본 연구결과는 사회적 일자리 창출방안에 대한 노동부의 학술연구용역사업에 의한 것임

사회적 일자리 창출방안 연구

2003. 9.

연구기관 : 한국노동연구원

노동부

제 출 문

노동부 장관 귀하

본 보고서를 노동부의 수탁연구과제 □사회적 일자리 창출방안 연구□의 최종보고서로 제출합니다.

2003. 9.

한국노동연구원

원장  이  원  덕

	연 구 진
연구책임자 : 전병유(한국노동연구원 연구위원) 연 구 원 : 박찬임(한국노동연구원 연구위원) 장지연(한국노동연구원 연구위원) 정인수(한국노동연구원 부원장) 황덕순(한국노동연구원 연구위원) 황수경(한국노동연구원 연구위원)

목      차

I. 연구의 필요성 및 목적	1

1. 사회적 일자리 창출의 필요성 및 배경	1

2. 사회적 일자리의 정의	4

3. 연구의 기본 방향 및 연구 대상	6

II. 사회적 일자리의 개념과 이론적 배경	9

1. 사회복지 서비스에 대한 수요 증가와 복지국가의 변화	9

2. 제3섹터의 개념과 이론적 논의	11

3. 사회적 기업의 이론과 사회적 기업의 발전을 위한 정책	21

III. 사회적 일자리 창출에 관한 국가별 사례 연구	34

1. 대륙 유럽 모델: 프랑스와 독일	35

2. 복구 복지 모델: 스웨덴	65

3. 남부 유럽 모델: 이태리	76

4. 미국 모델	88

5. 아일랜드	99

IV. 우리나라의 사회적 일자리 창출 정책 평가와 개선방안	103

1. 사회적 일자리의 개념과 관련 정책의 분류	103

2. 한국의 사회적 일자리 창출 정책 평가	107

3. 참여정부의 사회적 일자리 창출 정책 방향 평가	113

4. 사회적 일자리 창출 정책의 추진방안	116

참 고 문 헌	122

표  차  례

<표 1> 사회적 일자리의 구분	6

<표 2> EU 국가에서의 제3섹터 고용비중 (1995-1997)	35

<표 3> 사회서비스 제공에서 정부-제3섹터간의 관계	37

<표 4> 제3섹터 재원의 구성, 1990 (%)	40

<표 5> 제3섹터 재원의 구성, 1995 (%)	41

<표 6> 프랑스 비영리부문의 조직형태	45

<표 7> 제3섹터 고용변화, 1990-1995 (%)	47

<표 8> 제3섹터 고용변화분의 내용별 구성, 1990-1995 (%)	48

<표 9> 노동창출사업 참가자수	52

<표 10> 타깃그룹별 노동창출사업 참가비율	53

<표 11> 독일 노동시장정책의 지출구성 (GDP 대비)	53

<표 12> 연방노동청의 적극적 노동시장정책 및 노동창출사업 비용	54

<표 13> 노동시장정책에 대한 사업내용별 지출구조	54

<표 14> 프랑스 노동시장정책의 지출구성 (GDP 대비)	56

<표 15> CES와 CEC 협약건수	58

<표 16> 공공부문 일자리창출프로그램의 고용창출 효과	60

<표 17> 해당 서비스를 제공하는 사회적 협동조합의 비율	83

<표 18> CGM의 구성과 구조	84

<표 19> 사회적일자리의 영역과 전달조직에 따른 구분	89

<표 20> 사회서비스 분야 비영리조직의 고용 변화: 1977-1997 (%)	91

<표 21> 비영리 사회서비스조직의 수입과 수입원 (1997)	92

<표 22> 아일랜드의 주요 경제지표	99

<표 23> 유럽 국가간 취업률 및 실업률 비교	100

<표 24> 공공근로사업 추진 계획 및 실적(1998∼2003)	108

<표 25> 민간단체 사업위탁 및 인력지원 현황(1999∼2003)	109

<표 26> 자활근로 사업 추진 실적(2001∼2003)	110

<표 27> 업그레이드형 자활근로 추진현황(2003.3월말 현재)	111

<표 28> 자활공동체 추진현황	112

<표 29> 정부부처의 사회적 일자리 관련 정책방향	115

<표 30> 주요국의 65세 이상 인구 비중(A), 보건및사회복지서비스 산업 취업자 비중(전체 B, 여자 C, 남자 D)	117

그 림 차 례

[그림 1] 협동조합과 비영리부문의 교차점에 있는 사회적 기업	22

[그림 2] 유럽의 사회적 아젠다와 정책 혼합(policy mix)	36

[그림 3] EU 국가에서의 제3섹터 고용비중: 조직유형별	39

[그림 4] 국민계정과 사회적 경제의 관계	46

[그림 5] 사회서비스, 지역커뮤니티, 사회적 일자리 창출의 관계	50

[그림 6] 프랑스 사회보장시스템의 조직적 연계와 위계	56

[그림 7] 사회적 일자리 창출 관련 정책의 유형	105

I. 연구의 필요성 및 목적

1. 사회적 일자리 창출의 필요성 및 배경

사회적 일자리 창출의 필요성은 한편으로는 외환위기 이후 사회적으로 배제되어가는 빈곤 취약계층이 구조화되고 있다는 사실과 다른 한편으로는 여성의 경제활동참여의 증가 및 고령화 사회로의 진입에 따라 교육, 보건의료, 복지 등 사회적 서비스에 대한 수요가 증가하고 있다는 사실에서 찾을 수 있다. 즉, 사회적 일자리 창출의 필요성과 배경은 다음 세 가지로 정리해볼 수 있을 것이다.

첫째, 빈곤취약계층에게 적합한 정당하고 온전한 일자리를 제공할 필요성이 높아지고 있다.

외환금융위기가 초래한 급격한 경제위기는 많은 기업이 도산하고 대규모의 구조조정으로 이어지면서 대량실업의 문제로 나타났다. 물론, 그 이후 대대적인 실업대책과 경기회복으로 공식적인 실업자 규모는 감소하였으나, 실업과 빈곤의 문제는 이제 구조화되는 양상을 띠고 있다.

우선, 외환위기 이후 지표상으로는 실업률이 낮아졌음에도 불구하고 실업과 비경제활동, 불안정 취업상태를 반복적으로 경험하는 취약계층의 규모는 매우 큰 규모로 존재하고 있다. 지표상으로는 실업률과 장기실업률은 낮게 나타나지만, 실업과 비경제활동, 불안정 취업상태를 오가는 반복실업자나 불안정취업층의 비중을 고려할 경우 실업과 그에 따른 빈곤문제는 여전히 극복되었다고 말하기 어려운 상황이다. 보호를 필요로 하는 실질적인 장기실업자는 공식적인 장기실업자에 비해서 6개월 기준으로는 약 2.5배, 1년 기준으로는 약 7배에 달하는 것으로 나타나고 있다(황덕순, 2000).

현대 산업사회에서 일자리란 개인이 사회적 위치를 갖게 되는 경로로서, 개인은 이를 통해서 모든 인간관계를 형성하고 사회적 권리를 누릴 수 있게 된다. 일자리가 없다는 것은 단지 소득의 원천이 없다는 것 이외에 정상적인 사회생활에 필요한 모든 경제·사회·문화적 수단으로부터 배제된 상태(social exclusion)라는 것을 의미한다.

따라서, 장기실업과 이에 따르는 사회적 배제의 문제는 단지 소극적인 빈곤자에 대한 급여로 해결할 수 있는 것이 아니라 보다 적극적으로 대처할 수 있는 정책을 마련해야 한다는 점을 시사하고 있다.

이러한 맥락에서 시장에서 취업에 애로를 겪고 있는 취약계층의 중요한 자활·자립 수단으로서 사회적 일자리에 대한 관심이 증대하고 있다. 실업대책으로 시행된 공공근로사업과 국민기초생활보장제도하의 자활사업을 통해서 저소득 취약계층을 사회복지서비스 및 지역사회서비스 일자리나 자활공동체 등 새로운 형태의 일자리로 연결시키려는 노력이 시도되었으나 사회 전체로 활성화되지는 않고 있는 상황이다. 국민의 정부가 도입한 국민기초생활보장제도에서 노동능력이 있는 빈민에게 자활사업을 실시하여 자활사업을 통해서 빈곤에서 탈출할 수 있도록 구상하였지만, 자활사업이 활성화되지 못하여 실제적인 성과를 거두지 못하고 있는 실정이다.

따라서, 이러한 공공근로사업이나 자활사업 형태로 추진된 사회적 일자리 관련 사업은 취약계층에게 적합한 정당한 일자리를 제공할 수 있는 정책으로 체계화되어야 할 것이다.

사회적 일자리 창출의 두 번째 필요성은 우리나라가 급증하는 사회적 서비스 수요를 생산적으로 제공하는 모델을 개발해야한다는 점이다.

우리나라는 매우 급속한 인구학적 변화로 인하여 사회적 서비스에 대한 수요가 급증할 가능성이 있다. 인구의 노령화, 가족의 해체 및 여성의 사회진출 증가 등 사회인구학적인 변화는 과거 사적 영역에서 여성이 제공하였던 보호서비스에 대한 새로운 수요를 창출하게 될 것이다. 즉, 보육, 탁아, 어린이와 청소년 돌보기, 노인 간병 등 과거 여성이 가족에게 제공하였던 많은 서비스가 이제는 더 이상 가정에서 제공되지 않고, 시장에서 구입하거나 공적 영역에서 복지서비스의 형태로 제공될 것을 요구받고 있다.

한국의 급속한 산업화는 고도의 경제성장뿐만 아니라 급속한 사회변화를 수반하였으며, 이러한 사회변화는 그간 가정에서 행해졌던 많은 보호적 서비스의 수요를 증가시킬 것이다. 인구의 노령화가 급속히 진행되어서 2001년 현재 한국의 노령인구 비율은 7%를 넘어서고 있고 이는 앞으로 더욱 가속화될 전망이다. 이는 곧 유병 고령자의 증가를 의미하는 것으로서 이들에 대한 간병 및 보호 서비스의 필요는 절실한 실정이다. 고령화의 진전은 보건 및 사회복지서비스의 급격한 수요 증대로 이어지며, 이를 충족하기 위한 인력의 공급은 여성의 경제활동 참여율 증대 및 이를 뒷받침하는 사회복지서비스 공급에 크게 의존하게 될 것이다. 또한, 이혼률이 급속히 증가하여 OECD 국가 중 최고 수준에 이르고 있으며, 여성의 경제활동 참여도 점차 늘어나는 추세이다. 이러한 변화는 그간 가정에서 행해졌던 아동양육, 아동 및 청소년 보호에 관한 많은 서비스에 대한 사회적 수요를 발생시키게 될 것이다.

고령화에 대비한 사회복지서비스 및 지역 단위의 사회 서비스 및 사회적 일자리 창출을 통한 여성, 장애인, 노인의 경제활동 참여 증대는 고령화에 따른 국가의 복지부담 증가(특히, 이전지출 증가)를 상쇄할 수 있는 □생산적□인 인력 및 복지 정책이 될 수 있다. 그러나 현재 한국 여성의 경제활동 참가율은 2002년 현재 49% 수준으로 OECD 28개 국가 중 22위에 해당하고 있으며, 경제활동 참가율의 성별 격차는 5번째로 큰 것으로 나타나고 있다. 또한 고령자를 위한 사회정책은 이제 초기단계에 머물고 있다.

결국, 보다 많은 사람이 일자리를 갖는다는 것은 이들이 사회적 배제상태에서 벗어나는 것을 의미할 뿐만 아니라, 사회적 의존계층의 수를 감소시키고 생산계층을 증가시켜 세원을 증대시킴으로서 경제적으로 매우 중요한 의미를 가진다. 높은 교육수준과 풍부한 경험을 지닌 여성과 고령자가 피부양계층에 머물지 않고 경제활동을 하는 것은 개인적 성취감 이상의 사회경제적 의미를 가지기 때문이다.

사회적 일자리 창출이 필요한 세 번째 이유는 서비스 영역에서의 사회적으로 의미있는 부가가치와 고용을 창출함으로써 성장잠재력의 확충에 기여할 필요성이 있다는 점이다.

산업구조의 변화로 전통산업부문이 아닌 공공서비스 부문에서도 성장 잠재력 확충에 기여할 수 있도록 해야 할  필요성이 높아지고 있다. 한국 경제의 산업구조가 점차 고도화됨에 따라서 제조업 부문의 일자리 증가는 극히 미미하게 일어난다. 경제성장률을 높이기 위해서는 전통적인 산업부문 이외에 서비스 부문에서의 부가가치와 일자리 창출이 필요하다. 서비스 부문은 일의 성격상 노동집약적인 특성을 갖기 때문에 상당한 고용효과를 가진다. 1980년 이후 고실업을 경험한 대다수의 선진국에서 새롭게 창출되는 일자리의 90%는 서비스 부문에서 나타나고 있다. 특히, 공공 및 사회 서비스 부문에서의 일자리 창출이 뚜렷하게 나타나고 있다. 우리나라의 경우 현재 공공서비스 및 교육·보건의료·복지부문의 일자리 비중은 11%수준으로서, 20-30%의 비중을 보이는 선진국과는 현저히 대비되는 실정이다. 공공서비스 및 교육, 보건의료, 복지 부문의 일자리 비중을 13%로만 높이기 위해서도 이 부분에서의 일자리가 70만개나 새롭게 필요하다.

또한, 서비스부문의 일자리, 특히 공공부문의 일자리는 여성의 노동시장 진입을 위해서 매우 결정적인 역할을 할 수 있다. 서비스 부문의 보호적 노동은 전통적으로 □여성의 일□로 여겨졌기 때문에 서비스 부문에 증가된 일자리는 여성인력을 흡수할 수 있고, 이는 동시에 여성이 노동시장에 진입하는 데 필요한 사회서비스를 제공함으로써 여성의 경제활동을 촉진하는 역할을 할 수 있다. 이렇게 증가된 여성 경제활동은 다시 공공서비스를 필요로 하게 되는 선순환적 고리를 형성한다. 또한 공공부문은 여성에 대한 고용차별이 상대적으로 적기 때문에 여성에게 상대적으로 진입 및 유지가 유리한 일자리를 제공할 수 있다. 그러나 우리나라의 경우 공공부문의 여성 일자리는 매우 적은 것으로 나타나고 있다.

2. 사회적 일자리의 정의

본 연구의 대상이 되는 ‘사회적 일자리’에 대해서 성격과 운영주체를 중심으로 살펴보면 다음과 같이 규정할 수 있다. 여기서 우선적으로 살펴보아야 할 것은 ‘사회적’이라는 말의 개념이다. ‘사회적’이라는 말은 ‘개인적’이거나 ‘국가적’이라는 말과 대비되는 개념으로 두 가지 의미를 갖는다고 볼 수 있다.

첫째, ‘개인적’의 대응개념으로서의 ‘사회적’이라는 의미는, ‘사회적 일자리가 일자리의 내용과 성격이 개인적인 것이 아니라 ‘사회의 구성요소와 이에 의해 나타난 문제와 관련되고 이에 관심을 둔’ 전체로서 사회에 관계되는 것을 가리키는 것을 나타낸다. 여기에는 사회복지 서비스, 환경 등 사회 구성원 많은 사람이 동시에 당면한 문제이자 이의 해결이 사회에 영향을 미치는 공익성을 지닌 문제가 포함된다.

둘째, ‘국가적’의 대응 개념으로서의 ‘사회적’이라는 용어는 국가(공적영역, public sector)의 대응개념으로서의 시민사회(공공영역, social sector)에서 발생하고 운영된다는 의미를 가진다. 따라서, □사회적’ 일자리는 그 성립과 운영이 국가 주도로 이루어지는 것이 아닐 뿐만 아니라, 개인의 사적 이익을 중심으로 이루어지지도 않는 일자리를 의미한다. 다시 말해서, ‘사회적’ 일자리란 일자리의 창출과 운영이 이루어지는 영역과 주체가 국가가 아닌 자발적 결사체, 비정부단체, 비영리단체 등 시민사회의 영역에서 이들이 주체가 되어서 행해진다는 의미로서, 전달의 주체가 국가가 아니라 민간 비영리부문이라는 것을 강조하는 개념이다.

이러한 방법으로 ‘사회적’ 일자리를 정의하게 되면, 사회적 일자리에서 실제적으로 일하는 대상이 누구인가는 어떤 일자리가 사회적 일자리인가의 여부를 결정하는 데 중요한 판단요소가 되지 않는다. 즉, 사회적 일자리를 구성하는 주요 대상은 실직 빈곤층일 수도 있고, 전문가일 수도 있는 것이다.

현재 여러 분야에서 창출되는 일자리를 일자리의 성격(공익성 여부)과 일자리 운영주체의 차원에서 구분하여, 사회적 일자리의 구체적인 범주를 살펴보면 다음과 같다. 우선, 일자리의 성격을 공익형 일자리와 비공익형 일자리로 구분할 수 있는데, 여기서 공익형 일자리에는 국가행정, 사회서비스, 사회 간접자본, 환경사업 등이 포함되고, 비공익형 일자리에는 사적인 이윤창출 및 획득을 위한 제반 활동이 포함된다.

둘째로, 일자리의 창출 및 운영주체는 국가, 공공, 민간으로 구분된다. 국가의 일자리에는 국가의 고유한 행정서비스를 행하는 일자리, 사회서비스에 대한 국가부문의 일자리, 빈민에 대한 공적 일자리 창출사업의 일환으로 행해지는 공공근로 일자리가 포함된다. 공공부문의 일자리에는 NPO(NGO) 등이 행하는 공익활동 일자리와 사회적 기업, 협동조합(자활공동체) 등에서 창출·운영되는 공익·비공익형 일자리를 들 수 있다. 또한 민간부문의 일자리는 민간 영리기업에서 행해지는 사업과 관련한 일자리를 들 수 있다.

<표 1> 사회적 일자리의 구분

	공익형 일자리	비공익형 일자리
국가	국가의 고유한 행정서비스를 행하는 일자리
	개인 사회서비스 수요에 대한 국가차원 대응에서 생겨나는 일자리
	공공근로(빈민에 대한 공적 일자리 창출) 일자리
공공	NPO(NGO)등이 행하는 공익사업에서 생겨나는 일자리
	사회적 기업, 협동조합(자활공동체) 등에서 공익형 사업을 할 경우 생겨나는 일자리	사회적기업, 협동조합(자활공동체) 형태로 행해지는 비공익형 일자리
사적	민간 영리기업에서 행하는 복지서비스, 환경사업, 사회간접자본의 건설 등에서 생겨나는 일자리	시장에서 일반적인 기업활동으로 생겨나는 일자리

이 중 일자리의 성격과 창출·운영주체가 모두 ‘사회적’이라는 개념을 만족하는 것은 공공영역에서 행해지는 공익형 일자리로서, NPO(NGO)와 사회적 기업, 협동조합(자활공동체) 등이 행하는 공익형 사업만이 포함된다(표의 검은 부분).

본 연구에서는 사회적 일자리에 대한 정의와 연구 대상을 가능한 한 넓게 가져가고자 한다. 사회적 일자리 창출에 대한 관심이 사회 서비스, 환경문제 등 공익적 성격을 띤 사업의 필요성이 증가한 것뿐만 아니라, 일자리를 갖지 못한 빈민의 사회적 배제에 대한 해결이 주요 연구 동기의 하나이기 때문이다. 따라서 본 연구에서 사회적 일자리는 공적 일자리 창출과 공공영역에서 빈민의 사회적 배제 해소를 목적으로 행해지는 비공익형 일자리까지 포함되는 것으로 본다(표의 연한 부분). 단, 국가별 사례연구의 경우, 국가별 특성에 따라 연구를 사회적 일자리의 특정 영역에 집중하기도 할 것이다.

3. 연구의 기본 방향 및 연구 대상

가. 연구의 기본 방향

이러한 사회적 서비스와 사회적 일자리에 대한 필요성이 높아지고 있음에도, 이에 대한 연구는 우리나라에서 본격적으로 이루어지지 못하고 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 우리나라의 경우, 사회적 서비스 부문의 비중이 서구 선진국에 비하여 상대적으로 매우 작게 나타나기 때문에 사회서비스에 대한 욕구는 상당할 것으로 예측된다. 또한 기존의 노동시장정책과는 다른 접근을 필요로 하는 노동시장에서의 경쟁력을 갖추지 못한 실업자의 수가 상당할 것으로 예상할 수 있다. 사회적 일자리, 사회적 서비스, 사회적 기업에 대한 적극적 검토와 논의가 필요한 실정이다.

EU 및 유럽 국가들에서는, 90년대 후반에 사회 경제 영역에서의 일자리 창출에 관심이 높아지면서 다양한 정책들을 개발하고 정책의 효과성을 평가하기 위한 연구들이 많이 이루어지고 있다.

따라서, 본 연구는 우리나라에서 사회적 일자리 창출에 관한 기초적인 연구를 본격적으로 시작한다는 의미를 가진다. 아직 사회적 일자리, 사회적 기업에 대한 연구는 이론이나 사례에 대한 소개에 그치고 있을 뿐, 사회적 일자리에 대하여 지역사회에서의 수요 및 노동시장과의 관련성, 구체적인 정책방안 등과 연관시킨 종합적 검토는 부족하였다고 생각된다.

따라서, 가능하면 본 연구에서는 사회적 일자리 관련 정책을 중심으로 검토하고자 한다. 사회복지서비스 및 지역사회서비스 일자리에서 □사회적□ 일자리가 차지하는 비중은 이러한 서비스의 공급에서 국가가 어떠한 역할을 수행할 것인가에 대한 국가의 전략적 선택, 사회적 기업에 대한 지원 정책, 사회적 기업의 필요성에 대한 사회적 합의와 경쟁우위에 상당부분 의존한다.

일자리 창출에 정부가 개입하는 근거는 이들 서비스가 갖는 공공재적 성격에 의한 시장에서의 과소공급이라고 할 수 있다. 그러나 그 구체적인 형태는 보편적 복지서비스 제공인가 아니면 잔여적 복지서비스 제공, 아니면 새로운 모델로서 보편적이지만 제한적인 복지서비스 제공인가에 관한 논쟁이 있을 수 있다. 본 연구에서는 사회적 서비스 공급에서의 국가의 전략적 선택 방향을 검토하고자 한다.

또한 다른 한편에서는 지역사회에 밀착된 사회적 기업은 비대칭적 정보 하에서 공공부문 및 민간기업에 비해 사회적 자본(social capital)에 근거한 □잠재적□ 경쟁우위를 지닐 수 있다. □잠재적□ 경쟁우위를 현실화할 수 있는 행위주체의 자발적인 노력과 이에 대한 지원이 필요하다. 사회적 기업이 양질의 서비스를 제공하는 데 실패할 경우 사회적 일자리의 질은 낮아지고 사회적 서비스 시장이 양극화될 우려가 있다. 따라서, 사회적 기업 중심의 일자리 창출 전략에 대한 평가도 필요하다고 생각된다.

나. 연구의 대상 및 주요 내용

첫째, 사회적 일자리, 사회적 서비스, 사회적 기업 등 관련 개념이나 용어 등이 한국적 맥락에서 철저하게 검토되지 못한 것으로 판단된다. 따라서, 본 연구에서는 이러한 사회적 일자리와 관련된 기초적인 개념적 연구 및 이론적 근거들을 검토하고자 한다.

둘째, 선진국의 사회적 일자리 관련 정책 및 사례들을 충분히 개발하고 검토함으로써 우리 현실에 적합한 다양한 형태의 사회적 서비스 개발에 기여하고자 한다.

셋째, 기존의 공공근로사업이나 자활사업 등을 기존의 정책을 평가하고 이 정책들을 좀 더 큰 틀 속에서 체계화하고 합리적인 근거를 가지고 이러한 사업들이 추진될 수 있는 방안을 검토하고자 한다. 한국사회에 적합한 사회적 일자리 창출 모델을 개발함으로써 일자리 부족, 저소득층의 사회적 배제, 새로운 사회서비스에 대한 요구 등에 대한 정책적 대응 방안을 모색하고, 사회적 서비스 및 일자리 창출을 위한 제도적 정비 방안을 마련함으로써, 사회적 일자리 창출을 활성화할 수 있는 근거를 마련하고자 한다.

한편, 지역 단위의 사회적 일자리 창출 모델 개발을 위한 이론적이고 방법론적인 틀을 마련함으로써 실제 정책 및 사업 실시에서 유용하게 활용할 수 있도록 하는 정책 방안의 모색이 중요하다. 즉, 사회적 일자리 창출에 대하여 각 대상 인구집단 및 지역사회 중심의 모델을 개발하고, 이를 지역사회에 적용시키는 연구가 필요하지만, 이러한 지역 단위의 실천 모델 개발은 향후의 과제로 남겨두기로 한다.

II. 사회적 일자리의 개념과 이론적 배경

1. 사회복지 서비스에 대한 수요 증가와 복지국가의 변화

가. 사회경제적 변화와 사회복지 서비스에 대한 수요증가

복지국가와 관련된 논의에서 사회복지 서비스의 공급이 주요 논제가 된 것은 극히 최근의 현상이다. 과거 현대적 의미의 복지국가 이전의 시기에서는 구빈제도가 국가복지의 축을 이루었고, 사회복지 서비스는 가족의 영역에 남아있었으며, 사회보험의 개념은 도입되지 않았다. 사회보험이 복지국가의 중요한 축으로 편입된 것은 케인지안 복지국가의 발달과 더불어서이다.

오늘날 우리가 논의하는 복지국가의 모델은 케인지안 복지국가이다. 2차대전 이후 전 세계로 급속히 확산된 케인지안 복지국가는 현금급여를 통한 소비력의 보전과 정부주도의 대규모 공적사업의 전개 및 파급효과를 통한 경제성장과 완전고용의 달성에 중점을 둔 것이다. 따라서 케인지안 복지국가에서는 사회보험·공적부조·수당 등 현금급여를 통한 소득보장의 달성에 주요 관심을 두고, 사회복지서비스는 부차적인 것으로 여기고 있었다.

그러나 이후 평균수명의 연장, 급격한 핵가족화, 여성 취업률 증가 등과 같은 사회·경제·인구학적인 변화가 나타나고 복지국가 제도가 성숙함에 따라서, 그간 가정에서 행해져오던 육아 및 노인 간병 등의 보호적 서비스에 대한 사회적 수요는 급격히 증가하게 된다. 의료기술 발전의 결과로 나타나게 된 평균수명의 연장은 노령인구, 특히 간호를 필요로 하는 유병노인의 수가 급격히 증가하게 되는 것을 의미한다. 그러나 핵가족화로 인한 노인 단독가구 수의 증가 및 여성 취업률의 증가는 노인에 대한 간병이 더 이상 가족 내 여성의 역할이 되기 어려운 상황을 만들었으며, 여성 취업률의 증가는 육아에 대한 사회적 서비스의 필요성을 증가시키게 되었다. 또한 연금제도와 같은 현금급여 중심의 복지제도가 발달함에 따라서 과거보다 금전적 지급능력을 가진 노령인구가 증가되었고, 이들은 보다 향상된 생활을 위해서 사회복지 서비스 제공에 대한 요구를 하게 되었다.

나. 복지국가와 노동시장의 관계

전통적인 케인지안 복지국가는 국가가 복지정책을 통하여 거시경제에 개입함으로써 성장과 완전고용을 가능하게 할 수 있을 것이라고 가정하였다. 그리고 이차대전 이후부터 1974년 석유파동 이전까지의 기간 동안, 서구 복지국가는 이러한 목표를 달성하고 있는 것으로 여겨졌다. 그러나 1970년대 중반 이후 나타난 전 세계적인 경기침체와 산업구조의 변화는, 국가가 과거와 같은 수준으로 복지정책에 투자를 해서 완전고용을 관리하는 것을 어렵게 했을 뿐만 아니라 복지국가 재정에도 심각한 문제를 초래하였다. 이러한 경향은 복지국가에 일어난 다음의 세 가지 변화에 의해서 촉진된다.

첫째, 완전고용의 개념이 바뀌었다. 과거 완전고용은 정상인 남성에게만 한정된 개념이었으나, 현재는 성별이나 장애여부와 관계없이 모든 일하고 싶어 하는 사람을 포괄하는 개념으로 변화하였다. 이는 국가가 고용을 보장해야하는 대상이 증가했고 고용에 대한 보장이 정치 영역에서도 점차 더 중요한 과제가 됐다는 것을 의미한다.

둘째, 복지국가와 노동시장간의 관계가 변화하였다. 과거 이 둘은 분리된 관계였으며 노동능력을 상실한 사람에게만 복지가 지급되었으나, 오늘날은 분리된 관계가 아니며 실업대책으로 조기퇴직과 같은 복지 프로그램을 사용하기도 한다. 그러나 조기퇴직 정책은 기업 합리화와 재구조화를 촉진한다는 면에서 미시수준에서의 효율성에는 도움을 주지만 동시에 인력의 낭비와 공공 재정적자라는 면에서 거시경제학적 비효용을 창출한다.

셋째, 복지국가가 사회급여만을 위한 체제가 아니라 고용기구의 역할을 하기 시작하였다. 덴마크와 스웨덴에서는 국가복지 부문이 노동력의 약 30%를 고용하고 있으며, 이는 노동시장이 더 이상 자기조절적인 조직이 아니라는 것을 의미한다.

복지국가의 사회정책과 노동시장은 상호의존적인 구조가 되었으며, 복지국가는 노동시장 청산의 주요 매개자가 되어서 노동시장 청산기제를 재구성하였다. 복지국가는 가족프로그램을 통해서 여성의 노동시장 진입을 용이하게 해준다. 복지국가는 의료, 교육, 복지분야에 사람을 고용함으로써 노동수요를 증가시킨다. 또한 필요한 사회서비스를 제공함으로써 여성노동력의 공급을 촉진한다. 복지국가는 노동자들에게 유급휴가를 줌으로써, 이들이 경제생산자, 사회시민, 가족성원으로서의 역할을 조정하는 데 도움을 준다.

복지국가와 노동시장간의 관계에서 사회복지 서비스 영역은 특히 중요한 역할을 한다. 사회서비스는 여성이 일을 하도록 허락할 뿐만 아니라 여성이 일자리를 찾을 수 있는 거대한 노동시장을 창출하는 역할을 한다. 사회서비스가 잘 발달하였고 여성의 취업률이 높은 스칸디나비아 국가군은 바로 이러한 예를 나타내는 것으로 볼 수 있고, 사회서비스의 발달이 낮은 수준이지만 □현금급여(Cash Benefits)□는 발달한 유럽 대륙 국가에서는 여성 취업률이 낮게 나타난다. 또한 앵글로색슨 국가는 전체 취업률과 여성의 취업률이 모두 높게 나타나지만, 이는 현금급여와 사회복지서비스 모두 낮은 수준이기 때문에 복지국가의 직접적인 효과라고 보기는 어렵다.

그러나 복지국가의 사회복지 서비스 부문 고용창출에 대해서, 이러한 고용이 일반적 의미의 시장이 아니고 정치적으로 조직된 집합적 상품생산체계라는 것을 고려하여야 한다. 공적부문의 사회서비스 일자리는 임금이 정치적으로 결정되고 일반적으로 종신 고용이 보장된다는 점에서 생산성의 개념을 거의 도입하지 않고 있다. 이런 점에서 보면, 국가의 사회서비스 부문 고용은 전체 노동시장 내에서의 행위자라기보다는 분리된 직업시장이거나 게토(ghetto)일 수 있다.

2. 제3섹터의 개념과 이론적 논의

가. 제3섹터의 영역구분과 정의

제3섹터이란 용어는 대체로 국가부문(제1섹터)이나 시장부문(제2섹터)과 구분되는 것으로서, 국가부문이나 시장부문이 아닌 나머지 부문을 지칭하는 것으로서 사용된다. 즉, 제3섹터는 비정부-비기업조직을 의미하는 것으로서, 다시 공공의 이익에 종사하는 조직과 그렇지 않고 회원의 이익에 종사하는 조직으로 구분하기도 한다.

) 연구자에 따라서는 부문구분에 국가(제1섹터), 시장(제2섹터), 공공영역(제3섹터)에 사적·비공식 부문(제4섹터)을 첨가하기도 한다.

각국의 역사, 법적 구조, 정치·경제·사회적 역동성 속에서 발전해 온 다양한 층의 협동조합, 결사체, 재단, 자선조직, 상호부조단체, 자발적·비영리 조직 등은 제3섹터를 이루는 중요한 조직이다. 이는 국가와 상황에 따라서 □제3섹터(third sector)□, □자원부문(voluntary sector)□, □사회적 경제(social economy)□, □비영리부문(not for profit sector)□, □독립부문(Independent Sector)□, □제3체계(the third system)□, □시민단체□ 등으로 다양하게 명명되고 있지만, 본 연구에서는 사회적 일자리 창출과 관련한 논의에서 자주 등장하는 사회적 경제와 비영리부문과 관련해서만 개념규정을 할 것이다.

(1) 사회적 경제의 개념

제3섹터를 사회적 경제로 보는 시각은 맨 처음 프랑스에서 발전한 것이다. 유럽연합에서는 점차 사회적 경제 개념의 사용이 증가하고 있으며, 1980년대 이후 이 개념에 대해서 더 경험적인 지식을 얻기 위해서 많은 연구가 수행되고 있다. 사회적 경제에 관한 연구를 보면 사회적 경제에 대한 개념정의는 법적·제도적 특성을 토대로 이루어지기도 하고, 조직 모두에 공통되는 원칙을 강조함으로써 이루어지기도 하는데, 오늘날은 이 두 접근이 혼합되는 경우가 많다.

가) 법적· 제도적 접근

사회적 경제는 협동조합형 기업, 상호부조 조합 유형의 조직, 결사체의 3가지 유형의 조직으로 분류된다.

협동조합 유형의 기업: 협동조합은 19세기 중반부터 국제적으로 확산된 것으로서 이제는 전 세계에서 발견되고 있으며, 그 종류로는 농업 협동조합, 저축 및 신탁 협동조합, 소비자 협동조합, 보험 협동조합, 소매 협동조합, 주택 협동조합 등이 있다. 협동조합은 상당히 경쟁적인 시장에서 발전해왔기 때문에, 점차 사기업적인 특성을 가진 경우가 늘어나고 있지만 아직도 상당수는 협동조합의 고유한 특징을 가지고 있다. 협동조합 운동은 노동자 협동조합이 새로운 활동 영역을 개척함으로써, 그리고 사회적 협동조합을 통해서 지속적으로 혁신되고 있다.

상호부조 조합 유형의 조직: 상호부조 조합은 매우 오랜 역사를 가진 것으로서, 점차 제도화되어 사회보장제도에서 주요 역할을 하고 있다. 제3섹터의 상호부조 조합 유형의 조직에는 매우 다양한 형태가 포함되는데, 예를 들면 사회보장제도가 발달 초기이거나 전체 인구 중 소수만을 포괄하는 국가에서 지역사회의 복지욕구에 대해서 자발적으로 지역사회 보험제도를 조직하는 것 등이 이에 포함된다.

결사체: 결사체는 이윤창출이 본질적인 목적이 아닌 곳에서 재화와 서비스의 생산을 위해서 사람들이 자유로운 결사의 형태를 띤 모든 형태의 조직을 의미한다. 결사체에는 수많은 옹호(advocacy) 단체가 포함되는데, 이들은 조직원뿐만 아니라 전체 지역사회에게 서비스를 제공한다. 결사체는 또한 비영리조직, 자발적 조직, 비정부 조직, ideell associations 등의 다양한 명칭으로 불린다.

남유럽 국가에서는 비록 법적 형태는 기업이지만, 내용상으로는 협동조합, 상호부조 유형, 결사체 유형에 속하는 사적인 활동이 활발한데, 이들 또한 사회적 경제에 포함시킬 수 있을 것이다.

나) 규범적 접근

규범적 접근은 사회적 경제에 속한 조직이 가진 공통 원칙을 강조하고, 이들이 전통적인 사적 영역 및 공적 영역과 구분될 수 있는 이유를 밝히는 것이다. 규범적인 접근과 법적·제도적 접근은 양자택일 할 수 있는 것이 아니라, 사회적 경제의 서로 다른 측면을 강조한 것이다.

규범적 접근으로 사회적 경제를 구분하면, 사회적 경제란 도덕적인 자세가 다음의 원칙으로 대변되는 협동조합 및 관련 기업, 상호부조 단체, 결사체가 수행하는 경제적 활동을 말한다. 첫째, 이윤을 추구하기 보다는 성원 혹은 지역사회에 봉사하는 것을 목적으로 한다. 이 원칙은 사회적 경제에서 수행되는 활동은 성원이나 지역사회에게 서비스를 제공하기 위한 것이지, 이윤창출의 수단이 아니라는 사실을 강조한다. 즉, 이윤창출은 서비스 제공의 결과 혹은 서비스를 향상시키기 위한 수단일 수 있지만 행위의 주요 동기가 아니라는 것이다. 둘째, 경영의 독립성을 갖는다. 이 원칙은 사회적 경제와 사회적 재화와 서비스를 생산하는 공공부문이 구분되는 주요 지점이다. 셋째, 민주적인 의사결정 과정을 가진다. 이는 협동조합에 핵심적인 것으로 □1인 1표□ 원칙을 의미하고 있으며, 일반 사기업의 □1주식 1표□의 규칙은 확실히 배제된다. 넷째, 소득분배에 있어서 자본보다는 사람과 노동이 우선한다. 이 원칙은 사회적 경제 조직에서 이루어지는 모든 활동에 적용되는데, 구체적으로는 다음과 같이 나타난다. 사회적 경제에서는 자본에 대한 배상이 제한적이고, 잉여는 노동자·성원·사용자간에 보너스 형태로 배분되고, 사업의 발전을 위해서 적립 준비금을 마련하며, 사회적 목적을 위해서 잉여가 사용된다.

(2) 비영리부문의 개념

비영리부문은 특히 미국에서 오래 전부터 발달한 개념으로서, 이는 미국인이 국가권위에 대한 반감을 가지고 있으며 개인주의를 선호한다는 점을 반영한 것으로 볼 수 있다. 비영리부문에 대한 개념이 구체화된 것은 19세기 후반이 되어서인데, 당시 비영리 조직은 대중의 욕구를 충족시키기는 데 공공부문보다 더 우월한 방식이라고 인정되고 장려되었다. 1960년대와 1970년대 동안 이루어진 비영리부문의 확장은 민-관 파트너쉽 형태를 띤 정부지원이 증가하였기 때문이지만, 미국에서 비영리조직을 지칭하는 데 □독립 부문□이라는 용어를 사용하는 것에서 나타나는 바와 같이 미국인은 정부 개입보다는 자율적인 비영리부문을 문화적으로 선호하고 있다.

가) 판단기준으로서의 면세

미국에서는 조세법을 통해서 비영리부문을 법적으로 규정한다. 연방 조세법을 보면 연방 소득세로부터 면세혜택을 받을 자격이 있는 26가지의 조직유형이 기술되어 있는데, 이들 조직은 소득을 성원이나 대표의 이익에 전혀 사용하지 않으며 이를 정관에 명시하였다는 공통점을 갖는다.

면세혜택을 받는 조직에는 공공에 봉사하는 조직뿐만 아니라 조직의 구성원에 봉사하는 조직이 포함될 수 있다. 그러나 최근 미국의 비영리부문에 대한 논쟁의 대부분은 공공에 봉사하는 조직, 그 중에서도 내국세법 501(c)(3) 조항에 의해서 면세 혜택을 받는 조직에 초점을 두고 있다. 따라서 이러한 조직을 비영리부문의 핵심적인 조직으로 볼 수 있는데, 여기에는 학교, 전문대학, 대학교, 병원, 미술관, 도서관, 보육시설, 사회서비스 기관 등 매우 다양한 활동기관이 포함된다.

나) 국가간 비교목적을 위한 정의

이렇게 다소 특수한 역사적 배경을 가졌기 때문에, 현재 비영리 부문에 대해서 보편적으로 받아들여지는 정의를 찾는 것은 어려운 일이다. 그렇지만 1990년 이후 미국 존스홉킨스 대학에 의해서 수행된 광범위한 국가간 연구를 통해서 비영리부문의 개념틀을 정립하기 위한 준거가 점차 많이 만들어졌다. 존스 홉킨스 대학의 연구자들이 규정한 비영리부문은 다음과 같은 특성을 가진 조직이다.

- 공식적일 것: 조직이 어느 정도 제도화되어 있을 것을 요구하는 것으로서, 일반적으로 법적인 성격을 우선 가정한다.

- 국가와 독립적인 민간부문일 것: 국가에서 직접 만든 조직이 아니어야 한다.

- 자율적일 것: 고유한 규율과 의사결정체를 가져야 한다는 의미이다.

- 이윤을 성원, 대표, 일련의 □소유자□에게 분배하지 않을 것: 이러한 □분배의 제한□은 비영리부문의 핵심 규정이다.

- 자발성을 가질 것: 시간(자원봉사자), 현금(기부자) 등에서 일정 수준 이상의 자발적 기여가 있어야 하며, 자유롭고 자발적인 성원의 가입에 기초해야 한다.

(3) 비영리부문과 사회적 경제: 유사점과 상이점

비영리부문과 사회적 경제는 공식성, 사적 특성, 자율성, 자발성이라는 면에서 유사점을 갖는다. 첫째, 비영리부문에서 공식적 조직일 것을 요구하는 것은 사회적 경제에서의 법적·제도적 접근과 동일하다고 볼 수 있다. 둘째, 비영리부문 개념에서 정부와 독립된 민간부문이라는 조건은 사회적 경제의 접근에 내재된 것이다. 왜냐하면 사회적 경제 조직의 법적 지위는 일반적으로 공적 부문보다는 민간 영리부문에 훨씬 더 가깝다. 셋째, 비영리부문의 자율성이라는 기준은 사회적 경제에서의 경영의 독립성에 대한 요구와 밀접하다. 넷째, 비영리부문에서 말하는 자발성은 사회적 경제에 속한 조직 대부분이 사실상 충족시키고 있다. 협동조합, 상호부조 단체, 결사체의 법 조항은 일반적으로 성원은 자유롭게 가입해야하고, 조직의 이사는 자발적인 기반 위에서 활동해야 한다는 것을 명문화하고 있다.

비영리부문과 사회적 경제의 상이점은 목적, 조직에 대한 통제, 이윤의 사용 등을 들 수 있다. 첫째, 사회적 경제의 접근에서는 조직의 주요 목적이 이윤추구가 아니라 성원이나 지역사회에 봉사하는 것이라는 점을 명백히 하는 반면, 비영리조직의 접근에서는 조직의 목적에 대해서 명시하지 않는다. 물론, 비영리조직도 독자적인 운영위원회가 있고 이윤의 사용을 엄격히 제한하며, 일반적으로 전통적인 사기업이 추구하는 것과는 상당히 다른 목적을 가진다. 그렇지만 만일 이윤이 소유주나 경영자에게 분배되지 않을 경우라면, 비영리조직이 실제로 이윤극대화를 추구하거나 다른 목적을 추구하는 것이 불가능해보이지는 않는다.

둘째, 사회적 경제의 접근에서는 민주적인 의사결정과정을 갖는 것이 조직의 핵심적인 필요조건이다. 이는 단순히 성원의 참여와 발언에 가치를 둔다는 것 이상을 의미하는 것으로서, 성원이 조직의 목적 달성을 위한 활동을 통제할 수 있는 조직적 과정을 가져야 한다는 의미이다. 비영리조직의 접근에서도 운영위원회가 조직을 통제할 수 있지만, 민주성에 대한 담보는 없다. 비영리조직은 이윤분배는 제한하고 있지만, 회계와 행정적인 특성에 대한 제한은 하지 않고 있다.

셋째, 비영리 조직의 접근은 조직이 어떤 이윤 분배를 하는 것도 금지하고 있는데, 이 경우 사회적 경제의 중요 구성요소인 협동조합과 상호부조 단체를 배제하는 결과를 낳는다. 이는 협동조합은 일반적으로 이윤의 일부를 조합원에게 재분배하고 있으며, 상호부조 조직 중 상당수는 이윤 중 일부를 성원에게 되돌려주고 있기 때문이다.

비영리적 접근의 개념적 토대는 비분배적인 제한인 반면, 사회적 경제의 개념은 협동조합적인 사고에 훨씬 더 의존한다. 협동조합적인 사고에서는 상호부조적인 이익 조직을 더 강조하고, 조직의 목적과 기능에 대한 민주적인 통제를 중심에 둔다. 그렇지만 이러한 차이는 이론적인 면을 엄격히 적용할 때에만 나타나는 것이다.

(4) 두 개념의 한계

비영리부문과 사회적 경제의 개념은 제3섹터 연구에서 핵심적인 개념이지만, 다음과 같은 한계를 가진다. 첫째, 비영리부문과 사회적 경제는 다양하고 광범위한 조직을 한꺼번에 포괄하는 일반 개념이다. 즉, 전체 제3섹터를 단일한 개념을 이용하여 포괄하고자 하기 때문에, 제3섹터의 모든 조직에서 발견되는 가장 광범위한 공통적인 특징에 의존하지 않을 수 없다. 이는 필연적으로 일부분만 개념 정의에 부합하는 상황, 전체 부문에서 발견되지 않는 특성, 몇몇 조직에만 영향을 미치는 특징 등을 반영할 수 없게 되며, 제3섹터의 주변에 위치하는 다양한 조직을 쉽게 설명할 수 없다는 단점을 가진다.

둘째, 이 두 개념은 역동적이라기보다는 정적인 개념으로서, 전체 제3섹터 혹은 개별 조직의 역동성을 포착하는 데는 그다지 유용하지 않다. 두 개념을 통해서도 고용의 성장이나 일정기간 동안 발생한 변화 등을 설명할 수는 있지만, 이는 일반적으로 아주 정적인 방식으로 여러 시기에 걸친 반복 관찰을 통해서 이루어진다.

나. 제3섹터의 등장에 관한 이론

(1) 시장실패/정부실패 이론

□시장실패/정부실패□ 이론은 Burton Weisbrod가 개발한 이론으로 제3섹터에서 사회적 서비스에 대한 생산을 맡게 된 이유를 시장과 정부의 내재적인 실패나 한계로 설명한 것으로서, □이질성□ 이론이라고 불리기도 한다.

이 이론을 간략히 소개하면 다음과 같다. 시장은 □공공재□의 생산에서 과소공급의 문제점을 가진다(시장실패). 공공서비스를 시장에 맡길 경우 일어날 수 있는 시장실패에 대응하는 한 방법으로 국가부문이 이를 생산할 수 있지만, 이는 또한 다음과 같은 면에서 욕구를 충분히 만족시키기 어려운 점이 있다(정부실패).

민주주의 체제하에서 정부의 특정 공공재 생산은 다수의 투표자들이 지지할 때에만 가능한데, 이질적 사회구조에서는 어떤 공공재를 얼마나 생산할 것인가에 대한 사회적 합의를 구하기는 결코 쉽지 않다. 따라서 요구되는 서비스가 새로운 형태의 서비스이거나, 다양한 여러 집단을 만족시킬 수 있는 여러 서비스일 경우 이의 공급에 대한 동의를 얻기는 극히 어렵고, 이는 정부실패를 낳을 수 있다.

이러한 환경에서, 사람들은 시장이나 국가로부터 확보할 수 없는 공공재를 공급받기 위해서 비영리부문에 관심을 가지게 되는 것이다. 비영리조직은 시장실패와 국가실패의 결과로 남겨진 집합재에 대한 미충족된 수요를 충족시키는 기능을 한다.

(2) 공급측면 이론

□시장실패/정부실패□ 이론은 시장실패/정부실패에 의해서 남겨진 공공재에 대한 미충족된 욕구에만 전적으로 초점을 맞추는 반면, 공급측면 이론은 이를 제3섹터의 발달정도의 차이를 설명하는 필요조건으로는 보지만 충분조건으로 보지는 않는다. □공급측면□ 이론에 따르면, 제3섹터에서 사회적 서비스를 공급하기 위해서는 □사회적 기업가□ 즉 미충족된 수요를 충족시키기 위해서 비영리조직을 만들어내려는 유인을 가진 사람들이 필요하다(James 1987).

다시 말하면 공급측면 이론은 제3섹터에서 공공재를 공급하는 정도가 국가마다 상이한 것을 시장실패/정부실패로 인해서 공공재에 대한 미충족된 욕구가 있는 상황에서, 제3섹터 내 조직이 이를 공급할 위한 유인이 있는 경우에는 제3섹터 조직이 공공재를 더 많이 공급하고, 제3섹터 내 조직이 이를 공급할 유인이 적은 경우에는 제3섹터 조직이 공공재를 공급하는 경우가 더 적다고 설명함으로써, 공급자의 유인에 초점을 맞추어 설명한다. 예를 들자면 종교적 경쟁이 심한 곳에서는 사회적 기업가가 신도를 확보하기 위하여 공익적 목적의 비영리조직이 더 많이 만들 수 있기 때문에, 종교적 경쟁의 존재와 같은 특수한 상황 하에서 사회적 기업가가 나타날 가능성이 더 높다고 보는 것이다.

(3) 신뢰이론(trust theory)

신뢰이론은 제3섹터의 사회적 서비스 공급의 원천을 시장이나 정부가 충분한 양이나 다양한 종류의 집합재를 공급하는 데 실패한 데서 찾은 것이 아니라, 또 다른 □시장실패□ 즉 □정보의 비대칭성 information asymmetries□으로 인해서 소비자가 직면하게 되는 □계약실패□에서 찾았다.

일반적으로 생산자가 소비자보다 더 많은 정보를 가졌을 경우, 생산자는 시장상황이나 관계에서 초과이윤을 획득할 수 있다. 사회서비스의 경우, 소비자가 재화나 서비스의 질에 대한 정보를 잘 알지 못하는 경우가 특히 많다. 이는 사회서비스의 경우 구매자와 소비자가 동일인이 아니거나, 노령간병, 아동보육 등과 같이 원래 서비스 내용이 복잡하고 평가가 어려운 경우가 많기 때문이다. 또한 사회적 서비스는 서비스의 질이 나쁘다고 판명된 경우일지라도 소비자가 철회를 할 지위나 상황에 있지 않기 때문에 시장적 의미에서의 경쟁이 일어나지 않는 경우가 상당수 있다.

따라서 사회적 서비스의 구매자는 제공된 서비스의 질을 믿을 수 있는 대안을 찾으려 하는데, 이 때 제3섹터는 대안의 하나가 된다. 비영리부문은 이윤창출이 주목적이 아니고 이윤분배가 금지되거나 제한적이기 때문에, 민간 부문보다 신뢰할 수 있고 소비자의 욕구에 봉사할 가능성이 더 높다고 여겨져서 사회 서비스의 공급자로 채택되는 것이다. 이 때 비영리부문의 발전 정도는 그 사회에서 민간 기업에 대한 신뢰 수준이 어느 정도인가와 연계되어 나타난다. 즉, 민간 기업에 대한 신뢰 수준이 높을 경우 비영리부문은 더 작게 나타나고, 민간 기업에 대한 신뢰 수준이 낮을 경우 비영리부문의 크기와 이에 대한 국가의 재정지원은 더 크게 나타날 수 있다.

다. 국가와 제3섹터의 관계

(1) 갈등관계

국가와 제3섹터의 관계를 갈등관계로 보는 시각은 두 부문간에 영합관계(zero-sum game)를 가정하고, 제3섹터의 발달이 국가부문의 축소를 초래할 것으로 여긴다. 이는 기존의 제3섹터 논의의 주를 이룬 생각으로서 보수주의, 좌파, 제3섹터의 등장을 시장실패, 정부실패, 계약이론 등으로 설명하는 이론 등이 이에 속한다.

보수주의는 보족성(subsidiarity)의 원칙에 입각하여 개인의 욕구는 개인에게 가장 가까운 사회적 단위인 가족, 친구, 이웃, 교회가 만족시켜야 하며, 이 제도가 기능을 수행할 수 없을 때에 한해서 다음의 상위의 사회적 수준인 정부에 책임이 있다고 주장한다. 따라서 국가의 사회복지에 대한 개입이 증가하면, 비영리부문의 자구노력은 축소될 것이라고 본다. 국가가 국민의 복지에 최대한도로 개입·제도화해야 한다는 생각을 가진 좌파의 경우도, 비영리부문을 공적인 사회보호체계의 발달에 대한 장애물로 보고 비영리부문의 비효율성을 비판하고 있다. 마지막으로 시장실패/정부실패 이론, 계약이론 등 또한 시장과 정부의 내적인 실패나 한계 때문에 비영리부문이 존재하며, 이 둘은 상충관계를 가졌다고 본다는 면에서 국가와 제3섹터의 갈등관계를 상정하고 있다.

그러나 정부와 제3섹터의 관계를 갈등관계로 보는 패러다임은 현실을 반영하지 못한다는 문제점을 가지고 있다. 즉, 정부와 제3섹터 간에는 다양한 수준의 여러 관계가 형성되어 있으며, 중앙정부인가 지방정부인가, 어떤 사회복지 서비스를 제공하는가에 따라서 관계의 본질은 달라지는데, 갈등 패러다임은 이 때 나타날 수 있는 여러 수준의 정부-제3섹터 관계를 설명하지 못한다. 실제로는 정부와 비영리부문은 서로 상충관계가 아니라 상호의존적인 관계인 경우가 많다. 일반적으로 비영리조직은 서비스제공, 사회적 책임성, 대변기능을 가지고 있고 정부는 재정, 규제, 서비스제공 기능을 가지고 있는데, 민-관 조직은 상충적인 관계뿐만 아니라 경쟁과 협조, 자원의 교환 등 협조동반관계를 가지고 있다. 또한 복지국가위기론 이후 국가부문의 축소는 비영리조직의 역할확대를 정당화하여서, 국가와 비영리부문은 갈등과 경쟁을 하기보다는 국가의 재정지원을 통해서 비영리부문의 확장이 촉진되는 경우가 늘어나고 있다.

(2) 협조 동반자적 관계

선진 복지국가의 사회복지제도의 발달과정을 보면 국가복지가 발전한 바로 그 기간 동안 민간부문의 사회복지도 크게 성장하였다. 협조 동반자적 관계는 이렇게 국가부문과 민간부문의 복지가 상호의존적으로 전개된다는 것에서 출발하고 있으며, 특히 1970년대 중반 이후의 상황은 국가를 제도화된 복지서비스의 직접 공급자에서 비영리부문에 대한 협력자(partner), 후원자(patron), 서비스매입자로 변화시키고 있다. 이를 구체적으로 보면 다음과 같다. 복지국가 위기론과 관련된 이데올로기와 낮은 경제성장으로 인하여 국가복지의 직접 확대는 더 이상 불가능하고, 분권화, 탈관료화, 탈규제, 탈시설화, 민영화 등에 대한 압력이 증가하고 있다. 또한 사회 내에서 인종적, 정치적, 종교적 이질성의 증가로 정부의 단일 서비스가 이들의 다양한 욕구를 충족시키기는 점차 어려워지고 있고, AIDS/HIV 환자 등 봉사하기 어려운 집단을 위한 새로운 유형의 특수화된 서비스의 요구 또한 증가하고 있다.

국가와 제3섹터가 협조 동반자적 관계를 갖는 논리적 근거는 비영리부문의 실패에서 찾을 수 있다(Salamon). 이 이론은 비영리 부문이 단독으로 사회복지를 제공할 경우 불충분성(Insufficiency), 특정주의(Particularism), 온정주의(Paternalism), 비전문성(Amateurism)으로 인해서 실패할 것이기 때문에(비영리부문의 실패), 정부의 재정지원과 개입이 필요하다고 본다.

Salamon은 국가가 사회복지 서비스의 전달을 지방정부 및 민간비영리조직에 맡기고 이들에게 일정 정도의 자유재량을 주는 것을 내용으로 하는 3자 정부(third-party government)론을 주창하였다. 즉, 정부는 비영리부문에 대해 관리감독하고 분산된 의사결정을 조정하고, 비영리부문은 서비스 전달시 정부와 협조동반자관계를 추구한다는 것이다. 3자 정부는 국가의 관료적, 위계적 행정기구를 확대하지 않고 사회복지서비스를 향상시키면서, 정부역할 증대와 비영리부문간의 갈등을 화해시키는 등 공공부문과 민간부문의 책임성을 동시에 높여준다는 점에서 장점을 지니지만, 비영리부문은 자율성과 독립성 상실, 옹호역할 희석, 기관 사의 왜곡, 관료제나 전문가주의 집중, 정부통제, 탄력성 상실 등의 문제점도 동시에 가지고 있다.

) AFDC 프로그램에서 연방정부가 재정은 부담하면서, 프로그램의 내용, 자격기준, 급여내용 등의 결정은 주정부에게 위임하는 방식을 예로 들 수 있다.

3. 사회적 기업의 이론과 사회적 기업의 발전을 위한 정책

가. 사회적 기업의 개념과 특성

사회적 기업은 1970년대 말 처음 등장한 것으로서, 당시 유럽의 경제성장률 감소 및 실업률 증가와 관련된다. 경제성장률의 감소는 공공재정 적자의 증가를 초래하였고, 이는 결국 유럽 복지제도 위기의 원인이 되었다. 유럽 국가들은 처음에는 고용보조금을 강화하고 사회 서비스의 공급을 감소하는 방식으로 대처하였지만, 전통적인 거시경제정책과 고용정책을 가지고는 장기실업문제와 증가된 사회서비스 욕구를 해결하기 어려운 상황이 되었다. 이는 결국 유럽 복지체제에 정당성의 위기를 초래하게 되었고, 사회 서비스가 정부 재정에 미치는 영향을 감소시키는 동시에 소비자의 욕구를 충족시키기 위한  복지제도의 개혁이 시작된다. 사회정책에 대한 권한을 지방정부로 이양하고, 공공 서비스에 가격제도와 민영화를 도입하며, 소극적 노동·고용정책에서 적극적 노동·고용정책으로의 전환이 이루어졌다. 사회적 기업은 이 때 기존의 복지제도 및 노동·고용정책이 가진 문제점을 해결하기 위한 수단의 하나로 제시된 것이다.

(1) 사회적 기업의 특성

사회적 기업은 제3섹터에서 나타나고 있으며 사회적 경제(특히 협동조합)의 요소와 비영리 조직의 요소를 결합한 것으로 볼 수 있지만, 이는 사회적 경제나 비영리부문이 단순히 새로 발전한 것 이상의 실체이다. 사회적 경제나 비영리조직과 사회적 기업을 구분하는 특성은 사회적 기업은 새로운 기업가 정신이 발현된 실제 기업이며 □사회적□ 성격을 가진다는 점이다.

첫째, 사회적 기업은 지속적인 산물의 생산이나 서비스의 공급에 직접적으로 개입하고 있고, 성립과 운영이 자발적으로 이루어지고, 공적 기관과는 달리 상당 수준의 경제적 위험을 감수하고 있으며, 전통적인 비영리조직과는 달리 일정 수준 이상의 유급노동자가 존재하는 기업의 특성을 가진다.

둘째, 사회적 기업은 생산의 잉여를 사회적 목적을 위해서 사용하고, 국가의 재정지원 및 자원봉사나 기부 등 비상업적인 자원의 지원을 받고 있으며, 자율성, 독립성, 민주적 의사결정 과정을 가지고 있다는 점에서 사회적 성격을 가지고 있다. 즉, 사회적 기업은 지역사회 혹은 특정 인구집단에 봉사하고 지역사회 수준에서 사회적 책임성을 향상시키는 것을 명시적인 목적으로 하고 있으며, 시민사회집단이 솔선해서 자발적으로 성장한 것이다. 또한 사회적 기업은 □1인 1표 원칙□을 채택함으로써 자본 소유권에 기초하지 않은 의사결정권을 가지고 있고, 조직의 활동 및 방향성의 결정에 이해당사자를 참여시키고 있으며, 경제활동을 통해서 지역 수준의 민주주의를 심화하는 것이 명시적 목적의 하나이다. 마지막으로, 사회적 기업은 제한적인 이윤분배만을 허용하고 있다.

(2) 사회적 기업이 당면한 이론적 문제

사회적 기업과 관련한 이론적 문제는 사회적 기업이 협동조합과 비영리조직으로 대변되는 전통적인 제3섹터의 영역 중 어디에 위치하는가이다. 이 문제는 [그림 1]과 같이 단순화 시켜서 나타낼 수 있다.

[그림 1] 협동조합과 비영리부문의 교차점에 있는 사회적 기업

사회적 기업은 협동조합적인 특성을 가져서, 상당수 국가에서 협동조합으로 등록된다. 이 때 전통적인 사용자 협동조합보다 노동자 협동조합이 사회적 기업에 더 가까운 것으로 보인다(핀란드의 노동 협동조합, 그리스의 농촌관광 협동조합, 영국의 home care 협동조합의 사례). 협동조합과 사회적 기업의 차이점은 사회적 기업은 상이한 유형의 이해당사자를 성원으로 결합시키는 경우가 많고, 고전적인 노동자 협동조합에 비해서 전체 지역사회의 이익을 더 지향한다는 점이다.

사회적 기업은 또한 비영리조직의 특성을 갖는데, 이 때 사회적 기업과 유사한 비영리조직은 생산지향적인 비영리조직이다. 몇몇 유럽국가에서, 사회적 기업은 실제로 비영리조직이나 결사체의 법적 지위를 갖고 있지만, 비영리조직이 사회적 기업의 전체 실체를 포괄하지는 못한다.

나. 유럽의 사회적 기업의 발달현황

(1) 사회적 기업의 주요 활동분야

사회적 기업의 활동은 크게 노동통합적 활동과 사회 서비스 제공 활동의 두 가지로 구분할 수 있으며, 간혹 이 둘을 통합한 형태도 나타난다.

노동통합 사회적 기업은 보호고용 작업장(sheltered employment workshops)에서 발전한 것이지만, 전통적인 보호 작업장은 소극적 노동시장정책의 맥락에서 나타나는 반면, 새로운 노동통합적인 사회적 기업은 동일한 근로자 집단을 위한 적극적 노동시장정책의 도구로 볼 수 있다. 사회적 기업은 공적 기금에 덜 의존하고 시장 역동성에 더 많은 관심을 가지려고 노력하며 고용된 한계 계층 사람들의 소득이 다른 근로자들의 소득과 비슷하도록 보장하는 것을 목표로 추구한다는 점에서 기존의 보호고용 작업장과는 다르다.

또한 한계 근로자에게 직업훈련을 제공하는 것을 명시적인 목적으로 하고, 근로자들이 점차 정규 노동시장에 통합할 수 있도록 원조하는 것을 궁극적인 목적으로 조직된 경과적 일자리(Transitional Job)의 사회적 기업도 노동통합적 사회적 기업에 포함된다.

노동통합적인 사회적 기업은 기존 공공 고용정책이 지원하지 않는 사람들과 같이 매우 특수한 근로자 집단을 고용하는 경우도 있고(스페인), 더 넓은 범위의 근로자 수천명을 고용하기도 한다(이태리).

사회 서비스를 제공하는 사회적 기업은 구성원 및 제공되는 서비스 유형에서 노동통합적인 사회적 기업과는 다르다. 사회 서비스를 제공하는 사회적 기업은 새로운 서비스를 제공하거나, 공공기관이 인지하지 못하는 욕구를 가졌거나 공적 급여에서 배제된 인구집단에게 반응하기 위하여 설립되었다. 처음에는 정부의 지지가 거의 없이 시민집단이 독자적으로 활동을 개시하는 경우가 많지만, 일단 제공되는 서비스가 공익적이라고 인정받게 되면, 활동의 전부 혹은 일부에 대해서 정부의 재정지원을 받게 된다. 이렇게 결과적으로는 공적 기금의 지원을 받지만, 이것이 사회적 기업이 갖는 자율성을 완전히 침식하지는 않는다고 여겨진다.

사회 서비스의 생산과 노동통합적인 활동을 결합하는 사회적 기업도 많이 있는데, 이러한 기업이 나타나는 이유는 다음과 같다. 첫째, 몇몇 사회서비스는 노동집약적이고 기술습득에 적절하기 때문에, 한계 근로자의 노동통합에 적합하다. 둘째, 약물남용자와 같은 일부 한계집단의 경우, 이들이 노동통합을 하기 위해서는 개인적 문제를 해결하기 위한 사회복지 서비스의 공급이 우선되어야 하기 때문에 서비스의 공급과 노동통합적인 활동은 분리될 수 없다. 셋째, 사회적 기업이 실업자들에게 사회 서비스의 제공을 맡김으로써 이들을 노동시장에 통합시키려 할 경우 이러한 중복이 나타날 수 있다.

(2) 국가별 상이성의 요인

유럽에서 사회적 기업의 발전 정도는 국가별로 상이하다. 국가별 차이는 여러 요인으로 설명할 수 있지만, 가장 공통적인 것은 경제·사회 제도의 발전수준, 복지제도의 특성, 전통적인 제3섹터의 특성, 법제도의 발전 등의 차이에 기인한다고 볼 수 있다.

(가) 경제적, 사회적 발전수준의 차이

경제발전의 수준은 사회 서비스의 수요에 영향을 미치고, 이는 사회적 기업의 발전에 영향을 미친다. 발전수준이 비교적 낮은 국가(그리스, 포르투갈, 1990년대 초반까지의 아일랜드)에서는 사회서비스에 대한 인지된 욕구가 낮은 수준이며, 주로 가족에 의해서 충족된다. 조직화된 사회 서비스는 가족과 지역사회 모두가 실패한 경우에만 제한되며, 이 경우 사회 서비스의 공급은 주로 전통적인 자선조직이 담당한다. 따라서 이들 국가에서는 사회적 서비스 분야보다는 노동통합 분야에서 사회적 기업이 발달하였다. 사회적 기업은 농촌여성이나 장애인과 같이 노동시장에서 배제된 인구집단을 위한 일자리 창출 분야에서 주로 활동하며, 노동자 협동조합이나 생산자 협동조합과 같은 전통적 형태로 존재하기도 한다.

경제적 발전수준이 높고 사회적·지역사회적 보호서비스에 대한 수요가 더 광범위하고 증가하는 국가에서는, 사회적 기업은 더 많이 확산되어 있으며 활발하다. 이러한 국가에서 발견되는 상이성은 다른 요소에 의한 것이다.

(나) 복지국가와 전통적인 제3섹터에서의 차이

복지국가와 전통적인 제3섹터에서의 차이가 사회적 기업의 발전 정도의 차이를 낳는다. 사회적 기업을 광범위하게 정의하자면 공공부문 혹은 다른 제3섹터 조직과 동일한 분야에서 운영된다고 볼 수 있다. 이 때 사회적 기업은 □후발주자□이기 때문에, 사회적 기업의 확산은 다른 공급자의 세력, 복지국가의 자원과 특성, 전통적인 제3섹터의 발전정도에 따라서 상당히 달라진다. 이러한 점에서 유럽 국가를 구분해보면 다음의 세 집단으로 나뉜다.

첫 번째 집단은 스웨덴, 덴마크, 핀란드, 복지개혁 이전의 영국 등 선진 경제의, 보편적인 성격의 복지제도(GDP 중 높은 비율의 공적 지출, 사회적·지역사회 보호서비스 분야의 높은 취업률)를 갖고 있으며, 공공서비스 제공과 현금급여(연금, 실업급여 등)를 둘 다 보장하는 국가이다. 이 집단 국가에서 사회적 기업은 중앙정부나 지방정부가 이전에 공급하던 사회서비스에 대해서 더 이상 직접 공급하지 않지만 민간 공급자에 대한 재정지원은 지속하는 부문(스웨덴의 보육), 과거 정부의 공적 서비스 공급이 없었던 부문(핀란드에서 실업자가 조직한 노동 협동조합) 등 특정 분야에서만 활발하다. 이들 국가에서 전통적인 제3섹터는 주로 옹호활동에 관여하기 때문에 사회적 기업의 발전에 의해서 영역을 위협받지 않으며, 따라서 전통적인 제3섹터 조직이 사회적 기업의 발전을 방해하지 않는다.

두 번째 집단은 독일, 오스트리아, 프랑스, 벨기에, 룩셈부르크, 네덜란드, 아일랜드 등 선진 경제의 보편적인 복지국가이지만, 주로 현금급여에 기초하고 사회서비스의 직접 공급에 대해서는 정부가 단지 제한적인 개입만을 하는 국가이다. 여기에서는 가족과 전통적인 제3섹터가 지역사회의 보호 서비스 공급에서 중요한 역할을 한다. 이들 국가에서는 전통적인 제3섹터가 사회 서비스의 공급에 광범위하게 관여하고 있어서 이미 사적인 공급구조가 만들어져 있고, 이들에 대한 재정지원도 잘 되어 있기 때문에 이를 더 기업적인 접근으로 바꿀 필요성이 절박하지 않다. 더욱이 독일과 같은 몇몇 국가에서는 전통적인 제3섹터 조직은 사회적 기업의 등장에 다소 저항적이다. 이들 국가에서 사회적 기업의 발달은 복합적이고 불균등하다. 사회적 기업은 전통적인 비영리조직이 활발하지 않은 니치(niche), 새로운 활동(노동 통합 분야)에서 발달하고 있고, 사회적 기업의 발전을 위해서 특별히 사회적 서비스의 생산을 촉진하는 것이 아닌 자원(실업급여 등)을 이용하고 있다(프랑스와 벨기에).

세 번째 집단은 이태리, 스페인, 그리스, 포르투갈 등 덜 발전된 복지국가(특히 1980년대 초반까지)로서 주로 현금급여에 기초하고 있고, 지역사회 보호서비스의 공적 공급은 교육이나 의료와 같은 소수의 분야에만 제한된 국가이다. 지역사회의 보호 서비스의 공급이 주로 가족과 사적 네트워크에 위탁되었기 때문에, 제3섹터 또한 발전하지 않았다. 이들 국가에서는 사회적 서비스에 대한 수요가 증가하던 바로 그 시기 동안 복지제도의 재정위기 때문에 서비스에 대한 공적 공급의 발전이 이루어지지 않았다. 사회적 기업은 욕구와 공급 간의 격차 증가를 메우기 위해서 조직되었으며, 중앙정부나 지방정부로부터도 전통적인 비영리부문으로부터도 경쟁이 거의 없었다. 몇몇 국가에서, 사회적 기업은 기존 제3섹터와 협동조합 운동의 지원을 받기까지도 하였다. 사회적 기업의 발달은 또한 정부로부터의 지원을 받았는데, 이는 정부가 사회적 기업이 서비스에 대한 새로운 수요를 실제적으로 충족시킬 것이라는 것을 인정하고, 공적 서비스 공급을 발전시키는 대신 민간에 대한 재정지원을 증가시킨 결과이다.

(다) 법제도의 차이

각국의 법제도의 차이에 따라서 사회적 기업이 택하는 외적인 형태에 차이가 나타난다. 프랑스와 벨기에처럼, 결사체가 재화와 서비스를 생산하고 시장에 판매할 수 있는 곳에서는, 사회적 기업은 주로 결사체의 형태로 성립된다. 반면, 스웨덴, 핀란드, 이태리, 스페인처럼 결사체는 주로 이상적인 목적을 추구하고 있으며, 협동조합을 설립하기가 용이한 곳에서는 사회적 기업은 주로 협동조합의 법적 형태를 선택하고 있다. 그러나 결사체는 더 기업적인 특성을 채택함으로써 협동조합의 형태에 가깝게 가게 되고, 협동조합은 사회적 중요성을 보이고 비조합원을 위한 급여를 확장함으로써 결사체의 형태에 가깝게 가게 됨에 따라서, 조직적 형태는 점차 수렴하고 있다고 볼 수 있다. 그렇지만, 사회적기업은 기업가적 행위를 강조하는 경향이 있기 때문에, 결사체형 보다는 협동조합형을 선호하고 있는 것으로 여겨진다.

다. 사회적 기업이 기여한 바

(1) 복지제도를 변형시킴

사회적 기업은 민영화전략이 갖는 비분배적인 단점과는 달리 재분배적 기능을 추구할 수 있다. 사회적 기업은 공공정책이 인식·포괄하지 못하는 욕구를 가진 인구집단에 봉사하기 위하여 만들어지는 경우가 상당수 있고, 기부·자원봉사 등을 이용하여 보다 값싼 서비스를 제공할 수 있는데, 이는 지역사회 내에서 자원과 소득의 재분배를 돕는다.

기존의 복지제도는 현금급여의 형태로 공적 지출을 증가시키는 것이 주류를 이루었지만, 이제 사회복지에 대한 공적 지출을 증가시키는 정책은 재정적자 감소 및 국제경쟁력의 증가라는 명제 앞에서 정치적 설득력을 얻지 못하고 있다. 공적 지출의 구성을 현금급여에서 서비스 공급이나 서비스에 대한 재정지원으로 변화시키는 정책과 민간 수요의 증가를 조장하는 정책이 대안으로 추구될 수 있다. 그러나 전통적인 제3섹터 조직이나 민간 기업을 통해서 이러한 복지개혁을 이루기는 어렵다. 대부분의 전통적인 제3섹터 조직은 공적 부문에 대한 정책적·재정적 의존성이 너무 높고, 영리기업은 이윤 가능성이 낮기 때문에 서비스 부문에 대한 진입이 활발하지 않다.

사회적 기업은 수요와 공급을 발전시키는 것뿐만 아니라 공적 지출의 구성을 재구조화하는 것을 도울 수 있기 때문에 복지제도를 변형시키는 데 기여한다. 사회적 기업은 이윤 극대화를 목적으로 하지 않기 때문에 이윤가능성이 낮은 부문에 쉽게 참여할 수 있고, 기부·자원봉사·동원화된 근로자를 이용하여 비용절감을 할 수 있고, 소비자를 개입시키고 지역사회에 근거함으로써 수요공급의 조정을 신속하게 할 수 있으며, 소비자가 서비스의 질을 감시하는 어려움을 극복하기 위하여 신뢰관계에 의존할 수 있기 때문에 지방정부와 이용자를 동시에 만족시키는 서비스를 생산할 수 있다.

(2) 고용창출에 기여함

사회적 기업은 고용창출에 기여할 수 있는데, 이는 전통적인 기업에서 일자리를 찾을 가능성이 거의 없는 근로자를 주로 고용하는 노동통합적인 사회적 기업의 경우 명백하다. 사회 서비스를 제공하는 사회적 기업 또한, 고용창출력이 높은 서비스 부문을 더욱 역동적으로 만듦으로써 새로운 고용을 창출할 수 있는데, 이는 특히 서비스부문의 고용수준이 아직 낮은 국가에서 나타난다.

(3) 사회적 결속을 이루고 사회적 자본을 창출함

사회적 기업은 특정 집단의 문제를 해결하거나 완화하는 데 기여하고 한계집단에게 높은 임금을 주면서 노동시장에 통합시키는 것을 선호함으로써, 생활조건의 향상, 지역사회의 복지 향상, 사회통합의 수준의 향상에 기여한다. 또한 사회적 기업은 한계 계층의 사용자에 대한 보호 수준과 서비스 수준을 높이고, 조직에 대한 사용자의 개입을 촉진시킨다.

점점 더 복잡해지는 사회 속에서 사회적 배제의 원인은 점점 더 늘어나고 세분화되고 있다. 따라서 사회적 배제를 극복하기 위해서는 전국 단일의 현금급여와 표준화된 서비스를 제공하기 보다는 각 지역사회별로 특정한·소집단의 욕구를 해결할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 1980년대 이후 많은 국가에서 수행된 탈중앙화 정책은 이러한 경향을 반영한 것으로 볼 수 있을 것이다. 사회적 기업은 지역사회에 기반하고 있으며 자원봉사와 사용자 참여의 촉진을 통하여, 연대성과 상호부조를 발전시키고 신뢰를 확산시키고 사회적 문제의 해결에 시민의 참여를 촉진함으로써 사회적 자본의 창출에 기여한다.

(4) 지역발전에 기여함

사회적 기업은 주로 지역에 기초한 조직이다. 따라서 소규모인 경향이지만 동시에 지역사회의 발전에 관여하는 행위자 중의 하나이다. 사회적 기업이 운영되는 지역사회와 긴밀한 관계를 가진 것은 발전과 효율성의 조건이 되는데, 이는 사회적 기업이 지역사회의 욕구를 이해하고, 사회적 자본의 창출하고 이용하며, 정부·기부·사용자·자원봉사자 등 자원의 적절한 혼합을 통해서 일하는 것을 촉진하기 때문이다.

전지구화 과정과 신기술의 확산은 제조업 부문에서의 생산 성장을 확산시켰지만 고용의 불안정성 또한 증가시켰다. 전지구화와 신기술의 발전은 기업과 지역간의 연계를 약화시켜서, 재화에 대한 수요 증가가 바로 그 지역의 생산과 고용의 증가를 가져오지는 않게 되었다.

사회적 기업은 지역에 기초해서 운영되기 때문에 새로운 사회 서비스를 생산할 경우 이는 지역의 고용에 곧바로 연계될 수 있다. 사회적 기업이 사회적 서비스에서 환경 향상, 문화서비스, 교통 등의 다른 서비스로 활동을 확장할 경우, 사회적 기업이 지역사회에서 창출하는 일자리는 증가할 것이다. 사회적 기업이 지역사회의 일자리를 창출하는 것은 앞으로도 증가할 것인데, 이는 특히 노동통합적인 사회적 기업에서 그러할 것이다.

(5) 제3부문에서 새로운 조직을 형성함

사회적 기업은 유럽의 전통적인 제3섹터와는 다른 조직으로 여겨져야 한다. 사회적 기업은 비영리조직의 생산과 □기업가적□ 차원을 강조하고, 재분배적인 것과 함께 복지서비스의 경제적 기능을 강조하는데, 이러한 특성은 기존의 제3섹터가 갖지 못한 것이다. 사회적 기업은 자원할당에 있어서도 대부분의 공적 조직이나 전통적 비영리조직처럼 시장의 외부에 존재하는 것도 아니고 영리기업처럼 공적제도의 외부에 존재하는 것도 아니다. 사회적 기업은 자신을 시장이나 국가와 동일시하지는 않지만, 시장의 합리성과 국가의 규율을 이용한다.

사회적 기업의 발전은 또한 상이한 제3섹터 집단간의 격차를 축소시키는 것에 기여하고 있다. 결사체와 재단은 더 생산적이고 기업가적인 활동 쪽으로 이동하고, 재단은 더 민주적인 지배구조(governance)로 변화하며, 협동조합은 사회적 목적을 더 강화하고 있다.

라. 사회적 기업의 내적 약점과 외적인 제약

(1) 사회적 기업의 내적인 약점

사회적 기업이 가진 내적 약점은 아래의 4가지로 요약할 수 있다.

첫째, 사회적 기업, 그 경영자, 그리고 전체로서의 운동이 유럽의 사회·경제 제도 내에서 사회적 기업의 역할 및 특수성에 대한 인식이 부족하다. 사회적 기업은 경제적 한계와 사회적 목적을 조화시킨다는 복수의 목적을 다룬다는 중요한 장점이 있는데, 인식의 부족 때문에 적절한 경영과 발전전략을 선택하지 못하고 취약성을 나타내는 경우가 있다.

둘째, 사회적 기업은 자신의 혁신적인 특성을 유지하고 발전시키지 못하고, 더 잘 정의되고 법적으로 강력하고 더 사회적으로 인정받을 수 있는 기존의 조직형태를 취하려 하는 동형화(isomorphism)의 위험이 있다. 예를 들자면 사회적 기업이 노동자연합기업(associated workers' company)으로 전환해서 해당 기업 노동자들의 배제적인 이익만을 추구하고, 지역사회와의 연계 및 사회적 자본을 이용하는 능력을 상실하는 것이다. 이러한 위험은 공적 보조금의 이용가능성이 높아지고 그 결과 사회적 기업이 행하는 자발적인 재분배 기능이 감소된 것과 관련된 것으로 여겨진다.

셋째, 사회적 기업은 소유자가 명확하지 않고 생산과 의사결정 과정에 다양한 이해당사자 집단이 참여하기 때문에 지배구조(governance) 비용이 높을 수 있다. 이는 특히 갈등적인 이해관계 때문에 사회적 기업이 변화하는 환경에 빠르게 반응하기 어려울 때 나타난다.

넷째, 사회적 기업은 지역사회와 강하게 연계되고 지배구조 비용이 높기 때문에 일정 한계 이상으로 규모가 커지기 어렵다. 규모의 제한은 주변 환경에 의해서 생긴 더 큰 문제에 성공적으로 반응할 능력을 제약할 수 있고, 지역사회의 외부에서 좋은 평가를 받는 것을 방해할 수 있다.

(2) 사회적 기업의 외적인 제약

사회적 기업의 발달에 대한 외적인 장애를 보면 다음과 같다.

첫째, 영리조직과 적극적인 공공정책이 모든 사회문제를 효율적으로 해결할 수 있고 사회 서비스에 대한 전반적인 수요를 만족시킬 수 있다는 믿음이 유럽사회에 널리 퍼져있다는 사실이다. 이는 제3섹터와 사회적 기업의 잠재적인 역할에 대해서 과소평가했기 때문인데, 제3섹터와 사회적 기업은 불필요한 것이거나 기껏해야 과도적인 해결책, 공공정책에 의존적인 존재 혹은 공공정책이 해결하지 못한 문제에 대해서만 적극적이어야 하는 존재로서 여겨지는 경우가 많다.

사회적 기업에 대한 이러한 소극적인 태도는 독일과 같이 기업에 대해서 전통적인 견해를 가진 국가에서 더 강하다. 이 견해에 따르면 상업활동을 통해서 소득을 얻고 소유주의 이익을 추구하는 조직만이 기업으로 정의될 수 있다. 따라서 시장교환에 의해서 소득을 얻지 않고 소유주의 이익을 추구하지 않으면서, 새로운 방식으로 생산과정을 혁신하고 조직화하는 사회적 기업은 전통적 기업의 개념에 포함되지 않는다. 이러한 맥락에서, 불신과 혐의를 가지고 사회적 기업을 보고, 사회적 기업에 참여하는 노동자들은 완전히 고용된 것이 아니라고 여긴다.

둘째, 사회적 기업과 사회·노동 공공정책 간의 관계가 혼동되고 일관되지 않다는 점이다. 정부의 역할이 사회 서비스의 공급자에서 재정 지원자로 변화하였지만, 이러한 변화는 계약관계와 재정지원의 규정에서의 일반적이고 일관된 변화를 수반하지는 않았다. 새로운 방식인 contracting-out에 대한 규칙이 정비되지 않고 비영리 조직을 재정지원 하는 과거의 방식이 유지된 결과, 직접적인 보조금과 contracting-out이 서로 혼합되어 나타나게 되었다. contracting-out 대상 기업의 선정 시 사회 서비스의 질보다는 비용에 대한 고려가 우선하는 경향이 있는데, 이 경우 사회적 기업이 선정되기는 어려우므로 결과적으로 사회적 기업은 발전계획을 세울 가능성 없이 단기간의 계약에 의존하는 불확실한 환경에서 운영되는 경우가 생긴다.

노동통합적인 사회적 기업의 경우는 노동정책의 경직성이 장애가 될 수 있다. 예를 들면, 장애인 개인에 대한 보조금을 장애인을 고용하는 사회적 기업에 대한 급여를 위한 고용보조금으로 전환하기 어렵다거나, 사회적 기업에서 OJT 활동에 참여하는 실업자에게 주어진 고용 보조금을 이들이 정규 노동시장에서 일자리를 찾을 수 있을 때까지 기간을 연장하기가 어렵다는 것 등을 들 수 있다.

셋째, 대부분의 유럽 국가에서 공통적인 것으로서, 사회적 기업에 적절한 법적 형태가 부재하거나 불충분하다는 점이다. 몇몇 국가는 협동조합 형태를 사회적 기업의 특성으로 간주해서 협동조합 형태를 도입하거나 도입할 예정인데, 이는 사회적 기업이 다른 법적 형태를 취하는 것을 막을 위험성이 있다. 다른 국가에서는 사회적 기업이 결사체 형태를 이용하는 것을 허용하지만, 이 때는 완전한 기업의 지위를 부여하지 않고 있다. 적절한 법이 없는 것은 사회적 기업의 확산 및 발전을 제한하며, 사회적 기업의 모든 특성을 고려하지 않은 법제도는 동형화의 경향성을 촉진할 수 있다.

마. 사회적 기업의 발전을 위하여 필요한 정책

사회적 기업은 유럽 연합 전역에서 나타나는 새로운 조직형태로서, 앞으로 더 발전할 가능성이 있고, 실업과 사회적 배제를 방지하고 사회서비스의 공급을 증가시키고 차별화하는 데 도움을 줄 수 있다. 사회적 기업이 발전하기 위하여 필요한 것은 사회적 배제를 방지하는 사회적 기업의 기능과 특수한 역할에 대해서 더 잘 인식하고, 공공 사회정책과 적절한 연계를 갖는 것이다. 현재까지, 사회적 기업을 지원하는 정책은 minimalist approach에 기초했지만, 앞으로는 더 일반적인 접근이 요구된다. 이는 사회적 기업이 행하는 역할을 고려하여 사회적 기업이 더 자동적으로 발전할 수 있는 길을 열어두는 것을 의미한다.

첫째, 사회적 기업의 발달을 촉진하기 위해서는 사회적 기업에 대한 완전한 법적인 인정과 규제가 필요하다. 이는 사회적 기업을 공고화하고, 사회적 기업의 복제과정과 확산을 촉진하고, 소비자의 권리를 보호하며, 동형화를 피하는 역할을 할 것이다. 적절한 governance 모델을 규정한 법을 도입할 경우, 사회적 기업의 허약성은 감소할 수 있을 것이다.

둘째, 사회적 기업의 발전을 위해서는 특정 조건의 조직에 대한 면세혜택을 위주로 한 현재의 재정정책에서, 서비스에 대한 새로운 수요(공공부문과 중간영역의 사부문)를 창출하고 발전시키는 것을 촉진하기 위한 정책으로 전환하여야 한다. 이러한 정책을 수행하기 위해서는 다양한 수단이 사용될 수 있을 것이다.

공공 수요와 관련해서는 재정적인 제약이 현재로서는 주요한 문제이다. 공공 지출의 일부를 현금 급여에서 서비스 공급으로 전환하는 것, 소비자에 대한 세금공제(tax allowance)와 바우처 등을 통해서 사회 서비스 비용을 낮추고 수요를 창출하는 것은 사회 서비스에 대한 공급구조의 변화를 촉진할 수 있다. 또한 사회 서비스 공급을 contracting-out하는 과정에 재분배 및 지역사회 발전과 같은 것을 고려한 규정을 첨가하여 사회적 기업이 존재하는 곳에서는 이를 발전시키고, 그렇지 않은 곳에서는 이를 창출하려는 노력을 하는 것이 필요하다. 예를 들면 사회적 기업에게 특정한 credits를 줌으로써, 사회적 기업에 대한 기부와 자원봉사자를 활성화 시킬 수 있을 것이다.

셋째, 노동통합적인 사회적 기업의 발전을 위해서는 장기실업자 및 한계계층의 실업자에 대한 고용정책과 사회 서비스의 공급을 증진하기 위한 정책을 구분하는 것이 필요하다. 생산된 재화와 서비스가 무엇이든간에 낮은 생산성을 보상하여 노동비용을 낮추기 위한 것이라면 장기 실업자에 대한 고용 보조금을 주고, 그 지급기간에 상당한 유연성을 갖는 것이 장기실업자를 완전히 노동통합시키는 데 도움이 될 것이다. 또한 생산하는 재화와 서비스에 대해서는 지방정부가 일정 정도 수요를 보장해주고, 특별 계약을 통해서 사회적 기업이 장기 실업자를 고용도록 하는 것이 필요하다.

마지막으로, 사회적 기업의 발전은 기업가적 행위를 강화하고, 인사관리 기술을 향상시키고, 새로운 자율적인 조직을 파생시키고 창출하는 기업의 능력을 증진시키는 등의 일련의 공급측면 정책을 통해서 이루어질 수 있을 것이다.

앞으로 사회적, 개인적, 문화적, 환경적, 지역사회 보호 서비스 등의 분야에서 공적 지출에 대한 의존은 줄고, 민간에 대한 의존이 증가할 것이다. 그럼에도 불구하고, 사회 서비스에 대한 거래는 시장의 규율에만 기초할 수는 없다. 대안은 사적인 행위와 집합적 재화의 생산을 연계시키고 생산 기능과 재분배 기능을 혼합시킬 수 있는 새로운 조직을 강화하는 것이다. 즉, 제3섹터와 유사하지만 좀 더 기업적인 새로운 조직적 형태를 필요로 한다. 사회적 기업은 이러한 형태의 한 예이고, 그 발전 가능성은 국가의 정책적 선택에 달려있다. 즉, 사회적 기업이 발전하기 위해서는 국가가 공공사회정책과 노동정책을 통해서 사회적 기업이 혁신적인 사회 서비스를 창출할 수 있도록 하여야 할 것이다.

III. 사회적 일자리 창출에 관한 국가별 사례 연구

이 절에서는 사회적 일자리 창출과 관련하여 주요 선진국들의 경험과 사례를 검토하고자 한다. 사회적 일자리 창출의 방식과 정부의 개입 정책의 형태는 각 국가별로 많이 다르다. 이는 각국이 가지고 있는 독특한 복지시스템과 이와 관련해서 사회적 서비스가 제공되는 방식과 밀접한 관련이 있다. 따라서, 사회적 서비스가 제공되는 방식과 관련하여 일정하게 국가별로 유영화할 수 있을 것이다.

첫째, 독일, 프랑스, 벨기에 등 대륙 유럽 모델이 있을 수 있다. 이 모델 하에서는 고용주와 피고용자의 기여분과 과세에 기초한 전국적인 사회보험시스템이 사회적 서비스의 직접적인 제공보다 더 큰 비중을 차지한다.

둘째, 스웨덴, 덴마크, 핀랜드 등 북구의 북구의 사회민주주의적 복지 국가 모델이 있다. 이는 일반적 과세에 기초한 보편주의적 복지 모델을 추구하는 국가들이다. 그러나, 최근에 사회적 서비스에 대해 부담을 지우거나, 복지서비스를 외주하는 경향이 나타나고 있다. 사회적 일자리에 대한 논의도 이런 맥락에서 검토될 수 있을 것이다.

셋째, 이태리, 스페인 등 남부 유럽 모델이 있을 수 있다. 가족중심의 복지시스템을 가지고 있고, 국가의 개입 수준 자체도 낮다. 사회적 공공서비스 부문에서의 고용은 여전히 낮은 수준이다. 그러나, 국가의 개입 정도가 최근 높아지고 있다.

넷째, 영국, 아일랜드, 미국 등 앵글로섹슨 모델이 있다. 물론, 영국과 미국은 또 많이 다르다. 영국의 경우 보편주의적 복지 모델을 가지고 있으나 낮은 수혜수준과 높은 선택성을 특징으로 하고 있고, 최근 들어 시장경쟁에 촛점을 맞추는 welfare-mix 추구하고 있다. 미국의 경우는 국가의 보편주의적 복지 개입 수준이 대단히 작고, 사회적 서비스도 대부분 시장에서 제공된다. 그러나, 시장에서 제공하지 못하는 사회적 서비스를 비영리조직이 제공하는 경우가 적지 않다.

이러한 간단한 분류 기준에 따라서, 사회적 서비스 공급 및 사회적 일자리 관련 정책을 각 국가별로 검토해보고자 한다.

1. 대륙 유럽 모델: 프랑스와 독일

가. 개관

대륙유럽은 비교적 최근 들어 사회적 일자리 및 사회복지서비스 분야에서의 적극적 일자리 창출에 정책적으로 큰 관심을 보이고 있는 국가들이다. 독일, 프랑스를 비롯해 벨기에, 오스트리아, 룩셈부르크, 네덜란드 등이 여기에 해당한다. 일찍부터 사민주의적 사회정책의 뿌리가 깊은 북구유럽이나 자선활동과 같은 민간 사회서비스부문이 발달한 영□미권 국가들과는 달리 대륙유럽 국가들은 잘 짜여진 사회보장시스템에 기초해 실업급여와 같은 임금대체급여 보장에 전통적으로 무게를 실어 왔던 국가들로서 제3섹터의 참여를 기반으로 하는 사회적 일자리 창출의 관점에서 보면 그다지 앞선 수준이라고는 할 수 없다. 이들 국가들의 제3섹터 고용비중은 5-7% 수준으로 유럽연합 전체 평균(6.6%)과 유사하다.

) The enterprises and orgnizations of the Third System, CIRIEC, 2000

<표 2> EU 국가에서의 제3섹터 고용비중 (1995-1997)

Countries and types of organisations	Full-time Equivalent jobs (FTE)	FTE as% of civil employment	FTE as% of salaried civil employment
Austria	233,662	6.91	8.08
Belgium	206,127	5.85	7.13
Denmark	289,482	12.56	13.85
Finland	138,580	6.92	8.18
France	1,214,827	5.93	6.81
Germany	1,860,861	5.77	6.46
Greece	68,770	1.81	3.31
Ireland	151,682	12.57	15.89
Italy	1,146,968	5.88	8.23
Luxembourg	6,740	4.16	4.6
The Netherlands	769,000	14.69	16.64
Portugal	110,684	2.51	3.5
Spain	878,408	7.45	9.97
Sweden	180,793	5.15	5.83
United Kingdom	1,622,962	7.32	8.42
EU TOTAL(15)	8,879,546	6.57	7.92

출처: The enterprises and orgnizations of the Third System, CIRIEC, 2000

대륙유럽 국가들에서 사회적 일자리 창출을 위한 정책은 초기 고실업의 위기극복을 위해 정부 주도의 적극적 고용정책의 일환으로 취해졌다. 장기실업자, 고령자, 장애인 등 취업애로계층을 주요 목표집단으로 하는 일자리 창출이 주가 되어 사회안전망으로서의 기능과 복지정책적 성격이 매우 강하였다. 그러나 1990년대 중반이후 지속가능 성장(sustainable growth), 수요자 중심의 질 높은 공공서비스, 시민사회의 참여 및 파트너쉽, 사회적 통합(social inclusion) 및 형평성 제고 등의 시대적 아젠다와 연계되면서, 제3섹터에 기반을 둔 사회적 일자리 창출이 보다 근본적인 경제사회 비전의 일환으로 제시되게 되었다. 이에 따라 사회적 일자리 창출을 위한 시스템 구축이 경제정책-고용정책-사회(복지)정책 전반에 걸친 핵심 이슈로 부상되어 정부 주도로 강력하게 추진되고 있다.

) 비영리부문의 확대는 1990-95년의 실업률을 독일에서는 0.7%p, 영국, 프랑스, 미국에서 각각 0.4%p, 일본에서 0.1%p 감소시킨 것으로 추정되고 있다(P□rotin, 2001)

[그림 2] 유럽의 사회적 아젠다와 정책 혼합(policy mix)

자료: European Commission, Social Policy Agenda, 2001

대륙유럽 국가에서의 사회적 일자리 창출이 영□미권의 그것과 구별되는 가장 뚜렷한 특징은 정부와 제3섹터간의 협력구조이다. 미국과 영국에서는 국가나 시장 영역과 분리된 의미에서의 제3섹터가 잘 발달되어 이들 주도로 사회적 일자리 창출이 이루어지지만(제3섹터 주도형), 독일과 프랑스 등 대륙유럽의 경우에는 정부-시장과 분리된 의미에서의 제3섹터는 비교적 덜 발달되어 있고 법에 의해 지위가 보장되고 공공의 목적에 부합하는 사업을 수행하면서 국가의 지원과 조정(coordinate)의 대상이 되는 형태가 일반적이다. 이런 구조 하에서 사회적 일자리 창출은 정부가 재정을 지원하고 제3섹터가 공공서비스를 제공하는 협력모형을 취하게 된다.

) 이런 의미에서 대륙유럽에서는 제3섹터보다는 비영리부문(nonprofit sector)이라는 용어가 보다 적합하다.

<표 3> 사회서비스 제공에서 정부-제3섹터간의 관계

기능	정부주도형	이원구조형	협력모형	제3섹터주도형
재정	정부	정부/제3섹터	정부	제3섹터
서비스제공	정부	정부/제3섹터	제3섹터	제3섹터

출처: Gidron, Kramer, and Salamon(1992)

이하에서는 독일과 프랑스를 중심으로 대륙유럽의 사회적 일자리 창출의 특징과 제3섹터의 고용효과, 구체적인 사례 등을 검토하고자 한다. 독일과 프랑스의 일자리 창출 사례와 관련해서는, 이들 국가들이 정부-제3섹터간 협력모형을 취하고 있다는 특성을 감안해 우선 적극적 노동시장정책의 일환으로서의 정부의 사회적 일자리창출 프로그램과 재정지원의 특징을 살펴본다. 다음으로 제3섹터를 중심으로 한 사회적 일자리 창출의 주요사례를 개괄적으로 소개한다.

나. 대륙유럽 국가 제3섹터의 특징

독일과 프랑스에서의 제3섹터 일자리창출 메커니즘을 이해하기 위해서는 이들 국가에서의 제3섹터 혹은 비영리부문에 대한 이해가 선행될 필요가 있다. 독일과 프랑스를 비롯한 대륙유럽 국가들에서는 시장과 정부부문으로부터 독립적인 부문이라는 의미에서의 영미식의 제3섹터 개념이 적합하지 않다. 이들 국가에서는 시장과 정부부문이 아닌 제3의 부문이라는 통상적인 의미에서의 □제3섹터□보다는, 조직의 형태나 법적 지위 여부에 관계없이 공공의 목적을 수행하는 다양한 조직을 모두 포괄하는 의미에서의 □비영리부문□을 지칭하게 되는 경우가 일반적이다.

) 미국과 영국의 경우 제3섹터는 시장과 정부부문이 아닌 민간 비영리부문이라는 비교적 명확한 개념으로 포착될 수 있다. 조직의 특성도 비교적 동질적이어서 크게 보아 회원조직(member-serving organizations)과 자선비영리부문(charitable nonprofit sector)이라는 두 가지 유형으로 구분된다. 이들 국가에서는 후자의 경우가 보다 보편적이며, 이들 조직은 통상 주법(state laws)으로 관할되고 연방, 주 또는 지방세의 면제 혜택을 보장받는다.

비영리부문의 조직유형으로는 크게 협동조합(cooperatives), 상호보험회사(mutual companies) 및 비영리협회(associations)의 세 가지로 구분해볼 수 있는데, 협동조합은 멤버십을 토대로 한 공제조직이고 상호보험회사는 연대의 원칙에 입각해 사회보험이 커버하지 못하는 가족, 건강, 위기관련 보험서비스를 제공하는 상호부조적 비영리조직이며 협회는 다양한 형태의 사회복지서비스를 제공하는 역할을 담당하는 비영리조직이다. 대륙유럽의 경우 협동조합이나 비영리협회보다는 상호보험회사의 발달이 현저하다는 것이 중요한 특징 가운데 하나이다(그림 3).

) 대륙유럽 국가들 가운데 네덜란드의 경우 복지시스템이 사회보험을 주축으로 하고 있다는 점에서는 다른 대륙유럽 국가들과 동일하나 제3섹터의 발달 정도나 형태에 있어서는 북구유럽 국가들과 좀더 유사하다.

전통적으로 영국과 미국은 정부의 시장개입을 최소화하고 사회서비스에 대한 수요와 공급을 시장에서의 개인의 선택에 맡겨두는 자율적인 시스템을 유지해왔다. 이들 국가에서 집단주의에 대한 반감과 개인의 동기와 자유로운 선택을 중시하는 개인주의는 오히려 사회적으로 자원정신(voluntary spirit)과 이에 기초한 제3섹터 부문이 활성화되는 토양이 되었다(O'Cornell, 1983). 스웨덴을 비롯한 북구유럽의 경우 비영리부문이 비교적 잘 발달되어 있지만 이들 조직은 사회복지서비스의 제공에 직접 간여되기보다는 사회적 통합이나 정치참여를 증진시키려는 목적에 더욱 근접해있다.

반면에 대륙유럽은 기본적으로 사회적 책임에 기초해 정부가 직접 개입해 공공서비스를 제공하는 시스템을 택하고 있다. 이들 국가에서의 공공서비스시스템은 사회적 필요(needs)와 성과(performance)간의 관계에 기초한 수익자 원칙의 사회보험제도로 구축되어 있으며 잘 짜여진 사회보험이 공공서비스의 주된 재원을 이루고 있다. 이러한 사회적 배경은 대륙유럽의 제3섹터에 있어 두 가지의 큰 특징을 만들어내고 있다.

첫째, 민간영역에서는 공공부문에서 커버되지 못하는 사회서비스 부분에 대한 보완적인 역할이 요구됨에 따라 제3섹터에서 협동조합이나 비영리협회보다는 상호보험회사가 발달되게 된다.

[그림 3] EU 국가에서의 제3섹터 고용비중: 조직유형별

- 협동조합

- 상호보험회사

- 비영리협회

둘째, 정부의 사회적 책임이 강조되고 사회보험에 의한 재정지원이 제도적으로 보장되어 있기 때문에 자연스럽게 정부와 제3섹터간의 협력구조가 형성되었다. 즉 대륙유럽에서는 기능적으로 공공적 목적에 부합하는 사업을 수행하는 조직의 경우 국가의 지원과 조정(coordinate)의 대상이 되어 영미식의 순수한 의미의 제3섹터로 접근할 경우 오해를 낳을 가능성이 존재한다는 것이다.

<표 4> 제3섹터 재원의 구성, 1990 (%)

	공공부문	민간부문
		기증(donations)	요금(fees & charges)
프랑스	59.5	7.1	33.5
독일	68.2	3.9	27.9
일본	38.3	1.3	60.4
영국	39.8	12.0	48.2
미국	29.6	18.6	51.8

출처: Salamon, Anheier & Solokolowski(1995), Salamon at al.(1998); P□rotin (2001) 335쪽에서 재인용

<표 5> 제3섹터 재원의 구성, 1995 (%)

	공공부문	민간부문
		기증(donations)	요금(fees & charges)
프랑스	57.8	7.5	57.9
독일	64.3	3.4	34.6
일본	34.4	3.3	62.3
영국	46.7	8.8	44.6
미국	30.5	12.9	56.6

출처: P□rotin (2001) 335쪽

(1) 독일

독일에서는 제3섹터 혹은 비영리부문을 정의함에 있어서 민간기관과 공공기관 사이에 뚜렷한 구분이 없다. 최근 제3섹터 활성화를 위해 비영리단체와 민간부문에서의 독립적인 복지협회에도 법적 지위가 부여됨에 따라 일부는 공공기관으로, 일부는 민간기관으로서의 지위를 가진다.

우선 독일의 시스템은 민간부문은 사법에 의해, 공공부문은 공법에 의해 각각 규율되는 이원구조를 취하는데, 이러한 법체계에 따라 모든 조직은 두 법 중 하나에 의해 적용을 받도록 되어 있다. 비영리조직은 그 특성상 형태상으로는 민간조직이면서 내용적으로는 공공의 목적을 추구함으로써 사법(寺法)과 공법(公法)의 중간지대에 놓여져 있다.

공공의 목적을 추구하지만 형태상 사법상의 지위를 갖는 민간조직은 구체적으로 다음과 같은 세 가지 형태를 취하게 된다. 첫째는 정치단체, 클럽 등 이른바 □이상주의 협회(Vereine)□로서 상업적 목적이 아닌 멤버십 조직, 둘째는 병원과 같이 공공의 임무를 수행하는 기업, 셋째는 재단(foundations) 등이다. 시민법 체계 하에서도 국민건강, 복지 등 공공의 목적을 추구하는 조직에 대해서는 면세와 같은 법적 혜택이 주어지며 이들 조직의 활동과 운영상의 특징은 영□미권의 비영리조직과 크게 다르지 않다.

다른 한편 독일에는 공공조직이면서도 기본적인 구조에 있어서는 민간조직과 유사한 경우도 상당수 존재한다. 공영방송, 대학교를 비롯해 다양한 복지서비스를 제공하는 종교단체와 자선단체 등이 그 예이다. 이들 조직 대부분은 다른 국가에서라면 민간부문으로 취급될 것이지만 독일에서는 공법상의 지위를 가지고 공공부문으로 구분되고 있다. 즉 독일 시스템 하에서 비영리부문을 정의함에 있어 공공부문과 민간부문의 구분은 그다지 큰 의미를 갖지 못한다. 오히려 독일의 비영리부문에서 조직형태나 지위에 상관없이 관통하는 핵심적인 요소는 □연대성□(solidarity)과 □자율적 운영□(self-administration)의 원칙이다. 여기에 최근 점차 중요성을 잃고 있지만 □경제공동체□(Gemeinwirtschaft; communal economy)의 원칙이 추가적으로 고려될 수 있다.

) 법적 지위가 공공조직이냐 민간조직이야 하는 것은 조직형태상의 이유에서 비롯되었다기보다는 정치적 혹은 다는 환경적 요인에 의해 정해진 것으로 파악되고 있다.

) 독일 비영리부문에서 적용되는 원칙은 다음과 같은 사회적□문화적 배경을 갖는다(Salamon & Anheier, 1997).

· 자율적 운영(self-administration or self-governance)의 원칙: 19세기 국가와 시민간의 갈등으로부터 기원. 독일은 18-19세기를 거쳐 봉건잔재를 청산할 기회가 없었고 이에 따라 자율적인 근대화의 길을 걸으면서 전제주의 국가체제 하에서 (종교적인) 협회의 자유가 부분적으로 허용됨.

· 연대성(solidarity)의 원칙: 세속적-종교적인 것 간의 마찰에서 기원되고 제2차 세계대전 이후 발전되어 비영리단체에 공공적 사회서비스의 제공자로서의 우선권이 부여됨. 이 과정에서 6개의 비영리단체의 거대집합체(conglomerates)가 형성됨.

· 경제공동체("Gemeinwirtschaft"; communal economy)의 원칙: 자본주의와 사회주의 양자에 대한 대안으로서의 새로운 경제체제의 모색으로부터 기원. 협동조합운동을 이끌고 은행과 주택산업에서 상호조직의 형성을 촉진함.

비영리부문에는 보건 및 사회서비스를 제공하는 복지협회(welfare associations) 혹은 비영리 전달자들(free carriers)이 포함되는데, 각각의 전달자들이 동일한 서비스를 제공한다 하더라도 서로 다른 법적 지위를 갖기도 한다. 단적인 예로 프로테스탄트계 조직인 "Diakonie"의 경우 수천 개의 법인체로 구성되어 있는데, 그중 43.2%는 등록된 협회이고 23.4%는 민간재단이며 29.4%는 공법상의 재단 혹은 기업이고 5%가 유한책임회사, 나머지는 기타 다른 형태로 구성된다(Thermann, 1979).

이들 복지협회 조직들은 빈곤층, 장애인, 고령자 등에 대한 사회복지 및 서비스 전달체계에서 매우 중요한 지위를 점한다. 이들 복지협회가 가구지원서비스의 70%를 담당하며 고령자에 대한 서비스의 60%, 모든 병상수의 40%, 장애인 고용의 90%를 담당하고 있다. 이들 조직에 고용된 인원은 풀타임이 548,420명이고 파트타임은 202,706명에 달한다. 이 외에도 무보수의 자원봉사자가 1,500만 명으로 추산되며 이들은 월평균 15.8시간을 봉사하는 것으로 분석되고 있다(Spiegelhalter, 1990). 복지협회의 하나인 CARITAS가 독자적으로 고용한 인원은 독일 최대독점기업 가운데 하나인 Simens의 고용인원보다 많으며 전체 복지협회에 고용된 인원은 독일연방우정국이 고용한 인원의 무려 세배가 된다.

	□ 독일 비영리조직의 다양한 형태 □
· 정의상 비영리인 이상주의 협회(Verein), 즉 비상업적, 비영리협회 등 · 공공복지의 민간협회 - 세제혜택 제공 · 멤버십에 기초하지 않은 트러스트나 자원조직과 같은 민간재단 · 정부기관에 의해 창설된 공공재단 · 상법에 규정된 유한책임회사 · 협동조합법에 의한 협동조합

이러한 관점에서 보면 독일의 경우 비영리부문은 조직형태상의 구분보다는 기능상의 특성으로 판별되고 아울러 실제 어떤 형태를 취하든 정부와 민간부문의 성격이 다분히 혼재되어 있다고 보아야 할 것이다.

(2) 프랑스

프랑스에서 비영리부문, 특히 협회부문의 중요성이 점증하는 것은 1980년대 사회당 정부가 주도한 탈중앙화(decentralization) 지향성으로부터 연유된다. 프랑스에서 중앙집권적 전통이 오랫동안 지속되어 왔던 데 대한 반작용이다. 사회당 정부는 독립적인 비영리부문 조직을 정부의 복지 및 고용정책을 전달매체로 활용하였다. 국가와 비영리부문의 파트너십은 1989년 이후 최빈층을 노동시장에 안정적으로 진입시키기 위한 통합계획(incertion contract)에 의해 기틀이 다져졌다. 중앙정부는 재정적 지원을 하고 비영리단체와 지방정부는 통합계획을 구체화시키는 양자간의 역할분담이 이때부터 이루어졌다.

비교적 최근까지도 프랑스에서 비영리부문은 가계영역에서의 활동이나 지하경제와 같은 비공식부문(informal sector)을 일컫는 게 고작이었다. 그러나 1980년대 사회당정부가 수립되면서 이른바 □사회적 경제□(social economy, □conomie sociale) 시스템 안에서 연대성(solidarity)의 목적 하에 비영리부문이 중요한 사회정책 수단으로 부각되고 장려되었다. 프랑스는 1980년 "사회적 경제 헌장"(Charter of Social Economy)에서 처음으로 비영리부문의 존재를 공식적으로 인정하였는데, 이 헌장에서 비영리조직을 관통하는 기본원칙을 다음과 같이 규정하였다.

· 개인적, 자발적 참여(personal and voluntary participation): 의무적 지지 및 사회보장 기여금과 구분되는 자유로운 가입과 탈퇴 보장

· 연대성(solidarity): 회원 간의 상호책임, 상호원조 및 소득 재분배의 원칙

· 민주적 운영(democratic management): 1인 1표로 대표되는 민주성의 원칙

· 정부로부터의 독립성(independence from government): 정부의 통제나 간섭을 받지 않을 것(정부의 관리 하에 있는 준정부조직 제외)

· 자원자 이사회(volunteer board of directors): 이사에게 비용 이외의 보수가 제공되지 않을 것

· 비영리(not-for-profit): 비용을 초과하는 수입은 반드시 조직에 재투자될 것

· 자산처분권 부재(capital cannot be shared): 조직 분해시 자산이 조직원에 의해 처분될 수 없고 반드시 다른 비영리조직에게 주어져야 함.

<표 6>은 프랑스 비영리부문의 형태상의 구성을 보여준다. 수적으로 가장 광범위하게 존재하는 것은 협회(associations)이다. 협회는 다양한 사회복지서비스 제공 및 대표성 제고의 기능을 수행한다. 현재 프랑스에는 법적 지위를 갖는 협회가 60-70만개 이상 존재하나 아무런 법적 지위를 갖지 않는 협회도 광범위하게 존재한다. 법적 지위를 갖지 않는 비영리협회에는 약 2천개의 공공적 성격의 협회가 포함되어 있다(Salamon & Anheier, 1997).

<표 6> 프랑스 비영리부문의 조직형태

구 분	조직수
협동조합(Cooperatives)	25,920
노동자협동조합 농업부문 협동조합 협동조합기업	1,540 21,350 3,030
은행(Banks)	4,516a
상호보험회사(Mutuals)	2,870
상호공제조직 농업부문 상호공제조직 상호보험조직	2,020 100 750
협회(Associations)b	160,705
재단(Foundations)c	357
미분류조직(Borderline Organizations)	9,718
직장협의회 부동산소유자협회 노동조합, 사용자조합 등	2,699 4,594 2,425

출처: Syst□me Informatique pour le R□pertoire sur les Entreprises et less Establissments (SIRENE) file, Padieu(1990)에서 재인용

주:  a. 사업장수

b. 직전 5년 동안 부가가치세를 내는 임금근로자를 1명 이상 고용한 조직

c. 활발하게 활동하는 재단

비영리부문의 또 다른 주요 형태는 상호보험회사(mutual companies)이다 상호보험회사는 당초에는 회원들의 다양한 수요를 충족시킬 목적에서 설립되었다. 그러나 1945년 공공사회보장시스템이 확립된 이후에는 목적이 좀더 구체화되어 공공사회보장시스템에 의해 보장되지 못하는 보장공제액(deductable)의 부담과 같이 사회보장수당을 보완하는 기능이 주가 되었다(Caire, 1984). 비록 프랑스 국민의 99%가 사회보장시스템에 의해 커버되고 있지만 그중 절반이 상호보험에 가입하고 있는 것도 이 때문이다.

) 현재 건강보험에서 환자부담이 차지하는 비율은 20%인데 상호보험이 이를 커버해주고 있다.

비영리부문에 속하는 상호보험회사는 세 가지 점에서 일반 보험회사와 다르다. 첫째는 상호보험의 경우 연령, 위험노출정도 등 실제 위험요소를 반영하여 분담금이 책정되지 않고 가입자의 수입에 따라 책정된다는 것이다. 여기에서 부의 재분배라는 연대의 원칙이 적용되고 있다. 둘째, 10만 명 이상의 자원자를 중심으로 운영되기 때문에 별도의 관리비를 부담하지 않고 비영리의 원칙이 적용된다는 것이다. 셋째, 상호보험회사는 단순히 보험의 역할뿐만 아니라 일정 정도 약물치료, 일일간호, 요양시설, 장애인 및 고령자를 위한 사회복지서비스를 포함한 공공서비스의 전달자 역할을 수행하기도 한다.

개별 상호보험회사들은 전국적인 연합체를 구성하고 있는데, 가장 큰 조직인 전프랑스상호보험회사연맹(F□d□ration Nationale de la Mutualit□ Fran□aise; FNMF)은 5,000명의 직원을 고용하여 약 2,500만 명의 가입자에게 서비스를 제공한다. 이 조직은 프랑스내 상호보험회사들의 약 90%를 조직하고 있다. 나머지 10%의 상호보험회사들은 공산당계 조직인 프랑스상호보험회사연맹(F□d□ration des Mutuelles de France; FMF)에 속한다. 이 연맹은 5,500명을 고용하고 있으며 약 700만 명에게 서비스를 제공하고 있다.

[그림 4] 국민계정과 사회적 경제의 관계

	국민계정		사회적 경제
H: 가계부문	H		Associations	- 2명이하의 직원을 고용한 협회 - 시장생산자로서의 협회 (판매량>수입의 50%) - 정부지원에 의존하는 협회 (보조금>수입의 50%) - 비시장적 서비스제공 협회 (판매량 혹은 보조금<수입의 50%)
B: 기업	B
G: 정부부문	G
PNPSH: 민간비영리부문	PNPSH
	B		Cooperatives
I: 보험회사	I		Mutuals	- 상호기업, 상호보험회사 - 상호기업에 의해 운영되는 사회보장기관 - 사회적 경제 내의 은행기관
	G
C: 신용기관	C

출처: Salamon & Anheier (1997) 116쪽

다. 제3섹터(혹은 비영리부문)의 일자리 창출 효과

제3섹터 또는 비영리부문은 일자리 창출의 무궁무진한 잠재적 보고이다. 1980년대 유럽의 제3섹터를 분석한 존스홉킨스대학의 제3섹터 연구(Comparative Non-Profit Sector Project; 이하 JH-CNP)에 따르면, 1980년대 프랑스에서 제3섹터는 평균적으로 전체 고용의 4.2%를 차지하였으며 새로 증가된 일자리의 7분의 1에 해당하는 15.8%의 일자리를 만들어냈다. 독일의 경우에는 제3섹터 고용비중은 평균 3.7%였고 동 기간 중 제3섹터는 새로 생긴 일자리의 11%를 창출한 것으로 분석되었다. 이들 새로 생성된 일자리의 3분의 2가 교육, 보건, 사회서비스 분야이며 기타 스포츠, 문화 및 직업훈련 분야도 큰 비중을 차지하는 것으로 나타난다.

) EC, Third System and Employment: A mid term review, 2001

<표 7>는 주요 국가들에서 1990년부터 1995년까지의 기간 중 제3섹터 고용증가가 얼마나 급속도로 이루어졌는지를 보여준다. 독일에서 1990년대 초반 제3섹터 고용증가는 약 50%에 달하고 있고 프랑스와 일본에서는 약 20%, 미국은 11%, 영국은 5%의 증가율을 기록하고 있다. 연평균증가율로 살펴보면 독일 8.6%, 프랑스 3.6%로 영국과 미국에 비해 높은 수치를 기록하고 있고 국가내 다른 산업부문에서의 고용증가율도 능가하고 있어 새로운 성장동력으로서 사회적 일자리가 차지하는 비중은 점차 증대될 것으로 전망된다.

) 통독 이후 동동지역 실업자를 위한 대량의 일자리 창출 프로그램이 진행됨에 따른 것이다.

) 비영리부문의 확대는 1990-95년의 실업률을 독일에서는 0.7%p, 영국, 프랑스, 미국에서 각각 0.4%p, 일본에서 0.1%p 감소시킨 것으로 추정되고 있다(P□rotin, 2001).

<표 7> 제3섹터 고용변화, 1990-1995 (%)

	제3섹터 고용증가율 (풀타임고용기준)		비농부문 연평균고용증가율	서비스부문 연평균고용증가율
	5년간	연평균
프랑스	19.6	3.6	0.1	1.1a
독일	46.6	8.6	-0.5b	1.1b
일본	18.7	3.5	1.0	1.3
영국	4.9	1.0	-0.7	0.7
미국	11.2	2.1	0.7c	1.5

주: a. 1990-96 / b. 1991-95 (통독 이후 독일전체) / c. 추정치(1993-94년 자료 N.A.)

출처: P□rotin (2001) 335쪽

<표 8> 제3섹터 고용변화분의 내용별 구성, 1990-1995 (%)

	문화	교육	건강	사회 서비스	환경	개발	시민권 옹호	재단	국제	프로직	기타	전체
프랑스	15.8	9.3	7.6	46.4	2.7	9.7	2.1	0.0	5.6	0.9	-	100.0
독일	3.1	8.6	18.3	54.6	2.3	6.4	2.4	0.6	1.1	2.6	-	100.0
일본	-0.1	7.7	69.1	16.9	1.3	0.4	0.0	0.5	0.7	1.8	1.6	100.0
영국	-4.9	-3.5	14.3	32.7	1.1	28.5	1.0	2.4	26.2	2.2	-	100.0
미국	3.1	17.7	44.7	29.2	-	3.0	1.9	-	-	0.5	-	100.0

출처: JH-CNP Project, 1999. P□rotin (2001) 336쪽

제3섹터의 고용변화분의 내용별 구성은 <표 8>에 정리되어 있다. 모든 국가에서 건강 및 사회서비스 영역에서의 고용증가가 압도적인데, 특히 독일과 프랑스의 경우에는 사회서비스부문의 일자리 창출이 전체 고용증가의 약 50%를 차지하고 있다. 이로부터 짐작할 수 있듯이 독일과 프랑스의 경우 제3섹터를 통한 일자리 창출의 가장 대표적인 예는 과거에는 중앙정부가 제공하고 있던 사회서비스를 탈중앙화된 비영리부문에 위임함으로써 대량의 커뮤니티 일자리가 창출되는 방식이다. 대륙유럽의 국가들은 노동시장의 규율과 질서를 중시하는 가운데 실업자에 대한 사회적 책임을 주로 사회보험에 기초한 사회보장시스템으로 지지하는 구조를 택하고 있다. 그러나 1980년대 중반부터 정치적, 경제적으로 신자유주의의 영향을 강하게 받으면서 공공재 생산에 있어서 정부개입과 결합된 비효율성의 문제가 강조되었다. 여기에 재정적자로 인한 정부의 사회서비스의 축소, 만성적인 고실업률, 전후 공공복지시스템의 비효율성 등의 압박을 받으면서 지역커뮤니티에 기초한 비영리부문이 새로운 사회서비스의 공급자로 주목받게 된다.

공공재 생산과 관련한 시장실패는 서비스 제공자와 이용자 사이의 비대칭적 정보 상황 하에서 구매 전에 서비스의 질을 알 수 없다거나 서비스공급 구조가 복잡한 경우에 발생할 수 있다. 마찬가지로 공공재 생산에서의 정부실패는 서비스의 질이 단기적 요인에 의해 수시로 영향을 받기 때문에 유연성이 매우 중요한 경우에 주로 발생한다. 사회서비스가 바로 이러한 경우에 해당하는데, 역사적□문화적 배경에 따라 영국과 미국은 전자의 방식으로, 대륙유럽은 후자의 방식으로 각각 사회서비스를 제공하는 시스템을 취하고 있다. 독일□프랑스와 같은 국가 주도 시스템 하에서 고령화 및 여성의 노동시장 참여 증대에 복지수요 급증, 수요자의 편의성과 접근성을 고려한 양질의 사회서비스에 대한 욕구, 사회적 통합□유대와 형평성에 대한 요구 증대 등 다양한 요구를 반영하기에 정부 주도의 공공서비스 전달체계는 지나치게 경직적이고 비효율적이다. 독일과 프랑스 등 대륙유럽 국가들에서 사회적 공공서비스가 직면하고 주요 도전들을 요약하면 다음과 같다.

□  서비스에 대한 수요의 급증

□  이용자 필요의 연결과 결합(articulation)의 개선

□  이용자 참여의 증대

□  비용절감 노력

□  서비스 전달에서 시장화(marketisation)의 증가

□  공공서비스 현대화 및 새로운 관리 도입으로 서비스 질 제고

□  노동생활의 질 향상

이러한 문제점에 대한 대응책이 사회서비스의 탈중앙화와 커뮤니티부문의 일자리창출 지원이다. 정부에 의해 수행되던 사회서비스가 지역커뮤니티에 기초한 비영리부문으로 이전□확충됨으로써 커뮤니티나 개인에 보다 적합한 양질의 서비스를 제공하며 복지지출은 이로부터 창출되는 고용에 (최소 사회적 임금수준으로) 지원되도록 한다는 것이다. 이 경우 관료적 서비스 전달체계에서 비롯된 비효율성을 줄이고 보다 효율적으로 다양한 사회서비스 수요를 충족시킬 수 있게 된다. 사회서비스의 탈중앙화와 커뮤니티부문의 일자리창출의 관계는 [그림 5]에 나타나 있다.

[그림 5] 사회서비스, 지역커뮤니티, 사회적 일자리 창출의 관계

A. 사회서비스의 탈중앙화

B. 커뮤니티 단위에서 사회서비스부문의 일자리창출

출처: Chanan(1999) 14, 26쪽에서 재구성

라. 사회적 일자리창출을 위한 적극적 노동시장프로그램

(1) 독일

독일의 노동시장은 1990년대 들어서면서 커다란 변화를 겪었다. 80년대 말 동□서독 통일에 따른 충격으로 특히 구동독지역에서 대량실업이 발생하였고 구조적 실업의 만성화로 이어졌다. 구서독에서 4%대에 머물던 실업률은 통독 이후 8-9%대로 뛰어올랐다. 실업률이 9.9%로 최고를 기록되었던 1997년 독일의 등록실업자수는 무려 440만명에 달하였다. 이에 대해 노동시장정책은 대량실업에 대한 대처뿐만 아니라 경제구조 개혁을 통한 경제의 지속적 성장을 동시에 모색하는 방향으로 수립될 필요가 있었다. 이것이 독일의 노동시장정책이 전통적인 노동시장정책의 역할을 넘어 적극적인 일자리창출을 통해 경제부흥을 꾀하는 방식으로 전환되는 직접적인 계기가 되었다.

1990년대 초반 동독지역 실업자를 위한 거대고용창출프로그램(Mega-ABM)이 수행되었는데, 환경보호, 사회복지서비스, 청년층 부조, 문화사업, 문화재 보호 등의 사업이 일자리 창출의 우선 영역이 되었다. 그 후 독일은 안정적이며 지속적인 일자리를 창출하기 위한 과정으로서 사회적 자본을 증대시키기 위한 사회기반시설 확충 및 환경보호 영역에서의 일자리 창출로 점차 영역을 확대해갔다. 이들 새로운 서비스부문의 확충이 독일의 새로운 성장동력으로 평가되면서 일자리 창출을 위한 노동시장정책은 경제, 재정, 산업구조, 지역정책의 영역 안에서 유기적으로 추구되기 시작하였다. 이러한 정책적 변화는 고용촉진법(AFG)의 개정에도 반영되었다. 1969년 제정된 고용촉진법은 1997년 3월 노동촉진개혁법(AFRG)으로 개정되었으며 1998년 1월부터는 □사회법전 제3권-고용촉진□으로 완전히 대체되어 생산적 임금보조사업도 경제구조정책 및 지역정책적 목표 하에 수행되도록 하였다.

) 독일은 법제화를 통해 사회 복지서비스에 대한 공공부문의 포괄적인 책임을 규정하면서 민간서비스 제공에 대한 국가의 보호 및 지원을 규정하고 있다(Anheier, 1992).

독일에서 1993년부터 □2차노동시장(der zweite Arbeitsmarkt)□의 개념이 도입되었다. 이는 민간영역에서 투자되지 않는 분야에 대해 국가가 직접 일자리를 창출하여 취약계층에 이러한 일자리를 제공함과 동시에 국가적 차원에서도 생산적인 투자를 한다는 전략에 기반을 둔다. 이들에게 지급되는 임금은 실업급여를 약간 상회하는 수준에 불과하여 사회적 입장에서 추가적인 비용부담이 크지 않았기 때문에 이러한 의미에서 2차노동시장을 □공익을 위한 실업자파견(Gemeinn□tziuge Arbeitnehmer□berlas- sung)□이라고 일컫기도 한다. 사회법전이 제정된 이후부터는 이들에게 그 지역에서 통상적으로 지급되는 임금의 80%를 지급하도록 하였다.

사회법전 제3권에 따라 연방노동청은 일자리를 직접 창출하는 것을 목적으로 노동창출사업(ABM: Arbeitsbeschaffungsma□nahmen)을 촉진□지원할 의무를 진다. 연방노동청이 노동창출사업으로 인정하여 지원하는 사업은 기본적으로 추가적인 일자리 창출과 공공의 이익에 관계되는 사업이면서 사업에 참가한 실업자의 직업수행능력을 향상할 수 있어야 한다. 우선적으로 지원되는 사업은 다음과 같다.

·  지속적인 일자리 창출을 위한 조건을 현저히 개선하는 사업

·  취업알선이 어려운 노동자를 위한 근로기회를 창출하는 사업

·  사회간접자본과 환경개선에 기여하는 사업

아울러 정상적인 일자리의 구축이라는 부작용이 파생되지 않도록 하기 위해 새로 만들어지는 일자리는 이미 존재하는 경제영역의 활동에 대해 경쟁관계에 있지 않고 □보충적(또는 부가적)□이어야 한다는 전제를 둔다. 고용창출프로그램의 참가대상은 원칙적으로 장기실업자로서 실업급여나 직업향상교육을 받을 수 있는 조건을 충족한 자이다. 1993년 이래 ABM사업 참가자수는 연간 약 20만명을 상회하는 수준을 유지하고 있으며 이중 동독지역 참가자가 70%를 차지하고 있다(표 9). <표 10>은 타깃그룹별로 노동창출사업에의 참가비율을 보여주고 있다.

<표 9> 노동창출사업 참가자수

(단위: 명)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
독일전체	466,235	287,971	249,933	275,897	261,004	213,836	210,376	234,073	203,601
동독지역	388,056	237,453	192,492	205,787	191,458	154,464	151,367	167,771	145,547

자료: 장은숙(2002) 144쪽

<표 10> 타깃그룹별 노동창출사업 참가비율

(단위: %, 명)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
장기실업자	45.0	57.1	75.9	84.9	86.9	82.8
고령자	28.1	29.7	27.6	29.7	29.5	33.5
장애인	3.0	3.5	3.6	4.6	4.5	5.0
25세미만 청소년	7.5	7.5	8.3	9.8	9.1	9.0
전체 참가자수	275,897	261,004	213,836	210,376	234,073	203,601

자료: 연방노동청, 『노동시장 2000』, 133-136쪽, 장은숙(2002) 147쪽에서 재인용

독일에서 적극적 노동시장정책에 소요되는 재원의 규모는 1997년 이래 GDP의 약 1.2%-1.3% 수준에 달하는데, 이 가운데 정부 및 비영리부문의 고용창출프로그램에 지출하는 비용은 GDP의 0.4-0.5%를 차지한다. 지출비용의 대부분은 사회법전 제3권에 따른 고용보험제도상의 사업에 의해 창출된 고용에 대한 급여보조금으로 사용되고 있다. <표 12>와 <표 13>은 연방노동청의 적극적 노동시장정책 및 노동창출사업 관련 지출액을 절대액수로 보여주고 있다.

<표 11> 독일 노동시장정책의 지출구성 (GDP 대비)

(단위: %)

		1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
전체 지출비율		3.65	4.20	3.88	3.73	3.96	3.79	3.56	3.44	3.14	3.13
적극적 프로그램		1.69	1.62	1.37	1.36	1.45	1.25	1.27	1.31	1.24	1.20
고용창출사업	고용창출사업 고용보조금	0.43	0.38	0.32	0.34	0.32	0.26	0.32	0.33	0.25	0.19
	장애인 고용창출 및 보호	0.11	0.13	0.14	0.13	0.14	0.14	0.15	0.15	0.15	0.16
소극적 프로그램		0.95	2.58	2.51	2.37	2.52	2.54	2.29	2.13	1.90	1.92

자료: 유길상□성재민(2000) 103쪽; OECD Employment Outlook, July 2002

<표 12> 연방노동청의 적극적 노동시장정책 및 노동창출사업 비용

(단위: 백만마르크)

	적극적 노동시장정책에 대한 지출금액		직접 고용창출 (공공□비영리부문)
	독일 전체	동독지역
1992	53,800	32,700	13,294
1993	57,700	35,800	12,130
1994	44,600	26,900	8,984
1995	39,300	20,800	9,385
1996	39,000	19,000	9,283
1997	32,900	15,900	7,255
1998	37,500	17,800	7,427
1999	41,600	20,000	7,806
2000	41,500	18,700	7,198

자료: 장은숙(2002) 89쪽과 91쪽으로부터 재구성

<표 13> 노동시장정책에 대한 사업내용별 지출구조

(단위: 백만마르크)

		독일전체	동독지역
지출총액(연방노동청+연방정부)		125,963	47,826
1. 적극적 노동촉진사업비 총액		43,038	19,116
편입항목		27,351	13,390
그 외 적극적 노동촉진		13,367	5,353
연방정부의 적극적 노동촉진		2,321	373
노동촉진사업비 중의 특정분야	노동창출사업(ABM)	7,198	5,200
	구조적응사업(SAM)	2,667	2,390
	직업교육촉진	2,930	1,210
	청소년실업대책	1,865	809
	잭업재활보조	4,827	1,294
	지역적 자율사업촉진	1,126	582
2. 임금대체급여 지급총액		73,929	26,821
실업급여		46,178	16,172
도산수당		2,009	686
실업부조		25,741	9,963

자료: 연방노동청, 『노동시장 2000』, 122쪽, 장은숙(2002) 93쪽에서 재인용

독일에서 고용창출프로그램에 소요되는 사업재원은 기본적으로 고용보험에서 충당되고 있다. 국가의 일반재정은 보험료 수입의 부족분을 보조하는 수준에 한정되는 것이 원칙이다. 독일통일 이후 재정 건전화를 위해 임금대체급여의 지출을 줄이고 조세 및 사회보험 수입을 늘려 사업재원에 대한 자기충족률이 70%를 넘고 있다. 그러나 실업보험의 범위 밖에 있는 저소득 실업자에 대한 실업부조는 일반재정에서 충당되며, 연방고용청과 위탁협정을 통해 집행하는 일부 노동시장정책 프로그램의 비용도 일반재정에서 부담한다. 사회보험을 통한 재원충당 비율은 2000년 기준으로 77.7%에 해당한다. 연방정부 지원금은 1996년 12.9%에 불과하였으나 2000년에는 22.3%로 다소 비중이 늘었다.

사회적 일자리 창출은 보건, 복지, 직업훈련 등 공공서비스의 확충 과정에서도 이루어진다. 독일에서는 사회적 공공서비스의 제공이나 공공서비스에 대한 이용자의 권한도 법적 권리로서 엄밀하게 정의되고 보호된다. 1995-1996년 간호보험제의 도입과 같이 전통적으로 가족에 의해 이루어지던 서비스가 고령화 추세에 따른 복지수요 증대와 여성의 노동시장 참여 증대에 따라 전문적인 지원체계로 강화되면서 사회서비스 시스템의 재구축 과정에서 많은 사회적 일자리가 새로 만들어졌다. 노인들의 주거, 보건□의료, 간호 등 사회보장서비스를 제공하는 지역별 고령자 종합복지센터, 청소년 및 장애인의 사회교육, 직업훈련, 고용지원을 담당하는 종합복지센터 등 수요자에 대한 원스톱서비스를 지향하는 통합적인 커뮤니티센터가 지역 차원에서 확충됨으로써 이를 통해 유급 및 자원봉사 일자리가 다수 창출된 것이 그 예이다.

) 1995년에 만들어진 Eching시의 노인서비스센터(Alten Service Zentrum Eching)나 베를린의 고령거주자협회(Miteinander Wohnen e.V. Berlin)가 그 대표적인 예이다.

) 청소년을 대상으로 하는 종합복지서비스로는 Salzgitter RAN-JOB-BET 및 JaWoll 프로젝트 등을 꼽을 수 있으며, 장애인대상 서비스는 Kate e.V에서 통합적으로 제공한다. 이러한 다양한 프로젝트 진행과정에서 창출된 일자리도 사회적 서비스의 질을 증가시킨다는 점에서 사회적 일자리로 간주될 수 있다.

(2) 프랑스

프랑스는 전통적으로 강력한 국가 개념에 입각하여 노동시장과 고용창출에서 국가가 적극적인 개입을 해왔다. 따라서 프랑스에서의 사회적 일자리창출은 특히 공공부문에 의한 직접적인 일자리 창출에 상대적으로 높은 비중이 두어지고 있다. 1999년 프랑스 정부가 취약계층을 위한 적극적 고용지원서비스에 소요한 예산은 전체 고용예산의 43%에 달한다(황준욱, 2003).

<표 14>에서 알 수 있듯이 프랑스 노동시장정책의 지출구성은 독일과 매우 흡사한 구조를 보이고 있다. 이처럼 공공부문이 소득과 관련된 사회서비스의 주된 공급자이지만 여타의 많은 사회공공서비스는 탈중앙화된 지방관서, 복지기관, 비영리협회 등에 의해 제공되는 복합적□이중적 구조를 취한다(그림 6).

이하에서는 정부 주도의 사회적 일자리창출 프로그램의 구체적인 사례로 고용연대계약, 고용강화계약, 청년고용계약 등을 차례로 살펴본다.

<표 14> 프랑스 노동시장정책의 지출구성 (GDP 대비)

(단위: %)

		1998	1999	2000	2001
전체 지출비율		3.19	3.11	3.13	2.96
적극적 프로그램		1.35	1.31	1.37	1.31
고용창출사업	고용창출사업 고용보조금	0.18	0.18	0.19	0.18
	장애인 고용창출 및 보호	0.06	0.06	0.06	0.06
소극적 프로그램		1.84	1.80	1.75	1.65

자료: OECD Employment Outlook, July 2002

[그림 6] 프랑스 사회보장시스템의 조직적 연계와 위계

출처: Gilbert & Voorhis(2001) 142쪽

(가) 고용연대계약(CES)

CES는 정부 주도로 공공의 필요가 있는 부문에 새로운 일자리를 만들어 구직취약계층의 취업을 돕는 프로그램이다. 공공부문의 고용주가 일정한 수혜자격이 있는 구직자를 최장 24개월까지의 유한기간 계약형태로 채용하는 경우 임금(시간당 최저임금)의 일부를 정부가 지원하며, 종업원수 산정시 제외, 기여금 감면 등의 혜택을 받을 수 있도록 하고 있다. 고용계약은 원칙적으로 주당 20시간의 파트타임계약으로 이루어지며 업무영역은 정상적인 활동이나 기존의 업무체계에 없었던 영역에서 한정하여 기존의 정상업무를 대체하지 못하도록 하고 있다. CES 프로그램의 수혜대상자 자격은 다음과 같다.

·  고졸 중퇴 이하의 18-26세 청년

·  50세 이상의 고령자

·  채용이전 18개월중 12개월 이상의 장기 실업자

·  특정연대수당(ASS)의 수혜자

·  기초생활보호수당(RMI) 수혜자, 배우자 및 동거인

·  편부모수당(API) 수혜자

·  장애인

·  구직에 특별한 어려움이 있는 구직자

이들에게 주어지는 임금 중 정부가 지원하는 임금보조비율은 대상자에 따라 상이하게 결정된다. 고졸 중퇴 이하의 18-26세 청년에 대해서는 최저임금기준 정산액의 65%, 여타 대상자에 대해서는 85%, 두 가지 이상 조건에 해당하는 자에 대해서는 최대 90%까지 지원될 수 있다.

(나) 고용강화계약(CEC)

고용연대계약이 최장 24개월의 단기고용지원이기 때문에 이를 보완하기 위한 만든 지원제도가 CEC이다. CEC는 최장 5년까지 기여금 납부 감면 및 임금보조를 통해 공공부문의 고용을 지원한다. 대상자는 CES와 동일하며 CES가 끝난 후에도 일자리를 찾지 못했거나 적당한 훈련을 받지 못한 자들이 프로그램의 주된 대상자로 포함된다. 고용형태는 파트타임과 풀타임 어느 것도 가능하나 원칙적으로 근로시간은 1주 30시간으로 되어 있다. 정부지원은 총급여, 실업보험 고용주기여금, 의무적 사회보장기여금에 대해 고용계약 첫 해에는 60%를 지원하도록 하고 있으나 그 후 매년 10%씩 지원비율이 감소한다. 그러나 장애인이나 복합대상자에 대해서는 5년 동안 최대 80%까지 지원이 이루어진다.

<표 15>은 1996년 이후 고용연대계약과 고용강화계약에 의해 일자리를 얻은 수혜자 규모를 보여주고 있다. 시간이 지남에 따라 단기 고용창출프로그램인 CES에 의한 수혜자는 점차 줄어들지만 중기 고용창출프로그램인 CEC프로그램에 의한 수혜자 규모가 점차 증가하여 고용창출프로그램에 의해 만들어진 일자리의 지속가능 여부가 새로운 문제점으로 제기되고 있다. 즉 취약계층의 실업대책으로 출발하더라도 창출된 일자리가 사회적 수요와 무관하다면 또 다른 문제를 야기할 수 있다는 것이고 따라서 고용창출프로그램 성공의 관건은 해당 일자리의 컨텐츠에 있다고 할 수 있을 것이다.

) 프랑스 국가자문위원회 및 경제기획원은 공공부문 일자리창출프로그램을 평가하면서 부문별로 상이한 고용효과를 가져왔음을 지적하였다. 예컨대 환경사업을 위주로 한 녹색고용은 단기적으로 고용창출 효과는 거두었지만 고용의 영속성에 한계가 있었던 반면, 문화사업 부문의 일자리는 지속적인 고용효과를 가지며 공공부문 서비스 개선에 큰 도움을 주었다고 평가하였다(황준욱, 2003).

<표 15> CES와 CEC 협약건수

	협약수					변화율
	1996	1997	1998	1999	2000	□97-□96	□98-□97	□99-□98	□00-□99
CES	587,400	534,162	479,903	446,903	390,698	-9.1	-10.3	-6.7	-12.6
CEC	81,095	96,253	105,124	129,017	141,447	18.7	9.2	22.7	9.6

자료: 황준욱(2003)

(다) 청년고용계약(CEJ)

청년고용계약은 고용연대계약, 고용강화계약과 같이 공공부문의 고용을 지원하기 위해 운영되는 제도이나 대상을 청년층에 한정하고 있다는 점에서 CES나 CEC와 차별성을 갖는다. 청년층에 적합한 일자리로서 문화, 스포츠, 환경 등의 분야에서 새로운 일자리를 만들어내고 사회적 효용활동을 지속적, 전문적으로 수행토록 하고 있다. 이 프로그램의 수혜대상은 다음과 같다.

·  학위나 자격수준과 관계없이 18-26세 무직 청년

·  실업보험 수혜자격이 없는 26-30세 청년

·  26-30세 장애인

CEJ를 통해 고용된 청년들은 교육, 스포츠, 가족, 건강, 연대, 거주, 교통, 문화, 정의, 안전, 환경, 관광 등 사회적으로 효용이 높으나 아직 개발되지 못한 영역에서 활동하게 되는데, CES나 CEC와 마찬가지로 이미 존재하는 자리로는 채용되지 못한다. 예를 들어 이미 직무가 정해져 있는 □도서관 사서□로는 채용되지 못하지만 이용자에게 여타 부가적인 서비스를 제공하도록 설계된 □도서상담원□과 같은 신규 일자리에는 채용될 수 있다. 이들 일자리는, 특별한 경우를 제외하고는 풀타임고용이 원칙이며 무기계약이 우선이나 5년의 유한기간 계약도 가능하다. 대상자에게 지급되는 임금수준은 기본적으로 직무의 성격에 따라 정해지지만 적어도 법정 최저임금과 사내규약에 명시된 최저수준 이상이 되도록 하고 있다. 국가는 고정직 풀타임의 경우 2002년 기준 연간 15,924프랑을 보조하며 파트타임의 경우 시간비례분만큼 보조한다. 이러한 국고보조는 5년간 계속되게 된다. CEJ프로그램의 활용현황을 살펴보면 이 계약에 의한 신규고용은 2000년에 73,557명, 2001년에 61,737명으로 나타났고 이중 55%가 여성이었던 것으로 나타났다. 2001년 말 누적계약자수는 20만명을 상회하는 것으로 보고된다(프랑스 MES, 2002).

<표 16>는 1991년부터 1997년까지 CES, CEC 등 공공부문 일자리창출프로그램에 의한 고용창출 효과를 평가한 것이다. 8개 주요서비스직종에서 총 고용증가의 3분의 1이 공공부문 일자리창출프로그램에 의해 만들어진 일자리로 분석되었다(프랑스 국가자문위원회 & 경제기획원, 2002). 그러나 공공부문에서 일자리가 만들어지는 것과 함께 민간부문에서도 같은 업종에서 빠른 고용증가가 이루어져 공공부문에서 창출된 일자리로 인해 민간부문 혹은 기존의 일자리를 구축하는 효과는 거의 없었던 것으로 평가되었다. 이는 정부 주도의 일자리 창출프로그램이 □대체효과□보다는 □견인효과□를 가져올 수 있음을 시사하는 것이다.

<표 16> 공공부문 일자리창출프로그램의 고용창출 효과

(단위: 천명)

	총임금노동자
		공공부문 일자리 창출 프로그램	프로그램 이외
대민상담	97	54	43
공공서비스 관련	68	18	50
사무비서직 및 유사직종	-9	5	-14
봉급생활 정원사	23	11	12
건설 미숙련직	-12	10	-22
산모 보조원	199	4	195
사회문화계 종사자	30	2	28
행정관련 종사자	-44	6	-50
8개 직종 합계	352	110	242

자료: 프랑스 국가자문위원회 & 경제기획원(2002), 309쪽, 황준욱(2003)에서 재인용

이상의 정부주도 프로그램 이외에도 사회연대적인 지역경제 발전과 관련하여 각 지역에 산재한 비영리협회의 고용창출도 가시적인 성과를 내고 있다. 앞서 언급하였다시피 프랑스에서 소득과 관련된 사회서비스의 주된 공급자는 중앙정부이지만 최근 많은 사회서비스가 중앙정부로부터 민간부문과 비영리단체로 위임되면서 탈중앙화된 지방관서나 커뮤니티에 기초를 둔 비영리단체들이 주도하는 프로그램이 크게 늘고 있다. 대표적인 예로 비영리협회가 주관하는 공공부문 청년층 신규고용서비스 프로그램(NS-EJ)의 경우 약 10만개의 일자리를 창출하였다. 이밖에도 각 지역을 중심으로 전개되는 여타 고용창출프로그램의 성과를 포함하면 약 12만개 협회에서 총 80만개 일자리가 창출되어 평균적으로 매년 4만개씩의 일자리가 비영리부문에 의해 만들어지고 있는 것으로 평가된다(황준욱, 2003).

마. 제3섹터 일자리 창출 사례

(1) 독일

□ LEG-S

[주된 서비스]

- 고령자를 위한 여행서비스

[주요 특징]

- 장애나 건강상의 제약으로 인해 보호가 필요한 고령자의 여행서비스를 관장하는 네트워크로서 고령자를 위한 복지수요 충족과 지속성 있는 일자리 창출을 목적으로 설립

- 혼자 여행하는 데 제약을 갖고 있는 고령자의 여가활동 및 여행에 대한 수요가 증가하고 있지만 민간부문에서는 이에 대응한 시장이 개발되지 않음. 시장이 형성된다 하더라도 지불능력이 없는 고령자는 여전히 서비스혜택을 받지 못하므로 독자적인 서비스영역은 계속 존재

- 1명의 코디네이터와 4명의 직원을 포함, 5개의 풀타임 일자리가 만들어짐. 전원 1-3년의 유기계약직임.

- 직원 한 명당 임금은 27,610유로이며, 이중 80-90%를 독일정부가 보조하고 10- 20%는 TSEP 기금에서 지원

□ TSEP: EU의 Third System and Enterprise Pilot Action

□ Alten Service Zentrum Eching (ASJE)

[주된 서비스]

- 고령자를 대상으로 한 숙소제공, 홈캐어, 간호 등 종합서비스

[주요 특징]

- ASJE 센터는 1995년 Eching에 설립된 비영리단체로서 Joint Welfare Federation의 회원조직

- 급속하게 고령화되고 있는 시(市)개발프로그램의 일환으로 지방정부와 서비스제공 합의. 도움이 필요한 노인을 대상으로 숙소제공, 가정도우미, 간호, 치료 등 다양한 서비스 제공을 통해 노인들이 살기 좋은 지역 만들기를 목적으로 함

- 500명의 회원이 가입. 전원이 Eching시 거주자이고 그중 80%가 60세 이상 고령자

- 다양한 서비스 분야별로 총 30명의 직원 고용

- 재원은 간호보험에서 지불하는 서비스요금, 지방정부기금 및 균일가로 적용되는 사용자부담과 회비 등에 의해 조달

□ Miteinander Wohnen

[주된 서비스]

- 노인들을 위한 커뮤니티캐어, 숙소제공, 자활서비스의 코디네이트

[주요 특징]

- Miteinander Wohnen은 베를린 거주자들에 의해 1991년에 창설된 협회로서 □self-supporting□을 목표로 노인도우미프로젝트(□지역내 사회복지사슬 개발프로젝트□) 운영

- 협회 회원은 300명이고 이중 70%가 70세 이상자. 회원 가운데 100명이 자원봉사자로 일함.

- 협회는 자원봉사자와 직원 20명에 의해 운영. 460명의 노인에게 서비스 제공

- 전 직원이 임시계약직으로 고용촉진법 하에서의 일자리창출 프로그램에 따라 채용됨. 임금은 지역내 통상적 급여의 80% 수준을 지급하며 노동부가 임금전액 보조.

- 유급직원은 계약기간이 종료되면 자원봉사자로 전환. 직무만족은 높지만 스탭들의 지속성 여부가 문제점으로 지적

□ Gr□mBau GmbH의 JaWoLL 프로젝트

[주된 서비스]

- 사회적 취약청년층을 대상으로 주택건설 및 보수사업을 통한 재활 및 직업훈련 프로그램

[주요 특징]

- 고용스폰서기업인 Gr□mBau GmbH가 도르트문트시의 청년복지국과 건설회사인 Ruhr-Lippe와 연계하여 사회적 취약청년층을 대상으로 숙소제공, 직업훈련, 취업 및 직업적응까지를 책임지는 종합적인 파일럿 프로젝트 수행

□ JaWoLL: Youth employment-Accomodation-Wohnen-Leben-Lernen 프로젝트. 독일에서 이와 유사한 working & learning 프로그램이 다수 진행되고 있음.

- 주택건설 및 보수사업을 통한 수입금, 아동 및 청소년복지법에 의한 지원금, 자재물자의 기증 등에 의해 운영됨

- 1994-97년 동안 수행된 첫 번째 프로젝트 운영에는 4명의 전문교사와 3명의 건설기술자를 포함해 총 9명의 직원을 고용.

- 31명(남 26명, 여 5명)의 청소년이 프로그램에 참가. 정기적인 상담을 통한 적응훈련은 물론, 건설회사와 정규고용계약을 맺고 근무함. 계약기간 종료후 이들에게 실험보험 수혜자격 부여

(2) 프랑스

□ 경제주도권(Right to Economic Initiative)을 위한 협회 (ADIE)

[주된 서비스]

- 직업이 없는 신용불량자를 대상으로 하는 미니신용(micro-credit)서비스

[주요 특징]

- ADIE 협회는 제3세계 국가들에서 발전된 미니신용(micro-credit)모델의 아이디어를 도입하여 직업이 없는 신용불량자에게 재기를 위한 최소한의 신용을 제공함으로써 자신의 사업을 시작할 수 있도록 돕는 것을 목표로 함.

- 자영업 창업을 원하는 사람은 ADIE 협회의 22개 지역사무소를 통해 자신의 사업계획을 평가받고 재정계획을 수립하게 되며 최소 500유로에서 최대 5000유로까지 융자받을 수 있음. 통상의 신용거래가 가능해질 때까지 융자를 여러 차례 신청할 수 있음.

- 재정은 공공기금과 민간기부금으로부터 충당되며, 자신의 재정에서 융자를 제공하기도 하지만 협회가 융자액의 80%까지 보증해줌으로써 다른 은행으로부터 융자를 받을 수 있도록 함.

- 200명의 직원과 600명의 자원봉사자가 창업상담 및 융자관련 서비스를 지원하고 있으며 2001년에 3,500개의 융자건수 기록.

- 1990년 설립된 이래 11,000개의 일자리 창출. 일자리가 2년 이상 지속된 비율은 약 70%에 달함.

□ Equinoxe

[주된 서비스]

- 독거노인을 위한 유료전화지원서비스

[주요 특징]

- 파리의 노인복지협회(비영리단체)의 하나인 Accueil et Service(A&S)는 독거노인을 위한 홈케어서비스의 일환으로 전화지원서비스 Equinoxe와 Equinoxe Plus를 운영

- Equinoxe와 Equinoxe Plus는 독거노인의 말벗이 되어주고 긴급상황에 대처하기 위해 제공되는 전화서비스로 1998년 말 현재 1,342명이 가입. 이중 80%가 80세 이상의 고령자임. 회원가입자가 빠르게 증가하는 추세임.

- 프로그램 운영비용의 98%는 가입자의 회비수입에서 충당

- 직원은 43명이며 이중 20명은 유급직원이고 나머지 23명은 자원봉사자. 자원봉사자의 대부분이 60세 이상의 여성임.

- 1주 평균 근로시간은 39시간(2000년부터 35시간)이고 초과근무에 대해 초과수당 지급

□ Le Mission Locale pour les jeunes (MLJ) de Pau

[주된 서비스]

- 청년층을 위한 고용, 주거, 건강 등 종합서비스

[주요 특징]

- 1982년부터 지방정부에 의해 운영되기 시작한 지역태스크포스(local task force)로서 청년층을 위한 종합적인 서비스 제공

- 1998년에 수요자 중심으로 조직을 개편하고 상담에 대한 진단과 조언의 질을 제고

- 1996년부터 자원봉사자와 연결시켜주는 스폰서쉽 도입. 1999년 25명의 자원봉사자에 의해 스폰서쉽서비스가 제공됨. 이 프로그램에는 청년 60명이 참여함.

- 27명의 유급직원 채용

- 일반운영재정은 여러 종류의 공공기금에서 조달. ESF(유럽사회기금)와 정부사회활동기금으로부터도 지원받음.

□ ADAPEI

[주된 서비스]

- 정신장애인을 위한 종합서비스

[주요 특징]

- 부적응아동의 가족□친지들에 의해 1962년에 창설된 정신장애인을 위한 비영리협회로서 B□arn 지역에서 27개의 서비스기관을 운영.

- 각 서비스기관은 의료, 교육, 훈련, 복지, 숙소제공, 여가활동 등 장애인을 위한 거의 모든 종류의 서비스를 제공함으로써 장애인이 직업과 커뮤니티에 성공적으로 통합될 수 있도록 하는 것을 목표로 함.

- 200명의 장애아동을 포함해 총 1,200-1,500명의 장애인이 혜택을 받음

- 협회 운영의 전 비용은 중앙정부, 지방정부 및 사회보험으로부터의 공공기금에  의해 충당.

- 협회는 1998년 현재 775명의 직원을 고용하고 있으며 이중 60%가 여성임.

- 400개 이상의 민간기업 및 커뮤니티 내 다른 협회들과도 긴밀한 파트너십이 형성되어 있음.

2. 복구 복지 모델 : 스웨덴

가. 스웨덴의 복지 모델과 새로운 모색

스웨덴의 복지 모델은 완전고용, 여성 참여, 적극적 노동시장정책, 시민권과 수급권에 기초한 보편적 복지수혜 그리고 정책결정과 교섭에 관한 사회적 파트너쉽에 기초한 전형적인 사회적 조합주의(social corporatism)를 특징으로 한다. 특히, 1970년대와 1980년대의 스웨덴 모델은 적극적 노동시장정책과 사회 서비스의 확장 그리고 남녀평등 및 여성의 경제활동 참여 촉진 등에 집중했다. 특히, 완전고용과 여성고용 증가는 공공부문 일자리(public sector jobs) 창출에 의존했다. 1980년대에는 전체 순 일자리 창출의 80%를 차지하였다.

그러나, 보편적 복지모델인 스웨덴 모델은 90년대 경제사정의 악화로 큰 타격을 받게 된다. 90년대 초반 스웨덴의 공공 부채는 1990년대 초반에 두 배가 되었고. 예산적자가 10배나 늘어 GDP의 10%에 달하게 되었다. 실업률도 80년대에 비해 3배나 늘었다. 또한 완전고용과 적극적노동시장정책에 기초한 스웨덴 모델은 정부 정책으로 파악되지 않는 새로운 실업 등 새로운 고용문제에의 위협을 받았다.

스웨덴의 전통적 복지 모델에서는 완전고용이 전제되어 있기 때문에 복지수혜도 고용에 연계되어 있다. 실업은 일시적인 것이고 적극적노동시장정책으로 치유될 수 있는 것으로 간주된다. 따라서 이 모델은 항구적으로 실업인 사람들을 포괄하기가 어렵게 되어 있다. 즉, 잠재적으로 고용가능성이 있는 사람들을 노동시장으로 재통합하는 것을 전제로 하고 있는 스웨덴의 복지모델에서는 잠재적으로 고용가능성이 없는 사람들을 제도적으로 배제하는 결과를 가져온다. 또한 노동시장재통합정책도 스스로 소득을 벌거나 노동시장으로 다시 들어가는 것을 막는 경향이 있다고 지적되었다.

1994에 출범한 새로운 정부는 복지, 연금, 건강보험, 실업, 가족부양, 유아수당 등과 관련된 일련의 예산을 삭감하였다. 당연히 공공부문의 일자리창출 기여도도 1990년대에는 30%까지 떨어졌다.

그러나, 스웨덴 모델은 아직도 유효하고 기본 틀은 유지되고 있다. 복지의 남용과 부작용을 줄이고 사회서비스의 효과성과 효율성을 높이는 방향에서 개혁이 이루어지고 있다. 사회서비스의 사유화(privatisation)도 그 결과가 효과적이고 효율적이라고 입증된 경우에만 고려되고 있다. 사회서비스 제공의 주체를 지역 단위로 탈집중화하거나, 사회서비스수급자들이 더 많이 참여하도록 하거나, 지역코뮤니티의 참여를 높이거나 사회서비스의 계획 수립에서 파트너쉽을 형성한다거나 하는 방향에서 이루어지고 있다.

제3섹터를 통한 일자리창출과 서비스제공도 이러한 맥락에서 이루어지고 있다. 즉, 스웨덴의 복지모델이 50년을 넘어서면서 복지국가의 위기에 대한 비판이 제기되면서 개인적인 사회서비스(personal social service)를 제공하는 새로운 모델에 대한 필요성이 높아진 것이다. □복지국가□를 □복지사회(welfare society)□로 전환해야 한다는 주장도 제기되고 있다. □사회서비스 제공에서 근로자의 참여와 시민들이 요구하는 사회서비스의 생산에 시민들이 더 참여하는 조직적인 모델이 필요하고 그것은 사회적 기업(social enterprises)와 시민민주주의(civil democracy)이다□(Pestoff, 1998). 이는 협동조합적인 자기 관리와 시민의 참여를 기초로 하는 것으로 기존의 정부나 지방정부가 제공하던 사회적 서비스를 단기적으로 대체하지는 것이 아니라 복지사회에서 이를 보완하지는 의미를 가진다.

스웨덴의 경우 GDP의 40%는 사회적 지출에 소비되고 있다. 사회적 서비스 비용의 8-10% 정도를 사용자가 부담하지만, 대부분의 예산은 조세를 통해 조달된다. 289개의 시(municipalities)와 22개 주(country)는 사회적 서비스를 제공할 책임이 있다.

사회서비스의 95%는 사적서비스를 구매할 수 있는 시당국들이 제공하고 있다. 특히, 1997년 1월 1일로부터 스웨덴 지자체들은 사회 복지 기능의 분권화 입법에 따라 더 많은 역할과 책임을 갖게 되었다. 이 조치로 사회적 서비스와 관련한 일자리가 county에서 municipalities로 5만5천개가 이동하였다.

시당국은 사회적 서비스의 조직화와 예산조달에서 정부로부터 더 많은 자율성을 확보하였으며, 이것은 다시 위원회와 이사회 등에 의한 탈집중화된 의사결정으로 이어지고 있다. 이는 시민의 관점에서 서비스의 질을 높이기 위해 피고용인의 자질과 능력을 개발하는 데 촛점을 맞추는 새로운 전략으로 이어지고 있다.

사회적서비스 제공의 분권화는 일자리창출과 비용절감 목적 이외에 업무에서의 공동결정과 서비스생산에서의 시민의 참여 등 시민사회적 가치의 창출이라는 목적도 가지고 있다.

이는 긍정적으로 평가할 때, 과거의 보편주의적 복지국가의 토대 위에서 참여복지사회의 구축을 목표로 하는 것이다. 이러한 새로운 □복지사회(welfare society)' 패러다임에서, 정부는 사회적 서비스의 유일하고 주된 제공자가 아니다. 그러나, 사회적 서비스 제공을 위한 재원을 충당하고 서비스의 질을 규제하는 데 완전한 책임을 가지게 된다.

그러나, 90년대 초반부터 예산 제약으로 인하여 시당국은 사회적 서비스를 외주하기 시작하고 있다. 이는 사적 부문이 제공하는 서비스의 증가를 의미한다. 90년대 후반 현재 교육 및 보육, 고령자보호 등의 서비스가 사적계약자들에 외주되어 전체 서비스의 6% 정도가 이들에 의해서 공급되고 있고 많은 경우 비용이 감소되었다.

이러한 사회적 서비스 제공의 탈집중화와 제3섹터의 역할 증대로 장애인이나 고령자의 재택보호서비스와 관련해서 18만 개의 새로운 일자리가 2010년까지 만들어질 것으로 예측되고 있다.

나. 스웨덴에서의 제3섹터 및 사회적 기업

(1) 사회적 기업의 등장

1980년대의 □스웨덴 모델□의 위기와 변화는 새로운 조직체의 출현을 촉진시켰는데 출현한 제3섹터는 보육과 고령자, 장애인 관련 서비스 공급에서 중요한 역할을 하도록 하였다. 이들은 사회적 차원에서의 기업가적 활동과 조직적 혁신 면에서는 뛰어난 결과를 보여주고 있지만, 여전히 법적, 개념적으로는 모호한 특징을 가지고 있다.

스웨덴에서 제3섹터의 고용은 전체 노동력의 5.15% 정도인 17만명(FTP, full-time equivalent)를 고용하고 있다. 유럽 15개 국가의 평균인 6.57%에 비해서도 약간 낮다. 전통적으로 스웨덴의 제3섹터 조직들은 주로 문화, 레져, 성인 교육과 이해관계대변(interest representation) 분야에 집중되어 있고, 상대적으로 상품의 생산과 복지 서비스를 다루는 조직들은 미흡한 편이었다. 또한, 취약계층의 고용창출에 대한 기여도는 상대적으로 낮은 것으로 평가된다. 제3섹터에 고용된 압도적인 다수는 전문적으로 훈련된 사람들이고 덜 기술적인 일들은 종종 자원봉사자들로 충원되기 때문이다. 자원봉사자의 규모는 정식 취업자의 3배 정도인 것으로 추정되고 있다. 이러한 현상은 자원봉사조직은 노동시장에 가능하면 개입하지 않아야 한다는 스웨덴적인 사고를 반영하고 있다.

즉, 전통적으로 스웨덴의 경우 고용 분야에서 정부와 기업의 책임만이 강조되었다. 즉, 일자리 창출의 촉진자로서의 정부와 일자리의 실질적 창출자로서 기업의 역할이 강조된 것이다. 따라서, 일자리창출에서 자원봉사조직의 역할은 작았고, 그러한 역할이나 활동에 대한 정부 지원도 이루어지지 않았다.

보조금을 받는 노동자는 기업이 수행하는 일들을 할 수 없고, 보조금을 받는 일자리를 사용하는 조직은 경쟁을 왜곡시킬 수 있다는 것이다. 실제로도 수요가 존재하지 않았다는 것을 증명해야 그 일자리가 공적으로 지원받을 수 있었다.

1979-1980년대에 일자리 창출에서 사회적 기업(social enterprises)의 역할은 장기실업자에 대한 일시적인 일자리제공 프로그램(ALU-placements, Working Life Development placements) 하에서 비시장 영역의 일자리에 제한되었다. 1994년 정부보고에 따르더라도, 이러한 프로그램 하에서의 일자리 제공을 실업자들을 고용하려고 하는 적극적인 의지나 사회적 책임을 반영하는 것으로 평가하기보다는 비효율과 정부 지원에 대한 의존을 반영하는 것으로 평가하고 있다.

그러나, 지난 20년간 상황은 많이 변하고 있다. 1980년대 초에 지역 개발에서 최초의 사회적 기업들이 등장하기 시작했고, 기존의 대중운동(노동운동)의 개입으로 80년대 중반에 co-operative development agencies의 전국적 네트워크가 형성되었다. 이는 취약지역 거주민, 청년실업자, 이민자 등의 취약집단을 대상으로 개발 프로젝트에서 효과적인 역할을 하였다. 이후 제3섹터와 사회적 기업은 기존 영역에서의 확장과 다양화보다는 새로운 영역에서 새로운 조직들이 형성되기 시작하였다. 80년대 이후 자생적으로 등장하기 시작하던 사회적 기업들이 90년대 초 사회적서비스제공의 분권화, 탈집중화, 외주화 경향과 맞물리면서 day care, elderly care, health care, handicap care 등의 부문에서 활성화되고 있다.

(2) 법적 제도적 제약

스웨덴의 법적, 제도적 장치들은 사회적 기업의 발전을 제약한 측면이 있다. 스웨덴에서는 법인체(legal incorporation forms)는 재단(foundation), ideell(non-profit organization), 경제조직(economic association)으로 구분되고 있다. 그러나, 스웨덴에서는 □non-profit□이라는 개념에 해당하는 조직을 찾기 어렵다. 세제나 계약 면에서 혜택을 부여하기 위해서 non-profit organization으로 조직이나 단체를 구분한 적이 없기 때문이다. 법적 조직 형태로서 ideell(non-profit)은 (1)engaging in business activity와 (2)economically benefiting its members의 두 범주를 포함하지 않는 것을 의미한다. 그런데 스웨덴에서는 노동조합이나 사용자단체도 ideell으로 간주한다. 여전히 사회적 기업 또는 사회적 협동조합은 경제연합체(economic association)의 한 형태로 간주되고 있다.

또한, 스웨덴에서 법인세나 재산세 등의 조세 면제(tax exemption)의 대상은 조직이 아니라 활동에 적용하였다.  1980년대까지 이러한 규정은 사회적 기업의 형성을 저해했고, 조직의 자원을 경제적으로 위험이 적은 영역 즉 정치적 행동이나 집단의 수요나 이해를 조직하는 것에 사용하도록 하였다.

한편, 사회적 협동조합은 시장과 공공 부문의 교차점에서 작용하고 두 영역 사이의 자원의 이동을 통제하는 규칙에 영향을 받는다. 복지 분야의 협동조합들은 이전에 모두에게 일반적으로 배분되고 공공기관에 의해 전달되던 복지수급권리를 사용자들이 모아서 활용할 수 있는 화폐적수급권리로 전환하고자 하였다.

그러나, 현재까지도 다양한 규제들로 인하여 엄격히 개인 단위로만 적용되고 상황특수적인(situation-bound) 복지수급권을 이전 가능하고(transferable) 필요특수적인(need-bound) 형태로 전환하거나, 모아서 자본화하는 것이 가능하지 않다. 협동조합 구성원들은 기업가 활동에 종사하면서 일할 권리를 얻었다. 그러나 단지 소수만이 그들의 노동에 대한 대가로 임금을 받는 권리를 획득하고 있다.

(3) 사회적 기업의 기업가적 특징

사회적 협동조합들은 다양한 상품과 서비스를 생산·제공한다. 업무는 일반적으로 교사들이 지원하는 작업 그룹에서 조직된다. 매출액은 기업가적 지향을 가지는 경우 연간 1.26백만 SEK(15만 EURO)로부터, 사회적 서비스 제공에 강조점을 두는 경우 수천만 SEK까지 다양하다.

경제적 성과에 대한 정의와 비교는 많은 기술적인 문제를 가진다. 계약과 거래의 관계를 고려하지 않는 거래(예를 들어 기업이 아닌 참여자에 대한 직접적인 이전지급 등)는 대체대조표에 포함되지 않기 때문이다.

협동조합들이 전통적인 사업방식에 따라서 다루는 두 가지 주요 요소는 □판매 수입□과 □물질적 비용□이다. 다른 주요 구성요소들은 구성원의 수입/임금, 교사의 임금, 잉여의 처리 그리고 부동산 임대 등이다. 이들은 어떤 경우에는 포함되고 어떤 경우에는 생략된다.

대부분의 사회적협동조합들이 정규적인 임금 수준을 구성원들에게 보상하고 싶어하나 단지 소수만 이 목표를 달성한다. 교사들은 시당국에 고용되어 보수를 받기도 하고 자영업자로서 시당국과 계약을 맺기도 한다. 협동조합이 직접 고용할 경우, 시당국은 50-100%를 보조해주고, 나머지는 협동조합의 잉여나 다른 공적 조직으로부터 지원을 받기도 한다. 건물임차비용은 대부분 중앙정부가 지주에게 직접 지급한다. 일부는 개인기업이 제공하기도 하고, 시당국이 일부분만을 지원하는 형태도 있다. 즉, 자금조달과 지원에는 사전적으로 정해진 일정한 형태가 없다.

명시적 지원(Explicit Support)은 협동조합이 직접적으로 부담하는 비용에 적용된다. 임금을 지불하는 협동조합은 노동시장당국의 임금보전펀드에 지원신청을 할 수 있다. 지대를 지출하는 협동조합은 시당국에 환급을 신청할 수 있다. 이것들은 대부분 협동조합의 대차대조표에 반영된다.

암묵적 지원(Implicit Support)은 지출이 다른 기관들을 통해 이루어지는 경우에 해당된다. 시당국이 교사의 임금을 지불한다거나, 지대를 지불하는 경우이다. 이 경우 대차대조표에는 반영되지 않는다. 따라서, 경제적 결과에 관한 정의는 협동조합의 지출과 수입의 원천이 어떻게 정의되느냐에 따라서 달라진다. 따라서, 경제적 성과에 대한 평가나 상호비교 자체가 어렵다.

(4) 프로젝트와 사회적 기업

많은 사회적 협동조합들이 프로젝트 단위로 시작했다. 아직도 몇몇은 이러한 프로젝트 단위로 남아있다. 사회 서비스 영역에서 프로젝트 형식은 예외적인 것으로 간주되었다. 예를 들어 STIL은 프로젝트로 시작되었지만, 2년간의 운영 후에 항구적인 지위를 승인 받았다. 이러한 경로가 이후에도 다양하게 나타나고 있다.

프로젝트의 형식은 기존의 공적 예산시스템의 한계를 넘어서는 사회적 이니시어티브를 가능하게 하였고, 사회적 협동조합 발전의 새로운 관점을 제시하였다. 그러나, 한계도 있다.

프로젝트 형식으로의 전환은 주기적으로 예산 교섭에서 발생하는 불확실성이, 명확하지만 시간 제한을 가진 관계로 대체되고 있다는 것을 의미한다. 불확실성이 없어진 것은 아니라 더 높은 수준의 불확실성(사업 중단)으로 대체된 것일 뿐이다.

사회적 기업의 비교우위는 지역코뮤니티에 정상적으로 뿌리를 내리는 것이다. 이러한 뿌리내림을 통해 신뢰(trust)를 창출한다. 한 번 이루어진 서비스가 반복적으로 이루어질 것이라는 신뢰성(reliability)이 필요하다.

현재 프로젝트가 끝나면 새로운 프로젝트가 만들어지는 식으로 반복될 경우, 신규프로젝트시장(emerging project market)을 만들어 사회적 이니시어티브는 그 장점을 상실하고, 프로젝트 예산따기를 위해 공공기관과 협동조합들이 경쟁하는 형식으로 전락할 것이다. 이러한 시스템 하에서의 비교우위란 신뢰와 뿌리내리기보다는 관리적 자원과 제도적 인맥(institutional connections)일 뿐이다. 재활과 일자리창출은 상업화되고 노동시장서비스 제공의 시장이 창출되어 공적조직과 상업조직이 경쟁하는 시장만이 만들어질 것이다.

(5) 지역코뮤니테와의 관계와 사회적기업간 네트워크의 형성

지역 공동체와 사회자본의 형성에 대한 협동조합의 공헌은 경우에 따라 다양하다. 대부분의 협동조합들은 지역이나 주변의 중소기업들에 대한 서비스에 집중한다. 협동조합의 상업적 활동(매점이나 카페테리아 등)은 큰 사업인 공적 영역을 목표로 하지 않는다. 협력체와 구성원들을 위한 더 결속력 있는 사회 네트워크을 발생시키는데 집중된다.

Projekete arbetskooperativ가 이러한 전략의 좋은 사례이다. 이 프로젝트 구릅의 하나인  service-poolen은 보조적인 서비스(세탁, 수리, 건물 유지보수 등)를 농민이나 집소유주들에게 제공한다. 구성원은 건강상의 이유로 노동시장을 떠난 이전의 상인이나 농민, 소상공인들이다. 이러한 서비스를 통해서 지역코뮤니티와의 네트워크와 사회적 자본을 형성한다.

사회적 협동조합들은 지금 조직화의 길에 첫발을 내딛었다. 분리된 지역 단위의 시도들이 네트워크 안으로 점진적으로 연결되었다. 지역 협력체들과 연결되고 경험의 교환을 위한 채널과 확장을 위한 기초를 공급하는 연합체들이 설립되고 있다.

다. 사회적 협동조합의 사례

(1) 정신질환보호를 위한 노동자협동조합

스웨덴에서 사회적 협동조합 활동의 중요한 진전이 정신장애나 다른 신체적 손상으로 인해 노동시장으로부터 배제된 이들에게 일자리를 제공하고 사회에 복귀할 수 있도록 하는 영역에서 이루어지고 있다.

1980년대 중반 정신질환기구개혁으로 정신질환 시설이 크게 축소되었다. 기존 정책 프로그램인 SAMHALL(the public sheltered workplace system)은 제대로 기능하지 못하였다. 이에 대한 대응으로 1989년부터 정신질환자를 위한 노동자협동조합(worker-cooperatives)가 형성되기 시작하였다.

또한, 정신질환기구개혁으로 정신질환자보호의 역할이 counties에서 municipalities로 이전되면서, 시는 예산이나 전통적인 정신질환보호시스템에 구애받지 않았다. 이러한 상황에서 협동조합형태의 촉진이 사회통합과 시민참여를 위한 수단으로 간주되기 시작하였다. 전국 정신건강의료조직인 FKU 내에 협동조합발전을 위한 기구 LKUs들이 만들어졌다.

이들 협동조합은 법적으로는 economic association이나 ideell associations 등으로 통합되었지만, 새로운 조직들은 종종 프로젝트 베이스로 설립되어 법적 형태를 취하지 못하고 있는 경우도 많이 있다. 이들 협동조합은 1-2명의 교사와 5-6명의 사용자로 구성된다. 물론 활동의 성격에 따라서 1:12나 1:3도 있다. 스웨덴 법률에 따라서, 협동조합의 재정과 인력채용 그리고 내부적 일들은 선출직  이사회에서 결정된다. 한사람 당 한번의 투표 규칙이 적용되어진다. 교사는 그 이사회에서 선출되지는 않지만, 종종 경영자로 임명된다. 현재 약 정신질환자와 장애자를 위한 약 70개의 협동조합(회원수 900명)이 만들어졌다.

(2) 보육서비스

현재까지도 스웨덴의 경우 보육시설은 시립보육시설과 어린이방(day care mother)이 두 축을 이루고 있다. 그러나, 1988년에서 1995년까지 사립보육시설 즉 비-시립보육시설은 3배나 증가하였다. 그러나, 이 중에서 2/3가 학부모협동조합, 노동자협동조합, 또는 자발적 조직 등이었다.

이러한 협동조합 형태의 보육시설은 시립보육시설 자체가 부족한 경우, 부모의 영향력을 높이고 싶어하는 경우, 시립보육서비스의 관료주의를 벗어나기 위해서, 시립보육서비스가 영향을 미치지 못하는 지역의 경우 등 다양한 필요에 따라 발생하기 시작했다.

부모협동조합복육시설은 70년대말 80년대 초부터 시작되었다. 초기에는 자원봉사조직의 법적 형태를 취했다. 이는 1985년 이전 공적인 예산지원을 받을 수 있었던 유일한 조직이었다. 부모들은 이를 시당국이 주는 특혜가 아닌 당연한 사회적 권리로 생각하였다. 1985년에 법이 개정되어 경제적조직(economic associations)로 조직하여도 시립보육시설과 동일한 지원을 받을 수 있게 되었다.

) 부모협동조합보육시설은 높은 교육수준의 특권적인 부모들이 자신의 필요에 맞추어 보육시설을 운영한다는 비판이 제기되어 노동조합과 시당국의 노조는 이에 보육서비스 제공의 합법적 형태라 아니라고 주장은 여전히 논쟁 중이다.

특히, 1991년 보수정당이 정권을 잡으면서 보육시설 규제를 풀고, 사적부문의 보육시설 운영에 대한 지원하기 시작했다. 또한 사회적 서비스의 제공을 시당국으로 이전시켰다. 1993년부터 시당국은 더 자유스럽게 사회적 서비스를 자율적으로 제공할 수 있게 되었다. 중앙정부가 일정액을 시당국에 사회서비스관련자금을 지원하면 시 당국은 이를 자율적으로 사용할 수 있게 되었다. 이후 대안적이고 사적인 형태의 보육시설이 크게 확대되었다. 그러나, 비-시립보육시설의 2/3가 학부모협동조합, 노동자협동조합, 자원봉사조직 등에 의해 운영되고 있으며 1/2는 학부모협동조합이 운영하고 있고, 노동자협동조합도  1991년 이후에 새롭게 나타나고 있다.

노동자협동조합형의 경우, 피용자들이 자신의 직업을 보호하기 위한 방어적인 성격도 있지만, 기존 서비스를 보완하는 측면도 있다.

노동자협동조합형의 3/4가 시립보육서비스를 보완하는 형태로 출발하였다. 예를 들어, 시당국의 서비스 제공의 손이 닫지 않는 교외지역에서 협동조합이 만들어진 것이다. 특히 노동자협동조합형 보육시설은 주로 농어촌지역에서 집중적으로 1990년 이후 만들어졌다. 1/8만이 기존의 시립보육시설을 □인수□하는 형태로 이루어졌다. 시의 서비스는 보육인원이 줄어드는 지역에서 보육시설을 폐지하거나 다른 조직으로 통합하는 경우가 발생하였고 이러한 계획에 노동자들이 반대하여 새로운 형태로 시작하는 경우도 많았다. 노동자협동조합의 1/3이 이러한 시의 서비스를 인수하는 형태로 시작하였다.

규모는 시보육시설이 부모협동조합형보육시설보다 두 배 가량 크고, 노동자협동조합형보육시설은 부모협동조합형보육시설보다 50% 정도 크다. 사설보육시설은 시립보육시설과 비슷한 규모이다. 부모협동조합형보육시설의 낮은 종사자집약도는 부모들의 참여를 통해서 보완되고 있다. 부모협동조합형보육시설에서 부모는 매월 평균 4.5시간 정도의 보육 책임을 지고 있고, 노동자협동조합협보육시설에서는 0.8시간 정도의 책임을, 사설보육시설에서는 0.3시간 정도의 책임을 가진다.

시당국과 사회적기업간의 관계가 비시립형 서비스의 발전에 매우 중요한 역할을 한다. 우선, 부모 또는 노동자 협동조합이 공공자금 지원을 받을 수 있게 된 것은 공적 지원을 규제하는 법령의 개정이 매우 중요한 역할을 하였다. 시당국은 협동조합보육시설의 운영비용의 84%를 지원하고, 부모의 보육료가 16%를 차지하는 것으로 나타났다. 지원비는 또 시설렌트비에 영향을 받는다. 일반적으로 주로 시당국이 명목렌트비를 지원한다. 1994년 이후 시당국과 사회적 기업간의 관계가 보육료, 시당국의 지원금, 보육아충원 등에서 매우 특수하고 다양해지고 있다.

(3) STIL model(The Stockholm Cooperative for Independent Living)

STIL은 직접지불원칙(direct payment principal)에 기초하여 사용자가 운영하는 개인지원서비스의 모델이다.

1994년 이후 각각의 협동조합의 구성원들은 지역 정부나 전국단위의 사회보험에서 평가한 개인적 assistance needs를 갖는다. 그 needs는 한 주의 서비스 시간으로 나타난다. 협동조합은 서비스의 시간당 가격을 부과한다. 지역 정부나 국가사회보험은 각각의 구성원에게 필요로 하는 시간에 대한 비용을 충당하는 한 달의 총액을 지불한다. 그 자금은 SLIL에서 개인의 개별 구좌(sub-account)로 지급된다. 즉, 각각의 구성원은 자기가 관리해야만 하는 예산을 갖는다. 그 예산은 보조자(assistant)의 임금 및 보조자에게 지출되는 비용 그리고 STIL의 행정 비용까지 포함한다.

STIL은 구성원을 위해서 일하는 개인적 보조자의 고용주이고, 각각의 구성원은 자기의 개인적 보조자의 관리자이다. STIL은 보조자를 공유하지 않고 비상사태를 위한 일반적 보조자 풀(pool)을 가지지는 않는다. 각각의 구성원은 자신의 개인적 보조자의 모집, 훈련, 계획과 감독에 책임이 있다.

STIL은 지금 매년 9천만 SEK(1050만 ECU)의 매출액을 가지는 협동조합이다. 160 개의 지부를 가지고 있고 여전히 성장하고 있다. 매달 STIL은 보조자에게 700 개의 월급봉투를 보내고, 1996년 약 50만 시간을 생산하였다. STIL은 장애인들이 운영한다. 중역과 직원의 반 이상이 장애인이다. STIL은 중증장애를 가진 사람과 개인적 보조를 필요로 하는 사람들이 설립하였다. 독립적 삶의 회복이 목표이기 때문에, STIL은 장애인 투입을 극대화하는 것을 원칙으로 하고 있다.  또한 이사회의 구성원도 개인적 보조의 사용자들이다. STIL의 내규에 따라 매일매일의 삶에 개인적 보조의 필요가 없는 어떤 사람도 투표권리를 갖는 구성원이 될 수 없다. 또한 내규는 개인적 보조의  사용자(personal assistance users)가 이사회에서 봉사할 수 있다고 규정한다.

STIL의 목표는 구성원들의 매일의 삶에 있어서 자립과 완전함, 자기결정권을 보장하는 실용적 수단을 공급함으로써 구성원들에게 힘을 주는 것이다. 이는 역할 모델의 공급, 경험과 통찰과 상호 지원을 포함하는 역할모델을 포함한다. STIL은 구성원들이 개인적 보조자의 고용주가 될 수 있도록 훈련시킨다. 어떤 사람이 협력체의 구성원이 되기 전에 그가 어떤 코스를 거쳐야 하고 그 코스를 경험한 구성원은 신인에게 관리자가 가져야하는데 필요한 기술을 가르킨다. STIL은 구성원을 훈련시키고, 그들은 그들의 보조자를 훈련시킨다.

STIL은 개인적 필요(needs)에 맞추어진 개인적 보조 서비스를 조직화함으로써 구성원들이 그들의 가정 안에서 그리고 그들의 배우자나 부모와의 관계에서 자신의 지위를 향상시켜 왔다. 그들은 주변 사람들에게 짐이 되는 대신에  그들 자신을 돌보는 실용적 방법을 찾아가고 있는 것이다.

수년 동안 STIL은 구성원들이 정부가 제공하는 home care services의 단순한 대상이 되지 않고, 개인적 보조자의 훌륭한 고용자이자 비슷한 협동조합의 창출자가 될 수 있도록 600명 이상을 훈련시켜왔다.

3. 남부 유럽 모델: 이태리

) 위의 내용은 Borzaga, Carlo and Alceste Santuari(2001), "Italy: from traditional co-operative to innovative social enterprise", in C. Barzaga and J. Defourny(eds), The Emergence of Social Enterprise, Rountledge를 발췌 번역한 것이다.

가. 이태리의 복지모델과 새로운 모색

이태리, 스페인, 포르투갈, 그리스 등 남부유럽 국가들의 복지모델은 현금이전(cash transfer) 형태의 급여가 우세하고 사회복지 서비스 공급이 취약한 것이 특징이었다. 이태리 사회적 기업의 발달은 사회복지 서비스가 절대적으로 부족한 남부유럽 국가에서 가족기능의 약화, 고령화, 실업 등의 문제에 부딪쳐서 폭발적으로 증가한 사회복지 서비스의 수요와 일자리 창출의 문제에 어떻게 대처하였는가를 보여주는 좋은 예이다.

이태리에서의 사회적 기업의 발달을 이해하기 위해서는, 복지제도와 비영리부문의 특성을 살펴보는 것이 필요하다.

이태리에서, 18세기 말까지 자선 및 자발적 조직은 자유롭게 발달하였으며, 사회사업, 의료, 노령보호, 교육은 모두 가톨릭교회를 중심으로 한 사적 자선활동에서 담당하였다. 18세기 말 프랑스 혁명 이후, 다른 유럽 국가들과 마찬가지로 이태리에서도 국가와 시민을 매개하는 중간적인 조직의 정당성은 부정되었다. 따라서 점차로 정부의 직접적인 개입이 자선조직과 자발적 조직의 역할을 대체하였다. 또한 파시즘과 2차대전 이후 건설된 공적 복지제도에 의해서 비영리조직에 대한 이러한 태도는 강화되었다. 대부분의 유럽 복지제도와 마찬가지로 이태리의 복지제도도 주로 공적부문을 중심으로 발달하였는데, 이는 사적으로 운영되어 오고 자율성을 가졌던 사회적 기구를 공적 기관으로 변화시켰다. 1970년대 초반까지 비영리 조직은 비교적 소수였으며, 주로 성원의 이익을 위한 옹호기능(advocacy role)에 한정되었다.

) 이는 프랑스 혁명이 주장한 자유주의가 개인과 국가의 분리를 주장하고, 자유는 조합, 재단, 결사체와 같은 사회적 집단이 아니라 개인과만 관련되었다고 보았기 때문이다.

2차대전 후 건설된 이태리의 복지제도는 공적 지출의 면에서 보면, 1970년대 이후 특히 증가하였고 1990년대에 유럽연합의 평균 수준에 도달했지만, 주로 현금이전(cash transfer) 지향적이었고 사회서비스의 공급은 형편없었으며, 비영리부문은 주로 정부를 상대로 한 옹호역할(advocacy role)을 하였다. 이태리 복지제도에서 사회복지 서비스의 저발달은 사회복지 서비스의 공급부족이라는 근원적인 문제점을 안고 있었다. 이태리 복지제도에서 대규모로 공급된 유일한 사회서비스는 교육과 의료였는데, 주로 공적 기관이 제공하였다. 나중에 다른 사회서비스에 대한 수요가 증가하게 되자, 이태리에서는 연금제도를 통해서 이전소득을 확대 제공함으로써 이를 충족시키려 하였지만, 결국 실패하게 된다.

) 이는 이태리의 GDP 중 사회지출 비율이 유럽 국가의 평균보다 낮음에도 불구하고, 사회연금에 대한 지출에서는 1997년 유럽 평균이 12%인데, 이태리는 15.8%인 것을 설명하고 있다.

복지모델의 실패는 1970년대 후반과 1980년대에 분명하게 나타났다. 부양과 보호를 제공하는 가족의 역할은 축소되었고, 동시에 고령인구의 증가, 그리고 정보장애, 홈리스, 약물남용, 장기실업 등과 관련된 새로운 복지수요가 긴급히 촉발되었다. 이는 전통적인 현금이전 정책으로 해소될 수 없었을 뿐만 아니라, 전통적인 사회서비스와 새로운 사회서비스 모두 수요가 증가되었다. 더욱이 석유파동 이후 증가된 국제경쟁은, 그간 고용보조금에 의존하여 고용되었던 한계 계층의 근로자들을 실업자로 만들었다.

경제의 침체는 국가재정에 영향을 미쳤고 현금이전 중심의 복지모델에서 실업률의 증가는 곧 급여부담의 증가로 이어졌는데, 재정적 여력이 부족한 속에서 복지급여 지출액이 증가하는 상황은 공공부문에서 새로운 일자리나 사회복지 서비스의 제공하는 것을 불가능하게 하였다. 이렇게 공공부문 중심의 복지국가 체제가 위기에 빠지면서 제3섹터의 발전이 이루어졌다.

이러한 맥락에서 볼 때, 1970년대 이후 제3섹터의 발달이 일어난 것은 바로 공적 개입유형과 시민의 욕구간의 이러한 격차 때문이었다. 사회적 기업(특히 사회적 협동조합)의 발달은 충족되지 않은 사회서비스에 대한 욕구 증가를 해결하는 혁신적인 방법으로 이해될 수 있다.

제3섹터 조직은 상호부조적인 차원을 벗어나서 지역사회 전체의 이익을 위한 활동을 하게 되었다. 사회적 욕구를 충족시키기 위한 새로운 비영리 조직이 만들어졌고, 지역사회를 대상으로 서비스를 제공하였다. 제3섹터 조직은 □신빈곤층□ 다시 말해 가족문제를 포함하는 10대들, 고령자, 신체장애자, 홈리스, 약물남용자, 이민자 등을 대상으로 서비스를 제공하였다. 이러한 조직은 처음에는 자발적인 노동에 기초한 결사체의 형태로 만들어졌지만, 이후 사회적 협동조합을 중심으로 다양한 제3섹터 조직에서 사회서비스를 제공하고 있다.

1998년 현재 이태리에서 사회복지 서비스 및 노동통합적 활동을 하는 제3섹터 조직은 사회적 협동조합(social co-operatives), 자발적 조직(voluntary organizations), 결사체(associations), 전통적인 협동조합(traditional co-ops), 공적기관(IPAB, Istituzioni Pubbliche de Assistenza e Beneficienza), 합자회사(joint-stock companies) 등이 있다. 사회적 협동조합은 약 4,500개 정도로서 이 중 70%는 사회적 서비스를 공급하고 있고, 나머지 30%는 노동통합적인 활동에 참여하고 있으며, 1만여개의 자발적 조직(voluntary organizations) 중 20%인 2,000여개가 사회적 기업의 범주에 해당하는 일을 하고 있다. 결사체(associations)와 전통적인 협동조합(traditional co-ops)은 주로 성원의 이익을 위해서 활동하는 조직으로서 정확한 통계자료를 얻기 어렵다는 한계가 있지만, 사회적 기업의 성격을 갖고 활동하는 조직이 결사체 수백개, 전통적 협동조합 1천여개에 이르는 것으로 알려져 있다. 자선 및 사회적 보호를 행하는 공적기관(IPAB)은 약 800개인데, 최근 공공기관에서 민간기관으로 전환한 기관이 이 중 1/4에 달한다. 이외에도 소수의 합자회사(joint-stock companies)가 있다.

이러한 여러 형태의 조직 중 사회적 기업의 특성에 가장 부합하는 조직은 사회적 협동조합이다. 자발적 결사체의 경우는 사회 서비스를 지속적으로 공급하는 것이 법으로 금지되었고, 결사체와 자발적 조직은 조직성원에 대한 유한 책임이 허락되지 않으며, 결사체와 전통적인 협동조합은 사회적 목적보다는 상호부조적인 목적을 추구한다. 또한 공적기관(IPAB)은 아직도 대체로 공공부문에 속하는 것으로 보아야 하는데, 이는 조직의 이사의 구성 및 이사회의 결정에 대해서 대개는 직접적으로 정부의 허락을 받아야 하기 때문이다. 따라서 여기에서는 사회적 협동조합을 중심으로 살펴볼 것이다.

나. 이태리에서의 제3섹터 및 사회적 기업의 발전

이태리에서는 □사회적 기업□에 대한 특별한 법적 개념이나 법적 정의가 없다. 사회적 기업이란 용어는 안정적이고 기업적인 방식으로 사회적 배제에 대항하는 것을 목적으로 한 서비스(좀더 일반적으로는 개인과 지역사회의 서비스)를 제공하는 제3섹터 조직을 정의하기 위한 정치적·과학적 논쟁에서 점점 더 많이 사용된다. 사회적 기업이란 용어는 사회적 협동조합을 인정하고 이를 규정한 법안의 승인과 함께 1990년대 초반부터 사용되기 시작하였다.

(1) 사회적 협동조합의 등장과 발전

이태리에서 사회적 서비스의 수요에 대응하기 위해서 만들어진 비영리조직은 초기에는 결사체의 형태로 만들어졌지만, 이후 점차 사회적 협동조합의 형태를 취하게 된다. 이는 이태리의 법제도의 구성과 협동조합이 갖는 사회적 성격 때문이다. 이태리의 법제도는 비영리조직(결사체와 재단)은 이념적인 목적을 추구하고, 회사와 기업(협동조합도 포함)은 경제적 목적의 활동을 하도록 구분하고 있었다. 따라서 결사체는 사회 서비스를 안정적·기업적으로 제공하기에 적합하지 않은 경우가 많았다. 협동조합은 애초에는 성원간의 상호부조만을 목적으로 하였지만, 한계계층에 대해서 사회 서비스를 제공하는 것을 상호부조의 확장으로 해석하여 이들에 대한 사회서비스를 생산할 수 있었다. 또한 협동조합은 소자본으로도 설립이 가능하고, 독립된 법인격과 성원에 대한 유한 책임을 부여받았으며, 1인 1표의 원칙에 따른 민주적 운영이 가능하기 때문에 사회적 서비스의 생산에 적합한 특성을 가지고 있었다.

따라서 상당수의 비영리조직은 사회 서비스를 생산하기 위하여 협동조합의 형태로 전환하거나 협동조합을 설립하였으며, 사회 서비스를 생산하는 협동조합을 □사회연대적인 협동조합□으로 불렀다. 이 협동조합은 지역 수준에서 컨소시엄들을 형성하고, 전국수준에서 하나의 컨소시엄을 형성하였으며, 협동조합의 공익적 면에 대한 법적 인정을 얻기 위한 노력을 하였다.

1991년 사회서비스를 생산하는 협동조합은 □사회적 협동조합□으로 명명되고, 조직의 목적 및 구성에 대해서 법제도적인 인정을 받게 된다. 법적 인정 이후, 사회적 협동조합은 전국에 확산되기 시작하였다. 법정 인정 이후, 정부(특히 지방정부)는 사회적 서비스에 대한 수요가 증가하자 점차 이를 사회적 협동조합에 위탁(contracting-out)하기 시작하였는데, 이러한 조치가 사회적 협동조합의 발전에 영향을 미쳤다. 민간에 위탁(contracting-out)하는 정책은 공무원 수의 증가 없이 서비스 공급의 증가를 가능하게 하는 것으로서, 서비스의 생산을 정부부문에 맡기는 과거의 복지모델과는 대조되는 정책이다. 또한 사회적 협동조합이 전체 협동조합을 활성화할 수 있는 기회라는 것을 깨닫고 협동조합 운동권에서 점차 사회적 협동조합을 점차 받아들이게 되면서, 사회적 협동조합의 확산은 더욱 지지되었다.

1991년 법안통과 당시 사회적 협동조합의 수는 겨우 2,000개 미만이었지만, 1997년 말에는 조합 수 4,500여개, 조합원 수 10만여명으로 성장하여 각각 전체 협동조합의 4%, 10%에 해당하는 규모가 되었으며, 이용자는 약 40만명으로 성장하였다.

사회적 협동조합은 처음에는 사회적 자본이 풍부하고 기업문화가 널리 퍼져있는 북부지역에서 주로 발전했고, 나중에 남부로도 확산되었다. 1996년 통계를 보면 사회적 협동조합의 60%는 북부에 있고 나머지 40%가 중부와 남부에 있다. 남부에서 사회적 협동조합이 덜 발달한 것은 사회적 서비스에 대한 수요가 더 적었고(아직도 대개 가족이 제공한다), 지방 정부의 사회문제에 대한 관심이 더 적었기 때문이다.

(2) 법적 제도적 인정

사회 서비스를 생산하는 협동조합에 대한 법적 인정은 1991년 특별법을 통해서 이루어졌다. 1991년 법에서는 이들 협동조합을 사회적 협동조합이라 명명하고, 수혜대상의 확대하였으며 목적과 조직을 규정하여 사회 서비스를 생산하기위한 제도적 정비를 이루었다. 법안의 통과 이후, 사회적 협동조합은 비약적인 성장을 하게 된다. 법안의 내용을 구체적으로 보면 다음과 같다.

대상과 목적: 사회적 협동조합의 수혜자는 지역사회 혹은 지역사회내 한계계층이며, 사회적 협동조합은 □지역사회의 일반적인 이익을 위해서 그리고 시민의 사회통합을 위해서□ 활동하여야 한다.

조합원의 종류: ① 협동조합에서 활동하고, 그로부터 금전적인 보상을 얻는 조합원(노동자, 경영자), ② 협동조합이 제공하는 서비스로부터 직접적으로 수혜받는 조합원(고령자, 장애인), ③ 이윤추구의 목적 없이 협동조합을 위해서 자발적으로 일하는 조합원, ④ 재원을 조달하는 조합원과 공적 기관.

) 1991년 법에 의하면 전체 노동력의 50%를 넘을 수 없다.

협동조합의 종류: ① 의료·사회·교육 서비스를 제공하기 위한 협동조합(A타입 협동조합) ② 한계계층 사람들을 노동시장에 통합시키기 위한 협동조합(B타입 협동조합)

이윤분배에 대한 제한: 분배되는 이윤의 양이 전체의 80%를 넘을 수 없고, 주식의 수익률은 정부발행 채권의 수익률을 초과할 수 없으며, 조합 청산 시 자산을 분배할 수 없다. 물론 정관에서 이윤을 분배하지 않는 것을 선택할 자유도 있다.

다. 사회적 협동조합의 현황

(1) 사회적 협동조합의 인적 구성

사회적 협동조합은 조합원 구성이 다양하게 나타나서, 소비자(사용자) 조합원만으로, 노동자 조합원만으로, 노동자와 자원봉사자 조합원으로, 소비자와 자원봉사자 조합원으로 구성될 수 있다. 또한 의사결정과정에는 거의 참여하지 않지만, 법인체, 시의회, 재정지원자들도 조합원이 될 수 있다.

) 실제를 보면 소비자 조합원은 상당히 제한적이어서, 소비자 조합원을 포함한 협동조합은 100개 미만인 것으로 보고되고 있다.

사회적 협동조합의 조합원 구성을 보면 전체 조합원 100,000여명 중 유급 노동자는 75%(75,000명)이고, 자원봉사자는 9%(9,000명)이며 나머지 16%(16,000명)는 느슨하게 협동조합에 참여하고 있는 지원조합원이다. 또한 사회적 서비스를 제공하는 사회적 협동조합의 조합원은 약 75,000명으로, 80%(60,000명)는 유급노동자이고 8%(6,000명)은 자원봉사자이며 나머지는 지원조합원이다(CGM 1994, 1997).

) 사실상 사회적 협동조합의 조합원 구성은 □자원봉사자 조합원□에 대한 정의를 어떻게 하는가에 따라서 상당히 달라질 수 있다. 자원봉사자 조합원에 대한 정의를 엄격히 할 경우는 지원조합원의 수가 증가하고, 그렇지 않을 경우는 자원봉사자 조합원의 수가 증가한다.

사회적 협동조합의 인적 구성을 보면 초기와는 달리 주로 유급 노동자가 주를 이루고 있다. 1996년 조사를 보면, 자원봉사자가 없는 곳이 반 이상이고 있다하더라도 10명을 넘는 경우가 드물다(CGM, 1997). 1993년과 1996년의 자료가 입수 가능한 협동조합을 보면, 3년 동안 자원봉사자의 수는 반으로 줄었고, 평균 조합원 수의 증가(평균 52명에서 54명으로)는 전적으로 새로운 유급 노동자 조합원의 증가에 의한 것이다. 이러한 현상은 자원봉사자의 수는 일정한데, 1990년대 이후 사회적 협동조합이 급속히 증가하면서 이들 대부분이 유급 노동자의 일자리로 채워진 것에 기인한다. 이는 사회적 협동조합에서 기업적 차원이 강화되었으며, 사회적 기능 및 지역사회와의 관계는 감소되었다는 것을 의미한다. 또한 상당 비율(42.8%)의 사회적 협동조합에서 조합원이 아닌 유급 노동자와 자원봉사자를 고용하고 있는 것으로 나타난다.

) 자원봉사의 동원은 대개 사회적 자원에 대한 장기간의 투자의 결과로서, 단기간 내에 얻어질 수 있는 것이 아니다.

사회적 협동조합의 평균 규모는 40명에서 50명 사이이고, 이 중 25명이 유급노동자이다. 또한 90%가 조합원 수 100명 미만이고, 70%는 50명 미만이며, 수백명의 노동자가 있는 거대한 조합은 소수에 불과하다. 1995년 총 매출액(turnover) 평균은 9억 리라(46만 유로)이다.

) 소규모 사회적 협동조합이 우세한 것은 활동을 제한된 지역사회에 한정하려는 조합의 경향과 일치하는 것으로 보인다. 1986년 조사를 보면, 조사된 사회적 협동조합 중 조직이 위치한 시에서만 활동을 하는 경우가 35%, 지방이나 지역수준에서 활동하는 경우는 49%였다(CGM, 1997). 비록 이용 가능한 최근 자료가 없기는 하지만, 상황이 크게 바뀌었을 가능성은 별로 없다. 단지 몇몇 특수한 사례에서만, 협동조합의 규모가 성장하였다. 규모를 통제하는 경향은, 조합원들 간에 그리고 지역사회와 높은 신뢰수준을 유지하기 위한 전략의 결과이다.

(2) 사회적 협동조합의 서비스 내용

1994년 사회적 협동조합의 거의 반 이상이 두 가지 이상의 서비스를 제공하였고, 또 그 중 절반 정도는 대여섯 가지의 서비스를 제공하였다. 1997년 조사를 보면 고령자에 대한 서비스를 제공하는 기관이 47.1%, 문제청소년에 대한 서비스를 제공하는 기관은 44.1%, 장애인에 대한 서비스를 제공하는 기관은 39.8%로 나타나고 있다. 또한 이보다 낮은 비율이지만 한계 계층의 성인(14.7%), 약물중독자(9.9%), 정신질환자(9.6%) 등에 대해서 서비스를 제공하고 있다.

이러한 결과는 사회적 협동조합에서 생산한 서비스의 대상이 장애인(32%), 고령자(18.8%), 청소년(15.9%), 약물중독자(11.5%)의 순으로 나타났던 1986년의 조사 결과와 대비된다. 과거에 비해서 고령자와 문제 청소년을 대상으로 서비스를 제공하는 협동조합의 수가 증가하였으며, 한계 계층의 성인이 새로운 서비스 대상으로 추가되었다.

이렇게 서비스 대상 클라이언트의 유형이 달라진 것은 사회경제적 변화에 기인한 욕구의 변화와 정부의 재정지원정책 변화의 결과로 볼 수 있다. 예를 들면 고령자에 대한 서비스를 생산하는 협동조합의 비율이 증가한 것은 정부가 고령자에 대한 지원에 정책의 우선순위를 두고, 협동조합의 건물 내에서 시설보호의 형태로 고령자에 대한 서비스를 제공하도록 했기 때문이다.

<표 17> 해당 서비스를 제공하는 사회적 협동조합의 비율

	1986	1996
고령자	18.8%	47.1%
문제 청소년	15.9%	44.1%
장애인	32.0%	39.8%
약물중독자	11.5%	9.9%
정신질환자	-	9.6%
한계계층의 성인	-	14.7%

출처: Borzaga & Santuari, 2001.

(3) 사회적 협동조합의 조직 및 재원구조

사회적 협동조합은 새롭게 나타나는 서비스 수요에 부합하기 위하여, 도입 초기부터 개별 조합의 규모를 키우는 것을 지양하고 새로운 협동조합을 신설하는 개별화 전략을 채택하고, 지역 컨소시엄들을 이용하여 통합제도를 구축함으로서 규모의 이점을 얻고 있다. 이에 따라서 사회적 협동조합의 조직은 개별 조합, 지역 단위의 컨소시엄들, 전국 단위의 컨소시엄의 세 수준으로 구성된다.

지역단위의 컨소시엄들은 협동조합과 지방정부간의 계약관계 속에서 전략을 지원하는 기능이나 일반 계약자로서 활동하며, 마케팅 개발, 행정적 상담, 인적 자원의 훈련 및 개발, 파트너와 신생 조합에 대한 조직 및 경영 자문 등을 제공한다. 1983년 최초의 지역 컨소시엄이 설립된 이래, 1997년 6월 말 현재 전국적으로 최소한 70개의 지방 컨소시엄들이 있는데, 주로 북부에 집중되어 있다.

전국 단위의 컨소시엄은 CGM(Consorzio Nazionale della Cooperazione Sociale Gino Maturelli)으로 대표되는데, 여기에서는 연구활동, 경영자와 지방 컨소시엄들의 훈련교사에 대한 훈련, 상담 및 개발활동 등 장기적인 전략적 기능을 수행한다. 또한 가능하고 필요할 경우, 전국수준의 활동에 대해서 일반 계약자의 역할을 한다. CGM은 1986년 설립된 것으로서 1997년 현재 52개의 지역 컨소시엄들을 통합하였는데, 지역 컨소시엄은 약 700개의 조합으로 구성되었고, 이 중 최소한 450개가 사회적 서비스를 제공하고 있다.

<표 18> CGM의 구성과 구조

CGM 소속 조합의 활동내용		CGM 소속 조합 조합원의 구성
총계	545 개소 (100%)	총계	19,833 명 (100.0)
A타입 사회적 협동조합	339 개소 ( 62%)	노동자 조합원	10,064 명 ( 51%)
B타입 사회적 협동조합	201 개소 ( 37%)	자원봉사자 조합원	2,997 명 ( 15%)
비사회적 협동조합	5 개소 ( 1%)	사용자 조합원	2,607 명 ( 13%)
		한계 계층 노동자	1,343 명 ( 7%)
		후원 조합원	2,822 명 ( 14%)

출처: CGM(1997)

CGM의 상부구조는 전일제 노동자가 15명으로 소규모이지만, 지역 컨소시엄들에서 온 많은 훈련교사, 상담자, 연구자, 사회적 기업가들이 특별 프로젝트에 공동으로 참여한다. 컨소시엄 제도는 주어진 프로젝트에 따라서 의식적으로 발전시킨 기업 네트워크로 보이는데, 이는 또한 개별조직으로부터 독립적인 동시에 상당히 통합적이라는 특성을 갖는다.

1994년 이태리 사회적 협동조합의 대략적인 총 매출액(turnover)은 약 2조 5,000억 리라(12억 9,114유로)로서 1개 조합당 평균 9억 리라(46만 유로)로 나타난다. 이 매출액의 구성을 보면 정부나 개인에 대한 서비스 공급에서 얻어진 것이 97.8%로서 거의 대부분을 차지하며, 나머지 2.2%는 공적 기금에서 나온 것이다(CGM, 1997). A타입 사회적 협동조합의 주된 고객은 정부(77%), 타 비영리 기구(5.9%), 민간 개인(4.7%), 민간 영리기업(3.1%)의 순이다.

지방정부로부터 얻는 소득의 대부분은 경쟁 입찰에의 참여를 통해서 얻어지거나 제공되는 서비스의 양에 따라서 할당된 것이다. 사회적 협동조합이 정부로부터 얻은 전체 소득의 81%는 경쟁 입찰로부터 얻은 것이고 나머지 19%는 공적 보조금의 형태로 받은 것이다.

사회적 협동조합의 활동 운영경비는 거의 사적으로 충당된다. 이는 주로 조합원 출자( members' shares)로 이루어졌고, 적립금이 상당규모이다. 재원 자립도를 보면 부채비율이 40% 이상으로 나타난다.

라. 사회적 협동조합의 성과와 함의

(1) 사회적 배제에 대한 새로운 대책의 마련

사회적 협동조합은 사회 서비스 분야를 혁신시키는 데 매우 중요한 역할을 하였다. 우선 사회적 협동조합은 서비스 공급을 통해 사회적 배제에 대항하는 많은 새로운 방법을 창출하였다.

사회적 협동조합은 특정 욕구가 현금이전(cash transfer)보다 사회 서비스의 제공을 통해서 더 잘 충족될 수 있다는 것을 보임으로써, 이태리 복지제도를 변화시키는 것을 도왔다.

사회적 협동조합은 민간에서 사회적 연대를 목적으로 한 서비스를 공급하는 것이 가능하고 더 효율적이라는 것을 보였다. 즉, 사회적 협동조합은 조합 성원, 고객, 지역사회와의 신뢰관계를 통해서 인적자본 및 재정적 자원을 직접적으로 참여시키고, 더 유연하고 합리적인 자원의 사용을 통해서 동일한 양의 공적 자금을 가지고 더 많은 수의 사람들이 서비스를 받을 수 있게 하였으며 만족도를 제고시켰다.

또한 사회적 기업은 약물중독자, 교도소 출소자 등 특수한 집단이 가진 욕구를 충족시키기 위한 서비스를 다수 제공하여, 사회적 배제에 대한 사회적 의식을 높이는 역할을 하였다.

(2) 서비스 생산자로서 사회적 협동조합의 강점과 약점

이태리의 경우 이전에는 공공부문이 독점적으로 맡아왔던 서비스의 생산·공급을 사회적 협동조합이 일정 부분 담당하고 있는 것으로 볼 수 있다. 새로운 생산·공급자로서 사회적 협동조합이 갖는 강점과 약점을 살펴보면 다음과 같다.

우선 사회적 협동조합이 갖는 강점은 다음과 같다. 첫째, 사회적 협동조합은 법인체로서 금융기관을 이용할 수 있기 때문에, 결사체보다 사회 서비스를 생산하기가 용이하다. 둘째, 사회적 협동조합은 지역사회에 근거하여 소규모로 운영되기 때문에 지역 주민의 욕구에 민감하게 반응할 수 있는데, 이를 통해서 사회적 자본을 창출하고 이용할 수 있는 능력을 가진다. 더 나아가 사회적 협동조합은 지역 컨소시엄들 및 전국 컨소시엄과의 결합을 통해서 소규모의 이점과 대규모 기업의 이점을 둘 다 가질 수 있다. 셋째, 사회적 협동조합은 자원봉사자 및 이타적인 사람을 고용할 수 있기 때문에, 양질의 인적 자원을 이용하기가 용이하다. 넷째, 사회적 협동조합은 정부에 대해서 독립성을 유지하기 때문에, 혁신적인 사회 서비스를 창출하고 제공할 수 있다.

또한 서비스에 대한 새로운 생산·공급자로서 사회적 협동조합이 갖는 부정적인 측면은 다음과 같다. 첫째, 사회적 협동조합은 수입의 상당 부분이 정부로부터 오기 때문에 점차 정부에 의존적이 되는 경향이 있다. 이는 사회적 협동조합이 개인보다는 공적 행정부의 욕구에 더 봉사할 우려를 낳는다. 둘째, 자원봉사자를 찾을 수 없는 사회적 협동조합의 수가 점차 증가하고 있다. 이는 사회적 협동조합이 좀더 동기화되고 자질을 갖춘 유급 노동자를 선발할 기회를 가질 수 있다는 점에서 부정적으로 보기만은 어렵지만, 그럼에도 불구하고, 자원봉사자의 부족은 사회적 기업의 모델을 약화시키고, 외부의 재원(특히 공적 자원)에 대한 의존성을 증가시키며, 제공된 서비스의 질을 감시하는 역할을 손상시킬 수 있다는 점에서 우려를 낳고 있다.

(3) 발전에 대한 전망

현재 이태리의 상황을 볼 때 앞으로 수년 동안 사회적 협동조합은 상당한 발전을 지속할 것이다. 이러한 예측을 가능하게 하는 요인은 다음과 같은 것이다. 첫째, 지방정부가 사회적 서비스의 생산을 민간 위탁하는 경향이 강력하고, 여기에 보육과 같은 서비스가 추가되고 있는 실정이며, 서비스 위탁의 수주를 위해서 사회적 협동조합과 경쟁하는 민간 영리조직은 거의 소수에 불과하다는 점이다. 둘째, 개인의 서비스 수요에 대한 면세정책과 바우처 제공정책이 증가하고 있으며, 이는 더 많은 서비스 수요의 증가를 초래할 것으로 예상된다. 셋째, 최근 법개정을 통해서 비영리조직·사회적 협동조합에 대한 민간의 기부금에 대해서 면세되고, 비영리 활동을 재정지원하기 위하여 발행된 □연대 채권□을 사는 사람에 대한 세금 혜택이 제공되며, 사회적 협동조합에 대한 정치적 관심이 대단히 높고 증가하고 있다.

또한 사회적 협동조합의 긍정적인 발전을 위해서는 다음과 같은 점에 유의하여야 할 것이다. 우선, 사회적 협동조합을 일반적인 협동조합과 동일시해서는 안 된다. 사회적 협동조합은 법률·윤리 규칙의 면에서 일반 협동조합과 상이하고, 이는 사회적 협동조합이 긍정적인 외부성을 생산하는 능력을 상실하는 것을 막는다. 둘째, 사회적 협동조합에 공적 계약을 할당할 때 가격만을 주요 기준으로 하는 시장원칙에 따른 경쟁입찰은 사회적 기업의 발전에 부정적인 영향을 미친다는 것을 인식해야 한다. 셋째, 사회적 협동조합의 특수성을 인식하고, 그 특수성과 서비스 공급의 효율성·효과성과의 연관성에 대한 인식을 높이기 위하여 사회적 기업의 문화를 개발하여야 한다. 이러한 점에서 사회적 협동조합의 특수화, 소규모화, 자원주의(voluntarism)에 대한 관심, 유급 노동자에 대한 형평성 유지 등은 주목할 만한 전략이다. 넷째, 정부의 관심분야 뿐만 아니라, 새로운 활동분야에서 운영되는 더 혁신적인 사회적 협동조합을 장려하기 위한 정책이 개발되어야 한다.

이태리 사회적 협동조합의 경험은 경제적인 목적 대신 사회적 목적을 추구하는 기업을 창출하는 것이 가능하고, 이러한 기업을 명확히 인정하고 규정하는 법안을 도입하는 것이 사회적 기업의 발달에 큰 도움이 될 수 있다는 것을 보여준다. 동시에, 사회적 기업의 기업가적 모델은 사회적 목적을 상실한 채, 전통적인 기업형태로 쉽게 변형될 수 있다는 것을 보여준다. 사회적 기업의 기업가적 모델을 향상시키는 것을 목적으로 하는 특별한 정책이 요구된다. 그 중 가장 중요한 것은 일관된 법적 형태의 제공, 사회적 서비스를 위한 유사시장을 더 잘 조직화하는 것, 욕구에 맞는 기업 및 관리문화의 개발 등이다.

4. 미국 모델

가. 사회적 일자리의 개념과 연구 범위

사회적 일자리는 제3섹터를 통하여 사회 및 공공서비스의 영역에서 창출되는 일자리로 흔히 정의된다. 제3섹터는 공공부문과 시장부문 그 어느 쪽에도 속한다고 보기 어려운 잔여범주로 포괄적으로 정의할 수 있다. 1970년대 중반이후 준공공서비스(quasi-public services)의 공급에 있어서 제3섹터의 역할이 주목받기 시작하였으며, 특히 □복지국가 재편□ 논의의 와중에서 관심이 더욱 증대되고 있다. 제3섹터는 기능상으로는 공공의 이익을 목표로 활동하는 기구이면서, 조직 및 운용상의 특성으로는 정부부문과 분리된 민간기구로서 독자적인 관리체계를 갖추고 외부의 통제를 받지 않는 기구이다. 특히 사적 이윤을 추구하여 조직의 후원자나 관리자에게 분배하지 않는다는 특성을 가지고 있는 조직이다.

제3섹터는 미국식의 비영리조직(non-profit organizations)과 유럽식의 사회적 기업(social enterprises)을 아우르는 광의의 개념이다(Defourny, 2001). 미국에서 비영리조직이란 공익에 봉사하면서 조세법(national tax code 501(c)(3))에 의해서 연방소득세와 주정부 및 지방정부의 세금을 면제받는 기구이다. 비영리조직이라는 명칭은 이윤을 추구하지 않는 사적단체임을 표방한데서 온 것이지만, 엄밀하게 말하자면 미국에서 보는 비영리조직은 이윤을 창출(generate)하지 않는다기보다는 이윤을 재분배(distribute)하지 않는다는 것이 더 정확한 표현일 것이다. 이러한 기준 때문에 조합원들에게 이익을 분배하는 협동조합이나 공제조합은 미국에서 제3섹터의 범주에서 배제된다(쟝-루이 라빌, 1998).

) 유럽에서는 비영리섹터라는 용어보다는 □사회적 경제(social economy)'라는 용어가 사용된다. 제3섹터에 관한 유럽식의 정의는 결과문의 사유화의 제한이 기준이 되며 협동조합과 공제조합이 제3섹터에 포함된다(쟝-루이 라빌, 1998). □사회적 기업□은 정부의 법제적 지원 아래 협동조합과 비영리조직의 요소를 결합한 것으로 볼 수 있다. 경제적인 위험부담(risk)을 지면서 재화의 생산 및 서비스 판매 활동을 한다는 점에서 □기업□의 특성을 갖는다. 한편, 공익을 위한 일을 한다는 점이나 자본 소유에 기초하지 않는 의사결정, 시민단체에 의한 이니셔티브, 관여하는 사람들의 자발성 등의 측면에서 □사회적□이라는 수식어가 붙게 된다. 이러한 특성은 모두 비영리조직과 그 특성을 공유하는 부분이다. 비영리조직과 사회적기업의 가장 분명한 차이점은 비영리조직이 이윤의 분배를 완전히 배제하는데 비해서 사회적 기업은 기업활동의 결과로 발생한 이윤을 구성원에게 재분배한다는 점이다 (Defourny, 2000; 한상진, 2001 재인용).

사회적 일자리를 비영리조직이나 사회적 기업을 통해서 사회 및 공공서비스의 영역에서 창출되는 일자리로 정의하는 것은 협의의 정의이다. 이러한 경우 말고도 정부가 직접 사회·공공서비스 영역에서 일자리를 창출하는 경우도 넓은 의미에서 보면 사회적 일자리라고 할 수 있다. 또한, 근로취약계층이나 사회적 약자를 구성원으로 하는 공동체가 공동체 구성원의 일자리 창출을 목적으로 기업 활동을 하는 경우 그 일거리의 특성이 공익을 추구하는 것이 아니라고 할지라도 광의의 사회적 기업으로 볼 수 있다.

) 본 보고서 제 2장 <표 1> 참조

<표 19> 사회적일자리의 영역과 전달조직에 따른 구분

		전달 조직
		주정부·지방정부	NPO	사회적기업 협동조합
영역	사회·공공서비스	A	B	C
	그 외 영역			D

<표 19>은 일자리창출의 □영역□(제2장의 사회적일자리의 성격)과 직접적으로 일자리를 창출하여 취약계층 노동자에게 전달하는 □조직□(제2장의 사회적 일자리의 운영주체)을 기준으로 사회적 일자리를 구분한 것으로서 본 보고서 제 2장의 <표 1>을 미국의 사회적 일자리의 특성을 드러내기에 적합한 분류틀로 수정한 것이다. 여기서 A∼D 범주에 속하는 일자리들을 광의의 사회적 일자리로 볼 수 있다. 사회적 일자리의 미국사례를 연구함에 있어서 가장 중심이 되어야할 부분은 NPO에 의해서 조직되는 사회적 일자리, 즉 위 표의 B항이다.

본 연구가 미국의 사회적 일자리 창출의 사례에 접근하는 방식은 제3섹터론 또는 비영리조직에 대한 연구를 통한 접근방식이다. 이것은 사회적일자리에 대한 포괄적인 연구방법은 되지 못한다. 세금이 면제되는 기구는 아니라고 할지라도 공익적인 목적을 추구하는 사회적 기업이나 공동체의 공동이익을 추구하는 협동조합과 같은 기구를 통해서도 사회적 일자리가 창출될 수 있기 때문이다. 그러나 미국의 경우 협동조합이나 사회적 기업을 통해서 구빈 목적의 일자리를 창출하는 사례에 대한 연구가 거의 없고 자료도 부족하므로 본 연구에서는 비영리 조직을 통한 일자리 창출에 초점을 맞추어 연구의 범위를 제한하고자 한다. 비영리조직은 이윤의 분배를 하지 않는 것을 전제로 세금을 면제받게 되는, 연방소득세법의 면세조항 501(c)(3)항 전체와 501(c)(4)해당조직 중에서 □social welfare organizations'를 비영리조직(NPO)으로 정의한다.

나. 비영리조직을 통해서 창출되는 고용의 규모와 정부의 예산지원 규모

미국은 전통적으로 제3섹터가 발달되어있고 국민총생산이나 고용에서 차지하는 비중도 매우 크다. 미국에서 비영리 부문이 지속적으로 확대되는 것은 미국적 복지국가의 결과이다. 연방정부는 다양한 종류의 타 기관을 통하여 활동하는데, 그 중에서도 정부와 비영리부문의 파트너십은 미국의 복지서비스전달체계의 핵심이라고 할 수 있다. 공공서비스에 대한 요구와 이를 제공하는 정부기구에 대해서 반감을 갖는 미국의 정치사상 내에 존재해 온 갈등의 결과, 국가 행정기구를 지나치게 확대하지 않는 채 복지서비스를 전달하여야하는 형편에 봉착하였다. 이 때문에 정부는 자금을 지원하고 방향성을 제시하고, 다른 기관들이 누구에게 어떻게 서비스를 제공할 것인가에 대한 일정정도의 재량권을 가지고 서비스를 제공하는 방식의 제3자정부(third-party government)의 유용성이 대두되는 것이다(Salamon, 1990).

실제로 미국에서는 비영리조직과 국가의 관계가 긴밀한데, 비영리조직은 국가가 직접 수행하기 어려운 복지서비스의 전달에 중요한 기여를 하고 있으며, 이 과정에서 비영리조직의 재정은 국가에 크게 의존하고 있다. 1980년에는 정부가 지원하는 서비스의 전달에서 비영리조직을 통한 것이 42%, 민간영리조직을 통한 것이 19%, 정부의 직접적인 서비스 전달이 39%로 나타나고 있다. 반대편에서 보자면, 1981년 현재 비영리조직의 세입 중에서 정부로부터의 유입이 41%, 서비스 요금과 이용료 수입이 28%, 기부금이 20%를 차지하고 있다. 이러한 지표는 정부와 비영리조직의 긴밀한 관계와 역할분담을 보여주는 것이다.

미국에 총 몇 개의 비영리조직이 있는지를 정확히 알 수는 없다. 그러나 1990년대 중반을 기준으로 35만개의 종교단체를 포함하여 120만개 정도의 비영리조직이 존재하는 것으로 보고 있다. 이들의 고용규모는 570만명의 전일제 자원봉사자를 제외하고 임금을 받는 취업자만도 1998년에 천백만(11million)명으로 미국 전체 취업인구의 7%이상을 차지하는 것으로 추정되었다. 이러한 비영리조직의 고용규모는 농업인구의 3배이며 도배업종사자의 2배이다. 또한 비영리조직 고용의 분야별 구성을 살펴보면, 의료 종사자가 35%, 교육 종사자가 18%, 사회서비스 종사자가 18% 정도를 차지하고 있다(Salaman, 2002).

) 미국에서 비영리조직은 (1) unicorporated associations (2) corporations 또는 (3) trusts의 형태로 존재한다(Salamon,1997).  비영리조직은 크게 공익을 위해 봉사하는 조직(public-serving organizations)과 회원에 봉사하는 조직(member-serving organizations)으로 나뉘고, 공익형 조직은 다시 종교조직과 재단(foundations) 이외에 자선봉사단체(Charitable service organizations)와 사회복지단체(social welfare organizations)로 구분된다.

<표 20> 사회서비스 분야 비영리조직의 고용 변화: 1977-1997 (%)

	1977		1997		77~97	1997
	천명	NPO비중 (%)	천명	NPO비중 (%)	%변화	사회서비스 중 하위영역의 비중
핵심사회서비스
보육	102	53.9	240	38.2	134.3	12.2
개인·가족서비스	167	91.5	692	90.8	313.7	35.2
직업훈련	138	91.3	270	89.4	94.9	13.7
주거서비스	135	73.1	240	58.3	123.5	12.2
기타	133	92.0	143	100.0	7.6	7.3
핵심사회서비스전체	676	79.2	1,586	70.5	134.5	80.5
관련 서비스	-	-
가정건강	-	-	267	28.2	-	13.6
가족계획	-	-	14	77.9	-	0.7
정신건강과 피학대자 보호	-	-	102	81.6	-	5.2
관련서비스전체	-	-	383	35.1	-	19.5
전체	-	-	1,970	59.0	-	100.0

□원문용어 Child Daycare, Individual and family services, Job training and vocational, Residential care, Miscellaneous social services, Home health, Family planing, Outpatient mental health and substance abuse

주: 개인·가족서비스에는 어린이와 청소년, 노인, 장애인, 정신지체자 등에 대한 서비스가 포함됨. 주거서비스(residential care)에는 임시거처(temporary shelters)와 저소득층과 노인, 장애인을 위한 집수리, 거처제공 사업이 포함됨

자료: U.S. Census Bureau, US Economic Census 1977, 1997, Smith(2002)에서 재구성

사회적 일자리의 측면에서 우리가 주목하는 영역은 사회서비스(social services)를 담당하는 비영리조직이 될 것이다(<표 20>). 1997년에 비영리조직을 통하여 사회서비스영역에 고용되어 있는 사람의 수는 약 2백만명에 근접한다(1,970천명). 이것은 사회서비스 영역의 전체 고용의 70.5%에 해당하는 것이다. 보육서비스 종사자의 38.2%는 NPO를 통해 고용되고 있으며 개인·가족서비스의 91%, 직업훈련문야 종사자의 89.4%, 재가보호서비스 종사자의 58%가 NPO에 고용되어있다. NPO에 의해 수행되는 사회서비스 분야 고용을 100으로 볼 때, 가장 높은 비중을 차지하는 것은 개인·가족 서비스부문(35.2%)이며, 그밖에 보육과 직업훈련, 재가보호, 가정건강의 분야가 각각 12∼13% 수준을 점하고 있다 (<표 20>).

) 나머지 29.5%는 이윤을 추구하는 민간조직을 통하여 공급된다.

사회서비스부문 비영리조직이 사용하는 예산의 가장 중요한 수입원은 역시 정부이다(<표 21>). 비영리조직이 사용하는 예산의 61%가 지원금(grants), 용역계약(performance contracts), 서비스요금지불계약(fee-for-service agreements) 등의 형태로 정부로부터 지원되는 것이다(O'Neill, 2002).

<표 21> 비영리 사회서비스조직의 수입과 수입원 (1997)

	수입 (Billions of Dollars)	전체 수입에서 차지하는 비율(%)
회원의 회비	0.7	2
서비스대금(민간)	4.8	11
서비스대금(정부)	14.6	33
기부금/지원금(민간)	6.8	15
기부금/지원금(정부)	12.4	28
판매대금(물건, 음식 등)	1.3	3
투자	0.7	2
기타	3.3	8
전체	44.8	100

자료: U.S. Census Bureau, US Economic Census 1997, O'Neill(2002)에서 재인용

다. 비영리조직 고용창출의 변화와 향후 전망

비영리조직의 사회적 역할과 고용의 규모가 항상 일정하거나 지속적으로 증가만 해온 것은 아니며 부침을 겪어왔다. 가장 강력한 도전은 레이건 행정부의 재정지출 삭감정책이었다. 미국의 정부와 비영리부문간의 협조유형은 1970년대에 문제점을 드러내게 되었고, 이 과정에서 정부의 지원(역할 위탁과 이에 따른 재정지원)은 줄어들게 되었다. 자원부문에 대한 우려와 정부에 대한 비판에 대응하여, 비영리부문을 강화하고 정부와의 관계를 정당화해야한다는 합의가 도출되었다고, 레이건 행정부는 정부와 비영리부문간의 협조관계를 심각하게 약화시킬 수 있는 정책을 채택하였는데, 정부의 지출을 삭감함으로써 수많은 비영리조직의 세입에 영향을 미치게 되었다 (Salomon, 1990).

그러나 Smith(2002)에 따르면, 이러한 연방정책의 변화가 비영리조직의 재정에 타격을 준 것은 가족계획, 법률지원, 주택분야 등 특정한 분야에서 치명적이었지만, 그밖에 다른 분야에서는 전혀 다른 이야기가 전개된다고 한다. 지난 20여년 동안 사회서비스 영역의 고용에서 비영리조직을 통한 고용이 차지하는 비율은 약 10%포인트 정도 감소한 것이 사실이지만, 이 분야 고용의 절대규모 면에서는 두 배 이상 증가하였다는데 주목할 필요가 있다는 것이다 (<표 20> 참조).

1980년대와 1990년대 연방정부의 정책변화는 비영리조직의 역할변화와 관련하여 주목할 만하다(Smith, 2002). 첫째, 연방수준에서 새로운 사회서비스 프로그램이 새로 생겼고, 기존의 프로그램에 대해서도 추가적인 재정지원이 이루어졌다. 예컨대, AIDS관련 서비스에 대한 지원 등 연방정부의 지원분야가 다양해졌다. 또한, 연방과 주정부가 영·유아 보육지원에 사용한 비용은 1992년에 20억달러에서 1998년에는 50억달러까지 증가하였고, 모든 지방정부를 포함한 액수는 1996년 한해에만 150억달러였다. 보다 일반적으로 말해서 Social Services Block Grant(SSBG)나 Community Services Block Grant(CSBG)같은 특정한 사회서비스 프로그램에 대한 지출은 줄어들었지만 공공복지분야에서 메디케이드(Medicaid)를 제외한 정부기구간 지원금(intergovernmental grants)은 1인당 $7(1988년)에서 $43(1997년)까지 증가하였다. 1980년대와 1990년대에 걸쳐서, 이전에는 사회서비스영역에서 자금을 제공하지 않던 부처들(법무부, 교육부, 주택 및 도시개발부 등)이 사회서비스분야의 새로운 자금지원처로 등장하였다.

두 번째로 주목해야할 정책의 변화는 1996년의 복지제도개혁이다. AFDC에서 TANF로의 변화는 주정부에 재원의 사용면에서 재량권을 키워준 셈이었다. 직접적인 현금수급자가 줄어들었고 여기서 절감한 비용은 복지관련 서비스를 다양화하는데 사용되었다. 비영리조직들은 새로운 환경 속에서 매우 미묘한 입장에 처하게 되었다. 복지제도개혁에 반대하고 실제로 자신들의 고객인 복지수급자의 현금급여액은 줄어들었지만, 한편 많은 비영리조직들은 직업훈련, welfare-to-work 지원, 영·유아보육 등 을 제공하면서 추가적인 재원을 확보하게 된 것이다.

이러한 정책의 변화과정에서 특정한 사회서비스분야가 확대되고 여기서의 비영리조직의 역할도 동시에 확대되었다. 1997년에 사회서비스영역의 고용에서 비영리조직이 차지하는 비율은 1977년의 79.2%에 비하면 줄어든 것이지만, 근로자의 절대 수로는 135% 증가한 것이다. 사회서비스 영역에서 비영리조직의 역할이 확대되는 과정은 공공부문 고용의 비중에 영향을 미쳤고, 주정부와 지방정부의 복지관련 분야의 고용은 거의 정체수준을 나타내었다 (1993년 483천명에서 1999년 485천명). 그러나 위와 같은 논리에 따라 Smith(2002)는 사회서비스영역에서 비영리조직과 이윤추구조직의 활동이 확대된 것은 이전에 공공이 담당하던 사회서비스의 영역을 민영화(privatization)한 결과라고 보기는 어려우며, 그보다는 새로운 사회서비스의 영역이 늘어났다고 보는 것이 적절하다고 주장하고 있다.

사회서비스 영역의 하위부문 간에서도 비영리조직의 비중의 변화는 일정하지 않다. 개인·가족서비스와 직업훈련의 영역의 고용에서는 비영리조직의 비중이 90% 안팎으로 여전히 매우 높은 수준이다. 그러나 보육, 재가보호, 가정건강의 부문에서는 비영리조직의 비중이 크게 줄어들고 있는 추세이고 이윤을 추구하는 조직(for-profit organizations)의 진입이 두드러지게 나타나고 있다. 보육부문의 고용에서 비영리조직을 통한 고용은 절대인원 면에서는 두 배 이상 증가하였지만, 비영리조직이 차지하는 비중은 1997년에 53.9%에서 1997년에 38.2%로 감소하였다. 그만큼 이윤을 추구하는 조직의 진출이 거세었다는 것을 알 수 있다. 재가보호의 영역에서도 비영리조직의 비중은 73.1%에서 58.3%로 축소되었다. 가정건강분야는 1977년에 측정된 내용이 없어서 변화를 살펴보기는 어렵지만 1997년에 이 분야에서 비영리조직의 비중은 28.2%에 불과하여 사회서비스영역에서는 상대적으로 이윤추구조직의 진출이 매우 활발한 영역이라고 볼 수 있다. 이러한 현상은 정부의 특정 사회서비스 영역에 대한 지출이 증가하는 와중에서 이윤을 추구하는 민간기관의 도전도 거세게 나타난 것으로 해석할 수 있다(Smith, 2002). 그 결과 1980년대와 1990년대 말 사이에 사회서비스 부문에서 비영리조직의 역할은 일정정도 축소되었다.

그러나 전문가들은 향후 전개될 사회적 환경의 변화는 비영리조직의 역할을 더욱 증가시킬 것으로 전망하고 있다. 다음과 같은 중요한 환경의 변화가 예견된다. 첫째, 미국사회의 인구사회학적 구성의 변화이다. 고령화 사회가 진전되면서 노인인구의 규모와 비중이 증가한다. 여성의 경제활동참여가 증가하면서 보육지원에 대한 수요가 증가한다. 이혼 가정이 증가함으로써 이들 가정에 대한 지원수요가 증가한다. 이러한 변화는 모두 개인 및 사회서비스의 수요를 증가시키는 인구사회학적 변화이고 이러한 역할의 상당부분을 담당해온 비영리조직의 역할 또한 증가할 것이다. 둘째, 복지제도의 개혁에 따라 국가가 복지비용을 사용하는 방식에 생긴 변화는 지속될 것이라고 예측할 수 있다. 조건 없는 현금지원은 대폭 줄어들고 근로가 연계된 복지수혜로 방향의 전환이 이루어졌다. 이 과정에서 일자리의 창출과 일을 할 수 있도록 보육서비스를 제공하는 등의 기능이 더욱 많이 필요하게 되었고 이러한 기능의 상당부분은 앞으로도 비영리조직에 의해서 수행될 것이기 때문이다.

라. 정부와 NPO의 역할분담: 국가기금을 활용한 일자리 창출 프로그램 사례

미국은 보육과 재가보호 등 각종 사회서비스의 영역과 규모가 증가하고, 그 가운데 비영리조직을 통하여 서비스가 전달되는 부분이 매우 크기 때문에 이 부분에서 상당한 수의 사회적 일자리가 창출되는 현실임을 설명하였다. 한편, 취약계층의 취업지원자체를 목적으로 하는 비영리조직의 활동이 존재하며 이러한 활동 역시 국가의 기금과 역할을 일부 넘겨받아서 수행하는 형식으로 이루어지고 있다. 이 절에서는 국가의 복지기금을 활용해서 복지수급자의 일자리를 창출하는 사업의 사례를 중심으로 정부와 비영리조직의 역할이 어떻게 분담되고 연결되는지에 대하여 살펴본다.

프랑스 등 유럽에서처럼 □사회적 배제□로 인하여 미취업이 발생하였다고 이해하는 경우, 국가의 직접적인 고용창출 개입이라는 결론이 도출되고, 이 과정에서 사회경제부문(social economic sector)을 통한 고용창출전략 확대가 논의된다(Niscase et al. 1995, 황덕순 외, 2002 재인용). 한편, 미국에서처럼 문제가 되는 것이 □사회적 배제□가 아니라 개인의 □복지의존성□이라고 진단한다면 처방은 노동시장참여가 되겠지만, 현실적으로는 미국의 □workfare□도 근로를 조건으로 하자면 일하고 싶은 사람은 모두 일할 수 있다는 전제가 충족되어야한다. 이 때 시장에 일자리가 없다는 것이 문제가 되고 이에 대해서 사회적 일자리라도 제공해야한다는 것이 전제될 수밖에 없다. 복지수혜자들에게 근로의 의무를 강력하게 부과한 1996년의 복지체계개혁은 그 자체로 사회적 일자리의 창출을 요구하는 새로운 제도로의 전환을 의미한다.

) Erhel et. al.(1996)이 소개하는 미국식 □workfare'와 프랑스식 □integration'의 대비는 유용하다. 이 두 용어는 모두 1970년대에 나타나기 시작한 용어이며, 구직활동, 교육, 임금보조금, 직업체험프로그램 등으로 구성된 적극적 노동시장 정책이다. 이 두 정책은 모두 순수소득지원프로그램을 재정지원과 취업의 혼합형태로 바꾸려는 시도로서 국가와 복지수혜자 간에 상호의무를 강조한다. □workfare'와 □integration'은 모두 복지수혜자들을 노동시장으로 통합하겠다는 정책이지만, 이 두 개념은 추구하는 목적 면에서 뚜렷이 구별된다. □workfare□는 복지의존성(welfare dependency)과의 싸움이라고 한다면, □integration□은 사회적 배제(social exclusion)와의 싸움이다. □workfare□는 사회보장에 대한 권리를 사회에 대한 책임과 결합하는 것인 반면, □integration□은 배제된 사람들에 대한 사회의 책임을 강조하는 것이다(장지연 김정우, 2001).

대표적인 근로연계복지제도인 Temporary Assistance for Needy Families(TANF)를 통해서 복지수혜자에게 일자리가 제공되는 공공일자리창출(public job creation)의 전형적인 사례 몇 가지를 살펴보면 다음과 같다(Wiseman, 2001).

뉴욕시는 인적자원관리부(Human Resources Administration, HRA)에서 TANF 업무를 관장하는데, 30일의 대기기간동안 취업하지 못한 사람과 사례관리자(caseworkers)가 근로경험이 필요하다고 판정하는 TANF 수혜자는 뉴욕시의 일자리연계를 주관하는  Work Experience Programme(WEP)으로 보내진다. 1999년 8월의 예를 살펴보면, 시가 제공하는 Home Relief(HR)프로그램과 TANF의 수급자는 278,000명이다. 이 중에서 현재 저소득이지만 취업하고 있는 사람, 어른이 없는 가족, 일시적 장애자, 혼자서 생후 3개월 미만의 어린 아이를 돌보는 부모 등 일할 수 없다고 판정되는 사람들을 제외하고 최종적으로 33,000명이 WEP으로 보내진다. HRA는 시의 다른 조직이나 비영리조직과 일자리창출과 참여자의 관리업무에 관한 계약을 체결하고 해당자를 보내는데, 일거리는 대체로 사무보조, 수리보수, 지역의 대민서비스 등의 일이다. 이들에게 적당한 일자리가 주어지고 있는지는 계속해서 문제가 되어왔고, 비영리조직을 통해서 적합한 일자리를 만들어내기 위한 노력은 계속되고 있다(Wiseman, 2001).

위스콘신의 주의 경우, 뉴욕주보다도 훨씬 더 근본적인 개혁을 추구하였기 때문에 내외의 특별한 관심이 집중되어왔다. 먼저 대상자는 Financial And Employment Planner(FEP)를 만나서 자신과 가족의 경제문제를 해결하기 위한 최선의 선택을 모색한다. 그 결과 일부는 보조금이 필요 없는 취업에 성공하여 지원체계의 최상위단계의 그룹에 들어가게 된다. 여기에 속하지 못한 사람은 □임시적인(trial)' 보조금이 지급되는 일자리를 갖게 되거나 community service jobs(CSJ)에 배정된다. 지원체계의 최하위 단계는 W-2 Transition으로 지역사회봉사직도 수행하기 힘든 사람들이 속하게 된다. 주 정부는 프로그램의 전달을 위해서 다양한 공공 또는 민간기관과 계약을 하고 이러한 기관들이 Wisconsin Work을 수행한다. 예컨대 밀워키시는 5개의 기관과 계약을 맺었는데 이 중에서 2곳은 이윤을 추구하는 민간기관이다. 각 기관은 □임시적인□ 일자리나 지역사회봉사직, Transitions를 개발해내야 한다. 실제로 지역사회봉사직이나 Transitions는 거의 비영리조직에 배정된다(Wiseman, 2001).

비영리 조직들은 지역 내에서 일자리를 개발해 내기 위한 여러 가지 노력들을 하는데, 이들이 사용가능한 기금(TANF, WtoW 등)에 대한 소개와 이러한 기금을 활용하여 일자리를 개발해내는 구체적인 전략에 대한 연구와 매뉴얼도 만들어진다(Johnson et.al, 1999). 이러한 매뉴얼에는 지역사회에서 창출 가능한 일자리의 목록이 소개되기도 한다.

커뮤니티 일자리 목록

□ 건설부문

위락 시설 설치, 공원 산책로 건설, 커뮤니티 센터 수리, 공공 주택 수리, 역사적으로 보호해야 할 건물의 수리, 벗겨진 페인트칠을 완전히 제거하는 작업, 장애인을 위한 통로 만들기

□ 환경 부문

재활용 작업, 커뮤니티 공원 건설, 동물과 식물의 서식지 복원, 물고기/야생동물 서식지 개선, 토질과 수질 보호, 목초지와 습지 보존과 개선, 버려진 광산 개간, 공기 오염 측정 및 모니터링, 산림 관리, 조경이나 묘상과 관련된 일 돕기

□ 커뮤니티 서비스

빌딩 측량 보조, 역사적인 유적/유물 보호와 관련된 업무 협력, 음식물, 의류 보관소 직원 및 보조, 방문자/관광객에게 지역 정보전달 업무, 긴급상황/ 재난시 구호작업 보조, 커뮤니티 치안유지 보조, 사무실/사무원 보조

□ 공중 보건 Public Health

가정 건강 관리 (home health care), 공공 건강 보험 봉사업무, 건강/영양 교육, 면역조치를 위한 봉사, 쥐 퇴치 작업/ 설치류(쥐,다람쥐류)의 일정한 개체수 유지를 위한 작업, 벗겨진 페인트칠을 완전히 제거하는 작업, 석면 제거 작업, 학교 보건 보조, 양로원/탁아소 보조, 환자수송을 위한 운전

□ 교육/아동 보호 부문

교사 보조, 미술/음악관련 교육 보조, 오락/놀이관련 교육 보조, 가정교사 혹은 상담자, 방과후 프로그램 보조자, 가정일 보조, 이중언어 사무원 보조, 간병/아기 돌보는 일, 음식물 제공하는 일, 관리인/관리자 보조

Johnson et. al.에서 인용

마. 소결: 한국의 사회적 일자리를 위한 정책적 함의

□사회적 일자리□라는 개념 틀로 미국을 들여다 볼 때 발견되는 현상은 유럽의 그것과는 매우 다르다. 미국에서는 □사회적 기업(social enterprises)□과 같은 조직의 기업활동을 통해서 빈곤층이나 취업취약계층을 위한 일자리를 창출한다는 아이디어는 보편적인 것이 아니다. 그럼에도 불구하고 우리가 □사회적 일자리□라는 범주로 묶어낼 만한 일자리는 매우 많은데, 이것은 미국이 사회 및 공공서비스를 전달하는 독특한 메커니즘을 오래전부터 발전시켜왔기 때문이다.

미국은 복지국가가 □국가의 일□로 규정하는 여러 가지 사회 및 공공서비스를 비영리조직을 통하여 전달해왔다. 어린이와 청소년, 노인, 장애인과 정신지체자를 위한 각종 서비스를 비롯하여 주거환경 개선사업, 영·유아보육, 지역사회 복지와 환경개선사업은 물론 직업훈련과 취업알선에 이르기까지 등 다양한 사회·공공서비스 제공의 역할이 비영리조직에 의해서 수행된다. 이러한 사업을 위하여 비영리조직은 회원들의 회비나 후원자들의 기부금을 사용하여 사업을 수행하기도 하고 자원봉사자를 활용하기도 하지만, 그보다 더 큰 비중으로 중앙정부나 지방정부의 예산과 복지기금을 사용하고 전일제 혹은 시간제 근로자를 고용한다.

사회서비스가 제공되는 방식은 크게 국가가 직접, 즉 공공부문에 의해서 제공되는 방식과 민간에 의해서 제공되는 것으로 구분되는 것으로 쉽게 이해되어왔다. 그러나 자세히 들여다보면 미국의 경우도 사회서비스가 단순히 시장에 맡겨져 있는 것은 아니다. □민간□이라고 일컬어지는 영역의 일부는 이윤을 추구하는 기업조직에 의해 수행되고 있으나, 상당 부분은 비영리조직에 의해서 수행되고 있다.

지난 수십 년 동안 사회서비스 부문 수요확대를 초래해 온 미국의 인구사회학적 변화는 지금 우리나라도 압축적으로 경험하고 있는 바이다. 이 부문의 수요확대에 부응하는 방법은 세 가지가 있다. 첫째는 정부가 직접 인력을 채용하고 사업을 벌이는 것이다. 둘째는 국가가 비용을 지불하되 서비스는 비영리조직을 통해서 전달하는 방식이다. 셋째는 시장원리 속에서 이윤을 추구하는 조직들의 기업 활동을 통해서 서비스를 제공하는 것이다.

□사회적 일자리□가 등장할 수 있는 지점은 □사회 및 공공 서비스 부문의 수요는 잠재해 있는데 충분한 이윤을 기대하기 어려워 시장을 통한 서비스제공이 이루어지지 않고 있는 부분□이다. 이런 경우 국가가 직접 서비스를 제공하는 방식과 비영리조직을 통해서 서비스를 제공하는 방식 사이의 장·단점에 대해서는 깊이 있는 연구와 다양한 의견수렴이 필요할 것이다.

5. 아일랜드

가. □사회적 경제□의 발생 배경

아일랜드 역시 다른 여타의 유럽 국가들과 마찬가지로 1990년대 초반까지 저성장과 고실업이라는 구조적인 모순에서 벗어나지 못하고 있었다. 1990년대 중반 이후 경제위기 탈출을 위해 1997년에 노조·기업·정부 사이에서 이루어진 사회적 연대 협약(Social Partnership)의 체결과 적극적인 외국인 직접투자 유치를 통해서 1990년대 후반에는 고도성장 단계에 접어들었지만 그 전 까지만 해도 유럽에서 가장 높은 실업률을 가진 국가였다.

<표 22> 아일랜드의 주요 경제지표

(단위: %)

연 도	1인당 GDP* 성장률	고용증가율	실업률	장기실업률
1991	1.4	-0.4	14.7	8.3
1992	2.5	1.5	15.1	8.8
1993	2.0	1.5	15.7	8.5
1994	5.4	3.2	14.7	8.9
1995	9.3	5.0	12.2	9.0
1996	7.0	3.6	11.9	7.1
1997	9.7	3.9	10.3	6.9
1998	7.3	8.3	7.8	5.6
1999	8.7	6.5	5.7	3.9
2000	n.a	5.0	4.3	2.5

*GDP 증가율은 1995년 불변가격 기준임.

자료: CSO Statistical Relaeases

주:  a. 사업장수

b. 직전 5년 동안 부가가치세를 내는 임금근로자를 1명 이상 고용한 조직

c. 활발하게 활동하는 재단

<표 22>에서 보듯 1990년대 초반 아일랜드의 1인당 GDP 성장률은 2%대에서 머물고 있었으며 고용증가율 역시 1990년도에는 (-) 증가율을 보이면서 1.5%라는 낮은 증가율을 기록하였다. 또한 1990년대 중반까지 전체 실업률은 계속 증가하여 1993년에는 15.7%의 실업률을 기록하였다. 더욱 문제시 되고 있는 것은 장기 실업률이 9%에 다다르고 있다는 점이다. 아일랜드의 노동시장 구조의 심각성은 국가간 비교를 통해서도 쉽게 알 수 있다.

<표 23> 유럽 국가간 취업률 및 실업률 비교

(단위: %)

	취업률			노동 참가율			표준 실업률			장기 실업률
	1990	1995	1996	1990	1995	1996	1990	1995	1996	1992	1998	1992/98
오스트리아	66	69	68	78	72	72	-	4	4	-	1.5	-
덴마크	77	75	75	84	80	80	8	7	6	2.4	1.4	-1.0
아일랜드	54	55	56	62	63	64	13	12	12	8.7	5.7	-3.0
네덜란드	62	65	66	67	70	71	6	7	6	-	4.9	-

자료: European Telework Development(http://www.eto.org.uk)

장홍근 외(2000) p.27에서 재구성

<표 23>는 유럽 국가들 중 오스트리아, 덴마크, 아일랜드, 네덜란드 4개국의 취업률 및 실업률을 비교한 것이다. 표를 통해 쉽게 알 수 있듯이 아일랜드의 취업률은 평균 55%로 다른 국가들에 비해 제일 낮은 수준을 보이고 있으며, 1990년대 실업률은 약 12%로 다른 3개국에 비해 약 2배에 가까운 수준이다. 장기실업률의 경우 1990년대 후반으로 갈수록 줄어들고는 있지만 1998년에 장기실업률은 5.7%를 기록함으로써 그 절대적 수준만을 본다면 비교국가들 중에서 제일 높은 수준을 보이고 있다.

위와 같은 저성장과 고실업이라는 구조적인 모순 하에서 아일랜드를 비롯한 EU 국가들은  이러한 모순점을 해결하기 위해 스스로 자구책을 모색하기 시작한다. 이 당시 EU의 사회정책 초점은 실업률이 10% 안팎에 달한 사정을 반영하여 주로 고용-실업문제에 맞추어져 있었는데, 1994년 □경제정책백서□(European Union White Paper on Economic Policy)가 발표되면서 아일랜드를 비롯한 EU국가들 사이에서 □사회적 경제□의 관심이 고조되기 시작하였다.

특히, 아일랜드에서는 가장 큰 문제점으로 지적되고 있는 장기실업자들을 노동시장에 편입시키고 지역사회 서비스를 제공하는 메커니즘으로써 □사회적 경제□의 잠재성에 관심을 가지기 시작하였다. 아일랜드의 특정 지역사회나 단체에 대한 서비스 공급부족을 사회적 경제가 채워줄 수 있으리라는 인식들이 제기되었으며, 고용보장을 받기 어려운 사람들에게 일자리를 제공하고 실업발생지역에 고용창출을 가져다 줄 것이라는 믿음이 생기기 시작하였다.

나. □사회적 경제□의 도입

고용창출과 낙후된 지역의 서비스 제공을 지원하기 위한 □사회적 경제□의 잠재성에 대해서 세부적인 검토를 착수하기 위해 Partnership 2000에서 위임받은 □사회적 경제 워킹그룹□(Social Economy Working Group)이 설립되었고 워킹그룹은 1998년 7월에 □사회적 경제□의 잠재성에 관한 보고서를 제출하였다. 워킹그룹은 보고서를 통해 □사회적 경제□는 낙후된 지역의 지역경제를 부흥시키고 지역사회의 삶의 질을 개선하는 데에 있어서 중대한 역할을 할 수 있다고 밝히고 있다. 또한 □사회적 경제□가 갖는 차별성을 □사회적 목적을 충족시키기 위한 경제활동으로써 민간부문과 공공부문 사이에서 이루어지는 경제활동의 일부□라고 규정하고 있다. 이 밖에도 □사회적 경제□에 기반을 둔 정책을 통해 얻을 수 있는 편익에 대해서도 언급하고 있는데, 핵심적인 사항은 다음과 같다.

첫째, 낙후된 지역에서 제공받을 수 없는 서비스를 □사회적 경제□가 충족시켜줄 수 있다.

둘째, □사회적 경제 프로그램□은 지역사회로 하여금 현재 지역사회에서 무엇을 필요로 한지 인식하게 해주고 이러한 필요에 대처하는 효과적이 메커니즘이 될 수 있도록 해준다.

셋째, □사회적 경제 프로그램□은 장기실업자들에게 취업기회를 제공할 수 있다.

넷째, □사회적 경제 기업□의 운영을 통해 얻는 수익은 기업에 재투자됨으로써 지역사회의  투자를 증대시킬 수 있다.

이상 워킹그룹이 제출한 보고서의 결론과 권고를 토대로 아일랜드정부는 1999년 7월 사회적 경제 프로그램의 전반적인 도입을 승인하였고 사회적 경제 프로그램의 개발과 이행을 감독하기 위한 사회적 협력인들을(social partners) 대표하는 감독위원회(National Monitoring Committee)가 설립 되었으며, 2000년 9월 마침내 □사회적 경제 프로그램□이 착수되었다.

다. □사회적 경제 프로그램□의 내용

(1) 목적

□사회적 경제 프로그램□의 기본적인 취지는 낙후된 지역과 지역사회 그리고 불이익을 받고 있는 이해관계 단체들의 지역 경제를 재건하기 위해서 사회적 경제 기업들의 역할을 최대화 하는 것이다. 이를 위해 □사회적 경제 프로그램□이 천명하고 있는 구체적인 목적을 소개하면 다음과 같다.

첫째, □사회적 경제 프로그램□의 운영을 통해 □사회적 경제□의 출현과 통합을 촉진시키는 것이다.

둘째, 노동시장의 제약 하에서 안정되고 숙련된 고용 창출을 위해서 □사회적 경제□의 잠재력을 최대화 시킨다.

셋째, 절실히 필요로 하는 지역 서비스와 고용기회를 제공하고 노동 시장에서 소외된 사람들에게 직무경험을 제공함으로써 도시와 지방 모두를 재건한다.

넷째, 남녀사이의 동등한 기회 부여를 촉진한다.

이 중에서 특히 □사회적 경제 프로그램□이 강조하고 있는 것은 고용기회를 창출하고 지역사회를 재건하는 것이다. 이를 통해 장기실업문제의 해소와 지역사회 서비스 제공 이라는 두 마리의 토끼를 동시에 잡을 수 있을 것으로 보인다.

위에서 제시한 구체적인 프로그램 목적을 바탕으로 □사회적 경제 프로그램□은 민간부문과 공공부문사이에서 사회적 목적을 달성하기 위해 경제 활동에 종사하고 있는 기업들의 발전과 운영을 지원한다. 또한 이를 통해 지속적인 고용 창출과 지역서비스를 제공하며 이에 그치지 않고 이러한 사회적 경제 기업들의 경영자와 사업 잠재력을 개발하고자 할 것이다.

IV. 우리나라의 사회적 일자리 창출 정책 평가와 개선방안

본 장에서는 한국에서 지금까지 추진된 사회적 일자리 창출과 관련된 정책을 평가하고 장단기적인 개선방안을 모색하고자 한다. 이를 위해 우선 제1절에서는 한국의 상황을 고려한 사회적 일자리의 개념을 먼저 정의하고, 사회적 일자리 창출과 관련된 정책의 유형을 살펴보고자 한다. 제2절에서는 각 정책의 유형별로 현재까지 추진된 정책의 실적을 살펴보고 추진과정에서 드러난 성과와 한계를 평가한다. 제3절에서는 사회적 일자리의 창출과 관련해서 현재 정부가 추진할 계획으로 있는 정책들을 살펴보고, 마지막으로 제4절에서는 효과적인 사회적 일자리 창출을 위한 정책방향을 제시할 것이다.

1. 사회적 일자리의 개념과 관련 정책의 분류

가. 사회적 일자리의 개념

이미 앞에서의 연구를 통해서 사회적 일자리의 개념 및 관련된 이론적 쟁점에 대해서는 충분히 다룬바 있다. 이를 통해 볼 때 사회적 일자리는 주로 유럽국가에서 채택된 개념으로서, □사회적으로 유용하지만 수익성 때문에 시장에서 공급되지 못하는 일자리□로 넓게 정의될 수 있으며, 다른 한편으로는 수익성과 공공성을 동시에 고려하는 협동조합 등 다양한 형태의 제3섹터형 사회적 기업에 의해서 창출되는 일자리도 포함되는 것으로 볼 수 있다. 또한, 사회적 기업에는 협동조합과 같은 전통적인 형태 뿐만 아니라 사회적 서비스를 공급하는 제3섹터형 기업과 취약계층의 노동시장 통합(integration, 프랑스의 경우 insertion)을 위해 단기적인 일자리를 제공하는 기업이 포함될 수도 있다.

위와 같은 정의가 여러 논의에서 제기된 개념들을 아우르는 것이지만, 논자에 따라서 사회적 일자리나 이를 제공하는 주체인 사회적 기업의 개념에 대해 차이가 있고, 이를 지원하기 위한 정책도 각 나라의 역사적 전통이나 사회경제적 배경에 따라 달라진다는 점도 확인하였다. 한국의 경우에도 일반적으로 통용되는 사회적 일자리의 개념을 기초로 했다고 하더라도, 한국의 상황을 고려한 개념이 사용되어 온 것으로 판단된다.

한국에서 사회적 일자리의 개념은 1997년말의 외환금융위기에 따른 경제위기 상황에서 추진된 실업대책 및 국민기초생활보장제도하에서 실행된 자활사업과 관련해서 처음 등장하였다. 따라서, 사회적 일자리의 개념은 위에서 제시한 개념정의를 대체로 받아들이면서도, 실질적으로는 □취약계층을 대상으로 해서 공공부문이 재원을 부담하는 일자리□를 지칭하는 것으로 사용되어 왔다.

일반적인 개념 정의에 비추어 본다면, 한국에서 현재 주로 논의되고 있는 사회적 일자리의 개념이나, 이와 관련된 정책들은 매우 협소한 것이다. 물론 이는 사회적 일자리에 관한 논의 자체가 협소한 시야에 머물러 있다기 보다는, 현실적인 제약 하에서 사회적 일자리 창출정책에 접근해 온 데서 비롯된 불가피한 현상인 것으로 판단된다. 따라서, 제2절에서 현재 시점까지 추진된 정책을 평가하는 차원에서는 취약계층을 대상으로 해서 정부가 재원을 조달해서 마련한 일자리 제공정책에 초점을 맞출 수 밖에 없다.

그러나, 참여정부가 □사회적 일자리 창출□을 중요한 국정과제의 하나로 설정하여, 추진하고 있는 현재 시점에서의 정책방향을 평가하고, 발전방향을 모색하기 위해서는 사회적 일자리의 개념을 본래적인 의미에 부합하도록 설정하고, 장기적인 비전에 기초해서, 정책의 개선방향을 마련할 필요가 있다. 따라서, 제3절과 제4절에서는 일반적인 정의에 따라서 □민간기업이 현재 제공하고 있지 못하는 사회적 서비스가 사회적 기업에 의해 제공되거나, 사회적 서비스가 아니더라도 생산자나 소비자의 참여에 기초해서 운영되는 사회적 기업의 일자리□의 창출을 지원하는 정책을 준거로 삼는다.

나. 사회적 일자리 창출 관련 정책의 유형

여기에서는 사회적 일자리 창출 관련 정책의 유형을 살펴보고, 한국에서 지금까지 추진된 정책들이 어떠한 유형에 해당되는지를 살펴본다. 사회적 일자리의 정의에는 사회적 기업이라는 공급측면의 개념이 가장 중요하지만, 사회적 서비스라는 서비스의 내용과 관련된 개념이 결합되어 있기 때문에 사회적 일자리 창출과 관련된 정책은 크게 사회적 서비스의 수요 및 서비스의 공급측면으로 나누어서 살펴볼 필요가 있다. 또한, 수요와 공급의 효과적인 연계를 지원할 수 있는 제도적 인프라를 구축하는 하는 정책도 포함될 수 있다. [그림 7]은 이를 큰 범주에서 도식화한 것이다.

[그림 7] 사회적 일자리 창출 관련 정책의 유형

우선 수요측면을 먼저 살펴보면 사회적 일자리와 관련된 사회적 서비스는 사회복지서비스와 지역사회서비스로 크게 나누어 볼 수 있고, 시장에서 이들 서비스 수요가 늘어날 수 있도록 지원하는 정책이 우선적인 고려대상이 된다. 서비스 수요를 확대하는 정책도 다양한 방식으로 이루어질 수 있다. 첫 번째는 정부가 공공적으로 제공하던 서비스나 새로운 사회적 서비스를 비공공부문에 위탁함으로써 시장에서 새로운 수요가 형성되는 경우이다. 두 번째는 수요자가 이들 서비스를 구매할 수 있는 비용을 제공해 주거나, 서비스의 구매비용을 낮추어 줌으로써 유효수요를 확대하는 방식이다.

) 유럽, 특히 스웨덴 등 사회적 서비스를 국가가 직접 공급하던 사회민주주의 복지구가에서 사회적 기업의 발전에는 이러한 민간위탁으로의 전환이 커다란 기여를 한 것으로 평가된다. 반면, 영국의 경우 사회적 서비스의 민간위탁에서 민간영리부문의 참여가 큰 폭으로 이루어졌다.

수요측면의 정책은 사회적 서비스의 시장을 확대한다는 점에서 사회적 일자리의 확대에 기여할 수 있으나, 이들 사회적 서비스의 공급에는 사회적 기업 뿐만 아니라, 민간의 영리기업들도 참여한다는 점에서 이 정책을 통해 새로 만들어지는 일자리들이 모두 사회적 일자리로 분류될 수 있는 것은 아니다.

한국에서 지금까지 시행된 정책가운데 수요측면의 정책에 해당되는 것은 매우 드물다. 공공근로사업이나 자활사업이 부분적으로 첫 번째 범주의 수요측면 정책과 유사한 성격을 갖고 있지만, 이보다는 뒤에서 살펴볼 공급측면의 정책으로 분류하는 것이 적절할 것이다. 국민기초생활보장제도 수급자 및 차상위 저소득층에 대한 보육료 지원정책은 두 번째 범주의 정책에 해당되는 것으로 판단된다. 또한, 정부가 장기적으로 추진하고자 하는 □장기요양보장제도□의 경우 현재 잠재되어 있는 노인 및 장애인의 사회복지서비스 수요의 현실화에 크게 기여할 것으로 예상된다.

다음으로 공급측면의 정책을 살펴보면, 우선 제3섹터형의 사회적 기업을 지원하는 다양한 법·제도적 지원방안들이 우선 해당된다. 여기에는 사회적 기업의 법률적 지위를 승인하고, 보호된 시장의 형성이나 세제 지원, 연대금고 등을 통한 재정적 지원 방안등이 포함될 수 있다. 두 번째로 취약계층의 노동시장 통합을 지원하기 위한 단기적인 일자리 창출 정책도 여기에 해당될 수 있다. 이 정책은 노동시장 정책차원에서는 공공부문에 의한 노동시장 수요확대 정책에 해당되지만, 서비스 시장 차원에서는 서비스 공급자에 대한 노동비용 지원 정책이라는 점에서 공급 측면의 정책으로 볼 수 있다.

공급측면의 정책 가운데 지원대상이 되는 서비스가 사회적 서비스일 경우에는 □좁은 의미에서의 사회적 일자리 창출□ 지원정책이라고 볼 수 있을 것이다. 사회적 서비스가 아니라 다른 재화 및 서비스의 공급에 참여하는 주체들을 지원하는 경우에는 □넓은 의미에서의 사회적 일자리 창출□ 지원정책으로 범주화할 수 있을 것이다.

현재 한국에서 제3섹터형의 사회적 기업을 지원하는 정책은 찾아보기 어렵다. 현재 자활사업과 관련해서 보건복지부의 지침으로 지방자치단체의 승인을 얻은 자활공동체에 대해서 지방자치단체 차원에서 우선 구매 및 우선 위탁 등을 제공할 수 있도록 하는 근거규정 정도가 이러한 정책의 초보적인 형태라고 볼 수 있을 것이다. 다만, 공급측면에 대한 지원정책의 범위를 넓게 잡았을 때, 자활후견기관 및 복지관에 대한 지원이 이러한 범주에 포함될 수도 있다.

) 복지관이나 자활후견기관과 같이 정부와 직접 파트너십을 갖고 정부의 정책을 전달하는 기관을 제3섹터로 볼 수 있는가에 대해서는 논란의 여지가 있지만, 이들, 특히 자활후견기관이 자활지원사업에 참여하고 있다는 점에서 지원정책의 일부를 이룬다고 볼 수 있다(Lloyd et al., 1999)

한국에서 지금까지 이루어진 사회적 일자리에 대한 지원정책의 대부분은 이미 앞에서 지적한 것처럼 공급측면의 정책 가운데 두 번째에 해당되는 취약계층에 대한 일자리 제공정책에 해당된다. 그러나 이 정책의 경우 사회적 서비스의 확대에 초점을 맞춘 정책이라기보다는 취약계층의 노동시장 참여(자활근로 및 자활공동체 지원)에 초점을 맞추었거나, 고실업에 대응한 한시적인 소득지원에 초점을 춘 정책(공공근로사업)이라는 점에서 본래적인 의미의 사회적 일자리 창출 지원정책이라고 보기 어렵다.

마지막으로 직접적인 지원정책은 아니지만, 지역사회 단위에서 형성되는 사회적 서비스 시장에서의 수요와 공급을 효과적으로 연계할 수 있는 정보시스템 및 전달체계의 구축 등 사회적 인프라를 형성하는 정책도 거래비용을 낮춤으로써, 사회적 일자리의 확대에 기여할 수 있다.

2. 한국의 사회적 일자리 창출 정책 평가

앞에서 여러 가지 유형으로 나누어서 살펴본 사회적 일자리 창출 관련 정책 가운데 한국에서 지금까지 진행된 정책은 공급측면에서 취약계층에 대한 일자리 제공정책으로 추진된 것이 대부분을 차지하고, 수요측면에서 저소득층을 대상으로 보육서비스 비용을 일부 지원하는 정책이 부분적으로 수행되어 왔다. 제2절에서는 이들 정책의 추진실적과 그 과정에서 드러난 성과와 한계를 평가한다.

가. 공공근로사업의 추진실적과 평가

한국에서 사회적 일자리가 본격적으로 관심을 끌게 된 것은 이미 앞에서 지적한 바와 같이 1997년 말 이후 경제위기에 따른 고실업시기에 추진된 공공근로사업에서부터이다. 우선 1998년부터 2003년까지의 공공근로사업의 전체 예산규모와 추진실적을 먼저 살펴보면 <표 24>와 같다.

<표 24> 공공근로사업 추진 계획 및 실적(1998∼2003)

(단위: 억원, 천명)

	예산			인원1)
	계획	실적	진도	계획	실적	진도
1998	10,444	9,252	88.6	400	438	109.5
1999	25,924	22,988	88.7	1,335	1,515	113.5
2000	13,207	15,288	115.7	905	886	97.9
2001	6,750	6,743	99.9	549	575	104.7
2002	5,232	4,845	92.6	454	507	111.7
2003	1,550	-	-	-	-	-

주: 인원은 분기별 인원을 합산한 것이므로 연평균 인원을 구하기 위해서는 표의 수치에 1/4을 곱해야 함.

자료: 2002년까지의 추진 계획 및 실적은 □실업대책백서□

<표 24>에 의하면 공공근로사업은 실업률이 가장 높았던 1999년의 2조 6천억원을 정점으로 해서 이후 실업률의 하락과 함께 지속적으로 감소하여, 2003년에는 1,550억원에 불과하다. 그러나 <표 24>에는 사회적 서비스 부문의 일자리라고 보기 어려운 중앙부처 사업 및 중소기업에 대한 인력지원 등이 대규모로 포함되어 있기 때문에 이를 전체적인 사회적 일자리 창출에 대한 지원으로 보기 어렵다. 또한 실업대책으로서 공공근로 사업의 일반적인 성격이 단기적 일자리 창출로 규정되어 있지만, 내용적으로는 노동수요가 급격히 위축된 상황에서 노동시장에 진입하기 어려운 저소득 취약계층에 대한 단기적인 소득보조사업으로서의 성격이 강했다는 점도 고려해야 할 것이다.

) 2003년도 예산인 1,550억원에는 이전까지 중앙부처 사업으로 시행되던 사업들이 별도의 부처 예산으로 독립된 경우가 포함되어 있지 않기 때문에 이를 고려할 경우 총 사업규모는 이보다 약간 늘어날 것이다.

사회적 일자리 지원의 성격에 좀더 가까운 내용을 파악하기 위해서는 전체 공공근로사업 가운데 민간단체에 위탁되었거나, 민간단체에 대한 인력지원 사업을 별도로 살펴볼 필요가 있다. <표 25>에는 공공근로의 민간위탁사업 및 민간단체에 대한 인력지원 사업 실적이 소개되어 있다.

<표 25> 민간단체 사업위탁 및 인력지원 현황(1999∼2003)

(단위: 백만원, 명)

구분	사업위탁1)			인력지원1)
	단체수	예산지원액	선발인원	단체수	지원인원
1999	177	10,637	5,364	1,901	14,823
2000	515	11,220	5,896	3,073	12,549
2001	132	5,092	2,455	1,756	9,908
2002	113	4,181	2,453	1,048	3,768
2003 1/4	10	186	79	174	322

주: 분기별 실적을 합한 것으로 1999∼2002년도의 연평균 실적을 구하기 위해서는 위의 수치에 1/4을 곱해야 함.

자료: 행정자치부 지방재정과 내부자료.

공공근로사업의 시행과 함께 지역사회에서 실업문제 해결을 위해 활동하던 많은 민간단체에서는 지역사회의 사회복지서비스 및 지역사회 서비스 수요를 개발하여 이를 지방자치단체로부터 위탁하여 수행하기 시작하였다. 민간단체 위탁사업의 규모는 2000년에 가장 커서 참여단체수가 연평균 129개 단체에 1,474명에 이르렀다. 이후에 이 규모는 2002년까지 점차 감소하였고, 2003년에는 급격히 감소하여 10개단체 79명에 불과하다.

그러나, 2001년 이후에 민간위탁 사업의 규모가 크게 감소한 것은 국민기초생활보장제도하의 자활사업이 시행되면서, 민간위탁 사업으로 시행되던 많은 사업이 자활근로사업으로 전환된 데서 비롯된 것으로 공공근로 사업에서의 실적 감소가 전체적인 차원에서의 지원규모의 감소를 의미하는 것은 아니다.

한편 직접 민간단체에 위탁해서 수행한 사업은 아니지만, 민간단체에 지원한 인력도 상당수에 이르고 있다. 전체 규모는 오히려 민간단체에 사업단위로 위탁한 경우보다 많아서 1999년에 연평균 3,706명에 이르고 있다. 이후 이 규모는 점차 감소하였고, 역시 2003년에는 급격히 축소되어 1/4분기에 322명에 불과하다.

1999년에 비해 2000년에 공공근로사업 예산이 절반 정도로 감소(실적기준으로는 2/3)했음에도 불구하고 2000년에 오히려 민간위탁 사업이 증가한 것은 공공근로사업이 시행되면서 실업자를 지원하는 민간단체의 자발적인 활동이 점차 활성화되고 있음을 보여주는 것이다.

2001년도부터 본격적으로 시행된 자활사업에서 민간위탁사업을 중심으로 수행된 업그레이드형 자활근로사업을 고려할 경우 공공근로사업에서의 민간위탁 사업 감소에도 불구하고 2001년도에도 민간단체에 의해 수행된 사회적 일자리 성격의 사업은 여전히 증가하였음을 알 수 있다. 업그레이드형 자활근로사업은 과거의 취로사업과 달리 중장기적으로 자활공동체로 전환하여 시장진입을 통한 경제적 자립을 목표로 하는 것이다. 다음의 <표 26>은 전체 자활근로사업 및 유형별 자활근로사업의 추진실적을 보여준다.

) 그러나, 민간단체에 대한 인력지원 형식의 자활사업은 실제로 감소한 것으로 판단된다.

<표 26> 자활근로 사업 추진 실적(2001∼2003)

(단위: 억원, 명)

연도	업그레이드형		취로형		계
	예산	인원	예산	인원	예산	인원
2001.12	293	7,071	1,088	37,330	1,377	44,401
2002.12	649	10,157	940	28,693	1,589	38,850
20003.3	150	11,303	139	26,480	289	37,783

주: 예산은 해당시점까지의 누계이고, 인원은 해당시점의 인원임.

자료: 보건복지부 자활지원과 내부자료.

<표 26>에 의하면 자활사업이 처음 본격적으로 시행된 2001년에 업그레이드형 자활근로사업 추진실적은 293억원으로, 51억원인 공공근로사업의 민간위탁 예산까지 합할 경우, 2000년도의 공공근로 민간위탁사업에 비해 3배 이상의 규모를 보이는 것으로 나타난다. 또한, 2002년도의 추진실적은 649억원으로서, 공공근로 민간위탁까지 고려한 규모와 비교할 때 전년도에 비해 약 2배로 증가하였다. 이와 함께 전체 자활근로사업에서 취로형의 규모는 점차 감소한다.

업그레이드형 자활근로사업이 빠르게 증가한 이유는 1999년도에 20개소에 불과하던, 자활후견기관이 2000년도 70개소, 2001년도 169개소, 2002년 192개소로 크게 증가하여, 자활지원사업에 참여하기 시작하였기 때문이다. 업그레이드형 자활근로사업은 자활공동체로의 전환을 목표로 해서 사업단을 구성하여 운영되는데, 저소득층 간병이나 집수리, 청소, 음식물·폐자원 재활용 등 사회적 서비스를 주로 제공하는 공익형과 식품제조 판매, 봉제 등의 시장형 사업으로 구분된다. 현재까지 추진된 현황을 보면, 2003년 3월말 현재 총 1,275개 사업단 가운데 공익형이 약 694여개, 시장형이 581개로서 공익형이 약간 많은 비중을 차지하고 있다(<표 27>).

<표 27> 업그레이드형 자활근로 추진현황(2003.3월말 현재)

(단위: 개, 명, 백만원)

위탁기관형태	사업형태	사업단수	참여인원	예산액	수익금(누계)1)
					적립액	사용액
자활후견기관	시장형	509	4,299	28,208	3,183	645
	공익형	424	4,092	18,666	860	88
기타기관	시장형	59	577	4,140	348	8
	공익형	165	1,160	6,090	101	7
지자체직접시행	시장형	13	145	575	4	1172)
	공익형	105	1,030	2,529	84	10
계		1,275	11,303	60,207	4,580	1,431

주: 1) 수익금 가운데 적립금은 해당사업단 사업 시작부터 현재시점까지 적립해 온 금액이며, 사용액은 매년도 초부터 현재시점까지 사용한 금액임.

2) 이 부분은 서울특별시에 해당되는 것으로 특별한 사업의 수익으로 투자가 이루어졌음을 의미.

자료: 보건복지부 자활지원과 내부자료.

그런데, 현실적으로 업그레이드형 자활근로사업의 경우 자활공동체로의 발전과 이를 통한 자립을 목표로 함에도 불구하고, 이를 현실화하는 데는 많은 어려움이 따르는 것으로 판단된다. 우선 현재의 자활근로사업단의 수익구조만 보더라도 현재까지 적립된 수익금이 자활근로사업단별로 평균 360만원에 불과할 정도로 소액에 불과하다. 또한 인건비로 투입된 예산에 비해 전체 수익금이 매우 낮은 수준이다. 이는 적립금이 개별 자활근로사업단 출범이후 현재까지의 누적액이라는 점을 고려할 때 수익창출가능성이 단순히 위의 <표 27>의 수치를 그대로 비교한 것보다 더 문제가 있음을 보여주는 것이다.

이러한 현상이 나타나게 된 데에는 몇 가지 근본적인 한계가 있기 때문이다. 우선, 공익형 업그레이드 자활근로사업의 경우 시장에서의 수익을 목적으로 하는 것이 아니라, 공익적인 사회적 서비스의 제공을 내용으로 하는 경우가 많기 때문에 자체적으로 수입이 발생할 여지가 크지 않은 경우가 많다. 이러한 사업의 경우 장기적인 자립의 가능성은 해당서비스에 대한 국가의 공적인 지원제도가 제도화되는가에 달려 있게 된다.

두 번째로 큰 문제는 자활근로사업 참여자의 노동능력이 매우 낮다는 점이다. 2003년 3월말 현재 기초생활보장제도 수급자의 유형별 분포를 보면, 근로능력이 있는 수급자 30만 6천여명 가운데 취업자와 조건부과 제외자, 조건제시유예자를 제외한 조건부 수급자는 3만 6천여명에 불과하다. 이는 민간노동시장에 진입하여 소득을 얻을 수 있는 능력이 조금이라도 있는 집단은 우선 취업을 하고, 이보다 능력이 낮은 집단들이 주로 조건부 수급자로서 자활근로사업에 참여할 가능성이 높다는 점을 시사해 준다.

이러한 조건을 고려해 볼 때 자활근로사업을 통해서 자활공동체로 발전하고, 더 나아가서 경제적 자립으로 이어지기에는 어려움이 많을 것으로 예상된다. 이러한 비관적인 전망은 현재 구성되어 있는 자활공동체의 현황을 통해서도 뒷받침된다. <표 28>는 현재 구성되어 활동하고 있는 자활공동체와 관련된 주요 지표들을 보여준다.

우선 2003년 3월말 현재 구성되어 있는 자활공동체수는 요건을 부분적으로 충족하지 못한 경우를 포함해서 174개에 불과하다. 이들 가운데 지방자치단체로부터 자활공동체로 인정을 받은 경우는 85개로서 약 절반에 불과하다. 또한 참여인원은 전국적으로 1,391명이다. 자활근로사업단에 비해서는 조금 낫다고 하더라도 자활공동체의 경우에도 아직 경제적으로 자립하기에는 많은 어려움을 갖고 있다는 것이 <표 29>에서 단적으로 드러난다.

<표 28> 자활공동체 추진현황

(단위: 개, 명, 천원)

구분		공동 체수	인정공 동체수	참여 인원	자본금	참여자 수익금		인건비 지원
						인원	평균액	인원	총액
2002.12	자활공동체	136	61	1,056	836,762	1,4353)	626	114	511,535
	기타공동체1)	65	-	534	-	-	-	-	-
2003.3	공동체2)	174	85	1,391	1,051,325	804	660	353	222,944

주: 1) 공동체 요건을 충족하지 못하지만 공동체로 추진중인 사업. 공동체수와 인원 이외의 자료는 포함되지 원자료에 포함되지 않았음.

2) 자활공동체와 기타공동체를 합한 수치만 원자료에 제시됨.

3) 인원이 참여인원보다 많은 이유는 특정 지자체 자료상의 문제 때문임..

자료: 보건복지부 자활지원과 내부자료.

<표 28>에 의하면 공동체당 자본금 규모는 600만원을 약간 넘는 수준으로서 매우 소액에 불과하고 평균적인 소득도 월 60만원을 겨우 넘는데 불과하다. 여기에 자활근로를 통한 인건비 지원도 이루어지고 있다는 점을 고려한다면, 대다수 자활공동체가 아직 경제적으로 자립할 단계에 이르고 있지 못하다는 점을 알 수 있다.

더 나아가 <표 28>에는 제시되어 있지 않지만, 전체 참여인원 1,391명 가운데 조건부 수급자는 421명으로 약 1/3에도 미치지 못하고, 자활특례자나 차상위계층, 일반인이 오히려 절반 이상을 차지하고 있다. 차상위계층이나 일반인의 경우 조건부 수급자보다 근로능력이 조금이라도 더 나을 가능성이 높다는 점을 고려할 경우 자활공동체는 자활근로사업단에 비해 더 나은 인적 구성을 갖추고 있다고 볼 수 있다.

위와 같이 현재까지 진행된 공공근로사업이나 자활지원 사업의 실적에 비추어 볼 때 노동시장에서의 취약계층을 대상으로 한 일자리 창출을 중장기적인 사회적 일자리 창출 정책의 중심에 놓는 것은 사회적 일자리의 발전가능성을 매우 제약할 가능성이 높다는 점을 알 수 있다.

) 물론 노동시장에서의 취약계층을 대상으로 한 단기적 일자리 창출사업은 근로기회의 제공을 통해서 노동시장에 지속적으로 참여시킨다는 점에서 다른 차원에서 의미를 갖는 정책이다.

3. 참여정부의 사회적 일자리 창출 정책 방향 평가

참여정부가 출범한지 100여일이 지났기 때문에 현재 시점에서 참여정부의 사회적 일자리 창출 정책을 평가하는 것은 실제 추진된 정책에 대한 평가라기보다는 정책의 추진방향에 대한 평가로서의 성격을 갖는다. 우선 참여정부는 출범하기 이전인 대통령직 인수위원회에서 □여성·노인 등을 위한 사회적 일자리 창출□을 참여정부의 국정과제의 하나로 설정하였다. 그 내용을 요약하면 다음과 같다.

·  보건·복지·환경·교육 등의 분야에서 사회적으로 유용한 일자리를 정부가 창출함으로써 노동시장 진입이 곤란한 계층들에게 일할 수 있는 일자리를 제공하고, 국민의 삶의 질을 향상.

·  자활지원사업의 참여대상과 범위를 확대하고, 사회복지관, 비영리민간단체, 종교기관, 기업, 노동조합 등이 사회적 일자리 운영에 참여하도록 함으로써 운영비용을 절감하고 지역사회와 연계된 일자리 창출.

·  고령화 사회와 가족구조 변화에 부응하여, 매년 5∼10만개의 공익적 일자리 창출.

위로부터 참여정부에서 설정한 사회적 일자리 창출정책의 기본방향은 주로 노동시장 진입이 취약한 계층에게 사회적으로 유용한 서비스 분야에서의 일자리를 제공하는 것으로 요약될 수 있다. 그런데 이러한 정책방향은 기본적으로 사회적 일자리 창출의 정책적인 무게중심을 □취약계층을 대상으로 한 일자리 창출□에 놓고 있는 것으로 판단된다. 취약계층의 노동시장 통합을 강조하는 현재의 정책방향은 새로운 정부의 정책이 공공근로사업으로부터 비롯된 과거로부터의 정책의 연장선상에서 접근하고 있다는 점을 보여준다.

취약계층을 대상으로 한 일자리 창출이라는 목표는 사회적 일자리 창출 정책의 일반적인 목표라기보다는 그 가운데 한 부분을 차지하는 것이다. 오히려 중장기적으로 볼 때 사회적 일자리 창출 정책의 기본방향은 □사회적 기업□을 통한 사회적 서비스 분야에서의 일자리 창출이라는 정책의 고유한 목표에 두어져야 할 것이다. 나라별로 사회적 일자리 창출 정책은 나름대로의 특성을 가질 수 있으나, 두 가지 정책방향은 때때로 잘 조화되기보다는 상충될 가능성도 안고 있다(Borzaga et al., 1999).

현재 한국에서도 제2절에서 이미 지적한 것처럼 자활근로를 통한 저소득층 간병사업 등 사회복지 서비스 제공사업의 경우 근로능력이 취약한 계층이 사업에 참여함으로써, 서비스의 질 차원에서 문제를 안고 있다는 점이 한계의 하나로 제기되고 있다. 따라서 정책의 기본방향은 사회적으로 필요한 사회적 서비스 분야에서 사회적 기업을 통해 □정상적인□ 일자리를 창출하는 것으로 설정하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

정책의 기본방향을 이어 받아서 각 정부부처에서는 대통령에 대한 업무보고를 통해서 사회적 일자리 창출에 관한 각 부처의 정책의 추진방향을 제시하였다. 부처별로 제시된 정책을 요약한 것이 다음의 <표 29>이다.

각 정부부처에서 제시한 사회적 일자리 창출 관련 사업의 경우에도 노동시장에 참여하지 못하고 있는 취약계층의 노동시장 통합에 초점을 맞추고 있음을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 이전보다 진일보한 내용도 있는데, 노동부에서 단기일자리 창출정책인 공공근로사업을 지속적인 일자리로 전환하는 것을 방향으로 제시하고 있다는 점이다. 이외에도 보건복지부에서 제시하고 있는 고령자 및 장애인을 대상으로 일자리 창출 정책도 새로운 사업으로서 이전에 비해 진일보한 것으로 판단된다.

공급측면 뿐만 아니라 수요측면에서 중장기적으로 사회적 서비스의 수요를 크게 확충할 수 있는 사업들이 제시되고 있다는 점도 주목된다. 대표적인 정책이 보육료에 대한 국가의 지원을 크게 확대하는 정책과 공적노인요양보장제도의 도입이다. 이 둘은 사회복지서비스에서 가장 중요한 위치를 차지하는 것이다. 이들 사회복지 서비스에 대한 공적인 지원의 확대는 사회복지서비스 수요의 확대정책일 뿐만 아니라 여성의 경제활동 참여의 전제 조건이 된다는 점에서 경제전체의 인적자원 활용도를 높일 수 있는 정책이다.

<표 29> 정부부처의 사회적 일자리 관련 정책방향

부처	정책방향
노동부	- 여성·중고령자의 고용확대를 위해 복지·환경·문화 등의 분야에서 사회적 일자리를 매년 5∼10만개 창출. ·공공근로사업을 지속적인 일자리로 전환 추진. ·노동부·복지부·행자부·기획예산처 등 관련부처 협의체를 구성해서 추진. - 취약계층 고용촉진정책 ·저소득층 자영업 창업지원·직업적응훈련 확대로 자활지원
보건복지부	- 공적노인요양보장제도 도입추진: 2007년 시행을 목표로 기획단이 보건복지부 산하에 2003.3.17 출범 - 자활대상자에게 포괄적인 서비스를 제공하는 □자활인큐베이터□ 설치 - 노인을 위한 사회적 일자리 창출을 위해 □노인인력운영센터□를 설립·하고 2007년까지 일자리 30만개를 개발 - 보육료 국가지원을 50%까지 확대하고, 장애아와 만5세 아동에 대한 무상보육 실시. 지원대상을 □03년 21만명에서 □08년 104만명으로 확대. - □장애인 다수고용사업장□을 집중 육성하고, 장애인 생산품목 개발 지원 및 정부 우선구매 확대.
여성 부	- 보육업무의 여성부로의 이관 ·기획단을 두어 추진
교육 인적 자원 부	- □국가 인력수급 중장기 계획□ 수립·추진. - 여성 및 취약계층의 인적자원 활용 촉진을 위해 여성의 경제활동참여를 제고하기 위한 범부처 대책을 추진. - 중고령자의 직업능력 개발을 위한 대학 성인학습과정을 설치하고 학업중단 청소년에 대한 대안 교육과정 설치를 확대.

자료: 각 정부부처 업무보고 자료.

한가지 우려되는 것은 사회적 일자리 창출 관련 정책이 여러 부처, 특히 노동부와 보건복지부에서 경합적으로 추진되고 있다는 점이다. 노동부는 고용정책을 담당하는 부처이고, 보건복지부는 사회복지서비스를 담당하는 부처라는 점에서 모두 직접 관련성을 갖고 있으나, 문제는 사업 특성에서의 차이가 아니라, 동일한 대상자에 대해 유사한 성격의 사업을 양부처가 모두 갖고 있다는 점이다. 취업이 어려운 취약계층으로 흔히 제시되는 것이 고령자와 장애인, 여성인데, 두 부처 모두 이들 대상으로 한 정책을 동시에 추진하고 있다.

4. 사회적 일자리 창출 정책의 추진방안

중장기적인 전략을 새로 수립해야 할 현재 시점에서 사회적 일자리 창출정책의 기본적인 추진방향은 지금까지 수행된 정책의 관성에서 벗어나, 저소득 취약계층에 대한 대책이 아니라 사회적 서비스 영역에서 사회적 기업을 중심으로 한 정상적인 일자리 창출정책으로 설정될 필요가 있다. 또한, 한국의 경우 사회복지 서비스나 지역사회 서비스 등 사회적 서비스가 지금까지 별로 발전되지 않았기 때문에  장기적인 인구 및 사회구조 변동에 따른 사회적 서비스의 발전방향을 재정립하고, 이러한 맥락하에서 중장기적으로 그 일부분을 사회적 일자리가 담당할 수 있도록 하는 방향으로 제도의 주춧돌을 놓는데 초점을 맞출 필요가 있다. 여기에서는 이를 위한 정책의 기본방향들은 다음과 같이 설정하고자 한다.

첫 번째는 중장기적인 사회구조의 변동에 따른 사회적 서비스의 발전 및 그에 따른 전체 한국 복지국가 체계의 발전방향과 연계하는 것이다. 두 번째는 사회적 기업의 육성을 통해서 □괜찮은□(decent) 일자리로서의 사회적 일자리 창출로 정책의 기본방향을 재정립하는 것이다. 세 번째는 전체 사회복지 및 고용서비스 전달체계의 효율화와 연계해서 사회적 서비스와 고용서비스의 원스톱 전달체계를 구축하는 것이다. 네 번째는 전체 고용정책과 사회적 일자리 창출 정책의 적합성을 제고하는 것이다. 이들 각각을 자세히 살펴보자.

가. 사회구조의 변동을 고려한 정책 추진

첫 번째는 중장기적인 사회구조의 변동에 따른 사회적 서비스의 발전 및 그에 따른 전체 한국 복지국가 체계의 발전방향과 연계하는 것이다. 무엇보다도 급속한 고령화의 진전에 대한 대응 방안 및 사회보장제도의 사각지대 해소와 내실화 방안, 이를 뒷받침하는 노동시장 정책 등을 정합적으로 추진할 수 있는 체계를 구축하고, 이에 기반해서 사회적 일자리 창출전략을 추진할 필요가 있다.

현재 한국의 경우 고령화가 빠르게 진행되어 총인구 대비 65세 이상 인구비율이 2001년에 7%를 넘어서 □고령화 사회□로 진입하였으며, 2019년에는 14%를 넘어서 □고령사회□로 진입할 것으로 예상된다. 고령화의 진전은 보건 및 사회복지서비스의 급격한 수요 증대로 이어지며, 이를 충족하기 위한 인력의 공급은 여성의 경제활동 참여율 증대 및 이를 뒷받침하는 사회복지서비스 공급에 크게 의존한다. <표 31>은 주요국의 고령인구 비중과 보건및사회복지서비스 산업 취업자 비중을 비교한 것이다.

<표 30> 주요국의 65세 이상 인구 비중(A), 보건및사회복지서비스 산업 취업자 비중(전체 B, 여자 C, 남자 D)

(단위: %)

	미국	영국	스웨덴	덴마크	독일	한국
A (2000)	12.4	15.7	17.4	15.1	15.9	7.2
B (2001)	8.7(1997)	11.1	18.4	17.4	10.3	2.0
C (2001)	-	19.7	33.3	32.0	17.6	3.3
D (2001)	-	4.1	4.6	4.8	4.6	1.0

자료: ILO, Yearbook of Labor Statistics, 2002. 미국의 B는 같은 자료 1999년도.

<표 27>로부터 외국과 비교해 볼 때 현재의 고령화 수준에서도 보건및사회복지서비스 취업자의 비중이 매우 낮고, 앞으로 고령화가 더 빠르게 진행될 경우 이와 관련된 일자리가 크게 증가해야 할 필요가 있음을 알 수 있다. 또한, 이 분야에서 생겨날 일자리의 대부분은 여성들이 참여하는 일자리가 될 것이라는 점도 보여준다. 또한, 고령화에 대비한 사회복지서비스 및 지역사회서비스 일자리 일자리를 통한 여성, 장애인, 노인의 경제활동 참여 증대는 고령화에 따른 국가의 복지부담 증가(특히, 이전지출 증가)를 상쇄할 수 있는 □생산적□인 인력정책이다.

이를 위해서 사회적 일자리에 적합한 사회적 서비스의 새로운 영역을 지속적으로 발굴해 나가는 것이다. 사회복지서비스는 고령화를 비롯한 인구구조와 가족구조의 변동에 따라 불가피하게 팽창해야 하지만 정부의 역할에 따라서 그 규모는 달라질 수 있다. 또한 지역사회서비스 수요의 경우 지금까지 제대로 드러나지 않은 경우가 많다는 점에서, 일선지방자체단체와의 협력을 통해서 새로운 지역사회서비스를 발굴해 나가는 것이 필요할 것이다.

나. 사회적 기업을 통한 일자리 창출

중장기적인 사회적 일자리 창출정책의 초점을 취약계층에 대한 직접 지원으로부터 사회적 기업의 육성을 통해서 □괜찮은□(decent) 일자리로서의 사회적 일자리 창출로 바꾸어나갈 필요가 있다. 물론 취약계층에 대한 직접 지원정책은 자활대상자 등을 중심으로는 일정규모 유지될 필요가 있지만, 이 경우에도 이러한 지원정책은 민간부문 일자리나 정상적인 사회적 일자리로의 전환을 목표로 한 단기적인 경과적 일자리(transitional job) 창출정책으로서 위상을 정립할 필요가 있다.

<표 30>에서 부분적인 근거를 제시했듯이 앞으로 크게 증가할 것으로 예상되는 사회복지서비스 및 지역사회서비스 일자리에서 □사회적□ 일자리가 차지하는 비중은 사회적 기업의 필요성에 대한 사회적 합의와 사회적 기업이 가질 수 있는 경쟁우위, 사회적 서비스의 공급방식을 둘러싼 국가의 선택, 사회적 기업에 대한 다양한 지원 정책에 상당부분 의존하게 된다.

지역사회에 밀착된 사회적 기업은 비대칭적 정보하에서 공공부문 및 민간기업에 비해 사회적 자본(social capital)에 근거한 □잠재적□ 경쟁우위를 지닐 수 있다. 그러나 사회적 기업이 □잠재적□ 경쟁우위를 현실화시키는 데 실패할 경우 사회적 일자리의 질은 낮아지고 사회적 서비스 시장이 양극화될 우려가 있다. 따라서 □잠재적□ 경쟁우위를 현실화할 수 있는 행위주체의 자발적인 노력과 이에 대한 지원이 필요하다. 사회적 기업에 대한 지원정책을 통해  사회적 기업에 대한 지원정책은 법적인 지위 부여, □보호된 시장□의 형성 및 세제 지원 등 다양한 영역에서 이루어질 필요가 있다. 이러한 정책들은 매우 다양하지만 다음과 같은 것들이 중요할 것이다.

·  자활근로사업단 및 자활공동체 등 취약계층이 중심이 되는 새로운 사업형태 및 생산자 협동조합에 대해 적정한 법적인 지위를 부여하고, 공공부문에서 이를 지원할 수 있도록 관련 법령 정비

·  법적인 지위의 정비와 관련해서 사회적 기업의 유형, 영리성 인정 여부 및 인정시 수익금 배분 기준(특히 외부투자자금의 경우), 기부금의 지위, 서비스 생산자 및 소비자, 자원봉사자의 지위와 역할을 적절히 정비하는 것.

·  장기요양보장제도 등 잠재되어 있는 사회복지서비스 수요를 현실화할수 있는 공적인 제도의 도입과 저소득층에 대한 공공사회복지서비스·보육서비스 제공 및 이에 대한 비용 지원 확대

·  사회복지서비스 및 지역사회서비스 거래에 대한 세제 지원(수요자에 대한 소득공제 및 공급자에 대한 부가세 감면 등)

·  지자체를 비롯한 공공부문 사업의 우선위탁 활성화

·  창업지원 제도의 재정비 및 확충: 보건복지부의 기초생활보장기금 및 생업자금 융자, 근로복지공단의 창업자금 지원, 민간단체가 주축이 된 사회연대금고 등을 통한 재원확충 및 경영지원제도도 확충.

·  사회적 일자리 창출과 관련된 전국적·지역적 모범사례의 보급.

중장기적으로 정책의 초점을 사회적 서비스의 수요창출과 사회적 기업에 대한 지원으로 이동하더라도, 단기적으로는 공급측면에서 인건비 등의 비용을 지원하는 방식으로 출발하는 것이 불가피하다. 그러나, 기존의 공공근로나 자활근로와 유사한 지원방식으로 출발하더라도, 기초자치단체 단위로 배분하는 예산배분방식의 유연화를 통한 광역·전국단위 사업 지원, 지원대상자 선정방식의 유연화 및 대상자에 대한 사례관리 강화, 일정 수준 이상의 일자리의 질과 노동강도 유지, 직업훈련이나 창업지원 등 다른 지원프로그램과의 유기적 연계 등 지원방식을 혁신함으로써, 이전의 사업과는 분명한 차별화가 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.

이렇게 민간의 주체적인 역량을 중심으로 사회적 일자리를 창출해 나가기 위해서는 정부의 직·간접적인 지원 뿐만 아니라, 광범위한 사회적 자원이 효과적으로 결합될 필요가 있다. 특히, 지역사회에서 지식센터의 역할을 하는 대학, 자원봉사 및 재원측면에서 큰 기여를 할 수 있는 종교기관, 기업의 사회적 역할에 눈뜨기 시작한 기업을 통한 재원조달, 민간의 경영컨설팅전문가 등이 앞으로 중요한 역할을 수행할 수 있도록 해야 할 것이다. 이러한 민간의 광범위한 역량을 연계하는 데 있어서는 정부의 직접적인 개입보다는 새로 출범한 □(재)실업극복국민운동 함께일하는사회□나고실업시기에 지역차원에서 실업극복운동을 수행해 온 민간단체 등이 중요한 역할을 수행할 수 있도록 간접적으로 지원하는 방안이 바람직할 것이다.

다. 사회복지서비스와 고용서비스 전달체계의 연계 강화

공적인 전달체계 차원에서는 사회복지 및 고용서비스 전달체계의 효율화와 연계해서 사회적 서비스와 고용서비스가 밀접히 연계된 전달체계를 구축하는 것이 필요하다. 이를 위해서 중장기적으로 고용서비스와 사회복지(보건)서비스를 효율적으로 전달할 수 있도록 시군구 차원에서 원스톱서비스를 제공할 수 있는 전달체계의 도입을 추진할 필요가 있다.

) 한국과는 상황이 다르지만, 고용서비스와 복지 관련 급여를 연계하는 전달체계의 개편은 영국, 미국 등에서 이미 추진되고 있다. 영국의 경우 2001년에 교육고용부(Department for Education and Employment)에 속해 있던 고용청(Employment Service Agency)과 사회보장부(Department for Social Security)를 통합하여 고용연금부(Department for Work and Pensions)를 창설하였고, 고용서비스를 담당하던 Employment Agency와 사회보장급여를 담당하던 Benefit Agency 가운데 근로능력자에 대한 서비스 전달부문을 통합한 원스톱 전달체계로서 Jobcenter Plus를 도입하였다. 한편, 미국의 1998년에 Workforce Investment Act를 통해, 일반 대상자 뿐만 아니라, 공공부조 수급자에 고용서비스도 Onestop Career Center를 통해 통합적으로 전달하도록 하였다.

현재 보건복지부에서는 2004∼2005년에 전국 15개 지역(시군구)을 대상으로 사회복지사무소 시범사업을 준비하고 있다. 이와 관련해서 사회복지사무소 시범사업의 일부를 고용안정센터와 원스톱으로 운영하는 방안을 추진하는 것을 적극적으로 추진할 필요가 있다. 이러한 사회복지서비스전달체계와 고용서비스전달체계의 긴밀한 연계방안에 대한 시범사업의 결과를 모아서 장기적으로 효과적·효율적인 전달체계를 구축할 필요가 있다. 시범사업은 지역사회 차원에서의 사회복지서비스 및 지역사회서비스 수요의 발굴 및 전체적인 규모를 평가하는 데 있어서도 중요한 기초자료가 될 것이다. 시범사업에서 다루어져야 할 주요한 내용들로는 다음과 같은 것들을 들 수 있다.

·  사회복지서비스 수요 조사

·  지역사회서비스 수요 조사

·  고용서비스 수요 조사

·  서비스 공급 자원 조사 및 공공·민간단체 네트워크 구축

·  사회복지 서비스(노인·보육·장애인) 수요 DB 구축(기존 행정전산망 DB 자료의 정비) 및 공급자원 정보와의 연계 방안

·  고용·사회복지(보건)서비스의 원스톱 실시: 고용안정센터/사회복지(보건)서비스 관련 업무를 원스톱으로 통일해서 시행

·  자활대상자에 대한 생계비 지원·사회복지(보건)서비스·고용서비스 전달체계의 효율적인 연계 시스템 구축 방안 모색

더 나아가서 보건복지부와 노동부 뿐만 아니라 여성부, 각종 공단 및 지방자치단체로 나뉘어져 있는 각종 서비스 전달체계를 원스톱으로 통합하는 전달체계를 구축해야 할 것이다. 전달체계의 효율화를 뒷받침하기 위해서는 전국적인 사회복지(노인·보육·장애인)서비스 수급 DB구축를 구축하는 것이 필요하다. 일차적으로는 기존 행정전산망 DB자료를 정비하고, 중장기적으로 전달체계의 효율화를 뒷받침할 수 있는 통합적인 정보 관리시스템을 구축하는 것으로부터 출발할 수 있을 것이다.

라. 고용정책으로서의 사회적 일자리 창출 정책방향 정립

네 번째는 전체 고용정책과 사회적 일자리 창출 정책의 적합성을 제고하는 것이다. 사회적 일자리 창출정책은 노동시장 정책 차원에서는 일자리 창출 전략이다. 특히 인건비 등을 직접 지원하는 정책은 직업훈련과 같은 공급측면의 정책이나 취업알선과 같이 노동시장의 수요·공급을 연계하는 정책과 달리 직접 일자리를 창출하는 노동시장 수요측면의 정책수단으로서의 의미를 갖는다. 따라서, 이러한 수단을 적절히 사용할 경우 전체 고용정책의 성과를 상당히 높일 수 있을 것이다.

한편, 현재 각 부처에서 추진하고 있는 여러 정책 가운데 사회적 서비스 수요의 확대라는 차원에서 일자리 창출 정책과 밀접한 관계가 있는 정책들이 있다. 노동부에서는 각 부처의 정책이 직접적인 고용정책의 영역에 포함되는 것은 아니라고 할지라도 각 정책이 어느 정도 사회적 일자리 창출이라는 성격을 가질 수 있도록 적절히 개입·조정하려는 노력을 기울여야 할 것이다.

사회적 일자리 창출 정책이 효과적으로 수행하기 위해서는 중장기적으로는 사회구조의 변동에 대응한 사회복지 서비스 수요 및 인력수급 전망과 인력양성 정책과 긴밀히 연계하여 사회적 일자리 창출정책을 추진해 나가야 할 것이다. 앞의 <표 29>에서 지적한 대로 고령화를 비롯한 사회구조의 변동에 대응해서 산업구조 및 취업구조도 빠르게 바뀌는 것이 불가피해지고 있다. 이러한 취업구조의 변동이 원활이 이루어질 수 있도록 새로운 인력을 양성하거나, 전직이 원활히 이루어질 수 있도록 하는 것이 향후 일정 기간 동안 고용정책의 가장 중요한 영역 가운데 하나가 될 것이다.

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