이 과제는 2007년 노동부의 학술연구용역사업의 일환으로 연구되었음.

장기실업자에 대한 실업급여 지급 및 재취업촉진 방안

2007. 10.

연구기관 : 한국노동연구원

노 동 부

제 출 문

노동부 장관 귀하

본 보고서를 노동부 수탁연구과제 □장기실업자에 대한 실업급여 지급 및 재취업촉진 방안□에 대한 최종보고서로 제출합니다.

2007. 10.

한국노동연구원

원장  최  영  기

	연 구 진
연구책임자 : 허재준(한국노동연구원 노동시장연구본부 본부장) 참여연구자 : 이병희(한국노동연구원 데이터센터 소장) 황덕순(한국노동연구원 연구위원) 김혜원(한국노동연구원 부연구위원) 장은숙(독일) 김명중(일본)

목  차

요 약	ⅰ

I. 서 론	1

II. 자발적 이직 장기구직자 구직급여제도 도입방안	4

1. 노동공급 측면에 주목해서 본 고용정책의 과제 네 가지	4

2. 장기구직자 구직급여지급제도 검토의 목적	6

3. 노동시장 여건 및 정책 환경	8

4. 제도설계에 필요한 요소 검토	13

5. 제도도입의 의의	18

6. 자발적 이직 실업자의 특성 및 6개월간의 경제활동 상태변화로부터 도출한

구직급여 수급대상자 비율	19

7. 수급자 규모 및 소요재정 추정	27

Ⅲ. 외국의 자발적 이직자 제재제도 연구	32

1. 일 본	32

2. 독일	45

3. 영국	64

4. 덴마크	75

5. 외국제도 종합비교	81

Ⅳ. 요약 및 결론	95

참 고 문 헌	97

부록1: 수급자 규모를 추정하기 위한 자료 구성	100

부록2: 자발적 이직 실업자의 12개월간 경제활동상태 변화	102

부록3: 구직의무와 지급유예기간 충족시 실제 급여개시 시점	104

부록4: 일본의 고용보험제도 참고사항	105

표 차 례

<표 Ⅱ-1> 피보험자수, 적용대상근로자수, 가입률 추이	5

<표 Ⅱ-2> 스톡과 플로우 개념을 이용해 살펴 본 실업급여 수혜자 비율 추이	7

<표 Ⅱ-3> 비경제활동 사유를 고려한 노동력 상태 추이	8

<표 Ⅱ-4> 성별․연령계층별․학력별 취업준비․유휴비경제활동인구 구성	9

<표 Ⅱ-5> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직자의 6개월 후 노동력 상태	10

<표 Ⅱ-6> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직자의 평균임금	11

<표 Ⅱ-7> 남성 중장년층(30-54세) 유휴 비경제활동인구의 6개월간 이동(2006)	12

<표 Ⅱ-8> 실직자 중 6개월 이상 근속자 비중	20

<표 Ⅱ-9> 6개월 이상 근속한 실직자의 이직사유별 분포	20

<표 Ⅱ-10> 6개월 이상 근속한 실직자의 실직 전 임금 수준	21

<표 Ⅱ-11> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직자의 특성	22

<표 Ⅱ-12> 6개월 이상 근속한 실직자의 실직후 6개월간 경제활동상태	23

<표 Ⅱ-13> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 자발적 실직자의 실직 후

6개월간 경제활동상태	24

<표 Ⅱ-14> 6개월 이상 근속한 실직자의 6개월간 취업경험 유무 및 구직월수	25

<표 Ⅱ-15> 6개월 이상 근속한 실직자의 실직 후 6개월간 경제활동상태	26

<표 Ⅱ-16> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직 저임금근로자의 6개월간

취업경험 유무 및 구직월수	26

<표 Ⅱ-17> 고용보험 가입자 중 이직사유별 현황 및 자격인정자	27

<표 Ⅱ-18> 임금근로자의 노동 이동 (2006, 월평균)	28

<표 Ⅱ-19> 정책 조합에 따른 대상 규모 및 소요 재정 추계액	30

<표 Ⅲ-1> 이직사유에 의한 구분 실시 이후

- 일반이직자(정년퇴직자 및 자발적 이직자)	33

<표 Ⅲ-2> 이직사유에 의한 구분 실시 이후 - 도산 및 해고 등에 의해 재취직의

준비를 할 시간적 여유가 없이 이직한 자(비자발적 이직자)	34

<표 Ⅲ-3> 이직사유에 의한 구분 실시 이후 -장애인 등의 취직곤란자	34

<표 Ⅲ-4> 2001년 4월 1일 이전의 일괄적인 소정급여일수	34

<표 Ⅲ-5> 조기재취직수당의 계산방법	41

<표 Ⅲ-6> 이직사유별 지급기산시기의 차이	44

<표 Ⅲ-7> 실업급여 수급기간	47

<표 Ⅲ-8> 자발적 이직과 본인의 과실로 인해 해고됨으로써 실업급여수급에 제재를

받은 실업급여 수급자 수의 추이와 전체 수급자 중에 차지하는 비율	57

<표 Ⅲ-9> 제재유형 및 사유별 제재의뢰건수 및 결정내용(2000.4～2007.1)	72

<표 Ⅲ-10> 구직자수당 급여 제재건수(1996～2002) 추이	73

<표 Ⅲ-11> 실업보험제도의 수입과 지출 (2005년도)	76

<표 Ⅲ-12> 각국의 자발적 이직자에 대한 제재기간	83

<표 Ⅲ-13> 각국의 제개기간 엄격성의 변화 비교	85

<표 Ⅲ-14> 주요국의 자발적 이직자 및 과실로 인한 해고에 대한 제재비율

(1997, 또는 1998년)	93

그 림 차 례

[그림 Ⅰ-1] 우리나라의 현행 고용안전망	1

[그림 Ⅰ-2] 적극적 노동시장 정책 정비구도	2

[그림 Ⅲ-1] 실업자의 구직이유별 동향	32

[그림 Ⅲ-2] 실업급여의 기본수당 지급(급부제한이 없는 경우)	36

[그림 Ⅲ-3] 실업급여의 기본수당 지급(급부제한이 있는 경우,자발적이직 등을 포함하여)	37

[그림 Ⅲ-4] 실업 인정에 필요한 구직활동 회수(급부제한이 없는 경우)	38

[그림 Ⅲ-5] 실업 인정에 필요한 구직활동 회수

(급부제한이 있는 경우, 자발적이직 등을 포함하여)	38

[그림 Ⅲ-6] 조기재취직수당의 조건 – 급부제한이 있는 경우(자발적 이직을 포함하여)	39

[그림 Ⅲ-7] 조기재취직수당의 조건 – 급부제한이 있는 경우(자발적 이직을 포함하여)	40

[그림 Ⅲ-8] 조기재취직수당의 결정 사례	42

요 약

1. 노동시장 여건 및 정책 환경

□ 2007년 1/4분기를 기준으로 살펴보면 유휴 비경제활동인구는 전체 비경제활동인구의 9.7%, 취업준비 비경제활동인구는 3.5%에 이름(<표 1>).

ㅇ 취업준비 비경제활동인구는 청년층이 78.6%를 점하고 있으며 그 중 대졸이상이 45.3%를 차지하고 있음.

ㅇ 특별한 활동 없이 그냥 쉰다고 응답한 유휴 비경제활동인구는 남성이 80.9%, 학력별로는 고졸이하가 80.7%로서 저학력자의 비중이 높음(<표 2>).

- 특히 핵심노동계층인 남성 30-54세와 55-64세의 고령층이 53.7%를 차지함.

<표 1> 비경제활동 사유를 고려한 노동력 상태 추이

(단위 : 천명, %)

	2003		2004		2005		2006		2006 1/4		2007 1/4
취업자	22,139		22,557		22,856		23,151		22,577		22,841
실업자	818		860		887		827		915		851
비경활	14,383	(100.0)	14,300	(100.0)	14,557	(100.0)	14,784	(100.0)	15,101	(100.0)	15,305	(100.0)
육아가사	6,658	(46.3)	6,723	(47.0)	6,726	(46.2)	6,773	(45.8)	6,989	(46.3)	7,053	(46.1)
통학	3,908	(27.2)	3,742	(26.2)	3,736	(25.7)	3,904	(26.4)	3,770	(25.0)	3,968	(25.9)
취업준비	345	(2.4)	383	(2.7)	456	(3.1)	525	(3.6)	492	(3.3)	530	(3.5)
유휴	907	(6.3)	1,033	(7.2)	1,238	(8.5)	1,277	(8.6)	1,461	(9.7)	1,484	(9.7)
기타	2,566	(17.8)	2,419	(16.9)	2,400	(16.5)	2,304	(15.6)	2,389	(15.8)	2,270	(14.8)

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

<표 2> 성별․연령계층별․학력별 취업준비․유휴비경제활동인구 구성

(단위 : 천명, %)

		취업준비				유휴
		2003		2006		2003		2006
남	15-29	137	(39.8)	213	(40.6)	142	(15.7)	152	(11.9)
	30-54	53	(15.3)	79	(15.0)	289	(31.9)	353	(27.6)
	55-64	3	(0.7)	2	(0.3)	225	(24.8)	333	(26.1)
	65+	0	(0.0)	0	(0.0)	90	(9.9)	195	(15.3)
	소계	193	(55.8)	294	(56.0)	746	(82.3)	1,033	(80.9)
여	15-29	130	(37.8)	200	(38.0)	82	(9.1)	106	(8.3)
	30-54	22	(6.3)	31	(5.8)	48	(5.3)	68	(5.3)
	55-64	0	(0.1)	1	(0.1)	16	(1.7)	31	(2.4)
	65+	0	(0.0)	0	(0.0)	15	(1.6)	40	(3.1)
	소계	152	(44.2)	231	(44.0)	161	(17.7)	245	(19.1)
고졸 이하	15-29	122	(35.5)	150	(28.5)	181	(19.9)	195	(15.3)
	30-54	27	(7.8)	32	(6.2)	270	(29.7)	328	(25.7)
	55-64	2	(0.6)	2	(0.3)	204	(22.5)	307	(24.1)
	65+	0	(0.0)	0	(0.0)	92	(10.2)	200	(15.7)
	소계	151	(43.9)	184	(35.1)	747	(82.3)	1,031	(80.7)
전문 대졸	15-29	47	(13.6)	87	(16.6)	25	(2.7)	40	(3.2)
	30-54	8	(2.4)	16	(3.0)	19	(2.1)	26	(2.1)
	55-64	0	(0.1)	0	(0.0)	2	(0.3)	4	(0.3)
	65+	0	(0.0)	0	(0.0)	1	(0.1)	2	(0.2)
	소계	56	(16.1)	103	(19.7)	47	(5.2)	73	(5.7)
대졸 이상	15-29	98	(28.5)	176	(33.5)	19	(2.1)	23	(1.8)
	30-54	39	(11.4)	61	(11.6)	48	(5.3)	66	(5.2)
	55-64	1	(0.2)	1	(0.1)	34	(3.7)	52	(4.1)
	65+	0	(0.0)	0	(0.0)	12	(1.3)	33	(2.6)
	소계	138	(40.0)	238	(45.3)	113	(12.5)	174	(13.6)
전체		345	(100.0)	525	(100.0)	907	(100.0)	1,277	(100.0)

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

□ 이직 동기와 무관하게 장기실직자 고용지원 필요성이 존재하는 한편 제도 도입시 도덕적 해이 및 부정수급의 여지도 존재함(<표 3>).

ㅇ 실업자 비중도 12.1%에 이르러 비자발적 이직자의 경우와 큰 차이가 없음.

ㅇ 이직자들 중 6개월 이후의 상황을 보면 자발적 이직자는 비자발적 이직자에 비해 취업자 비중이 낮고 비경제활동인구의 비중이 높으며, 특히 육아, 취업준비, 유휴 비경제활동인구 비중이 높음 (제도가 도입되면 이들 중 상당수는 구직활동을 선언할 가능성이 있는 집단임).

ㅇ 엄격한 구직활동 심사와 더불어, 적극적 재취업 노력을 확인하기 위한 취업․훈련지시가 작동할 수 있는 적극적 노동시장 참여 활성화(activation) 장치 존재 여부가 관건임.

<표 3> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직자의 6개월 후 노동력 상태

(단위 : %)

		자발적	비자발적
취업	소계	50.5	62.7
	상용직	22.4	19.8
	임시직	21.4	29.9
	일용직	2.6	8.5
	고용주	0.5	0.6
	자영자	2.6	2.8
	가족종사자	1.0	1.1
실업		12.1	14.1
비경활	소계	37.4	23.2
	가사육아	18.0	10.7
	재학학업	1.8	1.1
	취업준비	5.7	2.3
	유휴	9.3	5.1
	기타	2.6	4.0

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

□ 비자발적 이직자의 경우에는 6개월간 취업 않고 구직활동만 하는 사람의 임금수준이 구직활동기간에 무관하게 평균임금수준보다 상대적으로 높은데 반하여, 자발적 이직자의 경우에는 구직활동을 3개월 이상 한 사람들의 실직 전 임금만이 평균임금수준에 비해 유의하게 높음(<표 4>).

ㅇ 이는 3개월 이상 적극적인 구직활동을 하는 자발적 이직자는 상대적으로 나은 일자리를 찾기 위해 직장탐색이 장기적임을 시사함.

- 이들은 생산성이 높은 일자리에 매칭되려는 유인이 강함을 알 수 있으며 적절한 activation program이 수반되면 장기적으로 경제의 생산성을 증가시키는 데 기여할 수 있음을 알 수 있음.

<표 4> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직자의 평균임금

(단위 : 만원)

		자발적	비자발적
전체		124.6	135.7
6개월간 취업경험 있음		126.1	127.6
6개월간 취업경험 없음	구직활동 3개월 미만	117.6	150.3
	구직활동 3개월 이상	141.4	157.6

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

□ 남성 중장년층 유휴비경제활동인구는 6개월 후에 비경제활동상태에 머무르는 비중이 53.9%에 이르고 있으며, 불안정한 일자리, 실직, 비경활을 반복할 가능성이 높은 집단임(<표 5>).

ㅇ 이들이 생계안정을 도모하면서 지속적으로 노동시장과 연계를 갖고 ‘비정규-비경활 함정’에서 탈출할 수 있도록 고용보험 적용 확대를 통해 고용지원서비스․능력개발 기회를 제공할 필요가 있음.

- 이들은 노동시장 진입 의지가 상대적으로 높은 반면 상대적으로 취업 애로를 겪고 고용보험 가입률을 낮추는 사각지대에 놓여 있을 가능성이 높음.

- 일용직(12.5%)과 임시직(9.6%), 자영업(9.1%) 등 불안정한 일자리 취업과 비경활을 반복적으로 경험할 가능성이 높음.

- 일부 30대 유휴비경제활동인구는 적절한 취업․훈련 명령제를 통해 보다 나은 일자리로 옮겨갈 수도 있을 것으로 판단됨.

<표 5> 남성 중장년층(30-54세) 유휴 비경제활동인구의 6개월간 이동(2006)

(단위 : %)

30-54세	T+1	T+2	T+3	T+4	T+5	T+6
취업	18.9	29.8	34.9	37.4	38.6	39.4
상용	1.6	2.9	3.6	4.2	4.8	5.0
임시	3.9	6.5	7.8	8.6	9.1	9.6
일용	8.0	11.7	12.7	13.0	12.8	12.5
고용주	0.5	1.1	1.7	2.0	2.0	2.0
자영자	4.3	6.5	8.0	8.5	8.9	9.1
무급가족	0.6	1.2	1.2	1.2	1.2	1.2
실업	5.1	7.1	7.5	7.9	7.1	6.6
비경활	76.0	63.1	57.5	54.7	54.3	53.9
육아가사	1.1	1.1	1.4	1.4	1.8	1.9
통학	3.0	3.6	4.1	4.6	5.3	6.1
취업준비	1.1	1.5	1.8	2.0	2.0	1.9
유휴	69.6	54.8	47.0	42.6	40.1	38.6
기타	2.5	3.9	4.6	5.0	5.1	5.1

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

2. 제도 설계에 필요한 요소 검토

제도 설계(지급유예기간, 유예방식, 소정급여일수) 및 제도 운영을 위해 결정해야 하는 요소들을 함께 검토함.

□ 지급유예기간의 길이 1

ㅇ 대안: 6개월 vs. 12개월

ㅇ 6개월 안(案)의 장단점

- (장점) 이직일로부터 1년 이내에 급여를 지급 받도록 되어 있는 현행 제도의 틀을 유지할 수 있고, 고용보험법내 타 사업(고용안정)의 ‘장기 구직자’ 기간과도 일치; 적절히 대상 집단의 크기를 제어해 가면 고용안정기능의 발전과 보호대상집단의 확대를 조절해 나갈 수 있음.

- (단점) 예측해 볼 수 있는 정책 효과에 비해 수급 가능 대상 확대에 따른 재정 부담이 큼; 실업급여 수급만을 목적으로 형식적으로 노동시장에 잔류하는 도덕적 해이 방지장치가 아직 마련되어 있지 못함.

ㅇ  12개월 안(案)의 장단점

- (장점) 제도 도입이 자발적 이직자에 미치는 파급효과의 불예측성과 이에 따른 소요 재원 규모 불가측성, 장기 실직요건에 따른 도덕적 해이 감소 가능.

- (단점) 수급 가능기간 등 현행 제도의 큰 틀 변경이 불가피; 정책대상 집단이 지나치게 적어 정책목적 불분명; 우리나라 노동시장 특성상 12개월 이상 구직자의 성격 규명이 현재로서는 어려워 형식적 정책으로 남아 정책 취지 형해화.

ㅇ 제도설계방안: 6개월 + Means test

- 도덕적 해이를 최소화할 수 있는 적극적 구직활동 유인제도, 실효성 있는 취업․훈련지시를 내릴 수 있는 고용안정능력이 확충될 때까지 ‘이직 전 임금수준’으로 수혜 대상을 한정하여 실시함.

- 취업․훈련지시를 강력히 연계하기 위한 노하우 및 능력배양 필요성을 제기하여 고용안정기관이 ‘적극적 노동시장 참여 활성화 체계(activation system)’를 발달시킬 계기로 삼고 실질적 정책실시 효과도 거둠.

□ 유예기간의 길이 2

○ 대안: 6개월 vs. 다른 대안적 기간

○ 제도설계방안: 제도 출범시 6개월로 하고 시행 후 평가를 거쳐 단축여부 결정

○ 외국사례: 3개월 내외 급여지급을 유예하거나(일본, 프랑스), 급여지급을 유예한 후 동기간만큼 급여지급을 단축하는 국가가 많음(독일 등).

ㅇ 독일은 1969년도에 고용촉진법을 제정한 후 1977년까지 4주간의 실업급여 지급 유예기간을 두고 유예기간이 지난 후에 그 기간만큼 지급기간을 연장했었으나, 1977년부터는 유예기간만큼 급여지급기간을 단축하는 방식으로 제도를 변경함.

- 독일은 자발적 이직자에 대해 유예기간만큼 급여를 단축할 뿐만 아니라 나머지 수급기간 에서 1/4기간만큼 급여지급기간을 다시 단축함.

- 예컨대 비자발적 이직이라면 6개월간 실업급여수급권을 가질 수 있었던 경우라면 자발적 이직자는 우선 12주간 실업급여를 받지 못하고, 나머지 실업급여수급기간인 14주(6개월 = 26주, 26주 - 12주 = 14주)에 대해서도 그 중의 1/4에 해당하는 3.5주 동안 실업급여를 지급하지 않음. 요컨대 자발적 이직자는 총 15.5주간 실업급여를 받지 못함.

- 또한 실업급여 중단기간이 그 이외의 다른 이유(예를 들어서, 구직활동 소홀, 제공된 일자리 거부 등등)로 인해 늘어나서 총 26주간 실업급여 지급이 중단된다면 실업급여수급권이 소멸됨.

□ 소정급여일수

○ 대안: 유지 vs. 단축

○ 제도설계방향: 소정급여일수를 2/3수준으로 단축하되 제도 시행 후 평가를 하여 연장 여부를 결정함.

○ 외국사례

- 독일: 12주간의 유예기간만큼 소정급여일수를 단축하고 다시 나머지 급여일수의 1/4을 단축함.

- 일본: 자발적 이직자에 대해서는 '01년 이후 소정급여일수를 단축함.

□ 급여수준

○ 대안: 유지 vs. 삭감

○ 제도설계방향: 소정급여일수를 줄이는 대신 급여수준은 유지함.

○ 외국사례

- 소정급여일수를 줄이면서 급여수준을 삭감하는 사례는 찾기 어려움.

- 호주의 경우 유예기간을 대신해서 급여를 삭감하는 경우 있음.

ㅇ 최저임금근로자에게는 전직임금의 90%를 지급하는 현행 구직급여제도를 유지하면서 저임금근로자에게만 장기구직자 급여를 지급한다면, 저임금근로자들이 취업해서 받을 수 있는 임금에 비해 구직급여 수준이 상대적으로 높아 근로유인이 현저히 낮을 것임.

- 따라서 저임금근로자에 한정하여 구직급여를 지급하려면 유인(誘因) 구조상 소정급여일수뿐만 아니라 급여도 줄이거나,

- 일률적으로 6개월 유예 후 2/3소정급여일수 동안 이직전 임금일액의 50%를 구직급여로 지급하되 최저임금근로자에게는 상한을 70% 수준으로 낮추는 방법 등을 강구해야 함.

□ 유예기간 기산점

○ 대안: 이직 다음날 vs. 수급자격 신청후

○ 제도설계방안: 이직 다음날

- 수급자격 신청 후로 할 경우 1년으로 설정하고 있는 실업급여 수급기간의 설정 여부 및 설정 방식을 바꾸어야 하는 문제 발생

○ 외국사례

- 영국, 프랑스: 이직 다음날

- 일본: 급여신청 후 대기기간이 종료된 다음날

□ 유예기간 동안의 노동시장 참여

○ 대안: 노동시장 참여 요건 부과 vs. 부과하지 않음

○ 제도설계방안: 유예기간 중 월 1회, 총 3회 이상의 실업인정 요건을 부과함

- 이직 다음날로 유예기간이 시작되므로 성실한 구직자를 중심으로 보호하기 위해 일정한 요건 부과.

- 이 경우 수급 신청후 최소 3개월간의 구직활동기간을 전체 6개월의 유예기간과 병행하므로 실제 유예기간은 6개월 이상이 될 수 있음 (부록의 그림 A1, 그림 A2 참조).

○ 외국사례

- 프랑스: 유예기간 동안의 구직활동에 대한 평가를 거쳐서 구직노력이 인정될 경우에 급여를 지급하며 구직노력은 구직등록과 재취업 및 자격취득을 위한 노력을 포함해서 평가함.

- 일본: 수급자격 신청 후 첫 실업인정일까지 1회, 제재기간 이후 첫 실업인정일까지 총3회의 구직활동을 요구함.

- 영국: 특별한 구직활동 요건을 부과하지 않음.

□ 유예기간 중의 단기 취업

○ 대안: 유예기간에 포함 vs. 제외

○ 제도설계방안: 단기취업기간도 유예기간이 경과하는 것으로 간주하고, 기간 중 구직노력을 수행한 것으로 보아서 실업인정 면제

○ 외국사례

- 영국: 유예기간에 포함

- 일본: 자발적 이직 후 2개월 이상 단기간 재취업한 경우는 유예기간을 1개월로 설정하고 유예기간 중 재취업한 경우에는 취업수당 및 조기취업지원금 지급함.

- 프랑스: 단기간 재취업하고 계약기간 종료로 실직한 경우 구직노력과 취업의지가 충분하다고 판단되면 유예기간에 포함하고 그렇지 않으면 재취업후 실직한 시기부터 유예기간을 다시 시작함.

□ 유예기간 중의 안정적 일자리로의 재취업과 조기재취직 수당

○ 대안: 재취직수당 지급 vs. 미지급

○ 제도설계방향: 수급자격 신청후 재취업시에는 조기재취직수당을 지급함.

- 단, 비자발적 이직자와 급여수준의 형평성에 문제가 발생하지 않도록 수급수준을 조정하고, 부정수급 억제장치를 마련함.

․ 수급자격 신청 전에 취업이 예정되어 있는 경우는 제외하고 수급자격 인정신청 후 1개월 이내에는 공공직업안정기관에 의한 취업만 인정함.

․ 유예기간 종료 후 급여수급 중에는 조기재취직수당을 당연 지급함.

○ 외국사례

- 일본: 재취직수당과 조기재취직지원금 지급. 부정수급을 막기 위해 수급자격 신청후 1개월 내 재취업시에는 공공안정기관 알선에 의해 재취업한 경우에만 수당 지급.

- 조기재취직수당이 있는 한국과 일본에서 제기되는 문제임.

□ 유예기간 중의 직업훈련

○ 제도설계방향

- 수급자격 인정 신청 전 훈련의 경우에는 유예기간이 경과한 것으로 간주함.

- 수급자격 인정 신청 후 스스로 훈련을 받거나, 훈련 중 수급자격을 신청하는 경우는 경우 실업인정의 특례를 적용함.

- 직업안정기관장의 훈련지시로 훈련을 받는 경우 유예기간을 단축함.

○ 외국사례

- 일본: 직업훈련이나 직장적응훈련 수강지시를 받은 경우 유예기간을 철회하거나 단축함.

3. 자발적 이직 실업자의 특성 및 6개월간의 경제활동 상태변화로부터 도출한 구직급여 수급대상자 비율

□ 실직자 중 6개월 이상 근속자 비중

ㅇ 피보험단위기간 180일을 충족하는 6개월 이상 근속자 비중은 전체 실직자 가운데 40.8%임.

- 고용보험 가입 실직자 중 6개월 이상 근속자의 비중은 72.8%인데 이처럼 양자간에 차이가 나는 이유는 고용이 불안정한 계층일수록 고용보험에 가입하지 않는 비중이 높고, 근속년수 또한 상대적으로 짧은 데 기인하는 것으로 판단됨.

<표 6> 실직자 중 6개월 이상 근속자 비중

(단위 : 명, %)

	전체		고용보험 가입자
6개월 미만 근속자	2,089	(59.2)	227	(27.2)
6개월 이상 근속자	1,441	(40.8)	607	(72.8)
계	3,530	(100.0)	834	(100.0)

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

□ 6개월 이상 근속한 실직자의 이직사유별 분포

ㅇ 고용보험 가입 여부와 관계없이 6개월 이상 근속한 실직자 가운데 자발적으로 이직한 비중은 약 64%를 차지함.

- 자발적인 이직자의 구체적인 이직 사유를 보면, 개인 및 가족관련 이유, 작업여건(시간․보수 등) 불만족이 다수를 차지함

※ 고용보험DB에서 이직자(=피보험자격 상실자)는 실직을 경험하지 않는 직장간 이동자를 포함하고 있음에도 불구하고 자발적인 이직자의 비중은 64-65%를 차지함

<표 7> 6개월 이상 근속한 실직자의 이직사유별 분포

(단위 : 명, %)

		전체		고용보험 가입자
자발적 이직	개인․가족관련 이유	533	(37.0)	206	(33.9)
	육아	45	(3.1)	20	(3.3)
	가사	20	(1.4)	6	(1.0)
	심신장애	21	(1.5)	8	(1.3)
	작업여건(시간․보수 등) 불만족	300	(20.8)	148	(24.4)
	소계	919	(63.8)	388	(63.9)
비자발적 이직	직장 휴폐업	72	(5.0)	40	(6.6)
	명예․조기퇴직, 정리해고	127	(8.8)	90	(14.8)
	임시 또는 계절적 일의 완료	77	(5.3)	24	(4.0)
	일거리가 없어서 또는 사업경영 악화	151	(10.5)	23	(3.8)
	소계	427	(29.6)	177	(29.2)
기타	정년퇴직 연로	57	(4.0)	26	(4.3)
	기타	38	(2.6)	16	(2.6)
	소계	95	(6.6)	42	(6.9)
전체		1,441	(100.0)	607	(100.0)

□ 6개월 이상 근속한 실직자 중 저임금근로자

ㅇ OECD 기준에 따라 중위 임금 (월 130만원)의 2/3 미만의 임금을 받는 근로자를 저임금 근로자로 정의할 경우, 자발적인 이직자의 22.9%, 비자발적인 이직자의 29.4%가 실직 전 저임금 근로자였음(<표 8>).

- 전체 이직자에 비해 고용보험 가입자의 임금이 높은데 이는 고용보험 미가입자에 비해 고용보험 가입자들의 인적 특성이 상대적으로 우수하고 고용보험 가입사업장의 근로조건이 상대적으로 낫기 때문임.

- 자발적인 실직자는 비자발적 실직자에 비해 임금 수준이 낮은데, 이는 29세 미만의 청년층의 자발적인 이직이 높고 5-99인 규모 중소기업의 자발적인 이직이 높기 때문임(<표 9>).

<표 8> 6개월 이상 근속한 실직자의 실직 전 임금 수준

		전체		고용보험 가입자
		자발적	비자발적	자발적	비자발적
월 평균 임금 (만원)		103.8	104.9	124.6	135.7
임금계층 구성비 (%)	저임금	41.7	49.7	22.9	29.4
	고임금	58.3	50.3	77.1	70.6

<표 9> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직자의 특성

(단위 : %)

		발생비				구성비
		자발적			비자발적	자발적			비자발적
			개인․가족	작업여건 불만족			개인․가족	작업여건 불만족
전체		63.9	33.9	24.4	29.2	100.0	100.0	100.0	100.0
성	남	57.4	26.8	28.5	32.4	42.0	36.9	54.7	52.0
	여	69.7	40.2	20.7	26.3	58.0	63.1	45.3	48.0
연령	15-29	85.4	42.9	38.4	12.1	43.6	41.3	51.4	13.6
	30-54	57.7	29.9	20.7	38.3	48.2	47.1	45.3	70.1
	55+	37.6	28.2	5.9	34.1	8.2	11.7	3.4	16.4
학력	중졸이하	48.6	32.9	11.4	41.4	17.5	22.3	10.8	32.8
	고졸	62.4	31.6	24.8	30.5	42.8	40.8	44.6	45.8
	전문대졸	81.3	42.9	31.3	15.2	23.5	23.3	23.6	9.6
	대졸 이상	70.8	31.5	34.8	23.6	16.2	13.6	20.9	11.9
산업	농림어업	33.3	11.1	0.0	44.4	0.8	0.5	0.0	2.3
	제조업	62.0	32.5	24.4	30.3	37.4	36.9	38.5	40.1
	건설업	51.4	20.0	28.6	48.6	4.6	3.4	6.8	9.6
	도소매업	69.4	29.0	35.5	25.8	11.1	8.7	14.9	9.0
	음식숙박업	62.5	31.3	25.0	37.5	2.6	2.4	2.7	3.4
	운수업	70.3	37.8	29.7	18.9	6.7	6.8	7.4	4.0
	통신업	66.7	22.2	33.3	22.2	1.5	1.0	2.0	1.1
	금융보험업	54.5	31.8	22.7	27.3	3.1	3.4	3.4	3.4
	부동산업	58.3	33.3	16.7	33.3	1.8	1.9	1.4	2.3
	사업서비스업	67.1	38.6	24.3	25.7	12.1	13.1	11.5	10.2
	공공행정	25.0	8.3	8.3	66.7	0.8	0.5	0.7	4.5
	교육서비스업	72.4	51.7	10.3	24.1	5.4	7.3	2.0	4.0
	보건및 사회복지	84.2	55.3	21.1	13.2	8.2	10.2	5.4	2.8
	오락문화	83.3	50.0	16.7	16.7	1.3	1.5	0.7	0.6
	기타 개인서비스업	62.5	31.3	25.0	31.3	2.6	2.4	2.7	2.8
직업	관리직	8.3	8.3	0.0	41.7	0.3	0.5	0.0	2.8
	전문가	85.7	51.4	25.7	14.3	7.7	8.7	6.1	2.8
	준전문가	75.0	35.0	35.0	23.3	11.6	10.2	14.2	7.9
	사무직	69.6	30.4	31.1	25.0	26.5	21.8	31.1	20.9
	서비스직	50.0	40.6	9.4	43.8	4.1	6.3	2.0	7.9
	판매직	87.5	33.3	50.0	8.3	5.4	3.9	8.1	1.1
	농림어업숙련직	75.0	50.0	0.0	25.0	0.8	1.0	0.0	0.6
	기능원	54.7	24.5	28.3	37.7	7.5	6.3	10.1	11.3
	조작원	61.5	33.3	23.7	29.6	21.4	21.8	21.6	22.6
	단순노무직	54.8	38.5	9.6	37.5	14.7	19.4	6.8	22.0
기업 규모	1-4	58.8	33.3	21.6	39.2	7.7	8.3	7.4	11.3
	5-9	65.5	32.7	22.7	27.3	18.6	17.5	16.9	16.9
	10-29	68.1	36.8	26.9	28.6	32.0	32.5	33.1	29.4
	30-99	68.1	34.7	27.8	22.9	25.3	24.3	27.0	18.6
	100-299	64.6	35.4	23.1	32.3	10.8	11.2	10.1	11.9
	300+	40.0	23.6	14.5	38.2	5.7	6.3	5.4	11.9
종사상 지위	상용직	68.5	35.5	27.5	23.5	70.6	68.9	74.3	53.1
	임시직	56.2	30.9	19.1	39.2	28.1	29.1	25.0	42.9
	일용직	38.5	30.8	7.7	53.8	1.3	1.9	0.7	4.0

주 : 발생비는 특성별로 이직사유의 비중이며, 구성비는 이직사유별 구성비중임.

□ 6개월 이상 근속 실직자의 실직 후 6개월간 경제활동상태

ㅇ 고용보험가입 자발적인 실직자의 취업 가능성은 비자발적 실직자에 비해 낮지만, 실직한 지 6개월이 경과한 시점에서 취업하는 비중은 50.5%에 이름 (<표 10>).

- 실직 후 6개월 경과시 자발적 이직자가 비경제활동상태에 머무르는 비중이 37.4%로, 비자발적인 실직자의 23.2%에 비해 비경제활동인구의 비중이 높고 실업자의 비중은 낮음.

- 고용보험 미가입자를 포함할 경우 실직 6개월 후 비경제활동상태에 머무르는 비중은 자발적인 이직자가 41.5%로서 비자발적인 이직자 28.8%에 비해 더욱 높은데

․ 이는 자발적 실직자가 개인적인 사유로 인한 노동시장 퇴장 가능성이 높을 뿐만 아니라

․ 고학력, 상용직, 청년층, 100인미만 중소기업의 자발적 이직자 비중이 높은 점을 고려할 때(<표 9>), 취업능력이 없어서라기보다는 근로조건이 기대보다 낮아서 취업준비를 하고 적극적인 구직활동을 하지 않는 데에 기인하는 것으로 판단됨.

<표 10> 6개월 이상 근속한 실직자의 실직후 6개월간 경제활동상태

(단위 : %)

	실직 사유	실직 후 개월	취업	실업	비경활
전체	자발적	1		24.6	75.4
		2	20.7	19.4	60.0
		3	33.8	14.7	51.5
		4	42.9	12.0	45.2
		5	48.0	9.0	43.0
		6	50.9	7.6	41.5
	비자발적	1		42.6	57.4
		2	26.7	32.3	41.0
		3	42.4	24.8	32.8
		4	50.6	19.2	30.2
		5	57.4	12.6	30.0
		6	61.6	9.6	28.8
고용보험 가입자	자발적	1		29.9	70.1
		2	19.3	25.0	55.7
		3	31.2	20.4	48.5
		4	41.2	16.5	42.3
		5	46.4	12.1	41.5
		6	50.5	12.1	37.4
	비자발적	1		50.3	49.7
		2	22.0	44.6	33.3
		3	37.3	35.6	27.1
		4	49.7	24.3	26.0
		5	59.3	15.3	25.4
		6	62.7	14.1	23.2

□ 이직사유 및 실적 전 임금수준별 경제활동상태 변화

ㅇ 노동시장 참여 가능성이 높은 자발적 이직 근로자(근로조건 불만족으로 이직한 근로자) 중 비경활자 비율은 17.6%로 실직 4개월 이후 일정한 경향을 보여, 적극적인 유인 정책을 통해 경제활동 참여의 제고가 필요함.

- 반면 실직 6개월 후 취업률은 61.5%로서 비자발적인 실직자와 비슷한 수준을 보임.

ㅇ 저임금근로자는 실직 6개월 후에도 비경제활동상태에 있는 사람의 비중이 53.9%로서 실직기간의 경과에도 불구하고 비경활자 비율이 높은 수준을 보임.

- 이는 자발적으로 노동시장으로부터 퇴장한 개인들이 많은 데에도 기인하지만, 실직 기간의 경과에 따라 취업자 비율 크게 증가하지 않는 점으로 볼 때 취업에 실패하여 비경제활동인구화하는 데에도 원인이 있는 것으로 보임.

<표 11> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 자발적 실직자의 실직 후 6개월간 경제활동상태

(단위 : %)

	실직 사유	실직 후 개월	취업	실업	비경활
이직 사유	개인․가족 관련 이유	1		11.7	88.3
		2	17.5	11.7	70.9
		3	24.8	12.6	62.6
		4	33.5	10.2	56.3
		5	38.3	7.8	53.9
		6	45.1	7.3	47.6
	근로조건 불만족	1		60.8	39.2
		2	22.3	48.0	29.7
		3	41.2	35.1	23.6
		4	53.4	29.1	17.6
		5	60.8	20.9	18.2
		6	61.5	20.9	17.6
실직 전 임금	저임금	1
		2		23.6	76.4
		3	14.6	21.3	64.0
		4	28.1	14.6	57.3
		5	38.2	10.1	51.7
		6	39.3	6.7	53.9
	고임금	1	43.8	10.1	46.1
		2		31.8	68.2
		3	20.7	26.1	53.2
		4	32.1	22.1	45.8
		5	42.1	18.4	39.5
		6	48.5	13.7	37.8

□ 구직급여 대상자 비율 1

ㅇ 지급유예기간을 6개월로 하고, 3개월 이상 적극적인 구직활동을 한 자를 구직급여 대상으로 할 경우 고용보험에 가입한 자발적 이직 실업자의 9.0%임.

- 고용보험에 가입한 자발적 실직자 가운데 6개월 동안 취업을 경험한 비중은 56.7%이고,

- 6개월 동안 전혀 구직활동을 하지 않고 비경제활동상태에 머무르는 비중은 30.9%이며,

- 6개월 내내 구직활동을 경험한 비중은 4.4%임.

․ 6개월 동안 계속 비경제활동상태에 있는 사람들의 비중 30.9%는 6개월째 비경제활동인구의 비중 37.4%보다 낮음.

<표 12> 6개월 이상 근속한 실직자의 6개월간 취업경험 유무 및 구직월수

(단위 : 명, %)

			자발적 실직자		비자발적 실직자
전체	취업경험		537	(58.4)	297	(69.6)
	취업 무경험자의 구직월수	0	300	(32.6)	73	(17.1)
		1	14	(1.5)	10	(2.3)
		2	13	(1.4)	12	(2.8)
		3	11	(1.2)	3	(0.7)
		4	5	(0.5)	8	(1.9)
		5	12	(1.3)	5	(1.2)
		6	27	(2.9)	19	(4.4)
	소계		919	(100.0)	427	(100.0)
고용보험 가입자	취업경험		220	(56.7)	121	(68.4)
	취업 무경험자의 구직월수	0	120	(30.9)	22	(12.4)
		1	7	(1.8)	7	(4.0)
		2	6	(1.5)	5	(2.8)
		3	6	(1.5)	2	(1.1)
		4	3	(0.8)	6	(3.4)
		5	9	(2.3)	2	(1.1)
		6	17	(4.4)	12	(6.8)
	소계		388	(100.0)	177	(100.0)

<표 13> 6개월 이상 근속한 실직자의 실직 후 6개월간 경제활동상태

(단위 : %)

	전체		고용보험 가입자
	자발적 실직자	비자발적 실직자	자발적 실직자	비자발적 실직자
계속 실업	2.9	4.4	4.4	6.8
실업, 비경활 반복	6.0	8.9	8.0	12.4
계속 비경활	32.6	17.1	30.9	12.4
취업 경험자	58.4	69.6	56.7	68.4

□ 구직급여 대상자 비율 2

ㅇ 저임금근로에 종사하다가 자발적으로 이직하여 실업자가 된 사람들 중, 지급유예기간 6개월로 하고 3개월 이상 적극적인 구직활동을 한 자를 구직급여 대상으로 할 경우 자발적 실직자의 6.7%임.

- 저임금근로에 종사하다가 자발적으로 이직한 실직자는 6개월 동안 취업을 경험하는 비중이 48.3%에 그쳐, 고임금 근로자에 비해 크게 낮음

- 6개월 내내 비경제활동상태에 있는 비중은 40.4%로 높음

<표 14> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직 저임금근로자의 6개월간 취업경험 유무 및 구직월수

(단위 : 명, %)

			자발적 실직자		비자발적 실직자
고용보험 가입자	취업경험		43	(48.3)	38	(73.1)
	취업 무경험자의 구직월수	0	36	(40.4)	6	(11.5)
		1	2	(2.2)
		2	2	(2.2)	2	(3.8)
		3	1	(1.1)
		4			2	(3.8)
		5	1	(1.1)	1	(1.9)
		6	4	(4.5)	3	(5.8)
	소계		89	(100.0)	52	(100.0)

ㅇ 구직급여대상자 비율 1, 2는 새로운 제도 도입에 따라 행태변화가 없음을 가정하고 도출한 수치이므로 현재 생각할 수 있는 비율의 최소한(lower bound)이라고 간주해야 함.

- 구직급여수급자격자 중 수급자격을 갖추고서도 구직급여신청을 하지 않는 사람도 상당수 존재하지만 보수적 추계의 견지에서 위에서 도출한 규모는 현재 얻을 수 있는 정보에 의해 판단할 수 있는 최소한의 비율로 간주

=> 다른 가정에 입각한 규모를 추정하는 작업은 다음으로 미룸.

4. 수급자 규모 및 소요재정 추정

□ ‘06년 고용보험 피보험자로서 180일 이상 근속한 자발적 이직자 1,900천명 중 자격인정자 56천명 제외: 약1,840천명

<표 15> 고용보험 가입자 중 이직사유별 현황 및 자격인정자

(단위: 천명)

구 분		총계		비자발적 이직		자발적 이직
			180일이상 (피보험기간)	소계	180일이상 (피보험기간)	소계	180일이상 (피보험기간)
’04년 이직자수		336	268 (79.8%)	115 (34.2%)	98	221 (65.8%)	172
’05년 이직자수		372	297 (79.8%)	132 (35.5%)	111	240 (64.5%)	186
’06년 이직자수		388	307 (79.1%)	138 (35.6%)	117	250 (64.4%)	190
	자격인정자	610	610	554	554	56	56

주 : 피보험가입기간을 충족하면서 수급자격 미인정자 246천명

(자발적이직자 190천명중 184천명, 분류불능포함)

자료 : 노동부

□ 자발적 이직자 중 실직을 경험하지 않는 직장이동자의 비중 : 53.5%

○ 임금근로자의 월평균 노동이동률을 보면, 임금근로자의 8.9%가 매월 이직한 것으로 나타나며 그 중 53.5%는 다른 직장으로 이직함.

- 이직자의 6.3%는 자영업 등의 비임금근로로 이동하고, 40.2%는 실업 또는 비경제활동 등의 미취업 상태로 이동함.

- 이로부터 노동이동을 경험한 임금근로자 가운데 실업을 경험하지 않고 직장 이동을 한 자의 비중은 53.5%임.

<표 16> 임금근로자의 노동 이동 (2006, 월평균)

(단위 : 천명, %)

	규모	비중	이직자 대비 비중
직장 유지 임금근로자	14,100.1	(91.1)
직장 이동 임금근로자	739.9	(4.8)	53.5
비임금근로자	86.7	(0.6)	6.3
실업자	147.3	(1.0)	10.7
비경제활동인구	408.0	(2.6)	29.5
계	15,482.0	(100.0)

자료 : 통계청, ｢경제활동인구조사｣월간 연결 패널자료

□ 추가 가정

ㅇ 추계 결과는 ① 유예기간, ② 구직활동요건, ③ 소정급여일수, ④ 구직급여 수준, ⑤ 실직 전 임금 기준으로 저임금근로자로 대상을 한정할 경우 등의 정책적 선택에 따라 달라짐.

ㅇ 이하에서는 ① 6개월 유예기간 ② 12개월 유예기간 ③ 6개월 유예기간과 함께 실직전 임금을 기준으로 저소득층으로 수급 대상자로 한정하는 세 경우를 가정하고, 나머지 정책 변수는 다음과 같이 가정함.

※ 자발적 이직 실업자의 12개월간 경제활동상태 변화에 관해서는 부록2 참조

- 전체 실직기간 중 1/2 이상 기간 구직활동을 할 것을 수급자격 요건으로 부과함.

- 소정급여일수는 비자발적 이직자의 2/3 수준으로 단축하고 소정급여일수의 단축에 따라 평균수급일도 동일한 비율로 감소한다고 가정함 : 120일 × 2/3 = 80일

※ 지난 3년간 일반수급자(지급종료자)의 평균수급일은 119일(‘04), 121일(’05), 123일(‘06)이었음.

- 구직급여일액은 비자발적 이직자와 동일하다고 가정함: 26,000원/일

※ 평균구직급여일액: 26,000원(‘06년도 1일평균 급여액 25,651원)

□ 수급대상자 및 구직급여 소요재원 추계

① 유예기간 6개월의 경우

1,840천명 × 0.47× 0.09 = 77.8천명

1,840천명 × 0.47× 0.09 × 26천원 × 80일 = 1,619억원

② 유예기간 12개월의 경우

1,840천명 × 0.47 × 0.023 = 19.9천명

1,840천명 × 0.47 × 0.023 × 26천원 × 80일 = 414억원

③ 6개월 유예기간과 함께 저임금근로 실직자로 수급 대상자로 한정

1,840천명 × 0.47× × 0.229 × 0.067 = 13.3천명

1,840천명 × 0.47× × 0.229 × 26천원 × 80일 = 276억원

<표 17> 정책 조합에 따른 대상 규모 및 소요 재정 추계액

유예기간	구직활동기간	소정급여일수	급여수준	대상 규모(천명)	소요 재정(억)
6개월	3개월	유지	유지	77.8	2,428.4
			1/2	77.8	1,214.2
		2/3	유지	77.8	1,618.9
			1/2	77.8	809.5
	6개월	유지	유지	38.1	1,187.2
			1/2	38.1	593.6
		2/3	유지	38.1	791.5
			1/2	38.1	395.7
12개월	6개월	유지	유지	19.9	620.6
			1/2	19.9	310.3
		2/3	유지	19.9	413.7
			1/2	19.9	206.9
	12개월	유지	유지	6.9	215.9
			1/2	6.9	107.9
		2/3	유지	6.9	143.9
			1/2	6.9	72.0
6개월 (저임금근로자)	3개월	유지	유지	13.3	414.0
			1/2	13.3	207.0
		2/3	유지	13.3	276.0
			1/2	13.3	138.0
	6개월	유지	유지	8.9	278.0
			1/2	8.9	139.0
		2/3	유지	8.9	185.4
			1/2	8.9	92.7

I. 서 론

우리나라의 고용안전망은 고용보험과 국민기초생활보장제도의 자활사업을 양축으로 하고 재정에 의한 일자리 창출프로그램으로 중간 공백을 메꾸고 있는 형태로 되어 있다. 실업급여 수급종료 실업자, 자발적 이직자 중 미취업자, 고용보험 미가입자, 신규실업자․영세자영업자 실업자 등이 이러한 사각지대에 놓여 있는 사람들이다.

[그림 Ⅰ-1] 우리나라의 현행 고용안전망

고용보험
중간 사각지대 - 실업급여 수급종료 실업자 - 자발적 이직자 중 미취업자 - 고용보험 미가입자 - 신규실업자․영세자영업자	+	재정에 의한 일자리 지원
국민기초생활보장제도

1995년 7월 출범한 고용보험제도는 외환위기 직후에 실업으로 소득이 상실된 실업자, 그리고 일시적으로 어려움을 겪으면서 고용조정을 해야 하는 기업들의 경제적 충격을 완화해 주는 정책 재원과 수단을 제공하여 경제안정화, 노동시장정책, 그리고 사회통합에 크게 기여했다(허재준 외 2001). 그러나 주 15시간 이상 일하는 모든 임금근로자를 가입대상으로 삼는 전면적인 적용범위 확대에도 불구하고, 아직도 피보험자수는 가입대상근로자수와 400만 명 이상의 괴리를 보이고 있다. 그리하여 상대적으로 취약한 근로자들을 수혜대상으로 삼지 못하고 있고 실업급여지급기간도 짧다.

국민기초생활보장제도의 자활사업은 적절한 활성화 조치 없이 자족적인 상태로 운영되는 경향마저 있어 당초 제도 운영의 취지와는 달리 탈출률이 매우 낮다. 정부는 2004.2월 일자리 종합대책을 마련하고 외환위기 직후 급증하는 실업에 대처하기 위해 다양한 부처에서 다양한 형태로 추진되던 실업대책을 정비하여 재정에 의한 일자리 창출사업을 추진하고 있다. 재정에 의한 일자리 창출사업은 중복투자를 상당부분 정비했지만 여전히 참여대상 선정에서 그 목표집단이 불명확한 경우가 많고 그에 따라 고용보험과 자활사업이 포섭하고 있지 못하는 노동시장 참가자들을 노동시장에 통합시키는 보호기능을 제대로 수행하고 있지 못하고 있다. 반면 우리나라 빈곤층의 동학을 고찰해 보면 전체가구의 1/3이 빈곤위험(일시 15.3%, 반복 16.3%, 계속 4.0%)에 노출되어 있으며 빈곤진입(68.3%) 및 탈출(74.3%)의 제1요인은 근로소득 증감에 의존한다 (이병희 외 2007).

[그림 Ⅰ-2] 적극적 노동시장 정책 정비구도

						노동시장
	고용보험 가입자	활성화조치 강화 ⇨	실업급여 + 활성화조치
	실업급여 수급종료 취약계층 실업자	훈련연장급여 활성화 ⇨	실업급여 + 활성화조치
	자발적 이직 장기구직자	실업급여 적용 ⇨
	고용보험 미가입자	가입․적용 확대 ⇨			⇨
고용보험 미적용 영세자영자, 장기실업자		취업촉진급여 신설 ⇨	취업촉진급여 + 활성화조치
국민기초생활수급자 (자활사업 참여자)		활성화조치 강화 ⇨	생계급여 + 활성화조치

이를 볼 때 고용보험, 자활사업, 재정에 의한 일자리 창출사업이 수행하고 있는 기능을 총체적으로 재점검하고 활성화조치를 매개로 노동시장 통합을 보조함으로써 빈곤탈출을 지원하는 체계를 재구축할 필요성이 제기된다. 그 내용은 적극적 노동시장 정책 프로그램을 재정비하고 고용지원센터 기능 강화를 통해 근로빈곤층에 대한 접근성을 확대하는 한편, 적극적 노동시장정책의 핵심이자 일을 통한 빈곤탈출의 핵심 메카니즘인 활성화 조치(activation)를 강화 하는 것이 될 것이다. 이러한 방향성은 복지급여 위주 수동적 복지국가에서 고용친화적 적극적 복지국가로의 전환을 모색한 1990년대 이래의 OECD국가들의 동향과도 맥을 같이 한다.

그 중 한 측면은 고용보험의 포괄범위를 확충하기 위해 자발적 이직자 중 장기구직자에 게 실업급여수급권을 부여하는 한편 훈련 연장급여 활성화를 통해 고용보험 수혜 대상을 확대하고, 실업급여를 매개로 활성화 조치(activation)를 강화하는 것이 될 수 있다. 고용보험과 국민기초생활보호제도가 망라하지 못하는 중간사각지대를 포괄하기 위해서는 더 포괄적인 구도를 필요로 하는데([그림 Ⅰ-2]) 그에 대해서는 여기서 다루지 않고 별도의 연구로 미룬다 (허재준 외 2007 참조).

본고의 구성은 다음과 같다.

제Ⅱ장은 자발적 이직 장기구직자에게 구직급여를 지급하는 제도를 도입한다면 어떻게 설계할 수 있는지에 대해서 설명한다. 현재의 경제 진단에 근거할 때 자발적으로 이직하고 장기구직활동을 하는 구직자에게 급여를 지급하는 제도를 도입하는 것이 고용정책 차원에서 타당한가, 더 구체적으로는 고용률 제고에 기여하는가에 대해서는 여기서 다루지 않는다. 장기적으로 기여할 수 있으며 또한 그럴 수 있도록 제도운영을 한다고 단순히 가정한다. 전반적인 고용안전망 재구성 차원과 사회정책 차원에서 그러한 제도 도입의 필요성이 존재하고 정책의 필요성이 존재함을 전제로 하는 것이기도 하다.

제Ⅲ장은 외국의 자발적 이직자 제재제도에 대해 소개하고 종합 비교한다. 외국의 예를 보면 자발적으로 이직하여 구직활동을 하는 사람에게는 실업을 발생시킨 책임을 물어 일정한 제재제도를 두고 있다. 이러한 외국제도 연구는 본 연구가 제시하는 장기구직자 급여지급안을 고안하는데 참고가 되었을 뿐 아니라 제도의 취지를 이해하는 데에, 그리고 향후의 제도개선에 도움이 될 것이다.

제Ⅳ장은 요약 및 결론이다.

II. 자발적 이직 장기구직자 구직급여제도 도입방안

1. 노동공급 측면에 주목해서 본 고용정책의 과제 네 가지

우리나라 노동시장지표를 다른 OECD국가들과 비교하면, 고용률, 실업률, 경제활동참가율이 모두 낮다. 법제도적 규정과는 달리 고용보험 가입률이 낮아 임금근로자 노동시장에서도 비공식부문적 성격의 노동시장 비중이 여전히 크다는 점도 알 수 있다. 한편 고용비중이 점증하고 있는 서비스부문의 생산성이 낮아 장기적 견지에서는 생산성 높은 일자리에 매칭되도록 구직활동기간 구직자의 생계안정을 지원하고 직업능력을 제고할 기회를 제공하며 체계적으로 구직/구인 활동을 보조할 필요성도 있어 보인다. 이러한 사실들은 역으로 고용정책의 과제를 제기하고 있다고 하겠다. 노동공급측면에 초점을 맞추어 정리해 보면 다음과 같은 점들을 지적할 수 있다.

첫째, 실업, 비경활을 반복하는 계층의 지속적 노동시장 참여를 유도하여 경제활동참가율을 제고할 필요성이다. 우리나라의 실업률은 OECD 국가 평균 수준보다 낮지만 경제활동참가율도 그보다 낮다. 우리나라의 실업률이 낮은 현상은 실업에 대한 부정적 인식, 그리고 서구복지국가에 비해 실업자에 대한 지원이 상대적으로 적은 점에 기인하므로 낮은 실업률을 완전고용에 가깝다고 해석하는 것은 적절치 않다. 이는 한국이 멕시코와 함께 OECD 국가 가운데 실업률과 고용률이 모두 낮은 국가라는 사실로부터도 알 수 있다. 일자리 창출 성과가 부진한 가운데에서도 2006년 이후 실업률과 경제활동참가율이 감소하는 현상이 동시에 전개되고 있다.

둘째, 고학력 비경제활동인구의 적극적 노동시장 참여를 유인하고 구직자의 취업능력을 체계적으로 제고하여 고용률을 제고할 필요성이다. 2005년 기준으로 82%를 상회하는 높은 대학진학률을 보이고 있는 반면 우리나라의 고용률은 다른 OECD국가에 비해 낮다. 유휴인력 평생학습 참여율의 OECD 평균은 2000년에 35.6%였던 반면 한국은 2004년에 21.6%에 불과했다. 이처럼 노동시장 참여자의 평생학습 참여율도 저조하여 주된 일자리를 떠났을 때 쉽게 다른 일자리를 구하는 것을 방해하는 하나의 원인으로 작용하고 있다. 실업 및 비경활을 반복하는 취약계층의 직업능력을 제고시키는 노동시장정책수단도 제도적 틀은 갖추고 있으나 상담, 취업알선, 훈련명령, 취업명령 등 고용안정서비스는 아직 제도 발전을 꽤해야 할 여지들이 많다.

셋째, 고용보험 가입대상 근로자의 가입률을 제고할 필요성이다. 2006.12월 현재 우리나라 고용보험 피보험자수는 910.2만명으로서 가입률은 가입대상 근로자의 약67% 수준이다. 이처럼 저조한 가입률은 높은 자영업 부문 비중과 더불어 고용정책이 노동시장에 미치는 효과를 제약하고 있다. 이는 아직 고용보험의 가입률을 제고하여 노동정책 대상의 저변을 확대할 여지가 큼을 시사한다.

<표 Ⅱ-1> 피보험자수, 적용대상근로자수, 가입률 추이

(단위 : 천명)

	1995.12	1998.12	2000.12	2004.12	2005.12	2006.12
피보험자수 (A)	4,204	5,268	6,747	8,016	8,578	9,102
증가율 (ΔA/A)		(23.1)	(11.5)	(11.3)	(7.0)	(6.1)
적용대상자근로자수 (B)	4,280*	8,640	9,586	13,046*	13,188	13,575
피용자수 (C )	13,045	12,280	13,548	15,109	15,273	15,722
증가율(ΔC/C)		(-8.3)	(2.7)	(3.3)	(1.1)	(2.9)
적용제외자수(=C-B)	8,765	3,640	3,962	2,063	2,086	2,147
가입률 (=A/B)	98.2	61.0	70.4	61.4	65.0	67.0
피보험자/피용자비율(=A/C)	32.2	42.9	49.8	53.1	56.2	57.9

주 : *표는 경제활동인구조사에서 당시의 고용보험법이 정하는 가입대상을 최대한 통제하여 도출한 적용대상근로자수, 나머지는 피용자수 증가율과 마찬가지로 증가한다고 가정하고 도출한 수치.

자료 : 한국고용정보원, 고용보험통계월보; 통계청, 경제활동인구조사; 군인ㆍ사학연금 가입자수 통계; 별정우체국 직원수 통계

넷째. 구직자를 생산성 높은 일자리에 매치시켜 장기적으로 일자리의 질을 전반적으로 제고할 필요성이다. 제조업 고용은 감소하고 있고 서비스업에서 생성되는 일자리의 질은 낮음에도 불구하고 이러한 일자리에 대한 노동공급은 비교적 풍부하게 이루어지고 있다. 장기적인 견지에서는 보다 높은 생산성을 가진 일자리에 매칭되도록 구직활동기간 구직자의 생계안정을 지원하고 직업능력을 제고할 기회를 제공하며 체계적으로 구직/구인 활동을 보조할 필요가 있다.

2. 장기구직자 구직급여지급제도 검토의 목적

현행 고용보험제도는 비자발적으로 이직한 구직자에게만 실업급여를 지급하고 있다. 그러나 자발적 이직자에게 실업급여를 지급하는 것이 고용보험법 정신에 어긋나는 것은 아니다.

고용보험법 제31조는 ‘18개월의 기준기간 중 180일 이상의 피보험단위기간을 충족하고, 실업상태(근로의 의사와 능력이 있음에도 불구하고 취업하지 못한 상태에 있을 것’을 의 ‘구직급여의 수급요건’으로 정하고 있다. 그와 함께 동법 제45조는 “정당한 사유 없는 자기 사정으로 이직한 경우”에는 수급자격을 제한한다고 규정하여 실업급여 지급에서 과실자 책임원칙(실업 원인을 제공한 주요한 원인이 본인에 있을 경우 실업급여지급 대상에서 제외한다는 의미에서)을 추구하고 있다.

한편 고용보험법은 제1조의 정의에서 “실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발․향상을 도모하고, 국가의 직업지도․직업소개기능을 강화하며, 근로자가 실업한 경우에 생활에 필요한 급여를 실시함으로써, 근로자의 생활의 안정과 구직활동을 촉진하여 경제․사회발적에 이바지함을 목적으로 한다”고 규정하고 있다.

이에 비추어 볼 때 자기 사정으로 이직한 경우라도 실업상태에 있는 구직자에게 생활에 필요한 급여를 실시함으로써, “고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발․향상을 도모하고, 국가의 직업지도․직업소개기능을 강화하며”, “근로자의 생활의 안정과 구직활동을 촉진”할 수 있다면 현행 고용보험법상의 구직급여 수급자격 제한 사유를 고치는 것은 고용보험법이 지닌 목적에 어긋나지 않는다.

이로부터 판단컨대 자발적 이직자에 대한 구직급여 지급방안이 갖는 고용보험법상의 타당성은 자발적이직자에게 어떠한 조건 아래 어떠한 방식으로 구직급여를 지급해야 소기의 목적을 달성할 수 있는가에 달려 있다고 하겠다.

본 연구는 비록 자발적으로 이직하였더라도 장기간 실업상태(근로의 의사 및 능력을 가지고 있음에도 불구하고 취업하지 못한 상태)에 놓인 경우에 실업급여를 지급하는 제도설계안을 제시한다.

위에서 노동공급 측면에 주목해서 고용정책의 과제를 정리했으나 자발적 이직 장기구직자에게 구직급여를 지급하는 제도가 창출되는 일자리 수가 제약되어 있는 현재의 우리나라 노동시장 상황에서 고용률 제고에 직접 기여할 수 있는 여지는 크지 않다고 판단된다. 이러한 현상 진단이 장기적으로 실업급여 수혜자 확대가 국민경제에 미치는 효과, 그리고 효과적인 고용지원서비스가 고용률을 제고하고 생산성을 향상시키는 데 기여할 수 있다는 점을 성찰과 전망까지를 배제하는 것은 아니다. 하지만 여기서 동제도 도입안을 검토하는 일차적 목적은 적합한 목표집단(target group)을 식별하고 어느 정도의 사회안전망 차원의 배려와 활성화 조치를 한데 묶어 서비스하는 것이 고용안전망의 재구성 차원에서 바람직하다는 전제 위에서이다. 활성화(activation)이 수반되어 제도가 도입될 때 장기적으로 경제활동참가율과 고용률 제고에 기여할 수 있을 것이기 때문이다.

한 가지 지적해 둘 점은 실업자수 대비 실업급여 수혜자 비율이 선진국에 비해 낮은 점에 주목하여 수혜율을 제고하는 것을 정책적 목표로 삼는 것은 적절치 않다고 판단된다. 한국의 노동시장 특성상 자영부문의 비중이 커서 현재 전직 임금근로 실업자를 기준으로 수혜율을 계산해 보면 선진국에 비해 현저히 낮다고 보기 힘들기 때문이다.

<표 Ⅱ-2> 스톡과 플로우 개념을 이용해 살펴 본 실업급여 수혜자 비율 추이

(단위 : 명, %)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
실업급여수급자/실업자	7.7	10.6	8.4	13.8	15.4	16.4	22.3	25.6	29.8
실업급여수급자/전직임금근로실업자1)	10.6	14.9	11.8	19.6	21.8	-	-	35.7	43.0
실업급여수급자/전직상시근로실업자1)	16.0	26.4	19.6	30.6	33.3	-	-	53.2	63.0
실업급여수급자/임금근로노동시장실업자	21.9	26.8	20.3	33.1	35.6	37.1	49.6	54.6	61.0
Σ신규구직여수급자/Σ실업자2)	7.08	5.59	6.24	9.31	9.75	10.89	14.31	16.20	18.89
Σ신규구직급여수급자/Σ전직임금근로실업자2)	9.69	7.92	8.76	13.20	13.83	-	-	22.62	27.28
Σ신규구직급여수급자/Σ전직상시근로실업자2)	14.67	13.97	14.61	20.57	21.09	-	-	33.72	39.96

주 : 1) 전직 상시근로[임금근로]실업자는 이직 후 1년 미만인 상시근로[임금근로] 실업자를 가리킴

2) Σ신규구직급여수급자/실업자, Σ신규구직급여수급자/전직임금근로실업자, Σ신규구직급여수급자/전직상시근로실업자 비중은 각각 실업자, 전직임금근로실업자, 전직상시근로실업자의 평균실업기간이 3개월이라고 간주하고 계산한 수치

<표 Ⅱ-2>는 전체 실업자수 대비 실업급여수급자의 비율뿐만 아니라 전직임금근로실업자수 대비 실업급여수급자수의 비율을 계산하여 보여주고 있다. 자영업자의 비중이 높은 우리나라 노동시장의 특성상 외국과의 수혜율 비교는 전직임금근로실업자수 대비 실업급여 수급자수 비율을 가지고 비교하는 것이 더 적절할 것이다. 그런데 이 기준을 적용하면 이미 2003년에 수혜율이 43%에 이르고 있다.

<표 Ⅱ-2>는 스톡과 플로우 개념을 동시에 이용하여 실업급여 수혜자수 비율을 살펴보고 있는데 당연히 예견되듯이 스톡개념을 이용해 계산할 때보다 플로우 개념을 이용하여 계산한 수혜율이 낮음을 알 수 있다. 즉 임금근로 노동시장에서 연간 실업경험자 중 실업급여를 받은 사람은 27.3%에 그치고 있음을 알 수 있다.

3. 노동시장 여건 및 정책 환경

2007년 1/4분기를 기준으로 살펴보면 유휴 비경제활동인구는 전체 비경제활동인구의 9.7%, 취업준비 비경제활동인구는 3.5%에 이른다 (<표 Ⅱ-3>). 취업준비 비경제활동인구는 청년층이 78.6%를 점하고 있으며 그 중 대졸이상이 45.3%를 차지하고 있다. 특별한 활동 없이 그냥 쉰다고 응답한 유휴 비경제활동인구는 남성이 80.9%, 학력별로는 고졸이하가 80.7%로서 저학력자의 비중이 높은 것으로 나타나고 있다 (<표 Ⅱ-4>). 이 중에서도 특히 핵심노동계층인 남성 30-54세와 55-64세의 고령층이 53.7%를 차지한다.

<표 Ⅱ-3> 비경제활동 사유를 고려한 노동력 상태 추이

(단위 : 천명, %)

	2003		2004		2005		2006		2006 1/4		2007 1/4
취업자	22,139		22,557		22,856		23,151		22,577		22,841
실업자	818		860		887		827		915		851
비경활	14,383	(100.0)	14,300	(100.0)	14,557	(100.0)	14,784	(100.0)	15,101	(100.0)	15,305	(100.0)
육아가사	6,658	(46.3)	6,723	(47.0)	6,726	(46.2)	6,773	(45.8)	6,989	(46.3)	7,053	(46.1)
통학	3,908	(27.2)	3,742	(26.2)	3,736	(25.7)	3,904	(26.4)	3,770	(25.0)	3,968	(25.9)
취업준비	345	(2.4)	383	(2.7)	456	(3.1)	525	(3.6)	492	(3.3)	530	(3.5)
유휴	907	(6.3)	1,033	(7.2)	1,238	(8.5)	1,277	(8.6)	1,461	(9.7)	1,484	(9.7)
기타	2,566	(17.8)	2,419	(16.9)	2,400	(16.5)	2,304	(15.6)	2,389	(15.8)	2,270	(14.8)

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

<표 Ⅱ-4> 성별․연령계층별․학력별 취업준비․유휴비경제활동인구 구성

(단위 : 천명, %)

		취업준비				유휴
		2003		2006		2003		2006
남	15-29	137	(39.8)	213	(40.6)	142	(15.7)	152	(11.9)
	30-54	53	(15.3)	79	(15.0)	289	(31.9)	353	(27.6)
	55-64	3	(0.7)	2	(0.3)	225	(24.8)	333	(26.1)
	65+	0	(0.0)	0	(0.0)	90	(9.9)	195	(15.3)
	소계	193	(55.8)	294	(56.0)	746	(82.3)	1,033	(80.9)
여	15-29	130	(37.8)	200	(38.0)	82	(9.1)	106	(8.3)
	30-54	22	(6.3)	31	(5.8)	48	(5.3)	68	(5.3)
	55-64	0	(0.1)	1	(0.1)	16	(1.7)	31	(2.4)
	65+	0	(0.0)	0	(0.0)	15	(1.6)	40	(3.1)
	소계	152	(44.2)	231	(44.0)	161	(17.7)	245	(19.1)
고졸 이하	15-29	122	(35.5)	150	(28.5)	181	(19.9)	195	(15.3)
	30-54	27	(7.8)	32	(6.2)	270	(29.7)	328	(25.7)
	55-64	2	(0.6)	2	(0.3)	204	(22.5)	307	(24.1)
	65+	0	(0.0)	0	(0.0)	92	(10.2)	200	(15.7)
	소계	151	(43.9)	184	(35.1)	747	(82.3)	1,031	(80.7)
전문 대졸	15-29	47	(13.6)	87	(16.6)	25	(2.7)	40	(3.2)
	30-54	8	(2.4)	16	(3.0)	19	(2.1)	26	(2.1)
	55-64	0	(0.1)	0	(0.0)	2	(0.3)	4	(0.3)
	65+	0	(0.0)	0	(0.0)	1	(0.1)	2	(0.2)
	소계	56	(16.1)	103	(19.7)	47	(5.2)	73	(5.7)
대졸 이상	15-29	98	(28.5)	176	(33.5)	19	(2.1)	23	(1.8)
	30-54	39	(11.4)	61	(11.6)	48	(5.3)	66	(5.2)
	55-64	1	(0.2)	1	(0.1)	34	(3.7)	52	(4.1)
	65+	0	(0.0)	0	(0.0)	12	(1.3)	33	(2.6)
	소계	138	(40.0)	238	(45.3)	113	(12.5)	174	(13.6)
전체		345	(100.0)	525	(100.0)	907	(100.0)	1,277	(100.0)

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직자의 6개월 후 노동력 상태를 정리한 <표 Ⅱ-5>을 보면 이직 동기와 무관하게 장기실직자 고용지원 필요성이 존재하는 한편 제도 도입시 도덕적 해이 및 부정수급의 여지도 존재하는 것으로 판단된다. 먼저 6개월 후의 실업자 비중을 보면 12.1%에 이르러 비자발적 이직자의 경우와 큰 차이가 없다. 한편 이직자들 중 6개월 이후의 상황을 보면 자발적 이직자는 비자발적 이직자에 비해 취업자 비중이 낮고 비경제활동인구의 비중이 높으며, 특히 육아, 취업준비, 유휴 비경제활동인구 비중이 높다(<표 Ⅱ-5>). 자발적 이직 장기구직자 급여제도가 도입되면 이들 중 상당수는 구직활동을 선언할 가능성이 높다고 판단된다. 이로부터 엄격한 구직활동 심사와 더불어, 적극적 재취업 노력을 확인하기 위한 취업․훈련지시가 작동할 수 있는 적극적 노동시장 참여 활성화(activation) 장치가 존재하는지 여부가 제도를 도입하여 효과적으로 운영할 수 있는지를 결정하는 관건임을 알 수 있다.

<표 Ⅱ-5> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직자의 6개월 후 노동력 상태

(단위 : %)

		자발적	비자발적
취업	소계	50.5	62.7
	상용직	22.4	19.8
	임시직	21.4	29.9
	일용직	2.6	8.5
	고용주	0.5	0.6
	자영자	2.6	2.8
	가족종사자	1.0	1.1
실업		12.1	14.1
비경활	소계	37.4	23.2
	가사육아	18.0	10.7
	재학학업	1.8	1.1
	취업준비	5.7	2.3
	유휴	9.3	5.1
	기타	2.6	4.0

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

우리의 고용지원서비스 현황을 보면 고용지원센터의 취업․훈련 프로그램에 참여한 자의 고용가능성이 높아지고 있지만 현재까지는 그 사례가 제한적이고 훈련프로그램의 다양성․수용성도 아직 제약되어 있는 상태이다. 2006년부터 실업급여 수급자 개인별 재취업지원계획(IAP) 수립을 통해 체계적 지원을 하는 등 프로세스 개선을 했지만 아직 그것이 적극적 활성화(activation) 서비스와 연계되어 있지는 못하다.

우리나라의 취업자 취업경로 가운데 공공직업안정기관을 이용한 비율은 외국에 비해 현저히 낮아 우리나라 고용지원센터는 유용한 노동시장 정보(더 많은 일자리 정보와 더 많은 구직자 정보)를 더 집적함으로써 취업알선의 효과성을 제고해야 하는 과제를 안고 있다. 장기구직자 실업급여 제도 도입을 위해서 극복해야 할 난점이기도 하지만 장기구직자 실업급여 지급과 활성화 조치가 제대로 연계된다면 이러한 현상을 극복하는 데에도 기여하게 될 것이다. 즉 구직급여 지급과 취업․훈련지시를 강력히 연계하는 정책 필요성이 존재하지 않으면 적극적 노동시장 참여 활성화 체계(activation system)의 발달도 더디다. 그러므로 ‘적극적 노동시장 참여 활성화 체계’를 발달시켜 노동시장정책의 유연성을 키우기 위한 교두보를 확보할 필요가 있고, 자발적 이직 장기실업자에게 구직급여를 제공하는 정책은 이러한 계기를 제공할 수 있다.

그러나 실질적인 ‘적극적 노동시장 참여 활성화 체계’ 확립에는 훈련지시나 취업알선 효과성이 있는 대상 집단 식별 노하우 축적, 고용지원센터 요원들의 연수, 워크숍, 수범사례 교환 등에 상당한 시간과 투자가 필요할 것이다. 이는 새로운 정책이니셔티브의 재원사용 효과성을 높이기 위해서는 자발적 이직 장기실업자에게 구직급여를 제공하는 정책 이니셔티브의 대상을 초기에는 제한적 범위에서 시작하여 활성화(activation) 노하우의 발달과 더불어 점진적으로 확대하는 것이 하나의 적절한 접근법임을 시사한다.

<표 Ⅱ-6>는 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직자의 평균임금을 요약한 표이다. <표 Ⅱ-6>에 의하면 비자발적 이직자의 경우에는 6개월간 취업 않고 구직활동만 하는 사람의 임금수준이 구직활동기간에 무관하게 평균임금수준보다 상대적으로 높은데 반하여, 자발적 이직자의 경우에는 구직활동을 3개월 이상 한 사람들의 실직 전 임금만이 평균임금수준에 비해 유의하게 높다.

이는 3개월 이상 적극적인 구직활동을 하는 자발적 이직자는 상대적으로 나은 일자리를 찾기 위해 직장탐색이 장기적임을 시사한다. 이들은 생산성이 높은 일자리에 매칭되려는 유인이 강함을 알 수 있으며 적절한 활성화 프로그램(activation program)이 수반되면 장기적으로 경제의 생산성을 증가시키는 데 기여할 가능성이 있다고 하겠다.

<표 Ⅱ-6> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직자의 평균임금

(단위 : 만원)

		자발적	비자발적
전체		124.6	135.7
6개월간 취업경험 있음		126.1	127.6
6개월간 취업경험 없음	구직활동 3개월 미만	117.6	150.3
	구직활동 3개월 이상	141.4	157.6

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

여기서 특히 주목되는 집단은 남성 중장년층이다. 남성 중장년층 유휴비경제활동인구는 6개월 후에 비경제활동상태에 머무르는 비중이 53.9%에 이르고 있으며, 불안정한 일자리, 실직, 비경활을 반복할 가능성이 높은 집단이다(<표 Ⅱ-7>). 이들은 노동시장 진입 의지가 상대적으로 높은 반면 일용직(12.5%)과 임시직(9.6%), 자영업(9.1%) 등 불안정한 일자리 취업과 비경활을 반복적으로 경험할 가능성이 높아 상대적으로 취업 애로를 겪고 고용보험 가입률을 낮추는 사각지대에 놓여 있을 가능성이 높다. 일부 30대 유휴비경제활동인구는 적절한 취업․훈련 명령제를 통해 보다 나은 일자리로 옮겨갈 수도 있을 것으로 판단되므로 이들이 생계안정을 도모하면서 지속적으로 노동시장과 연계를 갖고 ‘비정규-비경활 함정’에서 탈출할 수 있도록 고용보험 적용 확대를 통해 고용지원서비스․능력개발 기회를 제공할 필요가 있다.

<표 Ⅱ-7> 남성 중장년층(30-54세) 유휴 비경제활동인구의 6개월간 이동(2006)

(단위 : %)

30-54세	T+1	T+2	T+3	T+4	T+5	T+6
취업	18.9	29.8	34.9	37.4	38.6	39.4
상용	1.6	2.9	3.6	4.2	4.8	5.0
임시	3.9	6.5	7.8	8.6	9.1	9.6
일용	8.0	11.7	12.7	13.0	12.8	12.5
고용주	0.5	1.1	1.7	2.0	2.0	2.0
자영자	4.3	6.5	8.0	8.5	8.9	9.1
무급가족	0.6	1.2	1.2	1.2	1.2	1.2
실업	5.1	7.1	7.5	7.9	7.1	6.6
비경활	76.0	63.1	57.5	54.7	54.3	53.9
육아가사	1.1	1.1	1.4	1.4	1.8	1.9
통학	3.0	3.6	4.1	4.6	5.3	6.1
취업준비	1.1	1.5	1.8	2.0	2.0	1.9
유휴	69.6	54.8	47.0	42.6	40.1	38.6
기타	2.5	3.9	4.6	5.0	5.1	5.1

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

여기서 한 가지 지적해 둘 점은 장기구직자 구직급여 제공을 고학력 여성들의 경제활동참여율 제고를 위해서 사용하는 것은 적절하지 않다는 점이다. 우리나라는 고학력 여성의 경제활동참가율이 낮아 고용률이 선진국에 비해 낮은 커다란 원인이 되고 있다. 그러나 실업급여라는 유인을 제공하여 단기적으로 고학력 여성들의 노동시장 참여가 제고되기는 힘든 사회적 배경이 존재한다. 고학력 여성들의 경제활동참여율 저조는 자녀교육의 기회비용에 기인하는 바가 커서 구직급여 제공이 적극적 노동시장 유인으로 작용하기 힘들기 때문이다.

4. 제도설계에 필요한 요소 검토

이제 자발적 이직 장기구직자 급여제도 설계(지급유예기간, 유예방식, 소정급여일수) 및 제도 운영을 위해 결정해야 하는 요소들을 함께 검토해 보기로 하자.

□ 제재기간의 길이 1

ㅇ 대안: 6개월 vs. 12개월

ㅇ 6개월 안(案)의 장단점

- (장점) 이직일로부터 1년 이내에 급여를 지급 받도록 되어 있는 현행 제도의 틀을 유지할 수 있고, 고용보험법내 타 사업(고용안정)의 ‘장기 구직자’ 기간과도 일치; 적절히 대상 집단의 크기를 제어해 가면 고용안정기능의 발전과 보호대상집단의 확대를 조절해 나갈 수 있음.

- (단점) 예측해 볼 수 있는 정책 효과에 비해 수급 가능 대상 확대에 따른 재정 부담이 큼; 실업급여 수급만을 목적으로 형식적으로 노동시장에 잔류하는 도덕적 해이 방지장치가 아직 마련되어 있지 못함.

ㅇ  12개월 안(案)의 장단점

- (장점) 제도 도입이 자발적 이직자에 미치는 파급효과의 불예측성과 이에 따른 소요 재원 규모 불가측성, 장기 실직요건에 따른 도덕적 해이 감소 가능함.

- (단점) 수급 가능기간 등 현행 제도의 큰 틀 변경이 불가피; 정책대상 집단이 지나치게 적어 정책목적 불분명; 우리나라 노동시장 특성상 12개월 이상 구직자의 성격 규명이 현재로서는 어려워 형식적 정책으로 남아 정책 취지 형해화함.

ㅇ 제도설계방안: 6개월 + Means test

- 도덕적 해이를 최소화할 수 있는 적극적 구직활동 유인제도, 실효성 있는 취업․훈련지시를 내릴 수 있는 고용안정능력이 확충될 때까지 ‘이직 전 임금수준’으로 수혜 대상을 한정하여 실시하고,

- 취업․훈련지시를 강력히 연계하기 위한 노하우 및 능력배양 필요성을 제기하여 고용안정기관이 ‘적극적 노동시장 참여 활성화 체계(activation system)’를 발달시킬 계기로 삼고 실질적 정책실시 효과를 거두는 것이 바람직하다고 판단됨.

□ 제재기간의 길이 2

○ 대안: 6개월 vs. 다른 대안적 기간

○ 외국사례: 3개월 내외 급여지급을 유예하거나(일본, 프랑스), 급여지급을 유예한 후 동기간만큼 급여지급을 단축하는 국가가 많음(독일 등).

○ 제도설계방안: 제도 출범시 6개월로 하고 시행 후 평가를 거쳐 단축여부 결정

ㅇ 독일은 1969년도에 고용촉진법을 제정한 후 1977년까지 4주간의 실업급여 지급 유예기간을 두고 유예기간이 지난 후에 그 기간만큼 지급기간을 연장했었으나, 1977년부터는 유예기간만큼 급여지급기간을 단축하는 방식으로 제도를 변경함.

- 독일은 자발적 이직자에 대해 유예기간만큼 급여를 단축할 뿐만 아니라 나머지 수급기간 에서 1/4기간만큼 급여지급기간을 다시 단축함.

- 예컨대 비자발적 이직이라면 6개월간 실업급여수급권을 가질 수 있었던 경우라면 자발적 이직자는 우선 12주간 실업급여를 받지 못하고, 나머지 실업급여수급기간인 14주(6개월 = 26주, 26주 - 12주 = 14주)에 대해서도 그 중의 1/4에 해당하는 3.5주 동안 실업급여를 지급하지 않다. 요컨대 자발적 이직자는 총 15.5주간 실업급여를 받지 못함.

- 또한 실업급여 중단기간이 그 이외의 다른 이유(예를 들어서, 구직활동 소홀, 제공된 일자리 거부 등등)로 인해 늘어나서 총 26주간 실업급여 지급이 중단된다면 실업급여수급권이 소멸됨.

□ 소정급여일수

○ 대안: 유지 vs. 단축

○ 외국사례

- 독일: 12주간의 유예기간만큼 소정급여일수를 단축하고 다시 나머지 급여일수의 1/4을 단축함.

- 일본: 자발적 이직자에 대해서는 2001년 이후 소정급여일수를 단축함.

○ 제도설계방향: 소정급여일수를 2/3수준으로 단축하되 제도 시행 후 평가를 하여 연장 여부를 결정함.

□ 급여수준

○ 대안: 유지 vs. 삭감

○ 외국사례

- 소정급여일수를 줄이면서 급여수준을 삭감하는 사례는 찾기 어려움.

- 호주의 경우 유예기간을 대신해서 급여를 삭감하는 경우 있음.

○ 제도설계방향: 소정급여일수를 줄이는 대신 급여수준은 유지함.

ㅇ 최저임금근로자에게는 전직임금의 90%를 지급하는 현행 구직급여제도를 유지하면서 저임금근로자에게만 장기구직자 급여를 지급한다면, 저임금근로자들이 취업해서 받을 수 있는 임금에 비해 구직급여 수준이 상대적으로 높아 근로유인이 현저히 낮을 것임.

- 따라서 저임금근로자에 한정하여 구직급여를 지급하려면 유인(誘因) 구조상 소정급여일수뿐만 아니라 급여도 줄이거나,

- 일률적으로 6개월 유예 후 2/3소정급여일수 동안 이직전 임금일액의 50%를 구직급여로 지급하되 최저임금근로자에게는 상한을 70% 수준으로 낮추는 방법 등을 강구해야 한다.

□ 유예기간 기산점

○ 대안: 이직 다음날 vs. 수급자격 신청후

○ 제도설계방안: 이직 다음날

- 수급자격 신청 후로 할 경우 1년으로 설정하고 있는 실업급여 수급기간의 설정 여부 및 설정 방식을 바꾸어야 하는 문제 발생

○ 외국사례

- 영국, 프랑스: 이직 다음날

- 일본: 급여신청 후 대기기간이 종료된 다음날

□ 유예기간 동안의 노동시장 참여

○ 대안: 노동시장 참여 요건 부과 vs. 부과하지 않음

○ 제도설계방안: 유예기간 중 월 1회, 총 3회 이상의 실업인정 요건을 부과한다.

- 이직 다음날로 유예기간이 시작되므로 성실한 구직자를 중심으로 보호하기 위해 일정한 요건 부과.

- 이 경우 수급 신청후 최소 3개월간의 구직활동기간을 전체 6개월의 유예기간과 병행하므로 실제 유예기간은 6개월 이상이 될 수 있음 (부록의 그림 A1, 그림 A2 참조).

○ 외국사례

- 프랑스: 유예기간 동안의 구직활동에 대한 평가를 거쳐서 구직노력이 인정될 경우에 급여를 지급하며 구직노력은 구직등록과 재취업 및 자격취득을 위한 노력을 포함해서 평가함.

- 일본: 수급자격 신청 후 첫 실업인정일까지 1회, 제재기간 이후 첫 실업인정일까지 총3회의 구직활동을 요구함.

- 영국: 특별한 구직활동 요건을 부과하지 않음.

□ 유예기간 중의 단기 취업

○ 대안: 유예기간에 포함 vs. 제외

○ 제도설계방안: 단기취업기간도 유예기간이 경과하는 것으로 간주하고, 기간 중 구직노력을 수행한 것으로 보아서 실업인정 면제

○ 외국사례

- 영국: 유예기간에 포함

- 일본: 자발적 이직 후 2개월 이상 단기간 재취업한 경우는 유예기간을 1개월로 설정하고 유예기간 중 재취업한 경우에는 취업수당 및 조기취업지원금 지급함.

- 프랑스: 단기간 재취업하고 계약기간 종료로 실직한 경우 구직노력과 취업의지가 충분하다고 판단되면 유예기간에 포함하고 그렇지 않으면 재취업후 실직한 시기부터 유예기간을 다시 시작함.

□ 유예기간 중의 안정적 일자리로의 재취업과 조기재취직 수당

○ 대안: 재취직수당 지급 vs. 미지급

○ 제도설계방향: 수급자격 신청후 재취업시에는 조기재취직수당을 지급함.

- 단, 비자발적 이직자와 급여수준의 형평성에 문제가 발생하지 않도록 수급수준을 조정하고, 부정수급 억제장치를 마련함.

․ 수급자격 신청 전에 취업이 예정되어 있는 경우는 제외하고 수급자격 인정신청 후 1개월 이내에는 공공직업안정기관에 의한 취업만 인정함.

․ 유예기간 종료 후 급여수급 중에는 조기재취직수당을 당연 지급함.

○ 외국사례

- 일본: 재취직수당과 조기재취직지원금 지급. 부정수급을 막기 위해 수급자격 신청후 1개월 내 재취업시에는 공공안정기관 알선에 의해 재취업한 경우에만 수당 지급.

- 조기재취직수당이 있는 한국과 일본에서 제기되는 문제임.

□ 유예기간 중의 직업훈련

○ 제도설계방향

- 수급자격 인정 신청 전 훈련의 경우에는 유예기간이 경과한 것으로 간주한다.

- 수급자격 인정 신청 후 스스로 훈련을 받거나, 훈련 중 수급자격을 신청하는 경우는 경우 실업인정의 특례를 적용함.

- 직업안정기관장의 훈련지시로 훈련을 받는 경우 유예기간을 단축함.

○ 외국사례

- 일본: 직업훈련이나 직장적응훈련 수강지시를 받은 경우 유예기간을 철회하거나 단축함.

5. 제도도입의 의의

가장 바람직한 결과는 자발적 이직자 구직급여 지급을 매개로 하는 활성화(activation) 프로그램이 고용률을 제고하고 생산성을 증대시키는 것이다. 이러한 소기의 목적을 달성할 수 있다면 사회안전망을 확충하는 차원에서 뿐만 아니라 효율성을 높이는 방향으로 노동이동을 촉진함으로써 경제전체의 유연안정성(flexicurity) 제고에 기여할 것이다. 그러나 현재의 경제 상황에서 활성화 프로그램이 노동수요를 자극하는 요인으로서 작용할 가능성, 현재의 취업․훈련지시 환경 등을 고려할 때 이러한 기대를 단시간 내에 거두기는 어렵다고 판단된다. 그 이유로는 다음과 같은 점들을 지적할 수 있다.

첫째, 자발적 이직자 구직급여 지급 정책은 경제의 자동안정화장치(실업이 증가하는 불경기에 소비위축을 막아 줌으로써 거시경제 차원에서 경기를 조절하는 기능) 확충이라는 측면에서 긍정적인 총수요증진 효과를 지닐 것이나 괄목할 만한 수요진작 요인이 되기는 힘들다. 둘째, 유예기간 설정, 유예기간 중의 구직활동 지원 등을 통해 정책대상집단과 정책의 적합성을 높여 부정적인 효과를 최소화하도록 제도설계를 한다는 점을 전제하더라도 실업기간 장기화라는 부정적인 부대효과(side-effects)를 충분히 제어하기에는 아직 고용지원기능에 확충하고 보완해야 할 부분들이 남아 있다.

추후 명실상부한 activation 프로그램으로 나아가는 교두보로서 자발적 이직 장기구직자에게 구직급여를 지급하는 제도를 도입하되, 저임금근로 실직자에 대한 안전망(safety net)으로서 한정된 집단의 근로자에게 실시하며, 경제활동참가율을 제고를 통해 고용정책의 여지를 넓히는 수준에서 정책을 펴 나가는 정도를 목표를 설정하는 것이 합리적이라고 판단된다.

따라서 더 나은 일자리를 탐색하기 위해 이직했으나, 일자리를 찾지 못해 실직기간이 장기화된 자발적 이직자에 대한 급여지급이 실업기간 장기화라는 부정적인 효과가 최소화되도록 제도를 적절히 설계하되, 추후 고용지원기능이 진전됨에 따라 대상 집단을 확대하는 접근법을 취하는 것이 적절하다고 판단된다.

6. 자발적 이직 실업자의 특성 및 6개월간의 경제활동 상태변화로부터 도출한 구직급여 수급대상자 비율

가. 자발적 이직자의 특성

자발적이직 장기구직자 급여 수급대상자 규모를 알아보기 위해서는 먼저 실직자 중 6개월 이상 근속자 비중을 아는 것이 필요하다. 피보험단위기간 180일을 충족하는 6개월 이상 근속자 비중은 전체 실직자 가운데 40.8%이다 (표 Ⅱ-8). 고용보험 가입 실직자 중 6개월 이상 근속자의 비중은 72.8%인데 이처럼 양자간에 차이가 나는 이유는 고용이 불안정한 계층일수록 고용보험에 가입하지 않는 비중이 높고, 근속년수 또한 상대적으로 짧은 데 기인하는 것으로 판단된다.

<표 Ⅱ-8> 실직자 중 6개월 이상 근속자 비중

(단위 : 명, %)

	전체		고용보험 가입자
6개월 미만 근속자	2,089	(59.2)	227	(27.2)
6개월 이상 근속자	1,441	(40.8)	607	(72.8)
계	3,530	(100.0)	834	(100.0)

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

6개월 이상 근속한 실직자의 이직사유별 분포를 살펴보면, 고용보험 가입 여부와 관계없이 6개월 이상 근속한 실직자 가운데 자발적으로 이직한 비중은 약 64%를 차지한다(<표 Ⅱ-9>). <표 Ⅱ-9>에서 자발적인 이직자의 구체적인 이직 사유를 보면, 개인 및 가족관련 이유, 작업여건(시간․보수 등) 불만족이 다수를 차지한다.

<표 Ⅱ-9> 6개월 이상 근속한 실직자의 이직사유별 분포

(단위 : 명, %)

		전체		고용보험 가입자
자발적 이직	개인․가족관련 이유	533	(37.0)	206	(33.9)
	육아	45	(3.1)	20	(3.3)
	가사	20	(1.4)	6	(1.0)
	심신장애	21	(1.5)	8	(1.3)
	작업여건(시간․보수 등) 불만족	300	(20.8)	148	(24.4)
	소계	919	(63.8)	388	(63.9)
비자발적 이직	직장 휴폐업	72	(5.0)	40	(6.6)
	명예․조기퇴직, 정리해고	127	(8.8)	90	(14.8)
	임시 또는 계절적 일의 완료	77	(5.3)	24	(4.0)
	일거리가 없어서 또는 사업경영 악화	151	(10.5)	23	(3.8)
	소계	427	(29.6)	177	(29.2)
기타	정년퇴직 연로	57	(4.0)	26	(4.3)
	기타	38	(2.6)	16	(2.6)
	소계	95	(6.6)	42	(6.9)
전체		1,441	(100.0)	607	(100.0)

이제 6개월 이상 근속한 실직자 중 저임금근로자의 비중을 살펴보기로 하자. OECD 기준에 따라 중위 임금(월 130만원)의 2/3 미만의 임금을 받는 근로자를 저임금 근로자로 정의하기로 하자. 이러한 기준에 의하면 자발적인 이직자의 22.9%, 비자발적인 이직자의 29.4%가 실직 전에 저임금 근로자였다(<표 Ⅱ-10>).

전체 이직자에 비해 고용보험 가입자의 임금이 높은데 이는 고용보험 미가입자에 비해 고용보험 가입자들의 인적 특성이 상대적으로 우수하고 고용보험 가입사업장의 근로조건이 상대적으로 우월하기 때문이다. 자발적인 실직자가 비자발적 실직자에 비해 임금 수준이 낮게 나타나는데 (<표 Ⅱ-11>) 그 이유는 29세 미만의 청년층의 자발적인 이직이 높고 5-99인 규모 중소기업의 자발적인 이직이 높기 때문으로 해석된다.

<표 Ⅱ-10> 6개월 이상 근속한 실직자의 실직 전 임금 수준

		전체		고용보험 가입자
		자발적	비자발적	자발적	비자발적
월 평균 임금 (만원)		103.8	104.9	124.6	135.7
임금계층 구성비 (%)	저임금	41.7	49.7	22.9	29.4
	고임금	58.3	50.3	77.1	70.6

<표 Ⅱ-11> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직자의 특성

(단위 : %)

		발생비				구성비
		자발적			비자발적	자발적			비자발적
			개인․가족	작업여건 불만족			개인․가족	작업여건 불만족
전체		63.9	33.9	24.4	29.2	100.0	100.0	100.0	100.0
성	남	57.4	26.8	28.5	32.4	42.0	36.9	54.7	52.0
	여	69.7	40.2	20.7	26.3	58.0	63.1	45.3	48.0
연령	15-29	85.4	42.9	38.4	12.1	43.6	41.3	51.4	13.6
	30-54	57.7	29.9	20.7	38.3	48.2	47.1	45.3	70.1
	55+	37.6	28.2	5.9	34.1	8.2	11.7	3.4	16.4
학력	중졸이하	48.6	32.9	11.4	41.4	17.5	22.3	10.8	32.8
	고졸	62.4	31.6	24.8	30.5	42.8	40.8	44.6	45.8
	전문대졸	81.3	42.9	31.3	15.2	23.5	23.3	23.6	9.6
	대졸 이상	70.8	31.5	34.8	23.6	16.2	13.6	20.9	11.9
산업	농림어업	33.3	11.1	0.0	44.4	0.8	0.5	0.0	2.3
	제조업	62.0	32.5	24.4	30.3	37.4	36.9	38.5	40.1
	건설업	51.4	20.0	28.6	48.6	4.6	3.4	6.8	9.6
	도소매업	69.4	29.0	35.5	25.8	11.1	8.7	14.9	9.0
	음식숙박업	62.5	31.3	25.0	37.5	2.6	2.4	2.7	3.4
	운수업	70.3	37.8	29.7	18.9	6.7	6.8	7.4	4.0
	통신업	66.7	22.2	33.3	22.2	1.5	1.0	2.0	1.1
	금융보험업	54.5	31.8	22.7	27.3	3.1	3.4	3.4	3.4
	부동산업	58.3	33.3	16.7	33.3	1.8	1.9	1.4	2.3
	사업서비스업	67.1	38.6	24.3	25.7	12.1	13.1	11.5	10.2
	공공행정	25.0	8.3	8.3	66.7	0.8	0.5	0.7	4.5
	교육서비스업	72.4	51.7	10.3	24.1	5.4	7.3	2.0	4.0
	보건및 사회복지	84.2	55.3	21.1	13.2	8.2	10.2	5.4	2.8
	오락문화	83.3	50.0	16.7	16.7	1.3	1.5	0.7	0.6
	기타 개인서비스업	62.5	31.3	25.0	31.3	2.6	2.4	2.7	2.8
직업	관리직	8.3	8.3	0.0	41.7	0.3	0.5	0.0	2.8
	전문가	85.7	51.4	25.7	14.3	7.7	8.7	6.1	2.8
	준전문가	75.0	35.0	35.0	23.3	11.6	10.2	14.2	7.9
	사무직	69.6	30.4	31.1	25.0	26.5	21.8	31.1	20.9
	서비스직	50.0	40.6	9.4	43.8	4.1	6.3	2.0	7.9
	판매직	87.5	33.3	50.0	8.3	5.4	3.9	8.1	1.1
	농림어업숙련직	75.0	50.0	0.0	25.0	0.8	1.0	0.0	0.6
	기능원	54.7	24.5	28.3	37.7	7.5	6.3	10.1	11.3
	조작원	61.5	33.3	23.7	29.6	21.4	21.8	21.6	22.6
	단순노무직	54.8	38.5	9.6	37.5	14.7	19.4	6.8	22.0
기업 규모	1-4	58.8	33.3	21.6	39.2	7.7	8.3	7.4	11.3
	5-9	65.5	32.7	22.7	27.3	18.6	17.5	16.9	16.9
	10-29	68.1	36.8	26.9	28.6	32.0	32.5	33.1	29.4
	30-99	68.1	34.7	27.8	22.9	25.3	24.3	27.0	18.6
	100-299	64.6	35.4	23.1	32.3	10.8	11.2	10.1	11.9
	300+	40.0	23.6	14.5	38.2	5.7	6.3	5.4	11.9
종사상 지위	상용직	68.5	35.5	27.5	23.5	70.6	68.9	74.3	53.1
	임시직	56.2	30.9	19.1	39.2	28.1	29.1	25.0	42.9
	일용직	38.5	30.8	7.7	53.8	1.3	1.9	0.7	4.0

주 : 발생비는 특성별로 이직사유의 비중이며, 구성비는 이직사유별 구성비중임.

<표 Ⅱ-12>는 6개월 이상 근속 실직자의 실직 후 6개월간 경제활동상태를 정리한 것이다. 고용보험가입 자발적인 실직자의 취업 가능성은 비자발적 실직자에 비해 낮지만, 실직한 지 6개월이 경과한 시점에서 취업하는 비중은 50.5%에 이른다. 실직 후 6개월 경과시 자발적 이직자가 비경제활동상태에 머무르는 비중이 37.4%로, 비자발적인 실직자의 23.2%에 비해 비경제활동인구의 비중이 높고 실업자의 비중은 낮다. 고용보험 미가입자를 포함할 경우 실직 6개월 후 비경제활동상태에 머무르는 비중은 자발적인 이직자가 41.5%로서 비자발적인 이직자 28.8%에 비해 더욱 높다. 자발적 실직자가 개인적인 사유로 인한 노동시장 퇴장 가능성이 높고, 또한 고학력, 상용직, 청년층, 100인미만 중소기업의 자발적 이직자 비중이 높은 점을 고려할 때(<표 Ⅱ-11>), 이는 취업능력이 없어서라기보다는 근로조건이 기대보다 낮아서 취업준비를 하고 적극적인 구직활동을 하지 않는 데에 기인하는 것으로 판단된다.

<표 Ⅱ-12> 6개월 이상 근속한 실직자의 실직후 6개월간 경제활동상태

(단위 : %)

	실직 사유	실직 후 개월	취업	실업	비경활
전체	자발적	1		24.6	75.4
		2	20.7	19.4	60.0
		3	33.8	14.7	51.5
		4	42.9	12.0	45.2
		5	48.0	9.0	43.0
		6	50.9	7.6	41.5
	비자발적	1		42.6	57.4
		2	26.7	32.3	41.0
		3	42.4	24.8	32.8
		4	50.6	19.2	30.2
		5	57.4	12.6	30.0
		6	61.6	9.6	28.8
고용보험 가입자	자발적	1		29.9	70.1
		2	19.3	25.0	55.7
		3	31.2	20.4	48.5
		4	41.2	16.5	42.3
		5	46.4	12.1	41.5
		6	50.5	12.1	37.4
	비자발적	1		50.3	49.7
		2	22.0	44.6	33.3
		3	37.3	35.6	27.1
		4	49.7	24.3	26.0
		5	59.3	15.3	25.4
		6	62.7	14.1	23.2

<표 Ⅱ-13>은 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 자발적 실직자의 실직 후 6개월간 경제활동상태를 보여주고 있다. 이로부터 우리는 이직사유 및 실적 전 임금수준별 경제활동상태 변화를 알 수 있는데 노동시장 참여 가능성이 높은 자발적 이직 근로자(근로조건 불만족으로 이직한 근로자) 중 비경활자 비율은 17.6%로 실직 4개월 이후 일정한 경향을 보이고 있어, 적극적인 유인 정책을 통해 경제활동 참여율을 제고시킬 필요가 있음을 알 수 있다. 반면 실직 6개월 후 취업률은 61.5%로서 비자발적인 실직자와 비슷한 수준을 보이고 있다.

저임금근로자는 실직 6개월 후에도 비경제활동상태에 있는 사람의 비중이 53.9%로서 실직기간의 경과에도 불구하고 비경활자 비율이 높은 수준을 보이고 있다. 이는 자발적으로 노동시장으로부터 퇴장한 개인들이 많은 데에도 기인하지만, 실직 기간의 경과에 따라 취업자 비율 크게 증가하지 않는 점으로 볼 때 취업에 실패하여 비경제활동인구화하는 데에도 원인이 있는 것으로 보인다.

<표 Ⅱ-13> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 자발적 실직자의 실직 후 6개월간 경제활동상태

(단위 : %)

	실직 사유	실직 후 개월	취업	실업	비경활
이직 사유	개인․가족 관련 이유	1		11.7	88.3
		2	17.5	11.7	70.9
		3	24.8	12.6	62.6
		4	33.5	10.2	56.3
		5	38.3	7.8	53.9
		6	45.1	7.3	47.6
	근로조건 불만족	1		60.8	39.2
		2	22.3	48.0	29.7
		3	41.2	35.1	23.6
		4	53.4	29.1	17.6
		5	60.8	20.9	18.2
		6	61.5	20.9	17.6
실직 전 임금	저임금	1
		2		23.6	76.4
		3	14.6	21.3	64.0
		4	28.1	14.6	57.3
		5	38.2	10.1	51.7
		6	39.3	6.7	53.9
	고임금	1	43.8	10.1	46.1
		2		31.8	68.2
		3	20.7	26.1	53.2
		4	32.1	22.1	45.8
		5	42.1	18.4	39.5
		6	48.5	13.7	37.8

나. 구직급여대상자 비율

먼저 지급유예기간을 6개월로 하고, 3개월 이상 적극적인 구직활동을 한 자를 구직급여 대상으로 할 경우의 구직급여 대상자 비율을 ‘구직급여 대상자 비율 1’이라고 정의하고 지급유예기간을 6개월로 하고, 3개월 이상 적극적인 구직활동을 저임금 근로자를 구직급여 대상으로 할 경우의 구직급여 대상자 비율을 ‘구직급여 대상자 비율 2’이라고 정의하자.

<표 Ⅱ-14>에 의하면 고용보험에 가입한 자발적 실직자 가운데 6개월 동안 취업을 경험한 비중은 56.7%이고, 6개월 동안 전혀 구직활동을 하지 않고 비경제활동상태에 머무르는 비중은 30.9%이며, 6개월 내내 구직활동을 경험한 비중은 4.4%이다. 6개월 동안 계속 비경제활동상태에 있는 사람들의 비중 30.9%는 6개월째 비경제활동인구의 비중 37.4%보다 낮은 수준이다.

<표 Ⅱ-14>로부터 자발적 이직 후 6개월 동안 3개월 이상 적극적인 구직활동을 한 사람은 고용보험에 가입한 자발적 이직 실업자의 9.0%임을 알 수 있는데 이것이 구직급여대상자 비율 1이다.

<표 Ⅱ-14> 6개월 이상 근속한 실직자의 6개월간 취업경험 유무 및 구직월수

(단위 : 명, %)

			자발적 실직자		비자발적 실직자
전체	취업경험		537	(58.4)	297	(69.6)
	취업 무경험자의 구직월수	0	300	(32.6)	73	(17.1)
		1	14	(1.5)	10	(2.3)
		2	13	(1.4)	12	(2.8)
		3	11	(1.2)	3	(0.7)
		4	5	(0.5)	8	(1.9)
		5	12	(1.3)	5	(1.2)
		6	27	(2.9)	19	(4.4)
	소계		919	(100.0)	427	(100.0)
고용보험 가입자	취업경험		220	(56.7)	121	(68.4)
	취업 무경험자의 구직월수	0	120	(30.9)	22	(12.4)
		1	7	(1.8)	7	(4.0)
		2	6	(1.5)	5	(2.8)
		3	6	(1.5)	2	(1.1)
		4	3	(0.8)	6	(3.4)
		5	9	(2.3)	2	(1.1)
		6	17	(4.4)	12	(6.8)
	소계		388	(100.0)	177	(100.0)

<표 Ⅱ-15> 6개월 이상 근속한 실직자의 실직 후 6개월간 경제활동상태

(단위 : %)

	전체		고용보험 가입자
	자발적 실직자	비자발적 실직자	자발적 실직자	비자발적 실직자
계속 실업	2.9	4.4	4.4	6.8
실업, 비경활 반복	6.0	8.9	8.0	12.4
계속 비경활	32.6	17.1	30.9	12.4
취업 경험자	58.4	69.6	56.7	68.4

이제 저임금근로에 종사하다가 자발적으로 이직하여 실업자가 된 사람들 중, 지급유예기간 6개월로 하고 3개월 이상 적극적인 구직활동을 한 자를 구직급여 대상으로 할 경우의 구직급여 대상자 비율(구직급여 대상자 비율 2)을 구해보자. <표 Ⅱ-16>에 의하면 그 비율은 자발적 실직자의 6.7%이다. 저임금근로에 종사하다가 자발적으로 이직한 실직자는 6개월 동안 취업을 경험하는 비중이 48.3%에 그쳐, 고임금 근로자에 비해 크게 낮음을 알 수 있다. 또한 6개월 내내 비경제활동상태에 있는 비중은 40.4%로 높음을 알 수 있다.

<표 Ⅱ-16> 고용보험에 가입하고 6개월 이상 근속한 실직 저임금근로자의 6개월간 취업경험 유무 및 구직월수

(단위 : 명, %)

			자발적 실직자		비자발적 실직자
고용보험 가입자	취업경험		43	(48.3)	38	(73.1)
	취업 무경험자의 구직월수	0	36	(40.4)	6	(11.5)
		1	2	(2.2)
		2	2	(2.2)	2	(3.8)
		3	1	(1.1)
		4			2	(3.8)
		5	1	(1.1)	1	(1.9)
		6	4	(4.5)	3	(5.8)
	소계		89	(100.0)	52	(100.0)

ㅇ 구직급여대상자 비율 1, 2는 새로운 제도 도입에 따라 행태변화가 없음을 가정하고 도출한 수치이므로 현재 생각할 수 있는 비율의 최소한(lower bound)이라고 간주해야 한다.

- 구직급여수급자격자 중 수급자격을 갖추고서도 구직급여신청을 하지 않는 사람도 상당수 존재하지만 보수적 추계의 견지에서 위에서 도출한 규모는 현재 얻을 수 있는 정보에 의해 판단할 수 있는 최소한의 비율로 간주

7. 수급자 규모 및 소요재정 추정

가. 모수와 가정

2006년 고용보험 피보험자로서 180일 이상 근속한 자발적 이직자 190.0만명 중 자격인정자 5.6만명을 제외하면 약184.4만명이다.

<표 Ⅱ-17> 고용보험 가입자 중 이직사유별 현황 및 자격인정자

(단위 : 천명)

구 분		총계		비자발적 이직		자발적 이직
			180일이상 (피보험기간)	소계	180일이상 (피보험기간)	소계	180일이상 (피보험기간)
’04년 이직자수		336	268 (79.8%)	115 (34.2%)	98	221 (65.8%)	172
’05년 이직자수		372	297 (79.8%)	132 (35.5%)	111	240 (64.5%)	186
’06년 이직자수		388	307 (79.1%)	138 (35.6%)	117	250 (64.4%)	190
	자격인정자	610	610	554	554	56	56

주 : 피보험가입기간을 충족하면서 수급자격 미인정자 246천명

(자발적이직자 190천명중 184천명, 분류불능포함)

자료 : 노동부

임금근로자의 월평균 노동이동률을 보면, 임금근로자의 8.9%가 매월 이직한 것으로 나타나며 그 중 53.5%는 다른 직장으로 이직한다(표 Ⅱ-8). 그 외 이직자의 6.3%는 자영업 등의 비임금근로로 이동하고, 40.2%는 실업 또는 비경제활동 등의 미취업 상태로 이동한다. 이로부터 자발적 이직자 중 실직을 경험하지 않는 직장이동자의 비중은 53.5%라고 가정한다.

추계 결과는 ① 유예기간, ② 구직활동요건, ③ 소정급여일수, ④ 구직급여 수준, ⑤ 실직 전 임금 기준으로 저임금근로자로 대상을 한정할 경우 등의 정책적 선택에 따라 달라진다. 따라서 이하에서는 ① 6개월 유예기간 ② 12개월 유예기간 ③ 6개월 유예기간과 함께 실직전 임금을 기준으로 저소득층으로 수급 대상자로 한정하는 세 경우를 가정하고, 나머지 정책 변수는 다음과 같이 가정한다.

자발적 이직 실업자의 12개월간 경제활동상태 변화에 관해서는 부록2 참조.

- 전체 실직기간 중 1/2 이상 기간 구직활동을 할 것을 수급자격 요건으로 부과한다.

- 소정급여일수는 비자발적 이직자의 2/3 수준으로 단축하고 소정급여일수의 단축에 따라 평균수급일도 동일한 비율로 감소한다고 가정한다. 지난 3년간 일반수급자(지급종료자)의 평균수급일은 119일(‘04), 121일(’05), 123일(‘06)이었음에 비추어 소정급여일수는 120일 × 2/3 = 80일이라고 가정한다.

- 구직급여일액은 비자발적 이직자와 동일하다고 가정한다.: 26,000원/일 (2006년도 1일평균 급여액 25,651원)

<표 Ⅱ-18> 임금근로자의 노동 이동 (2006, 월평균)

(단위 : 천명, %)

	규모	비중	이직자 대비 비중
직장 유지 임금근로자	14,100.1	(91.1)
직장 이동 임금근로자	739.9	(4.8)	53.5
비임금근로자	86.7	(0.6)	6.3
실업자	147.3	(1.0)	10.7
비경제활동인구	408.0	(2.6)	29.5
계	15,482.0	(100.0)

자료 : 통계청, ｢경제활동인구조사｣월간 연결 패널자료

나. 수급대상자 및 구직급여 소요재원 추계

① 유예기간 6개월의 경우

1,840천명 × 0.47× 0.09 = 77.8천명

1,840천명 × 0.47× 0.09 × 26천원 × 80일 = 1,619억원

② 유예기간 12개월의 경우

1,840천명 × 0.47 × 0.023 = 19.9천명

1,840천명 × 0.47 × 0.023 × 26천원 × 80일 = 414억원

③ 6개월 유예기간과 함께 저임금근로 실직자로 수급 대상자로 한정

1,840천명 × 0.47× × 0.229 × 0.067 = 13.3천명

1,840천명 × 0.47× × 0.229 × 26천원 × 80일 = 276억원

<경제활동인구조사로부터 임금근로자의 직장이동여부를 판별한 방법>

○ 임금근로자의 노동이동은 실업․비경제활동상태와 같은 미취업으로의 이동만이 아니라 실업을 경유하지 않는 직장 이동을 포함하므로 자발적으로 이직하는 피보험자 가운데 실업을 경험하지 않은 직장 이동자를 제외해야 한다.

○ ｢경제활동인구조사｣는 직장 이동 여부를 별도로 조사하지 않지만,  2003년부터 임금근로자를 대상으로 취업년월에 대한 조사가 이루어짐에 따라 아래와 같은 방법으로 이직자 가운데 실업을 경험하지 않는 직장 이동자의 비중을 산출할 수 있다.

※ 그러나 실직자에 대해서만 이직 사유를 묻고 있기 때문에, 자발적인 이직자가 아닌 전체 이직자를 대상으로 직장 이동자의 비중을 산출할 수 있다.

- 첫째, ｢경제활동인구조사｣의 월별 자료를 통계청에서 제공하는 가구식별번호 및 가구원 정보를 이용하여 이웃하는 월별로 개인의 월간 패널자료를 구성한다.

- 둘째, 월간 패널 자료에서 이웃하는 월별로 취업년월이 다르고, 취업년월이 다음 조사월과 일치하는 경우는 직장을 바꾼 근로자로 식별한다.

- 셋째, 복수의 일자리(multiple job)를 가지고 있는 근로자는 주업을 상실하였을 경우 첫째 방법으로 식별되지 않다. 따라서 이웃하는 월별로 취업년월이 다르고, 취업년월이 다음 조사월과 일치하지는 않지만, 주된 일 이외에 부업을 가지고 있다가 부업을 가지지 않은 것으로 응답한 경우에는 주업을 상실한 것으로 판별한다.

<표 Ⅱ-19> 정책 조합에 따른 대상 규모 및 소요 재정 추계액

유예기간	구직활동기간	소정급여일수	급여수준	대상 규모(천명)	소요 재정(억)
6개월	3개월	유지	유지	77.8	2,428.4
			1/2	77.8	1,214.2
		2/3	유지	77.8	1,618.9
			1/2	77.8	809.5
	6개월	유지	유지	38.1	1,187.2
			1/2	38.1	593.6
		2/3	유지	38.1	791.5
			1/2	38.1	395.7
12개월	6개월	유지	유지	19.9	620.6
			1/2	19.9	310.3
		2/3	유지	19.9	413.7
			1/2	19.9	206.9
	12개월	유지	유지	6.9	215.9
			1/2	6.9	107.9
		2/3	유지	6.9	143.9
			1/2	6.9	72.0
6개월 (저임금근로자)	3개월	유지	유지	13.3	414.0
			1/2	13.3	207.0
		2/3	유지	13.3	276.0
			1/2	13.3	138.0
	6개월	유지	유지	8.9	278.0
			1/2	8.9	139.0
		2/3	유지	8.9	185.4
			1/2	8.9	92.7

다. 고려해야 할 사항

위의 소요재원 추계는 자발적 이직 장기구직자 구직급여 제도 도입에 따라 초래될 파라메터상의 변화를 반영하고 있지 않다. 즉 실직자의 노동시장 행태 및 고용지원서비스체계가 변화할 가능성을 고려하지 않고 있다. 그 중 주요한 것을 들면 다음과 같다.

첫째 육아, 취업준비, 휴식을 위해 자발적으로 이직하고 비경제활동 중에 있는 사람들의 일부는 실업인정단계에서 형식적인 구직의사를 표명할 것으로 판단된다. 이를 방지하기 위해 3개월간 3번 이상의 구직활동을 해야 한다는 요건을 부과하지만, 그럼에도 불구하고, 현재의 실업인정체계에서뿐만 아니라 향후 실업인정체계가 발전하더라도 이들을 정확히 가려내는 것은 불가능하다.

둘째, 제도 도입이 없었을 경우 취업하거나 단기 취업하였을 근로자의 실업기간이 장기화할 가능성이 존재한다. 이들 중 일부는 보다 연장된 구직활동을 통해 보다 생산성 높은 일자리를 찾아가는 긍정적 효과도 지닐 것이다. 반면 수혜기간 동안 적극적 구직활동 없이 취업을 기피하는 도덕적 해이를 보이는 구직자의 경우 긍정적 효과 없이 구직기간만 증가할 수 있다.

셋째, 제도 도입에 따라 일정 수준 미만의 구직활동이나 비경제활동상태에 머무르는 계층이 적극적으로 구직활동을 하고 기업의 노동력 선택폭이 넓어져 취업이 제고될 가능성이다. 단기적으로는 이러한 효과를 확인하기 힘들 것이나 장기적으로 고용이 증가하여 부정적 효과의 일부를 상쇄하고 고용보험 가입자가 증가하여 고용보험 수입이 증가하는 효과가 있을 것이다.

넷째, 고용서비스기관도 육아, 취업준비, 휴식을 위해 자발적으로 이직하고 비경제활동 중에 있는 사람을 가려내고, 단순한 구직태만을 방지하며, 적극적 구직활동을 위한 고용지원서비스 증대 등 고용지원서비스 활성화 정책으로 재정수요를 극소화하는 노력을 기울일 것이다.

이러한 제반 효과의 합은 구직자의 증가와 구직기간의 증가로 나타날 것으로 예상된다. 이것은 장기구직자에게 급여를 지급하는 소기의 목적이기도 하다. 장기구직자 실업급여 지급정책은 실망실업으로 인해 비경제활동인구화한 사람들을 노동시장으로 다시 불러내는 것을 소기의 목적 중 하나로 삼고 구직자의 증가는 바로 이에 기인한다. 따라서 위에서 추계한 구직급여 수급자수에 대해서는 상당한 정도의 조정이 필요한데 예컨대 6개월동안 계속적으로 구직활동을 하는 것을 조건으로 부과하고 그 대상자수는 <표 Ⅱ-14>에 나오는 3개월 이상 구직자 비율을 써서 추계하는 것이 그 하나의 방법이다.

Ⅲ. 외국의 자발적 이직자 제재제도 연구

1. 일 본

가. 자발적 이직과 비자발적 이직의 동향

후생노동성의 노동력조사는 실업자를 구직이유에 따라 ①자발적 이직자,②비자발적 이직자, ③신졸미취업자, ④기타의 네 가지 형태로 구분하고 있다. 그림 1은 1996년부터 2006년까지의 이직자의 이직이유별 동향을 나타내고 있는데, 1997년에 43.2％였던 자발적 이직자의 비율은 그 후 계속 감소하여 2003년에는 32.5%까지 저하했다가, 2004년 부터 다시 상승하여 2006년에는 39％에 이르고 있다. 이처럼 최근 들어 자발적 이직자가 다시 증가하는 이유로는 경기회복에 의한 고용정세의 개선요인 이외에 정규고용자와 비교해 전직희망이 높은 비정규고용자가 고용형태의 다양화와 동반하여 증가하는 구조적인 요인에 의한 것으로 판단되고 있다. 또한 자발적이직의 증가는 최근 일본의 실업률 상승의 주된 원인으로 작용하고 있다.

[그림 Ⅲ-1] 실업자의 구직이유별 동향

자료 : 厚生労"ｭ省"u労"ｭ-ﾍ'ｲ査"v로부터 작성

나. 구직자급부에 있어서 소정급여일수의 차이

구직자급부는 실업자의 생활을 지원하는 것을 목적으로 하는 급부로, 대표적인 급부로는 기본수당, 기능습득수당, 상병수당, 특례일시금, 일용직근로구직자급부금, 고연령구직자급부금 등을 들 수 있다. 기본수당의 지급을 받을 수 있는 최대일수는 이직일을 기준으로 한 피보험자 기간에 의해 결정되며 이를 소정급여일수라고 한다. 단, 도산, 해고 등에 의해 재취직의 준비를 할 시간적 여유가 없이 이직을 하게 된 경우에는 이직일을 기준으로 한 연령과 피보험자 기간에 의해 소정급여일수가 결정된다.

고용보험의 피보험자가 정년, 도산, 개인적인 사정 등에 의해 이직한 경우, 실업중의 생활을 걱정하기 않고 하루라도 빨리 새로운 직장을 찾을 수 있도록 지급하는 수당.

<표 Ⅲ-1> ～ <표 Ⅲ-3>은 이직사유별 소정급여일수를 나타내고 있는데, 자발적 이직자의 소정급여일수가 90일～ 150일 사이인 데에 비해 비자발적 이직자의 소정급여일수는 90일～330일로 상대적으로 두텁게 설정되어 있는 것을 알 수 있다. 하지만 자발적 이직자와 비자발적 이직자의 소정급여일수가 고용보험 실시초부터 차이가 있었던 것은 아니다(<표 Ⅲ-4>). 즉 이직사유에 의해 소정급여일수에 차이를 두기 시작한 것은 2000년 5월 12일의 개정고용보험법 공포와 2001년 4월 1의 고용보험법 도입 이후부터라고  할 수 있다. 예를 들어 도산 및 해고 등의 이유에 의한 이직의 경우 급부일수는 90일에서 330일까지 적용되는 것에 비해 정년퇴직 및 자발적인 이유에 의해 이직한 경우의 급부일수는 최대 180일 까지로 단축되게 된다.

장애자 등의 취직곤란자에 대한 소정급부일수는 동일.

2003년 5월 1일부터는 150일로 단축.

<표 Ⅲ-1> 이직사유에 의한 구분 실시 이후 - 일반이직자(정년퇴직자 및 자발적 이직자)

피보험자 구분	피보험자 기간
	10년 미만	10년 이상	20년 이상
		20년 미만
전 연령	90일	120일	150일

자료 : 労務行政(2006)｢平成18年度版雇用保険の実務手引｣ 242쪽

<표 Ⅲ-2> 이직사유에 의한 구분 실시 이후 - 도산 및 해고 등에 의해 재취직의 준비를 할 시간적 여유가 없이 이직한 자(비자발적 이직자)

피보험자구분	피보험자기간
	1년 미만	1년 이상 5년 미만	5년 이상 10년 미만	10년 이상 20년 미만	20년 이상
30세 미만	90일	90일	120일	180일	-
30세 이상 35세 미만		90일	180일	210일	240일
35세 이상 45세 미만		90일	180일	240일	270일
45세 이상 60세 미만		180일	240일	270일	330일
60세 이상 65세 미만		150일	180일	210일	240일

자료 : 労務行政(2006)｢平成18年度版雇用保険の実務手引｣ 241쪽

<표 Ⅲ-3> 이직사유에 의한 구분 실시 이후 -장애인 등의 취직곤란자

피보험자구분	피보험자기간
	1년 미만	1년 이상
45세 이상 60세 미만	150일	300일
60세 이상 65세 미만		360일

자료 : 労務行政(2006)｢平成18年度版雇用保険の実務手引｣ 241쪽

<표 Ⅲ-4> 2001년 4월 1일 이전의 일괄적인 소정급여일수

피보험자구분	피보험자기간
	1년 미만	1년 이상 5년 미만	5년 이상 10년 미만	10년 이상 20년 미만	20년 이상
30세 미만	90일	90일	90일	180일	180일
35세 이상 45세 미만		90일	180일	210일	210일
45세 이상 60세 미만		180일	210일	240일	300일
60세 이상 65세 미만		240일	300일	300일	300일

도산 및 해고 등에 의해 재취업을 할 수 있는 시간적 여유가 없이 이직한 자는 특정수급자격자로서 인정되며 특정수급자격자의 구체적인 예는 다음과 같다.

① 도산 등에 의해 이직한 자

- 도산에 의해 이직한 자

- 사업소의 고용대책법규정에 의한 대량고용변동신청이 제출되어 이직한 자 및 해당 사업소에 고용된 피보험자수의 3분의 1을 넘는 피보험자가 이직했기 때문에 이직한 자

- 사업소의 폐지에 의해 이직한 자

- 사업소의 이전에 의해 통근하는 것이 곤란하여 이직한 자

② 해고 등에 의해 이직한 자

- 해고에 의해 이직한 자

- 근로계약 체결시에 명시된 근로조건이 사실과 크게 상이하여 이직한 자

- 임금액의 3분의 1을 넘는 금액이 연속해서 2개월간 지불기한까지 지불되지 않아 이직한 자

- 근로자에 지불되는 임금(잔업수당, 보너스 등을 제외하고)이 해당자에 지불된 임금과 비교하여 85% 미만까지 감액되어(또는 감액이 예상되어) 이직한 자

- 취직일이 포함되는 달의 3개월 전, 근로기준법 제36조 제1항의 협정에 명시된 근로시간의 연장 한도 등에 관한 기준을 넘는 시간외 근로가 행해진 것에 의해, 또는 사업주가 위험 또는 건강에 장애가 발생할 위험이 있는 사항을 행정기관으로부터 지적받았음에도 불구하고 사업주가 관련조치를 실시하지 않음으로 인해 이직한 자

- 사업주가 근로자의 직종전환시에 해당 근로자의 직업생활의 계속을 위해 필요한 배려를 실시하지 않음으로 인해 이직한 자

- 기간이 정해진 근로계약의 갱신에 의해 3년 이상 계속해서 고용된 경우 해당 근로계약이 갱신되지 않아 이직한 자

- 사업주 또는 해당 사업주에게 고용되는 근로자

- 사업소의 퇴직권고에 의해 이직한 자

- 사업주 또는 해당 사업주에 고용된 노동자

- 사업소의 사용자의 책임에 의한 사유로 휴업이 3개월 이상 계속되어 이직한 자

- 사업소의 업무가 법령에 위반되므로 이직한 자

다. 기본수당의 지급일시의 차이

기본수당은 이직후 처음으로 공공직업안정소를 방문하여 이직표의 제출과 구직신청을 한 날(수급자격결정일)로부터 실업일수가 통산 7일에 달하지 않는 경우에는 실업급여가 지급되지 않는다. 이것을 "u대기기간"v이라고 하며, 실업상태의 확인과 실업급여의 남용을 방지하기 위한 목적을 가지고 있다. 단 자발적인 이직과 자기책임에 의해 징계해고된 경우에는 대기기간으로부터 3개월이 지난 다음 날부터 실업급여를 지급하게 되어 있는데 이것을 급부제한이라고 한다. 또한 조기에 재취직한 경우에는 급부제한중이라도 일정요건 하에 취업수당 또는 조기재취직수당이 지급된다.

고용보험의 실업급여는 회사의 도산 등 본인의 의사와 관계없이 실업상태가 된 경우에 한하여 생활보장과 재취직 원조를 실시하는 것을 기본으로 하고 있다. 단 자발적 이유에 의해 이직한 경우에도 재취직할 수 없는 상태가 장기적으로 지속된 경우에는 생활보장이 필요한 경우로 인정된다. 따라서 자발적 이유에 의해 이직한 경우에는 일 정의 급부제한기간을 두어 이 기간이 경과한 뒤에도 계속해서 실업상태인 경우 그 시점부터 지급대상이 되도록 설정하고 있다.

[그림 Ⅲ-2] 실업급여의 기본수당 지급(급부제한이 없는 경우)

자료 : 東京労働局職業安定部 (2007) ｢雇用保険受給資格者のしおり｣9쪽

[그림 Ⅲ-3] 실업급여의 기본수당 지급(급부제한이 있는 경우,자발적이직 등을 포함하여)

자료 : 東京労働局職業安定部 (2007) ｢雇用保険受給資格者のしおり｣10쪽

라. 실업 인정에 필요한 구직활동실적의 차이

실업 인정을 받기 위해서는 비자발적 이직(급부제한이 없는 경우)의 경우에는 2회 이상, 자발적 이직(급부제한이 있는 경우)의 경우에는 3회 이상의 구직활동실적이 필요하다. 단 다음과 같은 경우에는 인정대상기간에 1회 이상의 구직활동실적이 있으면 구직활동을 한 것으로 인정한다.

- 고용보험법 제22조 제 2항에 규정한 이유에 의해 취직이 곤란한 자(장애인 등)

- 기본수당의 지급과 관련된 첫번째 인정일의 인정대상인 경우

- 인정대상기간 일수가 13일이내인 경우

- 순회직업상담소의 실업 인정 및 시정촌의 중개에 의해 실업을 인정하는 경우

단 다음과 같은 경우에는 구직활동으로서 인정되지 않는다.

- 단순히 공공직업안정소, 신문, 인터넷 등의 구인정보를 열람하는 행동

- 지인의 소개의뢰

- 인터넷 등에 의한 민간직업소개사업자, 노동자파견사업자, 지방공공단체가 실시하는 무료직업소개사업에 단순히 등록하는 행동

인정대상기간중에 구직활동실적이 없거나 회수가 부족한 경우에는 실업이 인정되지 않으며, 이 기간 동안의 기본수당은 지급되지 않는다. 구직활동의 실적에 대해서는 이용기관에 대한 문의를 통해 사실확인을 할 수 있으며, 사실과 다른 경우에는 부정수급으로서 판정된다.

[그림 Ⅲ-4] 실업 인정에 필요한 구직활동 회수(급부제한이 없는 경우)

자료 : 東京労働局職業安定部 (2007) ｢雇用保険受給資格者のしおり｣14쪽

[그림 Ⅲ-5] 실업 인정에 필요한 구직활동 회수(급부제한이 있는 경우, 자발적이직 등을 포함하여)

자료 : 東京労働局職業安定部 (2007) ｢雇用保険受給資格者のしおり｣14쪽

마. 조기재취직수당의 차이

취직했을 경우 또는 사업을 개시했을 경우 일정한 요건을 충족시킨 경우에 지급된다. 여기서 취직이란 근로자로서 고용되는 것을 말하며, 위탁업무와 청부의 경우는 원칙적으로 지급대상이 되지 않는다. 자발적 이직자에 대해서도 일반 수급자와 마찬가지로 남아 있는 소정급여일수에 따라서 조기재취직수당이 지급되는데, 취직의 경우 최초 1개월 간에 대해서는 공공직업안정소나 후생노동대신이 허가한　직업소개사 업자의 소개에 의해 취업한 경우에만 적용된다. 또한 사업을 개시한 경우에는 최초 1개월이 경과한 후에 사업준비를 개시할 경우만 적용된다. 취직한 경우와 사업을 개시한 경우의 조기재취직수당의 수령 조건은 다음과 같다.

1) 취직한 경우

다음 9가지 요건을 모두 충족시켜야 할 필요가 있다.

① 취직일 전 날까지 실업 인정을 받고 잔여 소정급여일수가 소정급여일수의 3분의 1이상인 동시에 45일 이상일 것

② 1년 넘게 계속해서 고용되어 있을 것

③ 채용 내정이 수급자격결정일 이후일 것

④ 대기기간이 경과한 후 취업해 있을 것

⑤ 이직사유에 의해 급부제한을 받은 경우 최초 1개월간은 공공직업안정소의 소개 또는 후생노동대신이 허가한 직업소개사업자의 소개에 의해 취업해 있을 것

⑥ 이직전의 사업주 또는 관련사업주에 고용되어 있지 않을 것

⑦ 과거 3년 이내의 취직에 대해서 조기재취직수당. 상용취직준비수당, 조기재취직지원금의 지급을 받고 있지 않을 것

⑧ 고용보험의 피보험자자격을 취득하고 있을 것

⑨ 신청후 바로 취직한 것이 아닐 것

[그림 Ⅲ-6] 조기재취직수당의 조건 – 급부제한이 있는 경우(자발적 이직을 포함하여)

자료 : 東京労働局職業安定部 (2007) ｢雇用保険受給資格者のしおり｣23쪽

2) 사업을 개시한 경우

다음의 6가지 요건을 충족시킬 필요가 있다.

① 사업준비를 개시한 날의 전날까지 실업 인정을 받은 후, 잔여 소정급여일수가 소정급여일수의 3분의 1이상이며 동시에 45일 이상일 것

② 대기기간이 경과한 후 사업준비를 개시했을 것

③ 이직사유에 의해 급부제한을 받은 경우(자발적 이직을 포함하여) →　최초 1개월이 경과한 후에 사업준비를 개시했을 것

④ 사업개시에 의해 자립할 수 있다고 인정되어지는 사업일 것

⑤ 과거 3년이내의 취직에 대해서 조기재취직수당, 상용취직준비수당, 조기재취직지원금의 지급을 받은 적이 없을 것

⑥ 신청후 바로 사업을 폐지한 것이 아닐 것

[그림 Ⅲ-7] 조기재취직수당의 조건 – 급부제한이 있는 경우(자발적 이직을 포함하여)

자료 : 東京労働局職業安定部 (2007) ｢雇用保険受給資格者のしおり｣23쪽

조기재취직수당은 소정급여일수와 미지급일수에 의해 결정되며,조기에 재취직할수록 더 많은 재취직수당을 받을 수 있도록 설정되어 있다. [그림 Ⅲ-8]은 조기재취직수당의 결정 사례로 실업급여의 기본수당 수급일수와 미지급일수, 그리고 급부제한이 있는 경우를 구분하여 나타내고 있으며 수급자격결정일로부터 빠른 시일내에 취직하는 경우가 더 많은 재취직수당을 받게 되는 것을 알 수 있다. 또한, 자발적인 이직 등에 의해 급부제한이 있는 경우에도 급부제한기간의 최초 1개월 사이에 직업안정소 또는 직업소개사업자의 소개에 의해 취직하는 경우에는 급부제한이 없는 경우보다 더 많은  조기재취직수당을 받도록 설정되어 있다.

<표 Ⅲ-5> 조기재취직수당의 계산방법

소정급여일수	잔여일수	재취직수당금액
90일	45일 이상	잔여일수×1일 실업급여액(기본수당)×30%
120일
150일	50일 이상
180일	60일 이상
210일	70일 이상
240일	80일 이상	* 1일 실업급여액 기본수당 5,935엔 (60세～64세 4,788엔)
270일	90일 이상
300일	100일 이상
330일	110일 이상
360일	120일 이상

자료 : 東京労働局職業安定部 (2007) ｢雇用保険受給資格者のしおり｣27쪽

[그림 Ⅲ-8] 조기재취직수당의 결정 사례

바. 취업수당의 차이

1년이내에 단기적으로 취업하여 5가지의 지급요건을 모두 충족시킬 경우에 지급된다(고용계약 이외에 업무위탁이나 청부도 지급대상이 된다). 재취직수당의 경우 1년을 넘는 안정적인 취업에 대해 지급되는 것에 비해, 취업수당은 1년 이내의 단기적인 취업에 대해 지급된다. 5가지 지급요건은 다음과 같다.

① 취로일 전날까지 실업 인정을 받고, 미지급일수가 소정급여일수의 3분의 1이상인 동시에 45일 이상일 것

② 채용 내정이 수급자격결정일 이후일 것

③ 대기기간이 경과한 후 취업한 경우

④ 이직사유에 의해 급부제한을 받은 경우 최초 1개월간은 공공직업안정소 또는 후생노동대신이 허가한 직업소개사업자의 소개에 의해 취업한 경우

⑤ 이직전의 사업주 또는 관련사업주에 고용된 경우가 아닐 것

상기 5가지 요건을 충종시켰을 경우 지급되는 취업수당은 취로일수를 기준으로 한다. 예를 들어 인정대상기간에 10일간 취업하였을 경우, 취업수당은5,000엔 ×  30% ×10일= 15,000엔이 지급된다.

사. 이직사유에 의한 지급기산시기의 차이

고용보험의 기본수당은 취직표의 제출과 구직신청을 한 날로부터 통산해서 7일간을 대기기간으로 부르며 그 기간이 만료할 때까지는 고용보험의 기본수당이 지급되지 않는다. 이는 이직사유 등에 관계없이 일률적으로 적용된다. 나아가, 일정기간 고용보험의 기본수당이 지급되지 않는 경우도 있는데 그 주된 이유는 다음과 같다.

① 소개거부 등에 의한 급부제한

수급자격자가 공공직업안정소로부터의 직업소개와 지시된 공공직업훈련 등을 정당한 이유 없이 거부한 경우, 거부한 날로부터 기산하여 1개월간 고용보험의 기본수당이 지급되지 않는다. 또한 재취직을 촉진하기 위해 필요한 직업지도를 정당한 이유없이 거부한 경우에도 동일한 급부제한이 적용된다.

② 이직사유에 의한 급부제한

정당한 이유없이 개인사정에 의해 퇴직한 경우와 본인의 책임에 의한 중대사유에  의해 해고된 경우에는 대기기간 종료후 3개월간의 급부제한이 적용된다.

실제로 고용보험의 기본수당이 처음으로 현금으로 입금되는 것은 급부제한이 없는 경우에도 공공직업안정소에서 구직 신청을 한 1개월 후이다.

<표 Ⅲ-6> 이직사유별 지급기산시기의 차이

이직사유	지급기산시기
비자발적 이직	7일 이후 (대기기간)
자발적 이직	7일 이후 (대기기간) + 3개월 후 (급부제한)

아. 이직사유에 대한 사업주와 이직자 간의 주장이 다른 경우

사업주에 의한 횡포 등에 의해 이직한 경우 사실관계에 대한 사업주의 주장과 이직자의 주장이 서로 다른 경우가 발생한다. 이직사유는 사업주가 주장하는 이직사유를 이직증명서를 통해 파악한 후, 이직자가 주장하는 이직사유를 파악하여  각각의 주장을 확인할 수 있는 객관적인 자료를 모아 사실관계를 확인하고, 최종적으로 공공직업안정소에서 판정한다.

2. 독일

독일에서는 자발적 이직에 따른 실업자에 대해서 실업급여를 지급하는 한편 일정한 제재를 가한다. 이는 고용보험에서 실업급여를 지급하는 목적이 근본적으로 비자발적인 실업으로 인해서 임금수입이 없는데 대해 생활이 가능하도록 임금대체급여를 지급하는데 있다는 것과 직접적인 관련이 있다. 법제정자는 자발적 이직을 통해 스스로 실업을 유발한 것은, 보험사고발생을 예방해야할, 피보험자의 의무를 수행하지 못한 것이므로 고용보험에서 실업급여를 지급하지 않을 수 있지만, 사회적인 이유에서 -고용보험이 사회보험이란 측면에서- 지급은 하되 일정부분 제재를 가한다고 하였다. 그렇다고 해서 이러한 제재가 보험사고를 유발한데 대한 처벌이나 교육적 기능을 갖는 것은 아니며, 무엇보다도 급부의 남용 내지는 악용, 부당한 수급으로부터 피보험자공동체(Versichertengemeinschaft)를 보호하는 데에 그 목적이 있음을 분명히 하였다.

1969년도 고용촉진법안에 대한 연방정부의 설명서, BT-Drucks 5/2291 S.83.

연방정부의 설명서, BT-Drucks 2/274 S.82; 5/2291 S.82; 8/857 S.8; 10/2176　S.5.

본 보고서는 독일의 고용보험에서 자발적 이직자에 대해서 어떠한 제재를 가하는지, 어떠한 자발적 이직자에게는 실업급여수급에 제재를 두지 않는지, 자발적 이직자에 대한 실업급여제도가 어떻게 변천하여 왔는지, 변화의 배경은 무엇인지 등을 살펴보는 데에 주목적을 둔다. 이에 대해서는 보고서의 2.와 3.에서 자세히 다룬다. 자발적 이직자에 대한 실업급여제도의 이해를 돕기 위하여 1.에서는 이와 직접적인 관련이 있는 일반적인 실업급여제도에 대해서 간단히 소개한다.

가. 실업급여 개요

1) 수급요건

실업급여를 받기 위해서는 실업자로서 지역고용사무소에 실업신고를 하였으며 대기기간을 채웠다는 요건을 충족하여야 한다. 대기기간은 지난 2년간 12개월 이상 고용보험 가입의무가 있는 고용관계에 종사하였다면 충족된 것이다. 실업급여 유예 및 지급기간의 단축(총21주 이상)으로 인해서 실업급여 수급권을 상실하였다면 그 이전의 대기기간은 실업급여에 대한 신규 수급권에 있어서 대기기간으로 합산되지 않는다.

(실업급여 수급권이 있는) 실업자란,

① 고용관계에 있지 않으며(실직),

② 실직상태를 벗어나기 위하여 스스로 노력하고(자발적 구직활동),

③ 지역고용사무소의 중개노력에 응하는 자이다.

위의 3번에 해당하는 경우는,

ⓐ 지역고용사무소가 주선한 주15시간 이상의 적절한 일자리를 받아들일 자세가 있고 실제로 이를 수행할 수 있으며,

ⓑ 지역고용사무소가 제안한 직업적응조치를 받아들일 수 있고 이에 참여할	자세를 갖춘 자이다.

2) 급여수준

실업급여의 수준은 실업직전에 1년간 받은 통상임금(근로소득세 및 사회보험료 공제이전의 총임금)의 1일 평균금액을 기준으로 하며, 고용보험담당기관(이하, 연방고용청)은 매년 이러한 금액을 기준으로 하여 근로소득세등급에 따른 일률적인 실업급여표를 정하여 제시한다. 미성년 자녀를 둔 실업자의 경우에는 위 급여표에 따른 급여의 67%, 그 밖의 실업자는 60%를 받게 된다.

실업급여액은 실업급여를 수급하는 동안에 부수입이 있는 경우에만 감소한다. 실업급여를 받으면서 주15시간미만의 근로에 종사하여 부수입을 갖는 경우에 월165유로까지의 부수입은 실업급여액에 영향을 주지 않지만 그 이상의 월수입에 대해서는 165유로 + 소득세 + 사회보험료 + 경비를 공제한 금액만큼 실업급여액이 감소한다. 그 이외에는, 자발적 이직 및 구직활동 소홀, 제공된 일자리 거부, 직업적응조치 불참 등, 특별한 경우에 실업급여지급을 유예하고 유예기간만큼 수급기간이 단축되지만 실업급여가 지급되는 기간에 대해서는 급여수준의 변화가 없다.

3) 수급기간

실업급여는 2003.12.31까지 만57세 이상의 실업자인 경우에 최장 32개월까지 지급되었는데 고용보험제도의 개혁을 통해 2004.01.01부터 다음과 같이 변경되었다.

<표 Ⅲ-7> 실업급여 수급기간

고용보험 가입의무가 있는 고용관계에 종사한 개월 수	실업자의 연령	실업급여 지급기간 (개월)
12개월 이상		6
16개월 이상		8
20개월 이상		10
24개월 이상		12
30개월 이상	만55세 이상	15
36개월 이상	만55세 이상	18

자료 : 사회법전 제3권 제127조.

실업급여 수급자에 대해서는 급여지급기간에 -실업급여지급과는 별도로- 연방고용청이 의료․간호보험과 연금보험에 대해서 실업급여 수준에 상응하는 보험료 전액을 납부한다. 따라서 실업급여 수급자는 이러한 사회보험에 계속 가입되어 있으면서 본인이 보험료를 납부할 의무가 없다.

의료․간호보험과 관련해서는, 실업급여 수급기간에 실업자는 원칙적으로 법정의료․간호보험에 가입할 의무를 지며 연방고용청이 보험료를 부담한다. 의료보험의 급부에 있어서 현물 및 현금 급여에 변화가 없으며 수급기간에 질병을 앓는다면 질환기간에 대해서는 법정의료보험이 질병급여(실업급여수준)를 지급한다. 의료보험이 질병급여를 지급하는 기간에 대해서는 연방고용청이 실업급여 지급을 유예하며 그 기간만큼 급여지급기간이 연장된다. 실업급여를 수급하기 5년 이상 전부터 법정의료보험에 가입되어 있지 않았던 실업급여 수급자는 법정의료보험에 가입할 의무가 없다. 이 경우에 민간의료보험에 가입되어 있다면 실제의 의료보험료수준과는 상관없이 연방고용청이 법정의료보험료 수준까지만 지급한다.

사회법전 제3권 제126조에 의거하여 질환으로 인해 근로할 능력이 없는 경우에 6주간은 고용보험에서 실업급여를 지급하며 6주를 초과하는 질병기간에 대해서는 법정의료보험에서 질병급여를 지급한다. 질병급여 수급기간에 대해서는 실업급여 지급을 유예하며 그 기간만큼 연장 지급한다.

실업급여 수급자의 연금보험에 대해서도 연방고용청이 연금보험료를 단독으로 부담하며, 실업급여 수급기간은 연금보험의 대기기간에 합산된다. 실업급여를 수급하지 않더라도 지역고용사무소에 실업을 신고하였으며. 스스로 구직활동을 하고, 지역고용사무소의 일자리중개 노력에 응하며, 3개월마다 일자리알선을 신청하는 실업자에 대해서도 연방고용청이 그 기간에 대해서 연금보험에 신고하며 이러한 실업기간은 연금보험의 대기기간에 합산될 수 있다.

Bundesagentur für Arbeit, Merkblatt 1, Jan. 2007, S. 51-56.

4) 수급기간 단축 및 수급권 상실

실업급여의 수급기간은 다음과 같이 단축된다.

사회법전 제3권 제128조 참고.

① 실업급여를 수급한 일수만큼,

②	단시간실업급여 수급자의 경우에는 수급권 발생이전의 2년 이내에 실업급여 수급권을 갖은 매2일에 대해 하루씩,

③	제공된 일자리거부, 자발적 구직활동의 소홀, 직업적응조치에 대한 참가 거부 및 중단, 신고태만 또는 구직신고지체 등의 경우에 실업급여지급이 유예된 기간 만큼,

④	자발적 이직 시 또는 자신의 잘못으로 인해 해고된 경우에 실업급여 지급이 12주간 유예되었다면 실업급여 수급권이 있는 나머지 수급기간의 1/4에 해당하는 일수만큼,

⑤	실업급여수급자로서의 협조의무를 수행하지 않음으로써 실업급여 지급이 거부되거나 취소된 일수만큼,

⑥	실업급여 수급요건을 갖춘 후에 중요한 이유가 없이 근로할 준비가 되어 있지 않은 일수만큼.

이 때의 중요한 이유로서는, 실업이전에 이미 예약된 휴가로 인한 부재, 자영업을 준비하는 경우 등을 들 수 있다, Niedel, SGB III-Kommentar, Verlag C.H.Beck München 2006, S. 383.

위의 ⑤와 ⑥에 해당하는 경우에는 실업급여 수급기간이 최장 4주간 단축된다. ③과 ④의 경우에는 각각에 해당하는 급여지급유예 요인이 발생한 후 1년 이상 이 경과한 후에 실업급여의 수급요건을 충족한 경우에는 수급기간이 단축되지 않는다. 따라서 예를 들어서, 2006.07.31에 자발적으로 이직한 자가 1년 이상이 지난 2007.08.06에 실업신고를 한다면 수급기간이 단축되지 않는다.

사회법전 제3권 128조 2항 2문.

Niesel, SGB III-Kommentar, Verlag C.H.Beck, München 2006, S. 383-384.

사회법전 제3권 제147조에 따라서 실업급여 지급유예 및 수급기간단축에 해당하는 기간이 총21주이상이라면 실업급여 수급권을 상실하게 된다. 이 때에는 수급권을 갖기 전 12개월 이내에 급여지급유예 및 수급기간단축에 해당한 기간도 합산된다.

나. 자발적 이직자에 대한 실업급여 제재

1) 실업급여지급 유예 및 수급기간 단축

중요한 이유가 없이 스스로 고용관계를 종료함으로써 실업을 유발한 이직자에 대해서는 통상적으로 12주간 실업급여 지급이 유예되고 그 기간만큼 수급기간이 단축된다. 여기에서 의미하는 “고용(관계)”는 고용보험에서 지원하는 고용창출사업에 참가하는 것도 포함된다. 급여지급의 유예기간은 실업급여수급의 다른 요건(예를 들어서, 자발적 구직노력, 지역고용사무소의 중개노력에 응함)의 충족 또는 실행 여부의 영향을 받지 않으며, 달력을 기준으로 하여 자발적 이직으로 인해 고용관계가 종료된 날로부터 12주간이다.

사회법전 제3권 제144조 1항 3문.

특별한 경우에는 지급유예 및 수급기간단축이 12주간이 아닌 3주간 또는 6주간으로 단축된다. 3주간으로 단축되는 경우는, 자발적으로 이직하지 않았더라도 이직한 후 6주 이내에 어차피 근로관계가 종료되었을 경우(예를 들어서, 기간제근로자, 해고가 예고된 자 등)이다. 6주간으로 단축되는 경우는 이직한 후 12주 이내에 근로관계가 종료되었을 경우와, 12주간의 지급유예 및 수급기간단축이 실업자에게 “가혹한 제재”를 의미하는 경우이다.

사회법전 제144조 3항.

“가혹한 제재”는 불분명한 법적개념이기 때문에 지역고용사무소(또는 연방고용청)에게는 이를 판단할 재량권이 없다. 따라서 고용사무소가 자발적 이직자에게 통상적인 12주간의 지급유예와 수급기간단축의 결정을 내렸다면 이를 가혹한 제재라고 주장하는 자가 사회법원에 소를 제기하여 판결을 받아야 한다. 사회법원의 판례에 의하면, 가혹한 제재 여부를 결정할 때에 전체적인 상황을 고려하여 “자발적으로 이직한 이유와 직접적으로 관련이 있는 사실”을 기준으로 한다. 실업급여를 장기간 못 받음으로 인한 경제적 어려움이나 개인의 경제적인 상황 등(예를 들어서, 부양가족 수가 많다거나, 수입이 전혀 없다거나 등)은 자발적 이직과 직접적인 관련이 없으므로 가혹한 제재로 인정되지 않는다. 가혹한 제재로 인정되는 경우는 자신의 잘못이 없이 법적 오류를 범하여 자발적 이직이 실업급여 수급에 미치는 영향을 제대로 알지 못한 경우이다. 이러한 경우도 지극히 제한적으로 인정되기 때문에 사용자나 종업원평의회 또는 노조, 심지어는 변호사가 제공한 정보가 잘못되어서 자발적 이직을 하였어도 특별히 가혹한 제재에 해당하지 않으며, 지역고용사무소가 잘못된 정보를 알려줌으로 인해 법적오류를 범한 경우라면 이에 해당한다.

Dieterich/Müller-Glöge/Preis/Schaub(Herg.), Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 6. Auflage, Verlag C.H.Beck, München 2006, S. 2437; Dörner/Luczak/Wildschütz, Handbuch des Fachanwalts -Arbeitsrecht, 5. Auflage, Luchterhand, Neuwied 2006, S. 2688; Björn Schulz, Die Sperrzeit beim Arbeitslosengeld bei Arbeitsaufgaben, Verlag Dr. Kovac, Hamburg 2005, S. 197-199.

자발적 이직자에 대해서는 12주간 실업급여 지급이 유예되고 그 만큼의 수급기간이 단축될 뿐만 아니라, 본 보고서의 1.4에 소개했듯이, 나머지 수급기간의 1/4에 해당하는 수급기간이 추가로 단축된다. 후자는 “자발적 이직으로 인해 12주간 급여지급이 유예되고 수급기간이 단축”된 것을 전제로 하므로, 자발적 이직으로 인한  지급유예 및 수급 기간이 3주간 또는 6주간 단축되었다면 수급기간이 추가적으로 단축되지 않는다. 12주간 급여지급이 유예된 경우에 나머지 수급기간이 1/4만큼 줄어들기 때문에 수급기간이 18개월이라고 할 경우에 4.5개월, 12개월인 경우에는 3개월간의 수급기간이 추가로 단축된다.

Bundesanstalt für Arbeit, Merkblatt 1, Nürnberg Jan. 2007, S. 40.

예를 들어서, 비자발적 이직이었을 경우에 12개월간 실업급여를 수급할 수 있었고 수급기간이 2007.07.01-2008.06.30(52주간)까지였을 근로자가 중요한 이유가 없이 자발적으로 이직하였다면, 2007.07.01-2007.09.15까지 12주간 실업급여를 받지 못하고 나머지 수급기간인 2007.09.16-2008.06.30의 40주간에 대해서도 1/4에 해당되는 수급기간이 단축되어 2008.04.21-2008.06.30까지 10주간 실업급여를 받지 못한다. 따라서 이 경우에 실업급여를 받지 못하는 기간은 총22주간이다.

자발적 이직자가 12주간 실업급여를 받지 못하였고 다른 이유에서 수급기간이 단축(예를 들어서, 제공된 일자리 거부 및 직업적응조치 불참(각각 통상 12주간), 구직활동 소홀(2주간), 신고태만 또는 구직신고지체(각각 1주간) 등)됨으로써 이러한 기간들까지 합쳐서 총21주간 수급기간이 단축되었다면 나머지 수급기간에 대한 실업급여 수급권을 완전히 상실하게 된다.

사회법전 제3권 제147조.

자발적 이직자는 급여지급 유예기간에 실업급여를 받지 못할 뿐만 아니라, 연방고용청이 의료보험과 연금보험에 대한 보험료도 지급하지 않는다. 하지만 법정의료보험의 가입자는 의료보험법에 의거하여 실업급여지급이 유예된 두 번째 달부터 의료보험의 보호를 받는다. 실업 이전부터 법정의료보험에 의무 가입되어 있던 자는 실업의 첫 번째 달에도 의료보험의 혜택을 받지만 법정의료보험에 자유로 가입해 있는 자는 급여지급이 유예된 첫 번째 달에 대한 보험료를 스스로 부담하여야 하며, 민간의료보험에 가입해 있는 자는 실업급여지급 유예기간에 대해서 보험료 전액을 본인이 부담하여야 한다. 또한 실업급여를 받지 못하는 기간에는 법정의료보험의 급부가 현물급여에 제한되므로, 이 기간에 질병에 걸린 경우에는 질병급여를 받을 수 없다. 법정연금보험에 있어서도 연방고용청이 연금보험료를 지급하지도 않고, 유예기간이 대기기간으로 합산되지도 않으므로 연금수준에　불리한 영향을 미친다.

사회법전 제5권(의료보험법) 제5조 1항 2번.

사회법전 제5권 제19조 2항, 법정의료보험은 근로관계가 종료된 다음 달까지 의료보험의 급부를 보장한다.

2) 지급유예의 기산일

실업급여 지급유예의 기산일은 자발적 이직으로 인해 고용관계가 실제로 종료된 다음날이며, 실업신고일 또는 실업급여신청일 등과는 관계가 없다. 기산일을 이렇게 정한 이유는 고용관계가 종료됨으로써 실제로 실업이 발생했기(인과관계) 때문이다. 사용자에 의한 해고의 예고기간 중에 또는 기간제 근로관계가 종료되기 전에 자발적으로 이직하였으며 해고 또는 근로기간 종료로 인한 실업기간에 대해서 실업급여를 신청하더라도 -해고일 또는 기간제 근로관계의 종료일과는 상관없이- 이직한 다음날 즉, 실제적으로 더 이상 고용되어 있지 않은 날이 지급유예 기산일이다. 이는 이직 후에 사용자로부터 일정기간 임금이나 급부(예를 들어서, 사용하지 않은 연차휴가에 대한 보상)를 받는 경우에도 마찬가지이며 이러한 기간은 실업급여지급유예의 기산일에 영향을 미치지 않는다. 이에 대한 이해를 돕기 위해 두 가지의 예를 든다.

사회법전 제3권 제144조 2항; 고용보험에서는 고용관계(Beschäftigungsverhältnis)와 근로관계(Arbeits- verhältnis)를 구분한다. 법적으로는 근로관계가 존속하지만 고용관계는 종료된 경우가 있을 수 있기　때문이다, 예를 들어서, 사용자가 계약상의 근로관계가 종료될 때까지 근로자를 근로의무로부터 면제해주면서 임금을 계속 지급한다면 근로로부터 면제된 시점이 고용관계가 종료된 시점이며, 이 때가 실업의 시점이다, Dieterich/Müller-Glöge/Preis/Schaub(Herg,), Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, Verlag C.H.Beck, München 2006, S. 2430.

Björn Schulz, Die Sperrzeit beim Arbeitslosengeld bei Arbeitsaufgaben, Verlag Dr. Kovac, Hamburg 2005, S. 190-193; Martin Kühl, Die Sperrzeit bei Arbeitsaufgabe, Erich Schmidt Verlag, Berlin 2007, S.119-201.

① 기간제 근로자의 경우에 근로계약의 종료일이 10.31인데 07.31에 자발적으로 이직하였으며 08.01에 11.01부터 실업급여를 받고자 신청하였다면, 실업급여지급유예의 기산일은 08.01이고 10.17까지가 지급유예기간(12주간)이다. 이 경우에는 11.01부터 실업급여를 지급받게 되므로 급여지급 유예기간이 수급에 영향을 미치지 않지만, “자발적 이직에 따른 추가적인 수급기간단축(나머지 수급기간의 1/4)”에 따라서 수급기간이 줄어든다. 즉, 비자발적 이직이고 2007.11.01-2008.10.31의 기간(52주간)에 실업급여를 받을 수 있었다면 자발적 이직으로 인해서 2007.11.01부터 단지 39주간(52주-13주(52÷4))만 실업급여를 받을 수 있다.

② 자발적으로 이직한 날이 06.28인데 고용기간에 사용하지 않은 3주간의 유급연차휴가에 대해서 사용자가 변상하므로 07.20부터 실업급여를 받고자 신청하더라도 실업급여지급 유예기간의 기산일은 06.29이며 수급 기산일은 이로부터 12주간이 경과한 09.21이다. 이 경우에 비자발적 이직이었고 12개월간 급여수급권을 갖는다면 2007.07.20-2008.07.19의 기간(52주간)에 실업급여를 받을 수 있다. 그에 반해 자발적 이직으로 인한 실제 수급기간은 2007.09.21부터 30주간이다. 왜냐하면 자발적 이직으로 인하여 급여지급 유예이후 수급기간(40주)의 1/4에 해당하는 기간(10주)만큼 급여일수가 추가로 단축되기 때문이다.

06.29부터 실업급여 수급신청을 하더라도 3주간의 연차휴가일수만큼 실업급여 지급이 유예되고 그 기간만큼 수급기간이 연장된다.

3) 지급유예 및 수급기간단축을 초래하는 자발적 이직

앞서 소개한대로, 근로자가 중요한 이유가 없이 기존의 고용관계를 자발적으로 해지함으로써 실업을 유발하였다면 실업급여지급유예와 수급기간단축의 불이익을 받는다. 자발적 이직자에 대해서 이런 식으로 급여지급에 제한을 가하는 이유는 고용관계를 스스로 해지하여 실업을 초래함으로써 보험사고를 유발하였다는 데에 있다. 따라서 자발적 이직 후 단기간 내에 취업을 하게 되더라도, 자발적 이직 시점에 취업이 예정되어 있지 않았다면, 실업급여수급에 있어서의 제한을 면할 수 없다.

실업급여 지급유예 및 수급 기간에 대한 제재와 관련하여, 고용보험에서 의미하는 “자발적 이직”은 근로자의 능동적인 행위만을 기준으로 하지 않는다. 근로자가 사용자와 근로관계를 종료하기로 합의하였거나 근로관계종료계약을 체결함으로써 고용관계가 종료된다면 이 또한 근로자의 자발적 이직으로 인정된다. 이때에 근로관계 종료 제안을 근로자가 했든 사용자가 했든 상관없으며 합의에 있어서 근로자가 수동적인 입장을 취했다고 하더라도 자발적 이직으로 간주된다. 더 나아가서 단체협약 또는 사업장의 규정에 장기근속자에 대해서는 근로자가 받아들일 경우에만 해고가 가능하다고 정해져 있는 상항에서 장기근속자가 사용자의 해고의사에 동의하는 것도 자발적 이직과 동격으로 취급된다.

Bundesagentur für Arbeit, Merkblatt 1, Nürnberg, Jan. 2007, S.39.

4) 실업급여 수급에 제한을 받지 않는 자발적 이직

자발적 이직이라도 직접적으로 실업을 유발하지 않았거나 자발적 이직에 대한 중요한 이유가 있다면 -비자발적 이직자와 마찬가지로- 정상적인 기간동안 실업급여를 받을 수 있다. 전자에 해당하는 경우는, 예를 들어서,

- 근로자가 노동법원에 신청한 해고무효소송에서 법원이 해고무효를 인정하여 근로관계가 존속함을 판결하였으나, 근로자가 근로관계를 더 이상 지속할 의사가 없음을 밝히면서 근로관계종료를 확인해달라고 신청함에 따라서 법원이 근로관계종료를 판결함으로써 이직하는 경우,

- 기간제 근로관계에 있어서 사용자가 근로기간 연장을 제안하였는데 이를 받아들이지 않고 정해진 근로기간이 경과한 후 이직하는 경우,

- 다른 직장에 취업하기로 정해져 있어서 이직하는 경우,

- 사용자가 기존의 근로조건을 열악하게 변경하려는 것에 합의할 수 없어서 이직하는 경우(즉, 사용자가 근로조건을 변경하려는 것이 이직의 이유임) 등이다.

Bundesagentur für Arbeit, Merkblatt 1, Nürnberg, Jan. 2007, S. 39-40; Niesel, SGB III-Kommentar, 3. Auflage, Verlag C.H.Beck, München 2006, S. 474.

자발적 이직의 중요한 이유로 인정받기 위해서는 무엇보다도 실업을 방지하기 위해 가능한 모든 노력을 하였고, 자발적 이직을 최대한 연기했거나 또는 조기에 구직노력을 해왔음을 증명하여야 한다. 이러한 요건을 갖춘 후 자발적 이직의 중요한 이유로 인정되는 경우는 다음과 같다.

Dieterich/Müller-Glöge/Preis/Schaub(Herg.), Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 6. Auflage, Verlag C.H.Beck, München 2006, S. 2430; Bundesagentur für Arbeit, Merkblatt 1, Nürnberg, Jan. 2007, S.39-41: Dörner/Luczak/Wildschütz, Handbuch des Fachanwalts-Arbeitsrecht, 5. Auflage, Luchterhand, Neuwied 2006, S. 2685-2686.

- 사용자가 지극히 열악한 근로조건을 제공하거나, 근로계약에 정해진 근로조건을 제공하지 않아서 이의 개선 내지는 시정을 청구하였는데 청구가 받아들여지지 않은 경우,

- 사용자가 산업안전보건시설에 관한 규정을 지키지 않은 경우,

- 건강상의 이유로 기존의 근무를 더 이상 수행할 수 없는 경우,

- 숙소가 건강상, 도덕상 적합하지 않은 경우,

- 사업장 인수에 반대하여 자발적으로 이직하는 경우,

- 결혼준비를 위해 배우자와 결합하기 위해 배우자의 주거지로 이사하는 경우,

- 직장의 상급자 또는 동료들로부터 괴롭힘을 당하여 직장생활을 견딜 수 없으므로 이직하는 경우,

- 정규직에서 기간제의 일자리로 옮기려고 하며 그에 대한 충분한 이유(예를 들어서, 고임금 또는 기간제 근로기간이 경과한 후에 계속 고용될 기회)를 제시하는 경우.

다음의 경우에는 사용자와 근로관계종료에 합의하였어도 다음의 경우는 자발적 이직으로 간주되지 않는다.

Dörner/Luczak/Wildschütz, Handbuch des Fachanwalts-Arbeitsrecht, 5. Auflage, Luchterhand, Neuwied 2006, S. 2686: Bundesanstalt für Arbeit, Merkblatt 1, Nürnberg Jan. 2007, S. 41.

- 상당수의 인원 감축이 예정되어 있고 근로자가 기존에 수행해 왔던 일자리가 없어짐으로써 근로관계를 존속하는 것이 불가능한 경우,

- 정리해고가 예정된 사업장의 고령근로자의 경우에 퇴직보상금을 받고 퇴직하기로 합의하였고, 본인이 퇴직함으로써 동일지역에서 일자리를 구하기가 어려운 다른 근로자에 대한 해고를 방지할 수 있는 경우.

5) 자발적 이직자에 대한 그 밖의 조치

자발적 이직자의 경우에 실업급여지급 유예기간에 취해지는 조치에 관해서 사회법전 제3권, 전문서적 또는 연방고용청에서 발간한 자료에서는 발견할 수 없었으므로 Mayen지역고용사무소의 “실업자에 대한 급부 팀”의 팀장인 Brengmann씨와 면담한 내용을 정리한다.

자발적 이직자는 급여지급 유예기간에도 비자발적 이직후의 실업급여 수급자와  동일한 의무와 권리를 갖는다. 따라서 유예기간에도 고용사무소가 중개한 적절한 일자리를 받아들여야 하며 자발적인 구직활동에 대해서도 정기적으로 보고하고(통상적으로 4주 내지는 한달에 한번씩), 직업적응조치 등에 참여할 의무를 진다. 이러한 의무를 수행하지 못할 경우에는, 유예기간 중이라고 하더라도, 추가로 실업급여 지급이 유예되고 그 기간만큼 수급기간이 단축된다. 자발적 이직에 따른 급여지급 유예기간 중에 이러한 이유로 인해 추가로 실업급여지급이 유예된다면 그 기산일은 자발적 이직에 따른 유예기간이 경과한 다음날이다. 유예기간에도 실업급여 수급자와 마찬가지의 권리를 갖는다. 본인이 직업전망을 개선하기 위하여 특정한 교육에 참가하려고 한다면 고용사무소는 참가를 원하는 교육이 실제로 직업전망을 개선하는데 도움이 되는지, 고용사무소에서 인정한 기관에서 추진하는 교육인지 등을 조사한 후에 교육에 드는 비용(예를 들어서, 수강료, 교재 등)을 지원한다.

이는 기본적인 원칙이고, 실제로 지역고용사무소가 급여지급 유예기간에 자발적 이직자에 대해서 어느 정도 적극적으로 자발적 구직활동을 촉구하고 취업중개노력을 하는지는 지역고용사무소 상담원의 재량과 자발적 이직자의 개인적, 직업적 상황에 따라서 차이가 크다. 일반적으로는 자발적 이직으로 인해 실업급여를 수급하지 못하는 데에 따른 개인적인 생활고 때문에라도 본인이 적극적으로 구직활동을 할 것이라고 고려하여 별도의 제재와 요구를 자제한다고 한다.

본 보고서 2.1 참고.

자발적 이직 후의 실업급여지급 유예기간에 이직자가 단기간 취업을 한 경우에는 고용사무소에 이를 신고하여야 한다. 단기 취업기간(실업중단기간)이 6주를 초과하면 기존의 실업신고가 말소되므로 그 기간이 지난 후에 신규로 실업신고를 하여야 한다. 그렇더라도 급여지급 유예기간이 단기 취업기간에 따라서 단축 또는 연장되는 것은 아니며 유예기간 후에 실업급여 수급에 변화가 있는 것도 아니다.

사회법전 제3권 제122조 2항 1번.

6) 실업급여 수급제재기간 중의 기초생활보장

자발적 이직으로 인한 실업급여 수급제재기간에 대해서 기존의 자산 또는 그 밖의 수입으로 생활이 어려운 자는 “구직자에 대한 기초생활보장급여이하 기초생활급여”를 신청할 수 있다. 동급여의 수급요건은 무엇보다도 경제활동의 능력이 있으면서 생계를 위해 부조가 필요한 자이다. 전자는 장기질환자나 장애자가 아니면서 1일 3시간이상 근로할 수 있는 것을 의미하며, 후자는 배우자 또는 자신에게 정기적인 수입이 없으면서 일정수준 이하의 재산을 소유하고 있는 경우이다. 배우자 또는 동거인이 기초생활급여 수급자인 경우에도 위의 요건을 충족한다면 본인도 동 급여를 신청하여 수급할 수 있다. 기초생활급여 지급은 우선 12개월간 보장되고 연장이 가능하며 각 신청기간이 경과하기 전에 수급연장신청을 새로 해야 한다.

과거에 있었던 실업부조제도는 2004.12.31자로 폐지되었고, 2005.01.01부터는 과거의 실업부조와 사회부조제도의 일부를 통합하여 소위 “제2의 실업급여(Arbeitslosengeld II)” 내지는 “구직자에 대한 기초생활보장급여(Leistungen zur Grundsicherung für Arbeitssuchende)”를 지급하고 있다. 본 보고서에서는 동 급여에 대한 자세한 소개를 자제하고 실업급여 수급제재기간에 자발적 이직자가 기초생활을 보장받을 수 있는 방안이라는 측면으로 제한하여 소개한다.

기초생활급여의 수준은 독신자의 경우에 기본적으로 월345유로이며 부부가 만 18세 이상으로서 기초생활급여를 수급한다면 각자에 대해 이 금액의 90%가 지급된다. 이와는 별도로 주거비와 난방비 등 생활에 필요한 기초지출금에 대해서도 보조를 받게 된다. 그 이외에 특별한 가족상황 -부양해야할 가족구성원이 많거나 부양가족 중에 간병이 필요한 자가 있거나 등등- 을 고려하여 기본적인 기초생활급여에 일정수준의 금액을 추가로 지급한다.

7) 실업급여 수급에 제재를 받은 자발적 이직자 수의 추이

고용보험에서는 고의 또는 과실로 보험사고를 유발하였다는 측면에서 자발적 이직자를 본인의 과실로 인해 해고된 자와 동격으로 취급하고 동일한 제재를 가한다. 통계에 있어서도 자발적 이직과 본인의 과실로 인한 해고를 구분하지 않기 때문에 자발적 이직으로 인해서 실업급여 수급의 제재를 받은 인원을 구체적으로 알 수는 없다. 아래의 표는 양 집단을 합친 인원이기 때문에 자발적 이직자 수의 추이를 정확히 알 수는 없지만, 이와 직접적으로 관련이 있는 수치이다.

<표 Ⅲ-8> 자발적 이직과 본인의 과실로 인해 해고됨으로써 실업급여수급에 제재를 받은 실업급여 수급자 수의 추이와 전체 수급자 중에 차지하는 비율

년도	자발적 이직 및 본인의 과실로 인해 해고됨으로써 실업급여수급기간에 제재를 받은 실업급여수급자 수(천명)	전체실업급여수급자 수 (천명)	비율(%)
1992	227	-	-
1993	248	-	-
1994	228	-	-
1995	200	3,742	5.34
1996	201	4,235	4,75
1997	202	4,283	4,72
1998	221	3,924	5.63
1999	223	3,973	5.61
2000	206	3,624	5.68
2001	212	3,858	5.50
2002	214	4,021	5.32
2003	219	4,071	5.38
2004	190	4,053	4.69
2005	1511)	3,478	4.34

주 : 1) 실업급여 수급자수는 각 해에 실업급여의 신규수급자와 전 해에 이어서 실업급여를 계속 수급한 자의 수를 합친 수치이다. 2005년도의 자발적 이직 및 본인의 과실로 인해 해고됨으로써 실업급여수급의 제한을 받은 인원은 연방고용청의 추정치이다. 그 이유는 05.01-12.31의 기간에 대해서는 그 인원(114,600명)이 제시되어 있지만 01.01-04.30의 기간에 대한 통계가 없기 때문이다.

자료 : Bundesanstalt für Arbeit, Statistik für Arbeitsmarkt 2000, 2002, 2005; Bundesagentur für Arbeit, Geschäftsbericht 2005

위 표의 수치와 비율을 통해서 다음과 같은 예측과 판단이 가능하다: 첫째, 자발적 이직으로 인해 실업급여 수급에 제한을 받은 수급자 수가 전체 수급자 수의 5%이하이며, 후자의 변동과 거의 상관이 없다. 둘째, 자발적 이직후의 수급자 수에 변동이 그다지 크지 않았는데, 1995년부터 몇 년간 그리고 2004년부터 그 수치가 줄어들었다. 이는 1995년도에 자발적 이직자에 대해서 실업급여 수급기간을 추가로 단축하였고 2004년부터는 자발적 이직으로 인해 급여지급이 유예된 기간을 수급권 상실요건에 해당하는 기간으로 합산함으로써 자발적 이직에 대한 제재를 강화한 것과 관련이 있다고 본다.

본 보고서 3.3 참고.

다. 자발적 이직자에 대한 실업급여제도의 도입 및 변천과정

독일에서는 고용보험제도를 처음 도입했을 때부터 자발적 이직자에 대해서 일정한 제재를 가하는 조건에서 실업급여를 지급하였다. 자발적 이직자에 대한 실업급여제도의 변천과정은 관련법의 변화에 따라서 크게 세 개의 시기 즉, 1927-1969, 1969-1997, 1998이후로 구분하여 살펴볼 수 있다.

1) 취업알선 및 실업보험에 관한 법(Gesetz über Arbeitsvermittlung und

Arbeitslosenversicherung)에 따른 시기(1927-1969)

독일에서는 1927년부터 시행된 “취업알선 및 실업보험에 관한 법(Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, 1927.07.16 제정, 1927.10.01 시행, 이하 AVAVG로 칭함)”을 통해서 처음으로 고용보험제도가 도입되었다. 그 이전에는 바이마르공화국 초기에 국가적 차원에서 빈민구제의 일환으로 영세실업자에 대해서 일정부분 생활비를 보조하였었다. AVAVG에는 자발적 이직자에 대해서도 생활비 지원의 차원에서 실업급여를 지급하지만 수급기간에 제한을 두도록 정하였다. 동법 제93조에 따라서 “중요하거나 정당한 이유가 없이 자발적으로 이직”한 자에 대해서는 실업초기에 4주간 실업급여를 지급하지 않았으며 지급하지 않은 기간만큼 수급기간도 단축되었다. 동법 제90조 2항에는 자발적 이직의 중요하거나 정당한 이유를 다음과 같이 열거하였다:

- 단체협약에 정해진 임금 또는, 단체협약임금이 정해져 있지 않은 경우에는, 지역의 통상임금보다 적은 임금을 받는 경우,

- 맡겨진 업무가 본인의 경력, 이전에 수행한 근무, 육체적 상태 또는 직업적 전망을 고려할 때 적절하지 않은 경우,

- 숙소가 보건상 또는 관습상 적합하지 않은 경우,

- 임금이 낮아서 가족의 생계가 충분히 보장되지 않는 경우.

동법에 따라서 4주(28일)간의 실업급여지급 유예기간은 관할지역 고용보험담당기관의 판단재량에 따라서 2주간으로 단축되거나 8주간으로 연장될 수 있었으며, 실업급여지급의 기산일을 결정하는 것도 담당기관의 재량에 맡겨졌다. 자발적 이직자는 담당기관으로부터 두 차례에 걸쳐 급여지급유예 판정을 받으면 수급권을 상실하였으므로 자발적 이직자의 실업급여수급권 상실은 법에 의해서가 아니라 담당기관의 재량에 따라서 결정되었다.

Björn Schulz, Die Sperrzeit beim Arbeitslosengeld bei Arbeitsaufgabe, Verlag Dr. Kovac, Hamburg 2005, S. 9; 당시에 실업급여 최장수급기간은 26주간이었고, 이 기간은 1931년부터 20주간으로 단축되었다.

자발적 이직자에 대한 실업급여지급의 제한은 1920년대 말의 세계적인 공황에 따른 재정적, 경제적, 사회적 긴급사태를 극복할 목적으로 1930.07.26에 제정된 시행령을 통해서 강화되었다. 이에 따라서 자발적 이직자는 실업초기에 6주간 실업급여를 받지 못하였으며, 경우에 따라서는 이 기간이 3주간으로 단축되거나 12주간으로 연장될 수 있었다. 위 시행령에서는 직업양성교육을 받기 위해서 또는 장래의 직업전망을 위해서 자발적으로 이직할 필요가 있음을 증명할 경우에 실업급여수급에 제한을 받지 않도록 하였다.

Martin Kühl, Die Sperrzeit bei Arbeitsauggabe, Erich Schmidt Verlag, Berlin 2007, S. 19.

AVAVG는 제2차 세계대전 후에 몇 차례 개정되었지만 1969년에 고용촉진법이 시행될 때까지 자발적 이직자에 대한 기존의 실업급여지급제도에는 근본적인 변화가 없었다. 단지, 1960년에 개정된 AVAVG에서는 제80조 1항 2문에 자발적 이직에 따른 실업급여수급에 제한을 받지 않기 위해서는 “자발적 이직을 정당화할 수 있는 이유를 스스로 제거하도록 적절한 노력을 해야만 함”을 정하였었다.

Martin Kühl, Die Sperrzeit bei Arbeitsauggabe, Erich Schmidt Verlag, Berlin 2007, S. 20.

2) 고용촉진법(Arbeitsförderungsgesetz)에 따른 시기(1969-1997)

AVAVG는 1969.07.01부터 고용촉진법(Arbeitsförderungsgesetz, 1969.06.25 제정)이 시행되면서 폐지되었다. 고용촉진법 제119조 1항 1번에는 자발적 이직자에 대해서 -AVAVG와 마찬가지로- 4주간 실업급여지급을 유예하였고, AVAVG 제90조 2항에 열거된 자발적 이직을 정당화하는 구체적인 이유들을 단지 “중요한 이유”라는 표현으로 대체하였다. 그 이유는 시대적 상황이 변하면서 AVAVG에 열거한 이유들만으로는 정당하거나 중요한 이유를 전체적으로 담보하지 못한다는 데에 있었다. 그렇지만 당시 연방정부의 고용보험법제정안 설명서에는 AVAVG에 열거한 이유들이 여전히 중요한 이유로 간주된다고 하였다.

Björn Schulz, Die Sperrzeit beim Arbeitslosengeld bei Arbeitsaufgabe, Verlag Dr. Kovac, Hamburg 2005, S. 10.

자발적 이직자와 관련하여 AVAVG와 비교할 때 고용촉진법에 변경된 내용은 다음과 같다.

Björn Schulz, Die Sperrzeit beim Arbeitslosengeld bei Arbeitsaufgabe, Verlag Dr. Kovac, Hamburg 2005, S. 7-11; Martin Kühl, Die Sperrzeit bei Arbeitsaufgabe, Erich Schmidt Verlag, Berlin 2007, S.20-21.

- 실업급여지급 유예의 기산일을 더 이상 고용보험담당기관의 결정에 맡기지 않고, “자발적 이직으로 인해 실업이 발생한 시점”이라고 법에 명확히 정하였다.

연방정부의 법안 설명서에서는, “이를 통해 실업급여 지급과 관련된 행정을 간편화하고 정해진 기일에 실업급여를 정확히 지급할 것을 보장”하기 위해서라고 하였다, BT-Drucks. 5/2291 S. 83; Martin Kühl, Die Sperrzeit bei Arbeitsauggabe, Erich Schmidt Verlag, Berlin 2007, S. 20-21 참고.

- 고용보험담당기관이 급여지급 유예기간에 대해서 연장할 수 있는 가능성을 제거한다.

- 4주간의 급여지급 유예기간만큼 수급기간을 단축하지 않고, 유예기간만큼 수급기간을 연장함으로써 전체적인 수급기간에는 변함이 없도록 한다.

- 4주간의 급여지급 유예기간이 자발적 이직자에게 “가혹한 제재”라고 인정될 경우에 이를 2주간으로 단축할 수 있다.

고용촉진법에는 가혹한 제재 여부를 판단할 때에 급여지급유예와 직접적으로 관련이 있는 상황을 기준으로 해야 함을 정하였다; 본 보고서 2.1 참고; Martin Kühl, Die Sperrzeit bei Arbeitsauggabe, Erich Schmidt Verlag, Berlin 2007, S. 21.

고용촉진법에는 자발적 이직에 대한 제재를 강화하여 실업급여지급이 한번 더 유예되는 경우에는 수급권을 상실한다고 명시하였다. 그에 대해서 법제정자는 고용보험의 급부가 근본적으로 개선되었으므로 부당한 수급권에 대한 제재를 강화할 필요가 있기 때문이라고 설명하였다.

Björn Schulz, Die Sperrzeit beim Arbeitslosengeld bei Arbeitsaufgabe, Verlag Dr. Kovac, Hamburg 2005, S. 10.

1978년도에 고용촉진법을 개정하면서, 실업급여의 부당수급으로부터 피보험자공동체를 효과적으로 보호하기 위한 방안으로서, 자발적 이직자에 대한 제재를 더욱 강화하여 1979년부터는 4주간의 실업급여지급 유예기간만큼 수급기간을 다시 단축하였다.

유예기간만큼 수급기간이 단축됨을 정했던 AVAVG의 규정을 1969년의 고용촉진법에서는 폐지했다가 1979년부터 다시 수급기간을 단축함(당시 고용촉진법 제110조 1ａ번); Björn Schulz, Die Sperrzeit beim Arbeitslosengeld bei Arbeitsaufgabe, Verlag Dr. Kovac, Hamburg 2005, S. 11.

1982년에 “고용촉진 공고화(鞏固化)에 관한 법(1981.12.22 제정)”의 시행을 통해 소극적 노동시장정책사업에 대한 지원을 전반적으로 축소하면서 자발적 이직자에 대한 실업급여지급 유예기간을 4주간에서 8주간으로 두 배 늘였다. 특별히 가혹한 제재라고 인정되는 경우에도 -과거에는 2주간 급여지급을 유예하였는데- 지급유예기간을 4주간으로 연장하였다.

“고용촉진의 공고화에 관한 법”안에 대한 09.09.1981자의 연방정부설명서, BT-Drucks 9/799.

1984.12.20의 고용촉진법개정에서는 자발적 이직자에 대한 실업급여지급 유예기간을 8주간에서 12주간으로 연장하였으며, 특별히 가혹한 제재로 인정되는 경우에 대해서는 4주간에서 6주간으로 연장하였다. 이러한 법적 조치는 우선 1985.01.01-1989.12.31까지만 한시적으로 적용하기로 하였었다. 이는 동기간에 대해서 일반적인 실업급여 수급기간을 -우선 한시적으로- 연장하였다는 것과 직접적인 관련이 있다. 1984.12.31까지는 대기기간과 수급기간의 비율이 3:1이었는데 1985년부터는 2:1로 개선되었고, 동시에 12개월까지였던 최장수급기간이 실업자의 연령과 대기기간에 따라서 32개월까지로 연장되었다. 당시에 고용촉진법 개정안에서 연방정부는 “1983년부터 실업급여수급자 수가 급격히 감소하였고, 현재의 노동시장의 발전상황에 따라서 실업급여 수급기간을 한시적으로 연장할 필요가 있다. 일반적인 수급기간을 연장하므로 자발적 이직자에 대해서도 급여지급유예기간을 연장하는 것이 타당하다”고 설명하였다. 이러한 한시적 규정 -즉, 일반적인 실업급여 수급기간의 연장과 자발적 이직자에 대한 급여지급 유예기간의 연장 규정- 은 그 유효기간이 1995년까지로 연장되었다가 2000년도까지로 재차 연장되었었다. 1998.01.01부터 사회법전 3권이 시행되면서 이러한 한시적 규정은 동법에 공고히 정해졌으며 현재에도 유효하다.

연방정부의 고용촉진법 개정안(1984.10.23), BT-Drucks. 10/2176,

Sozialverband Deutschland, Dokument "Einschränkungen im Sozialbereich 1985-1997", 08.1997, Bonn.

1985.12.20자의 고용촉진법개정을 통해서는 자발적으로 이직하지 않았더라도 이직 후 4주 이내에 근로관계가 종료된다면 급여지급 유예 및 단축 기간을 2주간으로 단축함을 정하였다. 이 규정은 1985년부터 기간제 근로를 촉진하는 법이 시행된 것과 관련이 있다. 연방정부는 개정안에서 “4주까지의 단기간근로자 또는 자발적 이직을 하지 않더라도 근로관계가 4주 이내에 종료되는 기간제 근로자에 대해서, 가혹한 제재로 인정한다고 하더라도, 실업급여지급을 4주간 유예하고 그만큼 수급기간을 단축하는 것은 지나친 처사”이기 때문에 그 기간을 단축할 필요가 있다고 하였다.

1985.05.01부터 시행된 “고용촉진법(Beschäftigungsförderungsgesetz)”에는 근로기간을 정할 이유가 없이도 2년간 기간제 근로관계를 맺을 수 있음을 정하였다.

1984.12.11자의 연방정부 개정안,  BT-Drucks. 10/4211.

제10차 고용촉진개정법에 따라서 1995.01.01부터는 12주간 급여지급이 유예되고 수급기간이 단축된 자발적 이직자에 대해서 수급기간을 12개월간(최소한 1/4) 추가로 단축하였다. 이는 1985년부터 실업급여 지급기간이 연장되었다는 것과 직접적인 관련이 있다. 동법에 관한 1992.09.07자의 연방정부 법안설명서에 “1985년 이후의 실업급여제도의 개선에 따라서 고용보험을 실업급여의 부당수급으로부터 더욱 보호할 필요가 있다. 수급기간의 연장이 -지난 10년간의 경험에서 보여지듯이- 중요한 이유 없이 자발적으로 이직할 동기를 부여해서는 안 된다.”고 그 배경을 설명함으로써, 자발적 이직자에 대해서 추가적으로 수급기간을 단축하는 이유가 실업급여의 부당수급으로부터 고용보험을 보호하기 위한 조치임을 강조하였다.

BT-Drucks. 12/3211.

3) 사회법전 제3권에 따른 시기(1998년부터)

1998.01.01부터 시행된 사회법전 제3권을 통해 고용촉진법이 폐지되고 고용보험제도에 전반적인 개혁이 있었지만 자발적 이직자의 실업급여지급제도와 관련해서는 단지 약간의 변화만이 있었다. 동법에는 12주간의 급여지급유예 및 수급기간단축이 가혹한 제재로 인정되는 경우에 이를 6주간으로 단축할 수 있으며, 자발적으로 이직하지 않았더라도 6주 이내에 근로관계가 종료되었을 경우에는 위 기간을 3주간으로 단축할 것으로 정하였다.

2000년대 초반부터 노동시장정책과 고용보험제도에 대대적인 개혁이 이루어지면서, 2003.01.01부터 자발적 이직자에 대한 실업급여제도에 다음과 같은 몇 가지 변화가 있었다. 첫째, 12주간의 지급유예 및 기간단축에는 변화가 없지만, 자발적으로 이직하지 않았더라도 12주 이내에 고용관계가 종료되었을 경우에도 실업급여지급 유예 및 수급기간단축 기간을 6주간으로 단축할 것을 추가하였다. 둘째, 고용창출사업에 참가한 것도 “고용”된 것으로 간주하여 사업 참가 중에 그만 둔 것도 자발적 이직으로 간주하였다. 셋째, 과거에는 자발적 이직으로 인한 급여지급 유예 및 기간단축에 해당되지 않는 중요한 이유 내지는 사실 판단에 필요한 진술과 입증 책임이 고용사무소에 있었는데 이후부터는 자발적 이직자에게로 전가되었다.

2004.01.01부터는 자발적 이직에 따른 실업급여수급에 대한 제재기간 -12주간, 6주간 또는 3주간- 을 실업급여수급권의 상실요건에 해당하는 급여지급 유예 및 수급기간단축 기간에 합산하였고 자발적 이직과 다른 이유 등으로 수급기간에 제한을 받은 기간이 총21주간이상인 경우에 수급권이 상실됨을 정하였다. 과거에는 “수급권이 발생한 후부터” 총21주간 이상 실업급여 수급에 제한을 받은 경우를 수급권 상실요건으로 하였으므로 자발적 이직에 따른 급여지급 유예기간이 수급권 상실요건에 해당하는 기간에 합산되지 않았었다. 이러한 규정을 제안한 2003.09.05의 연방정부설명서에서는 “다른 이유로 인해서 실업급여수급에 제한을 가한 기간은 수급권 상실요건에 해당하는 기간에 합산하는 반면, 보험사고를 자행한 자발적 이직에 대한 급여지급 유예기간을 이에 합산하지 않는 것은 더 이상 정당하지 않다”고 하였다.

고용촉진법에서는 수급권 상실요건으로서 “수급권이 발생한 후 두 차례에 걸쳐서 각각 12주간 실업급여 지급이 유예되고 수급기간이 단축된 경우”라고 정했으며, 1998.01.01부터 시행된 사회법전 제3권에서는 “두 차례에 걸쳐서 각각 12주간” 대신에 “실업급여 지급이 유예되고 수급기간이 단축된 기간을 합쳐서 총 24주간”이라고 정함으로써 실업급여수급에 대한 제한을 강화했었다. 2003.01.01부터는 “총24주간”을 “총21주간”으로 단축하였다.

BT-Drucks. 15/1515.

자발적 이직자에 대한 실업급여지급제도는 이러한 변화과정을 거쳤으며, 현재에는 다음과 같은 요건 하에 자발적 이직자에게 실업급여를 지급하고 있다:

첫째, 12주간 실업급여지급을 유예하고 그 기간만큼 수급기간이 단축된다. 12주간의 급여지급유예가 가혹한 제재로 인정되거나 자발적으로 이직하지 않았더라도 근로관계가 12주 이내에 종료되는 경우에는 위 기간을 6주간으로 단축하며, 근로관계가 6주 이내에 종료되는 경우에는 3주간으로 단축한다.

둘째, 12주간 급여지급이 유예되고 수급기간이 단축된 경우에는 나머지 수급기간의 1/4에 해당하는 기간만큼 수급기간이 추가로 단축된다.

셋째, 자발적 이직으로 인한 급여지급유예기간 -즉, 12주간, 6주간 또는 3주간- 이 수급권 상실요건에 해당하는 기간(총21주)에 합산된다.

3. 영국

가. 실업급여제도 개요

영국의 실업급여제도에 대해서는 Jones(2004)에 자세히 소개되어 있다. 여기에서는 자발적 이직자 제재제도를 이해하는 데 필요한 최소한의 내용을 Jones(2004)를 요약해서 정리하였다. 또한 영국에서는 국민보험의 일부로 운영되기 때문에 영국 사례를 정리할 때는 실업보험이 아니라 실업급여라는 표현을 사용한다.

1) 발전과정 및 보험료, 급여수준과 수급기간

처음 영국에 실업급여가 도입된 것은 1911년에 국민보험법(National Insurance Act)을 제정하면서부터이다. 1934년에는 실업부조법(Unemployment Assistance Act)이 제정되어 실업급여 뿐만 아니라 자산조사에 기초한 실업부조도 도입되었다.

현재의 영국의 실업급여에 해당되는 기여기초형 구직자수당(contribution-based Job Seeker's Allowance)은 1995년 구직자수당법(Jobseekers Act)에 의해 1996년부터 도입되었다. 새로운 구직자수당에는 자산조사형 실업부조(기존의 소득보조, Income Support)를 대체한 소득기초형 구직자수당(Income-based JSA)도 포함된다.

기여기초형 구직자수당은 실업자가 충분한 국민보험 기여를 납부했을 때(혹은 납부한 것으로 간주될 때)만 지급된다. 이를 위해서는 다음의 조건을 충족해야 한다. 첫 번째로 급여신청자는 지난 2년간의 과세연도 중 최소한 한 해 동안 국민보험 최저보험료의 25배에 달하는 보험료를 실제로 납부했어야 한다. 따라서 주당 최저기준액을 버는 사람이 있다면 이 조건을 만족시키기 위해 25주가 소요된다. 임금 수준이 보다 높은 사람은 이 조건을 만족시키기 위해 더 짧은 기간이 소요된다.

두 번째로 보험료를 납부하는 것이 아니라 보험료 공제를 받은 경우라면 지난 2년간 매년 최저보험료의 50배 이상에 상응하는 공제를 받아야 한다. 구직자수당을 신청한 실업자는 신청 기간 동안 최소 수준의 국민보험 기여금을 납부한 것으로 자동 간주된다. 따라서, 배우자의 소득 때문에 실제 구직자수당(소득기초형) 급여액이 없는 상황이라도 구직자수당을 신청하는 것이 유리하다. 또한, 출산수당(maternity allowance), 장애인 보호자수당(carer's allowance), 또는 가사업무보호(home reponsibilities protection)의 수급권자, 법정 질병급여 혹은 법정 출산수당(maternity pay) 수급권자, 공인된 직업훈련 혹은 기능훈련 과정에 있는 사람(전일제이어야 하며 기간은 1년 이하라야 한다), 전일제 교육 과정에 있는 사람(지난 2년간의 과세연도 가운데 한 해만 해당)에게는 국민보험 기여를 공제하는 혜택이 주어진다.

기여기초형 구직자수당의 금액은 과거의 소득수준이 아니라 수급자의 조건에 따라 결정된다. 25세 이상인 경우 수급액이 가장 많고, 16～17세 및 18～24세에게는 이보다 적은 금액이 지급된다. 기여기초형 구직자수당은 한번에 - 즉, 한번의 ‘실업 기간’ - 최대 6개월까지 수급할 수 있다. 일단 완전한 급여를 받게 되면 다음에는 오직 제한된 상황에서만 재급여가 가능하다. 한편 기여기초형 구직자수당의 수급이 6개월 이후 종료되더라도 수급요건을 충족하면 실업부조에 해당되는 소득기초형 구직자수당을 받을 수 있다.

기여기초형 구직자수당의 수급자격요건을 충족시키려면 실업자는 취업 가능한 여건에 있을 것을 비롯해 여러 가지 조건 - 일반적으로 구직자수당의 ‘노동시장 참여규정’으로 불리는 - 을 만족시켜야 한다. 그러나 주당 16시간 이상 노동하는 경우에는 구직자 수당을 받을 수 없다. 또한, 일정수준 이상의 시간제 노동으로 인해 소득을 얻을 경우 기여기초형 구직자수당액이 조정된다. 시간제 노동으로 인해 발생한 첫 5파운드만 고려 대상에서 제외되기 때문이다. 또한, 민간연금 또는 기업연금으로 인한 소득(주당 50파운드 이상인 경우)이 있을 경우 기여기초형 구직자수당액이 조정된다.

2) 전달체계 및 수급절차

실업급여 관련 정책을 담당하는 정부부처는 고용연금부(Department for Work and Pensions)이다. 고용연금부는 2001년에 기존의 사회보장부(Department of Social Security)와 고용서비스청(Employment Services Agency)이 통합된 것이다. 실제 실업급여 지급 및 고용서비스 관련 행정을 집행하는 기관은 ‘Jobcentre Plus’라는 집행기구이다. Jobcentre Plus는 기존에 분리되어 있던 두 개의 기구, 즉 급여관리청(Benefits Agency)과 고용서비스청(Employment Services Agency)이 통합된 것이다.

구직자수당은 고용사무소(Jobcentre plus 사무소)에서 신청할 수 있으며, 전화로 신청하는 것도 가능하다(Osborne eds., 2005). 일단 급여를 신청하면 신원확인 절차를 거쳐 ‘신규 구직자 면접’을 하게 된다. 구직자수당을 받기 위해 급여신청자는 ‘구직활동합의서’를 체결해야 한다. 이후에 급여신청자는 2주에 한번씩 고용사무소를 방문해 구직자수당의 수급자격요건을 여전히 유지하고 있음을 확인시켜야 한다. 수급 13주에서 19주 사이에는 2주마다 한번이 아니라 1주일에 한번씩 방문하도록 되어 있다. 즉 이 기간 동안에는 보다 강화된 구직 지원이 제공된다. 26주가 경과해도 급여신청자가 취업을 하지 못해서 실업부조에 해당되는 소득기초형 구직자수당을 지급받게 되는 경우에는 ‘재출발(Restart)’ 면접을 진행하게 된다.

3) 실업급여 수급의 제재

본인의 과실에 의해 해고되었거나, 정당한 사유 없이 자발적으로 이직한 경우, 혹은 적절한 일자리, 취업 기회 혹은 훈련 기회를 정당한 사유 없이 거부한 경우에는 제재가 부과된다. 제재의 유형에는 영구적 제재, 고정기간 제재, 재량기간 제재 등 세 가지가 있다. 제재가 필요할 경우 직업상담원은 판정담당자(decision maker)에게 해당 사례를 이관하며, 제재 여부 및 기간의 판정은 판정담당자에 의해 이루어진다. 판정에 불복할 경우에는 이의를 제기할 수 있는 절차를 갖추고 있다.

영구적 제재는 급여신청자가 더 이상 취업할 수 있는 여건이 아니라고 간주되거나 혹은 더 이상 적극적인 구직 의사가 없는 것으로 간주될 경우 부과되며, 노동시장 참여요건이 충족될 때까지 계속된다. 고정기간 제재는 정당한 사유 없이 급여수급에 필요한 지속적인 구직활동 요건이나 훈련 등 적극적 노동시장 정책 프로그램에 참여하지 않은 경우에 부과된다. 재량기간 제재는 자발적 이직이나 본인의 과실에 의해 해고된 경우, 아니면 직업상담원이 알선한 일자리를 받아들이지 않는 경우에 부과된다. 재량기간 제재는 1주부터 26주간 적용될 수 있다. 만일 26주간 제재가 이루어지면 기여기초형 구직자수당에 대한 수급자격을 완전히 상실하게 된다.

나. 자발적 이직자 제재제도 도입 시기와 이후의 주요 변화

정당한 사유없이 자발적으로 이직한 실업자의 실업급여 수급에 대한 제재가 시작된 것은 실업급여가 처음 도입된 1913년부터이다(Peters and Joyce, 2006). 최초에 자발적 이직자에 대한 제재는 최대 6주까지 실업급여 지급을 유예하는 것이었다(Brown, 1990).

자료에 따라서는 국민보험법이 제정된 1911년으로 기술하고 있다(Brown, 1990).

제도 도입 이후 70여 년간 크게 바뀌지 않고 유지되던 제도가 크게 바뀐 것은 대처 정부가 들어선 1979년 이후이다. 1986년도에 대처 정부는 최대 제재기간을 13주로 연장하였다. 또 한가지 중요한 변화는 이전까지의 제재가 일정 기간 급여지급을 유예하는 것이었던 데 비해, 새로운 제도에서는 유예 기간 만큼 수급권도 박탈한다는 점이다. 즉, 이전에는 지급 유예 이외에 소정급여일수에는 변화가 없었으나, 새로운 제도에서는 유예기간 만큼 소정급여일수가 줄어들게 되었다. 1988년도에는 제재가 더욱 강화되어, 최대 제재기간이 26주로 연장되었다(Brown, 1990). 이에 따라 최대기간의 제재를 받는 경우 사회보험원리에 기초한 실업급여는 완전히 받지 못하게 되었다.

제재기간 뿐만 아니라 사회보험원리에 의한 실업급여와 실업부조적 성격의 급여사이의 관계도 바뀌었다. 1971년 이전에는 실업급여가 유예되는 기간에 소득 및 재산수준이 낮아서 실업부조의 수급요건을 충족하는 경우에는 약간의 공제액(주당 75펜스)을 제외하고는 실업부조에 해당되는 보충급여(Supplementary Benefit)를 모두 받을 수 있었다. 그런데 1971년부터는 제재를 더욱 강화해서 실업자 본인분에 해당되는 실업부조액의 40%까지 삭감할 수 있게 되었다. 다만, 부양가족분에 대해서는 급여액이 유지되었고, 수급자의 생계 곤란 등을 고려해서 삭감비율을 낮출 수 있도록 재량권이 부여되었다. 1983년에는 이 규칙이 더욱 강화되어, 재량권이 축소되고, 가족중에 임산부나 중증환자가 있고, 가구의 합계자산이 100파운드 이내인 경우 삭감률을 20%로 낮출 수 있게 하였다. 보충급여(Supplementary Benefit)가 소득보조(Income Support)로 전환된 1988년에는 삭감율을 낮출 수 있는 합계자산액이 200파운드로 상향조정되었다(Brown, 1990).

앞에서 살펴본 것처럼 1996년부터 실업급여와 실업부조가 두 종류의 구직자수당으로 한 제도 아래 통합되면서부터 과거의 Income Support는 실업부조가 아니라, 일을 하기 어려운 상황에 있는 경우에 지원하는 제도로 전환되었다. 이에 따라 정당한 사유 없이 자발적으로 이직하여 기여기초형 구직자수당 수급에서 제재를 받는 수급자가 매우 생계가 곤란한 상황에 처할 경우 소득기초형 구직자수당의 일종인 고충급여(hardship payments)를 받게 되었다(Barnes and Ravell, 1998).

다. 자발적 이직자 제재제도의 주요 내용

1) 제재 절차

이 부분은 Peters and Joyce(2006)을 이용하여 정리하였다.

자발적 이직자에 대한 제재는 Jobcenter Plus 직업상담원이 면접과정에서 급여신청자가 자발적으로 이직한 것으로 의심된다고 판단한 경우에 시작된다. 자발적으로 이직한 것으로 의심되는 경우 직업상담원은 앞에서 서술한 것처럼 별도의 판정담당자에게 해당 급여에 관한 사례를 이관하게 된다. 판정담당자에게 이관되더라도 최종적으로 제재가 결정될 때까지는 급여가 계속 지급된다.

자발적으로 이직한 것으로 의심되는 경우 이직사유가 정당했다는 점을 입증하는 책임은 급여신청자에게 부과된다. 신청자는 이직 이유를 설명하는 별도의 서식(ES84)을 작성해서 7일 이내에 제출해야 한다. 한편 이전 사용자에게 이직과 관련된 상황에 대해서 조사하는 별도의 서식(ES85)이 발송된다. 또한 직업상담원은 판정담당부서로의 이관을 위한 서식을 노동시장시스템(Labour Market System) 데이터베이스에 입력하게 된다.

정당한 것으로 인정되는 자발적 이직의 사유에 대해서는 황덕순(2003)에 정리되어 있고, 그 이후 특별한 변화가 없었기 때문에 별도로 소개하지 않는다.

제재가 결정되면, 수급자는 이의를 제기할 수 있다. 이의 제기는 판정담당부서에 재의(Reconsideration)를 요청하는 방식으로 할 수도 있고, 혹은 재의와 병행하거나, 별도로 항소(appeal)하는 방식을 택할 수도 있다. 항소가 이루어지면 판정담당부서에서는 해당 사례를 재검토하며, 여전히 제재가 필요하다고 판단할 경우 독립된 별도의 심의기구(tribunal)로 이관된다. 이 때 급여신청자는 이전에는 제출하지 않았던 추가적인 증거를 제출할 수도 있다.

2) 제재 기간

이 부분은 고용연금부에서 발행한 업무지침서인 Decision Makers' Guide(Vol. 6)를 주로 참고하여 정리하였다.

제재기간 설정의 재량권은 전적으로 판정담당자에게 부여되어 있으며, 고용연금부의 판정담당자를 위한 업무지침서는 특정 상황에 대해서 어느 정도의 기간이 적정한 지에 대한 일반적 기준을 설정하는 것이 불가능하다고 기술하고 있다. 다만, 이 업무지침서는 자발적 이직자에 대한 제재기간 결정에서 다음과 같은 사항을 고려하도록 제시하고 있다.

- 이직한 직장에서의 고용기간이 26주 이상 지속되지 않았을 것으로 예상된 경우, 그 지속기간

- 자발적으로 이직한 직장에서의 근로시간이 주당 16시간 이하인 경우(혹은 교대제인 경우 그 효과에 대해서도 고려 가능) 임금수준과 근로시간

- 자발적 이직을 어느 정도 정당화할 수 있는 직장에서의 육체적 정신적 스트레스

또한 특별히 고려할 다른 요인을 찾을 수 없는 경우에는 최대의 제재기간(26주)을 부여하는 것이 적절하다고 권고하고 있다(Decion Manager's Guide Vol. 6).

한편, Barnes and Ravell(1998)은 판정담당자는 모든 요소들을 고려해서 결정해야 하기 때문에 정당한 사유에 해당되지 않더라도, 이전 일자리의 낮은 임금수준 때문이거나 취업가능성을 높이기 위한 이직, 특히 공공의 목적과 관련된 일자리로의 취업(예를 들어 교사나 사회복지사)을 위한 이직, 더 나은 일자리를 구하기 위한 이직 등의 경우에도 급여신청자가 적극적으로 이직의 정당성을 주장하는 것이 제재기간 단축에 도움이 된다고 지적하고 있다.

3) 제재의 기산 시점

업무지침서에 의하면 제재가 실제로 부과되는 시점은 수급자격판정관이 제재결정을 내린 날의 다음 급여주(benefit week)의 첫 번째 날부터 시작된다. 그러나 총제재기간에서 자발적 이직일과 제재시작일 사이에 실업급여를 받지 않은 기간(영국의 경우 구직자수당, jobseeker's allowance, JSA)을 공제하기 때문에 실제로 제재기간이 기산되는 시점은 이직일 다음 날로 볼 수 있다.

업무지침서는 실제 제재가 부과된 시점과 이직 사이의 기간을 제재기간에서 공제할 수 있는 다양한 사유를 제시하고 있다. 여기에 포함되는 다양한 사유들에는 급여를 신청하지 않았거나, 늦게 신청한 기간, 다른 고용기간이나 훈련기간, 일을 할 수 없었던 기간, 구치소에 있었던 기간, 해외에 있었던 기간, 급여신청 수준 이상의 소득을 얻고 있었던 기간 등이 포함된다. 만일 총 제재기간이 공제된 기간보다 짧다면 제재조치는 부과되지 않는다.

4) 제재기간 중의 단기 취업

제재기간 중의 단기취업을 포함해서 제재기간 중에 구직자수당의 수급권을 상실하는 기간이 포함된다고 하더라도, 원래의 제재기간이 그대로 유지된다. 따라서 앞에서 설명한 것처럼 일단 제재기간을 결정한 후 이직 다음날부터 제재 시작 이전까지 구직자수당을 받지 않은 기간에 대해서는 단기간의 고용여부에 관계없이 제재기간으로부터 공제한다. 또한 제재가 부과된 이후에 취업을 통해 제재가 효력을 상실했다고 하더라도, 이후 다시 실직하게 되면, 원래의 제재기간까지는 제재의 효력이 유지된다. 판정담당자를 위한 업무지침서는 다음의 사례를 예시하고 있다.

* 사례:　정당한 사유없이 이직한 Dave Hurst에 대해 판정담당자는 구직자수당을 96년 10월 9일부터 97년 1월 21일(두 날짜 모두 포함)까지 15주간의 제재를 부과하였다. Dave는 96년 11월 4일에 풀타임 일자리에 취업하여 수급권을 상실하였으나, 96년 11월 29일 그 일자리로부터 감원되었다. Dave는 11월 30일부터 다시 구직자수당의 수급권을 갖게 되었으나, 처음에 제재가 부과되었던 기간에 해당되는 96년 11월 30일부터 97년 1월 21일까지는 구직자수당이 지급되지 않는다.

5) 제재기간 중의 구직활동 요건 부과

제재기간중에는 구직자 수당을 받지 않기 때문에 구직활동 요건이 부과되지 않는다. 다만, 제재기간 중에 아래에서 살펴보는 것처럼 감액된 소득기초형 구직자수당의 일종인 고충급여를 받는 경우에는 구직활동요건이 부과된다.

6) 소정급여일수의 단축 및 실업급여의 감액

제재기간에 대해 실업급여 지급이 유예될 뿐만 아니라 해당 기간만큼 수급권이 박탈되기 때문에 소정급여일수도 단축된다. 제재기간 이외에 별도로 소정급여일수를 단축하는 제재는 부과되지 않는다.

또한 실업급여를 감액하여 지급하는 제재 역시 적용되지 않는다. 다만, 제재기간 중에 생계가 곤란하여 받게 되는 고충급여는 감액 지급된다.

7) 제재 기간 중의 실업부조 및 기타 급여 수급

제재기간 중에 생활이 곤란한 경우에는 감액된 소득기초형 구직자수당의 일종인   고충급여를 신청할 수 있다. 또한, 고충급여와는 별개로 주거급여와 지방세감면제도를 적용받을 수 있다(Barnes and Ravell, 1998).

고충급여를 받기 위해서는 취약계층에 속하거나, 생계가 어려움에 처하게 된다는 점을 입증해야 한다. 자신 혹은 배우자가 다음의 상황에 처한 경우에는 급여신청자가 취약한 계층에 속하는 것으로 간주될 수 있다(Jones, 2004) .

- 임신중

- 부양 아동이 있는 경우

- 16, 혹은 17세의 아동을 부양하는 경우

- 장애가 있는 경우

- 만성질병을 가지고 있는 경우

- 장기 환자 혹은 장애인을 돌보고 있는 경우

- 지난 3년 이내에 지방정부의 보호하에 있었던 청소년

- 16세 또는 17세로서 특수한 상황에 있는 경우

일반적으로 취약한 계층에 속하는 경우 고충급여는 보통 구직자수당을 다음에 지급될 예정인 시점부터 제공된다. 급여신청자가 취약한 계층에 속하지 않지만 생계가 곤란해서 고충급여를 받기 위해서는 최소 2주간 대기해야 하며 구직자수당이 지급되는 경우보다 한 회 적게 지급받는다. 이는 다시 말해 수급을 위해서는 실질적으로 신청일로부터 4주가 지나야 한다는 것을 의미한다.

고충급여 액수는 급여신청자의 욕구에 따라 차등 지급된다. 개인별 수당, 가산액, 주거 비용은 통상적으로 계산되며 보유하고 있는 자산 및 소득에 따라 통상적인 경우와 마찬가지로 지급액이 감소된다. 만일 급여신청자가 부부가 아닌 경우라면 개인별 수당은 40% 정도 감액된다(부부의 경우 어떤 개인별 수당이 보다 적합한지를 결정하기 위한 복잡한 규정이 있다). 급여신청자(혹은 배우자 또는 기타 가족 구성원)가 임신을 하거나 심각한 질병에 걸린 경우에는 20%의 감소율이 적용된다. 공동신청한 부부의 경우 이러한 규정이 부부 모두에게 적용된다.

Peters and Joyce(2006)에 의하면 재량기간 제재를 받은 수급자의 고충급여 지급실적에 관한 신뢰할만한 자료는 없으나, 구직자수당 처리와 관련된 자료에 의하면 제재를 받은 전체 수급자의 약 1/3이 고충급여수준으로 감액된 구직자수당을 받는 것으로 나타난다고 한다.

라. 제재 현황 통계

자발적 이직자에 대한 제재실적에 관해서는 체계적으로 분류된 공식통계자료가 거의 제공되고 않고 있다. 가장 최근까지 구할 수 있는 자료는 2004년 4월부터 2007년 1월까지 제재 사유별로 제재를 위해 판정담당자에게 이관된 총건수 및 각각에 대한 결정내용(제재/비제재/미결정)에 관한 통계이다. 이 자료는 <표 Ⅲ-9>와 같다.

<표 Ⅲ-9> 제재유형 및 사유별 제재의뢰건수 및 결정내용(2000.4～2007.1)

(단위 : 천명)

	계	비제재	제재	미결정
재량기간 제재 전체	2,555.73	1,364.70	653.59	537.45
군대로부터의 강제전역	0.28	0.17	0.03	0.09
자발적 이직	1,647.37	867.23	406.67	373.46
본인과실로 인한 해고	434.48	274.81	93.89	65.78
이전 일자리 재취업 거부	1.20	0.61	0.21	0.39
일자리 거부	472.40	221.89	152.79	97.73
고정기간 제재 전체	448.63	141.96	220.03	86.64
훈련․노동시장프로그램 참여 포기	45.26	15.42	19.13	10.71
과실로 인한 훈련․노동시장 프로그램 상실	86.13	27.93	43.28	14.92
훈련․노동시장프로그램 제안 거부	5.41	1.24	2.47	1.71
과거의 훈련․노동시장프로그램 재참여 제안 거부	4.71	1.44	1.67	1.60
훈련․노동시장프로그램 불참	254.84	80.72	125.55	48.56
구직자 권고 이행 거부	52.29	15.21	27.93	9.14

자료 : http://193.115.152.21/sanction/sanction/LIVE/dec_var_dec/q_2gp/dct_gp/a_stock_r_q_2gp_c_dct_gp_

jan07.html (재량기간 제재 통계, 2000.4～2007.1)

http://193.115.152.21/sanction/sanction/LIVE/dec_fix_dec/q_2gp/dct_gp/a_stock_r_q_2gp_c_dct_gp_

jan07.html (고정기간 제재 통계, 2000.4～2007.1)

이 자료에 의하면 구직자 수당에 대한 제재 가운데 가장 큰 비중을 차지하는 것이 자발적 이직에 대한 제재라는 점을 알 수 있다. 또한 자발적으로 이직한 것으로 의심되어 이관된 건수 가운데 24.7%만이 실제 제재로 이어졌다는 점을 보여준다. 이관된 사례 가운데 미결정된 사례를 제외하더라도, 실제 제재가 이루어진 경우는 31.9%이다. Peters and Joyce(2006)에 의하면 자발적 이직자에 대한 제재의 약 20%가 재의를 거쳐서 완화되거나, 취소된 것으로 나타나, 실제 제재를 받은 건수는 더 적은 것으로 판단된다.

위의 <표 Ⅲ-9>의 자발적 이직에 대한 제재건수를 이용해 해당 기간 동안 연평균 제재건수를 구하면 약 5만 9천 5백명으로 추산된다. 다른 자료와 비교하면 이 수치는 2000년대 초반까지의 수치보다는 낮아진 것으로 나타난다.

여기에 소개된 자료는 고용연금부에서 발간한 보고서인 Peters and Joyce(2006)과는 차이가 있다. 이 자료는 2005년 8월까지의 누적건수 및 제재판정비율만을 소개하고 있는데, 제재판정을 위한 이관건수는 일관되지만 제재판정을 내린 비율은 32%로 미결정된 건수를 제외하고 구한 비율을 제시하고 있다. 따라서 두 수치를 이용하면 실제 제재건수를 과대평가하게 된다. Social Security Advisory Committee(2006)의 경우에는 2005년 8월까지 동일한 시기에 대해 정확한 자료를 제시하고 있다.

Jones(2004)에 소개된 다음 <표 Ⅲ-10>는 1996～2002년 사이에 구직자수당 신청자들에게 가해진 제재 건수 및 제재 이유를 보여주고 있다. 이에 따르면 자발적 이직자에 대한 제재건수는 1997/98년의 11만건으로부터 점차 낮아지는 추세를 보이고 있다.

이러한 추세가 지금까지 지속되고 있다는 점은 Social Security Advisory Committee(2006)을 이용해서 확인할 수 있다. 이 자료는 2000년 4월부터 2005년 8월까지의 누적 제재건수를 제시하고 있는데, 이를 이용해서 2004년 4월부터 2005년 8월까지의 연평균 제재건수를 구해보면 6만 2천 8백건이고, 2005년 9월부터 2007년 1월까지의 연평균 제재건수는 4만 6천 9백건이 된다. 1997년 이후 기여기초형 구직자 수당의 수급자수가 시기에 따라 차이는 있지만 추세적으로 낮아진 것은 아니라는 점을 고려하면 전반적으로 이 시기동안 제재비율이 낮아진 것으로 판단된다.

기여기초형 구직자 수당 수급자수는 고용연금부 홈페이지에서 구할 수 있는데, 1998/99년과 2005/06년 사이에 월평균 수급자수가 16만 4천～19만 3천명으로 나타난다.

<표 Ⅲ-10> 구직자수당 급여 제재건수(1996～2002) 추이

	본인 과실로 인한 해고	자발적 이직	취업 거부	적절한 일자리 거부	기타 사유	계
1996.10～1997.3	7,155	36,573	4,098	86	24,780	72,692
1997～98	22,357	109,994	21,906	244	40,749	195,250
1998～99	22,682	103,206	11,118	146	16,268	153,420
1999～2000	18,888	86,226	19,169	85	34,163	158,531
2000～01	16,430	85,965	26,370	57	35,694	164,516
2001～02	15,939	73,186	38,216	52	32,807	160,200

자료 : House of Commons, Hansard, Written Answers 22.7.02, column 817W, TSO□www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/cm200102/cmhansard/vo020722/text/20722w35.htm.(주: 이 자료는 현재 시점에서는 링크되지 않음)

전체 기여기초형 구직자수당 수급자와 제재건수를 비교하면 자발적 이직에 따른 제재 비율을 구할 수 있다. 그러나, 현재 고용연금부 홈페이지에서 통상적으로 제공하는 자료는 저량변수로서의 연평균(혹은 특정시점의) 수급자수로서 유량변수인 연간 제재건수와 비교하는 것이 쉽지 않다.

두 통계를 직접 비교할 수 있는 방식으로 제공하는 자료는 고용연금부 홈페이지에서 제공하는 Job Seeker's Allowance Quarterly Statistical Enquiry이다. 가장 최근의 자료는 2005년 2월에 대한 통계를 제시하고 있는데, 이에 의하면 기여기초형 구직자 수당의 총 수급자는 16만 8천명이고, 자발적 이직에 따른 제재에 의해 급여를 받지 못하고 있는 급여신청자는 4천 1백명이다. 이를 이용하면 2.44%라는 수치를 얻을 수 있다. 이는 매우 낮은 것으로 보이지만, Grubb(2001)에서 제시하고 있는 1997/98년의 4.32%와 비교하면, 대체로 현실을 반영하는 수치라고 볼 수 있을 것이다. 또한, 제재를 받고 있는 4천 1백명 가운데 고충급여를 받고 있는 경우는 1천 4백명으로 34.1%에 해당된다. 이는 Peters and Joyce(2006)에서 제시하고 있는 약 1/3이라는 수치와 크게 차이가 없는 것으로 나타난다.

두 변수 모두 저량변수이기 때문에 유량변수인 특정 기간 동안의 신규수급자수 및 이들 가운데 제재를 받은 수치를 비교해서 구한 제재비율과는 차이가 있을 수밖에 없다. 유량변수끼리 비교할 경우 제재비율은 더 높아지게 될 것이다.

영국의 제재방식이 재량기간 제재라는 점을 고려하면, 제재기간별 제재통계도 관심의 대상이 된다. 그러나, 이와 관련해서도 역시 체계적으로 제공되는 자료를 찾기 어렵다. 찾을 수 있는 자료는 1995년 의회에서의 논의자료로서 이에 의하면 자발적이직에 따라 제재를 받은 사례의 21%에 대해 최대기간인 26주간의 제재가 부과된 것으로 나타난다.

http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200607/cmhansrd/cm070312/text/70312w0034.htm. 이 자료는 OECD의 David Grubb의 도움으로 구한 것이다.

4. 덴마크

가. 실업보험 제도 개요

덴마크의 실업보험 제도의 개요는 별도로 출처를 언급하지 않는 한 Madsen(2007) 및 ECOTEC(2004), 덴마크 노동부의 영문홈페이지의 실업보험에 대한 소개를 이용하여 정리하였다.

1) 발전과정 및 보험료, 지급수준과 지급기간

덴마크에 공적인 제도로서의 실업보험 제도가 처음 도입된 것은　1907년이다. 산업화와 함께 노동조합이 길드체제를 대신하면서 노동조합이 상호부조의 형식으로 운영하던 실업보험 기금에 대해 이때부터 공적인 지원이 시작된다. 이와 같이 노동조합이 자발적으로 운영하던 실업보험에 공적인 지원을 제공하는 모델을 겐트시스템이라고 한다. 제도적인 측면에서 현재 운영되고 있는 형태의 실업보험 제도가 시작된 것은 1969년부터이다.

겐트시스템이라고 불리는 이유는 1901년에 벨기에의 겐트에서 이러한 제도가 처음 도입되었기 때문이다. 1920년대까지는 벨기에, 네델란드, 프랑스, 스위스 및 스칸디나비아 국가에서 이러한 시스템이 운영되었으나 2차 대전 이후 다른 나라에서는 국가가 운영하는 강제 사회보험으로 바뀌었고, 덴마크, 스웨덴, 핀란드에서만 현재까지 이러한 특성이 유지되고 있다(Clasen and Viebrock, 2007).

덴마크 제도의 가장 중요한 특징은 실업보험 제도가 국가가 운영하는 사회보험이 아니라 실업보험 기금(unemployment insurance fund)에 의해 운영되는 자발적 제도라는 점이다. 실업보험기금은 실업자를 지원하기 위해 피용자나 자영자가 자발적으로 구성한 조직이지만 재원의 상당부분은 국가의 지원을 받는다. 국가의 지원을 받는 실업급여기금으로 승인을 받기 위해서는 최소 1만명의 가입자를 갖고 있어야 한다. 덴마크의 대부분의 실업기금은 노동조합에 의해 운영된다(Madsen, 2007).

실업급여기금에 가입하기 위한 요건은 다음과 같다. 덴마크에 거주하면서 기금 가입시 18～63세여야 하며, 피용자이거나, 자영자, 혹은 자영자를 돕는 가족종사자여야 한다. 또한, 18개월 이상의 훈련을 받고 훈련이 끝난 후 2주 이내에는 가입을 할 수 있다.

기금 가입자는 정액의 실업보험료, 정액의 노동시장보충연금제도(Labour Market Supplementary Pension Scheme) 보험료, 기금운영비(액수는 기금에 따라 차이)를 납부하게 되며, 자발적으로 가입하는 자발적조기퇴직제도(Voluntary Early Retirement Scheme, 이하 VER Scheme)에 가입할 경우 이 보험료도 납부하게 된다. 2006년 현재 실업보험료는 1년에 3,204덴마크크로네(430유로, 2006년 11월 환율 기준)이다. 실제로 실업급여기금 재정의 상당 부분은 국가의 지원을 받아 충당된다. 2005년 현재 실업보험 기금의 수입과 지출은 다음 <표 Ⅲ-11>와 같다.

<표 Ⅲ-11> 실업보험제도의 수입과 지출 (2005년도)

(단위 : 백만 덴마크크로네)

수입		지출
실업보험료(가입시 의무) VER보험료(가입시 선택) 국가의 기여	7,068 5,712 32,281	실업급여 VER급여	20,405 24,656
계	45,061	계	45,061

자료 : Madsen(2007), p. 40 <표 3.1>

실업급여를 받기 위해서는 우선 실업보험 기금에 1년 이상 가입했어야 한다. 또한 풀타임 가입자의 경우 보조금을 받지 않는 일자리에서 지난 3년간 52주 이상 일했어야 하며, 파트타임 가입자는 지난 3년간 34주 동안 일했어야 한다.

실업급여액은 과거 소득에 연동되며, 최대 과거 소득의 90%까지 지급된다. 2006년 현재 최대급여액은 일 667덴마크크로네로 주5일간 지급된다. 이를 연간 급여액으로 환산하면 173,420덴마크크로네(23,278유로)에 이른다. 지급기간은 최대 4년이다. 파트타임 가입자의 급여수준은 풀타임 가입자의 2/3이다.

실업보험 제도가 자발적 제도로 운영되기 때문에 실업보험 기금 미가입자가 실업자가 되거나, 가입하였더라도 실업급여 수급요건을 충족하지 못한 경우, 혹은 실업급여의 최대 지급기간을 소진한 경우, 자산조사를 거쳐 사회부조 수급요건을 충족하면 지방자치단체가 운영하는 사회부조를 받을 수 있다.

2) 전달체계 및 수급절차

실업급여제도를 규율하는 실업보험법은 고용부(Ministry of Employment) 산하의 전국노동위원회(National Directorate of Labour)에 의해 관리된다. 실업보험 제도가 자발적 제도이기 때문에 실업급여 기금에 가입한 실업자와 그렇지 않은 미가입자는 다른 제도의 적용을 받는다. 실업급여 기금에 가입한 실업자는 실업급여를 받기 위해 실업한 날로부터 공공직업안정기관에 실업자로 등록하고, 실업급여 기금에 신고해야 한다. 한편, 실업급여 기금에 가입하지 않은 실업자는 사회부조를 받을 수 있는데, 이를 받기 위해서는, 사회부조를 운영하는 지방자치단체에 신고해야 한다.

실업급여를 받기 위해서는 공공직업안정기관이 제시한 일자리를 받아들이거나, 적극적 노동시장정책 프로그램 참여와 관련된 지시를 이행해야 한다. 특히 실업급여를 받기 시작한 후 3개월이 지나면, 공공직업안정기관이 적절하다고 판단해서 제시하는 일자리를 받아들여야 한다.

3) 실업급여 수급의 제재

실업급여 수급과 관련된 제재는 실업의 사유와 관련된 부분과 실업 후 취업 및 적극적 노동시장 정책 프로그램 참여와 관련된 부분으로 나뉜다. 특히 덴마크는 앞에서 살펴본 것처럼 매우 관대한 실업급여 제도를 운영하는 반면, 소개된 일자리로의 취업 및 노동시장 정책 프로그램 참여를 거부하는 데 대한 제재를 1990년대 이후 계속 강화해 왔다(Anderson and Etherington, 2005).

2005년 현재 공공직업안정기관이 알선한 일자리나 적극적 노동시장 정책 프로그램에 대한 참여를 거부할 경우 3주간 실업급여 수급자격을 박탈하며, 1년 이내에 두 번째로 일자리나 노동시장 프로그램 참여를 거부하게 되면 수급자격을 완전히 박탈한다(Hasselpflug, 2005)

나. 자발적 이직자 제재 제도

자발적 이직자 제재 제도에 대한 소개는 정당한 이직사유에 관한 부분을 제외하면, 덴마크 전국노동위원회의 Mette Gregers Jensen과의 e-mail 인터뷰를 정리한 것이다. Mette Gregers Jensen 및 e-mail 인터뷰에 도움을 준 덴마크 Alborg 대학의 Per Kongshøj Madsen 교수, 전국노동위원회의 Thomas Mølsted Jørgensen에게도 감사를 표한다. 정당한 이직사유에 관한 부분은 e-mail 인터뷰 뿐만 아니라 OECD의 David Grubb가 제공한 자료에 기초한 것이다.

1) 제재제도의 도입시기와 주요 내용

자발적 이직자에 대한 제재는 1907년에 공적인 실업보험 제도가 시작되었을 때부터 도입되었다. 이후 몇 차례의 변화를 거쳐 2003년도부터 현재와 같은 제도로 운영되고 있다. 현재 덴마크의 자발적 이직자에 대한 제재는 두 단계로 구분된다.

첫 번째로 정당한 사유없이 자발적으로 이직한 경우 3주간 실업급여 지급이 유예된다. 제재기간의 기산시점은 실업자가 된 날부터이다. 두 번째로 1년 이내에 정당한 사유없이 두 번째로 자발적으로 이직하게 되면, 이번에는 실업급여 수급자격을 박탈한다. 수급자격을 박탈당한 자발적 이직자가 다시 실업급여 수급자격을 획득하기 위해서는 10주 동안 300시간 이상 일을 해야만 한다.

3) 정당한 것으로 간주되는 자발적 이직 사유

나라에 따라 정당한 것으로 간주하는 이직사유에는 차이가 있지만, 대체로 몇 가지로 묶어볼 수 있다. David Grubb의 분류와 각 분류에 해당되는 덴마크의 처리방식을 정리하면 다음과 같다.

첫 번째는 사용자에 의한 해고와 유사한 것으로 볼 수 있는 사유(예, 괴롭힘, 근로조건 변화, 명예퇴직 등)이다. 덴마크는 이와 관련해서 통상적인 노동법의 원칙에 따라 일을 그만둘 수 있고, 사용자와 문제를 해결하기 위해 노력한 경우 자발적으로 사직할 수 있는 권리를 인정하고 있다.

이는 이직하기 전의 직장, 혹은 일과 관련된 사유라고 볼 수 있다.

두 번째는 일 자체의 적정성과 관련된 사유(예, 교통시설의 변경 등)이다. 덴마크도 이와 관련해서 자발적으로 이직할 수 있는 경우를 인정하고 있다. 그러나 하루 3시간(경우에 따라 4시간)의 통근거리가 자발적 이직을 반드시 정당화하는 것은 아니며, 교통시설의 변화나 근로시간의 변경, 통근과 관련해서 개인의 육체적 능력에 변화가 있는 경우에만 인정된다. 해당 직업에서 통상적으로 제공되는 일자리가 아닌 경우에도 자발적 이직이 정당화될 수 있다.

세 번째는 건강이나, 이와 관련해서 계속 일을 하기 어려운 경우이다. 덴마크에서는 건강문제가 있다는 의학적 사유가 증명되어야 하며, 해당 직장에서 다른 일을 얻기 위해 노력했어야만 한다.

네 번째는 가족을 돌보아야 하기 때문에 일을 하기 곤란한 경우이다. 덴마크에서는 아동이나 다른 가족을 돌보기 위한 경우, 장애 아동이나 사망이 가까운 친척을 돌보기 위한 급여를 받는 경우에는 자발적 이직이 정당화될 수 있다. 그러나, 취업할 수 있는 여건에 있는 것은 아니기 때문에 실업급여를 받을 수는 없다.

다섯 번째는 이주와 관련된 경우이다. 덴마크에서는 배우자가 정규직 일자리를 얻거나, 교육을 받기 위해서나 창업을 하기 위해 이직한 경우, 가정 폭력을 피하기 위해 이직한 경우에는 정당한 사유로 인정된다.

여섯 번째는 다른 일을 하기 위해 이직한 경우이다. 덴마크의 경우 다른 정규직 일이나 창업, 1년 이상의 교육이나 훈련을 받기 위해 이직한 경우에는 정당한 사유로 인정한다. 그러나, 새로운 일을 하게 될 수 없는 경우가 아니면, 이직부터 이러한 활동을 시작하기까지의 중간기간에는 수급자격이 인정되지 않는다.

일곱 번째는 수습기간, 혹은 시험적 고용기간(trial period) 중의 이직이다. 덴마크에는 이와 관련된 특별한 규정이 없다.

여덟 번째는 집단감원과 관련된 이직이다. 덴마크에서는 이와 관련해서 자발적으로 이직하지 않았을 경우 본인의 과실이 없이도 집단감원의 대상이 되었을 것이라는 점이 증명될 경우에 정당한 사유로 인한 이직으로 인정한다.

이외에도 덴마크에서는 공적 의무를 이행하기 위한 것이거나, 개인의 양심에 반하는 일과 관련해서 이직한 경우, 자발적조기퇴직(VER)제도 하의 퇴직은 정당한 사유에 의한 이직으로 인정하고 있다.

4) 제재기간 중의 휴가나 단기 취업

3주의 기간은 실업급여 지급이 유예되는 기간으로 실업급여를 수급할 수 없는 기간은 제재기간에 포함되지 않는다. 따라서 이 기간 중에 취업을 허가나, 휴가를 가게 되면 실업급여 수급요건을 충족하지 않기 때문에 제재가 진행되는 기간으로 간주되지 않는다.

한편, 제재기간 중에 취업을 해서 185시간 이상 일을 하게 되면 제재조치가 효력을 상실하게 된다. 이는 37시간을 정상적인 풀타임 근로시간으로 볼 경우 5주간 정상적인 풀타임 일을 한 것에 해당된다.

5) 제재기간 중의 구직활동 요건 부과

일반적으로 실업급여를 수급하기 위해서는 취업할 수 있는 여건에 있어야 하고, 공공직업안정기관에 등록을 해야 한다. 이는 3주간의 제재기간 중에도 마찬가지이다. 그러나, 일반적인 수급자에게도 구직활동과 관련해서 몇 차례 이상 자발적으로 일자리를 찾아서 지원을 하도록 요구하는 등의 자발적 구직활동을 강제하는 요건은 갖고 있지 않다. 따라서 자발적 이직자에게도 일반 수급자와 마찬가지로 구직등록 이외에 구직활동과 관련된 조건은 부과되지 않는다.

6) 소정급여일수의 단축 및 실업급여의 감액

처음으로 자발적으로 이직한 경우에는 3주간 실업급여 지급이 유예될 뿐 그 기간만큼 소정급여일수가 줄어드는 것은 아니다. 그러나, 1년 이내에 두 번째로 자발적으로 이직하는 경우에는 수급자격이 완전히 박탈된다. 한편, 자발적 이직에 따라 실업급여액이 감액되지는 않는다.

7) 제재기간 중의 실업부조 수급

제재기간 중에도 자산조사를 거쳐 수급자격 요건을 충족하게 되면 실업보험의 미가입자나, 수급요건 미충족자, 혹은 급여를 모두 소진한 경우에 받을 수 있는 사회부조를 받을 수 있다.

5. 외국제도 종합비교

그 동안 정당한 사유없이 이직한 자발적 이직자의 제재(이하, 자발적 이직자 제재)와 관련한 외국사례에 대한 국내연구는 몇몇 국가의 제도에 대한 개관적인 소개(황덕순, 2001; 황덕순, 2005)나 OECD의 비교연구인 Grubb(2001)을 소개한 것이었다. 앞에서는 일본, 독일, 영국, 덴마크의  4개국 사례를 심층적으로 소개해 보았다. 이제 외국 사례에 대한 여러 비교 연구를 종합하여 자발적 이직자에 대한 제재가 1970년대 중반이후 2000년대 중반까지 어떻게 변해 왔으며, 자발적 이직자에 대한 제재 제도를 구성하는 주요 요소 및 관련된 제도 설계와 관련한 외국의 사례를 종합적으로 소개해 보기로 한다.

먼저 1970년대 중반 이후 이루어진 외국 사례에 대한 4개의 연구를 이용하여 외국의 다양한 사례를 종합적으로 비교해 보자. 각각의 연구는 다음과 같다. 첫 번째는 Blaustein and Craig(1977)로서 1970년대 중반의 각국의 실업급여 제도를 비교한 연구이다. 대체로 1975년을 전후한 시기의 각국의 제도를 다루고 있으며, 이 연구에는 13개국의 자발적 이직자에 대한 제재기간이 소개되어 있다. 두 번째는 덴마크 Ministry of Finance(1998)로서 OECD 각국의 정부기관으로부터 자료를 수집하여 19개국에 대해 노동시장 참여 요건의 엄격성을 비교한 연구이다. 조사시점은 1997년 여름이다. 이 연구에는 엄격성을 구성하는 요건의 하나로 자발적 이직자에 대한 제재기간을 포함하였으며, 이와 관련하여 수집된 각국의 제도를 간략히 소개하고 있다. 세 번째는 이미 국내에 소개된 바 있는 Grubb(2001)로서 각국 정부기관으로부터 수집한 자료를 이용하여 OECD 13개국의 실업급여에 대한 제재를 소개하고 있다. 조사시점은 1997년, 혹은 1998년이다. 이 연구에는 자발적 이직자에 대한 제재 뿐만 아니라 적극적 노동시장 정책(혹은, 일자리) 참여와 관련된 각국의 제재제도와 실제 제재관련 통계가 소개되어 있다. 네 번째 연구인 Hasselpflug(2005)는 덴마크 Ministry of Finance(1998)의 후속 연구로서 OECD 뿐만 아니라 다른 국가들을 포함해서 25개국의 사례(자발적 이직자 제재에 대해서는 24개국)를 비교하고 있다. 조사시기는 2003년 말, 2004년 초이다.

가. 제재기간과 변화 추이

각각의 연구에 포함된 나라들이 서로 조금씩 다르지만, 네 연구를 종합해 보면 외국의 자발적 이직자 제재 제도가 어떻게 이루어져 있으며, 1970년대 중반 이후 2000년대 중반까지 자발적 이직자 제재가 대체로 어떻게 변해 왔는지를 살펴볼 수 있다. 우선 자발적 이직자 제재제도를 구성하는 대표적인 요건인 제재기간을 중심으로 각 나라의 제도가 어떻게 구성되어 있는지, 1970년대 중반 이후의 변화경향은 어떠한지를 살펴보고, 세부적인 제도의 구성요소에 대해 살펴보자. 네 연구의 각국의 자발적 이직자 제재기간을 정리한 것이 <표 Ⅲ-12>이다.

<표 Ⅲ-12>에 의하면 2003/2004년 현재 외국의 자발적 이직자 제재는 제재가 전혀 없는 경우에서부터 수급권을 완전히 박탈하는 경우까지 완전한 스펙트럼을 보이고 있다. 제재가 전혀 없는 사례는 슬로바키아이며 수급자격을 완전히 박탈하는 사례는 네델란드, 미국, 스페인, 에스토니아, 이탈리아, 체코, 포르투갈이다. 두 유형의 중간에 일정 기간의 제재 기간을 두고, 그 이후에 급여를 지급하는 나라들이 있는데, 이들이 대부분을 차지한다.

예외적인 사례로 제재기간이 아니라 급여액을 삭감하는 사례로 호주를 들 수 있다. 호주의 경우에도 Hasselpflug(2005)에 따르면, 급여액을 삭감하는 방식에서 제재기간을 부과하는 방식으로 바뀐 것으로 나타난다. 제도가 바뀌기 이전의 호주의 사례를 조금 자세히 살펴보면 다음과 같다. 처음 정당한 사유 없이 자발적으로 이직할 경우 26주간의 급여에 대해서 18%를 삭감하고, 2년 이내에 두 번째로 이직사유 요건을 위반하게 되면, 26주간의 급여에 대해 24%를 삭감하며, 2년 이내에 세 번째로 이직사유 요건을 위반하면 8주간 급여를 지급하지 않는다. 급여액을 삭감하는 제도에서 제재기간을 부과하는 방식으로 제도가 바뀐 이후에는 13주간의 대기기간을 부여하고 있다.

<표 Ⅲ-12> 각국의 자발적 이직자에 대한 제재기간

	Blaustein and Craig(1977)	Ministry of Fainace(1998)	Grubb(2001)	Hasselpflug (2005)
호주		26주간 18% 삭감	26주간 18% 삭감	13주
오스트리아	4주	4주		4주
벨기에	4～13주	26～52주	26～52주	4～52주
캐나다	3주 이하	수급자격 박탈
체코1)		수급자격 박탈	수급자격 박탈	수급자격 박탈
덴마크		5주	5주	3주
에스토니아				수급자격 박탈
핀란드		8주	90일	90일
프랑스	5주	4개월	4개월	4개월
독일	4주	12주	12주	12주
아이슬랜드		40일		8주
아일랜드	5주 이하	9주 이하		9주 이하
이탈리아	30일			수급자격 박탈
일본	1～2개월		1～3개월	1～3개월
라트비아				2개월
리투아니아				3개월
룩셈부르크		수급자격 박탈
몰타				6개월
네델란드		수급자격 박탈		수급자격 박탈
뉴질랜드2)		13주	13주
노르웨이	4주	8주	8주	8주
포르투갈		수급자격 박탈		수급자격 박탈
슬로바키아				제재 없음
스페인			수급자격 박탈	수급자격 박탈
스웨덴	4주	45일		45일
스위스			6～12주
영국	6주 이하	1～26주	1～26주	1～26주
미국3)	수급자격 박탈	수급자격 박탈		수급자격 박탈

주 : 1) 체코의 경우 반복적으로 자발적으로 이직한 경우에 수급자격 박탈

2) 뉴질랜드의 경우 지역사회근로(공공근로)나 고용관련 훈련, 혹은 다른 활동에 성실히 참여하는 경우 4주후에 급여가 재개될 수 있다. 또한, 6주 이상 지속되는 단기일자리(풀타임, 혹은 파트타임 모두 해당)에 취업하는 경우 남은 기간 동안의 제재를 철회할 수 있다.

3) 미국의 경우 일부 주는 일정기간(예, 5～10주) 유예 후 지급. 유예 기간만큼 급여일수가 단축되는 경우도 있고, 그렇지 않은 경우도 있음

다음으로 시기에 따라 자발적 이직자 제재에 어떤 변화가 있는지 살펴보자. <표 Ⅲ-12>에서 1970년대 중반에 대해 자료를 얻을 수 있는 13개 국가 가운데 변화가 있는 11개 국가 모두 제재기간이 길어지는 방향으로 바뀐 것으로 나타난다. 변화가 없는 경우는 대부분의 주에서 처음부터 자발적 이직자에 대해 수급자격을 인정하지 않았던 미국과 기간 동안 4주를 유지하고 있는 오스트리아 뿐이다. 제재기간이 길어진 나라들은 모두 1990년대 후반 이전에 이 방향으로의 변화했다는 점을 알 수 있다.

또한 1990년대 후반 이후에 대해서만 자료를 구할 수 있었던 국가 가운데 호주, 핀란드, 아이슬란드는 2005년까지 제재기간이 길어지거나 제재가 강화되는 방향으로 바뀌었다. 이러한 변화들은 이미 잘 알려져 있는 것처럼 1980년대 이후 수급 요건을 강화하고, 수급기간을 단축하는 방향으로 실업급여 제도가 바뀌는 경향이 자발적 이직자 제재에서도 마찬가지로 진행되었다는 점을 보여준다.

그런데 <표 Ⅲ-12>에서 한 가지 주목되는 것은 드물지만 1990년대 후반 이후에 제재가 완화된 경우도 발견된다는 점이다. 덴마크의 경우 제재기간이 5주에서 3주로 단축되었고, 벨기에의 경우 제재기간이 26～52주에서, 4～52주로 바뀌었다. 특히, 덴마크의 경우 1990년대 이후 노동시장 참여요건을 엄격히 강화하는 방향으로 실업급여 제도를 개혁한 대표적인 사례의 하나라는 점에서 이미 다른 나라에 비해 상당히 낮은 수준의 자발적 이직자 제재를 더욱 완화하는 방향으로 제도를 바꾼 것은 의외의 현상으로 보인다. 이에 대해서는 다음 절의 개별 국가 사례에서 다시 다룰 것이다.

<표 Ⅲ-12>의 각 나라의 제재 수준을 비교해 보면, 각 나라 복지국가의 성격과 제재수준 사이에 관련성을 발견할 수 있다. 네 연구에 소개되어 있는 나라를 제재 강도에 따라 배열하여 비교해 보면 어떤 나라들이 제재 수준이 강하고, 어떤 나라들이 제재수준이 낮은지를 손쉽게 비교할 수 있다. 덴마크 Ministry of Finance(1998)에서 채택한 제재의 엄격성 정도에 대한 분류기준에 따라서 네 연구에 사례로 포함된 국가들을 재배치한 것이 <표 Ⅲ-13>이다.

가장 잘 알려져 있는 복지국가의 유형 구분은 Esping-Anderson(1990)의 북유럽형 사회민주주의 복지국가, 영국, 미국, 캐나다, 호주 등의 앵글로색슨형 자유주의 복지국가, 유럽대륙의 조합주의형 보수주의 복지국가이다. 물론 이런 유형론의 타당성에 대해서 Esping-Anderson의 연구 이후 여러 가지 비판이 제시되었고, 최근에는 남유럽이나 동아시아를 별도의 유형으로 구분하는 연구들도 많이 등장하고 있다.

<표 Ⅲ-13> 각국의 제개기간 엄격성의 변화 비교

기간1)	0～4주	5～9주	10～14주	14주 이상	수급자격 제한
Blaustein and Craig(1977), 13개국	노르웨이, 독일, 스웨덴, 아일랜드, 영국, 오스트리아, 독일, 캐나다	벨기에, 이탈리아, 일본, 프랑스			미국
Denmark Minsitry of Finance (1988), 19개국	오스트리아, 호주	노르웨이, 덴마크, 스웨덴, 아이슬란드, 아일랜드, 핀란드	뉴질랜드, 독일, 영국	벨기에, 프랑스	네델란드, 룩셈부르크, 미국, 체코, 캐나다, 포르투갈
Grubb (2001), 13개국		노르웨이, 덴마크, 스위스, 일본, 호주	뉴질랜드, 독일, 영국, 핀란드,	벨기에, 프랑스	미국, 스페인, 체코
Hasselpflug (2005)2), 24개국	덴마크, 슬로바키아, 오스트리아	라트비아, 스웨덴, 아이슬랜드, 아일랜드, 노르웨이	독일, 리투아니아, 벨기에, 영국, 일본, 핀란드, 호주	몰타, 프랑스	네델란드, 미국, 스페인, 에스토니아, 이탈리아, 체코, 포르투갈,

주 : 1) 엄격성을 분류하는 기간은 덴마크 Ministry of Finance(1998)의 자료에서 택한 분류를 사용. 재량기간 제재를 채택하고 있는 국가의 경우 제재기간의 하한과 상한을 산술평균하였다.

2) Hasselpflung(2005)에서는 체코와 미국을 완전히 수급자격을 박탈하는 사례가 아니라 14주 이상 국가로 분류하였으나, 이 기간 동안 제도가 바뀐 것이 아니라 앞의 연구들과 달리 엄격성의 분류만 바꾼 경우에 해당되어 수급자격 박탈국가에 포함한다. 전체 사례국가는 25개국이나, 자발적 이직에 대한 제한에 대해서는 24개국만 조사됨. 이 연구는 덴마크 Ministry of Finance(1988)의 후속연구임

<표 Ⅲ-13>에 따르면 대체로 복지국가 유형 분류와 제재수준이 서로 상응한다는 점을 알 수 있다. 미국, 캐나다 등 북미국가와 남유럽의 경우 수급자격을 완전히 박탈하고 있으며, 유럽 대륙 국가의 경우 네델란드를 제외하면 대체로 중간 수준의 제재강도를 보이고 있다. 한편, 북구 스칸디나비아 국가의 경우 상대적으로 제재 수준이 가장 약한 편이다.

나. 자발적 이직자 제재제도의 세부 설계

다음으로 제도를 구성하는 더 구체적인 요소들에 대해서 살펴보자. <표 Ⅲ-12>에서 제재기간이 유사하게 보이는 나라들 사이에도 구체적인 제도설계에 따라서 실제 제도는 매우 다를 수 있기 때문이다.

1) 기간의 설정 방식: 고정기간과 재량기간

제재기간을 설정하는 방식으로는 규정에 의해 설정되어 있는 고정된 기간 동안 급여지급을 제재하는 방식과, 구체적인 이직사유 및 수급자의 실태 등 다양한 사정을 고려하여 공공직업안정기관이 제재기간 설정에 재량권을 갖는 경우(재량기간 제재)로 구분해 볼 수 있다.

고정기간 제재의 경우 제도가 간결하여 운영과정에 혼란이 적다는 장점이 있는 반면, 수급자의 사정을 충분히 고려하기 어렵다는 단점이 있다. 정당한 사유로 인정되는 범위에 해당되지 않는다고 하더라도, 수급자의 사정에는 여러 가지 차이가 있을 수 있기 때문에 재량기간 제재에서 기간을 판정하는 판정담당자 사이의 편차만 적다면, 형평성 측면에서는 재량기간 제재가 더 바람직하다고 볼 수 있다.

그러나, 현실적으로는 재량기간 제재를 택할 경우 재량의 범위를 명문화된 규정을 통해 설정할 수 없기 때문에 지역, 혹은 판정담당자에 따른 판정의 일관성 문제가 발생할 수밖에 없는 것이 현실이다. 재량기간 제재를 채택하고 있는 영국의 사례가 이를 잘 보여준다(Peters and Joyce, 2006). 또한, 재량기간 제재의 경우 제도가 복잡해져서 수급자들이 제도를 이해하기 어렵다는 점도 문제로 지적될 수 있다.

현재 대부분의 나라들은 고정기간 제재를 채택하고 있고, <표 Ⅲ-12>에서 재량기간 제재를 택하고 있는 나라들은 영국, 벨기에, 스위스 등 3개국에 불과하다. 1～3개월간의 제재를 채택하고 있는 일본의 경우 실제로는 수급자 특성에 따라 제재기간이 별도로 설정되기 때문에 고정기간 제재로 보는 것이 타당하다. 따라서 많은 나라들이 개별 수급자의 사정을 더 잘 고려할 수 있다는 장점에도 불구하고, 제도 운용상의 간결성과 투명성을 더 중시하고 있다고 볼 수 있다.

일본을 고정기간으로 간주하는 이유에 대해서는 황덕순(2005), 혹은 아래의 제재기간 중의 단기취업에 대한 설명 참조

2) 제재기간의 시작 시점

자발적 이직자에 대해 제재가 행정적으로 부과되는 것은 실업급여 수급의 요건이 되는 실업이라는 상황이 발생한 시점이 아니라 이직자가 실업급여 수급을 신청하고 나서, 수급자격을 판정할 때이다. 따라서 제재기간의 기산시점과 관련해서 실업이라는 상황이 발생한 시점으로 할 것인지, 아니면 그 이후 시점으로 할 것인지, 아니면 선택할 필요가 있다. 이와 관련하여 <표 Ⅲ-12>에 소개하고 있는 대부분의 국가들은 급여수급의 요건이 되는 실업이라는 상황이 발생한 시점을 기산시점으로 선택하고 있다.

예외적으로 몇몇 나라들은 다른 시점을 채택하고 있는데, 일본의 경우 이직자가 공공직업안정기관을 최초로 방문해서 급여를 신청한 날로부터 7일간의 대기기간을 두고, 대기기간이 만료된 다음날로부터 제재기간이 시작된다. 따라서 일본의 경우 실업급여 수급신청을 늦게 한 경우에는 소정급여일수가 소진되기 이전에 실업급여의 수급이 가능한 기간, 즉 실업급여 ‘수급기간’이 종료되는 상황이 발생할 수 있다. 이렇게 소정급여일수가 남아 있지만 수급기간이 종료된 경우 급여는 더 이상 지급되지 않는다(황덕순, 2005).

한편 <표 Ⅲ-12>에 소개된 국가 가운데 아이슬랜드, 라트비아, 리투아니아의 경우 공공직업안정기관에 실업자로 등록한 이후에 제재기간이 시작된다. 실업급여를 받기 위해서는 공공직업안정기관에 실업자로 등록해야 하기 때문에 이에 해당되는 국가들은 실업급여를 받기 위해 신청한 이후에 제재기간이 시작되는 것으로 볼 수 있을 것이다.

3) 제재기간의 효과: 지급유예와 소정급여일수 단축

기간 제재 외에 급여수준까지 추가로 삭감하는 사례는 기간이 아니라 급여액만을 삭감했던 과거의 호주 사례를 제외하면 없는 것으로 나타나, 별도의 항목으로 독립시켜 설명하지 않는다.

제재기간의 효과도 제도를 구성하는 중요한 요건 가운데 하나이다. Pennings(2000)나 아래에서 살펴볼 영국과 독일의 사례를 살펴보면, 최초에는 제재기간 동안 실업급여 지급을 유예했다가, 이후에 제재기간 만큼 실업급여 지급을 유예하는 것에 더해서 실업급여의 소정급여일수를 단축하는 방향으로 제도가 바꾸어 왔다는 점을 알 수 있다.

이와 관련하여 제재가 이루어지는 기간의 표현방식에 대한 논의가 연구진 사이에 제기되었다. 황덕순(2005) 등 그 동안의 연구에서는 제재가 이루어지는 기간 동안 실업급여지급이 유예되고, 이 기간 동안 실업급여가 지급되지 않는 경우에는 소정급여일수가 유예에 더해서 단축되는 것으로 표현해 왔다. 이와 관련하여 유예와 기간 단축이 동시에 이루어지는 경우에는 실업급여 수급정지 등의 표현을 사용하는 것이 적절하다는 의견이 제시되었다. 역사적으로 볼 때 영국, 독일 사례 등의 최근 변화 방향은 유예제도에 추가해서, 이후에 기간 단축이 추가로 이루어진 점, 한국에서의 지금까지의 논의방향으로 볼 때, 유예기간과 소정급여일수 단축이 분리되어 운영될 가능성이 높다는 점 등을 고려하여 일단 제재기간 만큼 지급유예가 이루어지는 것으로 보고, 여기에 더해서 수급기간 단축이 추가로 이루어지는 지 여부를 추가로 표현하는 방향으로 정리하였다. 그리고 유예기간이라는 표현 이외에 제재기간이라는 중립적인 표현도 사용하였다.

그런데 <표 Ⅲ-12>에 소개되어 있는 연구들만으로는 각 연구에 포함되어 있는 국가들에서 제재기간 만큼 실업급여 지급이 ‘단지’ 유예되는지, 아니면 유예에 더해서 소정급여일수가 추가로 단축되는 지 파악하기 어려운 경우가 많다. 또한, 논리적으로는 처음부터 제재기간 만큼 소정급여일수도 단축된 경우도 있을 수 있으나, 다음 절에서 살펴볼 심층 사례연구 국가들에서는 이러한 사례가 발견되지 않고, 기존의 연구에서는 이러한 국가들을 파악하기 어렵다.

따라서 여기에서는 다음 절에서 자세히 소개된 나라나, <표 Ⅲ-12>에서 다루어진 연구에서 제도운영방식을 파악할 수 있도록 소개된 경우 등을 통해 파악된 나라들을 대상으로 제재기간의 효과가 어떻게 다른지를 정리한다.

우선 제재기간이 유예기간으로 판단되는 나라는 일본, 덴마크, 호주(대기기간, waiting period로 표현), 라트비아, 리투아니아 등이다.

다음으로 제재기간 동안 지급이 유예될 뿐만 아니라 소정급여일수까지 추가로 단축되는 나라로는 영국, 독일, 아이슬랜드, 아일랜드, 벨기에 등을 들 수 있다. 이외에 사례에 포함된 많은 나라들에 대해서는 정확히 파악하기 어려우나, Grubb(2001)에 따를 경우 대체로 지급 유예에 더해서 소정급여일수까지 단축되는 경우가 많을 것으로 판단된다.

한편 일부 국가의 경우 제재기간에 더해서 소정급여일수를 추가로 단축하는 경우도 있는데 일본과 독일의 경우가 여기에 해당된다. 두 나라의 사례에 대해서는 다음 절에서 자세히 살펴본다.

4) 제재기간 중의 구직활동 요건

실업급여의 목적 가운데 하나는 수급기간 동안 공공직업안정기관의 취업알선이나 수급자 본인의 자발적인 구직노력을 촉진하여 수급자의 재취업을 촉진하는 것이기 때문에 제재기간 중의 자발적 이직자에 대해서도 이러한 요건을 부과할 것인가도 제도설계에서 고려할 필요가 있다.

이와 관련하여 크게 두 가지 방식으로 제도를 설계할 수 있다. 첫 번째는 제재기간 중에도 실업급여 수급자와 마찬가지로 취업알선 및 구직활동과 관련된 의무를 부과하는 방식이며, 두 번째는 제재기간 중에는 별도의 의무를 부과하지 않는 방식이다. <표 Ⅲ-12>에 포함된 연구만으로는 이와 같이 세부적인 내용을 파악하기 어렵기 때문에 다음 절에 소개된 나라나, 기존의 다른 연구들에 따라 파악된 나라들을 대상으로 분류해 보면 일본과 독일, 프랑스의 경우에는 첫 번째로 볼 수 있고, 영국과 덴마크의 경우 두 번째에 해당되는 경우로 판단된다. 동일하게 분류된 나라의 경우에도 실제 제도 운영의 경우에는 다른 제도설계의 구성요소와 맞물려서 제도 운영에 상당한 차이가 있을 수 있다.

우선 첫 번째 사례에 해당되는 나라들에 대해서 살펴보자. 일본의 경우에는 수급자격을 신청한 후 첫 실업인정일까지 1회, 그리고 제재기간 이후의 첫 실업인정일까지 2회, 총 3회 이상의 구직활동을 하도록 규정하고 있다. 제도 운영의 취지에 비추어 보면 일본의 경우 제재기간 동안 구직활동 요건을 부과한 것이라기보다는 실업인정을 위한 구직활동이 제재기간 중에도 이루어지는 것을 요건으로 하는 것이다. 그러나, 어떻게 평가하든 제재기간 중에 일정한 구직노력이 이루어져야 한다는 점에는 변함이 없다.

이와 관련된 일본의 자세한 운영방식에 대해서는 다음 절 및 황덕순(2005) 참조

노동시장 참여를 강하게 부과하는 방식으로 제도를 운영하는 나라는 프랑스이다. 이는 프랑스의 독특한 제도 운영방식과 밀접히 관련되어 있다. 프랑스의 경우 자발적 이직자에 대해 일정 기간의 제재기간을 설정하고, 그 이후에 급여를 지급하는 방식이 아니라, 일단 수급자격을 박탈한 후, 일정한 기간(121일)이 경과한 후 그 동안 적극적인 구직노력을 했는가에 대한 심사를 거쳐 구직노력이 인정될 경우 수급권을 인정하는 방식으로 제도를 운영하고 있다. 이 기간 동안 구직을 위해 노력했다는 점을 인정받기 위해서는 제재기간 내에 구직등록을 했어야 하며, Assédic의 노사동수위원회에서는 재취업이나 자격획득을 위한 노력을 적극적으로 했는지 등까지 고려해서 평가를 내린다(황덕순, 2005).

이와 관련된 프랑스의 자세한 제도 운영에 대해서는 황덕순(2005) 참조

다음 절에서 자세히 다룰 독일의 경우 자발적 이직자는 급여지급이 유예되는 기간에도 비자발적 이직자도 동일한 의무와 권리를 갖는다. 따라서 유예기간에도 공공직업안정기관이 중개한 적절한 일자리를 받아들여야 하며 자발적인 구직활동에 대해서도 정기적으로 보고하고(4주, 혹은 한달에 한번), 직업적응조치 등에 참여할 의무를 진다. 그러나 실제로 집행과정에서 제재기간 중에 있는 급여신청자에게 이러한 의무가 엄격히 부과되는 지는 명확하지 않다. 한편 유예기간 중에 있다고 하더라도 실업급여 수급자와 동일한 권리를 갖기 때문에 본인이 취업가능성을 높이기 위해 특별한 교육훈련에 참여하기를 희망할 경우 공공직업안정기관은 교육훈련 내용 및 기관에 대한 평가를 거쳐, 교육훈련비용을 지원한다.

이 부분은 장은숙에 의해 수행된 독일 사례 연구를 참조한 것임. 자세한 내용은 다음 절 참조.

앞에서 소개하고 있는 일본, 프랑스, 독일 이외에 다른 나라에서 제재기간 동안 자발적으로 구직활동을 수행하도록 별도로 부과하고 있는 사례들이 얼마나 있는지에 대해서는 충분한 자료가 없어서 파악하기 어렵다. 그러나, 대부분의 나라에서 제재기간 중에 별도로 구직활동 요건을 부과하고 있을 것으로는 판단되지 않는다. 특히 많은 유럽대륙 국가들의 경우 자발적인 구직활동 요건을 부과하지 않는 경우가 많다는 점에서 더욱 그러하다. 이는 이들 국가들에서 지금은 대부분 사라졌지만 오랫동안 채용을 희망하는 빈 일자리를 공공직업안정기관에 신고하고 공공직업안정기관은 실업자에게 일자리를 알선하는 전통을 갖고 있었기 때문이다(Grubb, 2001).

OECD의 D. Grubb는 2007년 6월에 이루어진 면접조사에서도 제재기간 중에 구직활동 의무를 부과하는 사례가 별로 없을 것이라는 견해를 밝혔다.

다른 측면에서는 이들 국가들에서 공공직업안정기관이 노동시장에서 차지하는 역할이 매우 중요하고, 일본이나 한국, 미국 등과 달리 실업급여나 실업부조 수급자들에게 공공직업안정기관이 일자리를 알선해 주고, 이를 받아들이지 않을 경우 강력한 제재를 부과하는 방식으로 제도를 운영할 수 있는 역사적 기반을 갖고 있다고 볼 수 있다.

5) 제재기간 중의 단기취업

자발적 이직자에 대한 제재는 급여수급권에 대한 제재를 의미하기 때문에 급여수급권이 일반적으로 제한되는 단기간의 취업이 제재기간 중에 있을 경우 어떻게 처리할 것인지도 제도설계과정에서 고려할 필요가 있다. 여기에서 말하는 단기간의 취업은 제재기간보다 짧은 기간 동안 이루어지는 취업을 의미한다.

이 문제의 경우 단기간의 취업을 어떻게 고려할 것인가를 독립적으로 판단할 수 있는 것이 아니라, 제재기간의 길이 및 제재기간의 기산시점, 일본과 같이 단기간의 취업에 대해 특별한 지원제도 등을 갖고 있는지 등의 요소를 동시에 고려해야 한다.

영국이나 독일과 같이 제재기간의 기산시점이 수급요건이 발생하는 실업이 시작된 시점이고 어느 정도 길 경우 단기취업 기간이 제재기간에 특별한 영향을 미치지 않는 것으로 설계하는 것이 자연스러울 것이다. 현재 영국과 독일에서는 단기간의 취업기간에도 제재기간이 경과되는 것으로 간주된다.

제재기간이 3주로 매우 짧은 편에 속하는 덴마크의 경우 제재기간 중에 아주 짧은 기간 취업을 할 경우 제재기간이 경과하지 않는 것으로 간주한다. 그러나 제재기간보다 긴 일정 기간 이상 취업한 경우 제재를 철회한다.

한편 단기간의 취업기간이 충분히 길 경우에 취업의지가 명백한 것으로 판단해서 제재기간을 단축할 필요가 있는가는 제도 설계에서 추가적으로 고려할 만하다. 이러한 사례에 해당되는 나라로는 앞의 <표 Ⅲ-12>에 소개한 뉴질랜드나 덴마크를 들 수 있다. 뉴질랜드의 경우 제재기간이 13주이나 6주 이상의 단기간 일자리에 취업할 경우 남은 기간 동안의 제재를 철회할 수 있도록 하고 있다. 덴마크에서는 제재기간 중에 취업을 해서 185시간 이상 일을 하게 되면 제재조치가 효력을 상실하게 된다.

프랑스와 같이 자발적으로 이직한 경우 수급권을 부여하지 않고, 일정 기간 이후에 수급자격 여부를 판정하거나, 일본과 같이 수급자격이 인정된 후부터 제재기간이 시작되는 경우 수급자격의 신청시점과 단기취업이 이루어진 시점 사이의 관계도 고려할 필요가 있다.

우선 프랑스의 경우 자발적으로 이직했다가, 단기간의 취업을 거쳐 그 이후에 구직등록을 한 경우에는 단기취업으로부터의 이직사유에 관계없이 단기취업이 종료된 기간부터 제재기간을 기산한다. 그러나, 자발적 이직후 구직등록을 한 상태에서 제재기간인 121일 이내에 단기간의 취업이 있고, 이로부터 계약기간의 종료에 의해 퇴직하고 실업급여를 신청할 경우에는 제재기간의 기산시점을 최초의 자발적 이직시점이나, 단기취업후의 계약기간 종료에 의한 퇴직시점 사이에서 결정한다. 급여신청자의 재취업의지가 명백할 경우에는, 최초의 자발적 이직으로부터 기산해서 121일의 제재기간을 설정하여 그 이후부터 수급권을 인정받을 수 있다.

이와 관련된 프랑스의 자세한 제도 운영에 대한 설명은 황덕순(2005) 참조

일본의 제도에서 단기취업을 고려하는 경우는 두 가지가 있다. 첫 번째는 자발적으로 이직한 후 다시 단기간동안 재취업했다가, 첫 번째 직장에서 자발적으로 이직한 피보험자격을 기초로 수급자격을 신청할 경우이다. 첫 번째 이직 후에 단기간 동안 재취업한 직장에서 2개월 이상 일했을 경우에는 제재기간을 3개월이 아니라 1개월로 단축하고 있다. 이 때 2개월 이상 단기간 재취업한 직장으로부터의 이직사유는 고려하지 않는다. 두 번째는 자발적으로 이직한 후에 실업급여를 신청하고 제재기간 중에 1년 이내의 기간 동안 단기간 취업한 경우로 이 때는 제재기간 중이라고 하더라도 단기취업에 대해 일반적으로 적용하는 ‘취업수당’(就業手當) 및 ‘조기취업지원금’(早期就業支援金)을 지급하고 있다.

이와 관련된 일본제도에 대한 자세한 소개는 황덕순(2005) 참조. 이 경우의 단기취업은 제재기간 보다 짧은 기간 동안의 단기 취업이 아니라 상용직 취업이 아니라는 의미에서의 단기취업이다.

6) 실업급여 제재와 실업부조 수급

한국과 일본, 미국 등과 같이 실업부조 제도가 없는 나라와 달리, 많은 유럽 국가들은 사회보험원리에 기초한 실업급여와 공공부조 성격의 실업부조 제도를 동시에 운영하고 있다. 실업부조는 실업자에 대한 지원이라는 성격과 생계곤란자에 대한 지원이라는 성격을 동시에 갖고 있기 때문에 자발적 이직에 따른 제재 때문에 실업급여를 받지 못해서 생계가 곤란해지는 경우 제재의 필요성과 생계지원의 필요성을 어떻게 조화시킬 것인가와 관련된 규칙을 별도로 설정할 필요가 있다(Pennings, 1990). 영국과 독일, 덴마크의 경우 다음 절에 이직사유에 의해 제재를 받는 경우 실업부조에 미치는 영향이 자세히 정리되어 있다. 현재 영국에서는 제재기간 중에는 일정한 요건을 충족하는 취약계층과 생계곤란자에 대해 본인분의 실업부조를 감액해서 지급한다. 또한, 1970년대 이후 이와 관련된 규정이 더욱 엄격해지는 방향으로 바뀌어 왔다. 독일의 경우 제재기간 중에 생계가 곤란할 경우 실업부조에 해당되는 제2의 실업급여나 구직자에 대한 기초생활보장급여를 받을 수 있으며, 덴마크의 경우에도 자산조사를 통해 수급요건을 충족하면 실업부조에 해당되는 사회부조를 받을 수 있다.

비교적 오래된 자료이기는 하지만, Pennings(1990)는 네델란드와 프랑스의 관련 규정들을 소개하고 있다. 우선 네델란드는 반드시 자발적 이직자에 대한 제재가 아니더라도, 제재조치에 의해 실업급여가 부분적으로 지급되지 않는 경우에도, 실업부조액을 산정할 때는 실업급여가 정상적으로 지급되는 것으로 간주함으로써 실업부조 지급에 일정한 제한을 두고 있다. 프랑스의 경우 자발적으로 이직해서 실업급여를 받지 못하는 경우에 실업부조 수급권이 박탈되는 것은 아니지만, 실업부조의 최대수급기간 만큼 실업부조 수급을 위한 대기기간으로 기다려야만 한다.

한편, 우리나라의 국민기초생활보장제도에 해당되는 최종안전망으로서의 공공부조제도의 경우 일반적으로 실업부조와 달리 실업이라는 요건과 무관하게 생계곤란 여부에 의해서만 수급여부를 결정하지 않기 때문에 자발적 이직에 따른 제재 여부가 수급에 영향을 미치지 않는다.

다. 자발적 이직자 제재 제도 운영 실태

자발적 이직자 제재 제도의 운영방식이 각 나라마다 다르고, 노동시장 여건도 다르기 때문에 실제로 제대를 받은 수급자의 비율은 나라에 따라 큰 차이가 있다. 이와 관련된 국제비교통계는 이미 Grubb(2001)의 연구를 황덕순(2005)에서 소개한 바 있다. 아래의 <표 Ⅲ-14>은 Grubb(2001)의 자료를 D. Grubb 본인이 일부 수정 보완한 것이다. 기본적인 내용은 과거의 통계와 대부분 동일하다.

<표 Ⅲ-14> 주요국의 자발적 이직자 및 과실로 인한 해고에 대한 제재비율(1997, 또는 1998년)

(단위 : %)

국가	호주	벨기에	캐나다	핀란드	독일	일본	스웨덴	뉴질랜드	노르웨이	영국	미국
제재율	2.21	4.67	3.47	2.83	3.62	57.26	3.09	0.50	10.55	4.32	11.13

주 : 신규로 급여를 받기 시작한 수급자수 대비 제재자 비율

자료 : Grubb(2001), Table 4-2의 수정자료. Grubb(2001)에 비해 캐나다 통계가 수정되었고, 스웨덴의 제재율 통계가 추가됨

가장 제재를 받은 집단의 비율이 높은 나라는 일본이고, 미국과 노르웨이가 10% 내외로 그 다음 수준, 유럽대륙 국가 및 호주, 영국, 뉴질랜드의 경우 모두 5% 미만으로 실제 제재를 받은 집단의 비율이 매우 낮은 수준을 보이고 있다. 나라별로 제재비율에 차이를 보이는 이유에 대해서는 Grubb(2001), 황덕순(2005)에서 이미 다룬 바 있지만, 이외에도 몇 가지 요소들이 영향을 미치는 것으로 보인다. 이들을 종합적으로 간단히 살펴보면 다음과 같다.

우선 일본의 경우 수급자격이 인정된 후에 제재기간이 시작되기 때문에 제재자의 비율에 이직사유에 따른 이직자의 분포가 거의 직접적으로 반영된다. 또한, 다른 나라에 비해 일본의 경우 자발적 이직자의 비율이 상대적으로 가장 높은 편에 속한다.    미국의 경우 10% 내외의 제재자 비율은 노동시장에서의 이직사유에 따른 실업자 분포 보다 낮기는 하지만 큰 차이가 없다. 황덕순(2005)에 따르면 미국의 경우 2002년과 2003년에 자발적 이직자의 비율은 15% 내외로 상당히 낮다.

노르웨이의 경우를 제외하면 유럽국가들의 경우 실제 제재를 받은 집단의 비율이 매우 낮게 나타난다. 여기에 대해서는 제도의 관대한 운영, 이직사유 보고에서의 노사간의 담합, 제도의 기산시점, 제도의 행정적인 운영절차 등 여러 가지 요인이 작용한 것으로 추측된다. 앞의 두 요인은 명확하지만, 뒤의 두 요인은 추가적인 설명이 필요하다. 우선 Grubb(2001)가 지적한 것처럼 많은 나라에서 제재의 기산시점이 이직시점이기 때문에 제도가 잘 알려져 있을 경우 많은 수급자들은 제재기간이 경과한 후에 실업급여를 신청했을 가능성이 있다.

또한 영국의 사례는 제도의 행정적인 운영절차가 영향을 미칠 수 있는 가능성을 보여준다. 영국에서는 모든 실업급여 신청자에 대해서 이직사유를 사용주로부터 수집하는 것이 아니라, 직업상담원이 수급자격 인정을 위해 급여신청자를 면접하는 과정에서 정당한 사유 없이 자발적으로 이직한 것으로 간주되는 경우에 대해서만 고용주로부터 이직사유와 관련된 자료를 별도로 수집하게 된다. 또한, 정당한 사유없이 자발적으로 이직한 것으로 간주되어 제재를 담당한 판정담당자에게 이관한 경우에도 실제로 제재를 받은 집단의 비율은 1/3에도 미치지 못한다(Peters and Joyce, 2006) 이러한 행정절차가 다른 나라에서도 마찬가지로 실제 제재자의 비율을 낮추는 데 기여할 가능성에 대해서는 각 나라의 세부적인 제도운영과정에 대한 자료가 필요하기 때문에 쉽게 판단하기 어렵지만, 많은 나라에서 이와 유사한 제도운영절차도 영향을 미쳤을 것으로 보인다.

Ⅳ. 요약 및 결론

우리가 노동시장에서 확인할 수 있는 고용률은 총수요의 크기와 경제주체의 행태가 일정하게 주어진 상황에서 나름의 시장 조정 메카니즘이 작동한 결과이다. 따라서 고용률 제고를 위해서는 노동수요 측면과 노동공급 측면에서 공히 적절한 구조개선 변화가 이루어져야 한다.

중장년층 노동시장 참여자의 경제활동상태 변화를 분석해 보면 구직자의 노동시장 참여 의욕이 낮아서 고용률이 낮은 것 같지는 않다. 그리하여 1990년대 초반처럼 유휴인력의 노동시장 참여를 제고할 필요성보다는 노동수요 진작이 고용률 제고에 더 필요하다고 판단된다. 과거처럼 고성장에 바탕하여 직무수행 중 숙련이 축적되는(on-the-job training) 기회를 제공하는 것이 더 이상 가능하지 않다면, 청년층 유휴인력을 줄이고 청년층 고용률을 제고하기 위해서는 노동공급 측면의 구조개선을 위한 정책 중에서도 산업수요에 부응하는 인력을 양성할 수 있도록 교육체계를 혁신하는 데에 관건이 달려있다. 물론 이미 노동시장에 진입해야 하는 고학력 청년층에 관해서는 취업지도, 구직활동 보조, 취업명령, 훈련을 수반하는 활성화는 중장년층에 비해 상대적으로 더 중요성을 띨 수 있을 것이다. 하지만 자발적 이직 장기 구직자 지원프로그램이 노동시장에 진입하려는 그리고 진입 직후의 청년층을 목표집단을 삼는 것은 적절하지 않다. 6개월 이상의 직업경험을 가져야 수급자격을 생기기 때문이다. 이러한 점들은 장기구직자 노동시장 참여를 높이는 정책 이니셔티브를 적극적으로 추진하는 것을 주저하게 하는 요인이다.

이직의 자발성을 따지지 않고 장기구직자에게 구직급여를 지급하는 정책은 비경제활동인구의 노동시장 활동참여를 촉진하고 그와 더불어 취약계층을 복지프로그램 의존적인 상태에서 벗어나게 하여 노동시장에 통합시키는 데에 기여할 수 있다. 그러나 구직급여를 도입하는 것만으로는 노동시장 통합 효과는 실효를 거두기 어렵고 적절한 활성화(activation) 프로그램에 의해 뒷받침될 때에만 가능하다. 또한 활성화 프로그램들에 의해 뒷받침되는 취약계층 장기구직자 구직급여 지급 정책은 단순히 현재 노동수요 진작이나 노동수요 측면의 구조개선이 필요하다고 해서 중단하거나 무시하고, 노동공급 측면에서 참여를 촉진하려 할 때에만 단기간에 준비하면 효과를 발휘할 수 있는 정책이 아니다.

활성화 프로그램이 정착되기 위해서는 그것을 가동할 상담인력이 확보되어야 한다. 적절한 수준의 투자가 이루어져야 한다. 활성화(activation)의 수범사례가 정형화되어 있다면  활성화 프로그램 진작을 위해 단기적으로 대규모 투자를 도모할 수도 있을 것이나 아직 수범사례가 부족하기 때문에 대규모 투자를 한다고 해서 활성화 프로그램이 단기간에 정착할 수 있는 것도 아니다.

이러한 제반 사항을 고려할 때 장기구직자에게 구직급여를 지급하는 정책을 독립적으로 추진할 때에는 과감한 투자보다는 점진적 확대를 하는 접근이 필요하다고 판단된다. 그리하여 모든 자발적 이직 장기구직자보다는 저임금 장기구직자로 한정하여 정책프로그램을 도입하고 그 효과를 보아 점진적으로 확대해 나가는 것이 바람직하다. 나아가 고용보험제도의 사각지대를 대대적으로 보완하고 국민기초생활보장제도의 자활사업을 명실상부한 활성화 조치와 결부시켜 실시하는 고용-복지 서비스를 구축한다는 큰 틀에서 도입한다면 적극적 노동시장 정책의 시너지 효과를 누릴 수 있어 예상되는 부작용이나 도덕적 해이 가능성을 상당부분 줄일 수 있을 것이다.

자발적 이직 장기구직자 급여지급제도 시행의 성공여부나 좀 더 큰 틀에서 고용서비스와 복지서비스를 연계하여 근로 빈곤층을 노동시장에 통합하는 작업은 고용서비스 전달체계가 갖출 활성화 조치 능력에 의존한다는 점은 아무리 강조해도 지나치지 않는다.

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(2) 영어 문헌

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(3) 독일어 문헌

Arbeitsförderungsgesetz

Sozialgesetzbuch III

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Niesel, SGB III-Kommentar, Verlag C.H.Beck, München 2006

(4) 일본어 문헌

金子能宏ㆍ金明中(2007)｢日本社会保障 2007｣國立社会保障ㆍ人口問題硏究所, Social Security in Japan 한국어판.

厚生労働省 ｢労働力調査｣

厚生労働省(2006) 『平成18年度版労働経済の分析』

東京労働局職業安定部 (2007) ｢雇用保険受給資格者のしおり｣

労務行政 (2006) 『平成18年度版雇用保険の実務手引』

부록1: 수급자 규모를 추정하기 위한 자료 구성

□ ｢경제활동인구 부가조사(2005년 8월)｣와 ｢경제활동인구조사(2005년 8월～2006년 8월)｣를 결합하여 자발적 이직자의 이직 후 행태를 분석함

○ 자발적인 실직자의 지급유예기간을 6개월과 12개월로 가정하여 자료를 구성함.

1. 지급유예기간 6개월 가정시

- 실직 직전월과 실직 후 6개월에 관한 정보를 구할 수 있도록 ｢경제활동인구조사｣를 이용하여 7개월간 연결된 월간 패널자료를 구성하고, 고용보험 가입 여부 및 이직전 월평균 임금 정보를 추가하기 위하여 ｢경제활동인구 부가조사｣를 결합

- 즉, 첫째 월에는 임금근로자였다가 두 번째 월에는 실직한 개인의 6개월간 경제활동상태 변화를 추적이 가능

- 계절 변동에 대한 노동시장 행태의 차이를 조정하기 위하여 이용할 수 있는 최대한의 패널자료를 구성

- 최종적으로 2005년 8월 - 2006년 2월 패널자료에서부터 2006년 6월-2006년 12월 패널자료까지 순차적으로 구성한 11개 자료에 경제활동인구부가조사(2005년 8월)를 결합

2. 지급유예기간 12개월 가정시

- 실직 직전월과 실직 후 12개월에 관한 정보를 구할 수 있도록 13개월간 연결된 월간 패널자료를 구성함

- 최종적으로 2005년 8월 - 2006년 8월 패널자료에서부터 2005년 12월-2006년 12월 패널자료까지 순차적으로 구성한 5개 자료에 경제활동인구부가조사(2005년 8월)를 결합함.

○  변수 설명

- 첫째 월 임금근로자의 입사연월 정보를 이용하여 근속기간을 산출함으로써 피보험기간 충족 여부를 판별함.

- 고용보험 가입 여부 및 월평균 임금은 경제활동인구 부가조사에서 추출함.

․ 고용보험통계월보에서 집계한 고용보험 피보험자수는 2005년 8월 7,935천명으로 임금근로자의 53.0%임. 경제활동인구 부가조사에서 조사된 고용보험 가입률은 53.1%로 집계되어 비슷한 수준임.

○ 2005년부터 경제활동인구조사가 연동표본방식으로 변화하였으며, 장기간의 패널자료를 구축하는 과정에서 표본의 탈락이 커서, 자료를 이용할 때에는 분석결과가 충분한 안정성을 갖지 못하는 점을 고려해야 함.

부록2: 자발적 이직 실업자의 12개월간 경제활동상태 변화

○ 실직자 중 12개월 이상 근속자 비중: 6개월 이상 근속자의 비중을 이용해도 무방함.

<표 A1> 실직자 중 12개월 이상 근속자 비중

	전체		고용보험 가입자
12개월 미만 근속자	960	(65.1)	93	(30.4)
12개월 이상 근속자	514	(34.9)	213	(69.6)
계	1,474	(100.0)	306	(100.0)

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

○ 12개월 이상 근속한 실직자의 이직사유별 분포: 6개월 이상 근속자의 비중을 이용해도 무방함.

<표 A2> 12개월 이상 근속한 실직자의 이직사유별 분포

	전체		고용보험 가입자
자발적 이직	316	(61.5)	128	(60.1)
비자발적 이직	158	(30.7)	69	(32.4)
기타	40	(7.8)	16	(7.5)
전체	514	(100.0)	213	(100.0)

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

○ 12개월 이상 근속한 실직자의 실직후 12개월간 경제활동상태

<표 A3> 12개월 이상 근속한 실직자의 실직 후 12개월간 경제활동상태

	실직후 개월	취업	실업	비경활
고용보험 가입자 중 자발적 실직자	1		30.5	69.5
	2	16.4	22.7	60.9
	3	31.3	18.0	50.8
	4	41.4	19.5	39.1
	5	46.9	11.7	41.4
	6	53.1	13.3	33.6
	7	55.5	10.2	34.4
	8	56.3	9.4	34.4
	9	61.7	6.3	32.0
	10	58.6	7.8	33.6
	11	64.1	3.1	32.8
	12	62.5	4.7	32.8

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료

○ 구직급여 대상 규모

- 피보험자격을 충족하면서 자발적으로 이직하여 실직한 경우 12개월 동안 취업을 경험하는 비중은 75.8%, 12개월 내내 비경제활동상태로 머무르는 비중은 19.5%임. 12개월 내내 구직활동을 하는 비중은 0.8%에 불과함

- 지급유예기간을 12개월로 하고, 6개월 이상 적극적인 구직활동을 한 자를 구직급여 대상자로 할 경우 고용보험에 가입한 자발적인 실직자의 2.3%임

<표 A4> 12개월 이상 근속한 실직자의 12개월 동안 취업경험 유무 및 구직월수

(단위 : 명, %)

			자발적 실직자		비자발적 실직자
전체	취업경험		227	(71.8)	131	(82.9)
	취업 무경험자의 구직월수	0	72	(22.8)	13	(8.2)
		1	4	(1.3)	3	(1.9)
		2	5	(1.6)	2	(1.3)
		3			2	(1.3)
		4
		5	3	(0.9)
		6	1	(0.3)
		7
		8	1	(0.3)	4	(2.5)
		9	1	(0.3)	2	(1.3)
		10
		11
		12	2	(0.6)	1	(0.6)
	소계		316	(100.0)	158	(100.0)
고용보험 가입자	취업경험		97	(75.8)	57	(82.6)
	취업 무경험자의 구직월수	0	25	(19.5)	3	(4.3)
		1			3	(4.3)
		2	2	(1.6)	1	(1.4)
		3
		4
		5	1	(0.8)
		6	1	(0.8)
		7
		8	1	(0.8)	3	(4.3)
		9			2	(2.9)
		10
		11
		12	1	(0.8)
	소계		128	(100.0)	69	(100.0)

자료 : 경제활동인구조사(2005.8-2006.12) 및 경제활동인구 부가조사(2005.8) 연결 패널자료.

부록3: 구직의무와 지급유예기간 충족시 실제 급여개시 시점

○ 이직 후 3개월 이내에 수급자격을 신청하는 경우 전체 지급유예기간은 6개월에 그칠 수 있음 ([그림 A1]).

○ 그러나 이직 후 3개월이 넘어서 수급자격을 신청하면 전체 지급유예기간은 6개월을 넘음 ([그림 A2]).

[그림 A1] 자발적 이직자의 제재기간 및 수급자격 신청, 구직활동 요건

(이직 후 3개월 이내 수급자격 인정 신청시)

[그림 A2] 자발적 이직자의 제재기간 및 수급자격 신청, 구직활동 요건

(이직후 3개월 이후 수급자격 신청시)

부록4: 일본의 고용보험제도 참고사항

취직촉진급부

취직촉진급부는 조기재취직수당과 취업수당 등으로 구분할 수 있는데, 조기재취직수당은 기본수당의 수급자격이 있는 자가 안정적인 직장에 취업할 경우, 기본수당의 지급잔여일수가 소정급여일수의 3분의 1이상, 또는 45일 이상 남고, 일정 요건에 해당하는 경우에 지급한다. 지급액은 소정급여일수의 지급잔여일수 × 30% × 기본수당(1일)에 의해 계산된다. 기본수당(1일)의 상한은 5,935엔(60세 이상 65세 미만은 4,788엔)이다.

취업수당은 기본수당의 수급자격이 있는 자가 조기재취직수당의 지급대상이 되지 않는 정규고용 등 이외의 형태로 취업한 경우, 기본수당의 지급잔여일수가 소정급여일수의 3분의 1이상 또는 45일 이상 남고, 일정 요건에 해당하는 경우에 지급한다. 지급액은 취업일 × 30% × 기본수당(1일)에 의해 계산된다. 기본수당(1일)의 상한은 1,780엔(60세 이상 65세 미만은 1,436엔)이다.

교육훈련급부

교육훈련급부제도는 근로자의 주체적인 능력개발을 지원하고 고용의 안정과 재취직의 촉진을 도모하는 것을 목적으로 하는 고용보험 급부제도이다.수강개시일 현재 고용보험의 피보험자 가입기간이 3년 이상인 경우 등 일정 요건을 충족하는 고용보험의 일반피보험자(재직자) 또는 일반피보험자였던 자(이직자)가 후생노동대신이 지정하는 교육훈련을 수강하여 수료한 경우 교육훈련시설에 지불한 교육훈련경비의 일정비율에 상당하는 금액을 지급한다. 지급액은 피보험자 가입기간이 5년 이상인 경우에는 교육훈련경비의 40%에 상당하는 금액(교육훈련경비가 20만 엔을 넘는 경우 20만 엔을 상한으로 하고 8천 엔을 넘지 않은 경우에는 지급하지 않는다.)을, 3년 이상 5년 미만인 경우에는 교육훈련경비의 20%에 상당하는 금액(교육훈련경비가 10만 엔을 넘는 경우 10만 엔을 상한으로 하고 8천 엔을 넘지 않은 경우에는 지급하지 않는다.)을 지급한다.

고용계속급부

고용계속급부는 고연령고용계속급부와 육아휴업급부 그리고 개호휴업급부로 구성되며 자세한 내용은 다음과 같다.

① 고연령고용계속급부

고연령고용계속급부는｢고연령자고용계속기본급부금｣과 기본수당을 수급하고 60세 이후 재취직한 경우에 지급되는｢고연령재취직급부금｣으로 나누어지는데 고용보험의 피보험자 기간이 5년 이상인 60세 이상 65세 미만의 일반피보험자가 원칙적으로 60세 이후의 임금이 60세 시점에 비교하여 75% 미만(2003년 5월1일 이전에 60세에 도달함과 동시에 고연령고용계속급부금의 수급자격요건을 충족하고 있는 경우 및 2003년 5월1일 이전에 60세에 도달하여 안정된 직업을 가지고 있음과 동시에 고연령재취직급부금의 수급자격요건을 충족하고 있는 경우에는 85% 미만)으로 떨어진 상태에서 계속해서 취업하고 있는 경우에 지급된다.

② 육아휴업급부 한국의 육아휴직급여에 해당

육아휴업급부에는 육아휴업기간 중에 지급되는 육아휴업기본급부금과 육아휴업이 종료하고 6개월이 경과한 시점에서 지급되는 육아휴업자 직장복귀급부금이 있다. 육아휴업급부는 일반 피보험자(단시간근로 피보험자를 포함하여)가 12개월 미만(지급대상기간의 연장에 해당하는 경우에는 18개월 미만)의 유아를 양육하기 위해 육아휴업을 취득한 경우 육아휴업 개시일 전 2년간에 임금지불기초일수가 11일 이상 있는 달이 12개월 이상 있으면 수급자격의 확인을 받을 수 있다. 수급자격이 확인되면 육아휴업기간 중 월임금이 휴업에 들어가기 전 월임금의 8할을 넘지 않고, 휴업일수가 각 지급대상기간별로 20일 이상을 충족시킬 경우 육아휴업기본급부금이 지급된다.

③ 개호휴직급부

가족을 개호하기 위해 휴업을 한 경우, 개호휴업개시일 전 2년간에 임금지불기초일수가 11일 이상 있는 달이 12개월 이상 있으면 지급대상이 되며,개호휴업기간 중 월임금이 휴업에 들어가기 전 월임금의 8할을 넘지 않고, 휴업일수가 각 지급대상기간별로 20일 이상을 충족시킬 경우 급부금이 지급된다.

고용보험 보험료

일본의 고용보험 보험료율은 2005년 4월부터 새롭게 변경되었다. 보험료는 임금액에 피보험자부담분의 보험료율을 곱하여 계산한다. 또한 사업자부담분에는 고용보험 3사업(고용안정사업, 능력개발사업, 고용복지사업)의 보험료율(3.5/1000)도 포함되기 때문에 피보험자부담분에 비해 상대적으로 보험료율이 높게 설정되어 있다.

<표 A1> 개정된 고용보험 보험료율(2005년 4월부터)

	사업주부담부		피보험자부담분		고용보험료율
일반사업	11.5/1000	+	8/1000	=	19.5/1000
농림수산․청주제조업	12.5/1000	+	9/1000	=	21.5/1000
건설업	13.5/1000	+	9/1000	=	22.5/1000

<표 A2> 고용보험의 개요

자료 : 金子能宏ㆍ金明中(2007)｢日本社会保障 2007｣國立社会保障ㆍ人口問題硏究所, Social Security in Japan 한국어판.

[그림 A1] 일본의 고용보험의 체계