것으로 집계됨.

- 산별노조의 발전은 한국의 노동운동과 노사관계를 유럽식으로 발전시키고자 했던 노조운동 지도부의 운동이념에 의해 시작된 것이지만, 그것이 외환위기 이후 급진전될 수 있었던 것은 평조합원의 호응을 받았기 때문임. 산별노조가 평조합원의 호응을 받게 된 이유로 다음과 같은 몇 가지를 들 수 있음.

- 첫째, 외환위기 이후 대규모 구조조정을 거치면서 기업별 노조만으로는 구조조정에 효과적으로 대응할 수 없다는 인식이 확산됨. 심지어 한국에서 가장 규모가 크고 자원이 풍부한 기업별 노조인 현대자동차 노조조차 대량 구조조정을 거치면서 □고립된 투쟁□의 한계를 인식함(비록 현대자동차 노조에서 산별전환 결의는 계속 부결되고 있으나 조합원의 과반수가 산별전환에 찬성했음).

- 둘째, 구조조정에 정부가 깊이 개입한 업종-예를 들어 금융업-에서는 노조가 정부 정책에 효과적으로 영향력을 행사하기 위해서는 기업별 노조로는 한계가 있다고 인식하게 됨.

- 셋째, 사용자에 대한 교섭력이 취약한 중소·영세사업체의 노조가 산별노조를 통해 교섭력을 높이고자 함.

□ 산별노조들은 산별교섭을 중요한 목표로 추진했고, 실제로 교섭 형태에 상당한 변화가 나타나고 있음. 산별교섭이 가장 빠르게 발전하고 있는 업종은 금속과 금융임. 반면 과기노조와 보건의료노조는 산별교섭을 추진했으나 사용자들의 반대로 주로 대각선 교섭이 이루어지고 있음.

- 금융업에서는 노동조합이 산별노조로 전환한 2000년 이후 매년 산별 집단교섭이 시행되었음. 그리고 2003년에는 31개 기관의 사용자들이 교섭권을 은행연합회에 위임하여 최소한 형식적으로는 완전한 산별 중앙교섭이 실시되었음. 금융업에서는 산별교섭이 비교적 원만하게 이루어졌다고 할 수 있는데, 그 요인으로는 평소 노사관계가 원만했다는 점, 단일한 업종으로 구성되어 있다는 점, 사업체별 근로조건이 유사하다는 점, 1970년대초부터 공동교섭의 경험을 가지고 있다는 점 등을 들 수 있음.

- 금속산업의 산별노조는 주로 자동차 부품업종 노조들을 중심으로 2001년에 출범했음. 이 해의 교섭은 대각선 교섭을 위주로 진행되었으나 70여개 사업체에서 2002년에 집단교섭을 실시할 것을 주요 내용으로 하는 협약을 체결하였으며, 이에 따라 2002년에는 집단교섭이 이루어졌으며 참여 사업체도 106개로 증가하였음. 그리고 2003년에는 사용자의 제안에 따라 중앙교섭이 이루어졌음.

2) 산별교섭과 기업별 교섭의 관계

□ 현행 산별교섭의 특징은 기업 수준 교섭이 여전히 중요한 역할을 하고 있다는 점임.

□ 금융업의 경우 집단교섭 또는 중앙교섭에서 주요한 사항이 결정되지만 각 은행별로 보충교섭이 이루어짐. 이런 점에서 2중교섭이 이루어지고 있다고 할 수 있음. 단, 금융업에서는 2중교섭으로 인한 교섭비용 증가라는 문제가 심각하지 않다고 할 수 있음.  그 이유는, 첫째로 산별 기본협약이 비교적 상세하게 만들어져 지부별로 교섭할 내용이 그다지 많지 않기 때문이며, 둘째로 임금인상의 기준도 산별교섭에서 정해져 지부별 보충교섭이 비교적 쉽게 이루어지기 때문임.

- 그럼에도 불구하고 기업 수준 교섭은 여전히 중요한 역할을 하고 있으며 앞으로도 그럴 것으로 전망됨. 왜냐하면 은행간에도 지불능력과 근로조건의 격차가 존재하며, 현재의 산별노조는 이런 격차를 축소시킬 수 있는 힘은 가지고 있지 않기 때문임. 금융노조 스스로도 산별교섭이 근로조건의 통일이라는 기능을 하기는 어려울 것으로 전망하고 있음. 따라서 산별교섭에서는 정책적이고 핵심적 사안만을 다루고, 임금 및 근로조건은 지부교섭에서 결정될 것으로 전망하고 있음. 임금 및 근로조건은 결국 패턴교섭에 의해 결정될 것이라는 전망임. 이것은 노조측 조직력의 한계를 보여주는 것이기도 하지만, 노조가 산별교섭에 대해 유연한 태도를 보이는 것이라고 할 수 있음. 이것은 두 가지 점에서 그러함. 첫째, 조합원의 의사의 반영임. 금융업 노조 조합원들이 산별노조에 바라는 것은 주로 정책적 역할이고, 업종내 근로조건의 균등화를 통한 근로자간 연대강화는 아님. 근로조건이 좋은 사업체의 조합원들은 업종내 균등화를 □하향평준화□라고 보면서 이에 반대하고 있음. 둘째, 사용자들도 사업체간 근로조건의 격차가 충분히 존중되는 교섭을 원하고 있음.

□ 금속산업에서는 기업 수준 교섭의 역할이 더 큼. 현재 금속 업종의 산별교섭은 세 수준에서 이루어짐. 첫째는 산별 기본협약을 체결하기 위한 중앙교섭으로 이것은 전국 수준에서 이루어지고, 둘째는 임금교섭으로 이것은 지역별로 노조의 지역지부와 사용자간에 이루어지고, 셋째는 사업장별 단체협약교섭으로 이것은 사업장별 지회와 개별 사용자간에 이루어짐. 그런 가운데 산별 기본협약의 내용이 아직 풍부하지 않기 때문에 기업 수준 교섭에서 많은 것이 결정됨. 임금교섭도 형식적으로는 지역별로 이루어지지만 사업장별 근로조건의 격차 때문에 내용적으로는 기업별 교섭으로 이루어지고 있는 경우가 있고, 실제로 지역별 집단교섭이 이루어져 참여 사업체에 동일한 임금인상률이 적용되는 경우에도 제 수당은 기업별로 결정되고 있음.

- 교섭 수준에 대응하여 산별노조, 지역지부, 그리고 기업 지회가 모두 규약상 파업권을 가지고 있어서 이 점에서도 분권적 양상을 보이고 있음.

- 앞으로 산별교섭과 사업장 교섭의 관계가 어떻게 설정될 것인가는 알 수 없음. 산별교섭을 주도하고 있는 노조측에서도 명확한 청사진이 없다고 판단됨. 단, 업종의 다양성 및 사업장간 근로조건 격차라는 현실을 고려하면, 금융업종에서와 마찬가지로 산별교섭은 모든 사업장에 공통적이면서 조합원의 관심이 높은 핵심적 사안만을 다루고 나머지는 사업장별 교섭이 담당하는 구조가 형성될 것으로 전망됨. 만일 산별교섭에서 임금 등 근로조건 사항이 더 많이 결정되기 위해서는 근로조건이 유사한 업종별로 교섭단위를 세분화하는 것이 전제되어야 할 것이나, 금속노조 내부의 상황이 이것을 어렵게 하고 있음.

- 이런 점에서 한국에서의 산별교섭은 유럽식 산별교섭과는 상이한 형태이며, 앞으로도 상당 기간동안 그런 성격을 가지게 될 것임. 다시 말해 임금 등 분배문제는 산별수준교섭에서 결정하고 사업장 수준 노사관계에서는 기업복지 및 생산관련 협의나 참가가 이루어지는 식의 노사관계 구조가 단기간에 형성되긴 어려울 것임.

3) 교섭주체

□ 산별교섭에 응하는 사용자단체가 매우 취약함.

- 금속산업에서의 2003년 중앙교섭을 보면, 공식 사용자 단체가 없는 상황에서 개별 사용자들이 중앙교섭단을 구성하여 교섭에 임했음. 그러나 중앙교섭단에 참여하는 사용자들간의 충분한 사전협의가 이루어지지 못하여 교섭석상에서 효과적이고 단일한 목소리를 내지 못함.

- 은행의 경우에도 2003년 중앙교섭의 형식적 주체인 은행연합회의 대표 역량은 취약함. 그 때문에 노조에서는 2003년의 중앙교섭은 형식만 중앙교섭일뿐 실질적으로는 집단교섭이었다고 평가하고 있음.

- 사용자단체가 형성되고 강화되는 측면도 있음. 은행연합회는 노사협력팀도 만들고 노무사를 채용하는 등 나름대로 노사관계 기능을 강화하였음. 또한 지역별로 동종업체의 노무담당자들이 모임을 만들고 교섭방안에 대해 논의하는 등 초보적 수준의 사용자단체가 활동해 왔는데, 산별교섭에 맞서 이들이 상호 협력을 강화할 방안을 모색하고 있음.

□ 노조는, 사용자에 비해서는, 산별 상급단체의 독자적 집행력이 큼. 그러나 산별노조로의 권한 집중은 제한적임.

- 금속노조의 경우 지부와 지회가 모두 파업권을 가지고 있는데서 알 수 있듯이 하위단위 노조의 권한이 크고, 산별노조, 지역지부, 사업장지회 간의 역할분담이 아직 명확하게 이루어지지 않고 있음. 이것은 한국의 산별노조가 기업별 노조의 특성을 여전히 농후하게 가지고 있는 상황의 반영임.

- 또한 금속산업의 경우 산별중앙교섭이 전국 사업체를 순회하면서 개최된다거나 교섭장소에 교섭위원 외에 많은 참관인이 배석하는 등, 산별교섭이 사업장 노조의 영향력을 강하게 받는 구조로 진행됨.

4) 기타 특징들 및 평가

□ 현재 산별교섭은 노조의 힘에 의해 사용자에게 □강제□되는 형태로 이루어지고 있음. 사용자들은 산별교섭에 반대하고 있으며, 산별교섭이 비교적 원만하게 이루어진다고 볼 수 있는 은행에서도 사용자측은 기업별 교섭을 선호하고 있음. 사용자측이 산별교섭을 기피하는 이유는, 산별교섭이 사용자에게 가져다주는 이익이 별로 없는 반면 노조의 교섭력만 강화시킨다고 평가하고 있기 때문임.

- 산별교섭을 경험한 사용자들도 그 효과를 긍정적으로 평가하지 않고 있음. 금속산업의 경우 2003년에 사용자측의 주도적 제안으로 산별 중앙교섭이 실시되었으나, 여기에 참여했던 사용자들은 그 효과에 대해 부정적임.

□ 산별교섭이 노조는 물론 사용자에게도 이익이 될 수 있는 중요한 측면이 교섭비용 절감임. 한국처럼 교섭비용이 큰 상황에서 이것은 매우 중요한 유인이 될 수 있음. 그러나 지금까지는 이런 효과는 별로 나타나지 않고 있음. 산별중앙교섭이 집단교섭과 유사하게 이루어지고 있는데다가 사업장별 교섭도 여전히 이루어지기 때문임. 오히려 사용자측에서는 중복교섭으로 인해 교섭비용이 증대된다고 판단하고 있음.

- 그러나 교섭비용 절감 효과의 단초도 보임. 금융업종의 경우 지부별 보충교섭은 비교적 간단하게 진행되기 때문에 앞으로 명실상부한 중앙교섭이 이루어져 개별 사용자들이 모두 교섭에 참여할 필요가 없어진다면 개별 사용자의 입장에서는 교섭비용이 감소할 것임. 물론 이를 위해서는 사용자단체의 위상이 강화되어야 할 것임. 금속산업에서는 현재와 같은 교섭구조에서는 이런 효과가 나타날 가능성이 크지 않으나, 교섭 층위간의 역할분담이 잘 이루어진다면 교섭 비용의 절감효과가 나타날 수 있을 것임.

□ 서구의 경험을 볼 때 산별교섭의 중요한 효과는 기업별 근로조건 격차를 완화하는 것임. 이것은 산별교섭의 주된 사회적 효용성이라고 할 수 있음.

- 이런 기능은 개별사용자에게도 이익이 될 수 있음. 왜냐하면 노조의 요구가 산업 또는 업종의 평균 수준으로 제기된다면 지불능력이 큰 사업체의 사용자에게는 기업별 교섭보다 유리할 수 있기 때문임.

- 한국의 산별교섭도 이러한 효과를 가짐. 그러나 그 효과는 매우 제한적임. 임금을 포함한 주요 근로조건이 여전히 사업장별로 결정되기 때문임. 앞으로 산별교섭의 근로조건 균등화 기능은 좀 더 확대되겠지만 일정한 수준을 넘어서지 못할 것으로 전망됨. 금융업처럼 기존의 근로조건 격차가 크지 않은 곳에서도 노조가 이를 목표로 설정하지 않고 있음. 금속산업에서는 업종이 이질적이고 사업장간 근로조건의 격차가 큰 데다가 산별노조로 조직된 근로자의 비율이 낮고 대기업의 노조가 참여하지 않고 있다는 역량의 한계까지 더하여 산별 및 지역별 교섭을 통한 근로조건 균등화가 매우 어려운 상황임. 노조가 산별교섭을 통해 사업체간 근로조건 통일을 강하게 추진하면 할수록 산별교섭에 대한 저항은 더 강해질 것으로 예상됨.

□ 사용자들이 산별교섭을 기본적으로 반대하고 있는데다가 산별교섭의 사회적 유용성도 잘 나타나지 않고 있는 상황이기 때문에 금후 산별교섭이 크게 확대될 수 있는가는 불투명함. 금속산업노조의 지회가 조직된 사업체 중에서도 규모가 비교적 크거나 노조의 압력을 견딜 수 있는 곳들은 사용자의 거부로 산별교섭에 참여하지 않고 있음.

□ 그러나 노조가 산별교섭을 중요한 운동목표로 삼고 있는 한 산별교섭은 지속될 것이며 사용자들도 이를 회피할 수 없는 상황임. 게다가 앞에서 본 바와 같이 산별교섭은 기층 조합원의 지지를 기초로 발전되고 있으며, 기존의 기업내 타협의 한계의 반영이기도 함. 또한 현재 금속노조의 주축을 이루고 있는 자동차부품업체의 경우, 개별교섭 하에서는 납품을 둘러싼 사용자간 경쟁으로 인해 사용자가 취약할 수밖에 없기 때문에 사용자 스스로 집단교섭이나 공동교섭을 선호하는 경향이 있다는 것도 무시할 수 없음. 따라서 사용자측에서도 산별교섭을 수세적으로 반대하기보다 산별교섭이 사회적 효용성을 높일 수 있는 방향으로 발전될 수 있는 방안을 적극 모색하는 것이 바람직할 것임. 이것은 한국의 노사관계와 교섭구조가 업그레이드되는 계기가 될 수도 있을 것임.

- 산별교섭에서 나타나는 혼란은 산별교섭이 아직 도입단계에 있다는 사실에서도 유래함. 그간 노조는 사용자의 반대를 무릅쓰고 일단 산별교섭의 틀을 만드는 데에 노력을 기울여왔던 것이고, 앞으로는 산별교섭이 보다 정리된 양상으로 진행될 수도 있을 것임.

- 단, 앞으로 산별교섭이 정착되기 위해서는 지금까지 산별교섭을 주도해 온 노조측의 노력이 열쇠일 것임. 노조에서는 한국의 상황에 적합한 산별교섭의 전망을 명확히 하고 이를 기초로 사용자를 설득해야 할 것임. 무엇보다도 산별교섭을 통해 교섭비용이 감소할 수 있다는 것을 보여주어야 할 것이며, 이를 위해 산별교섭이 질서있게 이루어질 수 있는 내적 조직력을 갖추어가야 할 것임.

3. 노사정위원회와 사회적 대화의 현황

가. 사회적 대화의 현황

□ 한국에서의 사회적 대화의 특징은, 첫째 단체교섭 외의 사회적 대화는 긴밀하게 이루어지지 않는다는 점, 둘째 사회적 대화는 노사정위원회를 중심으로 이루어지고 있다는 점, 셋째 노사정위원회가 당사자 일부의 불참으로 불완전하게 운영되고 있으며, 유의미한 합의가 도출되지 못하고 있다는 점 등을 들 수 있음.

□ 한국에는 초기업적 수준에서의 노사간 사회적 대화의 전통은 매우 약함. 앞에서 본 산별교섭이 가장 유의미한 통로라고 할 수 있으며, 이 단체교섭을 제외하면 노사 양자간 사회적 대화의 통로는 거의 없음.

- 금융업의 경우 노조가 산업수준 중앙노사협의회를 제안했으나 사용자측이 거부함. 사용자측이 거부한 이유는 중앙노사협의회가 일종의 산별교섭으로 운영될 것을 우려하기 때문임.

- 노사 양자간 사회적 대화의 기반이 취약하기 때문에 사회적 대화는 주로 정부 주도로 이루어져 왔음. 1980년대 이후의 주요 사회적 대화 기구였다고 할 수 있는 중앙노사협의회, 국민경제사회협의회, 노사관계개혁위원회 등이 모두 정부주도 기구였다고 평가할 수 있음.

- 현재에도 사회적 대화는 거의 노사정위원회를 중심으로 이루어지고 있음. 최근 노정간 대화도 이루어진 바 있으나 제도화되었다고 보기 어려움.

□ 민간부문에 국한하여 볼 때 노사정위원회를 중심으로 한 사회적 대화 창구의 대표적인 것이 금융부문구조조정특별위원회(이하 금융특위)임.

- 금융특위는 외환위기 직후인 1998년 금융산업실업대책위원회라는 명칭으로 구성되어 활동을 시작한 이후 금융산업의 구조조정에 따른 노사갈등을 완화하는 데에 상당한 기여를 했음. 특히 2000년 7월에는 금융대타협을 이끌어 내는 성과를 거두기도 했음.

- 그러나 금융특위의 활동에 여러 가지 문제점도 지적됨.

- 노사정위원회 및 금융특위는 형식은 노사정 3자 기구, 또는 공익을 포함한 4자 기구이지만 실제로는 노정간 대화의 창구라는 성격을 가짐. 사용자측은 실질적으로 독자적 목소리를 내지 못하고 있으며 노조는 노사정위원회를 정부 정책결정에 영향을 행사하기 위한 통로로 생각하고 있음.

- 노사정위원회에서의 의제설정방식에 대해 노조가 문제점을 지적하고 있음. 즉 금융산업 관련 주요 정책이 의제로 채택되지 않음으로써 금융특위는 일단 결정된 정책의 사후적 효과를 처리하는 기구에 불과하게 된다는 비판임. 이에 비해 정부는 구조조정 자체는 사전 협의의 대상이 되지 않는다는 입장임. 이처럼 노조와 정부의 입장이 원칙적으로 대립하기 때문에 유의미한 합의가 도출되기 어려움. 2000년의 금융대타협도 노사정위원회에서의 협의에 의해서가 아니라 노조의 집단행동에 의해 이루어졌다고 평가할 수 있음.

나. 업종별협의회와 전망

□ 한국에서는 노사정위원회를 통한 사회적 대화를 내실화하는 방법으로 업종별 노사정협의회가 추진되고 있음.

□ 민간부문에서 업종수준 사회적 대화의 필요성은 명백함. 특히 경제환경의 변화로 기업은 끊임없는 구조조정의 압력에 놓이게 되고 근로자들은 기업내 고용안정을 보장받을 수 없는 상황에서 기업별 교섭의 한계가 명백해지고 있음. 산업 또는 업종 수준의 대화를 통해 한편으로 산업을 발전시키고 다른 한편 근로자의 삶의 질을 지속적으로 개선할 수 있는 방안이 거시적으로 모색될 필요가 있음.

- 산별교섭이 이런 기능을 할 수 있겠지만 일부 업종에서만 이루어지고 있으며, 교섭안건도 주로 분배적 사안에 집중되어 산업전반에 대한 포괄적 협의가 이루어질 수 없는 상황임.

- 자동차업종에서는 노사정위와 독립적으로 노사 당사자들에 의해 업종수준 노사대화가 모색된 바 있는데, 이런 움직임은 업종 수준 협의의 필요성을 웅변하는 사례로 주목됨.

□ 업종별협의회 추진의 장애물도 만만치 않음.

- 업종별협의회에 대해 노사당자자가 반드시 적극적이지 않음. 사용자측은 업종별협의회가 산별노조로 가는 디딤돌이 될 것을 우려하고 있음. 노동조합은 업종별협의회에 보다 적극적이지만, 업종에 따라 상이함. 운수업종처럼 정부정책이 조합원의 근로조건에 직접적 영향을 미치는 업종에서는 노조가 업종별협의회에 적극적임. 이런 업종의 노조는 업종별협의회를 통해 정부정책 결정과정에 더 깊이 참여할 수 있을 것을 기대하고 있음. 반면 금속노조는 업종별협의회가 산별 교섭을 교란할 것을 우려하고 있음. 업종별협의회를 매개로 업종별 교섭이 이루어지면 이제 막 발전되고 있는 금속산별교섭이 크게 교란되지 않을 수 없다는 우려임.

- 업종별협의회의 의제에 대해서도 노사간에 입장의 차이가 큼. 사용자측은 단체교섭에서 다루어질 사항, 특히 근로조건 관련 사항을 업종별협의회에서 다루는 것에 반대하고 있음. 노조측의 태도는 분명하지 않으나, 노사정위 금융특위 및 노사관계소위원회 산하 운수분과위원회의 경험을 보면 근로조건을 포함한 포괄적인 사항을 논의하고자 할 것으로 보임. 한국의 대립적 노사관계를 전제로 할 때 노사간에 진지한 논의가 가능한 의제를 찾는 것 자체가 어려울 수 있음. 현재 노사가 쉽게 동의할 수 있는 의제는 정부정책임. 이 경우 업종별협의회는 노사 각각이 정부정책에 서로 많은 영향력을 행사하기 위해 경쟁하는 일종의 로비의 장(場)으로 변질될 우려도 있음.

- 업종별협의회에 참여할 노사단체의 지도력이 취약하다는 점도 중요한 제약요인임. 업종수준 사용자단체가 극히 취약하고, 노조도 구조적으로 분권화되어 있는 상황에서 업종협의회에서 유의미한 협의나 합의가 이루어지기 어려울 것이라는 회의적 견해가 강함. 노사 상급단체의 지도력이 취약하기 때문에 유연하고 개방적인 태도로 협의에 임하지 못하고 서로 최대치를 주장하는 경직적 태도를 보이게 될 것이라는 전망임.

- 민주노총이 노사정위원회에 참여하지 않고 있다는 것도 현실적으로 매우 중요한 제약요건임.

□ 그러나 노사 모두 업종협의회의 필요성에 대해 원칙적으로 동의하고 있음. 노사당사자들은 □만나서 대화하고 연구하는 것은 좋다□는 입장임. 단기간에 유의미한 합의가 도출될 것을 기대할 수 없으나, 사회적 대화 자체는 발전될 수 있을 것임.

- 현재와 같은 제약 요건 하에서 업종별협의회가 나름대로 내실있게 운영되기 위해서는 업종별협의회에 대해 노사는 물론 정부와 시민사회도 과도한 기대를 하지 않아야 할 것임. 노사정위원회의 경험을 보면, 설령 유의미한 합의가 도출되지 않는다고 해도 협의를 통해 상호 이해의 폭을 넓히는 것이 노사간 극한 대립을 막고 분쟁비용을 줄이는 데에 크게 기여하고 있음.

- 노사간의 대화를 촉진하기 위한 정부 및 관련 기관의 적극적 지원과 협력이 필요할 것임. 예를 들어 노사공동 연구사업 등에 정부의 적절한 지원이 이루어질 수 있을 것임. 이와 아울러 노사정위원회 자체의 정책능력 강화도 필요할 것임.

4. 요약

□ 한국의 민간부문 노사관계는 지금 2중의 도전에 직면하고 있음.

- 첫째, 외환위기를 계기로 과거 기업 내에서 형성되었던 암묵적 타협이 깨어졌음. 여기에는 과거의 암묵적 타협이 불완전하고 불안정한 것이었던 것이 중요한 요인이지만, 새로운 경제환경의 영향이 결정적이었음. 그런데 과거의 타협이 깨진 것은 노사의 전략적 선택의 반영이기도 했음. 특히 사용자의 전략적 선택이 중요한 요인이었다고 할 수 있음. 과거의 암묵적 타협이 깨진 상황에서 노조는 과거보다 더 강한 요구를 제시하고 있고 이것이 다시 새로운 노사타협을 어렵게 하고 있음.

- 둘째, 기업수준을 넘어서는 쟁점들이 노사관계의 새로운 과제로 제시되고 있음. 우선, 기업내부노동시장이 정규근로자의 안정적 삶조차 보장하지 못하는 상황에서 사회적 보호장치를 강화할 필요성이 높아지고 있음. 그리고, 그간 노사관계 체제에서 배제되었던 비정규근로자들의 목소리도 높아지고 있음. 기존의 기업중심 노사관계는 이런 과제 앞에 무력함. 노조의 주도에 의해 막 시작되고 있는 산별교섭도 기존 기업별 노사관계에 대한 도전이 되고 있음.

□ 2중의 도전은 2중의 과제를 제시하고 있음. 그 하나는 새로운 기업내 타협을 형성하는 것이며, 다른 하나는 사회적 의제를 다룰 수 있는 노사관계의 틀을 형성하는 것임.

- 이 두 과제는 상호 관련되어 있지만 또한 상호 독립적이며, 어느 한 쪽에 의해서 다른 쪽이 해소될 수 없음. 새로운 경제환경 속에서 기업내 고용안정이 한계를 가지며, 따라서 기업내 교섭을 넘어서는 사회적 대화와 교섭의 장(場)이 제도화되어야 한다는 점은 분명함. 그러나 한국에서 기업내부노동시장을 대체할 사회적 안정망은 형성되지 않았으며 노사관계의 구조도 여전히 분권적임. 기업수준 노사관계의 개선없이 사회적 노사관계가 발전하기 어려운 상황임.

- 2중의 과제는 모두 만만치 않은 것임. 그러나 희망도 발견됨. 과거의 기업내 타협이 깨진 이유가 외적 환경변화에도 있지만 노사당사자의 전략적 선택에도 있었다는 점에서 당사자의 새로운 선택에 따라 새로운 타협이 형성될 수 있는 가능성이 발견됨. 또한 노사 모두 초기업적 수준에서의 대화를 원하고 있다는 점에서 초기업적 수준 노사관계의 발전 가능성이 있음. 산별교섭 및 업종별협의회는 아직 혼란스럽거나 구상단계에 머물러 있으나, 잘 발전되면 초기업적 수준 노사관계 형성의 통로가 될 수 있을 것임.

- 단, 어떤 과제이든 조금이라도 진전이 있기 위해서는 노사당사자의 자기 혁신이 절실히 요구됨. 특히 초기업적 수준의 교섭과 대화를 내실있게 발전시킬 수 있는 태세를 노사 모두 아직 갖추지 못하고 있는 상황이 시급히 보완되어야 할 것임.

Ⅲ. 공공부문 노사관계 진단

1. 공공부문의 정의와 공공부문 노사관계 특성

□ 공공부문은 소유와 지배구조의 측면에서 볼 때 정부나 공공단체가 운영하는 부문으로 사적 부문과 대별되는 것으로 정의될 수 있으며, 한편 생산되는 재화나 서비스의 성격을 기준으로 볼 때 공공재를 생산하는 공공서비스 부문을 뜻하기도 함.

- 각국마다 공공부문으로 규정하는 대상이 조금씩 다르며 OECD는 □공공부문은 피고용자의 임금이 정부로부터 직접 주어지거나 혹은 중앙정부로부터 예산배정을 받은 조직에 의해 주어지는 영역□이라고 정의하고 있음.

- 우리나라의 경우 공공부문을 정의하는 두 측면이 중복되는 부분이 많아 소유와 지배구조의 측면에서 국가예산과 정부의 관리를 받는 부문으로 정의할 수 있음.

- 공공부문 특유의 소유와 지배구조는 노사단체 조직구조와 운영, 그리고 정부와 노사간 관계에 영향을 미쳐 공공부문 노사관계가 민간부문과 다르게 형성되도록 함.

□ 우리나라의 공공부문 노사관계는 예산 제공의 주체인 국민이나 공공서비스의 소비자의 이해를 대변하는 집단이나 단체가 제외된 상태에서 사용자와 노동조합이 노사관계의 당사자로 활동하며 정부는 사용자의 성격을 가지고 있음에도 당사자이기보다는 공익의 대표자라는 측면에서 공공부문 노사관계에 개입하고 있음.

- 이러한 좁은 의미로 노사당사자가 규정됨으로써 공공부문의 단체교섭과 사회적 협의의 내실화가 어렵게 될 뿐만 아니라 기관별로 노사간 담합의 가능성이 커짐.

- 노사당사자의 협의적 규정과 달리 교섭과 협의과정에서 분쟁이 발생할 경우 공공부문의 정치적 속성과 시장에서의 독점적 지배의 속성으로 말미암아 국가적 분쟁이 되는 경우가 많음.

- 분쟁 발생시 공공서비스의 제한적 제공으로 인해 국민 불편이 초래하게 되며 노사간 갈등이 노정간 갈등으로 비화되어 협의의 노사당사자 범위를 넘어서는 이해 당사자가 공공부문 노사관계의 당사자로 등장하게 되는 경우가 많음.

□ 노동법상의 지위와 소속 사업장의 성격을 기준으로 보면 공공부문의 노사관계는 다양한 형태로 존재하고 있음.

- 중앙행정기관과 지방행정기관의 일반직 공무원의 경우 공무원직장협의회법에 의거하여 노조와 유사한 조직을 결성할 권한을 보유하고 있으나 아직까지 노동조합 결성권, 단체교섭권, 그리고 단체행동권이 주어지지 못하고 있음.

- 교육직 공무원 중 공공교육기관의 교원의 경우 특별법 (교원의노동조합설립및운영에관한법률)에 의해 결성권이 보장되고 있으나 교섭권은 제한적으로 허용되고 쟁의권은 전혀 인정되고 있지 않음.

- 현업 공무원 (사실상 노무에 종사하는 공무원으로 철도, 체신, 국립의료원 소속)의 경우 형식적으로는 민간부문 노동자와 마찬가지로 노동3권을 보장받고 있으나 필수공익사업으로 지정되어 있기 때문에 사실상 단체교섭권과 쟁의권이 제한되고 있음.

- 공공부문에서 공무원을 제외한 나머지에 속하는 노동자의 경우 (통상적으로 공공기관으로 지칭되는 사업장 소속 노동자) 민간부문처럼 노동3권이 허용되는 것을 원칙으로 하나 이 가운데 필수공익사업으로 지정된 사업장 노동자의 경우 (예, 전력과 한국은행)은 사실상 단체교섭권과 쟁의권을 제약받고 있음.

□ 공공부문의 노사관계당사자는 기업(사업장) 수준, 산업·업종·지역 수준, 국가수준별로 단체교섭과 사회적 협의를 선별적으로 수행하고 있음.

- 기업(사업장)수준에서는 노사협의회가 구성되어 사업장의 특수한 사안이 논의되며 노사는 단체교섭을 통해 임금과 근로조건을 결정하고자 함.

- 산업·업종·지역 수준에서는 노사정간 혹은 노사간 사회적 협의가 거의 이루어지지 않고 있으며 이와 마찬가지로 임금 및 근로조건에 대한 노사정간 혹은 노사간 단체교섭 역시 일부를 제외하고는 시도되고 있지 조차 않음.

- 국가수준에서는 노사정위원회를 통해 사회적 협의가 부분적으로 이루어지고 있으며 노정간 혹은 노사정간 임금 및 근로조건에 대한 단체교섭은 형성되어 있지 않음.

□ 절차적인 측면에서 볼 때 공공부문의 단체교섭과 사회적 협의는 사후적 성격을 강하게 가지고 있어 실질적 논의와 결과의 이행보장 측면의 논쟁을 불러일으키고 있음.

- 예산이 결정된 이후 기관별로 노사가 임금교섭을 진행하게 되고 이 때 정부는 임금가이드라인을 제시하여 교섭이 실질적인 의미가 있는지에 대한 회의가 존재함.

- 공공부문 구조조정 등 정부정책이 마련된 이후에 사회적 협의가 진행되는 경우가 대부분이어서 사회적 협의과정에서 정책변경의 여지가 그리 크지 않아 마찬가지로 실질적인 논의와 관련된 부정적 시각이 존재함.

- 교섭과 협의과정에서 어렵게 합의가 마련된다 하더라도 이미 다수의 관련 정부기관의 집행이 이루어진 이후여서 이행과정에서 부정되는 경우가 빈번하게 존재하여 실질적 합의이행에 대한 회의가 존재함.

□ 노사주체 모두 전문성과 정책개발 능력이 부족하며 공공부문 노사관계를 체계적으로 연구하는 전문가 집단이 형성되어 있지 않은 가운데 공공부문 노사관계 관련 인프라 구축이 미흡함.

- 노사분쟁의 대형화에 비교해 노사단체와 정부의 공공부문 노사관계 발전을 위한 투자는 거의 없음.

- 공공부문 분쟁해결방식 시스템화가 미흡하며 노사당사자 경력관리 체제 개발과 같은 장기적인 전망 속에 노사관계 당사자의 분쟁해결능력이 제고되지 않음.

- 공공부문 노사관계 관련 행정기관간 연계체제가 형성되어 있지 않아 종합적인 지원이 불가능함.

2. 단체교섭의 구조와 문제점

□ 공공부문의 단체교섭은 기업별교섭이 완연히 주류를 형성하고 있어 분권형 교섭의 정형을 보이고 있음.

□ 단체교섭권이 주어지지 않은 공무원 직장협의회를 제외하면 공공부문의 단체교섭은 현업공무원 노조와 교원노조, 그리고 공공기관 노조와 그들의 상대방 사용자 사이에서 임금과 단체협약을 둘러싸고 진행됨.

- 현업공무원 노조 (체신노조, 철도노조, 국립의료원노조)와 교원노조 (전교조, 한교조)의 경우 상대방 사용자 (정보통신부, 철도청, 국립의료원, 교육인적자원부, 시도교육청)과 노조활동과 관련한 단체협약에 대해 상대적으로 실질적인 교섭을 진행하지만 임금의 경우 상대방 사용자를 통해 정부에 의견을 전달하는 방식의 제한적인 교섭을 수행함.

- 공공기관 (정부투자기관, 정부출연기관, 지방공기업) 노동조합의 경우 기관장과 임금 및 단체협약 교섭을 진행하는데 임금교섭의 실질적 자율성과 관련하여 노사정간 이견이 존재함.

- 공공부문에서 산업별 교섭이 이루어진 경우는 거의 존재하지 않으나 정부출연연구기관노조 (과학기술노조와 연구전문노조)의 2003년 대각선 교섭 (노조와 지부기관장간 교섭)으로 산업별교섭의 시초가 마련되고 있음.

□ 임금 및 단체협약 교섭과 노사협의회간 역할 구분 애매함 존재

- 임금의 자율적 교섭 여부를 두고 노사정간 이견이 표출되는 가운데 노사는 노사협의회를 통해 단체협약의 내용을 포괄한 광범위한 사안에 대해 논의하고 있어 교섭과 협의간 구분이 애매함.

- 이러한 불분명한 역할 구분은 이중 교섭의 문제를 발생시키게 되며 복수노조가 허용되고 산별노조건설과 산별교섭 경향이 강화될 경우 교섭 중복성 문제는 더욱 심화될 수 있음.

- 공공부문의 독점적 시장지배에도 불구하고 소비자의 입장의 반영이 미흡한 상태에서 교섭과 노사협의회간 역할의 불분명성이 나타날 경우 노사간 담합이 구조화할 될 가능성이 매우 높음.

□ 공공부문의 사용자는 예산, 인력, 평가, 감사와 관련한 여러 정부기관과 정책관련 상급 정부기관의 지시를 받아 노동조합과 임금 및 단체교섭을 수행함에 있어서 자율권이 부족하며 노동조합에 대해 힘의 열세에 놓이게 되는 경향을 가짐.

- 이러한 힘의 열세는 사용자로 하여금 쉽게 노동조합의 요구를 받아들이거나 정부에 책임을 돌리게 함.

- 위 경향성은 노사자치주의의 명목에도 불구하고 교섭을 대안개발과 토론으로 종료하게 하기 보다는 힘 대결 방식에 의존하여 종료하도록 함.

- 노사의 분쟁해결능력이나 정책개발능력 제고 여지가 축소됨.

□ 공공부문의 분권적인 단체교섭 구조는 중앙집권성이나 조율성 측면에서 문제를 발생시키기는 하지만 공공부문의 현재 교섭구조가 가지는 장점도 주목할 필요가 있음.

- 정부의 정부투자기관에 대한 임금가이드라인 정책과 노동조합 측의 공공기관을 중심으로 한 일정 기간내의 교섭과 투쟁의 집중은 극단적인 형태의 분권화된 기업별교섭으로 인한 임금널뛰기에 의한 임금상승, 연중무휴의 돌발적 분쟁의 발생, 기업간 임금격차와 이로 인한 노동자 계층내부 분화 등의 문제점을 해소하는 장점을 가지고 있음.

가. 중앙집권성 (분권화) 측면

1) 노동조합의 상대적으로 높은 조직률, 파편화된 대표성, 낮은 리더쉽

□ 공공부문 종사자의 대부분을 차지하는 공무원은 2003년 90만여명으로 파악되고 있으나 이들 중 5급 이상 공무원과 경찰청과 같이 조직상 가입이 제한된 공무원, 그리고 인사와 보안업무 등 업무상 가입이 금지된 공무원을 제외한 실제 조합가입대상자는 35만여명에 불과한 것으로 나타남.

- 가입대상자만을 고려할 경우 노동조합의 조직률은 매우 높은 것으로 나타나 공공부문 노동운동의 집중력과 영향력은 상당히 강한 것으로 간주되고 있음.

□ 아직 노동기본권이 주어지지 않았으나 노동조합 결성권과 제한적 교섭권이 주어질 공무원 직장협의회의 경우 현재 가입대상자의 46%를 조직하고 있는 것으로 나타나 전체 조직률 12%에 비해 매우 높은 수준임.

- 중앙행정기관의 경우 전체 5만여명 가입대상자 가운데 22%를 포괄하고 있으며 지방행정기관의 경우 전체 24만여명 가입대상자 가운데 51%를 조직하고 있음.

□ 제한적이나마 노동기본권이 주어진 현업공무원과 교원의 경우 노조조직률은 전체 조직률에 비해 월등하게 높게 나타나는 것으로 추정됨.

- 현업공무원의 경우 전체 5만여명 가입대상자 가운데 97% (체신노조 98%, 철도노조 93.5%, 국립의료원노조 69.1%)가 조직되어 있는 것으로 파악됨.

- 교원의 경우 공무원 신분을 가진 가입대상자와 그에 따른 조직률이 파악되지는 않으나 민간과 공무원 전체를 대상으로 할 경우 전체 30만여명 가운데 노동조합의 형태로 12만여명이, 교원단체의 형태로 17만여명이 조직되어 있는 것으로 추정됨.

□ 공무원과 달리 노동기본권이 보장된 공공기관의 경우 70%에 가까운 조직률을 보이고 있는 것으로 추정됨.

- 1998년 32만2천명의 공공부문 종사자 중 민주노총 12만, 한국노총 13만, 독립연맹 (정부투자기관연맹) 만4천으로 26만 4천 정도가 조직되어 있는 것으로 보이며 1998년 이후 대규모의 구조조정이 지속적으로 진행된 2001년의 경우 36만여명 (공기업 29만, 정부산하기관 7만)의 종사자 중에서 민주노총과 한국노총 비슷하게 12만 정도의 조합원을 포괄하고 있는 것으로 나타남.

□ 전체적으로 보면 공공부문 전체가입대상 70여만명 (교원제외) 가운데 42여만명이 조직되어 조직률이 60%에 이르는 것으로 나타나며 이는 민간부문에 비해서 월등히 높은 조직률임.

□ 공공부문의 노동조합은 사업장 수준에서 독점적 지위를 향유하고 있으나 산업별, 국가수준의 경우 복수 노동단체의 경쟁으로 인하여 대표성의 문제가 발생하고 있음.

- 다수의 개별 기업과 사업장에서 유니온샵제도가 채택되고 있으며 오픈샵이라고 하더라도 유니온샵제도에 버금가는 조직률을 보이고 있는 경우가 대부분이어서 노동조합은 사업장수준에서 독점적 지위를 향유하고 있는 것으로 나타남.

- 그러나 사업장 수준을 넘어서면 다양한 상급단체가 경쟁하여 대표성의 문제가 발생하고 있음.

□ 공공부문 노동조합 대표성의 파편화를 가장 뚜렷하게 보여주는 것은 공공기관의 경우를 들 수 있음.

- 공공기관의 기업별 노조(지부)는 한국노총 산하의 7개 산별연맹과 민주노총 산하의 5개 산별연맹에 소속되어 있어 이들의 대표성을 놓고 한국노총과 민주노총, 각 산별연맹이 경쟁하고 있음.

- 정부의 동일한 관리지침을 받는 정부투자기관이라 하더라도 기업별 노조들은 민주노총과 한국노총에 달리 소속되어 있을 뿐만 아니라 동일한 중앙조직에 속해 있더라도 서로 다른 산별연맹에 널리 분포되어 있음.

□ 이러한 파편화는 두가지 경향성-기업별 노조(지부)의 상부기관에 대한 독자성 유지경향과 상부기관의 기업별 노조에 대한 지도력 강화 경향-이 맞부딪히면서 노사관계의 불안정성을 야기하며 대체로 상급단체의 하급단체에 대한 리더십과 노조집행부의 현장조합원에 대한 리더십 부족 현상을 가져옴.

□ 기업별 수준에서의 노사담합구조의 정착과 국가수준에서의 한국노총과 민주노총간 경쟁격화의 현상이 발생함.

- 개별 사업장에서 노사는 담합관계를 형성하고 있으나 구조조정 등과 같이 담합구조가 깨지는 경우가 발생하면 노사분규가 극대화되는 현상이 나타남.

- IMF시대 구조조정에 대한 노조의 반대투쟁을 거치면서 공공부문에서 민주노총이 확실한 우위를 보이게 됨. 이는 한국노총의 위기감을 자극하고 있으며 공공부문의 개별 사업장의 노사문제에 민주노총과 한국노총이 경쟁적으로 개입하는 현상을 초래함.

- 전체적으로 예전에 비해 공공부문의 노사관계의 불안정성이 증가하고 있으며 이러한 불안정성은 공공부문이 전체 경제에서 차지하는 비중으로 말미암아 한 사업장의 문제가 국가 전체의 문제로 비화될 뿐만 아니라 국가 수준에서 한 집단의 개별적 이익이 우선적으로 해결되는 경향을 형성함.

□ 전체적으로 정부나 개별 사업장 사용주의 책임회피가 관례화 되는 가운데 노동조합 역시 개별 사업장이 담당할 공공서비스 제공 역할을 고민하기 보다는 조합원의 경제적 이익을 대변하려고 하는 경향이 강함.

- 개별 사업장의 투쟁이 연대활동의 강화로 국가수준의 문제로 변화하는 것과는 반대로 조합원과 개별 노조의 이해는 사업장에 국한되는 경우가 대부분임.

- 이러한 상반된 경향은 노사분쟁이 증폭되는 동시에 왜곡된 형태로 종결되게 함.

□ 지속적인 구조조정과 경영혁신 과정에서 파편성과 낮은 지도력과 관련하여 약간의 변화의 조짐이 감지되고 있으며 이러한 변화가 어느 선에서 그칠 것인지는 불분명함.

- 산별노조 건설이나 소업종 중심의 노조활동의 경향성은 보다 강화되리라 예상되며 이는 공공연맹 내부의 전국궤도노조연대 활동 독자성 강화나 한국노총 내 공공서비스연맹, 정투연맹, 공공건설연맹의 연대 강화 등으로 나타남.

- 민주노총과 한국노총간 연대는 느슨하게 유지되고 있으나 활동가 사이에 두 노총간 결합에 관한 공감대가 서서히 형성되고 있는 것으로 보임.

·2000-2001년 양대 노총 소속 연맹간 □공공부문 노조 연대투쟁 대표자 회의(공공연대)□결성과 2001-2002년 □국가기간산업 민영화 저지를 위한 공동투쟁본부□의 출범과 활동, 2002년 이후 정부산하기관관리기본법의 개악저지를 위한 연대와 공공부문 비정규직 대책 공동연대 활동이 지속되고 있음.

2) 사용자의 제한적 자율성과 사용자단체의 부재

□ 공공부문의 사용자는 표면적으로 기관장이 맡도록 되어 있으나 실질적인 사용자가 누구인지에 대해서는 여러 가지 해석이 나올 수 있음.

- 법령 등에 의거하여 개별 사업장의 예산과 인원은 기획예산처와 행정자원부의 지도하에 그리고 사업장의 구체적인 사업이나 조직구조 개편 등은 관련 정부기관의 지도하에 관리되고 있기 때문에 사용자 규명이 애매함.

- 노사관계가 예산, 인원, 조직구조와 밀접히 연결되어 있는 것을 감안하면 개별 사업장의 노사관계의 당사자로 최소 3개의 정부기관이 등장할 수 있음.

□ 정부개입의 일상화로 인해 실질 사용주에 대한 논란이 지속됨.

- 정부의 공공부문 노사관계에 대한 개입은 법제도 혹은 관례상의 예산, 인력, 인사 등을 통해 일상적으로 이루어지며 이에 따라 개별 사용자의 노사관계문제 해결능력은 매우 초보적임.

- 노동조합은 개별 사업장 노사문제의 해결을 위해 정부와의 교섭이 불가피하다고 보고 있으며 사용자는 스스로 문제해결의 당사자가 아니라고 주장함.

- 기획예산처 (예산), 행정자치부 (인력), 관련 정부부처 (인사, 조직 등 개별 기관 주요사안에 대해 관례 혹은 법제도 규정에 따라 국무총리실, 산업자원부, 건설교통부 등이 개입)는 실질적인 영향력을 행사하고 있지만 직접적인 고용관계를 가지고 있지 않다고 주장하며 노조와 교섭하거나 협의하는 것을 꺼려하고 있음.

□ 공공부문의 사용자를 대변하는 사용자 단체는 현재 존재하고 있지 않으며 다만 전경련과 경총에 개별 기관이 참여하는 경우가 있음.

- 전경련에는 산업연구원, 에너지관리공단, 중소기업진흥공단, 한국과학기술원, 한국생산성본부 등이 단체회원 (총 61개/2001년)으로 가입되어 있으며 고속도로관리공단, 대한주택공사, 한국가스공사, 한국석유공사, 한국전력공사, 한국조폐공사, 한국증권거래소 등이 보통회원 (총 200개/2001년)으로 활동하고 있음. 한편, 한국통신이 정부공공기관의 분류에 속해있지는 않지만 정부가 주식을 소유하고 있는 제일은행, 조흥은행, 하나은행, 산업은행, 수출입은행 등과 함께 이사회원 (총 78/2001년)으로 등재되어 있음.

- 경총에는 중소기업진흥공단, 한국생산성본부가 단체회원 (총 40개/2002년)으로, 고속도로관리공단, 근로복지공단, 인천국제공항공사, KTF, 한국공항공사, 한국산업안전공단, 한국조폐공사 등이 일반회원 (총 159개/.2002년), 한국마사회가  이사회원 (총 108/2002년)으로 활동하고 있음.

- 비록 이사회원으로 활동하는 경우가 있으나 각 개별기관의 전경련과 경총에서의 활동이 공공기관 전체의 이해를 대변한다고 하기는 어려움.

□ 공공부문의 사용자의 제한적 자율성과 사용자 단체의 부재는 사용자가 노사관계관련 전문성을 제고하는데 많은 어려움을 가져다주며 이는 더 나아가 사용자의 분쟁해결능력을 크게 제약하는 결과를 초래함.

- 정부는 사용자의 성격이 있음에도 불구하고 노사관계 담당 전문인력 양성은 차치하고 전담부서 설치에 있어서도 미흡한 실정에 놓여있음.

- 공공부문의 사용자 (대부분 기관장)의 경우 기관의 예산과 인력규모 운영의 제한성과 자신의 고용안정성의 제약이라는 한계 속에서 단기적 성과에 급급하기 쉬어 장기적 관점에서 노사관계의 정상화를 바라보기 어려움.

- 인력양성과 전담부서 설치 등 장기적 관점에서 노사관계에 대한 투자 없이 기업과 사업장 수준에서의 사용자의 노동조합에 대한 힘의 열세가 변화되기는 어려우며 힘의 열세 속에서 사용자는 단기적 성과주의에 매몰되어 분쟁발생시 정상적 해결방법에 의지하기가 쉽지 않음.

나. 조율성 측면

1) 외부 당사자 (정부)주도의 조율기제와 불안정성

□ 임금 및 단체교섭에 있어서 노동조합 내부 및 사용자 내부, 그리고 노사단체간 조율기제가 미비

- 공공부문 노동조합이 파편화 되어 있어 공공부문 전체 노동자의 이해를 모으기가 힘들뿐만 아니라 상급단체의 기업별 노동조합에 대한 지도력의 미비로 말미암아 기관별 이해의 차이를 조정하기가 어려움.

- 사용자의 경우는 더욱 파편성이 심각하며 공공부문 사용자단체를 구성하고 있지도 못하고 있고 개별 공공기관이 기존 사용자단체에 가입한 경우도 그 단체가 공공부문 사용자간 이해를 조정하거나 이해를 대변하는 경우는 거의 없음.

- 사용자의 미조직화로 인해 공공부문 노사단체간 이해 조정은 이루어지지 않음.

□ 정부는 공공부문 노사관계의 외부 당사자로서 역할을 하려고 하나 실제로는 정부의 예산확정전 공무원 임금인상안과 정부투자기관에 대한 임금 가이드라인이 공공부문 임금교섭을 주도적으로 조율

- 비록 단체교섭권을 인정받고 있는 교원과 현업직 공무원의 경우라 할지라도 임금은 국회에서 확정된 예산과 공무원 임금인상률을 기준으로 결정되기 때문에 국회에서 통과되기 전의 정부 제시안이 사실상 임금결정의 주요 기제임.

- 공무원을 제외한 공공부문의 경우 정부의 정부투자기관에 대한 임금가이드라인이 공공부문 노사의 임금결정 기준으로 작동함.

□ 외부 당사자의 조율기제는 공공부문 노사자율성에 대한 노사정간 갈등을 유발하여 불안정성을 내포하고 있음.

- 공공부문의 자율성과 외부당사자 주도의 조율기제의 충돌은 기관내 노사간 분쟁이 국가수준의 노정간 분쟁으로 쉽사리 전환되도록 함.

- 노동조합은 임금에 대한 노정간 직접교섭을 주장하지만 정부와 사용자는 노사자치주의에 입각하여 현행의 임금에 대한 기관별 교섭을 주장하며 대립하고 있음.

- 노정교섭을 주장하는 노동조합은 대표성의 문제를 가지고 있고 노사자치주의를 주장하는 정부와 사용자는 정부의 개입에 대한 불가피성을 인정하고 있어 노사정 모두 불안정성을 대체할 조율기제의 발굴방안을 가지고 있지 못한 실정임.

□ 공무원 노동조합이 합법화되면 더 이상 정부는 외부 당사자로 존재할 수 없으며 노사관계의 한 주체인 사용자로서 정부 내부의 다양한 이해를 조정하고 더 나아가 공공부문 사용자 전체의 이해를 조율할 체계를 준비하여야 할 것임.

2) 사회적 대화와의 연계와 공익 고려 미비

□ 공공부문의 임금 및 단체교섭에서 외부당사자 개입의 문제와 노사자율권 한계를 극복하기 위해서 필요한 사전 사회적 대화와의 연계 등이 미흡함.

- 교원이나 현업공무원, 그리고 공공기관의 임금이 정부의 공무원 임금인상안과 정부투자기관 임금가이드라인에 직접적인 영향을 받는다 할 때 정부가 이들 안을 확정하기 전에 노사정이 사회적 협의를 통해 조정할 필요가 있음.

- 비록 사회적 협의과정에서 노사정이 합의를 만들지 못한다 하더라도 정부주도의 조율체계의 투명성과 정당성이 보장될 수 있음.

- 노사는 공론의 과정에서 자신의 이해를 사전에 대변할 수 있고 이 과정에서 정책역량을 강화할 수 있으며, 향후 확정된 임금인상안이나 가이드라인에 대한 노사정간 분쟁의 여지가 감소할 수 있음.

- 정부투자기관에 대한 임금인상률과 관련하여 노사정위원회에서 정부제시안이 논의되고 보다 높은 임금인상률이 합의되는 관례가 마련되고 있는 것은 긍정적으로 평가될 수 있음.

□ 공익 이해 보장과 아웃사이더 이익 보호의 측면에서 노사정간 이해 조율을 평가할 수 있는 방안이 미비함.

- 공공부문 교섭 과정에서 공공의 이해를 포용하는 절차는 특별히 마련되어 있지 않으며 정부의 개입과 노사간 교섭 와중에 결정된 임금 및 근로조건에 대한 평가는 공공부문의 일부분에 불과한 정부투자기관의 기관평가에만 포함되어 공익전문가의 검토를 받게 되어 있음.

- 이는 교섭을 둘러싸고 발생할 수 있는 기관내 담합의 문제나 기관간 차별확대의 문제를 공익의 입장에서 조율할 수 있는 기회가 거의 없다는 것을 뜻함.

- 사회적 협의의 장에서 공익의 참가 속에 공공부문의 임금 교섭 기준에 대한 성실한 협의와 교섭결과에 대한 평가 논의가 진행된다면 공익의 이해가 보다 적극적으로 대변될 수 있음.

□ 정규직과 비정규직의 갈등과 같은 인사이더와 아웃사이더간 갈등을 조정하는 기능이 미흡함.

- 공공부문의 노동조합이 주로 정규직 노동자를 중심으로 운영되고 있어서 임금과 단체협약 교섭에 있어 비정규직의 이해가 충분히 반영되지 않는 문제점이 발생함.

- 공공부문의 구조조정이 진행되는 와중에 비정규직이 급속히 증가하고 있는 현실에서 점차 노노간 갈등이 증가될 여지가 많으며 이러한 갈등은 공공부문 노사관계의 불안정성을 심화할 것임.

- 정규직과 비정규직간 갈등을 해소하기 위해 개별 공공기관의 노력이 경주되어야 하나 전체 공공부문 차원의 문제해결을 위한 사회적 협의가 필요한 시점임.

3. 사회적 대화 메커니즘과 문제점

□ 공공부문의 노사정간 사회적 대화는 지난 IMF이후 정부 구조조정정책 사회적 수용성을 높이는 한편 노동조합과 노동자의 이해가 배제되지 않고 변호될 수 있는 기회를 제공하였음.

- 공공부문에서 사회적 대화는 정부 정책결정과정에 대한 노사의 참여 (사회적 협의)가 대표적이며 이는 IMF 이후 노사정위원회로 제도화되었음.

- 사회적 협의는 단순한 실험단계를 지나 기존 공공부문 노사관계 틀에 변화의 여지를 마련할 정도로 영향력을 키워나가고 있음.

- 부정적인 시각이 존재하지만 사회적 협의를 통해 공공부문 구조조정이 연착륙되면서 노사정간 갈등 수위가 낮아지고 당사자로 하여금 대안이 모색되었다는 순기능이 발생하였음을 부정하기는 어려움.

□ 공공부문에서 쌍방 (노사 또는 노정, 사정간) 교섭이나 협의 대신 노사정간 정책협의가 필요한 이유는 앞의 문제해결 방식만으로 해결하기 어려운 의제가 많이 존재한다는 점과 공공부문 정책협의가 기존 교섭을 보다 효과적으로 진행하도록 보완적 역할을 한다는 점 때문임.

- 개별 기관의 사용자 (혹은 개별 정부기관)의 예산, 인력, 인사의 결정권한이 제약되어 있기 때문에 노사간 교섭이나 협의로 풀기에 많은 한계가 존재함.

- 개별기관의 이해가 직접 노정 혹은 사정간 교섭이나 협의로 관철될 경우 전체 공익의 이해가 침해될 수 있는 경우가 많음.

- 개별기관의 노사자치주의와 문제해결 능력이 신장되면서 전체 공익의 이해가 존중되기 위해서는 기존의 방식을 조정하고 보완할 노사정간 정책협의가 필요함.

□ 사회적 협의의 활성화는 노사정으로 하여금 반복되는 노사분쟁에 대해서 사회적 대화를 통하여 발생요인에 대한 해결책을 모색하여 실질적인 문제해결과 소모적 분쟁을 회피할 수 있도록 할 뿐 아니라 공공부문의 공공서비스 질 향상이나 종합적인 노사관계 발전방안 등을 주도할 수 있도록 함.

가. 공공부문 구조조정특별위원회 활동

□ 1998년 6월 제2기 노사정위원회에서 발족되어 5년이 넘게 현재까지 운영되고 있음.

- 제2기 노사정위 1998. 6. 3 출범, 노사정위원장과 민주노총간 6.5 8개항 합의 (가칭 공공부문특별분과위원회 설치 합의), 민주노총의 6.5 산별대표자회의와 중앙위원회 그리고 6.10 대의원대회에서의 노사정위 참가결정, 노사정위 6.18 2차 본회의에서의 공공부문구조조정특별위원회 구성 결정을 거쳐 6월 27일 특위위원이 위촉되고 1차 회의가 개최되면서 본격적으로 활동개시 (2기 노사정위 동안 특위는 29차에 걸쳐 진행되다가 98.12.21의 회의를 끝으로 종료)

- 제3기 노사정위 1999.9.1 출범, 9.28 2차 본회의에서 공공부문구조조정특별위원회 설치를 결정하였으나 민주노총의 불참 등으로 공공특위의 구성이 늦어지다가 10.26 제1차 회의에서 위원 위촉을 시작으로 활동개시 (현정부 등장 이전까지 57차 회의를, 그리고 현정부 들어 두차례 회의 개최)

□ 위원구성은 노사정과 공익대표로 구성되어 있음.

- 제2기 동안 위원회는 노 2 (한국노총 1, 민주노총1), 사 2 (전경련 1, 경총 1), 정부 3 (기획예산위원회 1, 재정경제부 1, 노동부 1), 정당 3 (국민회의 1, 자민련 1, 한나라당 1), 공익전문가 2,  위원장 공익대표 1 (윤성천 교수)로 구성되었고 2인의 전문위원 (책임전문위원 1, 전문위원 1)이 위원회 활동을 지원하였음.

- 제3기 동안 위원회는 노 1 (한국노총1, 민주노총 불참), 사 2 (전경련 1, 상의 1), 정부 3 (기획예산처 1, 재정경제부 1, 노동부 1), 공익 3 (학계 3인), 위원장 공익대표 1 (김수곤 최저임금심의위원회위원장)로 구성되었고 1인의 전문위원이 지원함.

□ 의제는 공공부문 구조조정 과정에서 제기되는 제반 문제로 국한되는 경향이 강함.

- 제2기의 경우 공기업 민영화 및 경영혁신, 비연구정부출연기관 경영혁신, 정부출연기관 등의 설립운영 및 육성에 관한 법률 제정, 지방공기업구조조정 및 경영혁신, 정부투자관리기본법 개정, 서울지하철 부문 (서울지하철공사, 서울도시철도공사) 구조조정, 구속자 석방, 합의사항 이행 등과 관련하여 논의

- 제3기의 경우 구조조정 (전력산업, 가스산업, 철도 및 체신,  기타 공기업 및 환경미화원 등 지방자치단체), 공공부문 임금 및 근로조건 (예산편성지침사항, 출연기관 가계보조비 지급, 체신 근로자 처우개선, 지방자치단체 환경미화원 처우개선), 해직자 복직 (철도), 개별사업장 현안 (마사회 사업수익률, 조교사협회 사업수익률, 전국농조노조 고용안정협약, 석탄공사 미판매석탄 정부비축, 지방도시철도 건설부채 중앙이관) 등이 논의

□ 노사정 주체는 특위에서의 논의를 진행하면서 여러 가지 합의를 도출하는 성과를 만들었음.

- 제2기 동안 합의된 내용은 공공부문 개혁추진의 기본원칙, 구조조정 방식과 일정 변경의 허용, 제2차 공기업 민영화 및 경영혁신 추진에서의 개별 사업장의 노사합의의 존중, 정부출연비연구기관의 경영혁신 방향, 정부출연연구기관들의 설립 운영 및 육성에 관한 사항, 정부투자관리기본법 개정관련 사항, 지방공기업법 개정관련 자율책임경영 보장, 서울지하철부문 구조조정 방식 및 일정변경 등이 포함됨.

- 제3기 동안 공공특위는 전력산업구조개편 관련 대정부 건의문, 체신부문 인력감축 계획에 관한 합의문, 철도 구조조정 계획 관련 합의문, 공기업 자회사 정리 관련 합의문, 하역 근로자 실업대책 관련 합의문을 만들었음.

나. 사회적 협의의 문제점

1) 절차적 측면에서의 문제점

□ 정부정책결정 제 국면의 특수성과 정책 협의에 대한 노사정간 이해차 해소 미흡

- 정부는 정책결정과정을 크게 개별정부기관의 정책결정과 정부차원의 정책조정이라는 두 국면으로 나누어 전자의 국면에선 특수 집단의 이해를 대표하는 노사단체의 의견을 수렴하며 후자의 국면에선 전체 집단의 이해를 대표하는 노사단체의 입장을 듣고자 함.

- 사용자의 경우 사용자단체의 미형성으로 인해 개별정부기관의 정책결정과정에만 의견을 제시하며 이때도 노사정간 이슈의 공론화 보다는 로비의 형식을 주로 채택함.

- 노동조합의 경우 두 국면의 차별성을 인정하나 상급단체의 대표성과 지도성의 부족으로 인해 개별집단의 이해가 두 국면 모두에 관철되도록 하며 정책결정과정에 대한 참여와 노정간 교섭을 동일시하는 경향을 보임.

□ 정책결정과정의 국면과 사회적 협의 방식에 대한 오해는 시의성과 참여 확보를 둘러싼 노사정간 갈등을 유발하여왔으며 정부의 정책결정과 노사정위원회 논의 순서가 뒤바뀐 가운데 갈등은 보다 확대되는 경향을 보임.

- 제2기의 경우 기획예산위원회 등 경제관련 부처에서 역순의 논의 속에 노조측을 자극하고 노정간 불신을 키워나갔음.

·공기업 경영혁신 및 민영화 방안 마련과 관련하여 기획예산위원회는 노사정위원회 일정과 상관없이 부처별·기관별 설명회 (1998.4-6), 공청회 (6.9), 행정개혁위원회 및 공기업분과위원회 개최, 세계은행 기술지원 협의 (6.15-20), 노조대표 면담 등을 추진하였으며 노사정위원회 공공특위는 6.27에야 1차 회의를 열었을 뿐임.

·기획예산위원회는 공기업 경영혁신 및 민영화 최종방안을 공공특위가 7.20 발표 연기를 요청하고 정부측 위원이 7.27 공공특위 회의에서 3-4일 연기가 가능하다고 하였음에도 7.29 공공특위 회의가 진행되는 동안 발표하였음.

- 노사정위원회도 노동조합의 구조조정을 신중히 논의하자는 명분에 이끌려 전체적 일정조정 없이 노사정위 공공특위가 개별 사업장의 의견을 취합하는데 많은 시간과 노력을 할애함으로써 정부측에 시간 끌기나 뒷북치기의 인상을 심어주었음.

·제2기 기간 중 기획예산위원회가 공기업 경영혁신 및 민영화 최종 방안 발표 관련 일정을 제시하였음에도 처음에는 개별기관의 의견 듣기에만 집중하였고 노동조합이 정부 발표 10일전 공공특위 불참을 결정한 이후에야 발표연기를 요청하였음.

·기획예산위원회가 7.29 최종안을 발표하고 세부계획을 마련하고 있는 동안 노사정위는 해당 기관 노조의견 청취를 계속하였을 뿐이며 자체 건의안을 8.2에야 정부에 전달하였음.

2) 내용과 기능적 측면에서 본 문제점

□ 사회적 협의의 단순화로 인한 사회적 대화 내실화 미흡

- 정책의 성격의 성격에 따라 노사정간 정보 공유, 사실 검토, 정책논의, 정책결정 등 다양한 협의방식으로 사회적 대화를 내실화 할 수 있었음에도 불구하고 논의가 일부 의제에 집중되고 토론대신 교섭의 방식이 주로 채택됨으로써 노정간 갈등이 과다하게 표출되는 결과를 가져옴.

- 의제가 중장기 사안 (예, 공공부문 구조조정 계획), 중단기 사안 (예, 구조조정 세부지침), 일회성 사안 (예, 예산편성제도 개정), 반복되는 사안 (예, 연도별 예산편성지침)으로 다양화 되어 있었으나 이들을 체계적으로 구분하여 논의하지 못하였고 전체 공공부문에 적용되는 사안과 개별 사업장에 국한된 사안의 구별도 불분명하였음.

□ 단체교섭에서와 마찬가지로 사회적 협의과정에서 공공서비스 소비자 권익 등 공익의 이해가 대변되지 못함.

□ 부실한 합의이행과 이로 인한 신뢰구축 어려움 증가

- 건의문의 경우 관련 당사자에 의해 묵살되는 경우가 대부분임.

·1998.7.20 공공특위는 공기업 경영혁신 및 민영화 최종 방안 발표와 관련하여 노동계의 불참에 대해서는 참여를, 기획예산위원회에 대해서는 발표연기를 요청하였으나 노동계는 참여연기를 기획예산위원회는 일방발표를 취하였음.

·1998.11.3의 정부투자관리기본법 개정관련 경영평가위원회(운영위원회), 이사회, 감사, 사장선임, 예산편성지침 등에 관한 건의문에 대해 기획예산위원회는 일주일 후 답신에서 수용하지 않겠다는 의견을 전달하였음.

- 합의문의 경우 세부 합의를 만드는 과정에서 번복되는 경우가 발생 (철도산업구조조정 관련)

- 합의가 된 이후 상대방에 대한 충분한 설명 없이 합의이행이 되지 않아 노사정간 신뢰를 약화시키게 되었고 약화된 신뢰는 이행에 대한 부담감을 떨어뜨려 합의미이행과 저신뢰간 악순환이 발생함.

□ 운영의 측면에서 볼 때, 위원선정의 기준이 애매하여 각 사안별로 전문적인 토의가 이루어지기 어려우며 이는 특위가 일원체제로 구성되어있어 그 어려움이 구조화되어 있음.

3) 노사정 주체역량의 미비

□ 노사의 대표성과 각 주체의 정책역량 미비

- 전체집단 이해를 대변할 정도의 대표성을 노사참여자가 가지고 있지 못함.

- 노조와 사용자가 정책결정 국면별로 정부의 정책제시안에 대해 대응할 능력이 부족

- 정부도 너무 시급히 마련된 정책을 최종안으로 제시하여 불신을 조장하기도 함.

□ 노사의 리더십 부족과 의사결정의 신속성 부족

- 상급단체의 하급단체에 대한 리더십과 노조집행부의 현장조합원에 대한 리더십 부족

- 노조의사결정권한의 하부 집중화로 인한 의사결정 지연

- 비정규직 등 아웃사이더 집단의 배제로 인하여 노노간 갈등의 여지가 증폭됨.

·체신노조의 비정규직에 대한 조합원 가입결정은 문제해결의 하나의 가능성을 제시하였음.

□ 사회적 협의에 있어서 정부내 이견 조정과 합의 이행을 책임질 대표자가 부재함.

- 현재 기획예산처, 재정경제부, 노동부가 참여하고 있고 공공부문 인력정책을 담당하고 있는 행정자치부나 사안별 정책담당 부서의 의견을 듣게 되나 이들 정부부처간 이견을 조정할 책임당사자가 누구인지가 불분명

- 이는 합의 미이행시 책임 소재의 불확실성으로 연결되며 노사정간 불신을 야기함.

4. 요약

□ 공공부문은 정부나 공공단체가 운영하는 부문으로 특유의 소유와 지배구조, 노사단체 조직구조와 운영, 그리고 정부와 노사간 관계 등으로 인해 민간부문과 다른 노사관계를 형성함.

□ 우리나라의 공공부문 노사관계는 예산 제공의 주체인 국민이나 공공서비스의 소비자가 당사자에서 제외되고 정부 역시 사용자의 성격을 가지고 있음에도 당사자이기보다는 공익의 대표자라는 측면에서 공공부문 노사관계에 개입하고 있어 공공부문의 단체교섭과 사회적 협의의 내실화가 어려움.

□ 공공부문의 노사관계는 노동법상의 지위와 소속 사업장의 성격에 따라 다양한 형태로 존재하며 노사관계 주체들이 기업(사업장) 수준, 산업·업종·지역 수준, 국가수준별로 단체교섭과 사회적 협의를 선별적으로 수행하고 있는 가운데 분권화되고 조율성이 약한 시스템을 형성하고 있다고 평가될 수 있음.

□ 특히 높은 노조조직률에도 불구하고 노동조합은 파편화되어 있으며, 예산과 인력 등 경영상의 자율성 제약 등으로 인해 개별 사업장에서의 사용자의 힘이 노동조합에 비해 열위에 있으며, 공공부문의 임금 및 근로조건이 노사보다는 정부주도로 조율되어 결정되는 특징이 나타남.

□ 공공부문 노사관계를 절차적인 측면에서 볼 때 단체교섭과 사회적 협의가 사후적으로 이루어지는 성격을 강하게 가지고 있어 실질적 논의와 결과의 이행보장 측면에서 노사정간 다툼이 빈발하고 있음.

□ 노사관계 당사자 모두 전문성과 정책개발 능력이 부족하며, 공공부문 노사관계 관련 인프라 구축이 미흡하고, 노사분쟁의 대형화에 비해 노사단체와 정부의 공공부문 노사관계 발전을 위한 투자는 거의 없고 공공부문 노사관계를 체계적으로 연구하는 전문가 집단이 형성되어 있지 않아 장기적 공공부문 노사관계 발전방안이 마련되어야 할 것임.