한국의 정년현황실태와 정년연장을 위한 여건조성 방안 연구

2008. 11

연구기관 : 한국노동연구원

노 동 부

제 출 문

노동부 장관 귀하

본 보고서를 노동부 고용보험기금과제 □한국의 정년현황 실태와 정년연장을 위한 여건 조성 방안 연구□에 대한 최종보고서로 제출합니다.

2008. 11.

한국노동연구원

원장  박  기  성

	연 구 진
연구책임자 : 방하남(한국노동연구원 선임연구위원) 참여연구자 : 조준모(성균관대학교 교수) 이승길(아주대학교 교수) 박수경(일본 와세다대 박사과정) 김명중(일본경제연구센터 연구원)

목 차

요약	ⅶ

제Ⅰ장. 서론	1

1. 연구배경 및 목적	1

2. 연구 수행범위와 주요내용	6

제Ⅱ장. 정년퇴직제도에 대한 이론적 고찰	8

1. 강제정년퇴직제도는 왜 존재하는가?	8

2. 공사연금제도와 정년퇴직	13

3. 연령(Age)과 생산성(Productivity) 논의	17

제Ⅲ장. 우리나라 기업에서의 정년제도와 정년퇴직 현황	24

1. 우리나라 근로자들의 퇴직과 은퇴	24

2. 중소기업에서의 고령자 고용과 정년퇴직 현황	37

제Ⅳ장. 고령자 고용촉진을 위한 고용규제 완화방안	53

1. 서론	53

2. 고령자고용을 저해하는 원인과 문제점	54

3. 고령자고용을 촉진하기 위한 고용규제 완화방안	83

4. 소결	116

제Ⅴ장. 정년의무화를 위한 노동시장 유연성 대책	121

1. 정년의무화 도입을 위한 노동시장 유연화 대책	121

2. 정년의무화제도의 사회적 필요성과 과제	126

3. 정년의무화 규제의 제도적 타당성 및 노동시장 정합성	149

4. 소결	172

제Ⅵ장. 정년의무화제도 선진국 사례 연구: 일본의 경우	175

1. 서론	175

2. 일본 기업의 정년제도 역사와 변천	177

3. 최근의 고연령자 고용관련 정책	180

4. 기업과 공공부문의 고연령자고용 및 정년연장 현황	192

5. 요약 및 결론	210

제Ⅶ장. 결론 및 정책제안	213

1. 주요 선진국에서의 강제퇴직제도의 제한 및 폐지 경험과 시사점	213

2. 정년퇴직제도와 관련된 현행 법․제도에 대한 평가와 시사점	217

3. 최소정년의무제도의 사회적 타당성과 도입방안	219

참고문헌	222

표 목 차

<표 1-1> 인구구조 고령화 추이의 국제비교	2

＜표Ⅰ-2> 기업내 근로자 평균연령 추이 및 향후 전망	4

<표Ⅰ-3> 산업별 인력고령화 지수	4

<표Ⅰ-4> 기업규모별 고령화 지수	5

<표 Ⅱ-1> 주요 선진국의 중고령자 연령대별 경제활동참가율	14

<표 Ⅲ-1> 한국 대기업의 강제 정년퇴직연령분포(2001)	25

<표 Ⅲ-2> 생애 주된 일자리에서의 퇴직연령대별 분포 (%)	25

<표 Ⅲ-3> 생애 주된 일자리(major job)로부터의 평균 퇴직연령	26

<표 Ⅲ-4> 중고령자들의 규정된 정년, 은퇴계획연령, 실제은퇴연령분포	27

<표 Ⅲ-5> 현재 은퇴자(50세 이상)들의 은퇴당시의 연령분포	32

<표 Ⅲ-6> 한국 근로자의 정년연령, 퇴직연령, 은퇴연령 추정	33

<표 Ⅲ-7> 성별/취업형태별 ‘가장 중요한’ 은퇴 이유	33

<표 Ⅲ-8> 성/연령그룹별 은퇴이유 분포(임금근로자 표본)	34

<표 Ⅲ-9> 중소기업의 국민경제적 비중(2003년 기준)	38

<표 Ⅲ-10>사업장의 특성별 만 55세 이상 고령근로자 채용 여부	39

<표 Ⅲ-11>업종 및 사업체 규모별 고령자고용률 (단위: 명(%)	40

<표 Ⅲ-12> 사업장의 특성별 만 55세이상 중고령근로자를 채용하지 않는 이유	42

<표 Ⅲ-13>단일정년제 채택사업장의 정년현황에 대한 중소기업과 대기업 비교	45

<표 Ⅲ-14>단일정년제 채택사업장의 업종별․규모별 평균정년: 중소기업과 대기업 비교	46

<표 Ⅲ-15>직급별 또는 직종별 정년제 운용사업체의 최저정년과 최고정년	47

<표 Ⅲ-16> 향후 정년 연장 계획 유무	47

<표 Ⅳ-1> 채용 및 계속고용에 대한 사용자측의 장벽	57

<표 Ⅳ-2> 한국 기업의 채용에서  연령 제한(2002)	59

<표 Ⅳ-3> 한국 기업의 조기퇴직 또는 정리해고시 적용기준(2002)	59

<표 Ⅳ-4> OECD회원국의 정규고용에 대한 고용보호의 엄격도(1990년대 후반)	67

<상자 Ⅳ-1> 우리나라의 해고에 대한 고용보호	68

<표 Ⅳ-5> OECD 국가의 고용보호법의 엄격성(EPL) 지수(2003)	70

<표 Ⅳ-6> OECD 주요국의 연령별 교육훈련이수율1) (1994-1995)	77

<표 Ⅳ-7> 한국 실업자를 대상으로 한 직업훈련 프로그램의 연령별 참가율(1998～2003)	79

<표 Ⅳ-8> 보조금지원을 받는 피용자의 직업훈련 참가율(한국, 2002)*	80

<상자 Ⅳ-2> ‘국제성인문서해독력조사(IALS)’와 ‘한국사회통계조사(KSSS)’	81

<표 Ⅳ-9> 국제성인문서해독력조사(IALS)	82

<상자 Ⅳ-3> 한국의 고령근로자 채용 및 고용에 대한 임금보조금	107

<표 Ⅳ-10> 한국 고령근로자의 고용보조금	108

<상자 Ⅳ-4> 일부 OECD 국가의 고령근로자에 대한 임금보조금제도	109

<표 Ⅳ-11> 고용주를 지원하기 위한 정책	112

<표 Ⅴ-1> 연령제한 이유별 비율	132

<표 Ⅴ-2> 향후의 인사관리의 방침	135

<표 Ⅴ-3> 고령의 실업자에 대한 실업급여 특별규정의 국제비교	153

<표 Ⅵ-1> 정년제의 보급률과 정년연령(1925년)	179

<표 Ⅵ-2> 정년을 60세 이상 65세 미만으로 정하고 있는 사업주에 대한 조성금	189

<표 Ⅵ-3> 정년을 65세 이상 70세 미만으로 정하고 있는 사업주에 대한 조성금	189

<표 Ⅵ-4> 중소기업 고연령자 고용확보실현장려금의 지급액	190

<표 Ⅵ-5> 정년제의 유무 및 정년제 유형별 비율	193

<표 Ⅵ-6> 일률정년제를 도입하고 있는 기업의 정년연령별 비율	194

<표 Ⅵ-7>  J사의 종업원수	195

<표 Ⅵ-8> 시니어고용자수의 추이(그룹2)	197

<표 Ⅵ-9> O사 종업원의 연령구성	199

<표 Ⅵ-10> 각직군별 공통 본인급	201

<표 Ⅵ-11> 근무수당 및 근면수당의 지급비율	205

<표 Ⅵ-12> 국가공무원의 정년연령	207

그 림 목 차

[그림 Ⅰ-1]  한국 노동력의 고령화 전망: 2000-2050	3

[그림 Ⅱ-1] 주요 국가별 남성 고령자(60-64세)의 노동시장참여율 추이: 1970-2000	17

[그림 Ⅲ-1] 규정된 정년, 실제 퇴직연령, 희망 퇴직연령: 평균값	28

[그림 Ⅲ-2] OECD 국가들에서의 공식 퇴직연령과 실질 퇴직연령	30

[그림 Ⅲ-3] 노동의 공급차원에서: 단순화한 근로생애 패턴(임금 근로자)	35

[그림 Ⅲ-4] 노동의 수요차원에서: 단순화한 일자리의 종류	37

[그림 Ⅲ-5] 고령자를 채용하지 않는 사유에 대한 중소기업과 대기업의 비교	41

[그림 Ⅲ-6] 정년퇴직제 도입현황에 대한 중소기업과 대기업의 비교	43

[그림 Ⅲ-7] 사업체규모별 미운용 비율	44

[그림 Ⅲ-8]정년퇴직제의 유형별 운용현황에 대한 중소기업과 대기업의 비교	44

[그림 Ⅲ-9]정년 연장 계획이 없는 이유	48

[그림 Ⅲ-10]가장 적절한 정년퇴직연령	49

[그림 Ⅲ-11]정년 연장 여건 마련을 위한 필요 조치	49

[그림 Ⅲ-12]정년 연장을 위한 최우선 해결 과제	50

[그림 Ⅴ-1] 구인 연령제한의 실태	131

(1) 연령제한과 관계없는 구인 (2001.10 시행)	131

(2) 구인의 평균제한 연령	131

[그림 Ⅴ-2] 65세까지 고용을 확보하는 기업비율	133

[그림 Ⅴ-3] 남자표준근로자의 연령별 임금곡선	134

(1) 대졸	134

(2) 고졸	134

[그림 Ⅴ-4] 향후의 고령자취업의 이미지	144

[그림 Ⅴ-5] 연령별 이직기업에서의 월수입 및 생계비	145

[그림 Ⅴ-6] 점진적 퇴직제도의 수용의사에 대한 분포	151

[그림 Ⅴ-7] 점진적 퇴직제도가 고령자의 퇴직 이행과정과 소득형태에 미치는 영향	152

[그림 Ⅴ-8] 점진적 퇴직의 이행기간 동안 소득지원 모형	156

[그림 Ⅵ-1] 한국과 일본의 출생률 동향	176

[그림 Ⅵ-2] 한국과 일본의 고령화율 동향과 추계	177

[그림 Ⅵ-3] 공적연금의 지급개시연령 연장 스케줄	182

[그림 Ⅵ-4] 계속고용제도의 대상자 선정 기준의 구체적인 내용	187

[그림 Ⅵ-5] 60세 이상 정년제를 실시하고 있는 기업비율의 추이	192

[그림 Ⅵ-6] J사의 직능자격과 임금구성	195

[그림 Ⅵ-7]  K사의 임금체계	201

[그림 Ⅵ-8] 재임용실시 연도와 상한연령	206

[그림 Ⅵ-9] 재임용을 희망했다가 도중에 사퇴한 이유	210

<요약>

1. 연구배경 및 목적

- 본격적인 인구고령화 시대를 맞아 지난 2006년 정부에서는 저출산고령사회기본계획(2006년 5월) 및 고령자고용촉진기본계획(2006년 7월)을 수립하고 국민연금의 수급연령 연장계획(2013년 61세, 이후 매 5년마다 1년씩 연장, 2033년 65세)과 연계하여 2010년에 단계적 정년의무화제도의 도입을 검토

-  현재도 『고령자고용촉진법』제19조, 제20조에서는 기업에서 정년을 정할 경우 60세 이상이 되도록 노력하는 의무를 규정하고 있고 정년이 현저히 낮은 사업장에 대해서는 정년연장계획서를 제출토록 하고 있으나 경제적인 여건과 제도적인 장해요인들로 인해 기업들은 정년연장에 소극적이며 오히려 더 짧아지는 경향도 보이고 있음

- 그러나 우리와는 대조적으로 일본의 경우, 우리나라보다 고령화가 약 20여년 앞서기는 하였지만, 1970년 중반 이후 고령자고용촉진정책이 추진된 이후 60세 정년이 주류를 이루게 되었고 지금은 거의 100%가 정년을 60세 이상으로 정하고 있음

- 고령근로자들의 고용안정과 정년연장을 위해 일본은 1994년 개정된 고령자고용안정법에 의해 1998년부터는 모든 기업에서 60세 정년을 의무화하였으며, 2006년부터는 사업주들로 하여금 정년연장, 정년의 폐지, 정년후계속고용제도의 도입 중에서 한 가지 조치를 취하도록 2004년 동법을 개정하여 발효 중임

- 일본뿐만 아니라 유럽의 선진경제들도 이미 인구고령화와 평균수명의 지속적인 증가에 따라 이루어진 일련의 연금개혁을 통하여 완전연금의 수급이 개시되는 정년(normal retirement age)을 장기계획에 의해 65세에서 67세(스웨덴 등) 또는  68세(영국)로 연장할 예정임

- 이러한 배경 하에서 본 연구는 우리나라에 정년의무제도의 도입을 위한 준비의 일환으로 우리나라 기업에서의 정년현황 실태조사와 현황분석을 기반으로 고령자의 고용안정과 정년을 실질적으로 연장할 수 있는 여건을 파악하고 필요한 정책적 지원방안을 연구 제시하는 데 그 목적이 있음

2. 연구 수행범위

- 본 정책연구에서는 정년퇴직제도에 대한 이론적 고찰로부터 출발하여, 한국 기업에서의 정년제도와 정년퇴직현황, 정년연장을 위한 여건고찰과 정책적 지원방안 그리고 선진국의 사례연구까지를 포괄하는 총 5장의 내용으로 구성되어 있으며 각 장의 연구내용을 간략하게 제시하면 다음과 같음.

제2장. 기업에서의 정년퇴직제도에 대한 이론적 고찰

○ 본 장에서는 기업의 인사노무관리체계 상 정년퇴직제도가 왜 존재하는가? 노동의 공급과 수요차원에서 어떠한 기능을 하는가? 고령자의 고용과 관련하여 그 효과는 무엇인가? 등에 관한 노동경제학적, 이론적 고찰을 제시하고 고령자 고용촉진 및 안정을 위한 제도적 함의를 도출

제3장. 우리나라 기업에서의 정년제도와 정년퇴직 현황

○ 본 장에서는 기존조사자료(KLIPS:한국노동패널)와 본 연구를 위해 특별히 중소기업을 대상으로 수행한 실태조사자료를 이용하여 우리나라 기업에서의 정년제도와 중고령 근로자들의 정년퇴직 현황을 분석 제시함

제4장. 고령자 고용촉진을 위한 고용규제 완화 방안

○ 본 장에서는 기업차원에서의 고령자 고용을 저해하고 있는 제도적 여건들을 파악하고 고용촉진 위해 필요한 고용규제 완화 등 정책적 개입방안을 수요·공급 양 측면에서 연구 제시

제5장. 정년의무화추진을 위한 노동시장 유연성 대책 모색

○ 본 장에서는 정년의무화 규제의 제도적 타당성 및 노동시장 정합성을 점검한다. 특히 정년의무제도 추진을 위해 필요한 노동시장 유연성 대책과 노사정간 비용분담 방안을 연구제시

○ 아울러 본 장에서는 강제조기정년제도의 대안으로서 점진적 퇴직제(gradual retirement)도의 도입필요성을 살펴보고, 국민연금과 고용보험과 연계된 제도도입방안을 선진국 사례에 대한 벤치마킹에 기반하여 제시함

제6장. 정년의무화제도 선진국(일본 등) 사례 연구

○ 본 장에서는 일본의 정년의무화제도 정책과 시행효과를 중심으로 선진국에서의 사례를 제시한다. 아울러 점진적 은퇴제도를 시행한 경험이 있는 유럽 선진 경제국들의 법·제도 사항 및 운영현황을 소개

3. 주요 연구내용 및 정책제언

가. 정년퇴직제도의 이론적 근거

(1) 연령(Age)과 생산성(Productivity) 논의

- 왜 기업에 정년퇴직제도가 존재하는가에 대한 대표적인 논의인 Lazear(1979)의 강제정년퇴직이론은 기본적으로 생산성은 연령이 높을수록 낮아진다는 가정에 기초하고 있음

- 그 이론에 따르면, 정년연장을 위한 어떠한 법제도적 규제와 개입도 사용주의 노동비용을 높이고 기업의 효율성을 떨어뜨리는 부정적 결과를 낳게 될 것이며 이는 경제 전체의 생산성을 낮추는 잠정적 영향을 미치게 될 것이라는 것임

- 그러나 지금까지 축적된 경험적 연구들 가운데 연령과 생산선간의 부정적 관계를 확실하게 보여준 연구들은 그렇게 많지 않으며 오히려 아무런 관계가 없다는 것을 보여주는 연구결과들이 다수 존재

- 구체적으로 인간의 연령과 건강 그리고 능력(정신적, 육체적)간의 관계를 분석한 여러 학문분야의 연구결과들에 의하면 일반적으로 70세까지는 육체적으로나, 정신적으로 건강하게 활동할 수 있다고 봄

- 우리나라 고령자들의 경우 평균 은퇴연령이 67세이고 기업에서의 평균 강제정년퇴직 연령이 57세 정도되므로, 약 10여년간의 고용공백 내지는 고용불안정기간이 존재하고 있으며, 만약 정년퇴직근로자가 새로운 취업을 하지 않거나 못할 경우, 약 13년 정도의 생산적인 활동을 할 수 있는 고령기를 유휴인력으로 보내게 되는 것임

- 대부분의 선진국에서의 통상적인 정년연령인 65세를 기준으로 하더라도 우리나라 고령근로자들의 경우 약 8년간의 고용불안정과 소득불안정 기간을 고연령기에 보내게 되어 이는 고령자들의 소득불안정으로 이어지고, 또한 그만큼 사회보장제도, 특히, 국민연금이나 고용보험에 보험료를 납부하는 인력풀이 줄어드는 것을 의미하므로 국가 재정적으로도 부정적인 영향을 미치고 있다고 볼 수 있음

- 한편 자영업이 발달한 우리나라의 상황에서, 임금근로에서의 정년퇴직 후 자영업을 창업함으로써 스스로 고용과 소득을 창출하는 것이 대안이 될 수 있고, 실제로 많은 경우 그렇게 하고 있으나 임금근로 섹터에서의 이러한 ‘밀어내기’(Push)는 자영업 부문에 과다한 경쟁과 비효율성을 초래하게 되어, 자영업을 평생의 본업으로 해 온 계층마져도 도산의 위험에 빠뜨리는 결과를 낳게되는 부정적 결과를 초래할 수 있음

(2) 연령과 인적자원

- 연령과 인적자원간의 관계에 관한 논의는 두가지 측면에서 전개됨: 하나는 인적자원에 대한 투자가 생산성향상으로 회수될 수 있는 기간에 관한 것이고, 다른 하나는 연령이 증가할수록 새로운 기술을 습득할 수 있는 능력의 감퇴에 관한 것임: 즉 고령자들의 경우 퇴직을 할 기간이 얼마 안 남아 있기 때문에 인적자원에 대한 투자가 회수될 수 있는 기간이 짧고 또한 새로운 기술을 배우는데 더디기 때문에 그만큼 훈련비용이 더 든다는 것임

- 그러나 연령과 인적자원에 대한 투자수익률간의 부정적 연관성은 경험적 검증의 대상이지 선험적으로 규정할 수 없는 것임: 점차 직업적 기술의 수명이 짧아져 가는 하이테크 산업에서는 인적자원에 대한 장기투자와 회수기간에 관한 논의가 무력해 질 수 밖에 없으며 산업별로 그 차이가 큼. 따라서 연령과 인적자원에 투자간의 단순한 관계는 현실에 대한 과다단순화(over-simplification)의 오류를 범할 수 있음

- 만약 사용주들이 그러한 선입관을 가지고 있고, 그러한 선입관이 사회제도적으로 통용될 경우, 고령자들은 기업 내에서도 훈련의 기회에 있어서 젊은층에 비해 상대적으로 불이익을 당하게 되고 그러한 불이익이 쌓이면 기술과 능력의 저하로 이어질 것임. 아울러 이러한 악순환은 평생학습(Life-long Learning)을 통한 평생 고용가능성의 제고를 목표로 하는 현대 국가의 직업훈련정책과도 상치되는 것임

(3) 정년연장과 잠재성장률

- 정년연장을 통해 고령자의 취업률이 높아질 경우 그것이 잠재성장률에 미치는 영향에 관한 직접적인 경험적 분석결과는 없으나, 영국의 Cabinet Office(2000)의 추정결과에 의하면, 조기퇴직연령을 1년 연장할 경우 GDP가  약 2%p 정도 증가하는 것으로 보고되고 있음(OECD, 2001).

- 일정 연령으로 정년을 의무화한다는 것은 기업에서 강제 퇴직연령을 일정 연령 미만으로 규정하는 것을 금지하는 것과 같음. 이에 따라 연장되는 고령자고용이 근로자 개인과 기업 그리고 국가 경제에 어떤 영향을 미칠 것인가에 대한 경제사회적 논의와 발생하게 될 비용에 대한 노사정간의 분담방안에 대한 사회적 협의와 합의가 필요할 것임

- 한편 정년의무제도를 도입할 경우 사용주들이 종업원의 개별 작업능력과 성과를 객관적으로 측정하고 평가할 수 있는 평가시스템의 구축과 적용이 가능한 HRM-노사관계가 이루어져야 할 것임: 강제퇴직제도를 불법화한 미국이나, 정년퇴직연령을 국가적으로 상향조정한 영국의 경우, 연령차별금지법의 시행과 동시에 정년규제를 받는 사업장에서 이러한 성과평가시스템이 작동할 수 있도록 법적으로 보장하고 있음

나. 주요 선진국에서의 강제퇴직제도의 제한 및 폐지 경험과 시사점

- 근로자의 능력 및 의사와는 무관하게 일정한 나이에 퇴직을 강제하는 정년퇴직제도는 연령차별적 요소를 내포하고 있고, 무엇보다 ILO(1980-제162호권고)의 근로자의 자발적 퇴직원칙에 반한다고 볼 수 있음

(1) 주요 선진국에서의 강제퇴직제도 제한 및 폐지 사례

- 이러한 차원에서 선진국의 경우 우리와 같은 강제퇴직제도를 이미 오래 전에 제한하거나 폐지한 국가들이 많음

(a) 미국의 경우, 1967년에 65세 미만의 강제퇴직을 연방정부 차원에서 금지한 이후 1978년에는 강제퇴직연령의 하한이 70세로 상향 조정되었고, 1986년에는 연령에 기반한 강제퇴직제도가 법적으로 완전히 폐지됨

(b) 영국의 경우, 2006년에 연령차별금지법(고용평등(연령)규칙, Employment Equality (Age) Regulation 2006)을 제정함으로써 정년설정은 객관적 정당성이 없는 한 동법상의 연령차별로 간주하고 있음: 단, 65세 이상의 정년설정은 그 예외로 설정하고 있고, 근로자가 정년퇴직 이후 계속 근무를 신청할 수 있는 권리와 그에 대한 사용자의 고려의무를 제도화하고 있음

(c) 프랑스의 경우, 노동법전(Code du travail)에서 연령을 이유로 하는 고용차별을 금지하면서 이와는 별개로 정년제에 관한 특별규정을 두고 있음: 연금수급개시연령 60세를 하회하는 정년의 설정을 금지하지만 일정한 요건 하에서 60세 이상의 정년설정은 허용

(d) 호주의 경우, 1996년에 강제퇴직연령에 대한 법적인 제한을 가한 후 1999년에 완전 폐지함. 2004년에는 포괄적인 의미에서의 ｢연령차별금지법｣(ADA: Age Discrimination Act)을 제정.

(e) 케나다의 경우, 65세 이전 강제퇴직이 법적으로 금지되어 있음: 사용주의 독단에 의해 65세 이전에 강제퇴직이 요구될 경우 이는 연령차별에 해당되지만, 피용자가 고용계약을 할 때 기업에서 정해진 정년퇴직연령을 명시적으로 인지하고 받아들였을 경우 이는 사용주와 근로자 개인간의 계약으로 간주하고 법적인 개입을 하지 않음

(f) 일본의 경우, 연령차별과는 별개의 문제로 정년제의 제도적 개선을 시행: 즉, 연금수급개시연령의 단계적 상향조정(60세→65세)과 연계하여 우선, 1994년 고연령자고용안정법을 개정하여 60세 정년을 의무화하였고(60세 미만 정년제 금지), 이어서 2004년 고연령자고용안정법 개정에서는 65세까지의 단계적인 고령자 고용안정 확보를 위해 고연령자고용확보조치(정년연장, 정년폐지 또는 계속고용제도의 도입)의 실시를 의무화하여 2006년 4월 1일부로 시행하고 있음.

(2) 주요 선진국에서의 강제퇴직제도 제한 및 폐지 시사점

- 정년퇴직제도의 개선과 관련하여 이상 검토된 외국의 법제도를 종합해보면 다음과 같은 제도․정책적 시사점을 얻을 수 있음

(a) 정년퇴직제도와 관련된 선진국의 규제유형을 종리해보면, 정년제를 연령차별로 간주하여 불법화하는 유형(미국), 연금수급연령과 연계하여 일정한 연령 이상의 정년설정에 대해서 연령차별의 예외로 간주하는 유형(영국), 연령차별을 금지하면서도 이 문제와는 분리하여 연금수급개시연령을 하회하는 정년의 설정을 금지하지만 연금수급개시연령을 상회하는 정년의 설정을 합법화하는 유형(프랑스), 연령차별금지를 본격적으로 제도화하지 않으면서도 연금수급개시연령에 도달할 때까지 고령자의 고용이 확보될 수 있도록 조치를 취할 의무를 사용자에게 부과하는 유형(일본) 등으로 분류해 볼 수 있음

(b) 외국제도의 사례를 살펴보면 정년제를 연령차별로 보아 금지하거나 공적 연금의 수급연령과 연계한 정년제의 허용 내지 정년연장을 제도화하는 국제적 추세를 확인할 수 있음

- 국내적으로 정년연장의 제도화에 대한 찬반론이 대립하고 있지만 정년제에 관한 위와 같은 국제적 추세는 정년제금지 내지 정년연장을 통한 고령근로자의 고용확보가 사회적 고령화에 대한 대책으로서 불가피한 선택 내지 당위임을 보여줌

- 인구고령화에 따른 연금재정의 압박을 받고 있는 OECD의 많은 국가들이 정년을 65세에서 67세까지 연장하려는 노력을 하고 있는 현 시점에서 볼 때 우리 기업의 정년퇴직 연령은 이러한 시대적 요구와는 너무나 간극이 큰 것이 사실

(c) 그러나 한편 정년연장정책에 대한 반대론의 하나로 현행 정년조차 제대로 보장되지 않는 상황에서 정년연장은 무의미하다는 주장들도 있음: 즉, 생산성을 초과하는 연공임금이 당장은 근로자의 경제적 지위 개선에 도움이 될지 몰라도 장기적으로는 근로자의 고용을 불안정하게 만드는 요인으로 작용하기 때문에 정년연장은 임금체계의 개선과 병행되어야 그 실효성을 담보할 수 있다는 것임

- 따라서 정년보장과 고령자 고용안정이 동시에 이루어질 수 있기 위해서는 무엇보다 먼저 직무중심의 인사관리체계의 구축과 능력․성과주의 임금제도의 확산이 전제되어야 할 것임

(d) 그러나 이처럼 선(시장)개혁-후(제도)입법을 주장하는 기존의 주장들이 이론적 타당성을 가지고 있음에도 불구하고 한국적 현실에서 고려되어야 할 사항은 정책과 제도가 기업 현장과 시장에서 장기간에 거쳐 자연스럽게 발전되어 온 후 규제적인 입법화가 이루어지는 선진국의 경우와 다르게 우리의 경우는 대부분 그 반대가 주류를 이룸: 즉 정년제도의 개선(최소정년의무화)이 임금직무체계 개혁의 촉매제가 될 수도 있다는 것임

다. 우리나라 정년퇴직제도와 관련된 현행 법․제도의 한계와 과제

- 우리나라 『고령자고용촉진법』은 제19조에서 “사업주가 근로자의 정년을 정하는 경우에는 그 정년이 60세 이상이 되도록 노력하여야 한다”고 규정하고 있으나, 기업들로 하여금 정년연장계획서의 제출 등 행정지도 외에는 60세를 하회하는 정년제도를 설정하고 있는 기업에 대한 강제장치가 마련되어 있지 않아 기업의 정년퇴직 연령은 지난 20여년간 크게 진전이 없음

- 아울러 고용연장을 목표로 현재 시행중인 임금피크제도는 우리 노동시장의 노사관계와 인사관리시스템과 정합적이지 못하여 확산에는 한계가 있고 실효성도 떨어진다고 지적이 많음

- 한편 노령연금과 연계하여 정년퇴직 연령을 규제하는 입법방식을 취하는 경우에도 연금수급연령을 탄력적으로 조정할 수 있는 방향으로 제도를 유연화할 필요가 있음을 지적하고 있음: 즉 부분연금제도 등을 도입하여 개인의 선택에 따라서 점진적 퇴직이 가능하도록 제도를 설계할 필요가 있다는 것임

- 그렇게 할 경우 법에 의한 일률적 최소정년의무화가 수반하게 되는 제도의 경직성을 어느 정도 완화할 수 있고 개별 기업들의 경영사정과 인사관리방향에 따라서 정년퇴직제도를 보다 유연하고 다양하게 설계할 수 있는 여지가 생기게 될 것임

- 이러한 제안은 산업별로, 직종별로 직무의 성격상 정년퇴직 연령에 있어서 차이가 존재할 수밖에 없는 현실을 인정하면서도 선진국들에서 그랬던 것처럼 한 사회가 규범적으로 설정해야하는 최소 정년연령이 존재하며 향후 연령차별금지법은 그러한 최소연령을 규제하는 역할을 해야 한다는 입장에 근거하고 있음

라. 최소정년의무제도의 사회적 타당성과 도입절차

- 우리나라의 경우 연공서열 임금제도와 해고에 관한 법규제가 너무 경직적이라는 것이 강제정년퇴직제의 합리성을 뒷받침하는 근거로 흔히 거론됨: 즉 근속년수에 따른 직급․임금상승이 근로자의 생산성(능력)을 초과하여 무한정 계속되는 것은 경제적으로 용인될 수 없기 때문에 일정한 나이에 도달하면 고용관계를 강제적으로 종료시키는 것이 합리적이며 이는 연령차별이 아니라는 주장

- 이러한 주장을 뒷받침하기위해서는 기업차원에서 혹은 보다 거시적으로 경제사회차원에서 평생 재직 근로자에 대해 강제적인 고용관계의 종료가 합리화될 수 있는 연령시점이 언제인가에 대한 사회적 논의와 공감대가 존재해야 함

- 그러나 당혹스러운 것은 기업 차원에서나 사회 차원에서나 일반적으로 몇 세의 나이가 생산성과 임금간의 괴리가 감당하기 어려운 정이도인지에 대해서 체계적인 연구나 진지한 사회적 논의가 이루어진 적이 없다는 것임

- 단지 현재 현실적으로 실행되고 있는 기업의 관행상 퇴직시점이 바로 시장의 합리성을 반영한 것이라는 주장은 이론적 뒷받침이나 경험적 자료가 불충분한 주장이라고 볼 수 있음: 만약 시장의 현실이 연령에 따른 생산성과 임금간의 정합성을 반영하고 있으며 그것이 현실적 정년퇴직시점으로 합리적으로 설정된 것이라면, 첫째, 왜 한국 근로자들의 평균수명과 건강이 지난 30여년간 15세 이상 비약적으로 증가(남자기준 평균수명: 1970=59세 -> 1980=62세 -> 1990=67세 -> 2005=75세)해 왔음에도 불구하고 동 기간 동안 기업의 정년은 크게 변함이 없었는지; 둘째, 동일한 산업내에서도 노조의 유무나 규모에 따라서 왜 기업간에 차이가 많이 나는지에 대해서는 설명이 어려울 것임

- 이는 우리 기업에서의 정년제도가 상당 부분 과거의 제도적인 요인들에 의해 고정이 된 것이며 그간의 생산인구와 노동력의 구성변화에 경직적이었다는 것을 반증하는 것임: 현재 대부분의 기업에서 설정하고 있는 정년(평균 55~56세)이 과거 고출산-개발경제시대에 설정된 이후 크게 변하지 않았으며 현재 공적연금의 수급개시연령(60세)과도 간극이 크다는 점 등을 고려할 때 사회적 합리성을 지닌 최소정년을 설정하는 정년의무화에 대한 사회정책적 요구도 강하다고 볼 수 있음

- 여기에서 최소정년은 인구구조변화와 연금제도의 개혁 등 여러 가지 경제사회적 환경을 고려할 때 60세가 적절하다고 사료됨

- 그러나 우리나라의 경우 노동시장의 환경이나 법제도의 역사를 고려해 볼 때 미국이나, 같이 연령차별금지법에 의한 일률적 정년퇴직제도의 금지를 입법화하는 방안은 현실성이 낮다고 판단됨

- 따라서 최소정년의무화의 추진하는 방안은 (1)단계로 취업규칙상 규정된 정년의 보장을 위한 노동시장법제도(임금․직무 등)의 개혁을 추진함과 동시에, (2)단계로 공적연금제도의 수급연령과 연계하여 최소의무정년제도를 도입한 후, (3)단계로, 연령차별금지법을 통해 국민연금의 수급연령과 법적 최소정년을 연계하는 입법을 추진하는 방안이 합리적일 것임: 이 경우 규정된 정년과 최소의무 정년간의 정년연장에 대해서는 『고령자고용촉진법』과 고용보험제도를 통해 체계적인 지원제도를 통해 기업의 인건비부담을 분담하는 정책을 적극적으로 추진해 나가야 할 것임

제Ⅰ장. 서론

1. 연구배경 및 목적

본격적인 인구고령화 시대를 맞아 지난 2006년 정부에서는 저출산고령사회기본계획(2006년 5월) 및 고령자고용촉진기본계획(2006년 7월)을 수립하고 국민연금의 수급연령 연장계획(2013년 61세, 이후 매 5년마다 1년씩 연장, 2033년 65세)과 연계하여 2010년에 단계적 정년의무화제도의 도입을 검토하기로 하였다. 현재도 『고령자고용촉진법』제19조, 제20조에서는 기업에서 정년을 정할 경우 60세 이상이 되도록 노력하는 의무를 규정하고 있고 정년이 현저히 낮은 사업장에 대해서는 정년연장계획서를 제출토록 하고 있으나 경제적인 여건과 제도적인 장해요인들로 인해 기업들은 정년연장에 소극적이며 오히려 더 짧아지는 경향도 보이고 있다. 사업체 조사통계에 의하면 ‘04년 단일정년제를 채택한 300인 이상 사업장 1,177개소 가운데 정년이 60세 이상인 사업장은 179개소로 약 15% 정도에 그치고 있는 것으로 보고되고 있다.

우리와는 대조적으로 일본의 경우, 우리나라보다 고령화가 약 20여년 앞서기는 하였지만, 1970년 중반 이후 고령자고용촉진정책이 추진된 이후 60세 정년이 주류를 이루게 되었고 지금은 거의 100%가 정년을 60세 이상으로 정하고 있다(일본후생노동성 홈페이지「高齢者雇用安定法の改正について」참조). 또한 이러한 배경에는 인구고령화에 맞추어 기업들의 자발적인 인사관리제도의 개선과 정부의 정책추진 및 관련 입법의 제개정이 자리잡고 있다. 구체적으로 일본은 1994년 개정된 고령자고용안정법에 의해 1998년부터는 모든 기업에서 60세 정년을 의무화하였으며, 2006년부터는 사업주들로 하여금 정년연장, 정년의 폐지, 정년후계속고용제도의 도입 중에서 한 가지 조치를 취하도록 2004년 동법을 개정하여 발효 중이다.

일본뿐만 아니라 유럽의 선진경제들도 이미 인구고령화와 평균수명의 지속적인 증가에 따라 이루어진 일련의 연금개혁을 통하여 완전연금의 수급이 개시되는 정년(normal retirement age)을 장기계획에 의해 65세에서 67세(스웨덴 등) 또는  68세(영국)로 연장되도록 하였다.

서구유럽이나 일본보다는 늦게 시작되었지만 우리나라도 인구고령화가 세계에서 가장 빠른 속도로 진행 중이다. 2000년에 이미 65세 이상 고령인구가 전체인구의 7%를 넘어 고령화사회(ageing society)로 접어들었고, 지금으로부터 10년 후인 2018년에는 고령인구의 비율이 14%를 넘어 고령사회(aged society)로 전환될 것으로 전망되고 있다. 이러한 가운데 우리나라도 인구고령화와 노동력의 고령화 그리고 노동력 증가율의 감소에 대비하여 고령인력의 인적자원활용과 고용안정을 위한 적극적 정책패키지들을 지금부터 설계하고 시행할 준비를 해야 할 것이다. 일본은 고령화비율이 7%를 넘게 된 1970년대 말부터 이미 고령자고용촉진 정책을 적극적으로 추진하였고, 그 결과 기업들에서는 60세 정년이 주류를 이루게 되었으며 최근에는 더 나아가 정년을 65세로 연장하기 위한 정책이 추진되고 있다.

<표 1-1> 인구구조 고령화 추이의 국제비교

	도달연도			소요연수
	7%	14%	20%	7%→14%	14%→20%
한 국 일 본 프 랑 스 독 일 영 국 이탈리아 미 국	2000 1970 1864 1932 1929 1927 1942	2018 1994 1979 1972 1976 1988 2013	2026 2006 2020 2012 2021 2007 2028	18 24 115 40 47 61 71	7 12 41 40 45 19 15

자료 : 통계청, 『장래인구추계』, 2001.

전체 인구의 고령화와 함께 기업내부 인력의 고령화도 지난 20여년간 꾸준히 진행되어 왔으며 향후 20년간 그 속도가 더 빨라질 것으로 전망된다. 통계조사자료에 의하면 우리나라 기업내부 근로자들의 평균연령이 지난 1980년에는 28.8세로 상당히 젊은층에 속했으나 그간 꾸준히 고령화가 진행되어 2004년 기준 37.5세로 중년층에 근접하였으며, 다시 2020년에 이르러서는 약 44세에 이르게 되어 장년층의 연령구조를 갖게 될 것으로 전망되고 있다. 불과 40여년 만에 청년인 노동력이 장년 노동력으로 고령화가 급속하게 진행되고 있는 것이다.

급속한 인구고령화가 노동력에 미치는 영향은 미래 노동력의 규모뿐만 아니라 노동력 구성의 변화를 통해서 나타날 것이다.  인구의 고령화는 고령층 노동력의 증가와 함께 노동력의 고령화를 수반하게 된다. OECD(2004d) 연구에서의 전망에 의하면 노동력의 규모는 인구의 증가와 함께 2020년까지 증가할 것이지만 노동력의 연령구성은 다음 2-30년간 지속적으로 노령화될 것으로 전망되고 있다. 아래 [그림 Ⅰ-1]은 2000-2050년까지 향후 약 50년간 노동력의 연령구성상의 변화를 보여주고 있다.  노동력의 노령화는 50세 이상 노동력이 차지하는 비율의 극적인 변화를 통해서 잘 나타나고 있다. 즉 2,000년에 50세 이상 노동력의 비중이 약 25% 미만인데 비해 2050년에는 그 비율이 50%를 넘을 것으로 전망되고 있다. 반면 핵심 노동력인 25-49세 사이의 근로자 연령그룹은 2,000년의 66%에서 2,050년에는 44%로 줄어들게 될 것으로 전망된다.

[그림 Ⅰ-1]  한국 노동력의 고령화 전망: 2000-2050

※ 자료: 한국통계청, 경제활동인구조사;  인구전망 2000-2050; OECD(2002).

산업인구의 이러한 고령화는 전 인구차원에서의 고령화가 그 주된 원인이기는 하지만 이외에도 고용‧임금 등에 있어서 경직된 노동시장, 경력직 위주의 채용관행, 저출산과 고학력화의 동시 진행으로 인한 청년층의 노동시장 진입 지연 등이 기업내부인력의 고령화 원인으로 추정되고 있다.

＜표Ⅰ-2> 기업내 근로자 평균연령 추이 및 향후 전망

자료 : 한국경영자총협회,「기업내 근로자 고령화현황과 정책과제」, ‘05년

구 분	1980	1990	2000	2004	2010	2020
전체인구 평균연령	25.9	29.5	33.1	35.0	37.9	42.7
근로자 평균연령	28.8	32.6	36.2	37.5	40.2	43.9

보다 구체적으로 취업인구의 고령화를 산업별로 보면 특정 산업에서의 고령화가 1980년, 1990년대에 비해 2000년대 들어와 급박하게 진행된 것을 확인할 수 있다. 아래 표는 산업별 고령화 지수(15～29세 근로자수에 대한 55세 이상자 비율)의 장기 변화를 보여준다. 2004년 현재기준으로, 광업이 고령화지수가 214.7%로 가장 높고,  부동산․임대 및 사업서비스업이 104.8%, 운수·창고 및 통신업 92.1% 등으로 높은 것으로 나타나고 있다. 이러한 수치는 지난 1990년에 비해 5내지 8배 이상 증가한 것이다.

<표Ⅰ-3> 산업별 인력고령화 지수

(단위: %)

주 : 10인 이상 비농 전산업 근로자 대상.

자료 : 노동부, 임금구조기본통계조사, ‘04년

구 분	고령화 지수
	1980	1990	2004
전 체	2.4	6.7	34.8
광업	6.1	25.9	214.7
제조업	1.4	5.0	21.4
전기․가스 및 수도사업	1.5	8.3	43.7
건설업	13.6	12.4	28.4
도소매 및 소비자용품수리업	3.1	4.0	13.3
숙박 및 음식점업	3.3	6.0	25.2
운수·창고 및 통신업	4.4	14.4	92.1
금융 및 보험업	1.2	2.7	6.7
부동산·임대 및 사업서비스업	8.4	24.4	104.8
사회 및 개인서비스업	8.4	12.6	31.2

한편 기업규모별로 취업인구의 고령화지수를 보면 30～99인 규모의 사업체에서 고령화지수가 40.4%로 가장 높고, 10～29인 규모 사업체에서는 39.4%, 100～299인 규모에서는 37.2%로 300인 미만 종소사업체에서 고령화 지수가 상대적으로 높은 것으로 나타나고 있다.

<표Ⅰ-4> 기업규모별 고령화 지수

(단위: %)

주 : 10인 이상 비농 전산업 근로자 대상.

자료 : 노동부, 임금구조기본통계조사, ‘04년

구분	고령화 지수
	1980	1990	2004
10～29인	6.5	11.4	39.4
30～99인	4.3	10.4	40.4
100～299인	2.2	6.9	37.2
300～499인	1.4	4.3	29.9
500인 이상	0.5	2.1	18.4
전체	2.4	6.7	34.8

인구의 저출산․고령화가 지속될 경우 우리나라는 과거 개발경제시대에 인력과잉 경제에서 인력부족의 경제로 전환될 가능성도 존재하고 있다. 노동연구원(2004)의 중장기인력수급전망에 따르면 여성 및 고령자의 경제활동참가율이 현 추세를 유지할 경우 우리나라는 2010년부터 본격적인 인력난이 시작될 것으로 전망되고 있다. 물론 여성의 경제활동참여율이 점차 증가하고 있고 상대적으로 높은 자영업 비중으로 인해 선진국에서의 통상적 정년퇴직연령(통상 65세) 이후까지 우리나라 고령자들의 경제활동참여가 활발한 것으로 고려할 때 그러한 전망이 지나치게 비관적이라고 볼 수도 있으나 장기적으로 저출산․고령화는 국가경제와 사회의 활력을 저하시키고 성장잠재력을 둔화시키는 위협요인으로 작용할 것이라는 사실은 부인하기 어려울 것이다.

OECD(2004)의 연구보고서에 의하면 향후 노동력 성장의 둔화는 GDP 성장에 부정적인 영향을 미치게 될 것이며 현재의 추세가 지속되더라도 한국은 과거 2-30년간에 비해 향후 1.5% 정도의 GDP 감소를 경험하게 될 것으로 예측하고 있다. 이러한 상황에서 잠재인력으로서의 여성과 고령자들에 대한 적정 수준의 노동시장참여율 유지와 적정한 일자리의 마련은 미래 한국 노동시장과 경제의 생산성 유지를 위해 필수적인 요인이며 인구 고령화의 진행에 대응하는 가장 중요한 사회경제적 정책 대응일 것이다. 한편 한국의 고령자 노동시장의 현황과 특성을 고려해 볼 때 참여율보다는 안정적이고 적정한 일자리의 제공 그리고 선진국에 비해 너무 짧은 정년의 연장이  더 시급한 과제라고 볼 수 있다. 인구고령화와 평균수명의 지속적인 증가하는 인구사회학적 거시변화에 걸 맞는 고용정책의 모토는 보다 좋은 일자리에서 오래도록 건강하게 일할 수 있는 사회가 되어야 할 것이다.

이러한 배경 하에서 본 연구는 우리나라에 정년의무제도의 도입을 위한 준비의 일환으로 우리나라 기업에서의 정년현황 실태조사와 현황분석을 기반으로 고령자의 고용안정과 정년을 실질적으로 연장할 수 있는 여건을 파악하고 필요한 정책적 지원방안을 연구 제시하는 데 그 목적이 있다.

2. 연구 수행범위와 주요내용

본 연구는 정년퇴직제도에 대한 이론적 고찰로부터 출발하여, 한국 기업에서의 정년제도와 정년퇴직현황, 정년연장을 위한 여건고찰과 정책적 지원방안 그리고 선진국의 사례연구까지를 포괄하는 총 5장의 내용으로 구성되어 있다. 각 장의 연구내용을 간략하게 제시하면 다음과 같다.

제2장. 기업에서의 정년퇴직제도에 대한 이론적 고찰

○ 본 장에서는 기업의 인사노무관리체계 상 정년퇴직제도가 왜 존재하는가? 노동의 공급과 수요차원에서 어떠한 기능을 하는가? 고령자의 고용과 관련하여 그 효과는 무엇인가? 등에 관한 노동경제학적, 이론적 고찰을 제시하고 고령자 고용촉진 및 안정을 위한 제도적 함의를 도출한다.

제3장. 우리나라 기업에서의 정년제도와 정년퇴직 현황

○ 본 장에서는 기존조사자료(KLIPS:한국노동패널)와 본 연구를 위해 특별히 중소기업을 대상으로 수행한 실태조사자료를 이용하여 우리나라 기업에서의 정년제도와 중고령 근로자들의 정년퇴직 현황을 분석 제시한다.

제4장. 고령자 고용촉진을 위한 고용규제 완화 방안

○ 본 장에서는 기업차원에서의 고령자 고용을 저해하고 있는 제도적 여건들을 파악하고 고용촉진 위해 필요한 고용규제 완화 등 정책적 개입방안을 수요·공급 양 측면에서 연구 제시한다.

제5장. 정년의무화추진을 위한 노동시장 유연성 대책 모색

○ 본 장에서는 정년의무화 규제의 제도적 타당성 및 노동시장 정합성을 점검한다. 특히 정년의무제도 추진을 위해 필요한 노동시장 유연성 대책과 노사정간 비용분담 방안을 연구제시한다.

○ 아울러 본 장에서는 강제조기정년제도의 대안으로서 점진적 퇴직제(gradual retirement)도의 도입필요성을 살펴보고, 국민연금과 고용보험과 연계된 제도도입방안을 선진국 사례에 대한 벤치마킹에 기반하여 제시한다.

제6장. 정년의무화제도 선진국(일본 등) 사례 연구

○ 본 장에서는 일본의 정년의무화제도 정책과 시행효과를 중심으로 선진국에서의 사례를 제시한다. 아울러 점진적 은퇴제도를 시행한 경험이 있는 유럽 선진 경제국들의 법·제도 사항 및 운영현황을 소개한다.

제Ⅱ장. 정년퇴직제도에 대한 이론적 고찰

1. 강제정년퇴직제도는 왜 존재하는가?

기업의 인사관리제도에 왜 정년퇴직제도가 존재하는가? 즉, 왜 기업들은 경험과 숙련도가 높은 고령 근속자들이 중요한 인적자원임에도 불구하고 일정 연령이 되면 정년퇴직을 하도록 하는 인사정책을 유지하고 있는가? 이 질문에 대한 이론적 검토가 있어야 기업과 근로자의 경제적 행위와 선택을 예상하는 정책과 제도를 설정할 수 있을 것이다.

우리 노동시장과 기업의 현실에서는 강제정년퇴직(mandatory retirement) 제도가 기정사실로 존재하고 있지만 실제로 정년퇴직제도는 현대 산업사회가 낳은 특수한 제도이다. 인간의 평균수명이 길지 않았던 초기 산업사회에서는 건강하게 생산적으로 일을 할 수 있는 연령 자체에 한계가 있었으므로 강제조기퇴직이나 정년제도 자체가 존재하지 않았을 것이다. 그러나 인간의 육체적 건강상태가 좋아지고 평균수명이 지속적으로 연장되어 가면서 현대 기업에서는 인력의 수요차원이나 공급차원 혹은 양측의 필요에 따라서 고령자의 인력관리상 정년퇴직제도를 도입하게 되었고 정년은 주로 공적연금의 수급개시연령과 연계되어 설정되었다. 따라서 현재 서구 유럽에서 표준적인 65세 정년은 (a)인간의 평균수명, (b)공적연금의 수급연령, (c)기업의 인적자원관리 정책과 제도들이 상호작용-연계되어 발전되어 온 사회역사적 산물이라고 볼 수 있다.

이중에서 기업차원에서 정년퇴직제도가 왜 존재하게 되었는가에 대한 기존의 이론적 논의를 정리하면 다음과 같다.

가. 효율적 정년제모형

효율적 정년제모형에 의하면 정년퇴직제도는 경쟁적 노동시장구조 하에서 인적자본의 효율적 활용차원에서 생기게 되었다는 것이다. 즉 정년제를 통해 장기근속상위직 인력을 배출함으로써 하위직의 인사적체문제를 해소할 수 있다는, 일종의 인사 신진대사이론이다(Levine, 1988). 기업내부의 이러한 신진대사는 신규 젊은층 종업원들이 회사를 위해 열심히 일할 수 있는 유인(즉 승진기회)을 제공함으로써 생산성 향상에도 도움이 된다는 것이다.

그러나 한편 정년제도의 존재이유가 인사의 신진대사가 목표라면 직무평가, 배치전환 및 조기(명예)퇴직제 등과 같은 다른 대안이 존재하는 데도 강제 정년퇴직제도에만 의존한다는 것은 현대 기업의 인적자원관리 수단의 다양성과 유연성과는 맞지 않는 것이라고 볼 수 있다(조준모, 2004). 아울러 취업규칙상의 정해진 정년도 채우지 못하고 구조조정을 통해 퇴직을 당하게 되는 한국 기업의 현실은 효율적 정년제이론으로는 설명할 수 없는 비정상적인 현상이라고 할 수 있을 것이다.

나. Lazear의 근속급 모형

Lazear(1979)의 모형에 따르면 사용자는 장기고용계약을 통해 근로자의 임금프로파일을 한계생산물가치(VMP:Value of Marginal Product)의 프로파일보다 가파르게 조정함으로써 젊어서는 일정액의 임금채권을 성정하고 연령이 들어서는 임금채권을 정년시점까지 상환해 간다는 것이다. 이렇게 함으로써 근로자의 충성심과 근면성을 유도하고 이윤도 증가하게 되어 노사양측이 이를 선호하게 된다는 이론이다. 이러한 장기효율성계약에 의해 설정된 정년퇴직시점(T)이 연장될 경우 VMP의 현재가치가 임금의 현재가치를 초과하게 되어 T시점에서 강제퇴직이 이루어진다는 가설이다. 따라서 정년퇴직시점에 가까이 이르러서의 임금피크제와 같은 임금조정은 T 시점을 넘어 고용을 지속하더라도 초과임금이 지불되는 것을 제한하는 노사간의 타협의 산물이라고 볼 수 있을 것이다.

이러한 논리에 근거하여, 정년제도의 폐지나 연장에 반대하는 연구자들은, Lazear의 장기인센티브계약을 지탱하고 있는 두 개의 축이 지연보상체계와 정년퇴직제도인데, 이 정년퇴직제도를 인위적으로 연장하거나 폐지할 경우 당시에는 일시적으로 고령자들에게 유리하겠지만 장기적으로는 인센티브계약 자체의 존립기반을 잃게 되어 모든 근로자들과 기업들에게 지속적인 효율성 감소를 자져다 줄 것이라는 것이라고 주장한다(Kesselman, 2004). 그러나 노동의 이동률이 높고, 성과와 보상간의 연계가 즉시적으로 이루어지는 성과급체계나 연봉급체계가 현대 기업의 보편적인 인사보상체계라는 것을 고려할 때 Lazear의 장기인센티브계약이론의 현실정합성이 어느 정도 되는지 의문스럽다.

실제로 현대 기업에서의 인사노무정책과 고령자들의 퇴직양상을 보면 Lazear의 근속급모형은 현실과는 거리가 있다는 비판이 제기되어 왔다. Simon(1976)은 개별근로자의 생애계약을 입직시에 세련된 조율을 통해 체결가능하다는 효율적 장기계약이론은 계약당사자의 제한적 합리성을 고려하지 않은 비현실적인 이론이라고 비판하고 있다. 아울러 Cohn(1981)은 정년퇴직제도를 실시하는 기업에서의 임금과 생산성 괴리가 정년제를 실시하지 않는 기업에 비해 크게 높지 않다는 점을 지적하고 있다.

그러나 무엇보다 Lazear의 모형에 대해 제기되는 가장 근본적인 의문은 왜 정년시점에 정년퇴직근로자와 사용자간에 재협상이 이루어지지 않느냐 하는 것이다. 이에 대한 설득력있는 설명은 연공급체계의 임금구조 하에서는 정년 후 임금의 재협상이 어렵고, 직무급이 제대로 이루어지지 않는 현실에서 개별적 VMP(value of marginal product)에 맞추어 임금을 산정하는 것이 어려우며, 정년퇴직자의 정년연장이 노동조합의 이익에 부합되지 않는 현실에서 일률적 정년연령을 설정하는 것이 인사관리상 더 효율적이라고 생각하기 때문일 것이다(조준모, 2004).

한편 Burkhauser and Quinn(1983)에 의하면 채용 및 해고, 보상에 있어서 연령차별을 금지하는 연령차별금지법 자체는 오히려 장기인센티브계약을 강화시키는 방향으로 작용하여 오히려 노동시장의 효율성을 증가시킬 수도 있다는 것이다(Newmark and Stock, 1999; 신동균, 2004). 우선 미국의 실증적 경험으로 볼 때 정년퇴직 자체가 개개인의 은퇴시점의 선택에 있어서 결정적 역할을 하는 것은 아니라는 것이다. 실제로 개별 기업들은 - 특히 한국의 경우 - 기존 정년 시점이 도달하기도 전에 명예퇴직의 형태로 여러 가지 금전적인 인센티브를 제공하면서 조기퇴직을 강요하고 있는 것이 현실이다(Gustman and Steinmeier, 1986). 특히 서구 유럽의 경우 많은 근로자들이 정년퇴직 연령에 도달하기도 전에 다양한 제도적인 경로를 통하여 자발적으로 퇴직(은퇴)을 하고 있어서 이러한 현실에서 정년퇴직제도를 폐지하는 것 자체는 기업과 근로자들의 행위에 큰 영향력을 미치지 못하는 것으로 평가되고 있다.

실제로 신동균(2004)은 우리나라의 경우 대부분의 근로자들이 이미 정년 이전에 비자발적으로 퇴직하게 되는 것이 현실이므로 정년의 연장은 큰 구속력을 가지지 못할 것으로 예측하고 있다. 즉 정년을 연장할 경우 이론적으로는 조기퇴직에 따른 보상수준을 높이는 방향으로 작용하여 연령에 근거한 강제퇴직을 어렵게 하는 방향으로 작용하겠지만, 고령자의 계속 고용에 따른 비용구조가 변하지 않는 한, 기업들에게 얼마나 현실적으로 구속력을 가질 것인가에는 의문의 여지가 많다고 한다. 또한 구속력이 있다고 해도 각 산업 및 직종의 특수성을 고려하지 않고 일률적으로 도입되는 정년연장 혹은 정년의무화제도는 시장의 효율성을 해칠 수도 있다고 주장한다.

그러나 우리나라의 경우 이슈는 대부분의 기업에서 노령연금의 수급개시 연령 이전에 강제 정년퇴직연령이 설정되어 있으며 그것도 정해진 정년에 이르기도 전에 명예퇴직 등 거의 준강제적 제도를 통해 고령자들의 퇴출을 유도하고 있다는 것이다. 이러한 노동시장의 현실은 본 이슈를 기업차원에서의 경제적 효율성 차원에서만 볼 수 없도록 만드는 것이며 이와 관련하여서는 경제 전체의 효율성을 따져 보아야 할 것이다. 이러한 논리는 특별히 생산가능인구의 고령화가 급속하게 진행중이고, 기업의 인적자원 자체가 고령화되어 가고 있는 장기적인 인구변화를 고려할 때 더욱 설득력을 얻게 된다. 미시적 차원의 효율성을 넘어서는 거시정책적 차원의 제도적 고려가 필요한 시점이다.

다. 정년제의 통계적 차별(Statistical Discrimination)모형

Posner(1981)는 기업차원에서 사적 자치에 의한 정년제 계약은 경제효율성을 도모할 수 있는 제도라고 전제한다. 즉 개별 근로자의 생산성이라는 변수는 관측이 어려운 반면, 연령이라는 인구학적 변수는 인사관리 담당자가 쉽게 얻을 수 있는 정보이므로 만약 연령이 생산성과 불완전하게라도 연계되어 있다면 대리변수로서 연령을 사용한 인사관리는 정보비용을 줄이고 경제효율성을 개선할 수 있다는 것이다. 이와 비슷한 맥락에서 Epstein(1992)은 미국의 연령차별금지법(ADEA)에 반대하면서 정년제는 기업의 거래비용을 절감하기 위한 전략적 인사제도임을 강조한다. 그러나 연령을 기반으로 한 강제적 퇴직제도는 연령에 대한 통계적 차별이라는 비판도 존재한다. Levine(1988)에 따르면 단기적 거래에서는 적용가능하나, 고용계약과 같이 근로자의 생산성에 대한 평가와 정보습득이 얼마든지 가능한 장기계약에서는 현실성이 떨어지는 논리라는 것이다. 현대 인사노무기술들을 동원하여 얼마든지 개별근로자의 생산성을 평가하고 측정할 수 있는데도 연령변수만을 가지고 기계적인 정년퇴직제도를 운영하는 것은 오히려 비효율성을 유발할 수 있다고 지적한다(조준모, 2004).

라. 노조의 선택모형(Union Choice Model)

노조의 선택모형은 비노조사업장보다는 노조사업장에서 정년제가 더 선호된다는 이론이다. 기업의 종업원의 구성은 소수의 고령-고위직 근로자와 다수의 젊은층 하위직 근로자들로 구성되어 있으므로 노조는 다수의 젊은층 근로자들의 이해를 더 대변하게 되고 이는 정년제에 대한 지지로 나타난다는 것이다. 이와 관련하여 Gunderson and Pesando(1986)은 노동조합이 정년제를 지지하는 것은 인사관리담당자로 하여금 개별적이고 유연한 인사관리보다는 집단적이고 기계적인 인사관리를 하게함으로써 개별적인 인사관리를 억제할 수 있는 이는 노동조합의 응집력을 높이게 한다는 것이다. 일률적 정년제도의 도입을 통해 노동조합은 성과주의에 따른 노동의 피로도를 예방할 수 있고 좀더 느슨해진 사용자의 근로감독을 통하여 여가를 향유하는 심리적 계약을 체결할 가능성을 상정하게 된다는 것이다(조준모, 2004).

이상 강제 정년퇴직제도를 경제학적으로 설명하는 기존의 문헌들은 퇴직제도를 기본적으로 사용주나 근로자 개인의 합리적 선택으로 가정하고 있으며, 현재 존재하고 있는 강제퇴직제도에 대한 사후적 정당성 부여에 가까운 논리를 제시하고 있다. 그러나 우리나라 기업들의 경우 정년퇴직이 대부분 강제적으로 이루어지며 그것도 고용계약상 정해진 정년도 채 채우지 못하고 구조조정에 의해 반강제적으로 고용관계를 종료하고 있는 현실인 것을 고려할 때 위에 열거한 기존이론들의 타당성이 높다고 보기 어려울 것이다. 더욱이 근소계약기간(입사-정년퇴직)의 말미에 고령근속자들의 임금과 생산성간의 괴리가 크다면 왜 노사간 보상이나 정년관련 재협상의 노력이나 제도적 장치는 개발이 안되고 있는지에 대한 대답을 기존의 이론들(즉, Lazear(1979) 등)은 제시하지 못하고 있다. 물론 재협상이 어려운 이유를 한국적 상황에서의 노사관계 등 제도적 요인의 탓으로 돌릴 수 있는 여지는 있지만, 강제조기퇴직이 노조의 유무나 강약과는 거의 무관하게 보편적으로 시행되고 있는 관행에 대해서는 설명력이 부족하다고 볼 수 있다.

2. 공사연금제도와 정년퇴직

가. 기업연금제도

연금제도적 차원에서 볼 때 서구의 경제선진국들에서 기업의 정년제도가 존재하게된 주된 이유는 기업이 스폰서가 되는 대부분의 기업(퇴직)연금제도에서 잠정부채를 산정하기 위한 보험수리적 목적으로 정년을 정하고 있으며 연금에서 정한 정년이 기업의 정년퇴직연령으로 자연스럽게 발전하게 된 것이며 현재 대부분의 경우 65세로 정해져 있다.

특히 20세기 서구 기업에서 주종을 이룬 기업연금(특히 확정급여(DB)형 연금)의 급여는 최종 임금과 근속기간에 따라 정해지는 데 정년을 넘어서 계속 기업에 남아 연금가입이 연장될 경우 과다한 연금급여가 발생하게 되고 초과지불되는 연금금여는 사용주와 남아있는 후배 종업원들로부터 지원되는 결과를 초래하게 되므로 기업에서는 고정정년을 정하게 된 것이다.

그러나 최근에는 선진국의 기업연금 DB형태에서 확정기여(DC)형태로 옮겨감에 따라 기업연금제도로 인한 정년의 경직성은 점차 완화가 될 전망이다. DC제도 하에서는 연금급여가 근로자가 실제로 기여한 금액과 기금의 투자운용에 의한 이익금에 따라서 결정되므로 기업 내에서의 선배-후배세대간 이전(transfer)는 일어나지 않기 때문이다.

우리나라의 경우 현재 존재하는 법정 퇴직금제도도 급여가 최종임금과 근속기간에 의해 결정된다는 측면에서 정년퇴직과 관련하여 서구 기업에서의 DB형 연금제도와 같은 효과를 가지고 있다고 볼 수 있다. 즉 기업에서의 임금체계가 연공급적 성격이 강할 경우, 정년퇴직이 늦을수록 사용주 입장에서는 퇴직금부담이 크게 되며, 대부분의 제도가 미적립(unfunded)상태에서 퇴직당시의 기업운용자금(running capital)에서 지급이 되므로 기업내에서 재직세대-퇴직세대간에 재정차원에서의 이전이 발생하게 되는 것이다. 실제로 기업에서 조기퇴직제도를 운용하는 중요한 동기중의 하나도 인건비에 대한 부담으로 조사되고 있으며 그 인건비에는 퇴직금부담이 가장 큰 비중을 차지하고 있는 것으로 나타나고 있다. 따라서 고령자의 고용안정과 정년연장에 퇴직금제도는 상당히 부정적인 영향을 미치고 있는 것으로 볼 수 있으며 따라서 퇴직금제도에 대한 개혁은 고령자의 정년퇴직제도의 개혁과 불가분의 관계에 있다고 볼 수 있다.

나. 공적연금제도

대부분의 사회에서 국민연금의 급여수급연령은 통념적으로 노동시장에서 은퇴를 하는 나이로 받아들여지고 있으며 이러한 사회적 통념은 기업에서의 정년퇴직연령의 설정에 영향을 미치게 되었다(Burkhauser, 1979, 1980; Quinn et al., 1990). 즉 공적연금제도와 민간 기업에서의 정년퇴직연령이 연계되어 설정되게 되었는데, 여기서 설정된 정년까지 근속할 경우 기업연금의 수급권도 100% 확보가 가능하도록 설계되는 것이 일반적이다. 이에 따라 선진 경제국가들에서의 근로자들의 표준 근로생애는 보통 25세에 입직하여 65세에 은퇴를 하게 되며  공적연금의 100% 수급권은 따라서 40년 가입을 기준으로 설계되는 것이 일반적이다. 이러한 맥락에서 볼 때 서구 유럽국가들에서의 정년퇴직연령은 우리나라에서처럼 '은퇴해야 하는’(must retire) 연령이라는 의미보다는 평생 근로활동에 참여한 고령근로자가 완전연금 수급권을 가지고 ‘은퇴할 수 있는’(may retire) 연령이라는 의미가 강하다고 볼 수 있다. 따라서 안정된 고용이력을 가진 근로자들의 경우는 정년에 도달하는 시점 혹은 그 이전에 은퇴를 하려는 동기가 강하게 되며 실제로 정년을 넘어서까지 계속 노동시장에 남아 일을 계속하는 고령자의 비율은 아주 낮은 것이 사실이다(아래 표 Ⅱ-1 참조).

<표 Ⅱ-1> 주요 선진국의 중고령자 연령대별 경제활동참가율

	50～64세 경제활동참가율(%)	65세 이상 경제활동참가율(%)
스웨덴	74	10
덴마크	69	05
네덜란드	57	05
스위스	72	08
미국	68	15
오스트리아	51	04
독일	59	03
스페인	52	02
이탈리아	45	03
그리스	51	04
한국	65	30

* 자료 : 2006년 OECD 통계. (장지연 외, 2008에서 재인용)

이에 따라 서구에서는 연금제도 특히 공적연금의 수급개시 연령과 급여수준이 고령자의 노동공급과 은퇴에 영향을 미치는 주요한 요인으로 연구되어 왔으며, 일반적으로  수급개시 연령이 이를수록, 급여수준이 관대할수록 고령자들의 경제활동참여율이 낮고, 조기퇴직확률이 높은 것으로 나타나고 있다(Anderson et al., 1997; Antolin & Scarpetta, 1998; Quinn et al., 1998). 특히 Anderson et al.(1979)은 미국의 HRS 자료를 분석하여 기업연금과 공적연금제도의 변화가 미국의 1970～80년대에 고령자 전일제 취업 감소의 상당부분을 설명한다는 연구결과를 내어 놓았다. 독일의 경우를 분석한 연구에서도 은퇴를 결정하는 데 있어서 연금지위와 연금자산(pension wealth)의 영향력이 검증되었으며(Antolin & Scarpetta, 1998), 이는 개인들이 연금자산의 현재가치를 극대화하려는 의도를 가지고 노동공급을 결정한다는 기존 이론과 같은 맥락에서 해석되었다(Burkhauser, 1979, 1980; Quinn et al., 1990 참고). 이러한 전통에서 국내에서도 연금제도나 연금자산이 고령자들의 노동공급에 미치는 영향에 대한 연구문헌들이 쌓이고 있으며, 대체적으로 기존 외국의 문헌들에서 제시된 결론들을 지지하는 방향으로 연구결과들을 제시하고 있다(이승렬․최강식, 2007; 최승현, 2006; 이만우․김대철, 2007 등 참조).

이상의 국내외 연구들은 결국 은퇴여부와 은퇴시점의 결정에 있어서 경제적 인센티브, 구체적으로 현업중인 일자리에서의 임금수준과 은퇴이후 받게 될 연금소득간의 비교를 바탕으로 한 개인들의 자발적, 합리적 선택이라는 가정을 하고 있다(Leonesio, 1996; Meghir & Whitehouse, 1997). 그러나 우리나라와 같은 강제퇴직제도가 존재하고 대부분의 기업에서 퇴직연령이 공적연금의 수급연령보다 낮은 수준으로 설정된 노동시장에서도 개인들의 퇴직․은퇴결정과 행위가 여전히 자발적인 선택인지, 자발적이 아니라면 어느 정도가 비자발적인 선택인지에 대한 의문은 여전히 경험적 연구의 과제로 남아 있다.

다. 기업의 인사정책

앞에서도 언급된 대로, 효율적 정년제모형에 의하면, 인력의 세대교체를 통해 젊은 근로자들의 승진 가능하게 고령자들이 일정 연령이 되면 퇴직을 해 주는 것이 합리적인 선택이라고 생각하며 노동조합도도 이를 지지한다는 것이 일반적 주장이다. 또한 정년퇴직이 존재할 경우, 고령인력의 퇴직시점과 퇴직인원을 미리 예측할 수 있으므로, 정년제도거 없는 경우보다 관리자의 인력계획(workforce planning)이나 관리가 더 용이할 것이다.

일반적으로 고령자들의 생산성이 젊은층의 생산성보다 낮은데 임금은 높아서 둘 사이의 괴리가 커져가기 때문에 사용주의 입장에서는 정년퇴직연령을 설정하여 일률적으로 고령인력의 적체를 해소하는 것이 이익이라고 생각할 수 있다. 그렇지 않을 경우 기업에서는 상시적인 업적평가시스템과 차등보상시스템을 가동하고 있어야하며 그러한 시스템을 가동하는 구체적인 범위와 방법에 대해서 노동조합과의 이견이나 마찰의 리스크가 상존하므로 사용주의 입장에서는 고용관계를 단절할 수 있는 일반적 기준을 갖기를 원하며 이로 인해 기업의 인사노무정책의 중요한 요소로 정년퇴직제도가 고착되게 되었다는 주장이다. 이와 함께 기술발전에 따른 고령자들의 적응력이 젊은층에 비해 떨어진다는 판단이 지배적이므로 기술변화나 발전이 빠른 산업에서는 정년퇴직에 의한 인력의 세대교체가 빠를수록 좋다고 생각할 수 있을 것이다.

그러나 지난 20여년 동안 지속되어 온 유럽 국가들에서의 자발적 조기퇴직경향은 강제적 정년퇴직제도의 기능에 관한 기존의 논의와 주장을 무색하게 하고 있다. 아래 [그림 Ⅱ-1]은 주요 국가별 고령자의 노동시장 참여율의 장기(1970-2000) 변화추이를 보여준다. 남성 고령자의 참여율을 보면 1970년 초만 해도 참여율이 아주 높은 편이었으며 선진국가간의 차이가 그다지 크지 않았다. 낮게는 65%에서 높게는 거의 80%까지 범위를 나타내고 있었다. 그러나 그 이후 국가간에 큰 차이가 나기 시작하여 1980년대 중반 이후부터는 국가간에 큰 차이를 유지하고 있다. 2000년을 기준으로 볼 때 전반적으로 과거 2-30년전에 비해 참여율이 낮아진 가운데 높게는 65%에서 낮게는 15% 미만까지 낮아진 극적인 변화와 차이를 보이고 있다.

국가간에 이러한 차이가 발생하게 된 배경에는 지난 30여년간 유럽의 복지국가들에서 발전되어 온 은퇴로 연결되는 제도적 통로(pathways to retirement)들, 즉, 장애연금(disability insurance), 실업급여(unemployment insurance), 그리고 조기퇴직연금(early retirement pension) 등의 제도적 요인들이 크게 작용한 것으로 보고 있다(Blondal and Scarpetta, 1999; Borsch-Supan et al (eds), 2005).

경험적으로 관측되고 연구된 이러한 정형화된 사실들(stylized facts)들은 고령자들의 은퇴결정과 은퇴시점과 관련하여 연금제도가 가지고 있는 영향력을 다시한번 확인해 주는 것들이며, 비슷한 경제사회적 여건을 가진 국가 간에도 거시 혹은 미시수준에서의 정책적 개입의 형태와 정도에 따라 고령자들의 경제활동참여율에 있어서 큰 차이가 날 수 있다는 것을 시사해 주고 있다. 예를 들어 스웨덴과 프랑스의 경우, 두 국가가 대표적인 유럽의 선진경제, 복지국가임에도 불구하고, 1990년 기준 고령자들의 경제활동참여율에 있어서는 약 40%p 이상의 차이가 나는 것은 고령근로자들과 관련된 연금제도와 고용정책에 있어서의 국가 간 차이가 크게 작용한 것으로 보아야 할 것이다.

[그림 Ⅱ-1] 주요 국가별 남성 고령자(60-64세)의 노동시장참여율 추이: 1970-2000

*자료: OECD(2006)

3. 연령(Age)과 생산성(Productivity) 논의

가. 일반적 논의

왜 기업에 정년퇴직제도가 존재하는가에 대한 대표적인 논의인 Lazear(1979)의 강제정년퇴직이론은 기본적으로 생산성은 연령이 높을수록 낮아진다는 가정에 기초하고 있다. 그 이론에 따르면, 정년연장을 위한 어떠한 법제도적 규제와 개입도 사용주의 노동비용을 높이고 기업의 효율성을 떨어뜨리는 부정적 결과를 낳게 될 것이며 이는 경제 전체의 생산성을 낮추는 잠정적 영향을 미치게 될 것이다(Meadows, 2003; Kasselman, 2004).

실제로 고연령자에 대한 고용상의 차별을 정당화하는 주된 이유 중의 하나도 연령과 생산성간의 부정적 관계이다. 그러나 지금까지 축적된 경험적 연구들 가운데 연령과 생산선간의 부정적 관계를 확실하게 보여준 연구들은 그렇게 많지 않으며 오히려 아무런 관계가 없다는 것을 보여주는 연구결과들도 다수 존재한다(Abraham and Medoff, 1982; Dunlop, 1980).

구체적으로 인간의 연령과 건강 그리고 능력(정신적, 육체적)간의 관계를 분석한 여러 학문분야의 연구결과들에 의하면 인간의 능력은 생애기간의 마지막 2년여에 걸쳐 나타나게 된다고 보고되고 있다(Marshall and Mueller, 2002). 따라서 평균수명이 연장될수록 심각한 정신적, 육체적 한계와 장애가 나타나는 시점도 연장되는 것이다. 즉 정상적인 능력을 가지고 생활하고 일을 할 수 있는 고령기의 기간이 늘어나는 것이다. 예를 들어 한 인구의 평균수명이 77세일 경우 60세 정년퇴직 이후에도 약 15년간은 정상적인 육체적, 인지적 능력을 유지하면서 고령기를 보낼 수 있다는 것이다. 선진국의 기준으로 볼 때 일반적으로 70세까지는 육체적으로나, 정신적으로 건강하게 활동할 수 있다고 본다. 물론 개별적인 차이는 존재하겠지만, 평균적으로 볼 때 그렇다는 것이다.

우리나라 인구의 평균수명도 이제 80세에 근접하고 있음을 고려해 볼 때, 우리나라 고령자들도 적어도 70세까지는 장애 없이 정상적으로 경제활동을 할 수 있음을 시사한다. 실제로 우리나라 고령자들의 경제활동으로부터의 은퇴연령 - 기업에서의 정년퇴직연령이 아닌 - 이 67～68세 정도 되는 것은 이를 반증하고 있는 통계치이다. 그렇다면 우리나라 기업에서의 평균 강제정년퇴직 연령이 57세 정도되므로, 만약 정년퇴직근로자가 새로운 취업을 하지 않거나 못할 경우, 약 13년 정도의 생산적인 활동을 할 수 있는 고령기를 유휴인력으로 보내게 되는 것이다(방하남 외, 2005 참조). 이는 개인적으로나 국가적으로 심각한 손실이 아닐 수 없다. 인간의 능력과는 별개로, 대부분의 선진국에서의 통상적인 정년연령인 65세를 기준으로 하더라도 약 8년간의 고용불안정과 소득불안정 기간을 고연령기에 보내게 되어 이는 고령자들의 소득불안정으로 이어지고, 또한 그만큼 사회보장제도, 특히, 국민연금이나 고용보험에 보험료를 납부하는 인력풀이 줄어드는 것을 의미하므로 국가 재정적으로도 부정적인 영향을 미치고 있다고 볼 수 있다(Reday-Mulvey, 2000). 물론 자영업이 발달한 우리나라의 상황에서, 임금근로에서의 정년퇴직 후 자영업을 창업함으로써 스스로 고용과 소득을 창출하는 것이 대안이 될 수 있고, 실제로, 많은 경우 그렇게 하고 있지만, 임금근로 섹터에서의 이러한 ‘밀어내기’(Push)는 자영업 부문에 과다한 경쟁과 비효율성을 초래하게 되어, 자영업을 평생의 본업으로 해 온 계층마져도 도산의 위험에 빠뜨리는 결과를 낳게되는 것이다(금재호 외, 2003).

나. 횡단면적 연령-임금 프로파일분석

Lazear(1979)의 가정에 의하면, 강제퇴직제도를 없앨 경우, 연령-임금 프로파일이 보다 평평하게 되는 효과를 낳게 될 것이다(Meadows, 2003).

그러나 Neumark and Stock(1999)의 경험적 연구결과에 의하면 실제로는 미국에서의 강제퇴직제도의 불법화 이후, 연령-임금 프로파일이 더 가파라졌으며, 이는 강제퇴직제도가 연령-임금 프로파일에 영향을 미치지 않았음을 시사한다. 이러한 연구결과는 Altonji and Williams(1997)와 Bartel and Sicherman(1993) 등의 연구결과와 일치하고 있다. 이들은 모두 고령근로자들의 임금이 생산성이 아닌 연공에 의해 결정되고 있었다는 증거를 발견하지 못하였다. Altonji and Williams(1997)는 이러한 결과는 고령자들의 임금이 연공에 의해 결정되기보다는 보이지 않는 생산성향상요인들 - 즉 고령자의 경험, 회사에 대한 충성심, 그리고 일에 대한 헌신 등 - 이 반영된 결과라고 해석하고 있다. Bartel and Sicherman(1993) 등은 연공에 대한 보상이 기술수준이 낮은 산업보다는 높은 하이텍산업에서 더 높은 것을 발견하였고, 이에 그들은 이러한 결과는 기업특수적인 인적자원에 의한 효과를 반영한 것이라고 해석하고 있다.

이러한 과거의 연구결과들로부터 도출할 수 있는 결론은 위의 두 연구대상이 된 미국 기업들에서 강제퇴직제도를 없애기 이전에 존재했던 강제퇴직제도 자체가 고령자들의 임금보상이 생산성에 비해 과다하게 지불되게 하지는 않았다는 것이다. 오히려 그 반대로 임금수준이 연령과 관계없이 생산성 수준과 높은 연계를 보여주고 있었다는 것을 간접적으로 증거해 주고 있다(Meadows, 2003).

따라서 고령근로자들의 생산성이 젊은 근로자들의 생산성보다 떨어진다는 Lazear의 핵심 가정은 경험적 지지를 받지 못하고 있다는 것을 알 수 있으며, 따라서 강제퇴직제도가 합리적 임금체계의 필수적인 요소일 필요는 없다는 것이다. 연령에 따라 임금이 상승하는 것은 연령에 따라 기업특수적인 인적자원이 상승하는 곳에서만 발견되고 있다는 기존의 많은 경험적 연구들이 이러한 입장을 지지하고 있다.

다. 연령과 직업능력

고령학과 관련 연구들에서 밝혀지고 있는 중요한 경험적 사실들은 인간은 70세까지 인지능력과 지식이 지속적으로 증진된다는 것이다. 특정 능력이 연령에 따라 감소된다고 하더라도, 그 감소의 정도와 범위는 고령층 내에서도 상당한 개인적 차이가 있다는 것이다. 따라서 육체적, 인지적 능력 수준에 있어서 건강한 60세 고령자가 빈약한 30세 청년보다 결코 낮지 않다는 것이다. 물론 작업의 내용이 육체적으로 높은 수준의 강도를 요구할 경우, 고령자들의 성과가 젊은 층의 성과에 미치지 못할 것이라는 것은 명백하다. 그러나 모든 직업이나 일자리들이 육체적으로 힘든 노동을 요구하는 것은 아니므로 이러한 주장도 보편화될 수는 없을 것이다.

연령과 작업성과간의 관계를 현장의 자료를 통해 검증해 본 기존의 주요연구들(Jablonski, Kunze and Rosenblum, 1990; Warr, 1994)이 주는 결론은 연령과 작업성과간의 명백한 관계가 존재하지 않는다는 것이다. 그리고 설령 그 관계가 발견되었더라도 그 관계의 정도가 크지 않다는 것이다. 오히려 일부 작업영역에서는 고령층 근로자들이 중간층 근로자들을 앞서는 것으로 나타났다.

Warr(1994)는 고연령이 작업을 수행하는 데 방해가 되는가 아닌가와 경험적 지식이 작업을 수행하는 데 도움이 되는가 아닌가에 따라서 직업을 네 가지 타이프로 분류하여 연령과 기대되는 작업성과간의 관계를 분석해 본 결과 오직 하나의 직업분류 - 즉 빠른 속도의 정보해독과 반응을 요구하는 카-레이싱과 같은 직업 - 에서만 연령의 부정적인 영향이 나타남을 보여주고 있다는 사실이다. 나머지 세 개의 직업군에서는 연령이 작업성과나 능률과 아무 상관이 없거나 오히려 연령이 높을수록 증가하는 것으로 보고하고 있다.

단 한 가지, 고령자들 중 여전히 기업에 고용되어 있는 사람들의 경우, 그렇지 않은 고령자들과는 다른 선택적인 그룹일 수는 있을 것이다. 즉 육체적, 정신적 능력이 떨어지는 고령자들의 경우 자발적으로 혹은 비자발적으로 퇴직이나 은퇴를 했을 가능성이 높을 것이며, 현재 계속해서 고용상태에 있는 고령자들의 경우는 육체적으로나, 인지적으로나 일반 고령층보다 나은 상태에 있는 사람들일 수 있을 것이다. 그렇다면, 정년연령을 연장하거나 정년제도를 폐지할 경우, 낮은 능력을 가진 고령층이 고용인력의 보다 많은 비율을 차지하게 되어 경제적으로는 효율적인 선택이 아닐 수 있을 것이다(Meadows, 2003).

또 한 가지 고려되어야 할 요소는 고령층과 젊은층간의 세대간 교육수준의 차이이다. 경험적 분석에서 흔히 발견되는 연령의 부정적인 효과의 많은 부분이 젊은층 세대의 상대적으로 높은 교육수준의 영향일 수 있다는 것이다(Kesselman, 2004). 그렇다면, 기업차원 산업차원에서 분석할 때 발견되는 생산성에 있어서의 연령계층별 차이는 많은 부분 교육훈련이나 인적자원에 있어서 세대간 차이를 반영한다고 볼 수 있다. 이는 다시 말하면, 보다 높은 교육수준을 가지게 될 미래 고령층의 경우는 지금까지 횡단면 분석이 보여준 정도의 연령에 따른 생산성 감소효과를 보이지 않을 수 있다는 것이다. 산업과 직업 그리고 하는 일의 내용에 따라서 고령자들의 축적된 경험과 종합적 사고능력 그리고 의욕 등이 연령을 초월하여 작업성과와 생산성향상에 긍정적으로 작용할 수 있을 것이다. 따라서 정책적으로는 고령자들이 생산적으로 일할 수 있는 적합직종에 대한 고령자 계속 고용지원 조치 등을 집중할 필요가 있을 것이다.

라. 연령과 인적자원

연령과 인적자원간의 관계에 관한 논의는 두가지 측면에서 전개된다. 하나는 인적자원에 대한 투자가 생산성향상으로 회수될 수 있는 기간에 관한 것이고, 다른 하나는 연령이 증가할수록 새로운 기술을 습득할 수 있는 능력의 감퇴에 관한 것이다(Meadows, 2003). 고령자들의 경우 사용자의 입장에서는 부정적인 견해를 가질 확률이 높다. 고령자들의 경우 퇴직을 할 기간이 얼마 안 남아 있기 때문에 인적자원에 대한 투자가 회수될 수 있는 기간이 짧고 또한 새로운 기술을 배우는데 더디기 때문에 그만큼 훈련비용이 더 드는 것이다.

그러나 연령과 인적자원에 대한 투자수익률간의 부정적 연관성은 경험적 검증의 대상이지 선험적으로 규정할 수 없는 것이다. 회수기간에 관한 논의도 오랜 기간의 투자가 필요한, 그래서 회수기간이 길 수 밖에 없는 일반 양성훈련이 있는가하면, 작업과 직접 관련된 향상훈련도 있다는 것이 고려되어야 할 것이다. 더욱이 점차 직업적 기술의 수명이 짧아져 가는 하이테크 산업에서는 - 현재 약 3～5년 - 인적자원에 대한 투자의 회수기간에 관한 논의가 무력해 질 수 밖에 없다. 아울러 산업이나 직업에 따라서 어떤 기술은 습득하는 데 오래 걸리지만 한번 습득하면 그에 따른 보상이 빠른 반면, 어떤 기술은 짧은 기간 내에 습득할 수 있어도, 보상받는데 오랜 기간이 걸리는 것도 있다. 따라서 연령과 인적자원에 투자간의 단순한 관계는 현실에 대한 과다단순화(over-simplification)의 오류를 범할 수 있다. 만약 사용주들이 그러한 선입관을 가지고 있고, 그러한 선입관이 사회제도적으로 통용될 경우, 고령자들은 기업 내에서도 훈련의 기회에 있어서 젊은층에 비해 상대적으로 불이익을 당하게 되고 그러한 불이익이 쌓이면 기술과 능력의 저하로 이어질 것이다(Taylor and Walker, 1998). 이러한 악순환은 평생학습(Life-long Learning)을 통한 평생 고용가능성의 제고를 목표로 하는 현대 국가의 직업훈련정책과도 상치되는 것이다.

마. 정년연장과 잠재성장률

정년연장을 통해 고령자의 취업률이 높아질 경우 그것이 잠재성장률에 미치는 영향에 관한 직접적인 경험적 분석결과는 없으나, 영국의 Cabinet Office(2000)의 추정결과에 의하면, 조기퇴직연령을 1년 연장할 경우 GDP가  약 2%p 정도 증가하는 것으로 보고되고 있다(OECD, 2001).

일정 연령으로 정년을 의무화한다는 것은 기업에서 강제 퇴직연령을 일정 연령 미만으로 규정하는 것을 금지하는 것과 같다. 그럼에도 불구하고 자발적 퇴직이나, 금전적 보상을 댓가로 하는 명예퇴직제도 등까지 규제하기는 어려울 것으로 보인다. 그럴 경우 현재 고령자고용촉진기본계획에서 설정하고 있는 60세 정년의무화제도를 시행하더라도 실질적인 영향은 생각보다 크지 않을 수 있을 것이다. 핵심적인 사안은 어떤 기업에서 정년을 58세에서 60세로 일률적으로 상향 조정할 경우 2년간 연장되는 고령자고용이 근로자 개인과 기업 그리고 국가 경제에 어떤 영향을 미칠 것인가에 대한 경제사회적 논의와 발생하게 될 비용에 대한 노사정간의 분담방안에 대한 사회적 협의와 합의가 필요할 것이다.

아울러 우리나라의 경우 평균적으로 높은 상급학교 진학률로 인하여 학교교육에 머무르는 기간이 길고 군복무기간까지 합쳐져 완전취업으로의 입직이 선진국에 비해 상당히 늦은데다가 기업의 정년도 짧아 전체 근로생애가 너무 짧아 개인의 노후소득이 불안하게 되고, 국가 경제적으로도 GDP를 낮추는 부정적 결과를 낳고 있다고 볼 수 있다. 이렇게 볼 때, 우리 기업에서의 조기 강제퇴직제도는 미시차원의 효율성-생산성 관점에서만 보기에는 거시경제적 함의와 영향이 너무 심각하고 크다는 것이 지적되어야 할 것이다.

그러나 한편 정년의무제도를 도입할 경우 사용주들이 종업원의 개별 작업능력과 성과를 객관적으로 측정하고 평가할 수 있는 평가시스템의 구축과 적용이 가능한 HRM-노사관계가 이루어져야 할 것이다. 강제퇴직제도를 불법화한 미국이나, 정년퇴직연령을 국가적으로 상향조정한 영국의 경우, 연령차별금지법의 시행과 동시에 정년규제를 받는 사업장에서 이러한 성과평가시스템이 작동할 수 있도록 법적으로 보장하고 있는 것은 우리나라에도 시사하는 점이 많다고 할 수 있다(Delsen and Reday-Mulvey, 1996; Meadows, 2003).

제Ⅲ장. 우리나라 기업에서의 정년제도와 정년퇴직 현황

그렇다면 한국 기업에서의 정년제도와 고령근로자들의 정년퇴직 양태는 어떠한가? 한국노동패널(KLIPS) 제6차년(2003)도 고령자 부가조사에서는 연령이 만 50세 이상인 개인들을 대상으로 (1) 현재의 은퇴여부, (2) 현재 소득이나 취업활동 여부, (3) 현재 취업하고 있을 경우 취업하고 있는 일자리가 생애 가장 주된 일자리인지 여부 등을 설문조사하였다. 이 절에서는  KLIPS 부가조사자료를 이용하여 우리나라 근로자들의 은퇴행위와 양태를 분석한 결과를 제시하고 그 결과들에 대한 정책적 함의점들을 살펴본다.

1. 우리나라 근로자들의 퇴직과 은퇴

가. 기업에서의 규정된 정년

노동시장 참여여부가 아닌 기업에서의 퇴직 혹은 은퇴를 기준으로 할 경우 한국 근로자들의 평균 퇴직연령은 55-56세 사이로 추정되고 있다. 아래 <표 Ⅲ-1>에 나타난 대로 한국 기업의 거의 50% 정도가 정년을 55세 전후로 정하고 있다. 이는 OECD가 추정한 노동시장으로부터의 은퇴연령인 65-66세와는 약 10여년의 간극을 가지고 있다. 특히 임금근로자로 취업한 중고령자들이 50대 초-중반에 강제 퇴직제도에 의해 퇴직을 하고 자영업을 하거나 남은 근로생애 동안 불안정한 고용상태에서 근로생애의 후반기를 보내고 있는 것이 현실이다. 따라서 임금 취업자의 대부분이 직장에서 퇴직을 하게 되는 50대 중반과 실질적인 은퇴연령인 60대 중반 사이 약 10년이 한국의 중고령 근로자들에게는 고용 불안정과 은퇴에 대한 사회제도적 지원의 부재라는 이중의 고통이 가중되는 기간이라고 볼 수 있다.

<표 Ⅲ-1> 한국 대기업의 강제 정년퇴직연령분포(2001)

	기업/근로자의 정년퇴직연령 분포								평균 퇴직연령
정년퇴직연령	54세 이하	55	56	57	58	59	60	61세 이상	평균	중위값
기업 기준	0.9	46.4	5.8	11.4	21.2	1.1	10.0	3.2	56.7	56.0
근로자 기준	0.4	45.5	5.0	14.8	24.6	0.8	7.1	1.8	56.6	56.0

*자료: 노동부의 300인 이상 대기업 표본조사(2001)

나.  생애 주된 일자리로부터의 퇴직연령

여기서는 주된 일자리에서 나오는 것을 ‘퇴직’, 노동시장에서 퇴장하는 것을 ‘은퇴’라 지칭하고 근로자들의 퇴직과 은퇴의 시점 및 양태에 대해서 알아본다.

<표 Ⅲ-2>에 정리된 자료에 의하면 한국 근로자들의 약 50% 정도는 50대 중반 이전에 생애 주된 일자리에서 퇴직을 하는 것으로 나타나고 있다. 60세 이전까지를 기준으로 보면 남성 근로자의 약 69%, 여성 근로자의 약 66%가 주된 일자리에서 퇴직을 하게 되어 60세 이후에도 계속 고용되어 있는 비율이 약 1/3에 지나지 않는 것으로 추정된다. 종사상 지위별로 보면 비임금근로자보다는 임금근로자의 조기퇴직 비율이 더 높게 나타나고 있다.

<표 Ⅲ-2> 생애 주된 일자리에서의 퇴직연령대별 분포 (%)

	퇴직연령
	50-54	55-59	60-64	65-69	70-74	75 이상
남성	47.72	21.09	18.87	7.77	2.59	1.97
여성	49.63	17.39	17.69	6.60	6.00	2.70
임금근로자	52.47	22.50	17.69	4.45	1.93	0.96
비임금근로자	43.59	15.46	19.17	10.82	6.96	4.02

*자료: KLISP(2003) 「중고령자부가조사」자료

한국 근로자들의 주된 일자리에서의 퇴직 시점에 대한 점추정치를 얻기 위해 동일한 자료를 이용하여 근로자들의 평균 퇴직연령을 성과 취업형태별로 구한 결과를 <표 Ⅲ-3>에 제시한다. 평균 퇴직연령은 남성의 경우 임금 근로자가 53.8세, 비임금 근로자가 55.5세, 여성의 경우 임금 근로자가 50.1세, 비임금 근로자가 57.4세로 나타나고 있다. 성을 통합할 경우 임금 근로자는 52.3세, 비임금 근로자는 약 56.5세로 임금과 비임금 근로자의 차이가 약 4년 정도 나고 있다. 취업형태를 고려하지 않을 경우 남성의 평균 퇴직연령은 54.4세, 여성의 퇴직연령은 53.8세, 조사대상 전체적으로는 평균 퇴직연령이 약 54세로 추정되고 있다.

본 분석결과 한국 근로자들의 (직장으로부터의) 퇴직연령은 OECD 보고서(Scherer, 2002)의 분석에서 제시된 (노동시장으로부터의 은퇴연령과는 상당한 간격이 존재한다는 것을 알 수 있다. OECD 보고서에 의하면 한국 근로자들의 평균 은퇴연령은 남성이 약 68세, 여성이 67세 정도였으므로 생애 주된 일자리에서의 평균 퇴직연령과는 약 14년의 간극이 존재한다. 이는 다시 말하면 한국 근로자들은 직장 퇴직 이후 평균 약 14년 정도 퇴직 이후 새로운 일자리에서 고령기, 제2의 근로생애를 보낸 후 은퇴를 한다는 것을 의미한다.

<표 Ⅲ-3> 생애 주된 일자리(major job)로부터의 평균 퇴직연령

남성	취업형태	평균 퇴직연령	(S.D.)
	임금	53.8	9.1
	비임금	55.5	9.6
	전체	54.4	9.3
여성	임금	50.1	12.1
	비임금	57.4	10.0
	전체	53.8	11.7
전체	임금	52.3	10.6
	비임금	56.5	9.9
	전체	54.1	10.5

KLIPS의 2003년 중고령자 부가조사에서는 퇴직-은퇴와 관련하여 기업의 인사노무정책상의 정년제도가 미치는 영향을 염두에 두고 과거에 그만 둔 생애 주된 일자리에서 정년제도가 있었는지 있었다면 몇 세로 되어 있는지를 물어 보았다. 아울러 현재 은퇴하지 않고 취업을 하고 있을 경우 종사하고 있는 일자리에서의 정년제도 여부와 정년연령을 물어 보았다. 이 두 조사자료를 합하여 우리는 중고령자들이 근무했거나 하고 있는 직장에서의 정년연령을 추정해 보았다. 이와 함께 현재 자신이 은퇴를 하지 않은 상태에 있다고 응답한 중고령자들의 경우 몇 세쯤 은퇴할 계획인가를 물어 보았다. 이 두 가지 통계와 은퇴했다고 응답한 사람들이 직장을 그만 둔 시점, 즉 실제 퇴직연령을 합하면 우리는 다음 <표 Ⅲ-4>에 제시된 바와 같이 (1) 직장에서 규정된 퇴직연령, (2) 본인의 은퇴계획 연령, (3) 직장에서의 실제 퇴직연령 등 세 가지 측면의 생존누적분포를 얻을 수 있다. [그림 Ⅲ-1]은 <표 Ⅲ-4>에 제시된 내용을 그래프로 보여준다.

<표 Ⅲ-4> 중고령자들의 규정된 정년, 은퇴계획연령, 실제은퇴연령분포

Age	회사규정	개인의 계획	실제 퇴직연령(남)	실제 퇴직연령(여)
55	0.17	0.06	0.35	0.47
56	0.18	0.07	0.38	0.50
57	0.27	0.12	0.43	0.53
58	0.42	0.19	0.49	0.57
59	0.46	0.21	0.54	0.60
60	0.69	0.49	0.63	0.69
61	0.75	0.51	0.68	0.72
62	0.84	0.56	0.72	0.75
63	0.87	0.59	0.76	0.78
64	0.88	0.60	0.79	0.80
65	0.98	0.77	0.85	0.85
66	0.99	0.79	0.87	0.85
67	0.99	0.80	0.89	0.86
68	0.99	0.81	0.89	0.88
69	1.00	0.82	0.90	0.90
70	1.00	1.00	1.00	1.00

분석결과에 의하면 직장의 정년규정과 실제 퇴직연령 그리고 희망 퇴직연령 간에 상당한 간극이 존재하고 있는 것을 볼 수 있다. 60세까지는 규정된 퇴직연령보다는 실제 퇴직연령이 더 빠르고 그 이후에는 누적분포선이 교차를 하고 있다. 남성의 경우 약 70% 정도가 직장의 정년규정이 60세 이하이며 실제로 그 만큼이 퇴직을 한 것을 보여준다. 그러나 희망 퇴직(혹은 은퇴) 연령은 규정된 정년이나 실제 퇴직연령보다 항상 높은 것을 볼 수 있다. 아래 [그림 Ⅲ-1]에서는 자료분석결과 규정된 정년, 실제 퇴직연령, 희망 퇴직(은퇴) 연령의 평균치를 보여준다. 남성 중고령자의 경우 규정된 정년과 희망 퇴직연령과는 평균 3세 가량의 차이가 존재하는 것으로 나타났다.

향후 계획을 물어 보는 경우 퇴직과 은퇴의 구분이 모호하여 본 단락에서는 희망 퇴직(은퇴)으로 명기하고 있다.

[그림 Ⅲ-1] 규정된 정년, 실제 퇴직연령, 희망 퇴직연령: 평균값

주된 일자리에서의 퇴직과 노동시장에서의 은퇴라는 두 가지 노동통계를 종합해 보면 한국 고령자들의 높은 경제활동참여율은 생애 주된 일자리가 아닌 은퇴 이전에 노후소득을 위한 추가적인 제2의 일자리로의 취업이 주를 이루고 있는 것으로 판단된다. 생애 주된 일자리에서의 퇴직연령에 대한 이러한 통계치는 선진국에서의 평균 은퇴연령 통계치와는 극명한 대조를 이루고 있다.

다. 제도 정년 대 실질퇴직 연령

서구에서 공식적인 정년연령은, 사회보장 차원에서는 공적연금제도에서의 정식 연금수급개시연령으로, 사적보장 차원에서는 기업연금의 수급개시연령에 의해 정해지게 되며 둘은 대부분의 경우 일치하거나 근접하게 설정된다. 20세기 후반의 거의 전 기간 동안 대부분의 사회에서 공적연금의 수급연령은 65세였고, 따라서 노동시장에서의 정년연령은 65세가 오랜 관행이었다. 65세를 기준으로 이보다 일찍 은퇴할 경우 ‘조기은퇴’(early retirement)라고 하고, 이 보다 늦을 경우는 ‘늦은 은퇴’(late retirement)라고 한다. 근로자들은 공식적인 정년연령을 전후로 해서 은퇴를 하게 되고 따라서 공식적인 정년연령과는 별도로 실질적으로 근로자들이 몇 세쯤에 은퇴를 하는가를 나타내는 실질적인 은퇴연령(effective retirement age)이 고령자 노동시장의 평가와 정책수립에 있어서 중요한 기준이 된다.

아래 [그림 Ⅲ-2]에서는 1995-2000년 OECD 국가들의 공식 및 실질 은퇴연령을 그래프로 보여준다. 대부분의 국가들이 공식정년연령을 65세로 정하고 있고 소수의 국가는 그 보다 이른 60세로 정하고 있는 것으로 볼 수 있다. 실질적인 은퇴연령은 대부분의 국가 간에 약간씩 차이가 있는 것을 볼 수 있다. 일반적으로 노후소득보장제도(특히 공적연금제도)가 후하게 발전한 유럽의 복지국가들에서는 공식 정년보다 일찍 은퇴하는 경향이 강한 반면 그러한 제도가 없거나 미약한 국가들에서는 실질 은퇴연령이 공식 정년보다 더 높은 것을 볼 수 있다. 전자의 대표적인 케이스가 네덜란드, 벨기에 등이고 후자의 대표적인 케이스는 한국, 멕시코 등이다. 일본의 경우는 공적, 사적 연금제도가 잘 발달되어 있음에도 불구하고 후자 그룹에 속하여 예외적인 케이스라고 볼 수 있다. 옛 동구 사회주의국가들은 공식-실질 정년연령이 모두 60세 전후로 낮은 것을 볼 수 있는데 이는 과거 사회주의 경제에서의 공적연금제도가 조기퇴직에 대해 관대하였기 때문으로 보인다.

한국의 경우 공적연금인 국민연금의 수급연령을 기준으로 할 경우, 남여 동일하게 공식적인 정년이 60세로 정해져 있으나 실질적인 은퇴연령은 남성의 경우 66.7세, 여성의 경우 66.3세로 공식 은퇴정년과는 상대적으로 큰 차이를 보이고 있다.

[그림 Ⅲ-2] OECD 국가들에서의 공식 퇴직연령과 실질 퇴직연령

*자료: OECD(2003b) 40세 이상 중고령층을 대상으로 한 노동시장 퇴직연령

라. 노동시장으로부터의 은퇴

KLIPS(2003) 중고령자 부가조사에서는 현재 은퇴를 한 상태에 있다고 응답한 개인들을 대상으로 은퇴 시점(년도)과 은퇴 당시의 만 나이를 물어 보았다. <표 Ⅲ-5>에는 50세 이상 연령자들 중 은퇴하였다고 응답한 사람들의 은퇴연령별 누적분포를 은퇴 당시 임금-비임금 여부와 성별로 보여주고 있다. 이 분포는 동일한 연령에 아직 은퇴하지 않은 사람들을 포함하고 있지 않기 때문에 자기선택(self-selection)의 편의를 포함하고 있어서 앞에 제시된 은퇴연령의 국제비교 통계와 비교하면 하향 추정된 통계이기는 하지만 연령의 증가에 따른 은퇴의 추이를 읽을 수는 있을 것이다.

분석 결과 남성 근로자들의 경우 50% 이상이 58세(임금근로자) 혹은 59세(비임금근로자) 이전에 은퇴를 하였고 여성들의 겅우는 임금근로자의 경우 남성보다 빠른 54세 이전에 50% 이상이 은퇴를 하였으나 비임근로자들의 경우는 남성과 비슷하게 59세 전후에 반 이상이 은퇴를 한 것으로 나타났다. 특정 연령 집단의 75%, 즉 4명당 3명 이상이 은퇴를 하였을 경우 이를 특정 연령 집단의 대부분이 은퇴를 한 것으로 간주할 수 있다면 남성 임금근로자의 경우는 61-62세 사이, 여성 임금근로자의 경우는 59-60세 사이가 은퇴연령 시기인 것으로 나타났다. 비임근로자의 경우는 임금근로자보다 그 연령대가 더 높은데, 남성, 여성 모두 64-65세 사이로 나타나고 있다.

따라서 우리나라 고령근로자들은-임금, 비임금 근로자 모두 포함하여-은퇴하는 경우 대부분 60-65세 사이에 은퇴를 하는 것으로 볼 수 있다. 이러한 은퇴연령대는 은퇴를 위한 제도적 장치가 잘 갖추어져 있는 서구의 은퇴연령대와 일치하고 있다. 그러나 문제는 이렇게 스스로 은퇴하였다고 응답하고 있는 사람들이 50세 이상 연령자 전체에서 45% 미만에 그치고 나머지는 은퇴하지 않은 상태에 있다는 것이며 65세 이상자들 중에서도 ‘비은퇴자’의 비율이 서구 국가들에 비해 상당히 높다는 것이다.

이러한 현상은 고령자 그룹 자체가 조직에서 정해진 정년 연령에 따라서 혹은 그보다 더 일찍 일자리에서 퇴직하고 곧 바로 노동시장에서 은퇴하는 그룹과 그러한 공식적인 정년이나 은퇴연령과는 무관한 일자리 - 주로 자영업이나 영세사업장-에서 65세 이후까지 생계를 위해 계속 일을 하고 있는 그룹으로 이원화되어 있는 것으로 추론해 볼 수 있다.

<표 Ⅲ-5> 현재 은퇴자(50세 이상)들의 은퇴당시의 연령분포

은퇴연령	남성		여성
	임금	비임금	임금	비임금
50	0.15	0.19	0.36	0.24
51	0.17	0.21	0.40	0.28
52	0.21	0.24	0.43	0.30
53	0.24	0.29	0.46	0.33
54	0.27	0.32	0.51	0.35
55	0.34	0.37	0.56	0.39
56	0.38	0.39	0.59	0.41
57	0.44	0.43	0.62	0.45
58	0.52	0.46	0.67	0.48
59	0.57	0.51	0.72	0.49
60	0.67	0.61	0.80	0.60
61	0.74	0.62	0.82	0.64
62	0.78	0.66	0.85	0.66
63	0.82	0.69	0.88	0.69
64	0.84	0.73	0.92	0.71
65	0.91	0.80	0.95	0.76
66	0.92	0.82	0.96	0.77
67	0.93	0.86	0.96	0.78
68	0.94	0.86	0.96	0.81
69	0.94	0.87	0.98	0.83
70	1.00	1.00	1.00	1.00

이상 KLIPS 부가조사 자료 분석과 노동부의 조사자료, OECD 보고서에 의해 추정되는 한국 근로자의 정년연령, 생애 주된 일자리로부터의 퇴직연령, 노동시장으로부터의 은퇴연령을 정리하면 <표 Ⅲ-6>과 같다.

<표 Ⅲ-6> 한국 근로자의 정년연령, 퇴직연령, 은퇴연령 추정

	주된 일자리에서의 퇴직연령	조사된 기업의 정년	제2의 근로생애 기간	최종 은퇴연령
전체	54.1	56.0	14.0년	68.1
남성	54.4	56.0	12.9년	67.3
여성	53.8	56.0	14.5년	68.3

마. 은퇴의 이유

KLIPS 중고령자 부가조사에서는 은퇴했다고 응답한 개인들을 대상으로 당시에 은퇴를 하게 된 주된 이유를 물어 보았다. 아래 <표 Ⅲ-7>에서는 은퇴의 이유별 분포를 제시한다.

<표 Ⅲ-7> 성별/취업형태별 ‘가장 중요한’ 은퇴 이유

은퇴 이유	남성	여성	남성	여성
	임금근로자	임금근로자	비임금근로자	비임금근로자
정년퇴직	33.1	4.7	0.8	0.7
권고사직/명예퇴직/해고 등	14.8	7.0	1.6	0.3
적절한 일자리가 없어서	7.1	7.7	5.8	6.2
본인/배우자/가족의 건강	28.6	44.8	51.0	59.4
여가/가족과의 여유 시간	3.4	10.0	14.4	13.0
결혼/출산/육아 등	0.0	11.7	0.4	1.0
기타	13.0	14.1	26.0	19.4
전체	100.0	100.0	100.0	100.0

분석 결과 남성과 여성이 은퇴 이유에 있어서 극명한 차이를 보이고 있다. 남성 임금근로자들의 경우 정년퇴직이나 정리해고 등 비자발적 성격의 이유로 은퇴한 비율이 약 48%로 거의 절반에 근접하고 있는 반면, 여성 임금근로자들의 경우는 그러한 비자발적 이유로 인한 은퇴는 약 12%로 남성의 1/4에 지나지 않고 있다. 대신 본인과 가족원의 건강, 결혼, 출산, 가족을 위해 은퇴하였다고 응답한 비율이 80% 이상을 차지하고 있어서 대조적이다. 비임금근로자들의 경우는 남성과 여성의 은퇴 이유에 있어서 큰 차이를 보이고 있지 않다.

은퇴 이유는 은퇴한 시점의 연령에 따라서 차이를 보일 수 있을 것이다. 상대적으로 조기에 은퇴한 경우는 비자발적 보다는 자발적 이유로 은퇴한 비율이 더 높을 것으로 전망되며 남성의 경우가 여성의 경우보다 더 그러할 것이다. 은퇴한 연령대를 고려한 은퇴의 이유에 따른 분포를 임금근로자들의 경우 <표 Ⅲ-8>에 제시한다.

분석 결과 남성의 경우 연령이 높을수록 자발적 보다는 비자발적으로 은퇴한 비율이 월등히 높은 것으로 나타나고 있어 일반적인 예상과는 반대의 경향을 보이고 있다. 그러나 이것이 곧 자발적 이유로 은퇴한 비율이 높다는 것을 의미하지는 않는다는 것을 아래 표는 보여주고 있다. 즉 전체의 약 29%는 본인의 건강 관련 이유를 은퇴 이유로 꼽고 있다는 것이다. 50세 이상 은퇴한 남성 임금근로자 가운데 55.0%는 비자발적 이유로 은퇴를 하고 나머지 45.0% 중 28.5%는 건강 관련 이유로 16.5%는 자발적 이유로 은퇴하였다고 응답하고 있다. 여성들의 경우는 50세 이상 임금근로자로 은퇴한 여성들 중 약 19%는 비자발적 이유로, 약 45%는 건강관련 이유로, 나머지 약 36%는 자발적 이유로 은퇴하였다고 응답하고 있어서 남성과는 대조적인 패턴을 보이고 있다. 남성의 경우 전체적으로 비자발적 이유가 차지하는 비율이 절반을 넘는 데 비해 여성의 경우는 건강 관련 이유가 가장 높은 비율을 차지하고 있다.

<표 Ⅲ-8> 성/연령그룹별 은퇴이유 분포(임금근로자 표본)

	연령그룹	비자발적 이유	건강관련 이유	자발적 이유	전체
남성	50-54	35.0	55.0	10.0	100.0
	55-59	48.8	26.8	24.4	100.0
	60-64	55.7	24.7	19.6	100.0
	65-69	64.9	22.7	12.4	100.0
	70-75	56.3	31.3	12.5	100.0
	>=75	46.6	32.8	20.7	100.0
	전체	55.0	28.5	16.5	100.0
여성	50-54	13.8	32.8	53.4	100.0
	55-59	13.4	52.2	34.3	100.0
	60-64	28.1	46.9	25.0	100.0
	65-69	15.3	54.2	30.5	100.0
	70-75	22.2	37.0	40.7	100.0
	>=75	33.3	33.3	33.3	100.0
	전체	19.4	44.8	35.8	100.0

바. 정책적 함의

현재 우리나라 근로자들의 근로생애와 퇴직․은퇴의 과정을 몇 개의 구분된 그룹으로 나누어 보면 크게 아래 [그림 Ⅲ-3]과 같이 나눌 수 있을 것이다.

먼저 A 그룹은 근로생애 동안 하나의 장기근속 주된 일자리에서 일하다 정년퇴직과 함께 은퇴하는 그룹이고, B 그룹은 A 그룹과 같이 하나(혹은 두 개 정도)의 주된 일자리에서 중장기적으로 근속한 후 조기퇴직을 하게 되고, 그 이후 가교 일자리에 취업한 후 최종적으로 은퇴하는 그룹이다. C 그룹은 근로생애 동안 단기근속의 여러 일자리를 옮겨 다닌 경우이며 나이가 차서 은퇴하는 경우로 정년퇴직의 개념 자체가 적용될 수 없는 그룹으로 주로 비정규, 임시, 일용, 계약직 근로자들의 경우가 여기에 해당할 것이다. 물론 현실적으로는 이 외에도 무수히 많은 형태의 근로생애가 있을 수 있겠지만, 정년퇴직과 은퇴라는 본 연구의 초점에 맞추어 다양한 패턴을 단순화한 것이다. 우리 상황에서 최소정년제 혹은 정년의무제도를 도입하려 할 경우 현재로서는 60세가 1차적인 기준이 될 가능성이 높으므로 정책적 지원이나 개입의 대상이 되는 그룹은 엄밀한 의미에서 B 그룹이라고 보아야 할 것이다. C 그룹의 경우에도, 정책적 지원이나 개입을 통해 일자리(2)에서의 근속을 장기화 할 수도 있으나 그럴 경우는 B 그룹으로 통합될 수 있기 때문에 새로운 패턴은 아닐 것이다.

[그림 Ⅲ-3] 노동의 공급차원에서: 단순화한 근로생애 패턴(임금 근로자)

그룹	근로생애 패턴
A	생애 주된 일자리				정년퇴직은퇴
B	생애 주된 일자리		정년/조기 퇴직	가교 일자리	은퇴
C	일자리(1)	일자리(2)	일자리(3)	일자리(4)	은퇴
연령	=<50		51 ～ 55	56～60	>=61

아울러 일자리의 공급차원에서 본다면 근로자들이 취업해 있는 일자리의 종류를 (a)정년제도의 유무와 (b)60세 이상 실질 근속가능 여부의 두 차원에 따라서 아래 [그림 Ⅲ-4]와 같이 A에서 F까지의 여섯 그룹의 일자리로 나눌 수 있을 것이다. 이 중에서 A 그룹은 제도적 정년과 실질적인 근속가능성 모두에서 60세 이상으로 현재로서는 특별한 정책적 개입이나 지원이 필요치 않은 사업장이라고 볼 수 있다. 나머지 다섯 종류 사업장의 경우는 해당 분류위치에 따라서 정책적 과제가 각기 상이하다. 즉, B 타입 사업장의 경우는 제도적 차원에서는 문제가 없으나 실질적 정년보장이 이루어지지 않고 있는 사업장으로 경영합리화나 인사노무관리의 개선을 통하여 형식과 실질이 일치할 수 있도록 하는 과제를 안고 있다고 볼 수 있다. C 타입 사업장의 경우는 실질적으로는 문제가 없으나 60세 최소정년의 제도화가 과제이며 이는 당해 사업장에서 노사합의 혹은 동의에 의한 취업규칙 변경 등 인사관리규정과 절차상의 과제로 귀결된다. 여기에 대한 정책적 개입여부와 개입을 할 경우 개입형태는 보다 깊이 있는 논의가 필요한 사안이다. 다음 D 타입 사업장의 경우는 A-D 타입 사업장 중 가장 열악한 경우로 규정된 정년도 없고 실질적으로 60세까지 근속도 불가능한 경우이다. 즉 B(고용안정)와 C(정년연장) 타입 사업장의 과제가 모두 해당하는 경우로 정년기의 고용안정과 정년연장의 과제를 동시에 안고 있는 경우이다. 우리나라 대부분의 사업장이 여기에 해당한다고 볼 수 있다. 따라서 정년의무화제도를 도입하여 모든 사업장이 정년을 일정 연령 이상으로 규정하더라도 이는 제도차원의 문제해결에 지나지 않는 바 여전히 실질적인 고용안정 혹은 정년보장이라는 과제를 남겨 놓게 된다.

본 과제에서 다루고 있는 정책과제가 정년의무화제도인데 실질적으로 목적으로 하는 것이 (a)정년퇴직의 제도화(즉, 정년이 없는 사업장의 경우 정년제도의 도입)인지 아니면 (b)최소정년의 보장(즉 정년규정과는 상관없이 실질적으로 60세 이상까지 근속할 수 있는 고용안정 마련)인지에 따라서 정책지원과 개입의 형태가 달라질 수 있을 것이다. 물론 두 가지 목적이 서로 배타적인 것은 아니며 우선순위가 있는 것도 아니나, 정년의무화제도의 실질 정책목적이 후자(b), 즉 최소 60세까지의 실질적인 고용안정이라면, 정책적 지원과 개입의 우선순위 대상은 B와 D 타입의 사업장이 될 것으로 사료되며 여기에 필요한 조치는 최소한 60세까지의 고용안정이므로 이를 위한 정책수단은 현재 고용보험제도에서 지원하고 있는 고령자 고용안정사업과 맥을 같이하게 된다.

여기서 도출할 수 있는 정책함의는 정년제도보다는 실질적인 고용안정 혹은 고용보장이 우선과제이며 이 과제가 어느 정도 충족된 이후에야 형식차원에서 정년제도의 개선과 연장이 효과성이 있다는 것이다. 일본의 경우도 최근 고령근로자고용촉진법을 개정하여 60세 정년의무화를 도입하기 전까지 기업 차원에서 60세까지 실질적인 고용안정이 이루어질 수 있는 여건마련에 주력하였고, 대부분의 기업에서 제도적 정년이 60세에 수렴할 즈음 정년의무화법안을 시행한 것으로 볼 수 있다. 물론 일부 전문가들은 형식적 제도가 실질적 변화를 유도할 수 있다는 논거에서 정 반대의 정책개입 순서를 제안할 수 있을 것이나, 여기서 다루는 과제는 단순히 [인센티브]-[반응] 차원에서 해결될 수 있는 단순한 과제가 아니라, 노동시장의 수요공급 그리고 기업의 인사노무관리의 현실이 함께 움직여야 할 사안이므로 신중한 접근법이 필요하다.

[그림 Ⅲ-4] 노동의 수요차원에서: 단순화한 일자리의 종류

		제도적 정년
		정년제도>60	정년제도=<60	정년제도 없음
실질적인 근속	60세 이상 근속가능	A (문제 없음)	C (정년연장과제)	E (정년제도화?)
	60세 이상 근속불가	B (고용안정과제)	D (정년연장+고용안정)	F (정년제도화 +고용안정과제)

2. 중소기업에서의 고령자 고용과 정년퇴직 현황

우리나라에서 중소기업은 전체 기업체의 99.8%를 차지하고 고용은 전체 임금근로자의 87%를 차지하고 있다(아래 표 Ⅲ-9). 따라서 중소기업에서의 고령자 고용과 정년퇴직 현황을 살펴보는 것은 우리나라 고령자 고용 및 정년제도의 실상을 보다 현실적으로 보여줄 수 있을 것이다. 본 절에서는 300인 미만 중소기업체를 대상으로 본 정책연구를 위해 실시한 중소기업에서의 고령자고용과 정년제도현황에 관한 실태조사 자료의 분석결과를 제시하고 정책적 함의를 살펴본다.

<표 Ⅲ-9> 중소기업의 국민경제적 비중(2003년 기준)

	사업체수(만개)	종업원수(만명)	수출액(억달러)	생산액(조원)	부가가치(조원)
전체(A)	300.4	1,204.1	2,538.4	672.3	254.4
중소기업(B)	299.9	1,047.5	904	340.2	134.3
비중(B/A, %)	99.8	87.0	35.6	50.6	52.8

주: 사업체․종업원․수출은 전산업, 생산 및 부가가치는 제조업 기준

자료: 중소기업협동조합중앙회, 「중소기업현황(2005.4월)」

가. 중소기업의 고령자 고용현황

중소기업에서의 고령자 고용현황은 사업장내 만 55세 이상 근로자의 고용여부를 통해 살펴볼 수 있을 것이다. 조사결과에 따르면 중소기업의 74.0%는 전체 근로자 중에서 만 55세 이상인 종업원이 1명이라도 있다고 응답한 반면 26.0%는 없다고 응답하였다. 사업체 규모별(정규직원수)로는 100-299명 규모 사업장의 76.7%가 고령자를 1명 이상 채용하고 있는 것으로 나타나 고령자고용률이 가장 높았으나, 사업체 규모별로는 큰 차이를 보이지는 않았다. 숙박‧음식점업(91.7%), 보건‧사회복지업(91.7%), 운수업(87.5%) 등이 고령자를 고용하고 있는 비율이 높은 반면, 오락‧문화‧운동관련 서비스업(40.0%), 부동산‧임대업(45.5%) 등은 고령자 미채용률이 상대적으로 낮은 것으로 나타나고 있다.

<표 Ⅲ-10>사업장의 특성별 만 55세 이상 고령근로자 채용 여부

(단위 : 개소, %)

		사례수(개소)	채용	미채용
사업체규모	30～49명	204	25.5	74.5
	50～99명	66	28.8	71.2
	100～299명	30	23.3	76.7
업종별	제조업	90	18.9	81.1
	전기, 가스 및 수도사업	2	0.0	100.0
	건설업	22	31.8	68.2
	도매 및 소매업	28	39.3	60.7
	숙박 및 음식점업	12	8.3	91.7
	운수업	16	12.5	87.5
	통신업	4	50.0	50.0
	금융 및 보험업	25	20.0	80.0
	부동산 및 임대업	11	54.5	45.5
	사업 서비스업	27	51.9	48.1
	교육 서비스업	37	18.9	81.1
	보건 및 사회복지 사업	12	8.3	91.7
	오락, 문화 및 운동관련 서비스업	5	60.0	40.0
	기타 공공, 수리 및 개인 서비스업	9	22.2	77.8
전체		300	26.0	74.0

이러한 중소기업의 고령자 고용현황 결과를 토대로 업종 및 사업체규모별로 고령자 고용률을 대기업을 대상으로 한 노동부의「고령자 고용실태 분석결과」(2006년)와 비교하여 살펴보면 아래의 <표 Ⅲ-11>과 같다. 중소기업의 경우 교육서비스업이 17.8%로 고령자 고용률이 가장 높았으며, 다음으로 운수업(16.1%), 숙박‧음식점업(12.7%) 순으로 높았다. 반면, 오락‧문화‧운동서비스업이 2.3%로 가장 낮았으며, 도매‧소매업(2.8%), 부동산‧임대업(3.6%) 순으로 낮았다. 하지만 대기업의 경우에는 시기별로 다소 차이는 있으나, 광업, 운수업, 부동산‧임대업, 서비스업 순으로 고령자의 고용률이 높은 것으로 나타난다. 그러나 중소기업과는 달리 대기업의 부동산‧임대업에서는 고령자 고용률이 타업종에 비해 높으며 지속적으로 증가하는 추세임을 확인할 수 있다.

<표 Ⅲ-11>업종 및 사업체 규모별 고령자고용률 (단위: 명(%)

	중소기업(300인 미만)								대기업(300인 이상) 고령자고용률1)
	사업체수		근로자수		고령자수		고령자 고용률		2005	2006	2007
업종
농림어업	-		-		-		-		6.06	5.83	8.92
광업	-		-		-		-		14.87	8.65	15.02
제조업	90	( 30.0)	5285	(27.73)	346	(20.66)	6.55		1.86	1.90	2.25
전기가스수도업	2	( 0.67)	134	( 0.70)	5	( 0.30)	3.73		5.10	6.26	7.05
건설업	22	( 7.33)	1733	( 9.09)	112	( 6.69)	6.46		5.07	5.59	6.98
도매․소매업	28	( 9.33)	1726	( 9.06)	48	( 2.87)	2.78		0.85	1.24	1.27
숙박․음식점업	12	( 4.00)	569	( 2.99)	72	( 4.30)	12.65		2.62	3.14	4.4
운수업	16	( 5.33)	1184	( 6.21)	191	(11.4)	16.13		8.13	8.86	10.11
통신업	4	( 1.33)	328	( 1.72)	26	( 1.55)	7.93		0.81	0.62	0.58
금융․보험업	25	( 8.33)	1370	( 7.19)	60	( 3.58)	4.38		1.13	1.21	1.43
부동산․임대업	11	( 3.67)	702	( 3.68)	25	( 1.49)	3.56		10.00	16.96	20.48
기타서비스업2)	90	( 30.0)	6028	(31.63)	790	(47.16)	13.11		10.82	12.59	13.29
사업서비스업	27	( 9.00)	1720	( 9.02)	178	(10.63)	10.35		-	-	-
교육서비스업	37	(12.33)	2772	(14.54)	493	(29.43)	17.78		-	-	-
보건․사회복지사업	12	( 4.00)	728	( 3.82)	64	( 3.82)	8.79		-	-	-
오락․문화․운동서비스업	5	( 1.67)	432	( 2.27)	10	( 0.60)	2.31		-	-	-
기타공공․수리․개인	9	( 3.00)	376	( 1.97)	45	( 2.69)	11.97		-	-	-
사업체규모
30～49인	204	( 68.0)	9024	(47.35)	1010	(60.30)	11.19		-	-	-
50～99인	66	( 22.0)	4811	(25.24)	370	(22.09)	7.69		-	-	-
100～299인	30	( 10.0)	5224	(27.41)	295	(17.61)	5.65		-	-	-
300～499인	-		-		-		-		7.19	8.94	10.65
500～999인	-		-		-		-		7.91	8.30	8.62
1000인 이상	-		-		-		-		3.56	3.84	4.09
전체3)	300	(100.0)	19059	(100.0)	1675	(100.0)	8.79		4.94 (4.91)	5.48 (5.47)	5.79 (5.76)

주: 1) 업종별 고령자 고용률= (55세이상 근로자수/상시근로자수)×100

2) 중소기업의 경우 기타서비스업에는 사업서비스업, 교육서비스업, 보건‧사회복지사업, 오락‧문화‧운동서비스업, 기타 공공‧수리‧개인서비스업을 포함함.

3) 대기업의 고령자 고용률에서 ( )안은 농림어업, 광업을 제외했을 때의 고령자 고용률이며, 사업체규모별 고령자 고용률에서는 이들 산업이 포함됨.

자료: 노동부,「고령자 고용실태 분석결과」2006～2008.

중소기업 중 만 55세 이상 근로자가 없다고 응답한 기업(N=78)들은 그 이유로 아래의 [그림 Ⅲ-5]와 같이 ‘고령자에게 적합한 일거리가 없어서(61.5%)’를 가장 많이 꼽았다. 그 다음은 기타 사유(23.1%)를 제외하고 ‘정년 등 인사 규정상 고령자 채용이 불가해서(12.8%)’, ‘경영상의 어려움 등으로 신규채용이 어려워서(2.6%)’ 순으로 나타난다. 대기업의 경우에도 2007년 12월 현재 ‘고령자에게 적합한 일거리가 없어서(54.8%)’로 고령자를 채용하지 않는 것으로 나타났다. 그러나 중소기업에서는 인사규정상 고령자채용이 불가한 경우가 두 번째로 많은 데 반해, 대기업의 경우에는 ‘구조조정, 경영학화 등으로 신규채용이 곤란해서’가 13.0%로 상대적으로 높은 비중을 차지는 것으로 나타난다.

[그림 Ⅲ-5] 고령자를 채용하지 않는 사유에 대한 중소기업과 대기업의 비교

< 중소기업(기준:‘08년 8월) >

< 대기업(기준: ‘07년 12월) >

주: 1) 고령자 미채용 사유 중 ‘고령자는 필요하나 재정 형편상 채용여력이 없어서’와 관련해서는 중소기업과 대기업 모두 응답한 경우가 없어 제외함.

2) 기타사유에는 중소기업의 경우 기타, 지원자가 없어서를 포함하며, 대기업의 경우에는 채용상한 연령으로 고령자 채용불가, 경비직 등 고령자에게 적합한 직종은 외주, 용역체결 운영중, 기준고용률을 초과하여 추가 고용 불필요, 준고령자가 다수고용되어 있으므로 향후 기준고용률을 초과할 것으로 예상되어 추가고용 불가, 인사권 없음, 기타 등을 포함함.

자료: 1) 중소기업: 한국노동연구원, 「중소기업 고령자 고용현황 및 정년제도 운영현황 조사, 2008」(2008.8)

2) 대기업  : 노동부,「300인 이상 사업장 고령자 고용현황조사 분석, 2008」(2007. 12)

중소기업에서 고령자를 채용하지 않는 사유를 보다 구체적으로 살펴보면 아래의 <표 Ⅲ-12>와 같다. 먼저 사유를 사업체 규모별로 살펴보면, 규모와 상관없이 중소기업에서는 주로 ‘고령자에게 적합한 일자리가 없어서’ 고령자를 채용하지 않고 있다고 응답하고 있다. 그러나 100～299명의 중규모 사업장에서는 ‘정년 등 이사규정상 고령자 채용이 불가해서’가 42.9%로 그 다음 중요한 사유로 꼽히고 있다. 업종별로는 중고령자를 채용하지 않는 이유에 있어 다소 차이를 나타내는데, 대부분의 사업장에서 ‘고령자에게 적합한 일자리가 없어서’ 고령자를 채용하지 않고 있다고 응답하고 있다.

이를 보다 구체적으로 살펴보면, 금융․보험업, 부동산․임대업의 경우에는 ‘정년 등 인사규정상 고령자 채용이 불가해서’가 각각 40.0%, 33.3%로 가장 높은 비중을 차지한다. 부동산․임대업의 경우에는 ‘경영상의 어려움 등으로 신규 채용이 어려워서’(16.7%) 고령자를 채용하지 않는 비율이 타업종에 비해 상대적으로 높은 편이다. 반면, 교육서비스업의 경우에는 42.9%가 ‘지원자가 없어서’ 채용을 하지 못하는 것으로 나타나고 있다.

기업의 설립년도별로도 다소 차이를 나타내고 있는데, ‘고령자에게 적합한 일자리가 없어서’가 여전히 고령자 미채용의 주된 이유이지만, 이러한 경향은 특히 설립 20년미만의 사업장에서 두드러지는 것을 볼 수 있다. 한편 설립된지 20～30년 미만 사업장의 경우에는 ‘지원자가 없어서’ 채용하지 못하는 비율이 21.4%로 다소 높은 반면, 30년 이상된 사업장의 경우에는 ‘지원자가 없어서’(22.2%)이거나 ‘정년 등 인사규정상 고령자 채용이 불가해서’(22.2%) 채용하지 못하고 있다고 응답한 비율이 주된 이유 다음으로 다소 높게 나타나고 있다.

<표 Ⅲ-12> 사업장의 특성별 만 55세이상 중고령근로자를 채용하지 않는 이유

(단위 : %)

		사례수 (명)	사유1	사유2	사유3	사유4	사유5
사업체규모	30～49명	52	55.8	9.6	15.4	3.8	15.4
	50～99명	19	78.9	10.5	-	-	10.5
	100～299명	7	57.1	42.9	-	-	-
업종	제조업	17	70.6	17.6	5.9	-	5.9
	건설업	7	71.4	-	14.3	-	14.3
	도매 및 소매업	11	81.8	9.1	-	-	9.1
	숙박 및 음식점업	1	100.0	-	-	-	-
	운수업	2	100.0	-	-	-	-
	통신업	2	100.0	-	-	-	-
	금융 및 보험업	5	20.0	-	-	-	-
	부동산 및 임대업	6	16.7	33.3	16.7	16.7	16.7
	사업 서비스업	14	50.0	14.3	7.1	7.1	21.4
	교육 서비스업	7	28.6	-	42.9	-	28.6
	보건 및 사회복지 사업	1	100.0	-	-	-	-
	오락, 문화 및 운동관련 서비스업	3	100.0	-	-	-	-
	기타 공공, 수리 및 개인 서비스업	2	100.0	-	-	-	-
설립년도	10년 미만	25	60.0	16.0	8.0	-	16.0
	10년～20년 미만	30	76.7	10.0	3.3	3.3	6.7
	20년～30년 미만	14	42.9	7.1	21.4	7.1	21.4
	30년 이상	9	44.4	22.2	22.2	-	11.1
전체		78	61.5	12.8	10.3	2.6	12.8

주: 만55세 이상 중고령근로자 미채용이유: 사유1-고령자 에게 적합한 일거리가 없어서, 사유2-정년 등 인사 규정상 고령자 채용이 불가해서, 사유3-지원자가 없어서, 사유4-경영상의 어려움 등으로 신규 채용이 어려워서, 사유5-기타

나. 중소기업의 정년퇴직제 현황

중소기업이 현재 도입․추진하고 있는 정년퇴직제의 현황과 실태를 살펴보자. 먼저 조사대상 중소기업에서 정년퇴직제도를 실시하고 있는가를 살펴보면, 조사된 300개 사업체 중 188개 사업체(62.7%)가 정년퇴직제를 실시하고 있는 것으로 나타난다([그림 Ⅲ-6]). 이는 2007년 12월 현재 300인 이상 대기업의 95.5%가 정년퇴직제를 실시하고 있는 것과 비교하면 중소기업의 실시 비율이 상당히 낮음을 알 수 있다.

[그림 Ⅲ-6] 정년퇴직제 도입현황에 대한 중소기업과 대기업의 비교

<중소기업(기준:‘08년 8월)>

<대기업(기준:‘07년 12월)>

자료: 1) 중소기업: 한국노동연구원, 「중소기업 고령자 고용현황 및 정년제도 운영현황 조사, 2008」(2008.8)

2) 대기업  : 노동부,「300인 이상 사업장 고령자 고용현황조사 분석, 2008」(2007. 12)

다음으로 정년퇴직제를 실시하고 있는 기업들을 대상으로 사업체 규모를 기준으로 각 규모별 정년퇴직제도 미실시현황을 살펴보면 아래의[그림 Ⅲ-7]과 같다. 단, 300인이상과 300인미만 사업체의 미운용 현황을 조사한 시기가 약간의 차이가 있음으로 이를 유의할 필요가 있다. 사업체규모가 30～49인 영세사업자의 경우에는 약 40.7%가 정년제를 도입하고 있지 않고 있는데 반해 1000인 이상의 대기업의 경우에는 1.6%만이 정년제를 도입하고 있지 않은 것으로 나타나 대기업과의 차이가 큰 것을 알 수 있다.

중소기업의 많은 비율이 정년퇴직제도를 실시하고 있지 않는다는 것이 고령자 고용과 관련하여 정확하게 어떤 의미를 갖고 있는지는 본 자료를 통해서는 확인이 불가능하지만 추측건데 대부분 정년연령 자체도 정해져 있지 않은 상태에서 사업장의 필요에 따라 인사관리가 작위적으로 이루어지고 있는 현실을 반영하고 있는 것이 아닌가 생각된다.

[그림 Ⅲ-7] 사업체규모별 미운용 비율

자료: 1) 299인 이하 : 한국노동연구원, 「중소기업 고령자 고용현황 및 정년제도 운영현황 조사, 2008」(2008.8)

2) 300인 이상 : 노동부,「300인 이상 사업장 고령자 고용현황조사 분석, 2008」(2007. 12)

다음으로 중소기업이 현재 실시하고 있는 정년퇴직제도를 유형별로 살펴보면 [그림 Ⅲ-8]에 제시된 바와 같다. 조사결과에 따르면 현재 정년퇴직제도를 실시하고 있는 188개 중소기업의 대부분(83.5%)이 단일정년제를 운용하고 있는 것으로 나타나고 있으며 다음으로 직종별 정년제(8.5%), 직종별정년(7.5%) 순이다. 이러한 정년퇴직제의 유형별 운용현황은 대기업의 경우도 유사하게 나타나고 있다. 2007년 12월 현재 대기업의 경우, 중소기업보다는 낮은 75.1%가 단일정년제도를 운용하고 있으며, 직급별 정년제도는 중소기업보다 약간 많은 12.3%가 실시하고 있는 것으로 조사되었다.

[그림 Ⅲ-8]정년퇴직제의 유형별 운용현황에 대한 중소기업과 대기업의 비교

< 중소기업(기준:‘08년 8월) >

< 대기업(기준: ‘07년 12월) >

자료: 1) 중소기업: 한국노동연구원, 「중소기업 고령자 고용현황 및 정년제도 운영현황 조사, 2008」(2008.8)

2) 대기업  : 노동부,「300인 이상 사업장 고령자 고용현황조사 분석, 2008」(2007. 12)

다음으로 단일정년제를 실시하고 있는 중소기업들의 정년을 살펴보면, 단일 정년제를 운용하고 있는 157개 사업체의 평균정년이 57.1세인 것으로 추정된다. 정년의 분포를 보면 조사대상 중소기업 중에서 약 43%가 55세를 정년으로 정하고 있고, 그 다음으로 약 23%가 58세, 약 18%는 60세를 정년으로 정하고 있는 것으로 조사되었다. 대기업의 경우에는 단일정년을 정하고 있는 1,402개 기업 중에서 약 42.8%인 600개 기업체가 55세를 정년으로 정하고 있고, 다음으로 23.5%가 58세, 다음으로 약 13%가 60세로 정년을 정하고 있는 것으로 나타나 정년분포에 있어서 대기업과 중소기업이 유사한 패턴을 보여주고 있다.

<표 Ⅲ-13>단일정년제 채택사업장의 정년현황에 대한 중소기업과 대기업 비교 (단위: 개소(%))

	평균 정년	54-	55	56	57	58	59	60	61	62	63	64	65+	무응답	전체
중소기업 (2008년)	57.06	5	67	4	6	36	1	28	4	-	1	-	4	1	157
		(3.2)	(42.7)	(2.6)	(3.8)	(22.9)	(0.6)	(17.8)	(2.6)	-	(0.6)	-	(2.6)	(0.6)	(100.0)
대기업 (2007년)	56.95	7	600	68	138	329	31	185	15	4	4	-	21	-	1,402
		(0.5)	(42.8)	(4.8)	(9.8)	(23.5)	(2.2)	(13.2)	(1.1)	(0.3)	(0.3)	-	(1.5)	-	(100.0)

자료: 1) 중소기업: 한국노동연구원, 「중소기업 고령자 고용현황 및 정년제도 운영현황 조사, 2008」(2008.8)

2) 대기업  : 노동부,「300인 이상 사업장 고령자 고용현황조사 분석, 2008」(2007. 12)

단일정년제를 실시하고 있는 기업들을 대상으로 업종별로 중소기업과 대기업을 비교해보면, 아래의 <표 Ⅲ-14>에 제시된 바와 같다. 2008년 현재 소기업의 경우 앞서 살펴본 바와 같이 평균정년이 57.06세인데, 업종에 따라서 다소 차이를 보인다. 운수업이 58.09세로 가장 높고, 다음으로 부동산․임대업(58.0세), 금융․보험업(57.7세)의 순으로 나타났다. 중소기업의 경우 기타서비스업이 평균 57세로 나타나지만, 서비스업 내에서도 업종에 따라 다소 차이를 나타내고 있다. 교육서비스업의 경우에는 평균정년이 58.07세로 오락․문화․운동서비스업의 55세보다 약3세 정도 높은 것으로 조사되었다.

한편 단일정년제를 실시하고 있는 대기업의 경우에는 평균 정년이 56.95세로 중소기업보다는 낮지만 큰 차이를 보이고 있지는 않다. 업종별로는 광업 58.50세,  운수업 58.71세, 숙박 및 음식점업 56.33세, 건설업 56.48세, 제조업 56.60세, 도매 및 소매업 56.09세, 부동산 및 임대업 58.43세인 것으로 조사되었다. 하지만 중소기업과 대기업 모두 사업체 규모에 따라서는 큰 차이를 보이지 않고 있다.

<표 Ⅲ-14>단일정년제 채택사업장의 업종별․규모별 평균정년: 중소기업과 대기업 비교

	중소기업(2008년)의 평균정년	대기업(2007년)의 평균정년
업종
농림어업	-	-
광업	-	58.50
제조업	56.94	56.60
전기가스수도업	55.00	57.78
건설업	56.25	56.48
도매․소매업	56.31	56.09
숙박․음식점업	56.78	56.33
운수업	58.09	58.71
통신업	55.00	56.75
금융․보험업	57.70	56.66
부동산․임대업	58.00	58.43
기타서비스업	57.00	57.56
사업서비스업	56.60
교육서비스업	58.07
보건․사회복지사업	55.50
오락․문화․운동서비스업	55.00
기타공공․수리․개인	57.67
사업체규모
30～49인	57.11
50～99인	57.03
100～299인	57.06
300～499인	-	57.05
500～999인	-	57.01
1000인 이상	-	56.72
전체	57.06	56.95

주: 평균정년: 연령별 사업장수에 가중치를 주어 산출[(각연령×사업장수의 합계)/단일정년 전체사업장수]

자료: 1) 중소기업: 한국노동연구원, 「중소기업 고령자 고용현황 및 정년제도 운영현황 조사, 2008」(2008.8)

2) 대기업  : 노동부,「300인 이상 사업장 고령자 고용현황조사 분석, 2008」(2007. 12)

또한, 단일정년제 이외에 직급별 또는 직종별 정년퇴직제를 운용하고 있는 사업체의 최저 정년과 최고정년을 중소기업과 대기업을 비교해보면 아래의 <표2-15>와 같다. 중소기업의 경우, 최저정년은 55세 이하인 경우가 36.7%로 가장 많고 57세가 33.3%로 그 다음을 차지한다. 이와는 달리 최고정년의 경우에는 60세 이상인 경우가 66.7%로 가장 많다.

반면 대기업의 경우에는 2007년 12월 현재 단일정년제 이외의 정년을 채택하고 있는 사업장 가운데 최저 정년연령이 55세 이하인 사업장은 205개소(45.7%)로 가장 많았고, 58세가 20.9%로 그 다음을 차지한다. 또한 60세 이상인 사업장이 19개소(4.2%)로 조사되었다. 최고 정년연령을 55세 이하로 정한 사업장은 14개소(3.1%), 65세 이상인 사업장은 272개소(60.6%)로 나타났다.

<표 Ⅲ-15>직급별 또는 직종별 정년제 운용사업체의 최저정년과 최고정년 (단위: 개소(%))

구분		55세이하	56세	57세	58세	59세	60세이상	무응답	전체
중소기업 (2008년)	최저정년	11	-	10	4	-	5	-	30
		(36.7)		(33.3)	(13.3)		(16.7)		(100.0)
	최고정년	3	-	-	1	-	20	6	30
		(10.0)			(3.3)		(66.7)	(20.0)	(100.0)
대기업 (2007년)	최저정년	205	41	82	94	8	19	-	449
		(45.7)	(9.1)	(18.3)	(20.9)	(1.8)	(4.2)		(100.0)
	최고정년	14	11	34	79	39	272	-	449
		(3.1)	(2.4)	(7.6)	(17.6)	(8.7)	(60.6)		(100.0)

자료: 1) 중소기업: 한국노동연구원, 「중소기업 고령자 고용현황 및 정년제도 운영현황 조사, 2008」(2008.8)

2) 대기업  : 노동부,「300인 이상 사업장 고령자 고용현황조사 분석, 2008」(2007. 12)

다음으로 본 조사에서는 정년이 정해져 있는 중소기업을 대상으로 향후 정년을 연장할 계획이나 가능성에 대해 물어 보았다. <표 Ⅲ-16>에는 정년연장 계획 또는 가능성에 대해 조사한 결과가 규모별로 제시되어 있다. 중소기업 중 정년퇴직연령이 정해져 있는 기업(N=188)들의 26.6%는 향후 정년제도 연장 계획이 있다고 응답한 반면, 73.4%는 연장할 계획이나 가능성이 없다고 응답하였다. 정년퇴직연령을 연장할 계획이나 가능성에 있어서 사업체규모별는 큰 차이를 보이지 않는 가운데, 오히려 소규모(30～49인) 사업체 중에서 연장계획이 있다고 응답한 비율이 28.1%로 가장 높았다.

<표 Ⅲ-16> 향후 정년 연장 계획 유무

(단위 : %)

		사례수(명)	있다	없다
정규직원수	30～49명	121	28.1	71.9
	50～99명	45	24.4	75.6
	100～299명	22	22.7	77.3
전체		188	26.6	73.4

현재 중소기업에서 정년연장 계획이 없는 이유로는 중소기업 중 향후 정년연장 계획이 없다고 응답한 기업(N=138)들은 그 이유로 ‘현재 정년 연령이 적정하므로 연장계획 없음(79.0%)’을 가장 많이 꼽았다. 그 다음은 ‘사업장 성격상 고령자가 적응하기 힘들어 연장의 실익이 없음(6.5%)’, ‘경영상의 어려움 등으로 정년연장이 사실상 어려움(2.2%)’ 순으로 나타난다. 반면, 2007년 12월 현재 대기업의 경우에는 ‘현재 정년연령이 적정해서’ 정년연장 계획이 없다는 비율이 50.3%로 가장 많았으나, 중소기업에 비해 다소 낮게 나타났다. 그 다음으로는 ‘고령자 적응 곤란(24.2%), ‘경영상의 어려움’(16.3%) 순으로 조사되었다.

[그림 Ⅲ-9]정년 연장 계획이 없는 이유

< 중소기업(기준:‘08년 8월) >

< 대기업(기준: ‘07년 12월) >

자료: 1) 중소기업: 한국노동연구원, 「중소기업 고령자 고용현황 및 정년제도 운영현황 조사, 2008」(2008.8)

2) 대기업  : 노동부,「300인 이상 사업장 고령자 고용현황조사 분석, 2008」(2007. 12)

다음으로는 현재 시행하고 있는 정년제도 유무와 상관없이 중소기업이 생각하는 가장 적절한 정년퇴직연령이 몇 세라고 생각하느냐는 질문에 대해 ‘60세’라는 의견이 30.3%로 가장 높게 나타났다. 그 다음은 ‘65세 이상(25.0%)’, ‘55세(14.0%)’, ‘58세(7.3%)’, ‘50세 이하(4.3%)’, ‘57세(2.3%)’ 순이었다([그림 Ⅲ-10]).

[그림 Ⅲ-10]가장 적절한 정년퇴직연령

중소기업에서 정해진 정년을 연장하거나 통상적인 퇴직연령을 넘어서까지 일을 계속할 수 있는 여건을 만들기 위해서 필요한 조치들에 대해서는 ‘고령 근로자 자신의 직무능력 개발’ 및 ‘고령자들에 맞는 근로조건과 근로환경의 개선’이 각각 66.7%로 필요하다는 응답이 가장 높게 나타난다. 그 다음은 ‘정부의 고령자 고용지원제도의 강화(64.3%)’, ‘고령자들이 할 수 있는 일거리나 직무의 개발(48.7%)’, ‘고령자들의 임금/보상 수준의 하향 조정(36.0%)’ 순으로 조사되었다([그림 Ⅲ-11]).

[그림 Ⅲ-11]정년 연장 여건 마련을 위한 필요 조치

마지막으로 정해진 정년을 연장하거나 통상적인 퇴직연령을 넘어서까지 일을 계속할 수 있는 여건을 만들기 위해 가장 필요한 조치에 대해 중소기업은 정년 연장을 위한 최우선 해결 과제로 ‘정부의 고령자 고용지원제도의 강화(24.3%)’를 가장 많이 꼽았다([그림 Ⅲ-12]). 그 다음은 ‘고령 근로자 자신의 직무능력개발(21.0%)’, ‘고령자들이 할 수 있는 일거리나 직무의 개발․고령자들에 맞는 근로조건과 근로환경의 개선(18.7%)’, ‘고령자들의 임금/보상 수준의 하향 조정(8.0%)’ 순으로 나타나고 있다.

[그림 Ⅲ-12]정년 연장을 위한 최우선 해결 과제

다. 우리나라 기업에서의 정년제도 현황과 정책과제

이상 중소기업과 대기업을 대상으로 [고령자 고용현황 및 정년제도 운영현황] 조사결과 나타난 주요 사항들을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 고령인력에 대한 수요차원에서 볼 때, 고령자를 채용하고 있지 않은 이유에 대해 중소기업과 대기업 모두, ‘고령자에게 적합한 일자리가 없어서’를 주된 이유로 꼽고 있다는 것이다. 이는 고령자 고용안정과 정년연장을 위해서는 고령자에게 적합한 일자리의 창출과 직무의 개발이 우선되어야 함을 시사하고 있는 것으로 볼 수 있다.

둘째, 우리나라 기업의 현실을 고려할 때 취업규칙상 정년이 정해져 있다는 것은 해당 사업장에서의 인사관리가 어느 정도 체계화되어 있다는 것을 의미함과 동시에 적어도 정해진 정년까지는 고용보장의 가능성이 높은 것을 의미할 것이다. 정식 정년퇴직제도 자체도 없는 많은 중소기업의 경우는 연령과 상관없이 건강과 능력이 허락하는 한 일을 할 수 있는 가능성도 존재하지만 대부분의 경우는 정년까지의 고용보장이라는 개념 자체가 성립하기 어려운 경영환경일 가능성이 높을 것이다.

본 조사결과 정년퇴직제도의 존재유무를 묻는 질문에 대한 응답에 있어서 대기업과 중소기업은 큰 차이를 보이고 있다. 즉 대기업의 경우는 대부분(95% 이상)이 정년퇴직제도가 규정되어 있는 데 반해, 중소기업은 약 63% 만이 정년제도가 존재한다고 응답하고 있다. 중소기업 중에서도 규모가 작을수록 정년제도의 미도입 비율이 높은 것은 앞에서 지적한 대로 정년제도의 존재여부와 고용보장성 간의 상관관계가 높음을 간접적으로 시사해 주는 결과이다.

셋째, 우리나라 기업의 정년제도는 직종이나 직급과는 무관한 단일 정년제가 주를 이루고 있다. 그러나 직종별이나 직급별로 별도의 정년을 정하고 있는 비율도 무시하지 못할 정도의 비중을 차지하고 있다는 것이다. 조사결과 대기업은 약 21% 정도가, 중소기업은 약 16% 정도가 직종별 혹은 직급별 정년제도를 운영하고 있는 것으로 조사되었다. 이러한 비율은 아직 높은 수준은 아니지만 앞으로 경영합리화나 인사관리제도의 유연화가 진행될수록 더 높아질 것으로 예상된다. 아울러 이러한 비율이 높아지게 되면 향후 정년제도의 개선을 위한 정책을 추진할 때 일률적 정년연장보다는 직종과 직무에 따른 유연한 정년제도의 확산과 정년의 연장 정책을 추진할 필요가 있음을 시사해 준다.

넷째, 본 조사자료를 포함하여 그간 발표된 복수의 조사자료와 관련 통계치들을 종합해 보면 우리나라 기업에서의 정년은 현재 평균 약 57세로 규정되어 있는 것으로 추정되며 대기업과 중소기업간에 유의미한 차이가 없는 것으로 판단된다. 그럼에도 불구하고 현재의 정년제도와 상관없이 가장 적정한 정년퇴직 연령은 몇 세라고 생각하느냐는 질문에 대해서는 약 60% 정도가 60-65세 사이를 지목하고 있다. 따라서 사회적으로 인식되는 적정 정년연령과 기업현실적으로 규정되어 있는 실질 정년간에는 약 3년의 차이가 나는 것으로 볼 수 있다. 따라서 정년퇴직제도의 개선을 위한 향후의 정책은 이 3년의 간극을 해소하는 데 역점을 두어야 할 것이다.

다섯째, 조사결과 기업들은 향후 대부분(>=75%) 정년을 연장할 계획이 없다고 응답하면서도, 고령자들의 정년연장을 위해 필요한 최우선 과제로 ‘정부의 고령자지원제도의 강화’와 ‘고령근로자 자신의 직무능력개발’ 그리고 ‘고령자들에게 적합한 일거리나 직무의 개발’ 등을 꼽고 있다. 이는 (1)정년연장에 수반되는 노동비용과 인적자원관리비용의 상승분에 대한 정부측에서의 비용분담, (2)노동의 공급자로서의 근로자 자신의 직업능력개발, (3)노동의 수요자인 기업차원에서의 적합한 직무개발‘이라는 노-사-정 3자간의 비용분담과 참여를 요구하고 있는 것으로 해석된다.

제Ⅳ장. 고령자 고용촉진을 위한 고용규제 완화방안

1. 서론

고령화 사회에서의 노동시장변화에 따른 현행 고용체제의 변화와 노동법적 과제를 중심으로 살펴본다. 기업 차원에서의 고령자 고용을 저해하고 있는 제도적 여건들을 파악하고 고용촉진을 위하여 필요한 고용규제 완화 등 정책적 개입 방안을 수요·공급 양 측면에서 연구한다. 또한 한국 기업에서의 정년연장을 위한 '규제완화방안', 현재 고령자들의 계속 고용 혹은 정년연장을 가로막고 있는 법제도적 장애요인들에 대한 논의 및 이에 대한 규제완화 방안, 특히 고용연장 혹은 정년연장을 할 경우 고용계약의 개별화-유연화 방안(예를 들면, 불이익변경금지 조항 등에 대한 재검토 등)을 찾아본다.

고령층 고용확대를 위한 방안으로서 ‘고령층의 고용촉진을 위한 제도개선과제’에 대하여 노동경제학 및 노동법학의 입장에서 제시할 수 있는 임금제도의 개선, 고용보호법의 완화, 연령차별금지, 정년연장제도, 조기퇴직우대제도, 사회보장법상의 과제, 고령자고용촉진을 하기  위한 단체의 설립지원, 유․무급자원봉사 확대와 고용 등에 대한 분석을 통해 정책방향을 정함을 목적으로 한다. 왜냐하면 현행 노동법․제도는 현재의 경제상황과 고령화시대에 맞지 않으며, 이러한 노동법․제도는 실효성이 없고 비합리적이기 때문이다. 따라서 급변하는 경제여건 등에 따라 현실 상태에 부적합한 노동법을 정비할 필요가 있는 것이다. 특히 고령화 연구의 종합적인 정책방향에 맞추어서 전체적인 관점에서 개괄적인 정책방향에 대하여 이해와 설득의 대안을 제시해 국민적 합의를 형성하기 위해 정부 정책방향의 선택 시 장․단점, 외국의 사례 등을 소개․제시하고자 한다. 예를 들면, 연령차별금지의 경우 미국에서는 기업연금이 광범하게 제도화되어 기업연금 수급연령이 실질적인 정년으로 작용하고 있어 연령차별금지 도입의 노동시장의 경직화에 대한 효과는 크지 않다는 평가 등을 소개할 수 있다.

조준모․이승길, “제2절  고령층 고용촉진을 위한 제도 개선과제”, 인구구조 고령화의 경제적 영향과 대응과제(Ⅱ), 한국개발연구원, 2004, pp.75-76.

2. 고령자고용을 저해하는 원인과 문제점

가. 사용자 측에 의한 원인과 문제점

1) 개황

현재 고령자의 실업률을 장년층의 실업률과 비교해 보면, 여성과 달리 남성은 50세 이상～64세 이하 연령계층(65세 이상 고령자 제외)의 실업률이 6% 이상으로 30～40대 장년층보다 높다. 그리고 1999년 이후 명예퇴직․정년단축에 따른 조기퇴직․정리해고(경영상해고)로 40～50대의 실직률이 증가한다는 점은 고령자의 고용보호 정도가 이전과 비교하면 약화되고 있음을 의미한다고 판단된다. 이러한 상황은 계속 심화되면서 일반화되어서 중고령자의 조기퇴직․정리해고도 급증할 것이다. 보통 고령화로 신체적 능력이 저하되고 장기 근속자가 고임금과 퇴직금을 받으므로 사용자는 인건비 절감 및 기업 재건의 차원에서 고령자를 조기 퇴직시키려고 한다. 특히 고령자는 재취업을 어렵게 하는 경직된 노동시장과 고용관행이 개선되지 않는다면 결국 고령자의 실업문제는 사회문제로 비화될 것이다.

조준모․이승길, “제2절  고령층 고용촉진을 위한 제도 개선과제”, 인구구조 고령화의 경제적 영향과 대응과제(Ⅱ), 한국개발연구원, 2004, pp.71-72.

사용자가 중고령자의 고용․유지를 기피하는 이유는 다음과 같다. (ⅰ) 연공서열형 임금체계로 더 많은 임금을 제공해야 하는데, 실제로는 중고령자는 생산성보다 더 많은 임금을 받는다. (ⅱ) 근로기준법이 매우 경직되어 고용조정의 필요시 사용자는 중고령자를 해고하는 쉬운 방법으로 조기 퇴직프로그램을 이용하고자 한다. (ⅲ) 사용자는 중고령자의 능력에 대하여 부정적이며, 중고령자를 고용․해고시 장년층에 비해 차별대우를 한다.

Mark Kesse, ｢OECD 고령노동자 연구결과 분석｣, □고령화시대 노동시장정책: 각국 사례□, 2003. 10. 24, p.23 참고. ; 조준모․이승길, “제2절  고령층 고용촉진을 위한 제도 개선과제”, p.72.

2) 고령근로자에 대한 부정적인 태도와 연령차별

OECD편저, 濱口桂一郞역, “世界の高齡化と雇用政策”, 明石書店, 2006, pp.67-70.

고령근로자의 채용과 계속고용에 대한 사용자의 태도는 주관적 요인과 객관적 요인 두 가지 모두를 반영하고 있다. 고령근로자는 매우 다양한 집단으로, 그러한 까닭에 그들의 노동능력, 훈련과 변화에 대한 동기 부여나 수용성에 관한 특징부여도 일반화도 오해를 불러일으키고 있다. 사용자의 고령근로자에 대한 견해와 고정 관념에 얽매인 것인 것일수록 그러한 것들은 고령근로자의 채용․해고․보상․훈련 및 승진에서의 연령차별의 원인이 된다. 그러나 사용자의 고령근로자에 관한 채용과 해고의 의사결정은 그 생산성과의 관계에서 고령근로자를 채용하는 비용에 관계되는 것보다 객관적인 요인과 함께 고용보호 규칙에 의해서도 영향을 받는다.

가) 사용자의 태도

거의 모든 OECD 평가대상국에서 사용자가 고령근로자의 장점과 결점에 대하여 상당히 고정관념에 넘치는 견해를 가지고 있는 몇 가지 징후가 있다. 이것은 고령자의 취업률이 비교적 낮은 여러 국가뿐만이 아니라, 그러한 것이 비교적 높은 국가에서도 해당되는 것 같다. 예를 들면, 스웨덴에서는 2001년의 조사에 의하면 모든 사용자의 50%가 고령근로자가 청년․장년근로자보다도 적절한 기능을 가지고 있지 않고, 직장의 변화와의 관계에서 보다 경직적이고 탄력성이 없다고 보고 있다. 같은 조사에서는 사용자의 70%가 고령근로자를 절대, 또는 대부분 드물게만 채용한다고 응답하고 있다. 미국에서는 1998년의 사용자 조사에서 고령근로자가 자주 청년․장년근로자보다도 충성심이 강하고 헌신적이라고 보이지만, 그와 함께 또 보다 탄력성 및 훈련에 참가하는 의욕이 부족하고, 최신의 기능이 없는 것처럼 보인다는 점이 밝혀졌다. 이러한 스웨덴 및 미국에서의 조사결과는 사용자의 고령근로자에 대한 태도조사를 이용할 수 있는 다른 평가대상국의 대부분에서 보고된 것과 비슷하다. 명확한 예외가 덴마크의 경우인데, 덴마크에서는 어떤 조사에 의하면 인사관리 담당자는 일반적으로 직업능력은 연령에 의해 일률적으로 다른 것이 아니라, 연령은 채용의 의사결정에서 중요성이 없다고 응답하고 있다.

OECD, Ageing and Employment Policies: Sweden, OECD, Paris, 2003.

OECD, Ageing and Employment Policies: United States, OECD, Paris, 2005, p.19.

OECD, Ageing and Employment Policies: Denmark, OECD, Paris, 2005.

모든 사용자가 고령근로자를 고용하는데 반드시 부정적인 태도인 것은 아니라, 국가별 평가에서 많은 가장 좋은 사례를 실천하고 있는 사용자가 확인되었다. 그러나 청년․장년근로자와의 관계에서의 고령근로자의 능력과 생산성에 대한 사용자의 부정적인 인식이 우선 근로자가 빨리 50세 중반이 되면 급격하게 떨어져서 낮은 채용율과 계속 고용률에 영향을 미치고 있다.

나) OECD국가들에서의 연령차별

거의 대부분의 OECD 평가대상국에서 조사결과가 시사하는 바는 그 결과가 얼마만큼 확산되어 있는가를 결정하는 것은 어렵지만, 직장의 연령차별은 하나의 문제이다. 이 문제에서 언급하고 있는 적지 않은 이용 가능한 국제조사에서 EU 15개국의 50세 이상의 근로자는 2000년의 ‘유럽의 근로조건 조사’에서 과거 12개월 동안에 자기 자신이 연령차별을 경험했는가, 또는 자신의 직장에서 발생한 것을 목격했는가를 묻고 있다. 전체적으로 연령차별이 발생했다고 응답하고 있는 자의 비율이 각국 평균해 약 4%에 불과하다. 하지만, 덴마크의 약 1%에서 오스트리아의 약 14%까지 분포하고 있다. 평균적으로 불과 2.7%만이 자기 자신이 연령차별을 경험했다고 응답하고 있다. 미국에서는 45～74세의 근로자 약 3분의2이라고 하는 매우 높은 비율의 사람이 2002년 조사에서 직장의 연령차별을 목격 또는 경험했다고 응답하고 있다. 그것보다 매우 소수이지만, 또 상당한 비율의 근로자가 자기 자신이 연령차별을 경험했다고 응답하고 있다. 예를 들어, 미국의 고령근로자의 약 15%가 직무가 아니라 연령 때문에 채용되지 않았다고 응답하고 있다.

OECD, Ageing and Employment Policies: United States, OECD, Paris, 2005, p.41.

미국의 조사는 연령차별이 발생한 시기를 확실히 특정하고 있지 않아 유럽의 조사와는 직접 비교할 수 없다.

근로자의 인식에 따라 연령차별의 발생률이 국가마다 크게 다른 것은 반드시 연령차별이 있는 국가에서는 다른 국가보다도 확산되어 있다는 것을 제시하지는 않는다. 이것은 부분적으로는 이 문제에 대한 공중의식이 얼마나 존재하는지는 국가마다 차이를 반영한 것이라고 할 수 있다. 예를 들어 미국에서 유럽보다도 연령차별이 발생했다는 호소가 많은 것은 미국에서는 1967년 이후 ‘연령차별금지법제’가 확립되었기 때문에 미국의 근로자가 연령에 의한 균등대우에 관한 권리를 보다 강하게 인식한다는 사실을 반영한 것이다. 마찬가지로, 핀란드 및 영국에서의 다양한 연령을 촉진하는 캠페인은 이러한 국가의 근로자 사이에 직장의 연령차별에는 큰 관심을 끄는데 도움이 될 것이다.

<표 Ⅳ-1> 채용 및 계속고용에 대한 사용자측의 장벽

국가	연령차별과 부정적인 태도	연공임금과 강제퇴직(정년)	엄격한 고용보호법제
호주	연령차별금지법제는 그다지 효과적이지 않다
오스트리아	연령차별이 확산되어 있다	40세 이상의 남성 임금은 급상승
벨기에	사용자의 부정적인 태도. 45세 이상으로 채용된 근로자 대부분 없음	비육체 근로자에게 연공임금이 일반적	화이트컬러 근로자에 대한 긴 고지기간과 높은 해고예고 수당이 조기은퇴제도의 활용을 촉진하고 있다
캐나다	연령차별금지법제는 적절하게 기능하고 있지 않다	몇 개의 주에서는 여전히 정년이 인정된다.
체코	사용자의 부정적인 태도. 연령차별금지법제는 잘 시행되고 있지 않다		고용보험법제가 고령근로자에 대한 수요와 그 이동성에 악영향
덴마크	연령차별의 증거와 사용자의 부정적인 태도가 혼재되어 있다
핀란드	정보선전활동에도 불구하고 연령차별의 징후가 있음	연령과 함께 비임금 비용이 상승(장애보험 등)	해고근로자에 대한 고지기간은 근속기간과 함께 상승
프랑스	사용자의 부정적인 태도. 고령근로자의 채용이 거의 없고, 금지에도 불구하고 구인에 명시적인 연령제한	임금은 연령과 함께 급상승. 정년은 65세이지만 자주 60세로 빠르다	엄격한 고용보험법제가 조기은퇴제도의 활용과 관련되어 있다
독일	사용자의 부정적인 태도. 구인에 명시적인 연령제한		엄격한 고용보험법제가 사용자에 의한 채용에 대한 주된 장벽으로 보인다.
아일랜드	연령차별의 증거와 사용자의 부정적인 태도가 혼재되어 있다	정년이 여전히 인정되고 있다
이탈리아	사용자의 부정적인 태도	연공임금이 고령근로자의 계속고용을 줄이고 있는 몇 가지 징후
일본	채용과 해고는 근로자의 연령에 크게 영향을 미치고 있다. 구인의 연령제한은 여전히 대부분의 경우에 인정되고 있다	임금은 연령과 함께 급상승. 정년은 60세가 매우 일반적(과거는 55세)	고용보호법제가 고령근로자의 고용기회에 악영향
한국	채용과 해고는 근로자의 연령에 크게 영향을 미치고 있다	임금은 연령과 함께 급상승. 정년은 매우 일반적으로, 자주 55세	고용보호법제가 고령근로자의 고용기회에 악영향
룩셈부르크	구조조정 목적으로 조기은퇴를 크게 이용. 국경을 넘나드는 근로자의 채용을 선호	임금은 연령과 함께 급상승

국가	연령차별과 부정적인 태도	연공임금과 강제퇴직(정년)	엄격한 고용보호법제
네덜란드	사용자의 부정적인 태도		엄격한 고용보호법제가 사용자에 의한 주요한 장벽으로 보인다.
노르웨이	사용자의 부정적인 태도, 새로운 작업과 기술지도시에 청년․장년 근로자를 선호		엄격한 고령근로자에 대한 고용보호법제가 빠른 연령에서의 조기은퇴와 채용이 거의 없다는 것의 원인
스페인	사용자의 부정적인 태도의 징후, 해고에서는 고령근로자가 많다	연공임금은 약간의 저하에도 불구하고 여전히 중요. 파트타임 취업에 높은 비임금 비용	상용근로자의 엄격한 보호가 고령근로자의 취업률을 낮추고 있다
스웨덴	사용자가 고령근로자의 채용에 소극적인 태도	정년은 67세(과거는 65세)로 인정된다.	근속기간의 적은 순으로 이직한다는 룰이 이동성을 저하시키고 있다
스위스	연령차별을 금지하는 법 규정은 불충분. 구인에 명시적인 연령제한	임금 비용과 비임금 비용 모두 연령과 함께 급증
영국	연령다양성 지침에도 불구하고, 사용자의 부정적인 태도. 연령차별금지법제의 채택이 완만	65세 이후 및 객관적으로 정당화할 수 있는 모든 경우에, 정년은 인정된다.
미국	법제에도 불구하고 연령차별이 여전히 존재	연령과 함께 비임금 비용이 상승(건강보험 등)

출처: OECD series, Ageing and Employment Policies.

OECD편저, 浜口桂一郎역, “世界の高齢化と雇用政策”, 明石書店, 2006, p.68

다) 한국의 연령차별

사용자가 고령근로자의 고용을 꺼리는 것은 연령차별이 존재함을 반영하는 것이기도 하다. 연령차별이란 사용자가 채용 및 해고 결정을 내릴 때 근로자의 실제 능력과는 상관없이 근로자의 연령을 바탕으로 차별하는 상황을 일컫는다. 채용에서의 연령제한(<표 Ⅳ-2> 참조)은 일부 국가에서 연령차별로 여겨지고 있다. 조기퇴직 및 정리해고 등의 결정에서도 근로자의 연령을 고려하는 것은 상당히 뿌리 깊게 보인다(<표 Ⅳ-3> 참조). 만일 연령에 따른 차별을 금지하는 엄격한 법률이 존재한다면 연령을 기준으로 근로자의 조기퇴직이나 정리해고를 결정하는 것은 위법일 것이다.

노인에 대한 공경을 표하는 전통적인 유교사상이 연령에 따른 채용 및 해고 결정에 일익을 담당할 수도 있다. 노인들에게 일자리를 찾아주는 공공기관인 ‘노인인력뱅크’의 한 직원은 사용자가 채용에 있어 연령 제한을 두는 이유는“자기보다 나이가 많은 사람에게 지시를 내리는 상황이 난처하다”고 느끼기 때문이라고 설명했다. 그런 까닭에, 50대 여성은 가정부나 베이비시터의 자리를 찾을 수 있으나 그 이후 나이는 어려우며 70세 이후의 사람들이 일자리를 찾기란 거의 불가능한 것처럼 보인다.

근로자의 입장에서 연령에 따른 역차별도 존재할 수 있다. 다시 말해서 노인에 대한 공경과 예를 갖추는 유교 가치에서는 고령근로자가 한 직장 내에서 연공서열 순위가 떨어지는 자리로 옮기거나 자신보다 나이 어린 사람 밑으로 자리를 옮기는 것을 수용하는 것이 매우 어렵다. 이럴 경우 해당 근로자는 대신 퇴사를 선택할 수도 있다. 역량보다는 연공서열이 승진의 최우선 고려사항이 되는 행정기관과 같은 곳에서는 젊은 사람들에게 나이 든 사람들이 자리를 양보해야한다는 식의 압력도 존재한다.

OECD편저, 한국노동연구원역, “한국의 고령화와 고용정책”, 한국노동연구원, 2005, pp.71-72

<표 Ⅳ-2> 한국 기업의 채용에서  연령 제한(2002)

유형별 전체 사업장의 비율
사업장 규모(종업원 수)						산업
채용조건	모름	51이하	51-150	151-300	300이상	제조업	기타	전체
신규 경력직	50.5 21.4	43.9 26.0	49.9 27.4	51.4 25.6	53.8 19.2	49.6 22.5	50.2 26.0	49.9 24.3

출처: 한국노동연구원, ‘사업체패널조사’.Chang 참조(2003).

<표 Ⅳ-3> 한국 기업의 조기퇴직 또는 정리해고시  적용기준(2002)

유형별 전체 사업장의 비율
	사업장 규모(종업원 수)					산업		전체
	모름	51이하	51-150	151-300	300이상	제조업	기타
조기퇴직
근무연수 연령 성별	76.5 70.6 37.5	72.0 61.5 26.1	74.5 56.9 30.0	65.9 50.0 21.4	65.9 53.9 16.9	73.2 53.6 22.4	62.1 58.1 21.1	68.4 55.5 21.9
정리해고
근무연수 연령 성별 부양 가족수 근무평정 징계기록	69.2 69.2 46.2 61.5 75.0 83.3	29.5 43.2 18.2 27.3 58.1 59.1	39.5 43.4 32.0 30.3 48.0 59.2	58.0 62.0 30.0 42.0 80.0 80.0	50.8 56.5 32.8 40.3 71.0 67.7	45.0 48.6 31.5 37.6 66.7 72.2	46.7 54.4 28.9 35.3 61.2 62.5	45.9 51.8 30.0 36.3 63.6 66.8

출처: 한국노동연구원, ‘사업체패널조사’. Chang 참조(2003).

3) 연공임금제도와 고령근로자들의 생산성 저하

가) 연공임금과 생산성

고령근로자의 채용과 해고에 대한 사용자의 의사결정을 좌우하는 한 가지 객관적인 요인은, 고령근로자가 청년․장년근로자보다도 사용자에게 있어서 얼마만큼 비용이 드는가이다. 대부분의 국가에서는 연령에 의한 임금의 횡단적인 데이터는 특히 남성에 대하여 전형적으로 중간이 위로 부푼 곡선을 그리고 있다. 이 곡선은 근로자의 생산성이 먼저 직장 경험을 거듭함에 따라 상승하지만, 드디어 평탄하게 되어 어떤 연령을 지나면 저하한다는 사실을 반영하고 있다. 그러나 임금이 연령과 함께 보다 급상승하거나, 혹은 고령층에서도 대부분 저하하는 경향을 보이지 않는 국가도 있다. 고령근로자의 노동비용이 그 생산성보다도 급상승하면 하는 만큼, 사용자는 어떤 연령을 초과해 고령근로자를 계속고용하거나 새로 뽑는 것을 주저할 것이다.

OECD편저, 濱口桂一郞역, “世界の高齡化と雇用政策”, 明石書店, 2006,pp.70-73

그러면, 사용자는 왜 근로자에게 그 생산성 이상의 임금의 지급을 받아들일까? Lazear의 논의에 의하면, 노동의 수행을 감시하는 것이 어려운 상황에 근면함을 촉진하고 능률을 높이기 위해서 사용자와 근로자는 임금이 생산성보다도 급상승한다는 암묵의 계약을 맺는다는 것이다. 그러나 일정 연령을 초과하면, 고령근로자를 계속 고용하는 것은 사용자의 입장에서도 더 이상 이익을 낳지 않게 된다. 따라서 사용자는 정년제나 계속고용이 불리하게 되는 확정급부제도와 같은 연금제도를 통해 일정한 연령에서 고용을 종료시키려고 한다. 그러나 급속한 인구고령화에 직면하고 부과 방식의 연금제도가 지속가능하지 않다는 것과 마찬가지로 연공임금도 또 지속할 수가 없다. 결국은 생산성 이하의 임금밖에 지급받지 못하는 청년․장년근로자가 더욱더 감소하는 한편, 생산성 이상의 임금이 지급되는 고령근로자가 더욱더 증대되어가는 사태에 빠지게 될 것이다.

일부 국가에서는 이러한 연령에 의한 임금곡선은 통상 ‘단체협약’이라는 형태로 명시적인 연공적 임금결정의 구조를 반영하고 있다. 거기서 임금은 연령 및/또는 근속연수에 따라 상승한다. 한국과 일본에서는 연공임금은 국내임금 관행에 깊숙이 침투된 부분으로, 그 결과 기업은 비교적 낮은 정년연령을 설정하게 된다. 그 결과 한국에서는 55세, 일본에서는 60세에 도달한 후에 지금까지의 자리에서 계속 고용되는 고령근로자는 적다. 일본의 경우 그들의 대부분은 계속해 동일 기업의 다른 직위로 재고용되던지, 자회사나 하청기업으로 전적하게 되지만, 이 때 임금이 크게 떨어지고, 때로는 파트타임 취업(단시간근로)이나 유기(기간제)․파견근로로 이행될 수도 있다. 이러한 ‘종신고용’의 관행은 한국에서는 그만큼 일반적이지는 않다. 그 결과 한국에서 장기간 근무후 일자리를 상실한 대부분의 고령자는 유기계약이나 파트타임 취업으로 고용되어 대폭적인 임금의 하락에 직면하게 된다.

연공임금 또한 그만큼 두드러지지는 않지만, 다른 여러 국가, 특히 오스트리아, 벨기에, 프랑스, 네덜란드 및 스페인의 임금결정의 관행에서도 존재한다. 이러한 국가들의 평가보고서에서도 고령근로자의 고용에 대한 장벽을 밝혀 왔다. 그러나 다른 일부 국가에서는 임금비용과 비교한 비임금 비용은 연령과 함께 상승하고, 연령에 의한 총 노동비용의 상승은 임금비용만으로 본 경우보다도 급격히 상승하고, 고령근로자의 고용기회에 마이너스 영향을 주고 있다. 예를 들어, 핀란드와 스위스의 경우 사회보장의 보험료는 근로자의 연령과 함께 상승한다. 미국의 경우 건강보험과 확정급부연금제도와 같은 사용자 부과의 급부가 연령과 함께 크게 늘어나는 비임금 노동비용이라는 결과를 초래하게 된다.

OECD 여러 국가에 있어 연공임금이 고령 남성근로자의 고용기회에 대하여 마이너스의 영향을 미치고 있는 증거가 있다. 예를 들어, 55-64세층의 남성 고용율과 55-59세층의 남성근로자의 임금이 25-29세층의 남성근로자 임금보다도 높은 정도의 상관관계는 통계적으로 우위적이지는 않지만, 마이너스의 관계가 있다. 일본은 연공임금이 중요함에도 불구하고 고령자의 고용률이 여전히 매우 높다는 점에서 명백한 예외이다. 45-49세층의 남성에 대한 55-59세층의 남성의 계속고용율의 하락과, 청년․장년남성에 대한 고령남성의 임금의 높이 사이에는, (5% 수준으로) 통계적으로 유의한 마이너스 관계가 있다. 즉 연공임금이 높을수록 고령근로자의 채용률이 낮은 경향을 보인다. 그래서 다른 조건이 동등하면, 연령에 의한 임금상승이 보다 급격한 국가보다도 임금상승이 보다 완만한 국가에서 사용자는 고령(남성)근로자를 채용 또는 계속 고용하는 경향을 보일 것이다.

여성에 대해서는 연령에 의한 임금곡선과 고용의 결과에 관계는 없고, 이러한 일반적으로 임금곡선이 남성에 비해 보다 평탄에 가깝다는 사실을 반영하고 있을 것이다.

고용률이란 인구의 비율로서 모든 취업자가 아니라 피용자의 수를 말한다. 만약 연공임금이 고용에 악영향을 미치는 것이라면, 그것은 자영업자가 아니라 피용자에게 관계될 것이다(역주 : 일반적으로, employment rate는 ‘취업률’로 번역하지만, 이 부분에서는 인구에 대한 취업자가 아니라 피용자의 비율을 지칭하고 있기 때문에 ‘고용률’로 번역한다).

분석 대상국들에 대한 경험적 자료 분석에서 연금임금과 고령근로자의 노동시장 성과 사이의 마이너스 관계는 상호 인과관계가 있다는 의미는 아니다. 먼저 각국의 횡단적인 임금곡선은 현실에서 연령을 먹어가면서 근로자의 임금 패턴과는 반드시 그 정도로 상응하지 않는다. 다음으로, 연공임금 외에도 고령근로자의 노동시장에서 부족한 성과를 설명할 여러 요인이 있다. 그러나 여러 요인을 고려하면서도 연공임금이 근로자의 충성이나 청년․장년층의 고용계속을 촉진하는 한편, 고령근로자의 계속고용을 억제하는 결과로 된다는 점을 많은 증거가 있다.

나) 연공임금체계

대부분의 국가들은 연령에 따라 임금이 증가하는 경향을 보인다. 이는 근로자가 경험을 쌓을수록 생산성이 증가하는 것은 반영하는 것인지도 모른다. 하지만 동시에 소득이 연령에 따라 증가하는 것은 개별 근로자의 성과보다는 연령 또는 근무기간과 같은 연공서열에 따른다는 사용자와 피용인 사이에 암묵적인 계약의 결과일 수도 있다. 특히 회사가 직무성과를 관리하기 어려울 경우 근로자로부터 더 큰 직무성과와 노동참여를 고취할 수 있는 방안이다(Lazear, 1979). 그러나 일반적으로 연공임금체계에 따른 급여는 처음에는 근로자의 생산성보다 적지만 결국에는 생산성을 상회하게 된다. 결과적으로 기업은 암묵적인 계약의 하나로 정년퇴직연령을 정하게 되는 것이다. 이처럼 한국 경제에 오래된 관행으로 남아 있는 연공임금체계는 어떠한 이유에서 많은 한국 사용자들이 일정 연령 이상의 고령근로자를 계속 고용하지 않는 지에 대한 설명이 될 수 있다.

OECD편저, 한국노동연구원역, “한국의 고령화와 고용정책”, 한국노동연구원, 2005, pp.64-68

여기에서 근로자 임금이 생산성보다 높거나 낮다는 것은 임금률이 근로자의 단위당 생산성 가치보다 높거나 낮다는 것을 간략하게 표현한 것으로 보인다.

한국에서는 아직도 연공임금체계가 지배적이다. 1997년 실시된 한국노동연구원의 조사에 따르면 한국 기업의 34%가 연공제를 기본임금체계로 하고 있으며, 기업의 51%는 능력주의나 성과주의와 함께 연공제를 급여제도의 주요 구성요소로 고려하고 있음을 알 수 있다(Yoo, 1998). 연공제를 제외하고 능력주의나 성과주의 임금제도 혹은 능력주의와 성과주의 모두를 임금체계로 하는 기업의 비중은 1994년 11%에서 1997년 15%로 소폭 증가했을 뿐이다.

개인의 자격요건 등과 같은 다른 요소가 근로자의 임금수준에 영향을 미치지 않는다는 것은 아니며 다만 시간의 경과에 따른 임금 증가는 한 기업에서의 근속연수에 따라 크게 영향을 받는다는 것을 의미한다.

연령별 임금수준의 국제비교에서도 한국의 임금제도는 여전히 연공순위와 밀접하게 연결되어 있다는 것이 드러난다. 특히 45-49세 남성 근로자의 임금은 독일․영국․미국보다 훨씬 높고, 심지어 연공제가 뿌리 깊은 일본보다도 높게 나타나고 있다. 여성의 경우는 30～34세까지 임금이 다른 국가에 비해 상대적으로 빠르게 상승하지만, 이 시기 이후에는 다른 국가보다 급격히 낮아진다.

모든 국가들에서 대체적으로 50～54세 이후 남성의 임금이 감소하는 것과 달리 한국에서는 45～49세에 이미 임금이 하락하기 시작한다. 한국에서 노년층의 임금이 급격히 감소하는 것은 남성의 경우 정년퇴직 이후 찾은 새 직장에서 이전 직장보다 낮은 급여를 주고 있다는 것을 의미한다.

그런데 이와 같은 임금수준을 일정 시점에서 교육수준이 서로 다른 다양한 집단의 임금을 비교하고 있기 때문에 특정 세대 근로자의 경력에 따른 임금 변화를 정확하게 보여주지 못할 수도 있다. 예를 들어 한국에서 고령근로자들의 임금 감소는 이들 세대가 젊은 층에 비해 교육수준이 낮고 충분한 자격요건을 갖추지 못하고 있다는 사실을 반영하는 것일 수도 있다. 그러나 비슷한 교육수준의 근로자들을 비교했을 때에도 50～54세 남성들은 젊은 층에 비해 급격한 임금 감소를 겪고 있는 것으로 나타난다. 흥미로운 것은 대졸 여성의 임금은 50대에 도달할 때까지도 꾸준히 상승한다는 것이다. 교육수준별 비교를 통해서도 한국 남성의 경우 40대 후반까지 연령에 따라 임금의 급격한 상승을 확인할 수 있는데, 특히 교육수준이 높은 근로자들에게 급격하게 임금이 상승한다는 것은 주목할 만하다.

따라서 한국의 경우 연공임금체계로 인해 초기에는 연령에 따라 임금이 빠르게 증가하지만 결과적으로 다른 국가들에 비해 정년퇴직연령이 낮고 급격한 임금 하락 현상이 나타난다. 이때 임금의 감소폭은 매우 크게 나타나는데, 근로자들은 자녀의 교육이나 결혼 등으로 여전히 많은 비용지출이 필요한 시기에 임금 감소를 경험하게 된다.

대학교육 등록률이 매우 높고, 교육비가 상당히 높다는 점을 고려한다면 한국 가정의 대부분에서 교육비용의 부담이 크다는 것을 의미한다. 전통적으로 한국 부모는 자녀가 결혼할 때까지 지속적으로 재정 지원을 할 것으로 기대된다.

4) 고용보호의 규정에 따른 문제점

가) 고용보호규정

고용보호규칙 또한 고령근로자를 채용하거나 계속고용이 더 비용이 든다. 몇 개국(예를 들어, 한국, 벨기에, 핀란드, 일본, 노르웨이)에서는 해고예고기간이 길거나 해고수당이 높기 때문에 기업의 입장에서 고령근로자를 해고하는 것이 비용이 보다 많이 든다.

OECD편저, 濱口桂一郞역, “世界の高齡化と雇用政策”, 明石書店, 2006, pp.73-78.

OECD에서 폭넓게 논의되었던 것처럼, 엄격한 고용보호법제는 근로자에게 노동시장의 성과를 두 가지의 상반된 효과를 초래할 수 있다. 한편으로는 해고의 비용을 높이게 됨으로서 근로자의 계속고용을 가져올 수 있다. 다른 한편으로는 근로자를 채용하는 실질적 비용을 인상하기 때문에 채용 인원수를 감소시킬 수가 있다. 이러한 이유로 논리적으로는 고용률에 대한 순익의 효과는 불확정적이다. OECD에서 보고된 각국의 증거에 의하면, 엄격한 고용보호법제는 청년 및 장년 여성의 경우는 낮은 고용률을 동반하는 것처럼 보이지만, 장년 남성의 고용률에 대해서는 (통계적으로 유의하지는 않지만) 플러스 효과조차 가지고 있는 것 같다. 고령근로자에 대해서는 증거는 더욱 불명확하고, 엄격한 고용보호법제가 고령자의 고용을 저해하고 있는지, 아니면 지원하고 있는지는 각국을 통하여 어떠한  단순한 결론을 도출하는 것도 어렵다. 고용보호법제와 고령근로자의 노동시장의 성과와의 관계에 특히 초점을 맞춘 얼마 안 되는 연구의 한 가지 결론은 엄격한 규정은 청년에서 고령에 이르는 연령층의 양끝에서 채용률을 억제하는 경향이 있다는 것이다.

OECD, Employment Outlook, OECD, Paris, 2004.

OECD, Employment Outlook, OECD, Paris, 2004.

Diniel, K. and W.S. Siebert, "Does Employment Protection Reduce the Demand for Unskilled Labor?", IZA Discussion Papers, No. 1290, September, IZA, Bonn, 2004.

그런데 각국의 평가를 기초로 보면, 엄격한 고용보호는 대부분의 개별국가에서 고령근로자의 채용이나 계속고용에 대한 장벽이라는 점이 인식되어 왔다(앞의 <표 Ⅳ-1> 채용 및 계속고용에 대한 사용자측의 장벽 참조). 일본과 한국에서는 고용보호규정이 정년제에는 적용되지 않고, 기업은 이 고용종료의 특징을 폭넓게 이용해왔다. 마찬가지로, 프랑스와 벨기에에서는 1980-1990년대에 경제적 구조조정(restructuring)이 폭넓게 행해졌을 경우에 '조기은퇴제도'의 폭넓은 이용은 비용은 확실하게 들었지만, 사용자가 다른 비용이 드는 해고절차를 회피할 수가 있었다. 일본, 한국 및 스페인에서는 엄격한 고용보호법제는 고령자의 유기․파견근로의 비율의 상승과도 관련되어 있다. 보다 일반적으로는 엄격한 고용보호법제는 특히 낮은 채용률이라는 점에서 (체코, 독일, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴) 많은 국가에서의 낮은 노동이동성과 관련되어 있는 것처럼 보인다.

스웨덴에서는 해고시 근속기간의 적은 순으로 이직하는 룰이 적용되어, 그 결과 고령근로자의 보호수준은 높아졌지만, 고령근로자는 그 연공에 따른 지위를 상실하고 싶지 않으며, 해고 보호가 떨어져 사용자를 바꾸는 것을 바라지 않기 때문에 보통 그 이동성을 저해하고 있다.

고용보호법제의 엄격함과 선택된 고령근로자의 노동시장 성과와의 관계는 재차, 고령여성의 경우에는 각국을 통한 차이를 설명할 수 있는 다른 많은 요인이 있는 점에서 엄격한 고용법제의 비교는 고령 남성의 성과에 한정되어 있다. 고용보호법제와의 엄격함과 50-64세층 인구에 대한 50-64세층의 피용자의 비율로서 정의된 고용율과의 사이에는 (1% 수준으로) 통계적으로 유의한 마이너스관계가 존재한다는 것을 시사하고 있다. 계속고용율의 경우에는 통계적으로 유의하다고는 할 수 없지만, 고용보호법제의 엄격함과 고령근로자의 채용률 및 계속고용율의 사이에는 마이너스의 상관관계가 존재한다. 고용보호법제의 엄격함과 고령근로자의 실직률의 사이에 어떠한 두드러진 관계도 없는 점은 실직이 자연퇴직 및 조기은퇴를 제외하고 정의에 따른 것이다. 기업의 입장에서 이러한 몇 가지는 실제로는 매우 비자발적으로, 엄격한 고용보호규제에 대한 대응으로 주도하고 있다.

이것은, 고용보호 룰과 고령 남성의 전체적인 고용률 사이에 강한 관계는 없는 것처럼 보인다는 OECD, Employment Outlook, OECD, Paris, 2004의 조사결과와는 대조적이다. 그러나 앞의 조사결과는 다른 요인을 억제한 다변량 회귀에 근거하고 있다. 이것은 또 종속변수로서 몇 개국에서는 고령근로자의 매우 중요한 집단인 '자영업자'를 포함하는 전체 취업률을 사용하고 있다.

노르웨이, 포르투갈, 스페인 및 스웨덴을 계속고용과 고용보호법제에 관한 상관관계를 제외하면, 상관계수는 -0.66으로, 1% 수준으로 통계적으로 유의하다.

나)  OECD 고용보호 - 지장인가 보장인가?

고용보호에 관한 법규제와 고령근로자의 고용 사이의 관계는 복잡하다. 일반적으로는 법규제를 엄격하게 할수록 근로자의 이직률을 낮아지는 경향이 있고, 바람직한 고용의 양상에 영향을 미치게 될 것이다. 그러나 법규제를 엄격하게 하는 만큼 전체 고용수준에 미치는 영향은 그만큼 불명확하다(OECD, 1999). OECD는 개별해고를 규제하는 고용보호의 엄격함에 대하여 해고예고의 기간, 해고수당의 금액, 부당해고의 정의 등 몇 가지 다른 요소의 편성에 의하여 각국을 순위로 매기었다. 정규해고에 대한 해고보호제도의 엄격함에 대하여 종합적으로 살펴보면, 일본은 OECD 회원국 중 7위를 차지하고 있다.

OECD편저, 濱口桂一郞역, “世界の高齡化と雇用政策”, 明石書店, 2006, pp.103-105. OECD편저, 한국노동연구원역, “한국의 고령화와 고용정책”, 한국노동연구원, 2005, pp.68-71.

우리나라에서는 민법에서 기업에게 해고권을 보장하고 있다. 근로기준법은 기업이 해고시 30일 이상 이전에 해고예고를 하던지, 또는 30일분 이상의 통상임금을 지급해야 한다고 규정하고 있다. 그러나 법원의 판례에 의해 부당해고는 엄격하게 제한하고 있다. 객관적으로 합리적 이유가 없는 해고, 또는 객관적 이유는 있지만 사회통념상 상당하다고 인정할 수 없는 해고는 사용자에 의한 정당한 사유가 없는 것으로 위법으로 보고 있다. 또한 다음의 네 가지 조건을 원칙적으로 충족해야만 고용 조정을 위한 정리해고는 유효하다. 즉 (ⅰ) 심한 재정난 등으로 인원정리도 부득이하다고 생각되는 정도의 필요성이 있다. (ⅱ) 사용자에 의해 해고 회피 노력이 있어야 한다.  (ⅲ) 해고될 자의 인선이 공평하고 합리적이어야 한다. (ⅳ) 노동조합과의 사전협의 등 적절한 조치를 실시하고 있다. 이렇게 정리해고의 정당화 요건은 매우 적다. 또 법원에 이의를 신청하는 경우 해고를 정당하다고 판결할지의 여부에 기업은 그러한 불확실한 상황에 직면한다.

개별 근로자를 해고하는 것에 대한 고용주의 권능에 주어진 위의 제약은 기업이 규정한 정년 근로자에게는 적용되지 않는다. 따라서 기업은 정년연령을 인상하거나 폐지하는 것에는 적극적이지 않다. 기업은 고용삭감이나 노동력 구성의 변경이 필요한 경우, 정년퇴직 없이 이러한 것을 실현하는 것은 매우 어렵다. 고령근로자는 능력, 건강, 직무에 대한 선호 등이 개인별로 크게 달라 전체 근로자를 정년(60세)까지 계속적으로 고용할 수 없다고 기업 측은 주장한다. 이렇게 모든 근로자를 60세에 퇴직시키는 것이 최선은 아니지만, 모든 근로자를 65세까지 유지하는 것도 기업의 입장에서는 최선이라고 할 수 없다. 그래서 정부가 정년연령을 인상하거나 폐지하려면 보완적으로 고용보호의 법규제를 개혁해야 할 것으로 보인다.

<표 Ⅳ-4> OECD회원국의 정규고용에 대한 고용보호의 엄격도(1990년대 후반)

각국 순위	개별해고에 대한 고용보호의 종합적인 엄격도
미국 영국 캐나다 호주 스위스 벨기에 덴마크 아일랜드 뉴질랜드 이탈리아 * 헝가리 핀란드 폴란드 멕시코 프랑스 노르웨이 그리스 오스트리아 스페인 터키 일본 독일 스웨덴 체코 네덜란드 한국 포르투갈	0.2 0.8 0.9 1.0 1.2 1.5 1.6 1.6 1.7 2.0 2.1 2.1 2.2 2.3 2.3 2.4 2.4 2.6 2.6 2.6 2.7 2.8 2.8 2.8 3.1 3.2 4.3

주 : * 이탈리아 수치는, OECD(1999)에 보고되어 있는 원래의 값에 수정을 한 것이다.

자료 : OECD(1999).

다) 한국의 고용보호

앞에서 언급한 것처럼 고용보호법과 고령근로자 고용 간의 관계는 복잡하다. 일반적으로 법이 엄격할수록 근로자의 이직률이 낮아지기는 하나 고용수준에 미치는 영향은 분명치 않다(OECD, 1999; OECD 2004a).

OECD에서는 개별 및 단체해고와 임시고용에 관한 고용보호법의 엄격성에 따라 국가의 순위를 정했다. 한국의 개별 및 단체해고에 관한 법률은 근로기준법에서 정하고 있다(<상자 Ⅳ-1> 참조). 근로기준법에 기초해 한국 고용보호의 엄격성 정도를 순위로 매겨 보면, 정규직 근로자의 개별해고와 임시직 고용에 대한 고용보호의 엄격성은 28개 OECD 국가 중에서 12위에 해당하였고, 단체해고에서는 26위, 전체적으로는 17위를 차지하였다(<표 Ⅳ-5> 참조).

<상자 Ⅳ-1> 우리나라의 해고에 대한 고용보호

□ 개별해고와 단체해고에 관한 법률과 절차는 근로기준법에서 규정하고 있다. 근로기준법은 통상적으로 5인 이상의 모든 기업과 사업장에 적용된다.

(1) 해고사유

개별 근로자의 해고는 정당한 사유가 있을 경우에 한해 허용된다. 근로기준법에서는 어떤 것이 정당한 사유인지 정하고 있지 않으나 법원 판결에서 상당히 협의의 또는 제한적인 해석만이 받아들여지고 있어(한국국제노동재단, 1999a, 1999b, 2001) 실제로 기업은 중대한 과실에 대해서만 근로자를 해고할 수 있다. 단체해고(대규모 정리해고)는 기업이 정리해고를 피하기 위한 모든 노력을 다했음에도 불구하고 기업의 경영성과가 장기간 침체를 겪고 있는 등 긴박한 ‘경영상’의 사유에 한해서만 허용된다. 추가 부도를 피하기 위한 기업양도․합병․인수 등은 정리해고를 실시하는 긴박한 경영상의 사유에 해당하는 것으로 본다.

(2) 사전통지 및 기타 절차상 요건

사용자는 개별 및 단체해고시 해고대상 근로자에게 30일 사전통지(또는 대신 적어도 30일간에 해당하는 일반급여)를 주어야 한다. 일용직(3개월 미만), 단기직(2개월 미만), 임시직 및 계절직(6개월 미만) 등 근속기간이 짧은 근로자에게는 사전통지 의무가 없다.

경영상의 사유로 인한 정리해고의 경우, 기업은 해고대상 근로자를 선별하기 위해 ‘합리적이고 공정한’ 기준을 정해야 하며, 성별에 근거해 차별을 해서도 안 된다. 정리해고의 규모와 더불어 이러한 절차는 적절한 노조 또는 근로자 대표에게 사전 60일 통지 이후 선의로 협의해 정해야 한다. 전체 근로자의 10% 이상을 해고하는 경우 기업은 이를 노동부에 최소 30일 전에 보고해야 한다.

(3) 계약종료 급여(근로기준법상의 퇴직금)

모든 기업은 퇴직금 제도를 갖추고 있어야 하며 1년 근속할 경우 최종임금(지난 3개월 평균)의 1개월 치에 해당하는 퇴직금을 지급해야 한다. 퇴직금은 근로자의 퇴직 사유가 자발적인 퇴직이 되었건 또는 해고이었건 간에 반드시 지급해야 하지만 해고의 경우 금액이 보다 높은 경향이 있다.

따라서 다른 OECD 국가들의 기준으로 살펴볼 때 한국의 고용보호법은 엄격해 보이지 않는다. 하지만 실질적으로 사용자는 관련 법규에 명시되어 있는 것보다 더 강한 근로자 해고권을 가지고 있다. 근로기준법에서 개별 근로자의 해고는 '정당한 사유'가 있을 경우에 한해서 허용되지만 정당한 사유에 대한 설명이 명시되어 있지 않다. 또한 사실상 매우 협의적이고 제한적인 해석만이 법정에서 이루어지고 있을 뿐이어서(KOILAF, 199a, 1999b, 2001) 실제로 기업들은 중대한 위법행위에 한해 근로자를 해고할 수 있다.

부당해고 관련 일반법원에 제기된 소송 건수가 얼마나 되는지는 알려지지 않았지만 2002년 해고와 관련해 약 5300건이 노동위원회에 제기되었다.

그런데 근로자가 기업이 정한 정년 퇴직연령에 도달하게 될 경우 기업의 해고권을 제한할 수 없다. 그렇기 때문에 기업은 정년퇴직연령을 상대적으로 낮게 정해 고령근로자의 ‘퇴직’을 통해 필요한 인원감축이나 기술력 조성에 변화를 도모하고자 한다. 이는 우선 50대 초반이 되면 향후 5년 동안 현재 사용자에게 머무르는 근로자가 극소수에 불과하다는 점과 같은 맥락에서 파악할 수 있다.

이러한 제한은 기업이 작을수록 노조가 근로자의 권익을 대변하지 못하기 때문에 실효가 적을 수 있다. 따라서 소형 기업의 경우 해고에 대해 사용자를 법원에 제소하는 경향이 덜하다.

<표 Ⅳ-5> OECD 국가의 고용보호법의 엄격성(EPL) 지수(2003)

	개별해고		임시고용		단체해고		전체 EPL
	지수	순위	지수	순위	지수	순위	지수	순위
호주 오스트리아 벨기에 캐나다 체코공화국 덴마크 핀란드 프랑스 독일 그리스 헝가리 아일랜드 이탈리아 일본 한국 멕시코 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 폴란드 포르투갈 슬로바키아공화국 스페인 스웨덴 스위스 터키 영국 미국	1.5 2.4 1.7 1.3 3.3 1.5 2.2 2.5 2.7 2.4 1.9 1.6 1.8 2.4 2.4 2.3 3.1 1.7 2.3 2.2 4.3 3.5 2.6 2.9 1.2 2.6 1.1 0.2	6 12 20 25 3 24 17 9 6 11 18 22 19 10 12 14 4 21 15 16 1 2 7 5 26 8 27 28	0.9 1.5 2.6 0.3 0.5 1.4 1.9 3.6 1.8 3.3 1.1 0.6 2.1 1.3 1.7 4.0 1.2 1.3 2.9 1.3 2.8 0.4 3.5 1.6 1.1 4.9 0.4 0.3	22 14 8 27 24 15 10 3 11 5 20 23 9 16 12 2 19 16 6 16 7 25 4 13 20 1 25 17	2.9 3.3 4.1 2.9 2.1 3.9 2.6 2.1 3.8 3.3 2.9 2.4 4.9 1.5 1.9 3.8 3.0 0.4 2.9 4.1 3.6 2.5 3.1 4.5 3.9 2.4 2.5 2.9	14 10 3 14 24 5 19 24 7 10 14 22 1 27 26 7 13 28 14 3 9 20 12 2 5 22 20 14	1.5 2.2 2.5 1.1 1.9 1.8 2.1 2.9 2.5 2.9 1.7 1.3 2.4 1.8 2.0 3.2 2.3 1.3 2.6 2.1 3.5 2.0 3.1 2.6 1.6 3.5 1.0 0.7	23 13 9 26 18 19 15 6 10 5 21 24 11 20 17 3 12 25 8 14 1 16 4 7 22 2 27 28

주: * 가장 엄격한 국가에서 가장 덜 엄격한 국가 순임.

* 개별해고는 정규직 근로자의 개별해고

자료: OECD(2004), Employment Outlook, OECD, Paris

또한 '퇴직금제도'로 인해 사실상 근속연수가 긴 근로자를 해고하려면 비용이 더 많이 들게 된다. 이는 한편으로는 장기근속 고령근로자의 고용을 보호할 수 있다. 그러나 다른 한편으로 보면 과거보다 경쟁이 치열하고 구조조정에 대한 압력이 큰 상황에서 이러한 법안으로 인해 기업의 입장에서는 영구 계약으로 근로자를 채용하거나, 기존 근로자의 고용관계를 오랫동안 지속하는 것을 꺼리게 될 수 있다. 즉 한국의 엄격한 고용보호가 고령근로자에게는 일자리 안정보다는 오히려 보다 나은 고용가능성을 해치는 장애물로 작용할 수 있는 것이다.

나. 근로자 측으로 인한 원인과 문제점

1) 계속적인 직업훈련의 부족

가) 직업훈련

기술적이고 조직적인 변화와 제조업에서 서비스로의 끊임없는 변화의 결과로서, 직무에 요구되는 자격은 끊임없이 변화하고 있다. 이것은 근로자가 더욱 더 새로운 기술을 숙련화하고, 기존의 기능을 향상하도록 요구함을 의미한다. 따라서 전체 연령층의 근로자가 직업훈련과 평생학습활동을 이용할 수 있도록 하는 것이 가장 중요하다. 성인학습과 훈련은 근로자가 고령화됨과 동시에 노동시장에서 끊임없이 입는 불이익의 원천이 될 수 있는 정식적인 교육을 받고 있지 않았거나 기본적인 기능을 익히고 있지 않았다는 등의 사항에 대응하는 데에도 기본적인 역할을 다할 수 있을 것이다. 이렇게 성인학습은 임금과 기업수익은 말할 필요도 없고, 고령근로자의 취업능력을 크게 향상시킬 수 있다.

성인학습은 또 건강의 개선이나 개인적인 만족 등의 비금전적인 편익과도 관련되어 있다.

모든 OECD 평가대상국에서 훈련기회와 훈련수강률의 향상은 고령근로자의 취업능력의 강화를 위한 중요한 영역으로 인식되어 왔다. 따라서 훈련실시율의 현상과 이러한 현상을 개선하기 위하여 행해야 한다는 진단은 모든 국가에서 동일한 것은 아니다.

모든 국가에서 훈련실시율은 연령과 함께 떨어진다. 청년․장년 근로자와 고령근로자 사이의 격차가 특히 큰 국가도 있고, 성인훈련의 전체 실시율이 매우 적은 국가도 있다.

어느 정도까지는 연령과 함께 훈련의 실시율(참여율?)이 내려가는 것은 노동력으로서 사용할 수 있는 것을 기대할 수 있는 연수가 적고, 그 때문에 근로자도 사용자도 훈련에 대한 투자에서 이익을 회수할 수 있는 연수도 적다는 점을 단순하게 반영하고 있을지도 모른다. 각국을 통해 청년․장년근로자에 대한 고령근로자의 (보정) 훈련실시율과 평균 실제 은퇴연령 사이에는 플러스(+)의 통계적인 유의미한 상관관계가 있다. 이 수치는 근로자가 보다 높은 연령에서 노동시장으로부터 퇴출되는 여러 국가에서 고령근로자의 훈련실시율이 비교적 높은 경향이 있다는 점을 시사하고 있다.

보정률(補正率)은 Bassnini, A., A.L. Booth, G. Brunello, M. De Paola and E. Leuven, "Workplace Training in Europe", IZA Discussion Paper, No. 1640, August, IZA, Bonn, 2005에 따라, 고령근로자와 청년․장년근로자 사이의 훈련실시율의 차이를 설명할 수 있는 연령 이외의 특징의 차이를 제어한 것이다.

물론, 실제 은퇴연령은 그 자체 고령근로자가 훈련을 받은 정도에 의해 영향을 받는다. 그러나 Bassnini(2005)에 의하면, 고령근로자의 상대적인 훈련율과 각국의 노령연금과 조기은퇴제도에 묵시되어 있는 일정한 연령 후에 취업을 계속하는 것에 대한 효과적인 과세와의 사이에도 마이너스(-)의 상관관계가 있다.

기업의 관점에서 보면, 훈련을 제공할 것인지의 여부를 결정하는 것은 근로자의 기대되는 남은 직업인생의 전부가 아니라, 근로자가 그 기업에서 계속 취업하는 것이 기대되는 기간이다. OECD에서는 몇 개국에서 고령근로자(45세 이상)가 청년․장년근로자보다도 현재의 사용자 아래에서 더욱더 5년 계속 취업할 가능성이 높고, 이것은 훈련에서의 연령에 의한 차이를 적게 하는 방향으로 작용하는 것을 지적하고 있다. 각국을 통해 청년․장년근로자에 대한 고령근로자의 훈련실시율과 45-49세층의 남성에 대한 55-59세층 남성의 5년 계속고용률 사이에도 플러스(통계적으로 유의한) 상관관계가 보이고 있다.

OECD, Employment Outlook, OECD, Paris, 1998.

실제로 은퇴연령에 대해서는 계속고용율과 훈련수강률 사이에 약간은 역의 인과관계가 있는 것처럼 보인다. 그러나 정책적인 관점에서 보면, 기업에서의 고령근로자의 계속고용율을 높이는 조치는 기업이 그들에게 보다 많은 훈련을 제공하는 것을 촉진하고, 반대도 또 마찬가지로, 고령근로자의 훈련수강률을 높이는 조치는 계속고용율을 높임으로써 투자를 회수할 수 있다. 이렇게 양 방향의 방법이 추구되어야 한다.

각국 평가에서 부각된 또 다른 한 가지 중요한 조사결과는 전체의 훈련실시율이 다른 OECD국가에 비하여 비교적 높은 미국과 같은 국가에서 조차 저 기능 근로자와 같은 특정한 근로자집단은 연령 여하를 불문하고 대부분 훈련을 받지 않는다는 점이다. 이 교육에 의한 차이는 연령에 의한 차이보다도 크다. 그래서 예를 들어, 대학졸업학위를 가지고 있는 50-64세의 고령근로자는 고등학교교육밖에 받지 않은 25-49세의 청년․장년근로자보다도 훨씬 많이 훈련을 받고 있다. 교육수준에 의한 훈련의 큰 차이의 비슷한 유형은 호주에 대한 각국 평가에서도 확인할 수 있다.

OECD, Ageing and Employment Policies: Australia, OECD, Paris, 2005.

호주에서의 교육수준에 의한 훈련실시율의 차이는 미국의 훈련실시율 정도로 크지는 않다.

몇 개국의 국가별 평가는 훈련이 편성, 조정되는 방법이 고령근로자가 훈련을 받고 있는지의 여부에 미치는 잠재적인 영향에도 초점을 맞추고 있다. 영국과 미국 등 일부 국가에서는 훈련을 제공하는데 조정의 결여가 청년․장년근로자와 고령근로자 쌍방의 훈련수강에 대한 잠재적인 장벽이라고 생각되고 있다. 훈련과정의 길이와 그 내용도, 특히 고령근로자에게는 잠재적인 장벽이다. 훈련에 대한 투자라는 관점에서 그들이 직면한 보다 짧은 투자회수 기간을 전제로 한다면, 기존의 기능과 경험을 바탕으로 이루어지는 것이 아닌 장기 과정에 참가하는 인센티브도 거의 없다. 미국에 대한 국가별 평가에 인용되어 있는 많은 연구는 고령근로자의 훈련은 보다 느린 속도로 실시하고, 작업의 문맥에 보다 밀접하게 연결되고 형식적인 교실에서의 훈련보다도 자기관리 학습에 참가하는 것이 필요하다는 점을 시사하고 있다.

OECD, Ageing and Employment Policies: United States, OECD, Paris, 2005, p.163-164.

OECD편저, 濱口桂一郞역, “世界の高齡化と雇用政策”, 明石書店, 2006, pp.78-80.

2) 근로조건과 체력에 의한 근로시간과의 상관관계

OECD편저, 濱口桂一郞역, “世界の高齡化と雇用政策”, 明石書店, 2006, pp.82-85.

가) 근로조건과 건강

OECD 각국의 '근로조건의 비교'는 근로자의 주관적인 평가에 의지할 필요가 있는 점과 비교가능한 조사가 결여되어 있는 점 때문에 어렵다. 이용할 수 있는 국제적으로 비교가능한 조사의 한 가지가 ‘유럽의 근로조건 조사’이다. 이 조사에 의하면, EU 각국을 통해 평균해 50-64세층 남성의 43%, 여성의 26%가 적어도 절반 이상 자주 신체에 불쾌한 근로조건에 노출되어 있다. 이것은 많은 국가에서 청년․장년근로자보다도 약간 낮은 수치이지만, 예를 들어, 진동기계를 이용하거나 소음에 노출된 노동의 축적 효과는 고령근로자에게 보다 중대한 손해를 끼치게 된다. 아마도 더욱 중요한 것은, 스트레스를 가져오는 심리적 압박에 노출되는 것이다. 질병급부를 수급하기 시작하는 고령자의 상당한 비율의 사람은, 우려되는 것이 신체적인 건강상태보다도 심리적인 건강상태라는 점은 주목할 만하다.

이 수치는 계속 취업하고 있는 개인만을 포함하고 있어 최악의 근로조건에 노출되는 자는 그 직업을 떠나 있기 때문에 열악한 근로조건의 발생률을 과소평가하고 있을 것이다.

근로조건이 건강에 끼치는 손해는 다음과 같다. 핀란드, 프랑스, 이탈리아 및 룩셈부르크에서는 50-64세층 남성의 적어도 10명에 1명은 작업에 관련된 건강문제 때문에 실질적인 휴업을 경험하거나, 오스트리아에서는 여성의 10명에 1명 이상도 그러하다. 이러한 통계는 더 이상 미취업한 개인을 제외하며, 그들의 대부분은 건강문제로 조기 은퇴했을 것이어서 이러한 작업에 관련된 건강문제는 거대한 빙산의 일각에 불과하다.

유럽 이외에는 근로조건에 대하여 매우 제한된 정보만을 이용할 수 있다. 예를 들어 미국에서는 1992-2002년 동안에 작업이 상당한 신체적인 노력 또는 중량물 운반을 필요한지 여부를 살펴보면, 고령근로자(55-60세층)의 근로조건의 향상은 적었던 것처럼 보인다. 그러나 2002년에는 고령근로자가 소수이지만 적지 않은 사람이 여전히 업무가 주로 상당한 신체적 노력(28.3%)과 중량물 운반(9%), 혹은 구부정한 자세, 무릎 구부리기 및 웅크리고 앉기(15.7%)를 필요로 한다고 응답하고 있다. 격렬한 집중, 사람을 다루는 기능이나 좋은 시력과 같은 비신체적인 직업요건에서도 이 기간 동안 상승이 보였다. 이것은 부분적으로는 현재의 일이 과거의 일보다도 어려워졌거나 많은 스트레스의 원인이 되었다고 응답하는 고령근로자의 비율의 상승도 설명할 수 있다.

OECD, Ageing and Employment Policies: United States, OECD, Paris, 2005, p.158 참조.

작업 관련의 부상이나 사고건수가 시간이 경과하면서 향상되었지만, 평가대상국의 대부분에서 '산업안전보건'은 계속적인 문제로 남아 있다. 특히 우리나라의 평가에서는 제조업 부문에서의 작업관련 사고의 발생률은 다른 주요 OECD국가나 싱가포르보다도 매우 높다고 지적받고 있다. 미국에서도 제조업에서의 산업재해의 발생률은 시간이 경과하면서  크게 감소해왔다고 하면서도 여전히 영국보다 두 배나 높다.

OECD, Ageing and Employment Policies: Korea, OECD, Paris, 2004, p.134.

나) 근로시간의 편성

장시간 근로도 고령근로자에게는 특히 은퇴로 내모는 요인이 된다. 평가대상국 중 호주, 캐나다, 일본, 한국, 영국 및 미국에서 이것은 잠재적인 중요 문제이다. 이러한 국가에서는 주당 50시간 이상 노동을 하고 있는 고령남성 피용자의 비율은 다른 평가대상국의 평균보다도 매우 높다.

그러나 가장 장시간근로의 국가들이 또 실제은퇴연령이 가장 높은 국가이기도 하다는 점도 유의해야 한다.

보다 일반적으로는 경직적인 근로시간 편성은 고령근로자가 보다 오래 취업하는 것을 억제하고, 그 결과로서 고령근로자가 풀타임(전일제) 취업에서 완전한 무취업으로 이행하는 ‘벼랑 끝’형의 은퇴패턴을 초래한다. 1992-2000년 동안에 이직한 미국의 고령근로자 연구에서는 사용자가 근로시간의 단축을 인정한 경우에는 약 13%가 자리에 남았다고 보고하고 있다.

Penner, R.G., P.Perun and C.E. Steuerle, "Legal and Institutional Impediments to Partial Retirement and Part time Work by Older Workers", Urban Institute Research Report, Urban Institute, Washington, D.C., 2002.

대부분의 요인이 근로시간 편성의 경직성의 원인이 되었다. 이러한 것 중에는 고령근로자에게 영향을 미치는 장벽도 있고, 보다 일반적으로 파트타임 취업에 대한 장벽이 되는 것도 있다. 전자의 경우 그 중에는 연금과 노동수입을 함께 얻을 권리를 제한하는 다양한 연금의 규칙도 포함된다. 근로시간에 관계없이 각각 피용자에게 설정된 실질적인 비용이 1명의 풀타임 근로자를 고용하는 것보다도 2명의 파트타임 취업자를 고용하는 쪽이 사용자에게 비용이 든다면, 파트타임 취업에 대한 보다 일반적인 장벽이 발생한다. 미국에서는 풀타임 업무에만 부여되어 있는 고용상의 급부(예를 들어 사용자 부담의 건강보험의 보장범위)를 상실한 위험은 고령근로자가 풀타임 취업에서 파트타임 취업으로 이행하는데 또 다른 보다 일반적인 장벽이다.

현재, OECD국가에서 파트타임 취업의 출현률은 실제로 다양하지만, 일반적으로 한창 일할 세대의 근로자보다도 고령근로자에게 높다. 각국에서 총계한 수준에서는 고령근로자의 파트타임 취업의 출현율과 고령자의 전체 취업률 사이에는 현저한 상관관계의 증거는 거의 찾을 수 없지만, 파트타임 취업의 출현율과 실제 은퇴연령과의 사이에는 약간 강한 플러스의 통계적인 유의한 상관관계가 있다. 그러나 몇몇 미시경제학연구가 제시한 바에 의하면, 파트타임 취업의 장벽을 완화하는 것은 그 변화에 앞서 풀타임으로 계속 취업해온 근로자도 실 근로시간을 삭감하기 때문에 순수한 실 근로공급에 대한 영향은 적지만 실제로 은퇴연령의 현저한 상승을 초래하게 된다.

Gustman, A.L. and T.L. Steinmeier, "Minimum Hours Constraints, Job Requirements and Retirement", NBER Working Paper No. 10876, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA, October, 2004.

다) 직업소개서비스의 낮은 접근도

대부분의 OECD 평가대상국에서 고령근로자는 취업을 지원하는 많은 직업소개서비스를 받는데 많은 애로점에 직면하고 있는 것 같다. 고령근로자는 청년․장년근로자에 비해 반드시 높은 실직 위험에 처해 있지는 않지만, 우선 실직하면 많은 국가에서 보다 긴 실업기간에 직면하게 된다. 연령차별과 일반적인 고용기회의 결여는 고령실업자가 구직에서 부딪히는 어려움의 몇 가지를 설명한다. 하지만, 각국 평가에 의하면, 일반적으로 고령근로자에게 제공되는 직업소개서비스를 향상시킬 여지가 있다. 이것은 고령근로자의 큰 세대집단이 오래 노동력에 머물면서 더욱더 중요하게 될 것이다. 이것은 또 노동시장에서 진행 중인 구조변화를 배경으로 해 고령근로자 사이의 노동이동성을 높이는 것에도 특히 현재의 업무가 힘든 업무인 경우, 고령근로자가 은퇴시점에 가까워짐에 따라 업무의 전환 기회를 더욱 자주 제공하는 수단으로서도 도움이 될 것이다.

OECD편저, 濱口桂一郞역, “世界の高齡化と雇用政策”, 明石書店, 2006, pp.80-82

많은 국가에서 고령구직자를 위한 직업소개서비스의 범위와 집약도를 향상할 여지가 있다. 특히 적극적인 구직활동을 요구하는 실업급부의 수급요건은 명시적이든 암묵적이든 많은 국가(벨기에, 프랑스, 독일, 아일랜드, 몇 가지 사례에서는 네덜란드)에서는 고령근로자에게는 적용하는 것이 보류하고 있다. 그로 인하여 그들의 구직활동에 대한 인센티브와 지원은 최소한에 그치거나 거의 없다. 핀란드의 경우 고령 장기 실업자는 조기은퇴제도로 이행할 수 있고, 구직활동을 하거나 언제라도 취업할 요건을 면제하고 있다. 최근까지 호주 및 오스트리아도 비슷했다. 스웨덴과 같은 다른 몇 개국에서는 고령실업자에게 공식적으로는 그러한 구직활동의 면제는 없지만, 구직활동의 요건이 엄격하게 시행되지 않고 있다.

일반적으로 평가대상국에서 적극적 노동시장 프로그램의 이용은 대부분 연령에 의한 제한은 아니지만, 고령구직자는 적극적 노동시장 프로그램의 이용 비율이 매우 낮다. 예를 들어 미국에서는 2003-2004년에 주된 적극적 노동시장 프로그램, 즉 노동력투자법 프로그램이나 통상조정 조성프로그램을 수료했던 고령자(50세 이상)는 같은 시기의 전체 실업자의 2.5%밖에 되지 않는다. 청년의 이에 대응하는 비율은 5%로, 25-49세층의 비율은 2.7%로 약간 높다. 비슷한 조사결과는 다른 각국 평가의 대부분에서도 나타나고 있다.

OECD, Ageing and Employment Policies: United States, OECD, Paris, 2005, p.144 참조.

또 고령구직자에게 제공된 지원 수준 및 종류는 청년․장년구직자에게 제공되는 것과 반드시 같지는 않다. 미국을 예로 들면, 고령구직자는 청년․장년구직자보다도 훈련이라는 형식에서 집약적인 지원을 받을 전망이 적다. 2003-2004년 동안 성인을 위한 노동력투자법 프로그램을 수료했던 고령자의 불과 33%만이 직업기능훈련을 받고 있지만, 25-49세층에서는 41%, 청년층에서는 42%가 직업기능훈련을 받고 있다.

다. 고령근로자의 교육훈련에 대한 투자와 직업훈련

조기퇴직이 일반화되는 상황에서는 고령근로자에 대한 교육훈련투자의 기대수익성 또한 그만큼 낮아질 수밖에 없다. 이는 고령근로자 자신이나 기업으로 하여금 해고, 교육훈련투자를 기피하도록 만들어 고령근로자의 생산성을 더욱 낮추는 요인이 된다.

조준모․박상일, 고령자-청년 고용의 대체관계, 한국노동연구원 중간보고서, 2008, pp.8-9

이러한 조기퇴직-저 교육의 악순환 효과는 고령자의 상대적 교육훈련 이수율과 실질 퇴직연령 사이에 유의한 양(+)의 상관관계가 성립되어 얼마큼의 실증된다고 할 수 있다. OECD(2006)에 의하면, OECD 주요 12개국을 대상으로 1999-2004년 사이 40세 이상 근로자의 평균 퇴직연령을 실질 퇴직연령으로 해 고령자의 상대적 교육훈련 이수율(55-64/25-34)과의 상관계수를 구하면 0.59로 5% 수준에서 유의한 것으로 나타난다.

<표 Ⅳ-6>은 OECD 주요국 근로자들의 교육훈련 이수율을 보여 준다. 평균적으로 보면 고령자의 이수율은 청장년층 전체에 비해 낮다는 것을 알 수 있다. 다만, 직업상의 경력이 거의 없다고 볼 수 있는 청년층(24 이하)과 비교하면 경력개발을 위한 전문교육훈련의 경우나 고용자가 비용을 부담하는 경우에는 다소 높은 것으로 나타난다. 그러나 이는 단순평균의 결과일 뿐 영국과 같이 청년층의 이수율이 고령자에 비해 비교적 일관되게 높은 나라가 더 많은 것으로 나타난다(<표 Ⅳ-6>참조).

<표 Ⅳ-6> OECD 주요국의 연령별 교육훈련이수율1) (1994-1995)

	직무 관련 교육훈련		경력개발 관련 교육훈련
	전체	고용자 비용부담	전체	고용자 비용부담
미 국 15-24 25-44 45-54 55-64	42.4 46.4 45.7 36.8	11.7 36.2 36.2 25.8	9.4 32.5 35.8 28.4	6.2 26.9 29.4 21.4
영 국 15-24 25-44 45-54 55-64	55.6 55.2 42.8 32.1	30.3 46.3 35.3 27.2	14.4 18.1 13.1 8.6	12.1 15.0 11.1 7.4
OECD 평균2) 15-24 25-44 45-54 55-64	38.8 35.6 30.8 23.3	16.0 25.7 22.6 17.4	15.2 22.8 21.1 15.4	9.1 16.8 15.8 11.5

주: 1) 경제활동인구 중 전년도 교육훈련을 이수한 비율(%)

2) 미국, 영국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드, 아일랜드, 벨기에(플랑드르), 네덜란드, 스위스, 폴란드 10개국의 단순평균

자료: OECD(1998)에서 발췌

직업훈련과 평생교육활동은 정규교육이 부족한 근로자들의 문제를 해결하는 매우 중요한 역할을 할 수 있다. 더욱이 고용을 유지하기 위해서 기술 변화와 조직구성 변화와 함께 변화되는 근로자의 자격요건의 강화는 근로자들로 하여금 기술 향상과 새로운 기술 습득을 위한 꾸준한 노력을 해야 한다는 것을 의미한다. 따라서 평생교육과 직업훈련은 근로자의 급여, 기업의 이익은 물론 근로자의 고용경쟁력, 생산성을 상당히 강화시킬 수 있다.

OECD편저, 한국노동연구원역, “한국의 고령화와 고용정책”, 한국노동연구원, 2005, pp.87～92

지속교육과 훈련은 건강증진, 개인적 만족도 등 다양한 비경제적 효과와도 관련이 있다.

한국의 직업훈련제도는 숙련근로자의 공급을 증가시킴으로써 경쟁 발전을 뒷받침하기 위해서 시작되었다. 1976년 '연수부담금제(training levy system)'가 도입되어 기업이 사내연수를 제공하거나 그렇지 않을 경우 부담금을 납부하도록 하였다. 정보통신기술(IT)의 빠른 확산과 경제 환경의 변화에 발맞추기 위해 1999년 부담금제도는 고용보험제도(EIS)와 1997년 직업훈련촉진법(Vocational Training Promotion Act)에서 도입되는 새로운 직업훈련제도의 일환으로 통폐합되었다. 새로운 제도 하에서 사용자, 피용자, 실업자 등 그 대상에 따라 매우 다양한 직업훈련 보조금제도가 분화되어 나왔다.

부담금제도가 초반에는 직업훈련을 촉진하는 성과를 보이기도 하였으나 직원연수 대신 부담금을 납부하겠다고 하는 기업의 비중이 1977～1980년 대상기업의 1/3 수준이었던 것이 꾸준히 증가해 1991～1993년에는 80% 이상이 되었다(OECD(2000), Pushing Ahead with Reforms in Korea Labor Market and Social Safety-Net Policies, OECD, Paris.).

OECD(2000), Pushing Ahead with Reforms in Korea Labor Market and Social Safety-Net Policies, OECD, Paris.

실업자를 대상으로 하는 정부 지원 직업훈련 프로그램을 살펴보면, 전체 참여자 수는 1998년 경제위기 이후 30만 명 이상이었던 것에서 2003년 11만 명으로 급격히 감소하였다(표 Ⅳ-7). 주요 프로그램으로는 실업자를 대상으로 하고 고용보험(EIS)에서 재정을 지원하는 재고용촉진 직업훈련이 있다. 일반적으로 피보험자인 고령실업자의 경우 이 프로그램에 참가할 자격이 주어진다. 추가적으로 각 지방노동사무소에서 40대와 50대의 고령실업자에게 투자상담사, 금융자산관리사, 자동차수리, 제빵기술자 등과 같은 특정 직업에 대한 특별 직업훈련 프로그램을 운영하고 있다. 그러나 이러한 특별 직업훈련 프로그램의 경우도 참여하는 실업자의 수는 그리 많지 않다. 전체적으로 실업자를 대상으로 하는 정부 지원 직업훈련 프로그램에 참가하는 고령층 실업자의 비율은 매우 소수이고 대부분이 30대 이하의 젊은 층에 해당된다.

<표 Ⅳ-7> 한국 실업자를 대상으로 한 직업훈련 프로그램의 연령별 참가율(1998～2003)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003
전체(‘000s)	362.9	358.4	216.3	180.4	152.3	108.2
연령별(%)
연령전체	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
30 이하 30-39 40-49 50 이상	45.1 30.9 16.1 7.8	53.9 28.4 11.9 5.8	60.2 25.9 9.4 4.6	60.4 26.1 9.4 4.2	57.7 27.6 9.7 5.0	55.8 28.3 10.3 5.7

주: 1) 위 자료는 실업자를 대상으로 한 주요 직업훈련 프로그램을 바탕으로 함. 2000년 이전 자료는 실   업자 대상 재고용직업훈련 프로그램을 기초로 함.

자료: 노동부

모든 형태의 정부 지원 또는 정부보조 훈련은 대다수의 참여자가 재직자이다. 2003년 이러한 직업훈련을 받는 참여자 중 실업자는 11만 1천명에 불과한 반면 참여자 중 재직자는 170만 명에 달했다.

정부보조 훈련 프로그램에 참가하는 재직자의 수가 훨씬 많음에도 불구하고 2002년 집행된 지출은 1998년 10%에도 미치지 못했던 것에 비하면 증가는 하였으나 직업훈련 전체 예산의 1/3에도 미치지 못했다.

고령근로자의 경우 이러한 직업훈련보조금을 받을 수 있다. ‘직업훈련급여(Training Benefit)’는 젊은 근로자에게는 실직 위기에 놓이거나 직업훈련 중이나 직업훈련 직후에 실직을 할 경우에만 자격을 부여하지만, 50세 이상의 근로자에게는 자동적으로 자격을 부여한다.

그럼에도 불구하고 실업자를 대상으로 한 정부보조 직업훈련 프로그램에 참가하는 고령근로자의 수는 극히 미미하며, 연수를 받는 경우도 40세 이후 연령부터 급격한 감소를 보인다(<표 Ⅳ-8> 참조).

따라서 2002년 30～39세 근로자의 9.4%(보험혜택을 받을 수 있는 전체 근로자의 16.8%)가 정부보조 직업훈련에 참여한 반면, 40～49세 연령대의 경우는 5.4%(11.2%), 50세 이상의 연령대는 1.4%(3.9%)에 머물렀다. 전반적으로 여성근로자, 저 숙련 근로자, 중소기업 근로자의 경우 정부보조 직업훈련 프로그램에 참가하는 비율이 상대적으로 낮다.

Lee, Byung-Hee and Dong-Bae Kim(2004), Evaluation of Employer-provided Training: The Korean Employment Insurance Experience(in Korean), Korea Labor Institute, Seoul.

<표 Ⅳ-8> 보조금지원을 받는 피용자의 직업훈련 참가율(한국, 2002)*

	연수 횟수**	전체 중 비율(%)**	참가자**	전체 중 비율(%)**	참가자 비율(%)
					전체 중 보험가입 피용인	전체 중 피용인
전체	1876	100.0	960	100.0	13.4	6.8
성 별
남성 여성	1516 355	80.8 18.9	747 213	77.8 22.2	15.5 8.9	9.0 3.6
연령별
15-19 20-29 30-39 40-49 50+	24 590 851 354 52	1.3 31.4 45.4 18.9 2.8	19 325 407 179 31	2.0 33.8 42.4 18.6 3.2	19.4 14.4 16.8 11.2 3.9	6.7 8.1 9.4 5.4 1.4
학력수준별
초중/중학교 고등학교 전문학교 대학교	41 735 228 828	2.2 39.2 12.2 44.1	28 370 132 400	2.9 38.5 13.8 41.7	4.0 9.7 13.8 23.5	.. .. .. ..
근속연수
1년 미만 1-4 5-9 10-14 15-19 20+	257 496 427 323 159 154	13.7 26.4 22.8 17.2 8.5 8.2	154 277 213 136 73 63	16.0 28.9 22.2 14.2 7.6 6.6	7.8 9.6 23.4 34.0 38.4 45.0	.. .. .. .. .. ..

주: .. 추정자료 없음

* 표의 참가자 수는 2002년 동안 보조금 지원을 받는 직업훈련에 한 차례 이상 참여한 사람을 가리킴       (즉, 중복 집계 제외)

** 참가자의 특성에 관한 자료가 존재하지 않기 때문에 하위 분류의 총계가 총 직업훈련 횟수나 참가       자수와 일치하지는 않음

자료: Lee, Byung-Hee and Dong-Bae Kim(2004), Evaluation of Employer-provided Training: The Korean Employment Insurance Experience(in Korean), Korea Labor Institute, Seoul.

직업훈련 및 기타 평생교육 참가자에 대한 전반적인 특징들은 ‘한국사회통계조사(KSSS)’를 통해 살펴볼 수 있고, ‘국제성인 문서해독력 조사(IALS)’를 활용해 다른 OECD 국가들과 비교해 볼 수도 있다(<상자 Ⅳ-2> 참조). 두 설문조사 모두 개인이 지난 12개월 동안 일정한 형태의 직업훈련에 참가했는지에 대한 유사한 정보를 제공하고 있다. 하지만 국가마다 방법론이나 정의에 있어 차이가 존재할 수 있기 때문에 조사 결과를 통해 국가별 차이를 파악하기 보다는 전체적인 맥락을 파악하는 차원에서 해석해야 한다.

이들 설문조사들은 한국에서 직업훈련 참가는 고령근로자와 장년근로자 모두 국제적 수준에 비해 낮다는 것을 보여준다. 2000년 덴마크에서는 45%에 달하는 고령근로자가 직업훈련에 참가한 반면, 한국의 경우 10%가 채 되지 않는 고령근로자만이 직업훈련에 참가하였다.

<상자 Ⅳ-2> ‘국제성인문서해독력조사(IALS)’와 ‘한국사회통계조사(KSSS)’

국제 성인문서 해독력 조사(IALS)는 성인의 문서 해독력을 평가하는 대규모 가구 대상조사로서 1994～1998년 사이 3차례 조사에서 21개국이 참가하였다. 설문조사는 조사대상자의 일반적 사항에 관한 질문과 해독 능력의 수준을 평가하는 소책자 등 주로 두 부분으로 구성되어 있다. 본 연구에서 비교용으로 사용된 평생교육 관련 정보는 인구학적 사항과 노동시장 지위 등에 관한 정보를 담은 배경 정보를 묻는 문항에서 추출한 것이다.

‘한국사회통계조사(KSSS)’는 한국 통계청이 매년 실시하는 정기조사이다. 이 조사에서 다루고 있는 사회지표는 가족, 소득, 건강, 교육 등 12개 분야이다. 매년 조사에서는 3개 분야만을 다루고 있기 때문에 각 분야는 4년에 한 번씩만 다루어진다. 본 연구에서 다루고 있는 평생교육 활동에 관한 정보는 교육 관련 가장 최근에 실시한 2000년 조사에 기초한다.

두 설문조사는 동일한 준거기간(조사 실시 전 1년 동안 훈련을 받은 것에 대해 질문한다), 동일한 대상 인구(15세 이상), 평생교육 활동에 관한 유사한 질문, 노동시장 지위에 관한 유사한 질문 등 유사한 구조를 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 국제비교를 위해 이 설문조사 자료를 활용할 때에는 세심한 주의를 기울어야 한다. 예를 들면 각국에서 실시하는 국제성인문서해독력조사(IALS)의 방법론과 도구가 모두 동일하지만 연수 질문은 구체적이지 않다. 따라서 이 질문들을 어떻게 해석하느냐에 따라 국가마다 차이가 발생할 수 있다. 국제성인문서해독력조사(IALS)와 한국사회통계조사(KSSS)의 비교에 있어서는 평생교육의 범위에 약간의 차이가 있다. 국제성인문서해독력조사(IALS)에서는 6시간 미만의 평생교육 참가자는 제외시키는 반면, 한국사회통계조사(KSSS)는 이러한 제한이 없다. 두 설문조사 모두 전일제 학생은 제외시키고 있으나 여전히 다소 차이는 존재한다. 한국사회통계조사(KSSS)에서는 전일제 학생뿐만 아니라 학교는 졸업하였으나 공부를 계속하는 학생도 제외하고 있는 반면 국제성인문서해독력조사(IALS)에서는 16～24세의 전일제 학생만을 제외시키고 있다.

한국 장년근로자의 경우 참가율이 다소 높아 16%를 약간 밑돌았지만 여전히 다른 OECD 국가 수준은 훨씬 못 미치고 있다. 직업훈련에서 남녀 격차도 다른 나라보다도 훨씬 크게 나타나고 있다(<표 Ⅳ-9> 참조).

보다 일반적인 평생교육 참가율도 다른 OECD 국가에 비해 뒤떨어지는 것으로 나타났다. 50～64세 연령층의 경우 1994～1998년 동안 미국에서는 36%, 스웨덴에서는 약 46%가 평생교육 활동에 참가한 것과 달리, 2000년 10% 정도만이 평생교육 활동에 참가하였다(표 Ⅳ-9). 한국과 다른 OECD 국가들 사이의 평생교육 참가 격차는 25～49세의 청장년층에서도 비슷하게 나타났다.

한국은 평생교육의 참가율에서 큰 남녀 격차를 보이고 있는데, 이러한 격차는 체코와 이탈리아를 제외한 다른 국가들보다 훨씬 큰 것이다(표 Ⅳ-9).

<표 Ⅳ-9> 국제성인문서해독력조사(IALS)

	모든 평생교육활동(전체대상)					직무관련 연수(직원대상)
	성별			연령		성별			연령
	전체	남성	여성	25-49	50-64	전체	남성	여성	25-49	50-64
호주 벨기에(플란더스) 캐나다 체코공화국 덴마크 핀란드 아일랜드 이탈리아 한국 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 폴란드 스웨덴 스위스 영국(잉글랜드) 미국	35.6 22.2 36.5 27.3 56.2 58.2 22.1 22.1 18.8 36.3 37.9 48.4 14.0 54.2 43.6 44.9 43.6	36.8 24.5 37.0 33.2 53.7 54.4 20.3 26.5 21.2 38.2 37.3 49.1 15.0 52.5 45.7 45.7 43.6	34.4 20.0 36.0 21.8 58.8 62.0 23.8 17.9 16.3 34.4 38.4 47.7 13.1 55.8 41.6 44.1 43.7	39.9 24.2 40.4 31.5 63.6 66.4 25.5 27.1 21.6 42.0 41.4 53.8 17.6 58.1 49.2 52.4 47.2	23.9 17.2 25.0 19.6 41.4 40.6 12.9 12.6 10.8 21.1 27.9 34.3 4.9 45.9 30.8 27.4 35.7	36.7 18.6 35.5 26.3 52.5 44.1 22.8 24.6 14.3 30.6 44.8 49.8 16.1 .. 29.2 49.5 44.3	37.6 19.7 36.1 29.8 50.5 44.6 20.4 25.0 17.1 33.1 44.8 47.5 16.1 .. 31.2 48.7 43.9	35.5 16.7 34.7 22.1 55.1 43.4 27.1 24.0 9.7 26.3 44.9 52.7 16.0 .. 26.5 50.4 44.7	39.2 18.8 36.1 26.8 55.6 46.3 24.1 25.2 15.7 33.2 47.4 53.0 17.0 .. 31.2 54.0 45.9	27.4 17.6 33.2 24.7 44.5 36.4 17.9 22.5 9.6 18.0 35.8 40.0 10.5 .. 23.6 34.3 39.9

자료: ‘국제성인문서해독력조사(IALS)’, ‘한국사회통계조사(KSSS)’

3. 고령자고용을 촉진하기 위한 고용규제 완화방안

가. 정년제도와 연금제도의 재검토

1) 정년제와 연령차별의 관계

정년제는 근로자가 일정한 연령에 도달하면 그 자의 능력이나 의사에 관계없이 근로관계를 일률적․강제적․자동적으로 종료시키는 제도이다. 현행 근로기준법은 정년제에 대해 특별히 규정하고 있는 사항이 없고, 고령자고용촉진법에서는 “사업주가 근로자의 정년을 정하는 경우에는 그 정년이 60세 이상이 되도록 노력해야 한다.”(제19조)고 규정하고 있을 뿐이다.

동법에 의하면, 정년을 현저히 낮게 정한 사업주(시행령상 상시 300인 이상 근로자 사용 사업주에 한함)에 대해 노동부장관은 정년연장에 관한 계획을 작성해 제출할 것을 요청할 수 있다(제20조 제1항).

정년제 반대론자는 그 근거의 하나로 연령에 의한 고용차별이기 때문에 헌법상의 평등원칙과 근로기준법상의 균등대우 조항 및 민법상의 공서양서 조항에 위반된다는 점을 제시하면서 그 위법성을 주장한다. 반면에 정년제 찬성론자는 기업 고용인원의 한계, 청년의 채용을 통한 종업원 연령구성상의 균형유지의 필요성, 고령자 개인별 평가에 따른 선별적 퇴직보다는 정년제가 더 합리적이고 공정하다는 노사 쌍방의 인식 등에 근거해 그 합법성을 주장한다.

김유성, “정년제의 의의와 법적 과제”, ｢법학｣, 제90호, 서울대학교 법학연구소, 1992 ; 김유성, ｢노동법 I - 개별적 근로관계법｣, 법문사, 2005, 339면 참조. 저자는 정년제 반대의 논거로 연령차별 이외에도 ① 기존에 논의된 정년제는 인건비절감, 신진대사 활성화 등 그 합리성이 주로 기업 측의 입장에서만 논의되어 왔다는 점, ② 근로자는 정년에 관계없이 해고사유의 유무에 따라서만 해고될 수 있으므로, 정년제가 근로자의 고용보장에 유익하다는 것은 추상적인 논리일 뿐이라는 점 등을 제시하고 있다.

임종률, ｢노동법｣(제5판 전면개정), 박영사, 2006, 554면 참조. 헌법재판소는 법관 정년제의 합리성을 다음과 같은 논리로 인정하고 있다. 즉, 법관의 노령으로 인한 정신적․육체적 능력 쇠퇴로부터 사법이라는 임무를 제대로 수행함으로써 사법제도를 유지하게 하고, 사법 인력의 신진대사를 촉진해 사법조직에 활력을 불어넣고 업무의 효율성을 제고하며, 법관 스스로가 본인의 능력을 판단해 물러나게 하는 제도로는 사법제도의 유지와 조직의 활성화 및 직무능률의 유지향상이 어렵고, 노령에 따른 개개인의 업무감당능력을 객관적으로 측정하기 곤란하기 때문에 그 합리성이 인정된다(헌법재판소 2002. 10. 31. 선고 2001헌마557 결정).

1980년에 채택된 ILO(국제노동기구)의 고령근로자에 관한 제162호 권고에서는 일정한 연령에 고용을 종료시키는 입법이나 기타의 규정은 고령근로자에 대한 고용차별금지의 원칙과 자발적 퇴직의 원칙 등에 비추어 검토되어야 한다고 규정하고 있다(제22조). 동 권고는 정년제가 연령차별인지 여부에 대한 입장을 명확히 밝히고 있지 않지만, 고용차별금지원칙과 근로자의 자발적 퇴직원칙의 관점에서 정년제 개선을 국가 정책적 차원에서 검토할 것을 요구하고 있다. 외국의 입법례를 보면, 미국은 ‘고용상 연령차별금지법’(ADEA)에서 40세 이상의 자에 대한 연령을 이유로 하는 고용차별을 금지하고 있고, 동법 하에서 정년제(강제퇴직)는 원칙적으로 금지되며, 극히 예외적인 경우에 한해 허용된다. 호주의 경우 2004년 연방차원의 ‘연령차별금지법’(ADA) 제정 이전에 이미 대부분의 주에서 일부 특정 직종을 제외하고는 정년제를 폐지하였고, 연방차원에서도 법률에 근거한 일부 직종(방위군, 법관 등)의 정년제 유지를 제외하고는 정년제를 폐지했기 때문에 ADA에서 정년제에 관해 특별히 규정하고 있지는 않다. 가장 최근에 연령차별금지법(2006년 고용평등(연령)규칙, Employment Equality (Age) Regulation 2006)을 제정한 영국의 경우 정년설정은 객관적 정당성이 없는 한 동법상의 연령차별로 간주하면서도 65세 이상의 정년설정은 그 예외로 설정하고 있고, 근로자가 정년퇴직 이후 계속 근무를 신청할 수 있는 권리와 그에 대한 사용자의 고려의무를 제도화하고 있다. 그 밖에도 프랑스는 노동법전(Code du travail)에서 연령을 이유로 하는 고용차별을 금지하면서 이와는 별개로 정년제에 관한 특별규정을 두고 있는데 그 특징은 연금수급개시연령 60세를 하회하는 정년의 설정을 금지하지만 일정한 요건 하에서 60세 이상의 정년설정은 허용하고 있는 점이다. 한편, 일본의 경우에는 연령차별과는 별개의 문제로 정년제의 제도적 개선을 행하였다. 즉, 연금수급개시연령의 단계적 상향(60세→65세)과 연계해 우선, 1994년 고연령자고용안정법을 개정해 60세 정년을 의무화하였고(60세 미만 정년제 금지), 이어서 2004년 고연령자고용안정법 개정에서는 65세까지의 단계적인 고령자 고용안정 확보를 위해 고연령자고용확보조치(정년연장, 정년폐지 또는 계속고용제도의 도입)의 실시를 의무화해 2006년 4월 1일부로 시행하고 있다.

제162호 권고는 은퇴와 관련해 노동생활에서 퇴직으로의 점진적인 이전을 가능케 하는 체계 내에서 근로자가 퇴직을 자율적으로 결정할 수 있어야 하고, 노령연금 수급연령에 융통성을 두어야 한다고 규정하고 있다(제21조). 그리고 노령연금의 수급연령에 도달하기 이전의 일정 기간 동안에 고령근로자에게 발생할 수 있는 소득의 감소 내지 상실에 따른 보호조치를 취할 것을 요구하고 있고, 고령근로자가 은퇴에 대비한 계획을 세우고 새로운 상황에 적응할 수 있도록 은퇴 이전에 퇴직준비계획을 수립할 수 있는 기간이 부여되어야 하고, 이와 관련해 유급교육훈련휴가제도의 활용을 권하고 있다(제30조 제1항).

법 제정 당시에 ADEA는 40-65세의 자를 적용대상으로 하였으나, 1978년 법 개정에 의해 연령상한선(age ceiling)이 65세에서 70세로 상향되었고, 1986년 법 개정에 의해 연령상한선은 폐지되었다. Barbara T. Lindemann and David D. Kadue, Age Discrim-ination in Employment Law, Bureau of National Affairs, 2003, p.39.

ADEA는 예외적으로 강제퇴직이 허용되는 경우를 규정하고 있다. 첫째, 주정부는 경찰․소방관에 대한 55세 이상의 강제퇴직을 가능케 하는 주법을 제정할 수 있다(제623조 ⒤). 이러한 예외의 인정은 경찰과 소방관 직종의 경우 고령화와 업무수행 부적격 사이에 상관관계가 강하기 때문이다. 둘째, 65세 이상의 자로서 퇴직 직전 2년 동안 진정한 의미에서의 경영간부직(a bona fide executive)이나 고위정책 입안직(a high policy making position)에 고용되어 있었고, 사용자로부터 연간 4만 4천 달러 이상의 퇴직연금(retirement benefit)을 즉시 수급할 수 있는 권리를 갖고 있으면 이러한 자의 강제퇴직이 허용된다(제631조 ⒞). 셋째, 다른 연방법에서 연령요건을 정하고 있는 경우 ADEA의 적용이 배제된다. 이 경우 연령요건을 정한 다른 연방법은 ADEA의 특별법에 해당하는 것으로 볼 수 있다. 연방의 경찰 및 항공관제사의 강제퇴직, 상업용 항공기 조종사에 대한 연령제한 등이 그 예이다.

동법 제30조 제2항에 의하면, “제2장과 제3장은 이 법이 적용되는 사람이 65세 이상이고 해고의 이유가 정년인 경우에는 그에 대한 해고를 위법하게 하지 않는다.”

조용만, 고령자 고용촉진을 위한 법제도 개선방안, 노동부용역보고서, 2006, pp.167-176

위와 같은 외국의 입법례를 종합적으로 평가하자면, 정년제를 연령차별로 간주해 불법화하는 유형(미국), 연금수급연령과 연계해 일정한 연령 이상의 정년설정에 대해서 연령차별의 예외로 간주하는 유형(영국), 연령차별을 금지하면서도 이 문제와는 분리해 연금수급개시연령을 하회하는 정년의 설정을 금지하지만 연금수급개시연령을 상회하는 정년의 설정을 합법화하는 유형(프랑스), 연령차별금지를 본격적으로 제도화하지 않으면서도 연금수급개시연령에 도달할 때까지 고령자의 고용이 확보될 수 있도록 조치를 취할 의무를 사용자에게 부과하는 유형(일본)으로 분류할 수 있다.

정년제는 일정한 연령을 기준으로 근로자 본인의 노동능력 및 노동의사에 관계없이 근로관계를 강제적으로 종료한다는 점에서 나이를 이유로 하는 차별적 요소를 내포하고 있다. 생물학적 연령은 특정 근로자의 업무수행능력을 평가하기에 필요충분한 지표가 아니기 때문에 일정한 연령에 근거한 강제퇴직은 자의적일 수 있다. 그렇지만 연공서열형 임금체계 하에서 정년의 설정 자체를 연령차별로 단정하기는 곤란하다는 점 역시 부인하기 어렵다. 근로자에게 근로의사가 있다는 이유만으로 그 능력(생산성)을 초과하는 임금지급의 계속이 정당화될 수는 없기 때문이다. 그럼에도 불구하고 일체의 정년제를 연령차별로 간주할 수 없다는 점이 정년제에 대한 제도적 규율이 불필요하다는 것을 의미하지는 않는다. 외국의 입법례에서 확인할 수 있듯이 연령차별의 문제와는 분리하거나 그것과는 무관하게 정년제를 제도적으로 개선해야 할 당위성 내지 필요성 역시 있기 때문이다.

<정년제에 관한 외국의 입법례>

○ 미국의 연령차별금지법(ADEA)

- 정년제(강제퇴직조치)를 연령차별로 보아 금지, 단 예외적으로 일부 허용

- ADEA 제정 당시(1967년) 법적용 대상자의 상한연령 65세 → 1978년 법 개정 70세 → 1986년 법 개정 상한연령 완전폐지(단계적으로 정년제금지 시행)

- 경찰․소방관, 기업의 경영간부 등의 경우 일정 요건 하에서 정년제 허용 / 기업연금제, 자발적 조기퇴직제에 근거한 일정 연령의 퇴직은 연령차별 미해당

○ 호주의 연령차별금지법(ADA)

- 동법 제정 이전에 연방 및 대부분의 주에서 법률에 근거한 일부 직종의 정년제 유지를 제외하고는 정년제를 폐지 / 동법상 정년제에 관한 명시적 규정 부재

○ 영국의 연령차별금지법(EEAR)

- 65세 이상의 정년설정은 연령차별의 예외로 설정

* “제2장과 제3장은 이 규정이 적용되는 사람이 65세 이상이고 해고의 이유가 정년인 경우에는 그에 대한 해고를 위법하게 하지 않는다.”(동법 제30조 2항)

- 정년퇴직 이후의 계속근무에 대한 근로자의 신청권과 그에 대한 사용자의 고려의무 설정

○ 프랑스의 노동법전(Code du travail)

- 연금수급개시연령(60세) 하회하는 정년설정 금지 / 일정한 요건 하에서 60세 이상 정년제 허용

* “강제퇴직(la mise à la retraite)은 사회보정법전 L.351-8조 1호가 규정하는 연령(65세)에 도달한 근로자의 근로계약을 사용자가 종료시킬 수 있는 가능성을 의미한다. 근로자가 사회보장법전상의 완전노령연금을 수급할 수 있는 경우에는 소정의 단체협약으로 그보다 하회하는 나이를 정할 수 있지만, 사회보장법전 L.351-1조 제1항이 규정하는 나이(연금수급개시연령 60세)를 하회할 수는 없다.”(L.122-14-13조 3항) /  “강제퇴직의 제 요건이 충족되지 않는 경우 사용자에 의한 근로계약의 종료는 해고에 해당한다.”(동조 4항)

○ 일본의 ‘고연령자 등의 고용안정 등에 관한 법률’

- 연금수급 개시연령의 단계적 상향(60세→65세)과 연계한 정년연장 제도화

- 1994년 60세 정년의무화

- 2004년 고연령자고용확보조치(정년연장․정년폐지 또는 계속고용제도의 도입)의 실시 의무화(2006. 4. 1. 시행)

* 제8조(정년을 정한 경우의 연령) : “사업주가 그가 고용하는 근로자의 정년을 정하는 경우 당해 정년은 60세를 하회할 수 없다. 다만, 당해 사업주가 고용하는 근로자 가운데, 고연령자가 종사하는 것이 곤란하다고 인정되는 업무로서 후생노동성령에서 정한 업무에 종사하고 있는 근로자에 대해서는 그러하지 아니 하다.”

※ 시행규칙 제4조의2 : “법 제8조의 후생노동성령에서 정한 업무는 광업법 제8조에 규정된 사업에서의 갱내작업의 업무로 한다.”

* 제9조(고연령자고용확보조치) : “① 정년(65세 미만의 자에 한정. 이하 이 조에서는 동일함)을 정하고 있는 사업주는 그가 고용하는 고연령자가 65세까지 안정적인 고용을 확보할 수 있도록 다음 각 호의 조치(이하 ‘고연령자고용확보조치’라고 함)의 어느 것이든 이를 강구해야 한다.

1. 당해 정년의 인상

2. 계속고용제도(현재 고용하고 있는 고연령자가 희망하는 때에는 당해 고연령자를 그 정년 후에도 계속해서 고용하는 제도를 말함. 이하 동일)의 도입

3. 당해 정년의 정함의 폐지

② 사업주는 당해 사업장에 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합, 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우에는 근로자의 과반수를 대표하는 자와의 서면에 의한 협정으로 계속고용제도의 대상이 되는 고연령자에 관한 기준을 정하고, 당해 기준에 근거한 제도를 도입한 때에는 전항 제2호에 규정된 조치를 강구한 것으로 본다.”

2) 정년제 개선의 필요성

정년제 개선의 필요성은 다음의 3가지로 요약할 수 있다.

첫째, 급속한 사회의 고령화에 대비해 고령인력의 활용을 위한 제도적 장치로서 정년제의 개선이 강구되어야 한다. 우리와 같이 저 출산․고령화가 급속한 사회에서는 생산가능인구의 급격한 감소와 고령자의 생존보장을 위한 사회적 지출의 증가에 대비하기 위한 장기적 대책이 시급히 확립되어야 한다. 그런데 정년제는 취업으로부터의 완전한 은퇴의 중요한 계기가 된다. 현재와 같이 정년의 설정에 대한 사용자의 재량이 제도적으로 과도하게 존중되고, 정년 이후의 재취업이 거의 불가능하거나 정년 후 재취업에 따른 임금이 크게 저하되며, 정년연령이 오랜 기간 동안 50대 중반을 벗어나지 않는 상황 하에서 정년제는 고령자의 근로의욕을 크게 저하시키는 장애가 되고 있다.

둘째, 1991년 고령자고용촉진법 제정 시 60세 정년설정 노력규정을 두었으나 그 후 15년이 경과한 현 시점에서 기업의 자발적인 정년연장노력은 매우 미흡한 실정이다. 우리와 비슷하게 연공서열형 임금체계가 지배적인 일본의 경우에는 55세 정년이 주류였던 상황에서 기업들이 정부의 고령자고용촉진정책에 호응해 60세 정년의 일반화에 기여하였던 것과는 매우 대조적이다. 그 원인은 다양하겠지만, 일본의 경험을 고려할 때 연공서열형 임금체계만을 탓할 수는 없다. 더구나 우리 사회의 급속한 고령화 속도를 감안할 때 기업의 자발적인 정년연장노력만을 기대하고 정부차원의 장기적이고 단계적인 제도개선책을 수립․시행하지 않는 것은 이른바 ‘고령화에 따른 재앙’을 촉진하는 결과를 낳을 수 있다.

최근 우리나라 기업의 정년제 실태를 보면 91.3%의 기업이 정년제를 실시하고 있으며, 300인 이상 사업장에 대해 노동부가 조사한 정년추이를 보면 2000년 57.2세, 2001년 56.7세, 2002년 56.6세, 2003년 56.7세, 2004년 56.8세 정도인 것으로 나타났다. 한편, 주된 일자리에서 퇴직하는 연령이 54세로써 국민연급 수급개시 연령(60세)과도 상당한 괴리를 보이고 있다. 박준성, “고령화 시대의 인적자원관리와 정년제도”, ｢고령화 시대의 바람직한 정년제도｣, 노동부 주최․한국노동연구원 부설 뉴패러다임센터 주관 토론회 자료집, 2006. 8. 24, 23면.

일본 후생노동성의 ‘고용관리조사’에 따르면 2005년 현재 일본에서 30인 이상의 근로자를 고용하는 기업의 95.3％에 정년퇴직제도가 존재하고, 직종 등에 관계없이 기업 내에서 일률적인 정년제를 정하고 있는 기업(대부분의 정년제도가 이에 해당)의 91.12％가 법정 하한 연령인 60세로 정년연령을 정하고 있으며, 60세를 초과하는 정년은 아직 10％ 이하에 그치고 있다.

셋째, 외국제도의 사례를 보면 정년제를 연령차별로 보아 금지하거나 공적 연금의 수급연령과 연계한 정년제의 허용 내지 정년연장을 제도화하는 국제적 추세를 확인할 수 있다. 국내적으로 정년연장의 제도화에 대한 찬반론이 대립하고 있지만, 정년제에 관한 위와 같은 국제적 추세는 정년제금지 내지 정년연장을 통한 고령근로자의 고용확보가 사회적 고령화에 대한 대책으로서 불가피한 선택 내지 당위임을 보여준다.

이철수, “고령자 고용과 정년제의 법적 과제”, ｢노동법연구｣, 제15호, 서울대학교 노동법연구회, 2003, 116면 ; 신동균, “연령차별의 경제학적 이슈들 : 문헌 연구”, ｢고령화시대의 노동시장과 고용정책(II)｣, 한국노동연구원, 2003, 73면 ; 조준모, “한국의 정년제에 관한 경제학적 연구”, ｢고령화시대의 노동시장과 고용정책(II)｣, 한국노동연구원, 2003, 122면 이하 참고 바람.

정년연장정책에 대한 반대론의 하나로 현행 정년조차 제대로 보장되지 않는 상황에서 정년연장은 무의미하다는 주장이 있다. 생산성을 초과하는 연공임금이 당장은 근로자의 경제적 지위 개선에 도움이 될지 몰라도 장기적으로는 근로자의 고용을 불안정하게 만드는 요인으로 작용하기 때문에 정년연장은 임금체계의 개선과 병행되어야 그 실효성을 담보할 수 있다. 이러한 임금체계의 개선은 노사합의를 통해 자율적으로 달성되어야 하고 국가가 강제할 수 없는 사항이지만 정부가 정년제개선을 위한 장기적 플랜을 제시하고 그 적용을 예정하게 되면 간접적으로 기업임금체계의 개선을 촉진하는 효과를 갖는다. 그리고 이러한 기업임금체계의 개선은 정년연장이 청년의 고용․실업에 미칠 수 있는 부정적 영향을 감소시키는 선 순환적 효과를 낳는다고 볼 수 있다.

<국내의 정년연장 제도개선 찬반론>

○ 찬성론

- 장기고용과 연공급에 기초한 정년제의 정당성은 평생직장 관념의 붕괴와 성과급제의 확산으로 근본적으로 재검토되어야 할 상황

- 생애근로기간(평균수명)의 연장, 연금수급연령의 점진적 상향, 급속한 고령화에 대비한 정년연장의 의무화는 불가피한 시대적 요청

- 고령자 조기퇴직과 청년 고용증가의 상관관계 경제학적으로 입증된 바 없음

○ 반대론

- 정년 이전의 명예퇴직 빈번, 직무중심의 인사관리 미정착 현실에서 정년연장 의무화의 실효성이 없거나 있더라도 노동시장의 효율성에 부정적 영향 미침

- 기업 및 직종의 상황을 도외시한 천편일률적인 정년연장 의무화는 시장의 효율성 저해

- 정년연장은 청년의 고용 내지 실업에 부정적 영향

3) 연급수급연령과 연계한 정년제의 단계적인 개선

근로자의 능력 및 의사와는 무관하게 일정한 나이에 퇴직을 강제하는 정년제는 연령차별적 요소를 내포하고 있고, 무엇보다 근로자의 자발적 퇴직원칙에 반한다. 그러나 근로자도 언젠가는 노동생활에서 은퇴할 수밖에 없기 때문에 사회적으로 바람직한 은퇴연령을 정년으로 설정하는 것까지 연령차별로 보아 금지하거나 자발적 퇴직원칙에 반한다고 볼 수는 없다. 이 경우 사회적으로 바람직한 은퇴연령은 공적 연금의 수급개시연령이라 할 수 있다. 따라서 연금수급개시연령 이상의 나이를 정년으로 설정하는 것은 허용되어야 한다. 그런데 국민연금제도상 연급수급개시연령은 현행 60세에서 점진적으로 65세까지 상향조정이 예정되어 있다. 즉, 2013년 이전까지는 60세이지만 2013년부터는 61세가 되고 이후 5년마다 1세씩 증가해 2033년부터는 65세가 된다. 이러한 상황을 고려할 때 연금수급연령과 연계한 정년제의 제도적 개선은 단계적으로 이루어지는 것이 바람직하다. 크게 보아 3단계의 과정을 통해 정년제의 개선을 추진하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 제1단계는 현행 고령자고용촉진법이 규정하고 있듯이 기업이 자발적으로 60세 정년제를 채택하도록 정부가 장려하고 지원하는 단계이다. 이 단계에서 60세 정년이 사회적 주류를 형성할 수 있어야 한다. 그러기 위해서는 정년연장을 위한 기업 내 인사․임금체계의 개선이 병행되어야 한다. 제2단계는 60세 미만의 정년제를 원칙적으로 금지하고, 예외적으로 허용하는 단계이다. 연금수급개시연령이 2013년부터 61세가 되므로 제2단계 정책은 2013년 이전의 특정 시점에서 실시되어야 할 것이다. 그리고 60세 미만 정년제의 예외적 허용 요건은 해당 정년연령에 도달하는 근로자들의 일반적인 능력 및 업무의 성격에 비추어 불가피한 경우와 다른 법령에서 정년에 대해 특별히 정하고 있는 경우로 한정하면 된다. 제3단계는 연금수급개시연령이 61세에서 65세로 5년 단위로 인상되는 것에 상응해 정년설정이 허용되는 나이를 상향조정하는 단계이다. 현행 국민연금제도가 예정하고 있는 바에 의하면 제3단계는 2033년에 완료된다.

우리의 경우 연공서열 임금제도가 정년제의 합리성을 뒷받침하는 근거로 흔히 거론된다. 근속년수에 따른 직급․임금상승이 근로자의 생산성(능력)을 초과해 무한정 계속되는 것은 경제적으로 용인될 수 없기 때문에 일정한 나이에 도달하면 근로관계를 강제적으로 종료시키는 것이 합리적이고 연령차별이 아니라고 볼 여지가 있다. 직종에 따라서는 직무의 성격상 정년 설정이 불가피한 경우도 있다. 그러나 같은 나이의 근로자간에도 능력의 차이가 존재하기 때문에 일률적인 정년의 설정은 연령차별적인 요소를 내포한다. 몇 세의 나이를 정년으로 설정하는 하는 것이 합리적인 것인지에 대한 입증 내지 평가도 용이하지 않다. 더구나 근로자의 능력은 교육․훈련 등을 통해 향상될 수 있기 때문에 초기에 설정된 일정 나이의 정년이 상당 기간 경과 후에도 합리적인 것으로 평가될 수 있는지 의문이다. 또한 근로자의 노화에 따른 능력쇠퇴로 인해 업무를 감당할 수 없는 경우 사용자는 업무수행능력의 결여를 이유로 해 해고할 수 있는 권한을 갖고 있다(조용만, ｢고용상 연령차별금지법제의 입법론적 검토｣, 한국법제연구원, 2004, 44면 참조).

이상에서 언급한 연급수급연령과 연계한 정년제의 개선방안을 법제화한다면 그 내용은 다음과 같다. ① 사용자가 근로자의 정년을 정하는 경우(근로계약이나 단체협약으로 정하는 경우를 포함)에는 국민연금법 제56조 제1항에 규정된 노령연금 수급연령을 하회하는 정년을 정해서는 아니 된다. 다만, 정년연령에 도달한 근로자들의 일반적 능력과 업무의 성질에 비추어 불가피한 경우와 다른 법률에서 달리 정하고 있는 경우에는 국민연금법 제56조 제1항이 규정하는 연금수급연령을 하회하는 정년을 정할 수 있다. ② 위의 ①은 연금수급개시연령이 61세가 되는 2013년 이전의 특정 시점에서 실시되고, 그 이전까지는 현행 고령자고용촉진법상의 60세 정년노력규정이 그대로 적용된다. ③ 사용자가 위의 ①에 위반하는 정년을 설정을 하는 경우에는 무효이고, 무효로 된 부분은 국민연금법 제56조 제1항이 규정하는 노령연금 수급연령을 정년으로 정한 것으로 본다. 그리고 위의 ①에 따라 사용자가 정년을 정하는 경우에도 합리적 이유 없이 근로자 사이에 차등을 두어서는 아니 된다. ④ 위의 ①에 근거한 정년제는 연령차별에 해당하지 않는 것으로 본다.

본 장의 제1절 연령차별금지, 6. 차별에 해당하지 않는 사유 부분 참조 바람.

나. 연공임금체계 등의 경직적인 임금체계의 개선

‘평생직장’의 개념이 사라진 오늘날 고령자의 장기고용에 장애물로서 연공임금체계를 들 수 있다. 특히 고령화 사회에서 연공임금에 대한 문제점은 인사고과가 불필요한 노동력의 온존, 능력보다 인간관계 우선, 공정한 경쟁의식의 결여, 고능력자의 사기 저하, 엄격한 인사고과의 어려움, 적당한 일처리주의의 만연 등을 들 수가 있다. 연공임금은 극소수의 고령자에게는 높은 지위와 소득을 보장하지만 다른 많은 고령자를 퇴출하는 결과가 된다. 지금까지의 연공임금체계의 유지는 고령자의 퇴출 압력으로 작용한다. 연공임금은 노동시장의 변화, 기술혁신과 노동행태의 변화, 사회풍토의 변화 및 소비수준의 향상 등 여건의 변화로 한계점에 이르렀기 때문에 고령화 사회가 되면 ‘임금제도’는 개선되어야 한다.

조준모, 고령자 고용촉진을 위한 제도개선 과제, pp.3-9

연공임금체계의 문제점에 대한 반작용으로 연봉제 및 성과급의 확대 등 성과주의제도(직무급․직능급․직무급, 차등승급, 차등 상여금 등)’, 근로자가 임금을 줄이는 대신 기업은 정년 후 고용보장을 하는 ‘임금피크제’를 도입하는 기업이 늘고 있다. 이러한 임금체계의 개편은 정년 및 정년퇴직자의 재고용에 긍정적인 효과를 미칠 것이어서 중요하다.

그리고 고령화시대의 임금정책의 개선은 연령별 임금곡선, 직종별 임금 체계, 상여금․퇴직금․연금제도 등 종합적으로 검토되어야 할 필요가 있다.

아래에서는 임금제도 개선 및 임금피크제, 직무재설계 등 직장개선, 전직지원제도의 도입 및 실시에 따른 노동법상의 문제점들을 살펴본다.

1) 연봉제․직무급 등의 임금제도의 개선

고령화 사회에서의 보상관리정책은 기업에 주어진 고용창출 및 고용유지에 대한 사회적 책임을 다하기 위한 한 방안이다. 물론 중고령자의 고용시 기업에서는 최고경영자의 경영철학도 매우 중요하다. 위에서 언급한 임금제도의 개선에 있어서 고령화 사회의 보상관리정책을 살펴보면, 현재 우리나라의 대부분의 기업은 근로자의 능력․실적과는 관계없이 연공서열위주의 경직된 임금제도를 갖고 있는 실정이다. 이는 근로자의 능력개발과 생산성의 유인기능으로 활성화시키면서 고령화 사회에 대비해 ‘직무급’이나 ‘연봉제’로 임금체계의 점진적 전환을 위해 노력해야 한다. 이때에 연봉제의 실시로 인해 연봉액수가 이전보다 줄어드는 경우에 '취업규칙의 불이익변경'으로 취급하지 않는 방안을 강구하거나, 연봉제의 퇴직금과 관련해서는 연봉에 '퇴직금을 합산해 지급하는 방안을 강구할 필요가 있다. 이는 기존의 연공급 임금체계에서 탈피해 생산성 향상과 임금관리의 합리를 통한 국제경쟁력의 제고시키기 위하면서 연령의 프리미엄의 병폐(승진 적체와 고급인력 부족현상의 초래)를 제거함으로 전체적인 생애설계 속에서 합리적인 임금운용을 통해 안정된 고용을 유지할 수 있기 때문이다. 이로서 연령과 관계없는 임금제도를 구축하는데, 최소한 60세(또는 55세)까지의 고용을 전제로 한 임금제도를 설계할 필요가 있다. 이것은 연령대별로 상이한 임금체계를 설계한다는 의미이다. 또한 복선형 임금제도를 구축할 필요도 있다. 즉 코스별로 임금체계(‘복선형 임금체계’)를 구축하는 방안이다. 근로자의 승진 및 이동코스를 다양화해 코스별로 별도의 임금체계를 정립하는 것을 의미한다. 그리고 ‘시니어직’의 신설도 고려해 볼만하다. 즉 특정한 연령(예컨대 45세 내지 50세)후 종업원은 직군과 관계없이 직무급 중심으로 시니어직을 신설해 대우하는 방식을 말한다. 이러한 임금제도의 도입으로 우리 기업에서 일반화․정형화․체계화할 필요가 있다.

특히 우리나라는 연봉제는 IMF 외환위기후 경쟁력을 높이기 위해 도입해 정부는 임금구조 개혁을 통한 국제경쟁력의 강화, 기업은 생산성향상을 통한 저인건비의 실현, 근로자는 능력 지향적 고임금의 실현이 연봉제의 도입 배경이다.

이상과 같은 제도의 변경과 관련해 취업규칙의 불이익 변경시 근로자대표의 선정문제(고령자집단의 포함 여부 및 고령자 집단 만에 의한 합의의 법적 효력)에 대한 재검토해야 한다.

2)  임금피크제의 도입

‘임금피크제’라 함은 근로자의 계속고용을 위해 일정 연령(예, 정년)을 기준으로 임금을 조정하고 그 기간 동안 고용을 보장하는 제도를 말한다. 즉 정년을 보장해주되 일정한 연령부터 순차적으로 임금을 줄이는 제도를 의미한다. 우리나라와 같이 중층적 노후생활보장제도가 미흡하고 고령화로 인한 사회․경제적인 부작용이 우려되는 가운데 조기퇴직한 중고령자는 종사상 지위의 낮아짐과 함께 낮은 재취직 가능성으로 인해 근로빈곤계층(working poor)으로 전락할 가능성이 적지 않기 때문에 임금피크제의 도입은 중고령자의 고용유지 및 고용창출을 위해서도 상당한 의미를 가진다. 연공급이 현실의 임금제도라는 점을 인정할 경우 임금조정과 고용안정을 연계하는 임금피크제는 중고령자의 고용안정을 도모할 수 있는 정책적인 대안이 될 수 있다.

현행법상 임금피크제의 도입이 취업규칙 불이익변경의 법리규정(근로기준법 제97조 제1항 단서)에 저촉되는지가 문제된다. 그러나 이 제도는 근로조건의 불이익변경에서 근로자집단의 민주적인 집단적 회의방식에 의한 참여를 보장하는 제도로서, 근로자참여가 제도적으로 미약한 우리나라에서 존재 의미가 있으며, 근로자 입장에서도 현재와 같은 고용불안의 상황에서 고용보장과 교환된 ‘임금곡선의 변경’(임금피크제)에는 집단적으로 찬성할 수 있을 것이다. 따라서 실무상 법상에 요구되는 절차를 거치는 것이 필요하다.

이때의 임금피크제의 유형을 고려할 때, 임금의 유연성을 강화하면서 경력단계별로 적합한 임금체계를 적용하며, 장기적으로 생산성 곡선과 임금곡선을 일치시킬 수 있는데, 결과적으로 생애고용기간을 늘릴 수 있다. 이른바 오륙도 시대의 후기 선택단계에서 관리직코스, 전문직코스, 전임직코스 및 파견근로 등 다양한 진로를 각자의 역량과 자격요건에 따라 선택하는 선택진로제를 활용하면서 정년보장형, 고용연장형 및 정년연장형 임금피크제를 적용할 수 있다. 경력단계별로 다양한 임금체계를 활용해야 조기정년을 막고 생애고용기간을 늘릴 수 있기 때문이다. 고령자의 경우에 있어 먼저 현행 ‘정년고용보장형 임금피크제 모델’은 각 기업이 단체협약 및 취업규칙으로 정한 정년연령을 기업이 보장하는 것을 전제로 임금을 조정하는 모델이고, 또한 ‘고용연장형 임금피크제모델’은 정년을 연장하거나 정년퇴직 후 고용연장을 할 경우 연장된 기간만큼 임금을 조정하는 제도이다. 즉, 정년연장형 임금피크제 모델과 고용연장형 임금피크제 모델을 언급할 수 있다. 그런데 위와 같은 제도를 운영하는데 있어서는 몇 가지 법률적인 쟁점 및 고려할 사항을 검토한 후 도입할 필요가 있다.

제지업계로서 조일제지가 45세를 기준으로 호봉승급을 제한하는 방식으로 임금피크제를 실시하기로 하였다(한국경제신문, 2004. 8. 21 참조).

김정한, “고령화 사회와 임금피크제”,『매월노동동향』, 한국노동연구원, 2004년 8월호(통권 제37호), 67-79면 참조.

먼저 현행 정년보장형 임금피크제를 도입할 경우에 있어, 임금을 어느 연령부터 떨어트릴 것인지의 임금굴적 연령의 결정, 연도별 임금 감액율의 결정, 임금구성 항목(기본급 - 정기 호봉승급분 또는 베이스업분 조정, 수당, 상여금)의 조정이 필요하다. 그런데, 이러한 기업의 인건비 부담을 경감시키는 방안이 필요하지만, 상대적으로 삭감된 임금수준을 보완할 수 있는 제도마련을 통한 지원체제를 구축할 필요가 있다. 구체적인 사례로서, “-3&+ 3 임금조정 옵션제”를 통한 중고령자의 인적자본 활용을 증대시키고 중고령자의 노동시장 연착륙을 도모할 수 있고, 더 나아가 “-4&+ 4 임금조정옵션제”의 방식으로 점차 연장해 임금피크제와 유사하게 접근해 갈 수 있을 것이다.

고준기․김정환, “고령화 사회의 구조변화와 고령자취업에 관한 법제도 정비”, 『사회과학연구』 제2권 제2호, 한국사회과학회, 2003. 32-33면 ; 이달휴, “우리나라의 고령자고용에 관한 법적 과제", 『고령자고용과 정년제의 법적 과제』, 한국법제연구원, 2003, 82면.

조준모, “중장년 실업, 대책은 없는가”, 나라경제, 2003년 7월호 참조.

참고로 일본의 경우는 중고령자를 고용하거나 재고용하는 기업에 대해서는 계속고용정착촉진장려금, 특정구직자고용개발조성금, 긴급고용창출특별장려금, 시행고용장려금, 재직자구직활동지원조성금 등 다양한 중고령자의 고용지원제도를 마련해 기업의 부담을 경감시키고 있는 것을 참조할 만하다.

그리고 고령자의 적합 직종 내지 우선고용직종 또는 직무개발은 임금피크제의 도입에 따른 성공 여부를 가늠하는 중요한 요인이 될 수 있다. 이를 위해서는 노사는 T/F 팀을 구성해 노사공동으로 (준)고령자 우선고용직종과 직무개발에 나서야하고 정부도 고령자에 대한 적합한 훈련형태 및 훈련지도방법 등을 연구해 정책적 여건을 조성해 두어야 한다. 또한 이 경우에 임금이 조정(일반적으로 삭감)되기 때문에 적용근로자는 퇴직금과 국민연금 등에서 불이익을 볼 수가 있다. 먼저 퇴직금의 삭감문제는 원칙적으로 ‘퇴직금중간정산제’(근로기준법 제34조 제3항)를 활용할 수도 있다. 또한 현행 퇴직금 제도를 ‘기업연금제도의 전환방안’은 노후생활보장제도의 하나로서 그 의미가 있다. 사실 우리나라의 퇴직금제도는 외국의 퇴직연금과는 달리 퇴직 시 연금으로 지급되지 않고 일시금으로 지급되어 근로자의 실질적인 노후생활보장 기능을 하지 못하고 있다. 따라서 현행 법정퇴직금제도를 폐지하고 이를 전제로 기업연금제의 도입이 바람직하다. 기업 입장에서 보면 절세 효과로 실질부담을 경감시키고 각자 실정에 맞는 다양한 퇴직금 제도를 설계하며 비용의 적립 평준화로 경영의 안정화를 기할 수 있는 장점이 있고, 근로자 입장에서 보면, 안정된 노후생활자금을 확보하며 퇴직일시금 운용의 위험부담을 줄이고 연금 수령시 세제혜택으로 가처분 소득증가의 효과가 있는 장점이 있다. 물론 현행 고령자고용촉진법에서는 고령자인 정년퇴직자의 재고용시 퇴직금과 연차유급휴가 산정에서 계속근로연수에서 종전의 근로기간을 제외할 수 있고 계산을 달리할 수 있도록 규정(제21조 제2항)하고 있지만, 현실을 고려한 규정임에도 근로가 계속된 경우 근로자가 퇴직의 진의 여부와 관계해서 다툼이 생길 우려가 있다. 이러한 측면에서도 현행 법정퇴직금제도를 갈음하는 기업연금제도의 도입을 이러한 분쟁을 감소시킬 수 있을 것이다.

다만, 퇴직금중간정산제를 전면적으로 실시하기 어려운 기업에서는 임금이 하락하기 직전에 퇴직금을 채무확정하고, 채무 확정된 퇴직금에 대해서는 시장 정기예금 이자율을 가산해 채무 변제 시에 지급하는 방안을 고려할 수 있다(김정한, “고령화 사회와 임금피크제”, 73면).

정부는 ‘근로자퇴직급여보장법’(안)을 마련해 2004년 11월 국회에 상정해 두고 있다. 동법 안에 따르면,  퇴직연금의 폐지․중단 시점부터 법정퇴직금제도를 적용한다(제25조). 중단․폐지시 적립금은 근로자에게 지급되도록 하되, 중간정산으로 본다(재직근로자).  DB형은 사용자는 근로자에게 귀속된 퇴직연금 급여액과 퇴직금과의 차액을 지급하고, DC형은 납부가 중단된 기간 이후에 대해서는 퇴직금제도가 적용한다. 또한 현행 퇴직보험의 폐지(제7조)하되, 5년의 경과규정을 둔다. 향후 퇴직보험을  폐지하더라도 계약이전(퇴직보험 → DB형 퇴직연금)을 통해 전환할 수 있기 때문에 기술적으로 큰 문제는 없다고 한다.

국민연금의 경우 그 수령액은 주지하다시피 연금 수급 전 3년간의 평균소득월액의 평균액+국민연금 가입자 개인의 가입기간 동안의 표준소득월액의 평균액인데, 임금피크제 도입 시 국민연금 수령액에 일부 불이익이 발생할 수 있지만 퇴직금에 비해서는 낮은 수준이다. 그러나 임금피크제를 도입할 때에 나름대로 보완장치를 강구할 필요는 있을 것이다.

3) 직무재설계 등 직장 개선

고령자가 되면 육체적 능력이 떨어지지만, 모든 능력이 떨어지는 것은 아니다. 기업에서는 임금피크제 도입 등에 있어 장애 요인이 될 수 있는 연령에 구애받지 않고 능력과 실력기준으로 처우하는 조직문화의 구축이 필요하다. 기업경영에 있어 중요한 전력으로 판단해 고령자를 고용하는 것이 필요하다. 기업조직에서 직업경력개발의 책임은 오로지 개별근로자에게 있으며 이는 평생 직업에 맞는 핵심역량을 강화하려는 주체적 노력이어야 한다. 그러나 개별기업에서는 직무분석과 직무재설계 등 직장개선을 위해 고령자의 고용을 쉽게 할 수 있는 방안을 강구할 필요가 있다. 이러한 방법은 많은 비용과 시간이 걸리기 때문에 기업은 고용조정 내지 구조조정을 통해 고령자문제를 해결하고자 하는 유혹(유인)을 받기가 쉽다. 따라서 정부는 고령자 고용에 필요한 직장 개선 등에 소요되는 기업부담의 경감을 위한 제도적 장치를 마련할 필요가 있다.

특히 중고령자의 경우 일할 의사와 능력을 갖추고 있으나 실업자 수가 급증하고 있으며, 기업은 임금이 생산성을 넘는다고 보기 때문에 고용을 기피하고 있는 실정이다. 따라서 기업이 중고령자 층의 고용을 확대․지원하는 중고령자 고용관련 특별법의 제정도 필요하다. 중고령자의 수요기반을 확충할 수 있도록 법 제정을 통해 기존의 근로기준법, 최저임금법, 파견근로자보호등에관한법률, 고령자고용촉진법의 일부 조항을 적용 제외해 기업의 인력수요 창출효과를 극대화해야 한다.

4) 전직지원제도의 활성화

중고령자의 고용촉진과 관련해, 현재 고용보험법은 고용조정으로 부득이하게 이직하거나 이직할 예정인 근로자가 신속하게 재취업할 수 있도록 사업주가 근로자에게 전직지원서비스를 제공하는 경우 소요비용의 일부를 지원하는 ‘전직지원 장려금제도’를 두고 있다. 하지만 홍보의 부족과 지방고용안정센터에서의 전직 관련 전문 인력 부족으로 만족할 만한 전직지원서비스를 기대할 수 없으며, 전직지원비용이 크게 들어 실제로 중소기업 및 대기업 모두 그 서비스를 받기가 어려운 실정이다. 이의 개선책으로 ‘민간중심의 전직지원 센터’를 설립해 중고령자 등 취업계층에게 개인별 맞춤형 취업지원 체제(예컨대, 체계적인 취업능력제고 및 전문적인 취업서비스를 제공)를 구축하고, 또한 전직지원 서비스가 필요한 중견기업 아래를 중심으로 실질적인 전직지원이 될 필요가 있다. 기업들이 실제로 그 서비스를 실시하도록 전직지원장려금의 지원한도를 기업규모별로 현실화하는 것도 필요하다.

공익성과 전문성을 갖춘 민간단체의 경우 효율적인 DB구축(경제 단체의 DB시스템의 활용)으로 전직지원의 전문성과 실효성을 제고할 수 있고, 전직지원 서비스의 공공성을 유지할 수 있도록 센터 운영비용을 고용보험에서 지원하고 대인서비스의 특성을 고려해 센터의 운용은 민간이 담당하는 방안, 기업에 대한 인력 수요와 퇴출 인원에 대한 체계적인 관리를 통해 퇴직인력이 원활하게 재취업할 수 있는 여건 조성과 인력수급의 개선을 도모할 수 있을 것이다.

보람 있는 노후생활의 권리는 고령자 등 모든 근로자에게 보장할 기본 권리이며, 고령자에 대한 기본적인 근로기준을 확립․준수하는 노력이 필요한데, 고령자가 노동시장 및 생산 활동에 참여해 적정 수준의 소득을 창출하고 실질적인 취업을 통해 자립할 수 있어야 한다. 중고령자의 노동시장의 참여를 통해 단순히 실직빈곤층에서 빈곤층으로 이행이 되지 않도록 ‘적정한 일자리’(decent job)를 적극 발굴해 제공해야 한다.

예를 들면, 포스코의 경우에는 정년퇴직 예정자를 대상으로 제2의 인생을 설계할 수 있도록 1년간 Green Life 서비스를 제공하고 있으며, 30세 35세 45세 직원에게도 개인의 경력개발을 체계적으로 계획할 수 있는 『Career Plan 계획』을 지원하고 있다.

노동부장관은 준고령자 및 고령자의 취업에 적합한 직종(우선고용직종)을 선정해야 하는데(고령자고용촉진법 제15조), 동법에 따르면, 적용대상 및 효력에 대해서는 먼저 ‘공공부문’인 국가, 지방자치단체, 정부투자기관, 정부출연기관 및 정부출자․위탁기관의 경우에는 우선고용직종에 신규 채용 및 인력보충 등의 사유가 발생한 경우 준․고령자를 우선 고용해야 한다. 또한 민간부문의 경우는 우선고용직종에 준․고령자를 우선 고용하도록 노력하도록 규정하고 있다(제2조). 이에 우선직종 선정대상은 (ⅰ) 실제 취업알선기관에서 고령자 구인․구직, 취업이 많은 직종, (ⅱ) 노동시장 진입 가능성, 육체적 활동가능성, 환경조건, 위험가능성 등을 종합적으로 평가해 적합한 직종, (ⅲ) 취업자․실업자를 대상으로 설문조사 및 전문가회의결과 선정된 직종으로 하고 있다. 현재는 선정단위직종은 취업알선분류의 세분류(449개)를 기준으로 하되 직무가 유사한 직종은 상위 분류 항목으로 통합하고, 세세분류 수준에서 수요가 많은 직종은 세세분류로 선정해 운영하고 있다. 따라서 우선고용직종의 세부 개발책은 계속 마련될 필요가 있다.

준고령자는 50세 이상 55세 미만인 자, 고령자는 55세 이상인 자를 말한다.

고령자고용촉진법의 개정(2002.12.30)으로 ｢적합 직종｣을 ｢우선고용직종｣으로 명칭을 변경하였다.

노동부, “준․고령자 우선고용직종 고시”(노동부 고시 제2003-7호, 2003. 6. 9 시행) 참조.

그리고 정신적․신체적․지적 능력이 점차 쇠퇴해 가는 고령자에게 고용기회를 주기 위해서는 적합 직종 또는 적합 직무를 개발해야 한다. 또 일본 등에서 이미 하고 있는 고령자에게 적합한 생산라인을 구축(생산라인, 생산속도 등을 적합하게 설계)하거나, 고령자를 주로 채용하는 공장(기업)을 설립해서 고령자고용을 창출하는 방안을 강구할 필요가 있다. 이는 기존 직장에서 정년 이후 재 근무할 경우 후배들에게 지휘를 받는 것에 거부감을 갖는 등의 단점을 해소시키고, 자신의 신체적 능력에 맞게 작업을 할 수 있으며 기존 생산라인에서 일할 경우와는 달리 산업재해율도 크게 낮출 수 있는 장점이 있다.

일본의 경우 고령자(60세 이상)를 주로 채용하는 기업(공장)과 고령자를 주로 채용하는 근로자파견회사의 두 가지 유형이 있다. (ⅰ) 제1유형은 스바루(スバル) 주식회사의 고령자 전용 사업소(공장)의 형태이다. 1988년 2월 제지 6개사(泉製紙, イトマン, アイム, 服部製紙, 丸石製紙, 大高製紙)가 공동으로 출자(자본금 1억 8천 5백만 엔)해  아이치(愛媛)현에 설립한 고령자 전용 사업장이다. 처음에 경작업이면서 고부가가치를 내기 위해 6개월 이상 제조 품목을 연구해, 차(茶)의 종이팩과 좌석 시트로 정하였고, 2001년에 신 공장을 신축해 이전하였다. 6개 사의 정년 퇴직자를 우선 고용하며, 2002년 현재 21명 중 15명(65%)이 고령자(60～67세)이다. (ⅱ) 제2유형은 후카이 가와(深川) 고령근로자 파견회사이다. 마에가와(前川)제작소는 1977년에 ‘정년 Zero 제도’를 도입하였다. 1994년에 ‘Create Service’를 만들어, 60세 이상 고령자를 소속 그룹 각사에 파견하기 시작하였고, 1997년에 노동성으로부터 고령특례근로자 파견 사업을 인가받아 ‘深川고연령자직업경험활용센터’라는 명칭으로 재출발하였다. 마에가와(前川)제작소는 200년 3월부터 일부 조립 및 가공 공정을 재편해 60세 이상 근로자를 중심으로 운영하고 있는데, 이들은 전체 근로자 2,000명중 약 130명이다.

5) 고용과 숙련도의 선순환 관계

근로자의 숙련도는 계속적인 직무수행의 경우에는 유지ㆍ향상되는 반면 그렇지 못한 경우에는 감퇴되는 경향을 보인다. 특히 고령자일수록 정규교육보다는 현장학습(learning-by-doing)이 보다 효과적이라고 본다(Heckman, 2000).

이러한 관점에서 고령자의 고용 증가는 단순한 노동력 투입 이상의 의미를 갖는다. 고용을 통한 고령자의 숙련도 제고는 고령자-청년 노동의 상호보완성을 높이게 되고, 이는 거시경제여건 호전에 따른 고령자 고용의 증가 시 청년 고용의 동반 증가 가능성을 높이게 된다.

반대로, 경직된 임금구조나 기타 제도적 실패로 인해 고령자가 상대적 저고용 상태에 있게 될 경우 인적자본의 낭비를 초래할 뿐 아니라 고령자-청년 간의 일자리 경쟁을 더욱 심화시키게 된다.

고령자의 저고용을 초래하는 임금경직성은 연공서열형 임금체계와 밀접한 관련이 있다. 기업은 종업원들의 장기적 성과를 높이기 위해 조직 내 연공서열의 사다리를 올라감에 따라 보다 많은 보수를 약속하는 ‘암묵적 고용계약’을 체결하게 된다. 이는 결과적으로 근로자들이 고령화될수록 조직에 기여하는 한계생산성보다 더 높은 보수를 지급하는 과비용 상태를 초래하게 되고, 이를 해결하기 위해 '정년제'(mandatory retirement)를 도입하거나(Lazear, 1979), 고령근로자의 은퇴의욕을 고취하는 후한 퇴직연금제를 도입하게 된다.

OECD(2006)에 따르면 나라마다 차이는 있으나 연공서열형 임금체계가 고령자의 고용수준에 어느 정도 부정적인 영향을 미치고 있는 것으로 나타난다. 예로 OECD 22개국 50-64세 남성의 2004년 고용율을 보면 통계적으로 유의하진 않으나 청년층 대비 상대임금률(55-59/25-29)과 음(-)의 상관관계를 보이며, 마찬가지로 동일 대상의 2004년 신규고용자비율의 경우에는 동 상대임금률(55-59/25-29)과 1% 유의수준에서 음(-)의 상관관계가 나타난다는 것이다.

전체 종업원 중 근무경력 1년 미만의 자가 차지하는 비율

조준모․박상일, 고령자-청년 고용의 대체관계, 한국노동연구원 중간보고서, 2008, p.7-8

정년퇴직연령을 높이거나 아예 정년퇴직을 금지함으로써 한국 임금체계의 변화를 도모할 수 있다. 과거에는 연공체계가 유용했는지 모르지만 지금은 연공체계가 고령근로자의 유지율을 낮추는 주요 원인 중 하나이다. 따라서 연령이나 연공서열이 아니라 개인의 역량과 성과를 보다 중시하는 방향으로 개혁을 실시해야 할 것이다. 앞으로 새로운 지식기반 산업의 중요성이 커져 가고 학력도 상승함에 따라 급여제도의 변화는  불가피해질 것이다.

OECD편저, 한국노동연구원역, “한국의 고령화와 고용정책”, 한국노동연구원, 2005, p.73-74

그러나 급여제도를 개혁한다는 것은 쉽지 않은 작업이다. 정부는 제도변화에 필요한 직접적 정책수단을 갖고 있지 않다. 정부가 나서서 단체협약의 연공서열 조항을 금지할 경우 사회 각 주체가 단체협약을 할 수 있는 권한을 침해하는 것으로 비추어질 수 있다. 따라서 정부는 직접적으로 나서는 대신 사회 각 주체가 한국의 임금제도에서 요구되는 변화의 방향과 종류에 대해 개괄적인 합의에 도달할 수 있도록 장려할 수 있다. 정부는 퇴직연령을 연장하는 조건하에 임금 삭감에 합의하는 ‘임금-직무’ 혁신모델을 연구․개발․확산시킬 임금직무혁신센터를 설치할 계획이다. 그러나 과거 경험으로 비추어볼 때 자발적 수용장려정책의 성공은 한계가 있다.

정년퇴직의 활용을 제한함으로써 사용자에게 임금제도 개혁에 대한 압력을 가할 수 있을 것이다. 고령근로자를 해고하기가 어려워질수록 기업은 생산성을 초과하는 임금을 상당기간 동안 지급해야 하는 문제점에 봉착하게 된다. 결과적으로 연공서열에 따른 임금정책 관행을 바꾸는 것이 사용자에게 더 많은 인센티브를 가져올 수 있다.

민간 기업에서의 결정을 변경하는 것에 관해, 정부의 역할은 한정되어 있다. 그러나 임금결정시에 능력과 실적의 역할을 중요시하는 지침을 정부가 정비함으로써 연공에 기초로 하는 임금결정 관행을 개혁하고 있는 노사의 노력을 지원해야한다. 또 공무원에게 이러한 지침을 적용함으로써 전례를 제시하는 것도 가능하다. 경제의 세계화와 지식집약형 경제의 발전 결과, 임금을 결정할 때, 연령이 아니라 능력과 실적을 어느 경우든 보다 중요시하게 된다. 또, 앞에서 제시했던 정년퇴직제의 제한이나 사회적인 안정망의 개혁을 동반하는 고용보호의 완화는 노사에 임금체계를 변형하도록 더욱 촉구하게 될 것이다.

OECD편저, 淸家篤감역, “高齡社會日本の雇用政策”, 明石書店, 2005, p.111

다. 고용보호에 대한 규제 완화

1) 해고제도의 유연화․세련화

고용보호에 대한 규제-탈규제에 관한 논쟁보다도 정작 중요한 것은 어떻게 갈등을 최소화하면서 제도개선을 할 것인지의 논의가 선행되어야 할 것이다. 현재의 법정퇴직금제를 기업연금제 혹은 이직수당제로 전환하고 해고 대상자와 기업 간 이직에 관한 원활한 협상이 도모할 수 있도록 계약인수(buyout leverage)제도가 정착되어야 한다. 한편 해고제도의 세련화를 기하는 차원에서도 부당해고에 대한 형사 처분을 최소화하고 손해배상제의 도입을 확대해 갈 수 있을 것이다. 해고제도의 세련화는 노사 간 이직에 관한 협상 가능성을 확대해 고용조정 수단으로서의 정년제의 기능을 완화시킬 것이다.

지금까지의 우리나라 기업의 고용조정 실태를 보면 정년퇴직제도와 일체로 된 연공적 임금처우제도 아래에서 중고령층이 구조조정 대상이 되기 쉬웠던 것이 사실이다. 오히려 필요한 경우 고용조정은 불가피하다는 관점에 서서 손실을 최소화하는 형태로 고용조정 규정을 만드는 것이 근로자 측면에서도 필요할 것이다.

조준모, 한국의 정년제에 관한 법경제학적 분석: 미국과 일본의 비교분석을 중심으로

2) 고용보호법의 완화와 효율적인 사회안전망 구축

조준모, 이해춘, 이승길, 김선웅, 고용차별 금지 및 구제제도 도입의 사회경제적 영향분석, 노동부용역보고서, 2004, pp.232-238

가) 해고규제의 완화

OECD는 우리나라경제에 대해 평가 및 권고에서, 우리나라의 지속 가능한 경제성장을 뒷받침하기 위해서는 ‘노동시장의 구조개선’이 필요하다고 평가하고 있다. 그 구체적인 내용 중 고용의 유연성 제고, 정규직과 비정규직간의 이중구조 문제 해소를 위한 전반적인 개혁프로그램이 추진되어야 한다는 의견을 제시하고 있다. 특히 정규직 근로자에 대해서는 고용의 유연성을 제고하되 고용보호는 보다 완화하고, 비정규직에 대해서는 사회안정망의 적용범위를 확대할 필요가 있다고 보았다.

OECD 경제검토위원회, 2004년도 한국검토회의(2004. 5. 3)(우상현, “한국경제에 대한 OECD의 평가 및 권고”, 나라경제, 2004년 7월호, 84-87면 참조).

이에 고용보호법을 완화해야할 필요성이 제기된다. 획일적인 규제가 기존 근로자의 권익을 보호할 수도 있지만, 고용시장의 다양성을 침해해 생산성을 떨어뜨리고, 그 결과는 고용기회의 위축 → 실업의 증가 → 경제성장률의 하락으로 이어지게 된다. 또한 열악한 근로조건이 발생하는 원인을 충분히 분석해 시장 친화적으로 대처하는 노력보다는 용이한 ‘제도적 보호 장치’에만 접근한다면 시장기능과 심각한 갈등이 일어나게 된다. 또한 기업의 노동비용부담을 증가시키는 근로자보호의 법규는 재화의 수요가 확대되어도 투자 유인을 위축시킴으로 인해 노동수요가 확대되지 못하는 모순을 초래한다.

현재 노동시장은 해고규제의 혜택을 받아 고용보장이 지속되는 인사이더(insider 대부분이 세대주인 남성)와 유기고용․장기실업․비노동력화(비경제 활동인구와)를 선택해야만 하는 아웃사이더(outsider, 일반적으로는 (중)고령자, 여성과 청년층)가 가정 내 분업 등으로 공존하는 사회이다. 즉 (ⅰ) 정규사원(세대주)과 비정규근로자(배우자), (ⅱ) 중고령근로자(아버지)와 청년실업자(자녀) 등이 공존해 살고 있는 사회라고 볼 수 있다.

현재 비정규근로는 노동시장에서 급증하고 있으며, 정규직과 비정규직 양자의 임금격차는 계속 확대되고, 이는 비정규근로가 확대되는 하나의 원인도 된다. 즉 세계화는 시장경쟁을 촉진시켜 기업으로 해고금지의 인건비 등 준고정비용(quasi-fixed cost)을 축소하도록 압박하였고, 이에 고용유연화의 유인으로 비정규직이 계속 증가시켰다. 인사이더․아웃사이더 이론에 의하면 정규직과 비정규직의 임금격차의 확대는 해고규제법제로 보호받는 정규직의 교섭력이 강한 것이  원인중 하나이고, 정규직의 보호만을 전제로 한 기존의 해고규제법제가 존재하면서 비정규직이 계속 확대된다면, 노동시장에서는 근로계약의 해지가 쉽고, 비용이 낮은 비정규직의 증가하게 되고(정규직 비율의 감소), 정규직과 비정규직간의 임금격차는 계속적으로 확대될 것이다.

2002년 제5차년도 한국노동패널조사에서 관찰되는 비정규직의 규모는 32.8%로 추정되고 있다(이상호, ｢한국노동패널 5차년도 조사의 비정규직 규모와 실태｣, □KLIPS Research Brief□, 2003, 3면).

2002년 9월 비정규직의 월평균 임금총액은 109.8만원으로 정규직(139.8만원)의 78.5% 밖에 안 된다(이상호, 앞의 글, 6면).

조준모, “비정규직 노동계약과 고용보호의 딜레마”, □노동정책연구□ 창간호, 2001, 71～72면 참고.

특히 해고규제 및 근로계약상 규제 등은 기존 취업자를 보호 할 수 있으나, 내부 노동시장에서 배제된 (중)고령자 등과 같은 실업자(구직자)의 취업기회를 위축시킨다. 또한 실업에 직면해 있는 고령자를 노동시장에 재 진입시키는 제도개선은 고령자 및 사회 모두 이익이 되기 때문에 ‘해고규제의 완화 필요성이 제기된다.

최근 2004년 8월 10일 한국에 진출해 있는 일본인 기업 및 단체인 ‘서울저팬클럽(SJC)’은 산업자원부 장관과의 오찬간담회에서 ‘사업 환경 개선을 위한 건의서’를 전달하였다. 특히 한국의 노동시장 유연성 문제에 대해 정부가 기간제근로자에 대한 해고제한규정을 추진하고 있으나 이는 노동시장의 유연성을 침해하고 기업의 투자 의욕을 떨어뜨린다고 지적하였다(동아일보 2004. 8. 11. 국민일보 2004. 8. 10).

유럽연합은 ‘2000년 리스본 유럽위원회(the 2000 Lisbon European Council)’와 ‘2001년 스톡홀름유럽위원회(the 2001 Stockholm European Council)’는 유럽연합 전역을 위한 목표를 수립, 목표 달성을 향한 진전은 지역 단위에서 보다 유연한 노동시장을 창출하는 과정에 좌우된다. 특히, “과도하게 엄격한 고용보호법규정은 내부자들의 지리적인 이동성을 제한하며 그들의 협상력을 과도하게 높이는 경향이 있으므로 개혁되어야 한다”고 표명하고 있다(OECD Economic Survey of the Euro Area, 2004. 8. 11).

또한 정규직의 고용보장을 완화함으로써 정규직과 비정규직간에 균형대우를 하며, 무기 계약에서 유기 계약으로의 상호 전환이 상대적으로 쉬워질 것이다. 이것은 고용유연화 또는 단시간근로를 선호하는 고령자에게는 도움이 될 것이다. 그리고 노동시장의 유연성 제고를 통해 노동시장의 기능을 활성화하는데 있어서, 특히 공적 처리에 들어간 부실기업 외에도 워크아웃 기업의 부실화 탈출방안으로서 기업변동시의 정리해고의 요건(예컨대, 해고회피노력의 완화 및 50일 전의 사전통보기간의 30일로 단축, 우선재고용기간의 현행 3년 내 신청하도록 한 것을 우선재고용 대상기간의 단축, 회생절차 중 사업 이전시 경영상ㅎ해고의 특칙 신설 등) 및 영업양도의 경우에 고용승계 의무의 완화가 제도적으로 마무리되어야 하고, 나아가 이제는 해고제한규정의 적용을 위한 최소근속기간의 도입, 사용자에 의한 해고의 금전보상금제도의 도입 및 해고시 금전보상액 산정 기준 마련 논의, 해고소송의 제소기간제한 규정의 적극적인 도입의 검토 등도 고려해야 한다.

Mark Kesse,“OECD 고령노동자 연구결과 분석”, □고령화시대 노동시장정책: 각국 사례□, 2003. 10. 24, 23-24면 참고.

2007년 1월의 근로기준법의 개정으로 근로자대표에의 사전 통보기간이 60일에서 50일로 축소되었으나 여전히 긴 상황이다.

근로자의 고용승계 여부는 영업양도 계약당사자들의 필요에 의해 결정하는 것이 원활한 구조조정을 위해서도 필요하다.

한국노동법학회, 근로기준법제의 중장기적 개선방안, 2007.11, 노동부용역보고서, pp.80-143 ; 이승길, “해고법제의 전망에 대한 소고”,『노동법률』, 2004. 3월호, 112-126면 ; 이승길, “독일해고제한법의 해소판결․보상금제도”,『World Labor』, 한국국제노동재단, 2003년 9월호 참조.

나) 유기 계약의 제도화

고령근로자의 고용유지와 관련해 유기계약(기간의 정함이 있는 계약)의 제도화를  논의할 수 있다. 기간제법 제4조에서는 근로계약기간에 대하여 "사용자는 2년을 초과하지 아니하는 범위 안에서(기간제 근로계약의 반복갱신 등의 경우에는 그 계속 근로한 총기간이 2년을 초과하지 아니하는 범위 안에서) 기간제근로자를 사용할 수 있다"고 규정하고 있다.  그런데 같은 조 같은 항 단서에는 이 규제를 피할 수 있는 경우로, '고령자고용촉진법 제2조 제1호의 고령자와 근로계약을 체결하는 경우 등에는 2년을 초과하여 기간제근로자로 사용할 수 있으며, 같은 조 제2항에서는 "사용자가 제1항 단서의 사유가 없거나 소멸되었음에도 불구하고 2년을 초과하여 기간제근로자로 사용하는 경우에는 그 기간제근로자는 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자로 본다"고 규정하고 있다.

종전 근로기준법은 일정한 사업의 완료에 필요한 기간을 정하는 것을 제외하고는 근로계약기간은 1년을 초과할 수 없다고 규정하고 있다(제23조)

이와 관련해 독일의 경우 경영자 측에서 반발하고 노동시장의 경직화, 실업증가 등의 문제가 발생하자 한시법으로 ‘고용촉진법’(1985. 4 ～2000. 12. 31)을 제정 유기근로계약을 완화하였다. 즉 유기근로의 합리적 이유 없이 1985년부터 1995년까지 근로자를 새로이 채용하는 경우 또는 직업훈련 직후 무기근로를 위한 일자리가 없는 경우에는 ‘18개월’의 근로계약을 체결할 수 있도록 하였다. 그 후 1996년 개정된 고용촉진법은 18개월에서 ‘2년’(3번까지 갱신 가능)으로 완화하였다. 동일한 노사당사자간 유기계약 체결요건을 종전 계약종료 후 최소 4개월이 경과하도록 하였다. 그리고 60세 이상 근로자에 대해서는 아무런 제한을 두지 않았다. 2001년 1월부터 시행된 ‘유기 및 단시간 근로에 관한 법률’은 계약기간 또는 최장 3회에 걸쳐 연장된 계약기간의 합이 2년을 초과하지 않는 유기근로계약은 정당한 사유가 없이도 유효하다. 유기근로 시작 당시 근로자 연령이 58세 이상인 경우 유기근로계약은 정당한 사유 없이도 유효하다.

최근 독일은 고령근로자에 대한 기간제 근로계약의 체결 요건을 완화하고 있는 단시간 및 기간제근로에 관한 법률 제14조 제3항은 2006년 6월 1일까지 한시적으로 58세가 아닌 52세로 그 적용범위를 확대하였다. 따라서 52세 이상의 근로희망자는 객관적 사유와 기간의 제한 없이 자유로이 기간을 약정해 근로계약을 체결할 수 있게 되었다. 고령근로자에 대한 객관적 사유 요건의 예외규정은 종래에는 ‘연령차별’에 해당된다는 지적도 있었으나, 고령자에 대한 차별취급은 해당 규정의 취업 정책적 목표로 정당하다는 것이 다수 견해이다.

Däubler, in: Kittner/Däubler/Zwanziger, TzBfG (Kommentar), § 14 Rn. 179.

Bauer, NJW 2001, S. 2072, 2073; Weber, AuR 2002, S. 401, 404; Boewer, TzBfG(Kommentar), § 14 Rn. 272 f. 이하 박지순, “독일의 노동시장 및 노동법개혁”, □노동법학□ 18호(2004. 6), 301면.

또한 일본도 고령화로 노동력이 감소하면서 경제․사회환경이 급변하고 있고 기업은 다양한 고용행태를 활용해 상황에 쉽게 대응할 수 있는 ‘고용포트폴리오’를 구축해야 하는 실정이고, 개별 근로자도 일과 생활의 균형을 위한 생활유형을 지향하고 있어 기업과 근로자 모두 보다 유연한 근로가 될 수 있도록 노동관계법을 노동환경의 변화에 맞게 지난 2003년에 개정해 순차적으로 시행하고 있다. 특히 일본은 1999. 4. 1부터 계약기간제한(1년)에 대한 예외를 신설한 후 동 조항은 계속 개정하고 있는데, ‘노동기준법’(2004. 1 시행)에서 유기근로계약의 기간연장, 기획업무형노동제의 운용․도입에 관한 요건 및 절차를 완화하였다. 특히 유기근로계약의 개선 내용에 대하여 (ⅰ) 유기근로계약의 상한기간 연장(1년 → 3년), (ⅱ) 고도로 전문지식이 필요한 자의 유기근로계약의 상한기간 연장(3년 → 5년), (ⅲ) 만 60세 이상의 고령자의 유기근로계약의 상한기간 연장(3년 → 5년)하였다. 물론 기간상한의 특례규정은 신규 취업자에 한한다고 규정해 1회만 이용할 수 있어(60세 이상자의 경우는 제외) 동일한 근로자의 계약의 갱신 시 계약기간 1년이 적용된다.

그리고「유기근로계약의 체결 및 변경․해지에 관한 기준」마련(고시)

노동기준법 부칙 제3조에서는 계약기간 연장에 따른 제반 문제점을 정부가 계속 검토할 것을 규정하고 있다. 즉 개정법 시행 후 3년이 경과한 때에 그 시행 상황을 감안해 검토하고, 그 결과에 따라 필요한 조치를 강구하도록 규정하고 있다.

이상과 같이 유기 계약을 제한하는 입법례가 있는 국가들은 대체로 계약 기간을 상향조정하는 추세이다. 이는 직접고용의 기회가 증가하는 것은 노동시장의 경직성이 부분적으로 해소되는 순기능도 있다. 기간제(임시직) 문제에 대해 '노동계'는 기간제의 사용사유 및 기간을 명시적으로 제한해야 한다고 주장하면서 그 기간은 1년을 원칙적인 최장 한도로 하면서 사업 완료 등 특별한 경우에만 이를 초과할 수 있다고 규정하여야 한다고 주장하지만, 기간제 근로의 입구 단계에서 사유와 절차를 엄격히 규제하는 이러한 주장은 근로자 보호를 위해서는 타당한 입법 방식일 수는 있지만 검토할 점을 남기고 있다. 이러한 면에서 고용유연성이 확보되지 않은 현실에서 사용제한은 시기적으로 고용악화를 초래해 사용기간을 연장할 필요가 있다. 이와 관련해 비정규직의 정규직 전환 시 사용자와 별도 계약을 존중할 필요가 있다. 특히, 이를 강제한다면 기업의 효율성 및 자율성이 저해되어 기업 활동이 위축되므로 노사 자율에 맡겨두는 것이 바람직하다. 우리나라도 외국의 추세를 참조해 우리 실정에 맞도록 법․제도를 정비할 필요가 있다. 따라서 일본의 사례를 참조하면 전체적인 정합성(整合性)의 문제가 없지는 않지만 현행 계약기간 상한인 2년을 ‘3년’으로 변경할 필요가 있다. 또한 기간제근로자의 고용안정을 위한 대안으로는 사용자와 근로자와의 합의(사업장 근로자대표와의 합의 후 개별근로자의 합의 방식 내지는 근로자 대표와의 합의 없이 개별 근로자와의 합의)로 2년 후 다시 2년을 연장할 수 있는 방안의 마련(이는 파견근로자의 경우 허용되고 있는 방안이다) 및 직무성격상 기간 제한을 회피할 수 있는 예외의 경우를 설정하는 방안의 마련을 고려할 수가 있다.

비정규직근로자(여기서는 ‘기간제 근로자’)의 정의의 통일이 충분하게 이루어지고 있지 않다는 전제 하에 각국 통계에 의한 기간제근로자의 상황, 특히 그 취업형태가 고용보장이 없이 장기간 열악한 근로상태를 계속하는 ‘함정(trap)’인가 또는 상용고용으로 이어지는 ‘가교(bridge)’인가 라는 관점에서 국제비교를 하고 있는데, 이에 의하면, 1/3 - 2/3의 기간제근로자는 2년 후 상용고용자로 되지만 기간제근로를 계속․반복하는 자도 많다고 결론을 내리고 있다(OECD, Employment Outlook 2002，Chapter 3 “Taking the measure of temporary employment” 참조).

노동계는 2005년 말 상반기 국회에서의 비정규 관련 개정 논의에서 처음 1년간은 사유 제한 없이 기간제 근로자를 사용할 수 있도록 하되, 그 다음 기간부터는 사유제한을 하는 수정안을 제시한 바가 있다(매일노동뉴스 2005.8.5. 16면 참조).

고용유연성이 확보되지 않은 상황에서의 사용제한은 시기적으로 고용악화를 가져올 수 있으므로 사용기간 연장(3년～5년)을 제언하고 있기도 하다(김종관․이승욱․이용탁․김종숙,  비정규근로자의 차별적 처우에 대한 실태조사 및 개선방안 연구, 노동부 2003년 용역과제보고서, 357-358면 참조).

경영계는 근로자의 직장상실의 위험제거, 기업의 안정적인 전문 인력 확보를 위해 민법(제659조)의 고용계약기간과 동일한 3년으로 연장해야 하다고 주장하고 있다(한국경영자총협회 노동경제연구원, 『경쟁력 있는 국가건설을 통한 국민의 삶의 질 개선』, 2002, 132면).

따라서 세계적인 경쟁 상태에 돌입하여 노동유연화 정책을 일반적으로 도입하는 최근 세계경제 상황에서 고용불안의 소지가 없고 노사가 원하는 경우 특히 고령자(55세 이상)의  계약기간의 상한을 ‘제외’하도록 입법조치가 필요하다. 이때에는 일본은 만 60세 이상의 근로자 채용의 경우에는 특례로서 기간 상한 종전의 3년에서 5년으로 연장하고 있다. 나아가  가능하다면 고용불안을 해소하면서 노동시장의 특성을 반영할 수 있는 방안으로 한시적 입법조치로서 고령자의 연령을 50세 정도(준고령자) 또는 그 이하(45세 등)로 낮추는 방안도 적극 반영할 필요가 있다. 이와 관련해 앞에서 언급한 '파견근로자 보호 등에 관한 법률'의 개정 시에 중고령자에 대한 파견기한(파견업종 포함)의 제한을 ‘제외’하는 입법조치가 필요하다.

이와 관련한 전제로서 (ⅰ) 우리나라의 일반근로자는 사실상 정년(55세)이 보장되고 있지 않은 사실, (ⅱ) 노령연금의 수준이 최저생활비를 보장하고 있지 못하다는 사실, (ⅲ) 대부분이 고령자는 비정규직에 종사하고 있다는 현실 등도 고려할 부분이 없지는 않다.

다) 고용보호규정 완화

근로자의 입장에서 한국의 엄격한 고용보호법을 완화하는 것은 피용인의 임금제도에 대한 태도에 영향을 미칠 수 있을 뿐 아니라, 역설적이게도 고령근로자의 고용 가능성을 증대시킬 수 있다. 같은 사용자와 일하는 보장이 줄어든다면 연공제는 그 매력을 잃게 된다. 근로자는 생산성에 비해 보상이 적은 경력 초반부를 거친 후 생산성보다 높은 보상, 즉 ‘이연(移延)된’ 급여를 다 챙기기도 전에 회사를 떠날 수밖에 없는 상황에 놓일 수 있다.

동시에 고용보호조항이 완화될 경우 고령근로자에게 집중되었던 노동력 조정의 부담이 경감된다. 현재는 50～54세 근로자의 유지율이 20～24세 근로자의 유지율보다 낮으며 55세 이상 근로자의 경우 유지율은 현저히 하락한다. 현재의 퇴직금 제도를 퇴직연금제도로 전환하게 되면 고령근로자의 일자리 안정을 개선하는데 도움이 될 것이다. 새로운 제도가 일단 제자리를 잡게 되면 사용자는 근로자의 근속연수가 1년 증가할 때마다 엄청난 액수의 기금을 적립할 필요가 없어진다. 게다가 많은 고령근로자가 정년퇴직 이후 찾을 수 있는 일자리는 비정규직뿐이지만 지금의 엄격한 고용보호법규를 완화할 경우 한국 노동시장에 뿌리 깊게 존재하는 정규직과 비정규직의 이중성(duality)을 줄일 수 있을 것이다.

정년퇴직 제한, 고용보호 완화 등의 조치가 미리 발표된다면 임금관행의 변화 필요성에 대해 사회 각 주체의 합의를 보다 쉽게 이끌어 낼 수 있을 것이다. 정부는 앞으로도 사회 각 주체가 노사정위원회의 틀 안에서 이 문제를 논의할 수 있도록 적극적으로 지원해야 한다.

OECD편저, 한국노동연구원역, “한국의 고령화와 고용정책”, 한국노동연구원, 2005, p.74

라) 노동제도ㆍ관행의 유연화

연령차별금지나 법적정년연장의 법제화는 기본적으로 고령자의 고용을 늘리고 보호하기 위한 장치다. 그러나 선진국의 경험을 보면 엄격한 고용보장제도를 시행하는 사회가 그렇지 않은 사회보다 더 높은 실업률을 보여 왔다. 고용의 보장은 기업과 근로자 간의 장기적 관계를 보장함으로써 인적자본의 형성에 유리한 측면도 있는 것으로 평가되기도 한다. 그러나 이러한 장치가 기업 측의 과도한 비용부담으로 작용할 경우에는 신규고용을 제약하는 요인이 되고, 이 경우 소외계층을 보호하기 위한 장치가 오히려 소외계층의 일자리를 막는 모순이 초래된다. 따라서 이러한 제도의 도입운용에는 기업과 근로자 간에 현실 상황에 맞는 협상이 가능하도록 필요최소한의 자율성을 보장하되 기업 측에 의한 자율권 남용을 방지할 수 있는 균형의 묘가 중요한 요소로 대두된다.

또한 고령자 고용증진은 고령근로자의 저수익성을 초래하는 연공서열형 임금체계와 경직된 노사관계에 대한 개선이 병행 추진되어야 그 실효성을 보장받을 수 있을 것이다.

조준모․박상일, 고령자-청년 고용의 대체관계, 한국노동연구원 중간보고서, 2008, p.22

라. 고령근로자의 고용유지와 신규고용을 지원하기 위한 기타 시책

1) 근로 인센티브의 제고

어느 노동집단이든 고용증진방안은 기본적으로 기업의 노동비용부담을 줄이는 방향에서 모색되어야 할 필요가 있다. 예컨대 고령자의 경제활동참가율을 높이면 실질임금이 낮아지게 되고, 그에 따른 기업부문의 수익성 증대는 경제 전체의 산출량과 노동수요를 증대시키는 효과가 있게 된다. 반면 단순히 고령자의 정년연장이나 고용할당을 제도적으로 강제하는 것과 같은 방식은 기업의 노동비용을 높임으로써 고령자와 청년 모두의 고용을 감소시키는 역효과를 초래할 수 있다.

이런 의미에서 조세와 사회보장 체계의 조정을 통해 고령자의 근로 인센티브를 강화하는 것은 효과적인 방안이 될 수 있다. 고령자가 취업 시 얻을 수 있는 실질 편익보다 은퇴 내지 실업상태에서 얻을 수 있는 것이 더 크다면 굳이 애써 고용을 유지하거나 취업하려 하지 않을 것이다. 이러한 고용의 기회비용을 결정하는 요인 중에서 중요한 것이 실질 근로소득에 대한 실질 은퇴(실업)소득의 상대적 크기, 즉 소득대체율(replacement rate)이다. 이 대체율이 클수록 고령자들이 노동시장에서 멀어질 가능성이 커진다. 따라서 이들에게 제공되는 각종 사회보장혜택은 본연의 순기능은 유지하되 근로의욕 자체를 저해하지 않는 수준으로 조정되어야 할 필요가 제기된다. 특히 고령 실업자의 경우에는 수혜의 자격조건으로서 보다 적극적이고 실질적인 구직활동 의무를 부과하는 것과 같은 조치들도 포함될 필요가 있다.

한편, 현재 대부분의 나라에서 시행 중인 조세체계는 근로자의 실질소득이 낮을수록 보다 많은 혜택이 주어지도록 되어 있다. 예컨대 소득대체율이 높은 저임근로자에게 보다 많은 세금감면이 주어지는 식이다. 따라서 예비 근로자 군에 속해 있는 청년이나 고령자 집단을 저임노동으로 유입시키는 효과가 있을 것으로 기대할 수 있다. 그러나 이러한 조세체계는 노동에 대한 한계실효세율(marginal effective tax rate)을 높임으로써 근로의욕을 저하시키는 역기능도 내포하고 있다. 미국의 경우를 보면 근로소득에 대한 세금감면제도가 기존 근로자들의 총 노동시간은 감소시키는 반면 이러한 감소분을 신규노동의 유인 효과로 인해 상쇄하는 것으로 나타난다(OECD, 1996). 사실 예비 근로자의 취업의욕을 고취하는 것 못지않게 이미 고용되어 있는 근로자들의 근로 인센티브를 제고하는 것도 중요한 문제다. 근로자들이 자신의 숙련도를 높이고 그에 따라 소득수준을 높이고자 하는 동기가 클수록 경제는 보다 활성화되는 방향으로 나아갈 것이기 때문이다. 그러나 안정적인 재정운용의 필요성이라는 거시적인 제약 하에서 두 가지 정책목표 사이의 상충이 어느 정도 불가피하다면 어느 쪽에 초점을 두어야 할지 정책당국은 보다 분명히 할 필요가 있다. 예컨대 장기적인 관점에서 신규고용 창출이 보다 중요한 의미를 갖는다면 저임계층에 대한 혜택의 폭을 넓히는 것이 바람직한 선택이 될 수 있다.

조준모․박상일, 고령자-청년 고용의 대체관계, 한국노동연구원 중간보고서, 2008, pp.20-21

2) 고령근로자에 대한 보조금 지원

또 다른 고령근로자의 채용 및 고용유지정책은 고령근로자를 고용하는 비용을 지원하는 것이다(<상자 Ⅳ-3> 참조). 한국에는 네 가지 임금지원 방식이 있다. 한 가지 방식은 전체 노동력 중 일정비율 이상을 고령근로자를 고용한 사용자에게 보조금을 지급하는 것이다. 다른 세 가지 방식은 고령근로자의 신규 채용에 대해서 임금보조금을 지급하는 것이다. 이들 중 가장 최근에 도입된 '중장년 연수수료자채용보조금'은 2003년 도입되었다. 이들 보조금의 수준이나 액수는 노동부에 의해 매년 책정된다. 추가로 고령근로자를 대상으로 하지는 않지만 여성이나 장기실업자를 신규 채용 또는 고용을 유지하는 기업을 위한 임금보조금도 있다.

OECD편저, 한국노동연구원(역), “한국의 고령화와 고용정책”, 한국노동연구원, 2005, pp.74～80

일자리유지보조금, 재고용보조금, 장기구직자고용촉진보조금, 여성고용촉진보조금 등이 있다(노동부, 2003). 각 보조금에 대한 설명과 그 효과에 대한 평가는 OECD(2000) 참조.

<상자 Ⅳ-3> 한국의 고령근로자 채용 및 고용에 대한 임금보조금(최근 자료 확인 필요)

■ 고령근로자의 고용촉진을 위한 보조금

자격조건: 노동부가 업종별로 정한 기업의 전체 노동력 대비(55세 이상) 고령근로자 비율(기존 6%)을 초과하는 고령근로자 채용. 해당 비율을 초과해 해당 기업에 1년 이상 근속한 고령근로자에 대해 보조금이 지급된다. 월 13일 미만, 주 15시간 미만 근무하는 시간제 근로자는 고령근로자의 채용률 계산시 분모와 분자에서 모두 제외된다.

보조금 지급액(2008): 분기 180,000원 (평균임금의 2.4%*)

지급기간: 5년

■ 고령근로자의 신규 고용촉진을 위한 보조금**

자격조건: 최소 3개월간 공공취업센터의 구직등록을 한(50세 이상) 고령실업자를 새로 뽑은 경우. 보조금 지급신청 직전 3개월, 직후 6개월 동안 경제적 이유로 근로자를 정리해고하지 않아야 한다.

보조금 지급액(2004): 월 300,000원(평균임금의 14.1이상으로 정해져 있어야 하면, 근로자가 퇴직 전 해당 기업에서 18개월 이상 근무한 경우

보조금 지급액(2004): 월 300,000원(평균임금의 14.1%*)

지급기간: 6개월(중소제조업체는 1년)

■ 중장년 직업훈련수료자 채용 보조금**

자격조건: 실업자를 대상으로 하는 재취업연수 또는 노동부가 지정한 기타 직업훈련과정을 수료한 40세 이상의 실직자를 신규 채용한 경우. 보조금 지급신청 직전 3개월, 직후 6개월 동안 경제적 이유로 근로자를 정리해고 하지 않아야 한다. 500인 이하 사업장으로 제한.

보조금 지급액(2004): 채용 후 첫 3개월은 월 600,000원, 이후 3개월은 월 400,000원, 이후 6개월은 월 200,000원(평균임금의 28.2%, 18.8%, 9.4%*)

지급기간: 12개월

주: * 월별 노동조사에 따르면 임금은 2003년(상여금을 포함한) 평균 총월급여를 가리킴.

** 사용자는 보조금으로 채용한 모든 근로자에게 고용보험을 반드시 제공해야 함.

고령근로자를 대상으로 하는 보조금제도를 모두 감안한다면 사용자는 2003년 약 30만 9천명의 고령근로자에 대해서 임금보조금을 지원받았다(<표 Ⅳ-10> 참조).

이 중 전체 노동력 대비 6% 이상을 고령근로자로 고용한 경우 지급되는 보조금이 가장 큰 비중을 차지했다. 가장 관대한 보조금인 퇴직근로자재고용보조금은 2003년 그 대상이 140명에 불과했다. 이 두 개의 보조금은 대상이나 지출에 있어서 한국의 모든 임금보조금제도에서 차지하는 비중이 가장 컸다. 2003년 이들 보조금이 차지하는 비중은 전체 대상의 약 54%, 전체 지출의 41%를 약간 웃돌았다.

퇴직근로자나 고령실업자를 채용해 보조금을 받고자 하는 기업은 경제여건의 변화와 무관하게 또한 고령근로자의 무능력, 위법행위 등에도 불구하고 9개월 동안은 고령근로자를 정리해고할 수 없다. 하지만 이러한 조건은 매우 제한적으로 보인다. 또한 보조금 수준도 상당히 낮아 평균임금의 2.4%에서 28% 수준에 불과하다. 이는 고령근로자의 정리해고에 대한 제약과 함께 기업의 보조금 신청을 가로막고 있다.

<표 Ⅳ-10> 한국 고령근로자의 고용보조금

	1998	1999	2000	2001	2002	2003
	참여자수
전체	113,520 (14.5)	189,146 (28.2)	225,711 (50.2)	251,870 (44.3)	270,902 (57.1)	308,874 (54.2)
6% 이상 실업 퇴직	103,817 9,578 125	150,553 37,840 753	177,521 48,105 85	222,648 29,106 116	268,424 2,319 159	308,046 688 140
지출(단위: 백만 원)
전체	12,173 (12.6)	25,450 (13.8)	36,758 (32.3)	41,620 (32.3)	39,980 (44.1)	46,236 (41.0)
6% 이상 실업 퇴직	9,254 2,862 57	13,497 11,246 707	15,915 20,722 121	28,007 13,508 104	38,769 1,108 104	45,782 361 94

주: 1) 괄호 안에 있는 숫자는 전체 고용보조금 대상기업에서 차지하는 비중이거나 전체 고용보조금에 지  출 되는 비용에서 차지하는 비중임.

자료: 노동부

다른 OECD 국가에서도 고령근로자 채용에 대해 임금보조금제도를 가지고 있다. 관련 자료를 얻을 수 있는 국가(<상자 Ⅳ-4> 참조)에서는 보조금 수준이 한국보다 관대한 것처럼 보이나 많은 국가에서 그 대상을 장기 고령실업자로 제한하고 있다.

한국 고령근로자를 위한 임금보조금제도의 효과를 향상시키기 위해 제도를 합리적으로 운영할 필요성이 있다. 첫째, 다른 OECD 국가의 평가 결과들은 목적을 분명히 할 경우 임금보조금의 효과가 상승한다는 것을 보여주고 있다. 이는 일정 비중 이상의 고령근로자를 채용할 경우 지급되는 보조금의 사중손실(dead-weight loss)이 상당히 크며, 따라서 그 효과에 대해 신중하게 검토하거나, 가능하다면 폐지해야 한다는 것을 시사한다.

Martin, J.P. and D. Grubb(2001), "What works and for Whom: A review of OEDE Countries' Experiences with Active Labour Market Policies", Swedish Economic Policy Review, Vol.8, No.2, pp.9-56.

<상자 Ⅳ-4> 일부 OECD 국가의 고령근로자에 대한 임금보조금제도

오스트리아	50～55세 근로자를 채용하면 사용자의 실업 보험료를 절반으로 삭감해 주며, 55세 이상 근로자를 채용하면 보험료 전체가 삭감된다. 이 보조금은 오스트리아의 이른바 Bonus-Malus 시스템의 일환으로 Malus는 50세 이상 근로자 해고에 대한 벌과금이다. 해고근로자의 나이에 따라 벌과금도 달라진다.
벨기에	45세 이상 장기실업자를 채용하는 사용자는 5년 동안 사회보장기여금을 부분적으로 면제받게 된다. 또한 이렇게 신규 채용된 근로자는 ‘Active’ 프로그램에 따라 취업보조금을 받을 수 있음으로서 사용자는 월간 500유로(EUR)까지 인건비를 절약할 수 있다.
덴마크	서비스일자리제도(Service Jobs Scheme)에 따라 18개월 이상 장기실직 상태에 있는 48세 이상의 근로자를 채용하는 지방정부는 연간 10만 크로네(DKR)의 무기한 임금보조금을 받을 수 있다.
프랑스	50세 이상의 실업자를 채용하는 기업은 ‘고용촉진계약(Contrat Initiative Emploi)’을 활용할 수 있다. 보조금은 최저임금 수준에서 사용자의 사회보장 보험료율 삭감하는 것으로, 총 최저임금의 약 40%에 해당한다. 일반적으로 무기고용계약을 한 경우에는 24개월 동안 보조금이 지급되며, 장애인 또는 1년 이상 실업상태였거나 공적 부조를 받았던 50～64세의 사람의 경우 보조금이 무기한 지급된다.
독일	6개월 이상 실업상태에 있는 50세 이상의 근로자를 고용하는 사용자에게 ‘통합’보조금(Eingliederungszuschusse)이 지급된다. 보조금은 임금의 최대 50%에 해당된다.
스웨덴	특별고용조성금 프로그램에서는 사용자에게 최소 2년 동안 실업상태로 있는 57세 이상의 근로자를 채용할 것을 장려하고 있다. 사용자에게 최대 24개월간, 인건비의 최대 75%, 일간 최대 525 크로나(SEK), 즉 월간 1만 500크로나(전일제근로자의 평균급여의 약 절반)까지 보조금이 지급된다.

출처 : OECD편저, 清家篤감역, “高齢社会日本の雇用政策”, 明石書店, 2005, p.116

둘째, 3개월 이상 장기실업 고령근로자를 채용하는 기업에게 지급되는 보조금의 경우 그 목적이 분명하기는 하나, 고령근로자의 고용촉진의 순효과에 대해 검토할 필요가 있다. 이러한 보조금을 받았던 487개 기업에 대한 조사에서 92.3%가 이러한 보조금이 없었다 하더라도 근로자수를 줄이지 않았을 것이라고 답변했다. 이는 사중손실이 상당 부분 존재하며 보조금의 순고용 효과는 8% 이하임을 시사한다.

Chang, Jiyeun(2004), "Grants to Promote Employment of the Elderly in Korea-Introduction and Evaluation", Issue Paper, Krea Labor Institute e-Labor News No.35, Seoul.

셋째, 고령실업자 채용에 대한 다양한 보조금 종류를 어느 정도 합리화할 수도 있다. 예를 들어, Martin & Grubb(2001)에 따르면 직업훈련 프로그램이 직장에서 진행되는 경우 고용을 촉진하는데 보다 효과적이다. 따라서 실직 중 재고용 연수를 받은 근로자를 채용하는 것에 대해 별도의 보조금을 주는 것보다 연수 보조수당을 사용자에게 지급해 사용자가 3개월 이상 실직한 고령근로자에게 직업훈련을 제공하도록 한다.

마지막으로 퇴직을 한 직원의 재고용을 지원하는 보조금은 거의 활용되지 않기 때문에 아예 폐지하거나, 정년퇴직연령을 높이는 정책에 연계시키는 편이 낫다. 예를 들어 고령근로자 채용에 대한 임금보조금은 60세 이상으로 정년퇴직연령을 상향 조정한 기업에게만 조건부로 지급할 수 있다. 활용가능성을 높이기 위해서는 보조금 수준도 높아져야 한다.

임금보조금이 고령근로자가 일자리를 유지하거나 실직 후 새로운 일자리를 찾을 수 있도록 도외주기는 하나 많은 고령근로자가 겪고 있는 저임금이라는 문제를 직접적으로 해결해 주지는 않는다. 고령근로자의 저임금 발생빈도가 높은데, 높은 임금을 받던 일자리를 퇴직한 후 임금이 낮은 곳으로 자리를 옮기는 것도 하나의 원인으로 작용한다. 따라서 고령근로자에 일정 형태의 취업급여(in-work benefit)를 제공하는 것도 고려해볼 만하다. 이러한 취업급여는 고령실업자에게 근무 인센티브를 강화하게 되며 가계소득이 낮은 근로자를 대상으로 제한적으로 실시할 수도 있다. OECD 국가에서 실시하고 있는 이러한 제도의 대표적인 예로는 미국의 근로소득 세액공제(Earned Income Tax Credit: EITC)와 영국의 근로가정세액공제(Working Family Tax Credit: WFTC)이다. 특히 영국의 뉴딜50플러스(New Deal 50 Plus) 프로그램에서는 고령실업자가 취업을 할 경우에는 추가 공제를 받을 수 있다. 영국 제도는 한국 고령자를 위한 취업급여의 모델이 될 수도 있다. 물론 이러한 취업급여의 비용이 임금보조금이나 기타 공공부조의 혜택을 대체해야 할 것인가 아니면 추가적이어야 할 것인가에 대해 신중하게 검토해야 한다.

Orszag, J.M. and D.J. Snower(2003), "Designing Employment Subsidies", Labor Economics, No.10, pp.557-572 에서는 대상 집단이 임금 상승이 거의 없는 발전성이 없는 일자리에 있는 근로자의 경우 고용촉진에 있어 저임금 근로자를 위한 고용급여가 사용자에게 지급되는 임금보조금보다 효과적이라고 주장했다. 상당수의 한국 고령근로자가 이러한 대상 집단에 포함되는 것으로 보인다.

3) 고령근로자의 고용유지와 신규고용을 지원하기 위한 기타 시책

고용보장은 노사정에게 있어 중요한 우선사항으로 되어 있다. 정부는 ‘고령자 등의 고용안정 등에 관한 법률’을 기초로 하여 고용주가 다양한 책무를 부과하는 것을 기대하고 있다. 예를 들어 고용주는 직무능력의 개발 및 향상, 작업시설 및 기타 조건의 개선, 재취직알선을 위한 시책을 실시함으로써 고령 근로자의 고용기회를 보장하도록 노력해야한다. 고용주는 근로자가 고령 기에 ‘직업생활의 설계’를 할 때 필요한 원조를 행하도록 노력해야 한다. 고용주는 60세를 밑도는 정년을 정할 수 없다(1998년 4월 시행). 또 정년을 정하고 있는 고용주는 해당 정년의 인상, 계속고용제도의 도입이나 개선 등으로 65세까지의 고령자의 안정된 고용확보를 도모하기 위해서 필요한 조치를 강구하도록 노력해야한다(2000년 10월 시행). 또 고용주는 고령 근로자가 정년이나 해고로 이직하는 경우에 해당 고령 근로자가 재취직을 희망할 때에는 구인의 개척 등 재취직의 원조에 관해서도 필요한 조치를 강구하도록 노력해야 한다. 공공직업안정소장이 요청하는 경우에는 고용주는 정년이나 자기 상황에 의한 퇴직으로 이직했던 중장년 고령자(45세-64세)에 대하여 재취직 원조계획을 작성․제공해야 한다(2000년 10월 시행).

정부는 이러한 고용주의 책무수행의 장려․촉진을 위해 고용주에게 일련의 조성금과 그 외의 지원을 제공하고 있다. 다음의 <표 Ⅳ-11>에서는 주요한 정책조치가 제시되어 있다. 조성금을 포함한 특히 고령자를 대상으로 하는 이러한 조치는 ‘연령에 관계되지 않는 고용’이라는 더욱 의욕적인 목표달성으로 오히려 ‘65세 현역고용’이라는 목표달성 이라는 목적에 적합한 것처럼 생각된다.

일본의 경우 樋口・山口(2002)는 1992년, 1996년, 2000년의 ‘고연령자취업실태조사(高年齢者就業実態調査)’의 데이터를 사용해 임금체계의 변경, 교육훈련의 실시, 근무체제의 탄력화, 작업방법의 개선 및 피용자의 안전위생․건강관리 면에서의 배려를 하고 있는 기업은 고령 근로자의 고용 실적이 뛰어나다는 점을 밝혀냈다. 또 정부의 고용조성금․장려금제도를 인식하고 있는 기업에서는 60-64세 피용자의 계속고용률이 상대적으로 높다는 점을 지적하고 있다.

일본 이외의 OECD회원국의 대부분에도 고령 근로자 고용을 위한 임금조성이 있다. 이에 대해서는 다음의 <표 Ⅳ-11>에 몇 개국의 상황을 제시하고 있다. 그 밖에  OECD 회원국에서의 임금보조에 관한 평가의 결과 조성금은 그 대상을 한정하고 있는 만큼 효과는 높아진다(Grubb and Martin, 2001)는 점이 제시되어 있다. 따라서 ‘특정 구직자 고용조성금’은 장기의 고령실업자를 대상으로 하도록 개정하는 것이 가능하다(다만, 이러한 조성금은 55-64세의 고령실업자에서 60-64세의 고령실업자를 대상으로 하도록 이미 2001년 10월에 개정되어 있다). 또, 폭넓은 범위를 대상으로 했던 연령별 조성금은 일방적인 평가의 효과를 초래할 가능성이 있고, 또 대체효과나 후생손실에 의해 충분한 효과를 거두지 못할 가능성도 있다는 점에 유의해야 한다. <표 Ⅳ-11>에서 제시한 것처럼, 조성금의 대부분은 최근 도입된 것이다. 그러나 이러한 조성금에 대한 엄밀한 평가는 거의 되지 않고 있으며, 그 유효성을 판단하기 위해 이러한 제도에 대한 체계적인 평가가 가능하도록 적절한 방법을 도입하는 것이 중요하다.

<표 Ⅳ-11> 고용주를 지원하기 위한 정책

고용주가 고령 근로자를 65세까지 계속 고용하도록 촉구한다.

(a) 계속고용정착촉진 조성금(제Ⅰ종부터 제Ⅲ종까지의 3종류, 1997년 도입)

제Ⅰ종 수급자격 : 정년연령을 인상한 고용주, 또는 계속고용제도를 도입한 고용주.

급부 : 30만～300만 엔. 연장연수와 회사규모에 따라 다르다. 최장 5년.

제Ⅱ종 수급자격 : 60-64세의 피용자가 전체의 15% 이상의 고용주.

급부 : 15%를 초과하는 60-64세의 피용자 1인당 매월 1만 5000엔. 중소기업에서는 2만 엔. 최장 5년.

제Ⅲ종 수급자격 : 제Ⅰ종의 조건을 충족시키는 고용주로, 정년연장직무적응계획을 작성하고, 고령 근로자에게 강습 또는 상담을 실시했던 고용주.

급부 : 강습 또는 상담을 위한 경우 3분의 2(피용자 1인당 한도액 25만 엔). 중소기업은 4분의 3(피용자 1인당 한도액 35만 엔).

(b) 이동고령근로자등 고용안정조성금(2001년에 도입, 2005년까지 유효)

수급자격 : 모회사가 경영재건을 위해 사업재구축을 할 때에, 고령 근로자의 고용을 유지하기 위해 설립한 자회사.

급부 : 자회사의 계속고용제도의 내용에 따라, 1인당 30만 엔 또는 10만 엔.

(c) 고용주에 대한 카운슬링과 지원

고연령자고용개발협회(高年齡者雇用開發協會)에서는, 고연령자고용 고문과 계속고용추진 인스트럭터가 인사관리지도, 장애요인의 평가, 뛰어난 사례의 소개 등에 의해 계속고용에 관한 고용주에 대한 카운슬링과 지원을 제공하고 있다. 이 협회에서는 정부의 위탁을 받아 (a)에서 언급한 조성금도 제공하고 있다.

퇴직예정의 피용자에게 다음의 업무를 찾는 것을 고용주가 지원하도록 촉구한다.

고용주에 의한 재취직지원의 사례 : 취직활동과 직업․기능훈련을 위한 휴가를 인정한다. 피용자에게 취직자리를 소개한다. 재취직을 위한 교육을 제공.

(a) 재직자 구직활동지원 조성금(4종류. ①-③은 2000년 도입, ④는 2001년 도입)

① 수급자격 : 중고연령자(45-64세)의 피용자의 재취직활동을 위한 유급휴가를 도입한 고용주.

급부 : 1인당 1일 500엔. (최장 30일, 2005년 3월까지로 특정한 경우에는 최장 60일까지)

② 수급자격 : 재고용지원회사를 활용하고, 해고가 예정되어 있는 피용자를 위해 새로운 취업 자리를 찾은 고용주.

급부 : 위탁비용의 4분의 1 (1인당 한도액 30만 엔).

③ 수급자격 : 재취직을 지원하는 체제를 구축한 중소기업사업주의 단체 등(예: 카운슬링을 위한 오피스 설립, 카운슬러의 고용, 기타).

급부 : 경비의 2분의 1 (한도액 100만 엔).

④ 수급자격 : 현재, 다른 기업에 고용되어 있고, 동시에 재고용지원제도 아래에 재취직을 희망하고 있는 중고연령자(45-64세)를 즉시 (이직으로부터 3개월 이내로) 고용하는 고용주.

급부 : 1인당 30만 엔.

(b) 고용주에 대한 상담과 원조

고연령자고용개발협회는, 피고용자에게 재취직을 지원하고 있는 고용주에 대하여 재취직지원 컨설턴트가 상담과 원조를 제공하고 있다. 이 협회에서는 정부의 위탁을 받아 (a)에서 언급된 조성금도 제공하고 있다.

고령자를 고용하도록 고용주를 촉구한다.

(a) 특정구직자 고용개발 조성금

수급자격 : 공공직업안정소와 그 외의 직업소개기관을 이용해 고령자(60-64세)를 고용한 고용주.

급부 : 1년간의 급여의 4분의 1, 중소기업에 대해서는 3분의 1.

(b) 중고연령자 긴급취업개발 장려금

수급자격 : 중고연령자(45-59세)의 시행취업을 일정기간 수용하는 고용주.

급부 : 시행취업기간 중, 1인당 매월 10만 엔 (최고 3개월).

고령근로자를 위해 직장개선을 하도록 고용주를 촉구한다.

(a) 고연령자 고용환경정비 장려금 (1994년에 도입)

수급자격 : 고령근로자(60-64세)를 위해서, 직장의 시설․설비를 개선하고, 고연령자의 고용수를 증가시킨 고용주, 혹은 새롭게 고연령자를 다수 고용하는 사업장을 설립한 고용주.

급부 : 25만～2000만 엔, 3～5년.

(b) 고연령자를 위한 직장 배리어프리(barrierfree) 조성금 (2000년에 도입)

수급자격 : 고령근로자를 배려한 직장 배리어프리화에 종합적으로 노력하는 사업주.

급부 : 노동환경정비에 필요한 총경비의 3분의 2 (중소기업은 4분의 3).

(c) 고연령자고용환경정비융자

특별한 저이자 융자. 총비용의 30%를 일본정책투자은행을 융자한다.

피용자의 안전위생․건강관리를 향상하도록 고용주를 촉구한다.

특히 고령근로자를 위한 특별정책이라는 것은 없지만, 정부는 ‘토털헬스 프로모션 플랜(total health promotion plan)’을 장려하고 있다. 이것은 기업의 피용자의 심신양면에 대한 것으로, 2000년 8월에는 ‘사업주가 강구해야하는 쾌적한 직장환경의 형성을 위한 조치에 관한 지침’을 도입했다.

출처 : OECD편저, 清家篤감역, “高齢社会日本の雇用政策”, 明石書店, 2005, p.114-115

마. 고령자 직업알선 서비스의 강화

1) 평생훈련 체제의 정비

고령 기에 높은 직업능력을 유지하기 위해서는 청년기부터 그러한 직업생활을 통해 계획적으로 능력의 폭을 넓히고 질을 향상시켜가는 평생훈련의 발상이 필요하다. 지금까지의 직업능력 연구에는 동일 직종(군)의 근로를 계속한다면 생리적 능력은 고령화되면서 쇠약해도 장기간의 직업 경험을 포함해 전체적으로 직업능력의 저하는 비교적 적은 점, 한편 새로운 상황의 학습 능력은 청년기보다 떨어져 같은 수준에 이르는데 장시간이 소요되고, 고도화 직종은 시간이 걸려도 요구수준을 맞추지 못하는 경우가 있다는 점이 밝혀졌다.

이승길, “고령화 사회의 정책과제”『비교법학회』, 2006.12, p.11-12

따라서 고령기가 되어도 높은 직업능력의 유지를 위해서는 고령 기에 종사하는 직종을 고려해 그 직업 평생을 통해 학습도의 심화와 능력의 폭을 확대해야 한다. 이를 위해서는, 먼저 기업 측에 현재의 55세 정도까지를 전제로 한 직무순환을 보다 높은 연령을 전제로 운용해, 순환시마다 적절한 훈련을 실시해가는 이른바 ‘경력발전계획’(CDP)의 추진이 필요하다. 그리고 이러한 CDP의 실시에서는 종래의 직종과 원활하게 결합시키는  배려가 필요하다. 이것은 최근과 같이 기술혁신이 급진전되거나 기업의 사업이 전환되는 상황에서는 매우 중요한 부분이다. 이러한 배려의 한 가지로서 고령자의 직종전환의 경우에 이종 직종 간에서도 공통부분을 계속함으로써 능력의 저하를 가능한 한 방지하기 위한 이른바 ‘경험연장방식의 활용’도 유효할 것이다. 또 직종별로는 연령에 따라 숙련도가 높아져도, 체력의 저하가 보다 큰 고령 기에는 종사할 수 없는 직종도 있기 때문에 고령기가 되어도 능력의 면에서 문제가 없는 직종을 마련해 다능적인 직종 군을 형성하는 연구도 필요하다.

또한 40세 전후 이후 지금까지 쌓아온 능력을 재검토․재개발할 필요가 많아지고, 이 연령대에서 자신의 평생의 일도 결정해야 하기 때문에 이러한 연령대에서 능력개발의 시간을 확보하기 위한 ‘장기훈련휴가’의 도입도 필요할 것이다.

그리고 직종에서 근로자의 편성도 중고령자를 청년과 편성해 개별 적성을 살리는 조직체제로 한다면, 고령자의 능력도 살릴 수 있고, 청년의 사기(moral)도 높일 수 있어 조직 전체를 향상시킬 수 있게 된다. 이렇게 CDP를 단순하게 개인의 생애순환의 면에서 파악할 뿐 아니라 개별 직장에서의 연령 구성의 방법과 관련해 추진해야 한다.

근로자의 입장에서도 이러한 직업생활의 설계를 기초로 일찍부터 고령기의 능력을 유지․향상하기 위한 자조 노력이 필요하다. 기업 내 정기 인사이동과 배치전환을 통해 경력을 쌓는 시스템이었지만, 향후 60세까지라는 고용의 장기화 속에서 직업생활 중에 진로를 선회하는 경우도 많아지고, 또 계속고용의 경우에도 반드시 퇴직 시에 임금․직위 모두가 최고가 된다는 종전의 직업생활은 변할 것이다. 이로 인해 근로자가 스스로 능력개발 등 적극적으로 직업생활을 개척하는 것이 중요해진다. 이러한 면에서 근로자 자신의 의식 변혁과 노력이 필요하다.

정부로서도 이러한 기업과 근로자의 평생훈련의 진전에 따라 직업정보와 이에 종사하기 위해 필요한 직업훈련의 내용에 관한 정보제공을 반드시 강화해야 한다. 또 각종 직업훈련기관에서 직업생활의 각 단계의 훈련 니즈(욕구)에 따른 훈련내용의 충실, 훈련과목, 훈련코스를 다양화하는 것이 필요하다.

2) 훈련기회의 확대

우리나라의 중년 및 고령근로자의 낮은 훈련 참가율을 볼 때, 훈련 제공자체를 늘리는 것뿐만 아니라 훈련 종류를 다양하게 함으로써 보다 활발하게 연수 기회를 활용할 수 있도록 장려하는 것 또한 시급하다.

이것은 쉬운 일은 아니다. (ⅰ) 실업자의 경우 고용성과에 있어서 비용효율성 측면에서 개선될 수 있도록 훈련 프로그램에 대하여 신중하게 평가하는 것이 중요하다. (ⅱ) 성인근로자와 고령근로자에게는 단기훈련과 단계별 직업훈련이 구성되어 있어야 한다. 이러한 경우에 장기훈련 과정보다 훈련을 받는 사람들도 증가할 뿐 아니라 한 단계를 마친 이후 다음 단계를 위해 재등록하는 근로자들도 늘어나게 될 것이다. 현재 우리나라에 성인교육을 위해 행해지는 ‘학점은행제(Credit Bank System)’는 하나의 좋은 사례가 될 수 있다. 다만 앞으로도 훈련의 인정이나 자격증 인정을 향상시키기 위한 지속적인 노력이 기우일 필요가 있다. (ⅲ) 자녀양육을 위해 단절을 경험한 여성들과 같이 장기간 노동시장에 참여하지 않았다가 노동시장에 (재)진입하려는 사람들을 위하여  훈련기회도 확대해야 한다. 이를 위해서는 직장 외부의 훈련시설을 확대할 필요가 있다.

OECD편저, 한국노동연구원역, “한국의 고령화와 고용정책”, 한국노동연구원, 2005, p.93

4. 소결

현재 고령자 및 장년층의 실업률의 상황은 계속 심화되면서 일반화되어 중고령자의 조기퇴직․정리해고도 급증할 것이다. 일반적으로 고령화로 신체적 능력이 저하되고 장기 근속자가 고임금과 퇴직금을 받으므로 사용자는 인건비 절감 및 기업 재건의 차원에서 고령자를 조기 퇴직시키려고 한다. 특히, 고령자는 재취업을 어렵게 하는 경직된 노동시장과 고용관행이 개선되지 않는다면 결국 고령자의 실업문제는 사회문제로 비화될 것이다. 그리고 사용자가 고령자의 고용․유지를 기피하는 이유는 다음과 같다. (ⅰ) 연공서열형 임금체계로 더 많은 임금을 제공해야 하는데, 실제로는 중고령자는 생산성보다 더 많은 임금을 받는다. (ⅱ) 근로기준법이 매우 경직되어 고용조정의 필요시 사용자는 중고령자를 해고하는 쉬운 방법으로 조기 퇴직프로그램을 이용하고자 한다. (ⅲ) 사용자는 중고령자의 능력에 대하여 부정적이며, 고용․해고시 장년층에 비해 차별대우를 받는다.

1) 정년제의 개선

우리나라에서 정년제 개선의 필요성은 다음의 3가지를 들 수 있다. (ⅰ)  급속한 사회의 고령화에 대비해 고령인력의 활용을 위한 제도적 장치로서 정년제의 개선이 강구되어야 한다. (ⅱ) 1991년 고령자고용촉진법 제정 시 60세 정년 설정 노력규정을 두었으나 그 후 15년이 경과한 현 시점에서 기업의 자발적인 정년연장 노력은 매우 미흡한 실정이다. (ⅲ) 외국제도의 사례를 보면 정년제를 연령차별로 보아 금지하거나 공적 연금의 수급연령과 연계한 정년제의 허용 내지 정년연장을 제도화하는 국제적 추세를 확인할 수 있다.

그런데 외국의 입법례를 보면, 정년제를 연령차별로 간주해 불법화하는 유형(미국), 연금수급연령과 연계해 일정한 연령 이상의 정년설정에 대해서 연령차별의 예외로 간주하는 유형(영국), 연령차별을 금지하면서도 이 문제와는 분리해 연금수급개시연령을 하회하는 정년의 설정을 금지하지만 연금수급 개시연령을 상회하는 정년의 설정을 합법화하는 유형(프랑스), 연령차별금지를 본격적으로 제도화하지 않으면서도 연금수급개시연령에 도달할 때까지 고령자의 고용이 확보될 수 있도록 조치를 취할 의무를 사용자에게 부과하는 유형(일본)으로 분류할 수 있다. 외국의 입법례에서 확인할 수 있듯이 연령차별의 문제와는 분리하거나 그것과는 무관하게 정년제를 제도적으로 개선해야 할 당위성 내지 필요성 역시 있기 때문이다.

또한 연금수급개시연령과 연계한 정년제의 단계적인 개선도 살펴보면, 근로자의 능력 및 의사와는 무관하게 일정한 나이에 퇴직을 강제하는 정년제는 연령차별적 요소를 내포하고 있고, 무엇보다 근로자의 자발적 퇴직 원칙에 반한다. 그러나 근로자도 언젠가는 노동생활에서 은퇴할 수밖에 없기 때문에 사회적으로 바람직한 은퇴연령을 정년으로 설정하는 것까지 연령차별로 보아 금지하거나 자발적 퇴직원칙에 반한다고 볼 수는 없다. 이 경우 사회적으로 바람직한 은퇴 연령은 공적 연금의 수급개시연령이라 할 수 있다. 따라서 연금수급개시연령 이상의 나이를 정년으로 설정하는 것은 허용되어야 한다. 이에 연급수급연령과 연계한 정년제의 개선방안을 법제화한다면, ① 사용자가 근로자의 정년을 정하는 경우(근로계약이나 단체협약으로 정하는 경우를 포함)에는 국민연금법 제56조 제1항에 규정된 노령연금 수급연령을 하회하는 정년을 정해서는 아니 된다. 다만, 정년연령에 도달한 근로자들의 일반적 능력과 업무의 성질에 비추어 불가피한 경우와 다른 법률에서 달리 정하고 있는 경우에는 국민연금법 제56조 제1항이 규정하는 연금수급연령을 하회하는 정년을 정할 수 있다. ② 위의 ①은 연금수급개시연령이 61세가 되는 2013년 이전의 특정 시점에서 실시되고, 그 이전까지는 현행 고령자고용촉진법상의 60세 정년노력규정이 그대로 적용된다. ③ 사용자가 위의 ①에 위반하는 정년을 설정을 하는 경우에는 무효이고, 무효로 된 부분은 국민연금법 제56조 제1항이 규정하는 노령연금 수급연령을 정년으로 정한 것으로 본다. 그리고 위의 ①에 따라 사용자가 정년을 정하는 경우에도 합리적 이유 없이 근로자 사이에 차등을 두어서는 아니 된다. ④ 위의 ①에 근거한 정년제는 연령차별에 해당하지 않는 것으로 본다.

2) 임금제도의 개선

고령화 사회가 되면 ‘임금제도’는 개선되어야 한다. 연공임금체계의 문제점에 대한 반작용으로 연봉제 및 성과급의 확대 등 성과주의제도(직무급․직능급․직무급, 차등승급, 차등 상여금 등)’, 근로자가 임금을 줄이는 대신 기업은 정년 후 고용보장을 하는 ‘임금피크제’를 도입하는 기업이 늘고 있다. 이러한 임금체계의 개편은 정년 및 정년퇴직자의 재고용에 긍정적인 효과를 미칠 것이어서 중요하다. 고령화시대의 임금정책의 개선은 연령별 임금곡선, 직종별 임금 체계, 상여금․퇴직금․연금제도 등 종합적으로 검토할 필요가 있다.

3) 고용보호에 대한 규제완화

또 고용보호에 대한 규제 완화를 위해서는 (1) 해고제도의 유연화․세련화를 위해 노사 간 이직에 관한 협상 가능성을 확대해 고용조정 수단으로서의 정년제의 기능을 완화시킬 것이다. 오히려 필요한 경우 고용조정은 불가피하다는 관점에 서서 손실을 최소화하는 형태로 고용조정 규정을 만드는 것이 근로자 측면에서도 필요하다. (2) 고용보호법의 완화와 효율적인 사회안전망 구축을 위해, (ⅰ) 해고규제의 완화 측면에서 이에 고용보호법을 완화해야할 필요성이 제기된다. 특히 해고규제 및 근로계약상 규제 등은 기존 취업자를 보호 할 수 있으나, 내부 노동시장에서 배제된 (중)고령자 등과 같은 실업자(구직자)의 취업기회를 위축시킨다. 또한 실업에 직면해 있는 고령자를 노동시장에 재 진입시키는 제도개선은 고령자 및 사회 모두 이익이 되기 때문에 ‘해고규제의 완화 필요성이 제기된다. 그리고 노동시장의 유연성 제고를 통해 노동시장의 기능이 활성화하는데 특히 공적 처리에 들어간 부실기업 외에도 워크아웃 기업의 부실화 탈출방안으로서 기업변동시의 정리해고의 요건(예컨대, 해고회피노력의 완화 및 50일 전의 사전통보기간의 30일로 단축, 우선재고용기간의 현행 3년 내 신청하도록 한 것을 우선재고용 대상기간의 단축, 회생절차 중 사업이전시 경영상ㅎ해고의 특칙 신설 등) 및 영업양도의 경우에 고용승계 의무의 완화가 제도적으로 마무리되어야 하고, 나아가 이제는 해고제한규정의 적용을 위한 최소근속기간의 도입, 사용자에 의한 해고의 금전보상금제도의 도입 및 해고시 금전보상액 산정 기준 마련 논의, 해고소송의 제소기간제한 규정의 적극적인 도입의 검토 등도 고려해야 한다. (ⅱ) 유기 계약의 제도화를 통하여 유기 계약을 제한하는 입법례가 있는 국가들은 대체로 계약 기간을 상향조정하는 추세이다. 이는 직접고용의 기회증가 노동시장의 경직성이 부분 해소되는 순기능도 있다. 우리나라도 외국의 추세를 참조해 우리 실정에 맞도록 법․제도를 정비할 필요가 있다. 따라서 일본의 사례를 참조하면 전체적인 정합성(整合性)의 문제가 없지는 않지만 현행 계약기간 상한인 2년을 ‘3년’으로 변경할 필요가 있다. 간제근로자의 고용안정을 위한 대안으로는 사용자와 근로자와의 합의로 2년 후 다시 2년을 연장할 수 있는 방안의 마련 및 직무성격상 기간 제한을 회피할 수 있는 예외의 경우를 설정하는 방안의 마련을 고려할 수가 있다. 나아가 파견근로자 보호 등에 관한 법률의 개정 시에 중고령자에 대한 파견기한(파견업종 포함)의 제한을 ‘제외’하는 입법조치가 필요하다. (ⅲ) 고용보호규정 완화를 위해 정년퇴직 제한, 고용보호 완화 등의 조치가 미리 발표된다면 임금관행의 변화 필요성에 대해 사회 각 주체의 합의를 보다 쉽게 이끌어 낼 수 있을 것이다. 정부는 앞으로도 사회 각 주체가 노사정위원회의 틀 안에서 이 문제를 논의할 수 있도록 적극적으로 지원해야 한다. (ⅳ) 노동제도ㆍ관행의 유연화를 위해서, 고령자 고용증진은 고령근로자의 저수익성을 초래하는 연공서열형 임금체계와 경직된 노사관계에 대한 개선이 병행 추진되어야 그 실효성을 보장받을 수 있을 것이다.

4) 고령근로자의 고용유지 및 신규고용 지원시책

또 고령근로자의 고용유지와 신규고용을 지원하기 위한 기타 시책으로서, (ⅰ) 근로 인센티브의 제고를 위해서 조세와 사회보장 체계의 조정을 통해 고령자의 근로 인센티브를 강화하는 것은 효과적인 방안이 될 수 있다. 고령근로자에 대한 보조금 지원으로 고령근로자의 채용 및 고용유지정책은 고령근로자를 고용하는 비용을 지원하는 것이다. (ⅱ)  3개월 이상 장기실업 고령근로자를 채용하는 기업에게 지급되는 보조금의 경우 그 목적이 분명하기는 하나, 고령 근로자의 고용촉진의 순효과에 대해 검토할 필요가 있다. (ⅲ) 고령실업자 채용에 대한 다양한 보조금 종류를 어느 정도 합리화할 수도 있다. (ⅳ) 퇴직을 한 직원의 재고용을 지원하는 보조금은 거의 활용되지 않기 때문에 아예 폐지하거나, 정년퇴직연령을 높이는 정책에 연계시키는 편이 낫다. (3) 고령근로자의 고용유지와 신규고용을 지원하기 위한 기타 시책으로서, 고용보장은 노사정에게 있어 중요한 우선사항으로 되어 있다. 정부는 ‘고령자 등의 고용안정 등에 관한 법률’을 기초로 하여 고용주가 다양한 책무를 부과하는 것을 기대하고 있다. 또한 조성금에 대한 엄밀한 평가는 거의 되지 않고 있으며, 그 유효성을 판단하기 위해 이러한 제도에 대한 체계적인 평가가 가능하도록 적절한 방법을 도입하는 것이 중요하다.

5) 고령자 직업알선 서비스 강화

고령자 직업알선 서비스의 강화를 위해서, (1) 평생훈련 체제의 정비가 필요하다. 고령 기에 높은 직업능력을 유지하기 위해서는 청년기부터 그러한 직업생활을 통해 계획적으로 능력의 폭을 넓히고 질을 향상시켜가는 평생훈련의 발상이 필요하다. 먼저 기업 측에 현재의 55세 정도까지를 전제로 한 직무순환을 보다 높은 연령을 전제로 운용해, 순환시마다 적절한 훈련을 실시해가는 이른바 ‘경력발전계획’(CDP)의 추진이 필요하다. 또한 40세 전후 이후 연령대에서 능력개발의 시간을 확보하기 위한 ‘장기훈련휴가’의 도입도 필요하다. 근로자의 입장에서도 이러한 직업생활의 설계를 기초로 일찍부터 고령기의 능력을 유지․향상하기 위한 자조 노력이 필요하다. 이러한 면에서 근로자 자신의 의식 변혁과 노력이 필요하다. 정부로서도 이러한 기업과 근로자의 평생훈련의 진전에 따라 직업정보와 이에 종사하기 위해 필요한 직업훈련의 내용에 관한 정보제공을 반드시 강화하고, 각종 직업훈련기관에서 직업생활의 각 단계의 훈련 니즈(욕구)에 따른 훈련내용의 충실, 훈련과목, 훈련코스를 다양화하는 것이 필요하다. (2) 훈련기회의 확대로서는 한국 중년 및 고령근로자의 낮은 훈련 참가율을 볼 때, 훈련 제공자체를 늘리는 것뿐만 아니라 훈련 종류를 다양하게 함으로써 보다 활발하게 연수 기회를 활용할 수 있도록 장려하는 것 또한 시급하다.

제Ⅴ장. 정년의무화를 위한 노동시장 유연성 대책

1.  정년의무화 도입을 위한 노동시장 유연화 대책

가. 현황

현행 법률 규정에서는 사업주가 근로자의 정년을 정하는 경우에는 그 정년이 60세 이상이 되도록 노력해야 한다고 규정하고 있다(고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률 제19조(정년))). 이러한 노력규정은 법적 강제력을 수반하지 않아 실효성이 의문시될 뿐만 아니라 정년연령에 도달하기 전에 근로자를 기업에서 퇴출시키는 인사제도를 적극 활용하고 있어 현행법제에 의한 정년제는 형해화하였다고 볼 수가 있다. 동법은 계속해서 정년제와 관련된 사업주의 개선 노력 및 재고용 등을 규정하고 있지만 정년제의 형해화로 그 전제조건이 충족되지 않아 실효성을 담보할 수 없는 규정으로 평가할 수밖에 없다.

나. 쟁점

‘대한은퇴자협회’는 성명서를 통해 강력한 정년연장 정책을 요구하고 있다. 예를 들어, 60세 정년을 의무이행으로, 65세는 권고사항으로 개정해야 한다. 현행의 고령자고용촉진법은 60세 정년을 노력사항에 그침으로써 정년을 하회하는 기준에 대해 별다른 행정지도를 못하게 되어있으므로 ‘정부의 기준 고용율과 정년연장 이행계획서를 제출하지 않은 기업에 대해 500만 원 이하의 과태료를 부과하는 개정안’은 급격한 노령화와 노동력감소가 예상되는 우리나라에서 정부가 노령화 대책을 준비할 의지가 없는 것으로 판단된다고 주장한다.

이에 대해서 ‘경제계’는 정년제 등은 개별기업의 노․사가 자율적으로 설정․운영이 가능한 부분임에도 불구하고 이것을 의무적으로 상시 보고하게 하는 것은 기업의 인사자율권 침해와 과중한 기업 부담을 초래할 수 있으며, 고령자 고용은 개별기업 차원이 아닌, 전체 노동시장 측면에서 고용안정을 추구하는 것이 바람직하기 때문에 ‘정년연장’에 반대한다고 한다.

그리고 ‘정부’는 정년연장 촉진을 위한 지원과 지도를 강화를 추진하려 한다. 고령자에 대한 정년연장을 위한 지원은 정년연장 등에 따라 차등 지원하는 정년연장･계속고용제도 도입, ‘장려금’과 ‘임금피크제 보전수당’을 ‘연계’해 사업장의 활용도를 제고한다. 그리고 정년연장･계속고용제도 도입에 필요한 컨설팅 비용 지원 및 정년을 연장하는 기업에 대해서 고령자 고용우수업체 시상 등 행정･재정적 인센티브 제공 방안을 마련하는 것이다. 또한 ‘단계적 정년의무화’를 추진한다. 노동시장 유연성에 대한 조사결과를 바탕으로 연금수급연령과 연계해 ‘2010년 정년의무화’를 도입할 계획이다. 정년의무화 검토 T/F 팀 구성･운영과 노동시장 유연성에 대한 연구용역을 추진해 정년의무화를 추진할 계획이다.

노동부, “2006년 고령자 고용촉진 기본계획(‘07～ ‘11)”

다. 검토

우리나라에 있어서는 고령인구의 증가와 함께 출산율의 저하로 우리 사회는 급속히 고령사회로 진입하고 있는 현재, 고령자의 고용을 확보하기 위한 정년연령의 상향조정과 동 규정의 의무화를 검토할 필요성이 대두되고 있다. 즉 현행 고령자고용촉진법 제19조에서 규정하는 정년연령 60세는 사용자의 노력규정만으로는 고령사회에의 효율적 대비가 미흡하다는 인식이 있다.

고령자는 다른 연령층과 달리 노동시장에서 퇴직 과정에 있다. 또 실업률과 평균 실업기간의 통계 데이터에서 명확한 것처럼, 다른 연령층과 비교해 이직 후의 재취직이 어렵다. 다른 연령층보다 더 큰 이러한 특색이 있기 때문에 ‘고령자’라는 범주를  만들고, 이를 위한 고용정책 및 법적 틀을 고려할 필요가 있다고 할 수 있다. 그런데, 최근 정부의 정책은 이른바 '연령에 관계없이 일할 수 있는 사회'를 염두에 둘 수도 있다. 앞으로도 저 출산․고령화가 급진전할 것이기에 누구라도 '연령에 관계없이 열심히 일할 수 있는 사회'를 목표로 하는 것에 이의가 없을 것이다. 이것은 '좋은 이념'이고 '좋은 정책목표'가 되기 때문이다. 다만, 이를 실제의 법정책의 수준에서 어떻게 실현해 나갈 것인가를 구상하면 난관에 맞부딪치게 될 것이다. 왜냐하면 지금까지 우리나라의 고용과 관계된 다양한 구조는 '연령 기준'으로 했던 구조로 운용되어왔고, 전혀 '연령에 관계없는 구조'가 아니기 때문이다. 원래 ‘고령자 고용정책’이란 용어를 사용하는 시점에서 ‘고령자’를 특별하게 다루는 것이라고 할 수 있다. 이때 고령자 고용정책의 기본방향은, (ⅰ) 고령자 고용을 활성화하기 위해서는 노동공급과 수요측면, 그리고 고용인프라 측면의 정책들이 일관되게(consistently) 추진되어야 한다. 이를 테면, 소득보전 등의 복지정책이 노동의욕을 훼손한지 않도록 고려해야 하며, 정년연장 등의 수요확대 정책이 고령자의 능력개발 의욕을 훼손시키지 않아야 한다. (ⅱ) 고령화 시대에 대비하여 현재의 고령자와 미래의 고령자에 대한 정책은 차별화(서로 다른 정책 목표에 대한 서로 다른 정책수단)되어야 하며, 두 정책이 충돌되지 않도록 일관성 있게 추진되어야 하고, 이를 테면, 현재의 고령자에 대한 정년 연장 등의 조치가 미래의 고령자에 대한 일자리 감소로 나타나지 않도록 해야 한다. 미래의 고령자에 대한 고용정책은 평생능력개발에 초점(장기적 관점)을 맞추어야 하고, 현재의 고령자에 대한 고용정책은 일자리 창출에 초점(단기적 관점)을 맞추어야 할 것이다. (ⅲ) 고령자 고용정책은 복지, 건강(안전 및 건강), 가족, 기업문화 등 다양한 측면에 추진하되, 정책간 일관성이 유지되어야 한다.

황수경 등, ｢고령사회대비 고령자 고용정책에 관한 국제비교 연구｣, 노동부용역보고서, 2004. 11, p.175

고령자의 정년연장에 있어서 정년제, 고령자고용촉진법, 그리고 정년 후의 재고용 등 고령자고용에 관계되는 법정책상의 몇 가지 사항들에 대해 연령에 관계없는 관점을 염두에 두고서 살펴볼 필요는 있다.

정부는 고령자의 현안문제를 타개하기 위해 고령자 고용을 관련 법률을 정비해 촉진시키고자 한다. 어떠한 이유로 법률을 통해 고령자 고용을 촉진하는 것이 바림직한가, 이를테면 고령자고용을 촉진시키는 것이 바람직하다면 어떻게 개입하는 것이 바람직한 것인가? 원래 고령자의 자연스런 은퇴는 원칙적으로는 경제 메커니즘에 따르면 나쁜 일이 아니라는 점을 확인할 수 있지만, 우리나라의 현실을 고려해 보면, 여전히 고령자의 고용법제의 설계는 이미 위에서 살펴본 것처럼 '연금제도의 설계문제'와 매우 중요한 정책과제로 대두되고, 연공임금의 개혁도 여전히 긴급한 과제로 남겨지게 되었다. 이것은 고령자 고용정책 중에서도 특히 '정년연장'이라는 정책과제와 밀접하게 연결되어 있다. 향후에 고령자 관련법이 개정되어 기업이 60세(나아가 65세)까지 고령자 고용확보 조치를 강구할 의무가 발생한다면, 대부분의 기업의 인사담당자는 고령자고용에 관한 인사제도의 설계 및 그 운용에 힘들어 할 것이다. 물론 그러한 배경에는 국민연금의 수급개시연령이 60세(나아가 65세)는 많은 기업에서 정년이 55세라는 연령과는 상당히 큰 격차가 존재한다는 사정이 있다. 이러한 현실과 제도간의 격차를 줄이고, 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회를 만든다는 모두가 동의할 수 있는 정책목표로서 일치시키는 형태로 법률을 개정하는 방안을 고민할 필요가 있다.

사업주가 근로자의 정년을 정하는 경우 국민연금법 제61조 제1항에 따른 노령연금 수급개시 연령보다 낮게 정하지 않도록 하는 내용의 법안이 배일도 의원 대표발의로 제17대 국회에 제출된 바가 있었다.

이와 같은 고령자 고용의 법 규제에 대해 노동법학자 및 경제학자가 서로 논의한다고 하면, 일반적으로 전자는 ‘연령에 의한 차별을 금지해야 하고, 고령자가 일하는 장소를 확보하는 것은 기업의 의무’이라고 주장하고, 반면에 후자는 ‘제품시장과 노동시장의 경쟁 환경을 정비하는 것이 중요하고, 특정한 연령층의 고용을 촉진하는 정책은 해서는 안 된다’라고 주장하게 될 것이다. 즉 전자는 고령근로자의 권리를 중시하는 입장이고, 후자는 경영자의 입장을 중시한다고 평가할 수 있다.

우리나라에 있어서는 정년연령의 상향조정과 강행 규정화는 법과 현실이 괴리를 더욱 확대하는 결과를 초래할 염려가 있다고 할 수 있다. 이에 정년제에 관한 법적 정착보다는 고령자 고용의 특성을 충분히 고려해 고령자의 장점을 활용하는 고용정책이 고령자 고용정책에서 보다 효과적이라고 할 수 있다.

그런데 현재 우리나라의 고용과 관계된 다양한 구조는 ‘연령’을 기준으로 한 구조에서 운용되어왔기 때문에 연령에 관계없는 사회로의 법정책 실현은 어려운 일인 것이다. 즉 현실이 연령을 중심으로 하는 사회인데, 연령에 관계없는 사회적인 법률을 도입하게 된다면 다양한 모순도 발생할 우려가 있다. 한편, 노사 간의 정보의 비대칭성에 대응하기 위해 고령자의 임금과 생산성도 괴리되는 경우가 있다면, 연금제도의 존재도 있는 것을 염두에 두면, 고령자의 노동시장을 가격 메커니즘에만 맡길 것이 아니라, 공적 개입의 여지도 적극적으로 병행해서 고려할 필요가 있다.

현실적으로 정년제와 관련해 연령에 관계없는 사회의 부정적인 측면은 ‘연령에 관계없이 일할 수 있는 사회’란 ‘연령에 관계없이 해고가 되는 사회’가 될 수 있고, ‘정년제의 폐지’는 우리나라의 고용형태도 없앤다는 의미도 될 수도 있다. 한편, 정년제의 경제적인 합리성에 대해, 회사가 근로자의 근면한 일하는 모습을 완전하게 알 수 없다면 ‘연공임금’과 ‘(법정)퇴직금’이 근로자의 도덕적 해이를 저지할 기능도 가지고 있는데, 이러한 경우에는 정년제는 나름대로 충분한 의미를 찾을 수 있다. 의무화하려는 ‘정년연장’뿐만이 아니라 연령에 관계없는 그 자체인 ‘정년제의 폐지’가 고용확보 수단의 선택지의 한 가지로서 실정법상 명문으로 주장하는 것은 주목할 만하다.

한편, ‘정년제의 폐지’에 대해 급속한 고령화와 인적 자원의 효율적 활용을 고려하고, '연령과 관계없는 취업사회를 실현'하기 위해서는 그 필요성이 있다고 할 수도 있다. 정년제의 폐지에 대해서 일본에서의 논의를 살펴보면, 일본 정부는 지금까지의 정년제를 유지하면서, 정년연장에 주력해야 한다는 기본방침을 갖고 있다. 그렇지만 정년제의 폐지, 즉 연령에 의한 고용관리를 전면적으로 금지하는 것에 대해 (ⅰ) 연령이라는 요소가 채용, 처우, 퇴직에 있어 아직도 중요한 역할을 수행하고 있고, 연령을 대신할 기준이 확립되어 있지 않은 상태에서 법으로 연령차별금지를 행하는 것은 노동시장의 혼란을 초래할 염려가 있고, (ⅱ) 동시에 정년제를 금지하는 것은 정년제의 사실상의 고용보장 기능을 잃게 되어 고령자의 고용기회 확보에 오히려 악영향을 끼칠 염려가 있고, (ⅲ) 연령차별금지라는 개념은 누구라도 고령 기를 맞이한다는 의미에서 순수한 인권 규제와는 다르다는 점, 그리고 고용상의 연령차별금지는 사회와 고용시스템에 미치는 영향이 크고, 이에 대한 다각적 검토가 필요하다는 것 등을 고려하면 현시점에서 전반적인 연령차별금지에 의해 대처하는 것은 일본의 실정에 적합한 대응이라 할 수 없다고 밝히고 있어 사실상 정년제의 고수를 선언하고 있는 것으로 이해된다. 따라서 우리나라에 있어서도 현실 문제와는 별도로 정년까지 고용을 계속할 수 있다는 기대감이 결코 작다고 할 수 없기 때문에 일본의 사례를 보더라도 '정년제의 폐지'는 좀 더 신중하게 접근할 필요가 있다.

그리고 이러한 법을 통한 제도화는 임금 저하를 따른 '재고용제도의 도입'(이른바 임금피크제 및 직무급의 도입 등)을 선택지로 도입하는 것을 적극 검토할 필요가 있는데, 이는 정년제의 경제이론에서도 평가할 수 있다.

‘임금피크제’와 관련해, 고령자를 지속적으로 고용함과 동시에 고임금을 해소하기 위해 임금피크제의 도입이 필요하다. 그런데 임금피크제도를 도입하는 경우 단체협약 및 취업규칙에 이를 규정하는 것이 일반적이다. 단체협약에 규정하는 경우 당사자 간의 합의를 합의로 도입되어 문제가 없으나 취업규칙의 규정으로 도입하는 경우 취업규칙의 개정에 관한 검토가 필요하다. 최근의 판례는 기존의 근로자가 동의하지 않는다면 기존 근로자에게 임금피크제도가 도입되지 않으나 신규근로자에게는 적용 가능하다는 입장이다. 즉  취업규칙의 불이익 변경시 근로자 과반수의 동의를 얻지 못하는 경우에도 신규근로자에게는 새로운 취업규칙이 적용되는 상대적 무효설을 대법원 판례에 따라 입법화(대법원 1992. 12. 22. 선고 92다45165 판결)할 수 있을 것이다. 다만, 임금피크제를 도입한 기업의 경우에 중요한 보직에서 한직으로 밀려나는 경우가 있어 명예퇴직을 유도하거나 자리보전용으로 변질되는 경우가 있어 '직무개발'을 위한 노력이 필요하다. 또한 퇴직금 산정 기준은 직전 3개월간의 평균임금이므로 임금피크제를 채택하는 경우 평균임금의 저하를 가져와 퇴직금액이 감소하므로 보완이 필요한데, 임금이 굴절되는 시기에 퇴직금 중간정산제를 실시하거나,  실시하기 어려운 기업에서는 임금이 하락하기 직전에 퇴직금을 채무를 확정하고 시장의 이자율을 가산해 채무를 변제해 지급하는 방법이 있을 것이다. 그리고 국민연금의 산정에서도 연금을 수급하기 전 3년간 평균 월 소득 액이 포함되므로 국민연금액의 하락을 초래할 수도 있다.

이와 아울러 고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률 제19조(정년)를 ‘국민연금법 제61조 제1항에 따른 노령연금 수급 개시 연령과 연계하도록 개정하는 방안을 고려할 수 있고, 같은 법 제11조(고령자인재은행의 지정)의 ’고령자 인재은행‘을 ’고령자고용지원센터‘로 개편하고, 정년을 연장하거나 장기간 고용을 한 기업에 대해서 지원을 확대하는 방안도 있을 것이다(국회법제실, 제18대 국회의원선거 공약과 입법과제, 2008.6, 166면).

또 고령자 고용촉진 제도로서 고용보험 등에서의 ‘고령자에 대한 임금보조제도’에 대해 그 존재 의의를 재검토하고, ‘재직 중에 지급하는 고령연금제도’는 문제점이 없지 않다. 또 고령자 고용정책의 하나인 이른바 ‘실버인재센터’에 대해서도 전체적인 측면에서 그 존재의의를 논의할 필요가 있다.

그래서 위와 같은 논의의 구조 속에서 중장기적 관점에서 주된 일자리에서 60세 이상까지 고용이 보장되도록 임금피크제 등 고령자 친화적형의 임금제도의 확산을 지원하고, 정년연장․계속 고용 등 기업에 대한 인센티브의 확대, 나아가 임금정보제공 시스템의 구축, 임금직무체계 개선관련 매뉴얼 등 정보제공을 통해 임금체계의 합리화의 유도(2008년)가 필요하다. 그리고 고령자 고용의 유연안정성을 위한 제도개선으로서 기간제 및 파견근로기간 제한의 예외를 인정하는 연령을 낮추고, 65세 이상인 자도 고용보험의 가입(실업급여)을 허용하는 것이 필요하고, 나아가 국민연금의 개편으로 일을 통한 당초 계획(2033년 65세)보다 앞당기고, 기초노령연금의 근로유인 효과를 높이는 방안을 강구할 필요가 있다고 보인다.

2. 정년의무화제도의 사회적 필요성과 과제

가. 정년의무화제도의 사회적 필요성

이번 절에서는 정년의무화와 관련해 저 출산․고령화 사회 기본계획(2006년 5월) 및 고령자 고용촉진 기본계획(2006년 7월)에 2010년 (국민연금의) 연금수급연령(현재 60세, 2013년부터 매 5년마다 1년씩 상향 조정 예정)과 연계하여 정년의무화 도입을 검토하기로 결정된 바 있어 이를 실현하기 위한 사전적으로 타당성을 검토할 필요가 대두될 수가 있다. 이에 맞추어 연구의 주된 내용은 국민연금 수급연령에 맞추어 '정년의무제도의 도입 타당성 검토', 정년의무제의 연장을 실시할 경우(2013년 이전까지 60세, 2013년 이후 매 5년마다 1세씩 국민연금 수급연령 상향 조정)에 예상되는 근로자, 기업, 국가경제 차원에서의 대응방안을 여러 각도에 모색할 필요가 있다. 이에 우리나라의 경우는 앞서서 살펴본 것처럼 먼저 55세 전후로 설정되어 있는 기업의 (강제 조기) 정년퇴직제도를 연장하는 정책이 필요하며, 그 다음으로 정년제도가 (국민)연금수급연령과 연계해 최소 정년이 설정될 수 있도록 정책적 유인과 지원제도를 마련해 시행해야 한다. 물론 그 사이에 고령자 고용촉진 정책의 산물로서 과도기적으로 시장과 기업에서 60세 정년을 보편화시키는 것이다. 나아가 연금수급연령을 밑도는 정년제의 설정을 연령차별 금지 법안의 제정을 통한 대안을 마련해야 한다.

그런데 위와 같은 문제인식에서 연금수급연령과 연계해 정년제의 운용을 위해 다양한 관점에서 노동시장의 유연성 대책을 세우기 위한 틀로서는 일본에서의  '연령에 관계없이 일할 수 있는 사회의 실현'에 대한 논의가 참조가 될 것이다. 노동시장의 유연화 대책에 대한 유럽의 대응 상황과 일본의 현황을 기초삼아 '종합적인 구상'을 전개해 보고자 한다. 이에 일본에 있어서 '연령에 관계없이 일할 수 있는 사회의 실현의 필요성과 과제'를 ‘연령에 관계없이 일할 수 있는 사회에 관한 유식자회의 보고’와 'EU(유럽연합) 일반 고용기회 지침' 등을 기초로 정리하고, 그 정책과제로 제안된 것을 살펴본다.

물론, 일본 및 유럽의 고령자고용 취업정책을 개관한 후 일본과 유럽의 비교에 근거로 해 그 특징을 살펴보는 것이 전제되어야 한다. 다만, 본고에서는 생략한다.

1) 3가지 전기와 연령수급 개시연령과의 가교 대책

일본에 있어서 고령자고용 취업정책을 고려한다면 전기가 되는 시기는 3가지이다.

첫째 전기는, 2004년에 공적연금법과 고연령자고용안정법을 개정하면서 기초연금부분의 수급개시연령이 '62세'로 인상되었던 해이다.

둘째 전기는, 2007년에 단괴(團塊)세대(1947～1949년 출생)가 60세에 이르고, EU 국가에서의 고용차별금지법을 갖추게 된 것에 대응할 필요가 있다.

셋째 전기는, 2013년인데, 공적연금의 보수 비례부분의 수급개시연령의 단계적인 인상이 드디어 개시되어, 2013년에 '65세'가 된다.

이러한 일정으로 공적연금의 수급개시연령의 인상할 예정이고, 60세 정년과 연금수급개시연령과의 ‘가교’의 실현방법이 큰 과제이다. 가교의 선택지로는 상세한 변화를 고려할 수 있지만 다음의 5가지로 정리할 수 있다.

1) (상한 없음 또는 65세까지의) 에이지프리

2) (최종 65세까지 중도 연금수급 개시연령까지) 정년연장

3) 사업주에 대한 지도․지원을 수반하면서, 65세(수급개시연령)까지 재고용․근무연장의 추진과 재취직의 원활화

4) 실업급부의 연장, 그 밖에 고령자에 대한 개인급부 등으로 대처

5) (최종 생활보호를 전제로) 시장구조로 대처

위의 '5)의 시장구조'에 맡기는 선택은 특히 어렵다. 또한 위의 '4)의 고령자에 대한 개인급부'의 추가도 고령자 고용계속급부 등 오히려 삭감 방향에 있다는 점을 고려하면 어렵다. 그렇게 되면, 처음의 3가지 방책이 된다.

위의 3가지 방책들의 실현을 위해서는 ‘연공임금․처우시스템의 재검토’가 반드시 필요하다. 다만, 그 정도가 1), 2), 3)의 순으로 급진전된다. 예를 들어 남성표준근로자(학교졸업 후 바로 기업에 취직해 동일 기업에서 계속 근무하고 있는 자)의 연령별 임금곡선을 볼 때에 임금곡선은 최근 20년 정도로 중고령자를 중심으로 플랫(flat)화가 진행되고 있다. 고령자 고용을 촉진하기 위해서는 이러한 곡선을 더욱 눕혀야 할 필요가 있다. 그리고 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회의 실현을 본격적으로 추진하려면 인적 능력이 근속에 따라 크게 상승하는 35세 정도까지를 초과하면, 개인 차이는 있지만 거의 수평이 된다는 급진적이고 철저한 개정이 필요할 것이다.

결국에는 60세 이후는 종전 업무에서 벗어나 '보조적인 역할'이나 '경이한 업무'도 좋다는 것으로 종전의 고정관념을 없애야 한다. 기업의 고령자에 대하여 낮게 평가하는 것이  전환하는 것이 중요하다.

2) 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회의 실현의 필요성과 과제

가)  ‘연령에 관계없이 일할 수 있는 사회에 관한 유식자 회의 보고’의 문제정리

(1) 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회 만들기의 필요성

‘연령에 관계없이 일할 수 있는 사회에 관한 유식자회의 보고’(2003. 1)에서는 필요성에 대해 ‘일하는 장소의 확보가 필요한 중고령자, 경쟁력의 강화를 도모해야 하는 기업경영, 자기의 능력을 발휘할 수 있는 다양한 근무방식을 지향하는 개인, 폭넓은 지탱해주는 층을 확보해야하는 사회 전체, 각각의 요청을 고려하면 지속적인 경제성장의 실현을 계속 도모하면서 ''일자리 나누기(work sharing)'를 포함한 고용 면에서의 '종합적인 대응'을 통하여 고용기회를 유지․증대시키면서, 지나치게 연령에 치우친 일본의 고용시스템을 재검토하고, 의욕과 능력을 가진 모든 사람이 연령에 관계없이 능력을 발휘해 일할 수 있는 사회를 만들어 내야한다’고 정리하고 있다.

(2) 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회 만들기의 어려움

한편, 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회 만들기의 어려움도 지적하고, ‘연령에 관계없이 일할 수 있는 사회와 고용시스템의 바람직한 모습을 생각한다면, 채용과 퇴직 시스템의 일부만을 검토하는 것은 충분하지 않다. 채용 시의 '연령 제한'과 '정년 연장' 등의 문제는 처우와 근무방식 등과 밀접하게 관련되어 있고, 전체 고용시스템을 재검토하는 것을 추진해야만 근본적인 해결은 도모할 수 있다. 이 때문에 채용, 능력개발, 처우, 근무방식, 퇴직 등 고용시스템 전체를 재검토하고, 향후의 바람직한 모습을 종합적으로 검토하는 것이 반드시 필요하다’고 한다.

(3) 필요한 조건의 정비

필요한 조건 정비로서의 제언은, ① 직무의 명확화와 사회적 능력 평가 시스템의 확립, ② 능력․인사처우제도의 확립 등 임금․인사처우 제도의 재검토, ③ 능력을 살린 다양한 근무방식을 가능하게 하는 환경정비, ④ 채용과 퇴직에 관계되는 조건정비(모집․채용 시 연령제한의 시정을 위한 노력, 정년 인상과 계속고용제도의 도입․개선의 추진 등) 등을 들고 있다.

다음에서는 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회를 실현하기 위해서, 특히 과제로 되어 있는 3가지 점, 즉 ① 모집․채용 시 연령제한, ② 퇴직 시 연령제한, ③ 연공처우의 현상을 살펴본다.

‘향후의 고령자고용대책에 관한 연구회보고서’(2003년 7월) 참조.

(가) 모집․채용 시 연령제한의 현상

연령 불문 구인비율은 2004년 4월 현재 18% 정도이고, 연령제한의 상한은 평균해 47세 정도로 되어 있다(후생노동성 직업안정국 조사). 또 연령제한을 마련하고 있는 이유로서는 체력, 시력 등 나이를 듦에 따라 일반적으로 저하하는 능력이 모집하고자하는 업무의 수행에 반드시 필요하다고 하는 것이 52% 정도로 가장 많고, 다음으로 능력․노하우 등의 계승의 관점에서 근로자의 연령구성의 유지․회복을 도모하기 위해서라고 하는 것이 28% 정도로 되어 있다.

(나) 퇴직 시의 연령제한의 현상

65세까지의 고용에 대해서는 ① 60세 플러스 α방식(60세 정년을 유지한 채 65세까지의 고용계속을 위해, α를 더해가는 방식), ② 65세 마이너스 β방식(정년연령을 65세로 인상해 개개인이 은퇴연령을 정하는 방식), ③ 에이지프리 방식(정년연령을 폐지해 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회를 목표로 하는 방식)의 3가지 방식이 논의되고 있다. 현재로서는 인사관리제도의 근본적인 재검토를 동반하지 않는 ①의 60세 플러스 α방식이 폭넓게 수용되고 있다. 지난 2003년 1월에 65세 정년 기업 6.9%, 정년제를 가지지 않는 기업 7.8%로, 정년 후의 계속고용제도를 도입해 적어도 65세까지 일할 수 있는 장소를 확보하고 있는 기업은 71.8%이다. 그 중 원칙적으로 희망자 전원을 65세까지 고용하는 기업은 28.8%로 되어 있다.

[그림 Ⅴ-1] 구인 연령제한의 실태

(1) 연령제한과 관계없는 구인 (2001.10 시행)

(2) 구인의 평균제한 연령

<표 Ⅴ-1> 연령제한 이유별 비율

2004. 4. 신규구인

지침이유번호	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	계
비율	3.04%	28.01%	7.49%	2.00%	4.29%	0.05%	0.80%	52.27%	1.82%	0.23%	100%

[참고]

1. 장기근속에 따른 캐리어형성을 도모하는 관점에서, 신규 학졸자 등인 특정연령층의 근로자를 대상으로 해 모집 및 채용하는 경우

2. 기업의 사업 활동의 계속과 기능․노하우 등의 계승의 관점에서, 근로자의 연령구성을 유지․회복시키기 위해 특정 연령층의 근로자를 대상으로 해 모집 및 채용을 하는 경우

3. 정년연령 또는 계속고용의 최고고용연령과, 근로자가 가진 능력을 유효하게 발휘하기 위해 필요로 하는 기간 또는 해당업무에 관계되는 직업능력을 형성하기 위해 필요하다  고 여겨지는 기간과의 관계에서, 특정한 연령이하의 근로자를 대상으로 해 모집 및 채   용하는 경우

4. 연령을 주요 요소로 해 임금을 규정하고 있는 취업규칙과의 관계에서, 이미 하고 있는  다른 근로자의 임금액에 변경을 발생시키게 되는 취업규칙의 변경을 요하는 경우

5. 상품과 서비스의 특성에 따라 고객 등과의 관계에서 업무를 원활하게 수행하는 요청이    있는 경우

6. 예술․예능의 분야에서의 표현의 진실성 등의 요청이 있는 경우

7. 산업재해의 발생상활 등에서 산업재해의 방지와 안전성의 확보의 관점에서, 특히 고려할  필요가 있는 경우

8. 체력, 시력 등 나이를 먹음에 따라 기능이 저하되는 것에 관해, 채용 후의 근무기간을   통해 기능이 일정 수준이상이라는 점이 업무의 원활한 수행상 불가결한 업무의 경우

9. 행정의 시책을 바탕으로 중고령자에 한정된 모집 및 채용을 하는 경우

10. 근로기준법 등 법령의 규정에 따라 연령 제한이 마련되어 있는 경우

[그림 Ⅴ-2] 65세까지 고용을 확보하는 기업비율

주 : 1) 직종별 기타 정년제를 채용하고 있는 기업에 대해서도, 65세까지의 고용을 확보하는 기업이 약간 존재한다.

2) 65세를 넘는 정년 기업도 약간 존재한다.

자료출처: 厚生労働省‘雇用管理調査’(2003)에서 산출

(다) 연공처우의 현상

65세까지의 본격적 취업을 실현하려면, 기업 내 연령별로 살펴본, 근로자 구성이 피라미드형이라는 것을 나타낸 연공적 임금․처우제도를 재검토할 필요가 있고, 각 기업 모두 임금곡선의 플래트화 등의 임금․퇴직금제도의 재검토를 추진하고 있다. 일본 후생노동성 ‘임금구조기본통계조사’에 의해 1971년, 1981년, 1991년, 2001년의 남성표준근로자(학교졸업 후 바로 기업에 취직해 동일 기업에서 계속근무하고 있는 자)의 임금곡선을 비교해 보면, 임금곡선은 특히 최근 20년 정도 중고령자를 중심으로 플랫화가 진행되고 있다는 것을 알 수 있다([그림 Ⅴ-3]). 또, 향후 인재관리의 방침은 종신고용관행에 구애받지 않는다는 기업이 약 1/2, 처우에 대해서는 주로 능력주의를 중시라는 기업이 1/2 이상이 늘어나 있는 등 변화의 징조를 엿볼 수 있다(<표 Ⅴ-2>).

[그림 Ⅴ-3] 남자표준근로자의 연령별 임금곡선

(1) 대졸

(2) 고졸

주: 1) 임금은 소정내급여액 × 12 + 전년의 연간 상여 그 외 특별급여액

2) 기업규모, 산업계

자료: 厚生労働省“2002年版厚生労働白書”

<표 Ⅴ-2> 향후의 인사관리의 방침

(고용관행)                                                                                        (%)

	종신고용관행을 중시	종신고용관행에 구애받지 않음	어느 쪽이라고도 말할 수 없음	무응답
총수	8.5	48.6	39.9	3.0
5000명 이상	14.2	43.8	38.8	3.2
1000-4999명	10.5	47.4	41.4	0.7
300-999명	11.0	48.1	39.6	1.3
100-299명	9.4	48.5	40.2	1.9
30-99명	7.9	48.7	39.8	3.6

(처우)                                                                                            (%)

	주로 연공서열주의를 중시	주로 능력주의를 중시	양자의 절충	어느 쪽이라고도 할 수 없음	무응답
총수	0.8	55.9	28.3	12.5	2.6
5000명 이상	-	79.1	11	6.7	3.2
1000-4999명	-	77.2	18.5	3.9	0.4
300-999명	0.5	69	23.6	6	0.9
100-299명	0.8	61.8	26.6	9.6	1.1
30-99명	0.8	52.2	29.6	14.2	3.2

출전: 厚生労働省“雇用管理調査”(2002년)

또, 네덜란드에서도 임금곡선은 연령과 함께 상승하지만, 45세 전후로 노동생산성의 정점이 다다른다. 그리고 이 구조는 청년자(장기 고용되면 장점이 크다)에게도 고령자(잉여가 되면 잃는 것이 크다)에게도 기업에 대한 헌신(commitment)을 창출하고 있지만, 장래로는 이러한 연공급은 비용 문제를 낳을 것이라고 예측되어, 사업주는 고령자의 고용을 잉여로 생각하는 경향을 가지게 된다고 자주 논의를 전개하고 있다. 고령자고용을 추진하기 위해서는 연공처우의 개선이 필요하지만, 이러한 문제는 일본뿐만이 아니라, 정도의 차이는 있지만 유럽의 많은 국가에서 공통되는 사항인 것 같다.

3) EU 일반 고용기회균등 지침 및 일본의 연령지침

가) EU 일반 고용기회균등 지침

2000년 11월에 EU의 일반 고용기회균등 지침이 채택되었지만, EU 각국 정부의 대응이 주목되고 있다. 이 EU 지침은 연령을 이유로 한 취급의 차이이지만, 국내법의 문맥에서 합법적인 고용정책과 노동시장 및 직업훈련 목적을 포함한 합법적인 목적으로 객관적이고 동시에 합리적으로 정당화되고, 또 그러한 목적을 달성하는 수단이 적절하게 필요한 것인 경우에는 차별을 구성하지 않는다고 규정하고 있다. 장기고용관행과 연령차별금지의 이념을 조화시키기 위한 균형점을 EU 각국 정부가 어떻게 판단하는지를 매우 주목하고 있다. 다만 각국에서의 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회의 실현을 위한 대응은, 연령차별금지법뿐만이 아니라, 해고규제, 실업보험제도 그 외의 고용정책, 연금제도 등과 함께 종합 평가할 필요가 있다. 또, 노사의 대응, 종업원과 사용자 사이 등에서의 차별금지의 예외규정의 해석 등에 대한 개별분쟁에 대해, 법원 그 외의 준사법기관이 향후 구체적으로 어떻게  대처하는가 등에도 충분히 주목해야 한다.

나) 일본의 연령지침

일본에서도, 최근 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회의 실현을 위한 대응이 시작되고 있다. 즉, 2001년 고용대책법을 개정해 사업주의 모집․채용에서의 연령제한 완화의 노력의무가 규정(2001. 10. 시행)하면서, 그 실효를 담보하기 위해 ‘연령지침’을 제정하고, 그 주지활동, 공공직업안정소 창구에서의 구인연령의 완화지도를 통해 모집․채용 시 연령제한 철폐를 목표로 하게 되었다. 다만, 예외조치도 많고, ① 장기근속에 의해 캐리어형성을 도모하기 위해서 신규 학졸자 등을 모집 채용하는 경우, ② 정년연령과 계속고용의 최고 고용연령과의 관계에서, 채용해도 근로자의 충분한 능력발휘가 이루어지기 전이든, 필요한 직업능력이 형성되기 전에 퇴직하게 되는 경우에, 특정한 연령층 이하의 자를 모집․채용하는 경우, ③ 채용된 자에게 임금을 지불하기 위해서, 연령을 주요요소로 해 규정되어 있는 기존의 근로자의 임금액을 취업규칙의 개정에 따라 변경하지 않으면 안 되는 상황에서 특정한 연령 이하의 자를 모집․채용하는 경우 등 10개의 항목의 예외규정(<그림 Ⅴ-4> 참조)에 해당하고, 사업주가 그 취지를 관민의 직업소개기관, 구직자 등에게 설명했을 때에는 연령제한이 인정된다.

2004년 6월의 고연령자고용안정법의 개정으로 근로자의 모집․채용에 있어서 사업주가 상한연령(65세 이하)을 설정한 경우에는, 구직자에 대해 그 사유를 제시해야 한다(노력의무규정에서 의무규정으로 되었다). 이 효과가 주목된다.

여기서 사고 실험으로서 일본정부가 EU 지침에 준한 고용에서의 연령차별금지법의 제정을 시도했던 경우의 문제점을 생각해보자. 유럽 및 미국과 비교해, 다음과 같은 차이점 내지 과제를 들 수 있다.

① 고용관리에서의 연령기준이 강하고, 능력․직무중시의 임금․인사처우제도가 확립    되어 있지 않다. 그 결과, 임금, 직종, 취업형태 등이 60세 전후로 크게 변화하는 경우가 많아지게 되었다.

②  ‘직장에서의 연령의 다양성’(연령균형이 이루어진 직장 만들기)에 대한 대응이 거의 이루어지고 있지 않다. 에이지프리라고 하면, 고령자만의 문제라고 생각되는 경향이 있다.

③ 차별시정에 대처하는 독립된 본격적 구제기관이 없다.

④ 일단 캐리어가 중단된 경우에도 몇 세부터 다시 시작해도 되는, 복선형의 인생설계가 가능하게 되는 사회보장제도, 외부노동시장으로 되어 있지 않다.

⑤ 인권의식은 일본에서는 아직까지 약하다. 성, 장애, 풀타이머․파트타이머의 균등처우의 일정한 진전이 연령 측면에서의 균등처우 발전으로도 이어진다.

또, 일본의 연령지침에 있는 10개의 항목 중, ① 장기근속에 따른 캐리어 형성을 도모하는 관점에서, 신규 학졸자 등인 특정한 연령층의 근로자를 대상으로 해 모집 및 채용하는 경우, ② 기업의 사업 활동의 계속과, 기능․노하우 등의 계승의 관점에서 근로자의 연령구성을 유지․회복시키기 위해 특정 연령층의 근로자를 대상으로 해 모집․채용을 하는 경우, ④ 연령을 중요한 요소로 해 임금을 규정하고 있는 취업규칙과의 관계에서 이미 일하고 있는 다른 근로자의 임금액에 변경이 발생하게 되는 취업규칙의 변경을 필요로 하는 경우는 EU여러 국가에서는 인정되지 않고 있다. 다른 항목은 인정될 여지가 충분히 있다고 볼 수도 있다고 한다.

나. 일본의 정책제안

우리나라에 있어서 정년의무화를 위한 정책의 틀을 마련하는데, 일본에서 정리되었던 정책제안을 소개하고자 한다. 일본 후생노동성(우리나라의 보건복지부와 노동부가 합친 부서)의 ‘연령에 관계없이 일할 수 있는 사회에 관한 유식자회의’는 2003년 1월, 보고서 ‘누구라도 연령에 관계없이 능력을 발휘해 일할 수 있는 사회의 실현을 위해’를 공표했다. 그 중 ① 직무의 명확화와 사회적 능력평가 시스템의 확립, ② 능력․직무중시의 임금․인사처우 제도의 확립 등 임금․인사처우 제도의 재검토, ③ 능력을 살린 다양한 근무방식을 가능하게 하는 환경정비, ④ 채용과 퇴직에 관계되는 조건 정비(모집․채용 시 연령 제한의 시정을 위한 노력, 정년 인상과 계속고용제도의 도입․개선의 추진 등) 등이 제언되고 있다. 이러한 제언 등을 바탕으로, 또 이번 조사연구에서 알 수 있었던 유럽 각국에서의 대응 사례 등을 참고로 하면서, 향후의 정책과제를 5가지 제안으로 정리하고 있다.

후지무라 히로유키(藤村博之) 호세이대학(法政大学) 교수도, 행정이 중점적으로 노력할 5가지 사항으로, ① 고령자에 대한 편견을 타파하는 것, ② 선진 사례를 폭넓게 선전하는 것, ③ 고령자고용을 추진하는 코치 역할로서 ‘고령자고용 자문’의 활용, ④ 고령자고용을 촉진하는 제도의 영향을 정확하게 파악해 대응하는 것, ⑤ 개인이 곤란하거나 고민하는 경우에 지원시스템을 만드는 것을 들고 있다(労働政策研究研修機構, "労働力の高齢化と日欧政府・企業の対応," 2003, p.135).

제안(1) ‘연령에 관계없이 일할 수 있는 사회 만들기 전략’에서는 미국뿐만이 아니라 유럽의 사례도 충분히 참고로 할 것.

제안(2) 새로운 ‘고령자고용전략 일본모델’의 구축을 목표로 해 여러 차례에 걸친 단계적인 개혁을 생각할 것.

제안(3) 다양한 형태의 고용연장을 추진할 것.

제안(4) 종합적인 접근을 취할 것.

제안(5) 청년고용과의 양립을 적극적으로 생각할 것.

제안(6) 실천적인 good practice의 개발과 보급을 도모할 것.

제안(7) 국민들 사이에 폭넓은 공감대 형성을 도모할 것.

제안(8) 정책평가를 적극적으로 실시할 것.

제안(1) ‘연령에 관계없이 일할 수 있는 사회 만들기 전략’에서는 미국뿐 만이 아니라 유럽의 사례도 충분히 참고로 할 것.

유럽의 사례를 살펴보면, 65세 정년제와 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회의 실현은 반드시 모순되지 않는다. 65세 정도까지의 동안에 채용, 능력평가, 처우, 근무방식, 퇴직 등 가능한 한 연령에 관계없는 직장, 게다가 연령기준이 아니라 근속연수 등을 기준으로 한 고용보험․사회보험 등의 차이는 인정한다. 이러한 에이지프리(agefree)화를 유럽의 대부분의 국가에서는 추구하고 있는 것처럼 보인다. 일정 해고규제도 각국모두 남기려고 하고 있다. ‘정년까지의 고용보장기능이 강하게 남는 동안은 고용에서의 연령차별금지는 일본에서는 할 수 없다’라는 논의는 어떠할까. 다만, 일본에서는 60세 정년이라고 말하면서, ① 일정 연령에서의 역직 포스트로부터의 일률적인 격하(역직정년제)와 그에 따른 인금인하, ② 50세대에서의 관련회사 등으로의 출향퇴직이 폭넓게 실시되고 있다. 이러한 구조는 육성 기를 초월한 연령 이후에서도 계속되는 연공적 승진, 승급시스템과 함께 재검토가 필요하게 될 것이다. 어찌되었든 에이지프리라고 하면 즉 미국이라는 것이 아니라, 유럽의 시스템 사례도 충분히 참고로 해, 일본의 실정에 입각한 ‘새로운 고령자취업전략 일본모델’의 구축을 적극적으로 목표로 삼아야 할 것이다.

또, 다른 나라에서도 모델이 되는 새로운 ‘일본모델’이란 고용보장과 연령장벽 시정과의 균형을 취하고, 동시에 [그림 Ⅴ-4]에서 제시한 것처럼 점진적 은퇴를 포함하면서, 평균적 은퇴연령이 높은 사회일 것이다.

제안(2) 새로운 ‘고령자고용전략 일본모델’의 구축을 목표로 해, 여러 차례에 걸친 단계적인 개혁을 생각할 것.

고령자 고용취업 정책을 보면, 앞으로 3가지의 전기가 예측된다. 인구의 고령화, 공적연금수급개시 연령의 인상 일정, EU 유럽국가의 고령화대응(특히, ① 고용에서의 차별금지입법의 구체적인 내용, ② EU 평균으로 2010년까지 55-64세 취업률을 50%로 올리고, 평균은퇴연령을 5세 인상하는 목표의 달성상황) 등의 전망을 바탕으로, 새로운 ‘일본모델’의 구축을 목표로 해 목표를 규정한 다음과 같은 액션플랜을 설정해야 한다. 특히, 일본의 경우는 미국은 물론 유럽과 비교해도 고용관리에서의 연령 기준이 강하고, 능력․직무중시의 임금․인사처우 제도가 확립되어 있지 않다. 따라서 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회의 실현을 위한 노력은 시간을 들여 단계적이고 착실하게 행할 필요가 한층 더 크다(물론 목표시기를 설정하는 데에는 신중한 배려가 필요하다).

(새로운 ‘일본모델’구축을 목표로 한 액션플랜 시안)

제1국면

고용과 연금이 접속되는 시스템의 구축

고용과 연금의 접속을 확보하고, 적어도 연금지급개시연령까지는 그 고용하는 근로자를 연령을 이유로 해서는 이직시키지 않는다는 룰 만들기 등

(이번 고연령자고용안정법의 개정에 의한 중요한 과제)

제2국면

60세부터 70세까지의 점진적 은퇴구조의 구축

사업주에 대한 고용계속관련 조성금의 대상연령을 70세까지로 올린다.

또, 60세대를 통한 점진적 은퇴를 한층 더 촉진하는 유인을 공적연금제도에 도입한다. 그 외, 노동․사회보장제도 전반의 재검토에 의해 60세대의 다양한 취업기회를 확보한다.

제3국면

‘현역으로서의’ 65세까지의 취업계속이 일반화되는 시스템의 구축

사업주에 대한 모집․채용 시 연령제한의 금지, 내지 연령제한 이유설       명의 의무화를 조급하게 실시한다. 그 효과도 바탕으로, 상한이 있는        (또, 육성 기를 배려한 하한이 있는 것도 생각할 수 있다.), 고용보장을      일정한 범위에서 남기면서 연령에 관계없이 일할 수 있는 고용시스템       을 법제화한다.

제안(3) 다양한 형태의 고용연장을 추진할 것.

고령자의 재고용에 적극적으로 노력하고 있는 기업에서는 다양한 형태로 취업의 장을 만들기에 노력하고 있다. 60세대의 다양한 고용의 장을 확보하면서, 에이지프리 사회 만들기의 전제로서 이러한 기업노력을 촉진하는 것이 중요하다. 이를 위해서는, 파트타임고용, 세대 간 워크쉐어링을 추진할 필요가 있다. 후자는 한창 일 할 세대의 시간단축에 의해, 노동․교육․가사․여가가 공존하는 생활을 실현함과 동시에, 단시간 근무에 따라 고령자의 취업환경을 개선하고, 고령자의 취업률을 유지․향상시키는 방안이다. 또 근로자파견의 고령자에 대한 특례, 고용이외의 취업형태에서의 사회보험제도의 정비 등도 중요하다.

그러면, 거품경제 붕괴 후의 불황의 장기화로 중장년을 중심으로 조기퇴직유도에서의 고용조정이 확산되었다. 고령자고용에는 근무형태의 배려와 노동화경의 정비 등의 기업노력이 반드시 필요하지만, 일부 기업이 이러한 노력을 게을리 하면, 그 기업의 근로자는 정년연령에 퇴직해 연금생활에 들어간다. 이 비용은 노력해 고령자를 고용한 기업도 포함해 부담하게 된다. 이러한 불공평을 해소할 필요가 있고, 고용보험 내지 공적연금제도에 이른바 메리트제도를 도입해, 55-64세에 대해 평균적 수준밖에 고용하고 있지 않는 기업으로부터는 부가적인 보험료를 징수(평균수준 이상의 기업에는 보험료를 경감)하는 것도 검토되어도 좋다. 미국, 프랑스에서는 비슷한 시스템이 도입되어 있고, 네덜란드에서도 검토되고 있다. 당분간, 이 부가적 보험료 산정대성의 고용자는 당면 55-64세까지로 하지만, 가까운 미래에 60-69세로 슬라이드 시켜, 에이지프리 사회가 실현된 시점에서 해소하는 것 적당할 것이다.

제안(4) 종합적인 접근을 취할 것.

최근 EU에서는 활력 있는 고령화(Active Ageing) 실현을 위해, 고용과 건강, 사회보장, 교육, 주택 등 종합적인 대응의 필요성이 강조되고 있다. 또, 1997년 이후, EU 고용가이드라인 → 각국 고용행동계획 → 각국 실지(實地)상황보고 → EU위원회에 의한 개선보고의 종합적 고용정책개선 절차가 매년 반복되고 있지만, 이 고용가이드라인 중에서도, 활력 있는 고령화와, 사회보장․세제, 평생교육과의 관계가 중시되고 있다.

예를 들어, 영국에서는 2000년의 내각부보고 ‘세대 간 경쟁에 이긴다(Winning the Generation Game)’가 50-65세의 사람들을 둘러싼 문제를 포괄적으로 분석한 다음, 정부에 대해 네 가지 목표(① 문화를 바꾸어 고령자의 기대감을 높여, 진실된 가치와 잠재능력이 아니라 연령에 근거로 해 판단하는 것을 그만두는 것, ② 50세 이상의 사람들이 계속 일할 수 있도록 하고, 이를 장려하는 것, ③ 해고된 근로자의 재고용을 원조․장려하는 것, ④ 고령근로자가 보다 폭넓은 지역사회를 위해 자신의 기능․경험을 이용하는 것을 도우는 것)와 이를 달성하기 위한 75항목의 구체적 보고와 상세한 실시계획을 제시하고 있다.

일본에서도, 고령자고용 취업정책을 추진하기 위해서는 종합적 전략수립이 필요하다.

첫째로, 노동정책 이외의 정책(마크로 경제정책, 연금, 의료 등의 사회보장, 교육)과의 연계이다. 먼저 총량으로서의 고용수요가 확보되어 있다는 점이 불가결하다. 고령자가 일하기 쉬운 서비스산업의 부흥도 중요하다.

사회보장정책과의 밀접한 연계를 도모하는 것은 특히 중요하다. ‘계속고용 등으로 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회 만들기’의 관점에서는, 고령자의 취업촉진과 연금정책을 일체적으로 운영할 필요가 있다. 특히, 연금제도가 노동시장으로부터의 은퇴시기를 크게 좌우하는 것 같은 구조는 바람직하지 않다. 현재의 재직노령연금제도는 대부분의 유럽국가에서 채택되어 있는 ‘퇴직연금구성(퇴직하면 연금을 전액 지급하지만, 재직 중은 지급하지 않는다)’까지는 이르고 있지는 않지만, 재직고령자는 연금을 지급하면서 연금이나 임금의 금액에 맞추어 그 일부를 지급 정지하는 구조를 취하고 있다. 60세대의 취업에 대해 가능한 한 중립적인 구조의 검토가 필요하다. 이러한 점에서, 스웨덴의 이른바 에이지프리 연금에 관심을 가지는 자가 일본에도 많다.

건강과 취업과의 관계도 강하다. 예를 들면, 남성의 경우, 건강한 이상, 65세까지는 일하자라고 생각하고 있는 자가 많다. 고령자의 취업을 촉진하기 위해서는 건강예방방안과의 연계를 강화하고, 나이를 들어감에 따른 신체능력저하의 방지와 함께 직장의 환경개선과 작업조건의 개선으로, 노동능력을 유지할 수 있는 대책을 세울 필요가 있다. 이러한 면에서도 스웨덴과 핀란드에서의 건강증진과 취업능력(workability) 향상을 연결시키는 구조는 매우 참고가 될 것이다.

둘째로, (협의의) 고용정책 이외의 다양한 취업, 인구공학․직무설계적 노력과의 연계이다. 유럽에서도 아일랜드, 핀란드 등 성장률이 높은 국가일수록, 고령자대책, 연령차별금지법에 대한 대응이 진행되고 있다. 안정된 경제성장, 직장재설계에 따른 고령자의 직역확대 등에 따라, 고용이 어려운 고령자를 중심으로 한 다양한 취업의 장(특히 고용수요)의 창출에 전체 사회수준에서 노력해야한다.

셋째로, 고용정책 내에서도 60세 전, 특히 50세대 고령자에 대한 노력과 연속된 노력이 중요하다. 오히려 절실한 것은 이 연령층으로, 60세대 전반 층의 취업내용을 개선하기 위해서는 60세대 전부터의 연속적 대응이 반드시 필요하다.

넷째로, 청년고용대책과의 관계의 정리이다(다섯 번째의 제안 참조).

또, 미국에서의 고용에서의 연령차별금지법의 운용실태를 보면, 연령차별금지입법이 중장년에서의 재취직의 어려움 완화에 반드시 이어져있지 않다(퇴직차별에는 일정한 효과가 있다는 조사보고가 많다). 연령차별금지입법만으로 과도한 기대를 걸어서는 안 된다(다른 방안과의 병용으로 비로소 효과가 상승된다)는 점에 유의할 필요가 있다.

제안(5) 청년고용과의 양립을 적극적으로 생각할 것.

EU 여러 국가에서는 1970년대 이후, 고용실업 정체가 어려워져 특히 청년실업이 심각하게 되었다. 많은 국가에서는 고령자의 조기은퇴촉진에 의해 청년들의 고용기회개선을 도모했지만, 결과는 따르지 못하고 실업이라는 긴급한 경제문제에 대한 일시적 해결책으로 끝났다. 또 많은 예기치 못한 결과(노동시장에서의 고령자의 가치저하, 경험․기능․노하우의 상실)를 초래했다는 반성에서 1990년대 중반 이후 활력 있는 고령화(active aging)가 추진되게 되었다.

일본에서도 기업에서의 채용의 억제가 계속되는 가운데, 신규 학졸자의 취직환경은 어려운 상황이 계속되고 있다. 이러한 가운데, ‘중장년이 그 기득권으로서의 고용기회를 유지하기 위해, 젊은이들로부터 일의 기회를 빼앗는다는 상황이 강해졌다’라는 주장도 이루어지고 있다.

玄田有史“仕事のなかの曖昧な不安ー揺れる若年の現在”, 中央公論新社, 2001, p.245

세대간 대립을 초월한 건설적 정책논의를 일으키기 위해서는 앞으로도 청년층에 대한 양질적인 고용의 장의 확보와 고령자고용과의 양립을 적극적으로 생각해야하고, 청년, 중장년을 함께 생각하는 평생을 통한 취업촉진전략이 요구되고 있다. 더 나아가서는 한창 일할 세대의 한 층의 시간단축으로, 노동․교육․가사․여가가 동시에 병립된 생활의 내실화를 실현함과 동시에, 단시간 근무제도에 따라 고령자의 취업환경을 개선하고, 고령자의 취업률을 유지․향상시키는 ‘세대간 워크쉐어링’을 목표로 해 적극적인 검토가 요구된다. 필자의 이미지는 다음과 같은 것이다([그림 Ⅴ-4]). 60세대를 통한 점진적 은퇴방안에 대해서는 본격적인 검토가 기대된다.

[그림 Ⅴ-4] 향후의 고령자취업의 이미지

자료 : 清家篤‘生涯現役社会をめざして’(NHK人間講座 2003년 6월～7월), p109의 그림 참조

일본에서는 아직 임금체계 중에 생활비적 요소가 농후하게 남아 있다. 대기업 노동조합이 상정하는 생활비 중에는 전업주부, 대학생 자녀 두 사람의 생활비 부담도 포함되어 있다. 재취직 임금을 연령별로 보면, 장기근속자의 이직전의 임금수준은 50세대 전반까지는 시간이 지날 때마다 크게 상승하지만, 재취직임금은 30세대 후반 이후 거의 답보상태가 된다. 40세대, 50세대에서는 자녀의 교육비나 주택대출 등 생활비가 높은 점에서 근로자가 기대하는 임금수준이 높은 한편, 이에 알맞은 구인이 매우 적기 때문에, 실업이 장기화되는 경향이다([그림 Ⅴ-5]). 유럽 및 미국에서는 아내도 일하고, 대학입학 후는 자립해 스스로 돈을 벌든지 장학금․대출로 생활비를 충당하는 경우가 많다. 주택대출의 부담도 어떻게든지 처리하고 싶은 것이다. 일본에서도 근로자의 생계비(교육비, 주택비)의 경감방안을 적극적으로 생각해야 한다. 그에 따라 연공임금, 퇴직금의 재검토가 쉽게 되고, 고령자의 계속고용이나 재취직도 쉽게 된다.

[그림 Ⅴ-5] 연령별 이직기업에서의 월수입 및 생계비

주: 1) ‘이직기업에서의 월수입(離職企業での月収）’은 ‘임금구조기본통계조사’의 학력계(計) 남성 근로자 평균의 소정내 급여액과 전년의 연간 상여 그 외 특별급여액의 12분의 1과의 합계. 다만, 60-64세에 대해서는 근속연수 30년 이상의 월수입(근속 30년 이상 근로자 평균의 소정내 급여액)과 전년의 연간 상여, 그밖에 특별급여액의 1/12과의 합계.

2) ‘생계(生計費)’는 근로자 세대에 대해 본 것으로 ‘가계조사’의 ‘소비지출’에 ‘토지가옥차금변제’(주택대출 등)를 더하고 있다.

3) ‘재취직 기업에서의 월수입(再就職企業での月収)’은 ‘임금구조기본통계조사’에 의한 학력계(計) 남성 근속 30년 근로자 평균의 소정내 급여액과 전년의 연간상여 그 밖에 특별급여액의 12분의 1과의 합계. 따라서 어디까지나 재취직 당초의 월수입이라는 것에 유의

자료: 労働省‘賃金構造基本統計調査’(2000), ‘高年齢者就業実態調査’(2000), 総務庁‘統計局家計調査’(2000)

최근의 일본경제단체연합회(경단련)에서는 연령이나 성과 상관없이 ‘다양성의 매니지먼트(diversity management)’를 말하고 있지만, 대부분의 기업에서  ① 연령․세대간의 차이에 주의를 기울일 것, ② 연령에 근거로 한 모든 배척적 조치를 제거할 것, ③ 지위의 평등과 상호의 존중으로 이루어진 직장문화를 창조할 것, ④ 고령자와 젊은이의 장점과 약점을 조화롭게 할 것 등으로 이루어진 연령 균형이 잡힌 인사정책을 반드시 추구할 필요가 있다.

제안(6) 실천적인 good practice의 개발과 보급을 도모할 것.

(good practice - 뛰어난 실천사례 -의미)

최근 EU 국가에서는 EU 위원회의 주도권으로 고용의 각 분야에서 뛰어난 실천사례(good practice)만들기가 적극적으로 행해지며, 고령자고용관계에서도 1990년대 후반에는 유럽생활 근로조건 개선재단의 지원으로 EU 각국을 어우르는 뛰어난 실천사례조사가 실시되었던 외, 각국에서 실천적 실천사례의 개발에 노력하고 있다.

그러면, 고령자고용의 뛰어난 실천사례란 ‘고작 한번 뿐인 달성이 아니라, 크든 적든 고령자와 조직의 이익증진에 기여하는 폭넓은 여러 개입’을 말한다. 연령장벽과의 투쟁(Combating Age Barriers) 및 연령에 의한 불이익을 받는 것이 아니라, 각 개인이 그 잠재능력을 발휘할 수 있는 환경을 제공하는 그러한 일반적인 고용관리 내지 인사노무관리로 이루어진다. 다만 조직전체의 연령관리 방식을 바꾸는데 까지는 이르지 못해도, 채용 면에서의 연령상한을 철폐하는 등 일부국면에서의 노력도 포함된다.

(뛰어난 실천사례(good practice)의 분류)

뛰어난 실천사례는 다음의 5가지의 국면으로 분류할 수 있다.

1) 채용

채용후보자를, 연령에 의해 직접․간접적으로 차별하지 않도록 보증하는 것을 의미하고, 예를 들어 광고나 기타 채용방법에 연령의 제한 등의 차별적 요소를 편성하지 않는 것이다.

2) 훈련, 능력개발, 승진

훈련이나 캐리어개발(career development)에서 고령근로자를 경시하지 않고, 근로자의 생활전체를 통해 학습 기회를 제공하고, 과거의 차별을 보상할 필요가 있는 경우에는 적극적 조치를 강구하도록 보증하는 것을 의미한다.

3) 유연한 노동관행

근로시간과 퇴직의 시기․성질에 관해 고령근로자에게 더욱 유연성을 부여하는 것을 의미한다.

4) 인간공학․직무설계

병, 장애를 예방하기 위한 조치 내지 체력의 쇠퇴를 보완하기 위한 조치를 의미한다. 예방적 조치로서는 실제로는 다양한 방법이 있고, 체력의 쇠퇴를 느끼고 있는 고령근로자를 위해 직무재설계와 직장의 근로조건을 부분 수정함으로써, 생산성을 유지할 수 있도록 지원하고, 그에 따라 고용을 계속시킬 수 있다.

5) 조직 내의 대응자세의 변경

관리자, 채용담당자, 기타 고용업무담당 등, 조직 내에서의 주요인물의 고령근로자에 대한 대응자세를 변경하는 것, 그것이 고령근로자를 위한 뛰어난 실천에는 반드시 필요하다.

(뛰어난 실천사례(good practice) 도입의 포인트)

뛰어난 실천사례를 도입하기 위해서는 다음의 4가지 포인트가 있다.

1) 상급관리자, 특히 최고관리자(top)로부터의 지원

2) 뛰어난 실천사례를 지원하는 인사관리 환경

3) 고령자의 적극적 관여

4) 주의 깊고 유연한 실시

그리고 다음의 5가지의 단계를 열거하고 있다. ⅰ) 주의 깊은 준비, ⅱ) 열린 의사소통, ⅲ) 빠른 단계에서부터의 노동조합의 관여, ⅳ) 빠른 단계에서부터의 고령자 자체의 관여, ⅴ) 라인 관리자의 교육․의식개혁, ⅵ) 단계적인 실시, ⅶ) 정기적인 평가 작업, ⅷ) 전체 종업원과의 정상적인 의사소통, ⅸ) 노력이 필요한 작업 등 취업환경에 대한 주의

(일본의 실정에 알맞은 뛰어난 실천사례의 적극적 개발)

일본에서도 고령자고용 고문에 의한 고령자고용 개선에 대한 대응, 고령자고용의 좋은 사례집의 작성 등 유사한 노력이 이루어지고 있다. 앞으로 일본과 유럽의 뛰어난 실천사례를 파헤쳐 비교를 함과 동시에, 유럽의 노력을 참고로 하면서 ‘일본의 실정에 알맞은 뛰어난 실천사례’를 적극적으로 개발 보급해가는 것이 필요하다.

제안(7) 국민들 사이에 폭넓은 공감대 형성을 도모할 것.

유럽에서 고령자고용이 진전되고 있는 여러 국가(영국, 스웨덴, 네덜란드 등)에서는 관계자가 참가 기획했던 심의회 내지 위원회에서 앞으로의 고령자정책의 바람직한 모습에 대해 활발한 의견교환이 이루어짐과 동시에, 국민으로부터 폭넓은 의견을 청취하고 있다.

영국에서는 EU 지침에 따라 연령차별금지입법의 책정을 위해 고문그룹을 결성해 영국산업연맹, 영국노동조합회의, 연령에 관한 사용자 포럼 등 관계되는 단체의 대표자를 포함해 검토를 거듭하고 있다. 2003년 7월에는 입법방침에 대해 협의문서를 폭넓게 일반에게 공개해 의견을 모집했다.

네덜란드에서는 2001년 6월 고령자고용정책을 노사정, 최고 수준(top level)에서 협의한 ‘고령자와 고용전담팀(task force)’이 설립되었다. 이러한 ‘고령자와 고용전담팀’의 의장은 프리스랜드 주지사인 에드 나이펠스씨로 네덜란드 경제단체연합회, 네덜란드 노동조합총연합(FNV) 등 노사정의 리더와 유력 매스미디어 관계자 등이 구성원으로 되어 있지만, 검토에 있어서 국민의 의견청취를 중시하고 있다. 제1차 중간보고 “Rather honey than vinegar(강제보다는 유도로)”를 2002년 4월에, 제2차 중간보고 “Count yourself lucky(자신을 행복하다고 생각하라)”를 2003년 2월에 발표하고, 2003년 12월에 최종보고서를 제출했다. 제1차 중간보고(강제보다는 유도로)에서는 연령제한의 제거를 위해 특히 고령자에게 일하기 쉬운 취업환경의 개선과 점진적 은퇴의 장려를 들고 있다. 또, 강제퇴직의 시정에서는 본인이 희망하면, 65세의 시점에서 사용자와 사이에서 고용계속을 하는가 또는 새로운 계약에 체결하는가로 협의할 수 있는 노사합의를 맺어야 한다고 제안하고 있다. 제2차 중간고보(자신을 행복하다고 생각하라)에서는 보다 길게 일할 수 있는 것의 중요성이 강조되고 있다. 최종보고에서는 ① 기업의 연령구성을 균형잡히게 하는 것(연령의 다양성 관리), ② 고령자에게 캐리어를 계속시키기보다 좋은 가성을 제공하는 것, ③ 45세 이상의 노동력률을 높이는 것, ④ 좋은 사례(good practice), 양질의 사례실천(best practices) 만들기를 촉진하고 확산시켜 의식을 환기하고, 논의를 활발하게 하고 여론을 새로운 견해로 향하게 하는 것 등 4가지 목표를 제시하고 있다.

스웨덴에서는 ‘고령시민 2005-Senior Citizen 2005’라고 하는 국회위원회가 설치되어, 2005년 이후의 고령자 사회생활을 둘러싼 정책제언을 검토 중이다. 이 위원회는 국회에서의 정치적 구성을 반영한 17명에 위원으로 구성되어, 관련 정부기관 등의 전문가의 조언을 받으면서 검토하고 있다. 연금법 개정도 그러했지만 스웨덴은 공감대를 중시하는 사회로 국회 내의 위원회 등에서 당파의 이해를 초월한 논의를 집약하고 있다.

연령에 관계없이 일할 수 있는 사회의 실현은 일본에서도 중요한 정책과제이지만, 한편으로는 난제이기도 하다. 여러 유럽 국가보다 국민 간에서 공감대를 형성하는 노력이 필요할 것이다.

제안(8) 정책평가를 적극적으로 실시할 것.

이용할 수 있는 재원에 한계가 있다면 국민 본위의 효율적이고 질이 높은 행정을 목표로 해야 한다. 그 기본조건으로서 정책의 효율성, 유효성 등의 평가는 향후 더욱더 중요하게 될 것이다. 고령자고용에 대해서도 다양한 관점에서 정기적인 정책평가를 행하고, 정책의 효과를 명확하게 할 필요가 있다. 영국에서의 정책평가 사례 - 연령차별에 대한 노력의 방향성을 제시한 ‘고용에서의 연령의 다양성에 관한 실천규범’에 대한 평가, 연령차별금지 규제를 위한 사전 편익비용 분석 등 - 가 매우 참고가 될 것이다.

고령자고용취업정책의 정책평가의 상세한 내용에 대해서는 일본노동정책기구의 조사연구보고서 No.160 ‘実践的な労働政策評価のあり方、手法を求めてー高齢者雇用就業政策を題材として’(2003. 9)를 참조.

3. 정년의무화 규제의 제도적 타당성 및 노동시장 정합성

가. 국민연금, 퇴직연금 제도와 연계된 점진적 은퇴제도

이정우, 고령자의 점진적 은퇴 지원을 위한 보충소득지원제도 연구, 노동부용역보고서, 2006, pp.151-183을 전체적으로 정리했다.

1) 점진적 퇴직제도의 도입 필요성

유럽연합은 회원국들 상호간 고용정책의 연계성과 통일성을 유지하기 위한 목적으로 '고용정책의 수단개발에 관한 지침'을 마련, 그 내용 중 점진적 퇴직제도는 이른바 '활기찬 노후의 활성화 정책(Policy for Active Ageing Society)'의 하나로 적극 장려되고 있다. 그 의의를 다음과 같다(European Committee, 1999). (ⅰ) 고령층의 근로활동을 지원해 그들의 사회적 고립과 소외를 방지할 수 있는 중요한 수단이다. (ⅱ) 고령층의 장기근로를 유도해 고령화 사회의 인력 부족문제를 해결할 수 있다. (ⅲ) 기업 특수적 인적자본을 가진 고령근로자 층을 장기간 활용하면서, 그의 기술이나 지식을 다음 세대의 근로자에게 전수할 시간적 여유가 있다. (ⅳ) 인구구조의 고령화에 따른 연금재정의 불균형을 크게 해소할 수 있다. (ⅴ)  오늘날 서구사회의 보편적 현상인 고령근로자 층의 조기퇴직문제를 해결할 중요한 수단으로 활용될 수 있다.

우리나라도 이 제도의 도입이 필요한 경제․사회적 환경은, (ⅰ) 고용불안의 현상으로 고령자들은 생애 주된 일자리에서 평균해 약 54세(임금근로자 52.3세, 비임금근로자 56.5세)에 퇴직하고, 이후 13～14년 정도 소득이나 근로조건이 매우 열등한 일자리에서 제2의 근로생애를 보낸 후 최종 퇴직한다고 조사되고 있다(한국노동연구원, 2003). 이와 같은 현상은 한편, 자영업이나 각종의 비공식적 근로형태의 증가로 인해 장차 노후빈곤의 문제를 양산하게 될 소지가 있으며, 다른 한편 가계생활이나 근로활동의 불안정으로 각종의 심리․정서적 부적응 문제를 초래할 위험도 있다. 따라서 점진적 퇴직제도는 근로시간의 단축을 통한 작업부담의 경감은 물론 기업의 인건비 부담 중 일부를 사회화(예, 부분연금 또는 제반 사회보장 급여의 지원)할 수 있도록 해 고령근로자의 고용안정에 기여를 할 수 있다. (ⅱ) 우리나라의 국민연금제도는 노령연금의 수급연령을 단계적으로 65세까지 상향조정할 계획이다. 그러나 위 계획이 이행되려면 미리 고령층의 노동시장 여건을 개선해야 한다. 왜냐하면 이러한 전제조건이 충족되지 않은 상태에서 연금 수급연령을 상향조정한다면 실제 퇴직연령과의 괴리로 단순히 소득 공백 기간만 연장되는 부작용이 생기기 때문이다. 따라서 점진적 퇴직제도는 고령인력의 장기근로와 고용연장을 지원할 제도적 장치로써 활용되며, 연금 수급연령의 상향조정 과정에서 발생할 문제점을 보완할 수 있다.

점진적 퇴직제도 도입의 필요성은 중․고령근로자를 대상으로 한 설문조사의 결과를 통해서도 확인을 할 수 있다. 제도적 장치로서 점진적 퇴직제도의 수용성에 대해 전체 응답자의 76%(58%+18%)가 수용할 의사를 밝혀서 적극 수용할 의사가 있다고 보인다([그림 Ⅴ-6] 참조).

본 연구의 하나로 2006년 6월 한국직업능력개발원과 공동 리서치기관에 의뢰해 40대-50대 근로자 203명의 응답내용을 정리한 것이다.

[그림 Ⅴ-6] 점진적 퇴직제도의 수용의사에 대한 분포

2) 점진적 퇴직제도의 도입방안

가) 기본방향

고령화 사회에 대응해 퇴직연령과 연금수급연령은 단계적인 상향조정이 필요하다. 그러나 이러한 제도적 규정이 사회정책 및 경제정책 차원의 실효성을 확보하기 위해 다른 보완장치가 필요하다.

그 기본방향은, (ⅰ) 개인 및 기업의 차원에서 제기될 다양한 요구를 반영하면서 노동시장의 변화에 유연하게 대응할 수 있도록 설계해야 한다. (ⅱ) 점진적 퇴직의 선택은 개인의 생애설계에 중대한 변화이기에 소득흐름․고용관계․사회보장 등에 대한 안정성을 담보해야 한다. (ⅲ) 운영과정에서 도덕적 해이의 문제를 야기될 우려가 높아 혜택이나 비용의 분담이 이해의 당사자들(노․사․정) 상호간 공정해야 한다. (ⅳ) 다른 일반 퇴직제도와 경쟁관계를 지양하고, 가급적 상호 조화되도록 설계해야 한다. 왜냐하면 특정한 퇴직제도가 다른 퇴직모형에 비해 상대적으로 유리하게 운영된다면 해당 제도에 대한 편중현상이 발생해 퇴직의사결정의 선택 폭을 제한할 수 있기 때문이다. (ⅴ) 점진적 퇴직의 선택이 소득수준이나 근로형태에 상관없이 가능하면 모든 근로자집단에게 보장해야 한다.

우리나라에서 점진적 퇴직모형의 도입 시 현행 국민연금제도의 조기노령연금, 완전노령연금, 재직자노령연금 등을 통한 퇴직유형들과의 관계를 고려해 신중하게 설계될 필요가 있다. 공적연금제도나 그밖에 사회보장제도들과 연계해 다양한 퇴직의 유형을 설명한 국제 비교자료로는 이정우(1996), Schmähl(1989), Kohli and Rein(1992) 참조.

나) 점진적 퇴직모형의 설계방안

점진적 퇴직제도는 인구구조의 전환기에서 단기적 현상으로 중․고령층의 고용불안 문제를 완화하면서, 중장기로서 고령화 사회의 노동인력 부족문제에 대응해 고령자의 고용연장을 지원하기 위한 정책대안이 되어야 한다. 이러한 점에서 점진적 퇴직제도는 기능적 특성의 구분에 따라 고용보험 및 국민연금제도와 연계한 두 가지 모형을 동시에 도입해 전체적인 이행 구간의 폭을 확대할 필요가 있다([그림 Ⅴ-7] 참조). 특히 이 모형은 고령자의 고용지원과 관련한 비용을 제도별로 분산하는 효과도 있다. 예를 들어 독일, 오스트리아, 프랑스 등이 들 수 있다.

[그림 Ⅴ-7] 점진적 퇴직제도가 고령자의 퇴직 이행과정과 소득형태에 미치는 영향

부분

실업

급여

부분

실업

급여

근로

시간

소득

연령

50세

완전취업기

고용보험을 통한 점진적 퇴직기

<고용안정 지원구간>

국민연금을 통한 점진적 퇴직기

<고용연장지원구간>

완전퇴직기

근로시간

(또는

근로소득)

단시간근로

(또는 근로

소득)

단시간근로

(또는 근로

소득)

단시간근로

(또는 근로

소득)

단시간근로

(또는

근로소득)

단시간

근로

(또는

근로소득)

부분연금

부분

연금

부분

연금

완전

고령

연금

완전노령연금수급연령(60세)

조기노령연금수급연령(55세)

완전

퇴직

연령

3) 고용보험제도와 연계한 점진적 퇴직모형의 설계방안

가) 기본적 구조

이 모형은 점진적 퇴직의 이행기간 동안 근로시간의 단축으로 생기는 '소득하락의 문제'를 현행 고용보험제도에서 새로이 부분실업급여(partial unemployment benefit)를 도입해 해결한다. 그리고 이러한 모형은 현재 고령층의 고용불안 문제를 완화하는 한시적 프로그램으로 활용해야 한다. 동 모형의 기본구상을 다음과 같다.

첫째, 50세 이상의 근로자에게 실업급여의 지급기간이 현행 최고 240일→최고 18개월로 연장해 지급해야 한다. 보통 고령근로자는 실업의 가능성이 상대적으로 높고, 실업의 지속기간 도 길어지는 문제로 사회정책 차원에서 특별히 배려해야 한다. 즉 선진국도 고령 실업자에 게는 실업급여 지급기간의 특별 규정을 적용하고 있다(<표 Ⅴ-3> 참조).

<표 Ⅴ-3> 고령의 실업자에 대한 실업급여 특별규정의 국제비교

	독일	룩셈부르크	프랑스	스위스	네덜란드	덴마크
특별규정의 적용연령	57세(52세) 이상	50세 이상	57세 이상	55세 이상	가입기간별로 40년 이상 (35년～39년)	55세 이상
최대지급기간	32개월(26개월)	약 25개월	60개월	520일	5년(4년)	60세까지 지급

자료 : Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung, Sozial-Kompass Europa, 2003; MISSOC, Soziale Sicherheit in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union, im Europäischen Wirtschaftsraum und in der Schweiz, 2005 재정리

둘째, 고령근로자의 해고시 기업이 해당 근로자를 완전한 해고(100%) 또는 부분적 해고(예, 근로시간을 기준으로 25% 또는 50%의 해고)를 해야 하고, 부분적 해고시 부분실업급여를 제공해야 한다. 제도의 운영과정에서 완전한 해고시 해고의 인정사유나 절차를 매우 엄격히 적용해 기업들이 가급적 부분적 해고를 선택하도록 유도해야 한다. 부분적 실업은 경기불황이나 기업의 수주 악화시 ‘근로시간단축’형태로 운영되며, 해당기간 동안 고용보험제도에서 일종의 부분실업급여인 ‘근로시간단축급여’가 지급된다.

근로시간단축급여는 노사합의 또는 단체협약으로 정해진 근로시간을 1일 기준으로 1/10 이상 또는 1주 기준으로 8시간 이상을 단축한 사업주에게 직전 평균임금의 1/10(대규모 기업의 경우 1/15) 수준에서 지급되고 있다(유길상, 2001/2002).

셋째, 점진적 퇴직은 개인의 생애설계나 노후대비에 중대한 영향을 미칠 수 있어 '고용계약의 안정성'을 반드시 담보해야 한다. 따라서 고용보험제도를 적용받는 점진적 퇴직은 이후의 고용계약 및 사회보장에 대해 노사합의 또는 단체협약 등의 방법으로 근로자의 동의를 얻어야만 인정할 수가 있다. 또한 기업이 점진적 퇴직과 관련한 고용계약을 중도의 해지금지를 명문화해야 하면서, 기업의 경영상해고시 대안을 마련해야 한다(Wagner, 1987).

나) 점진적 퇴직 이행기간의 범위와 설정방법

점진적 퇴직의 시작연령과 이행구간 범위의 설정방법이 중요한 정책적 의사결정의 과제이다. 보통 시작연령이 높으면, 상대적으로 안정된 고용층만이 제도의 혜택을 보게 되는 형평성의 문제가 제기되며, 반대의 경우 고용보험제의 재정적 부담이 그만큼 커지는 문제가 있다. 앞서 살펴본 노동연구원의 조사자료(2003)에 따르면, 평균퇴직연령이 52.3세이다. 이러한 점을 고려해 볼 때 고용상태가 점진적 퇴직의 최초 시작연령은 '50세 정도'가 바람직하다.

이에 따라 2006년 3월부터 도입될 '임금피크제 보전수당'은 최저 지원연령을 54세로 두며, 고용보장연령까지 최대 6년간 지원을 할 수 있다.

이상과 같은 기본구상에서 점진적 퇴직모형의 운영은 다음과 같다. (ⅰ) 최고 18개월에 상당하는 실업급여의 시간예산(time-budget)을 주고, 개별별로 시간 분할해 활용한다. 그러나 점진적 퇴직의 종료기간에도 국민연금의 조기노령연금 수급연령인 55세 이후에 결정해  소득공백의 문제가 없어야 한다.

이에 따라 가령 개인이 1/2의 부분실업을 선택한다면 실업급여의 지급기간은 두 배로 연장이 될 수 있도록 한다.

(ⅱ) 이 실업급여의 시간예산은 노사합의로 50세후 특정 시점부터 국민연금 정규노령연금의 수급연령인 60세 이전까지 범위에서 정해야 한다. 그러나 개인이 중도에 조기노령연금의  신청 시 수급 자격을 중지해야 한다.

(ⅲ) 고용보험과 연계한 점진적 퇴직제도는 고령근로자 층의 고용 안정이므로 고용연장 및 정년보장이 내용인 근로계약에도 적용해야 한다. 그러나 정년 후에 고용연장형 점진적 퇴직제도는 실업급여의 지급기간 연장(최고 24개월 등)방법으로 상대적으로 많은 혜택 전략도 고려해야 한다.

새로이 도입될 임금피크제보전수당도 기업별로 고용연장형․정년보장형 임금피크제 모두 제도의 혜택을 받도록  하고 있다.

다) 근로시간의 단축수준과 단축방법

점진적 퇴직에 따른 근로시간의 단축수준이 클수록 작업부담의 경감효과 및 고용안정의 효과도 상대적으로 높은 반면에, 그에 상응해 근로소득이 줄어들어 보전소득의 수준이 충분하지 않으면 빈곤문제가 생길 우려가 있다. 또한 근로시간의 단축수준이 커지면 점진적 퇴직의 이행기간이 비례적으로 짧아지게 되는 문제가 발생할 수 있다. 왜냐하면 고용보험과 연계한 점진적 퇴직제도는 실업급여의 지급기간이 18개월이기에 개인별로 분할 활용하고 있기 때문이다.

우리나라에 있어 점진적 퇴직에 따른 근로시간의 단축수준은 법률로 최저․최고 한도를 정해 두고 그 범위 내에서 노사합의로 임의 선택할 수 있어야 관리의 용이성 차원에서 바람직하다. 구체적으로 개인별로 종전 근로시간을 기준으로 최저 20%-최고 50%의 수준에서 단축하되, 모든 경우 법정 근로시간의 절반 수준 이상으로 근로해야 하는 최저규정을 적용하는 것이 필요하다. 또한  그 밖에 동일 기업 내 작업부담이 상대적으로 낮은 업무로 직무전환을 하거나 임금수준이 낮은 다른 직업으로 전환을 한다면 부분 실업급여의 수급 자격을 부여할 수 있는 방안을 적극적 검토해야 한다. 이 방안은 임금피크제보전수당제도(2006. 3. 시행)를 점진적 퇴직제도의 일부로서 포함할 수 있다.

이 경우 작업의 강도율과 임금의 하락 분을 동시에 고려해 보충소득의 제공 방안을 강구한다.

라) 점진적 퇴직 이행기간 동안의 소득보전 방안

점진적 퇴직의 이행기간 동안 근로시간의 단축에 따른 소득하락 문제에 대해 다른 소득보전 방안을 마련해야 한다. 따라서 부분실업급여는 현행 실업급여와의 연계성을 고려해 급여의 산정기준이 되는 평균임금을 기준으로 상실소득의 50%를 보전해 주는 방안을 모색할 필요가 있다([그림 Ⅴ-8] 참조). 그리고 임금피크제보전수당처럼 점진적 퇴직제도도 상대적으로 소득 낮은 소득보전율의 소득 상한선을 적용하되, 그 이상의 근로소득에는 상대적으로 낮은 소득보전율(예, 25%)을 적용한다. 왜냐하면 이 방안은 고임금 근로자층에 대한 지나친 보장 문제를 방지하면서, 제도의 적용범위를 넓게 운영할 수 있기 때문이다.

임금피크제보전수당의 경우 감액 후 월 임금이 390만 원 이상인 자는 제도의 적용 제외하고 있다.

[그림 Ⅴ-8] 점진적 퇴직의 이행기간 동안 소득지원 모형

근로시간

소득

100%

90%

80%

75%

50%

부분실업급여

점진적 퇴직구간

연령

점진적 퇴직의 이행기간 중 사회보험 적용소득의 결정문제가 있다. 예를 들어 점진적 퇴직에 따른 근로소득의 하락은 국민연금(노령연금, 장애연금, 유족연금), 고용보험(실업급여 등), 산재보험(휴업급여, 상병보상연금, 장해 또는 유족연금)의 급여산정기준이 되는 적용소득의 하락문제가 있다. 따라서 이 문제에 대처해 이행기간 동안의 적용소득은 근로소득과 부분실업급여를 합산한 금액이고, 근로소득에 대한 보험료는 노․사가 1/2씩, 부분실업급여에 해당하는 보험료는 고용보험제도가 단독으로 부담한다. 그리고 본인이 희망한다면 종전 소득의 100% 수준까지 추가 가입할 수 있고, 그 비용은 당사자가 전액 부담한다.

외국과 같이 단체협약 또는 노사합의에 따라 사용주가 별도로 일부 또는 전부의 비용을 지원하는 방안도 허용해야 한다.

4) 국민연금제도와 연계한 점진적 퇴직모형의 설계방안

가) 기본적 구조

이 모형은 원칙적으로 고용보험제도와 연계한 점진적 퇴직을 종료한 고령근로자가 계속해 근로활동시 ‘고용유지지원 프로그램’으로 활용해야 한다. 그리고 이행과정상 소득 하락의 보전대책으로 국민연금제도의 급여체계 내에 별도로 ‘부분연금(partial pension)’을 신설한다. 동 모형은 (ⅰ) 단기적 차원에서 고령층의 고용불안 문제를 완화해 국민연금의 조기수급 문제를 방지하고, (ⅱ) 중장기적 차원에서 고령층의 장기근로를 지원해 국민연금 가입기간을 연장해야 한다.

나) 부분연금 운영재원의 조달방안

부분연금의 도입 시 운영재원의 조달방법 문제가 있다. 이는 부분연금 운영의 소요 비용을 별도의 보험료로 충당할지, 국민연금제도에서 일괄 징수하는 보험료 수입으로 해결할지의 문제이다. 현재 많은 EU 회원국은 후자를 채택하고 있다. 다만, 스웨덴의 부분연금은 1976년  도입한 후 2001년 법 개정 전까지 별도의 보험료 수입으로 운영, 해당 기간 동안 보험료는 0.2% ～0.5%의 수준이었다(RFV, 1999).

보통 부분연금의 적용대상은 고령의 사업장 근로자가 된다. 왜냐하면 자영업자나 농어민은 경제행위의 특성상 자신의 연령이나 신체의 여건에 따라 근로시간이나 근로강도를 조절할 수 있기 때문이다. 그리고 부분연금제도가 성공적 정착을 위해 선행적으로 충분한 노동시장의 정보 확보와 국가의 관리 능력을 보강해야 한다(이정우, 1997). 왜냐하면 임금보조금의 성격을 가진 동 제도의 남용문제를 방지하기 위해, (ⅰ) 부분연금 수급자의 종전 근로시간과 임금수준, 단시간근로에 따른 실제 근로시간의 단축수준, 이에 따른 임금의 손실분 등에 대한 정보의 확보, (ⅱ) 이와 관련한 현장실사를 위한 행정관리체계의 확립이 요구된다.

예외적인 사례로서 스웨덴과 덴마크의 경우 부분연금은 사업장 근로자는 물론 자영업자에게도 적용될 수 있도록 하고 있음.

이상과 같이 우리나라의 부분연금제도의 바람직한 운영을 다음과 같다. (ⅰ) 부분연금제도의 적용대상은 사업장 가입자만이고, 운영재원은 노사가 공동 부담하는 별도의 (부분연금)보험료로 충당한다. 왜냐하면 현행 국민연금제도의 가입대상은 사업장가입자 외 지역가입자인 농어민과 자영업자, 임의가입자인데, 일반 국민연금재정에서 부분연금의 운영재원을 충당한다면 자칫 형평성 시비를 초래할 우려가 높기 때문이다. (ⅱ) 부분연금제도는 도입 초기 공정한 인사관리체계가 확립된 일정규모 이상의 사업장(예, 10인 이상 사업장)을 대상으로 실시하고, 보험료도 해당 사업장만을 대상으로 별도 징수가 합리적인 방안이다. 왜냐하면 영세사업장에게도 동 제도가 적용된다면 이는 현재 국민연금관리공단의 행정적 부담능력을 넘기 때문이다. 따라서 제도의 정착과정을 고려해 단계적으로 영세사업장과 자영업 층에게도 적용 확대하는 신중한 전략이 필요하다. (ⅲ) 부분연금제도는 국민연금재정과 분리된 독립적인 회계 관리를 해야 한다. 이 방안은 고령자의 노동시장 상황, 국내 경기변동에 따라 부분연금모형(특히, 부분연금의 급여수준이나 조기부분연금에 대한 감액율의 적용 등)을 유연하게 운영할 수가 있다. (ⅲ) 부분연금제도의 재정운영은 매년도 수지가 일치하는 완전 부과방식을 적용한다. 이 방안은 부분연금제도의 도입시점부터 고령자의 점진적 퇴직을 위한 지원제도로 기능할 수 있다.

다) 점진적 퇴직 이행기간의 크기와 설정방법

점진적 퇴직의 이행기간의 범위 결정문제가 있다. 육체적․정신적 노화에 따른 작업부담의 완만한 경감, 퇴직 후 생활에 대한 적응 준비기간 등의 측면에서 퇴직의 이행기간이 가급적 넓을수록 바람직하다. 이는 고령인력이 오랫동안 노동시장에 남도록 여건을 조성한다는 점에서도 긍정적이다. 반면 퇴직의 이행기간이 길수록 그에 상응하는 만큼 부분연금제도의 재정적 부담이 커지게 되는 문제가 있다.

다음으로 점진적 퇴직의 이행기간이 노령연금의 수급연령을 기준으로 위치 설정문제가 있다. 보통 퇴직이행기간이 정규노령연금의 수급연령 이전에 위치하게 되면 고령근로자의 고용안정이 제고되며, 반대로 향후 고령화 사회에서 노동인력의 부족과 연금재정의 불안 문제를 완화할 수 있는 효과가 있다.

이상과 같이 우리나라의 점진적 퇴직의 이행기간은, (ⅰ) 점진적 퇴직의 최저자격연령은 현재 고령인력의 노동시장 여건과 조기노령연금 수급연령과의 관계 등을 고려해 55세가 적정하다. (ⅱ) 이 경우 동 모형과 고용보험제도의 점진적 퇴직모형은 일정한 이행구간에서 상호 중첩되어 기능적 연계체계를 마련해야 한다. 예를 들어 고용보험제도의 점진적 퇴직모형을 상대적으로 유리하게 설계해 개인이 우선 활용하도록 유도하고, 그 이후에 국민연금제도를 통해 점차 퇴직하도록 하는 방법이다. (ⅲ) 점진적 퇴직의 종료연령은 정규노령연금의 수급연령이 선진국보다 5년 정도 낮고, 고령인력의 잔여수명이나 체력의 개선을 고려하면 65세가 합리적이다. 결국 국민연금제도와 연계한 점진적 퇴직모형의 도입 시 이행기간은 총 10년이고, 이는 정규노령연금의 수급연령 전후에 걸친다. 2013년 이후 노령연금 수급연령의 단계적 상향조정 일정에 따라 퇴직이행기간의 시종 연령도 같은 방법으로 연장한다.

이 경우 개인은 조기노령연금을 통한 완전한 퇴직 또는 부분연금을 통한 점진적 퇴직의 대안들 중 본인의 상황이나 선호에 따라 선택을 할 수 있는 장점이 있다.

부분실업급여의 경우와는 달리 국민연금제도의 부분연금은 보험수리의 원리를 적용받는다. 이에 따라 부분연금을 조기에 수급하게 되었을 경우 그 부분에 대해서는 일정한 감액 율을 적용받게 된다.

라) 퇴직이행기간 동안의 근로시간 단축수준과 단축방법

부분연금제도를 실시하고 있는 선진국은 근로시간의 단축수준이나 운영방식과 관련해 다양한 제도가 있다. 예를 들어 (ⅰ) 덴마크는 부분연금 지원을 위한 전제조건으로 개인은 자신의 종전 주근로시간을 최소한 7시간, 또는 1/4 수준 이상 단축해야 하면서, 잔여 근로시간은 어떠한 경우에도 12시간 이상- 30시간 미만을  유지해야 한다. (ⅱ) 오스트리아는 개인은 자신의 종전 근로시간을 40%～60%에서 단축하며, 이 경우 잔여 근로시간은 주 28시간을 초과할 수 없다. (ⅲ) 프랑스나 독일은 부분연금의 급여수준을 등급별로 구분해 개인이 임의로 선택하고, 각각의 등급구간에 대해 별도로 근로시간의 단축수준(프랑스)을 정하거나 근로소득 상한선(독일)의 적용 방식이 있다.

우리나라의 점진적 퇴직제도의 도입에 따른 근로시간의 단축수준은, (ⅰ) 근로시간의 단축범위를 법정화해 개인이 선택하는 방법(덴마크, 오스트리아) 또는 부분연금의 급여수준을 등급별로 구분해 개인이 임의로 선택하고, 등급별로 근로시간의 단축수준이나 근로소득 상한선의 적용방법(프랑스, 독일) 중 선택의 문제이다. 기업이나 국민연금관리공단의 행정적 편의성을 고려보면 전자가  합리적이다. 왜냐하면 전자의 근로시간의 단축수준은 노사자율에 맡기, 국민연금관리공단은 근로소득의 감소분에 대한 일정비율을 부분연금으로 지원하면 되기 때문이다. (ⅱ) 부분연금 적용의 전제조건으로 종전 근로시간을 최소한 어느 정도의 수준으로 단축하는 문제이다. 보통 근로단축의 수준을 낮다면 신청건수가 많아 행정적 부담이 지나치게 되고, 반대로 부분연금제도의 비용부담이 커지는 문제가 있다. 외국의 사례를 고려하면 우리나라에 있어 그 수준은 1주 기준으로 7～10시간 범위가 합리적이다. (ⅲ) 근로시간의 단축 이후 잔여 근로시간의 범위 문제이다. 우리의 근로기준법상 법정 근로시간과 근로자의 최저생계보장, 외국 사례 등을 고려해 잔여 근로시간은 대략 20～35시간의 범위에서 정하는 방안이 바람직하다.

점진적 퇴직과정에서 근로시간의 단축방법은 기업별로 다양하다. 보통 업종별 특성이나 경영상황 등에 따라 개별 기업의 인력수요와 활용방식이 차이가 있어 다양한 대안을 동시에 허용하고 그 중 노사가 자율적 선택이 바람직하다. 앞서 고용보험제도와 연계한 점진적 퇴직모형처럼 동 모형에서도 기업이 고령근로자를 업무 부담이나 임금수준이 상대적으로 낮은 일자리로 직무 전환하는 경우에도 부분연금의 수혜대상이 되는 방안을 적극 고려해야 한다(George und Oswald, 1999).

마) 점진적 퇴직 이행기간 동안의 소득보전 방안

점진적 퇴직의 이행기간 동안 부분연금을 통해 소득보전이 된다면 다음의 사안에 대한 정책적 의사결정이 필요하다.

(ⅰ) 근로시간의 단축에 따른 소득의 상실분에 대해  소득보전방법이 문제된다. 이와 관련한 외국의 사례로서 스웨덴 및 핀란드의 부분연금제도는 근로소득 상실분의 각각 55%,  50%를 보전해주고 있다. 반면 독일의 점진적 퇴직자는 3개 등급별로 구분해 별도로 적용되고 있는 근로소득의 상한선 내에서 제한적 근로활동을 해야 하며, 이 경우 소득보전은 자신의 노령연금을 기준으로 각각 1/3, 1/2, 2/3의 수준으로 된다. 이상에서 언급한 두 가지의 소득보전 방안 중 전자가 행정적 편의성에서 유리하다. 따라서 우리나라의 부분연금제도는 근로시간의 단축에 따른 소득의 상실분 중 일정 비율을 보전하고, 그 수준은 외국의 사례, 제도의 수용성, 고용보험제도와의 연계성을 고려해 50%의 수준이 바람직하다.

(ⅱ) 점진적 퇴직의 이행기간 동안 개인은 일정 수준의 근로활동을 해야 하므로 국민연금, 그밖에 사회보험제도의 가입소득 결정문제가 있다. 이 경우 만약 실제 근로소득을 기준으로 사회보험제도에 가입한다면 향후 급여수준의 결정과정에서 불이익이 발생할 여지가 높다. 따라서 사회보험제도의 적용소득은 근로소득과 부분연금을 합산한 금액으로 하고, 근로소득에 대한 보험료는 노․사가 1/2씩, 그리고 부분연금에 해당하는 보험료는 국민연금제도가 전액을 부담해야 한다. 그리고 본인의 희망시 종전소득의 100% 수준까지 추가로 가입할 수 있고, 그 비용은 당사자가 전액 부담해야 한다.

(ⅲ) 개인이 정규노령연금의 수급연령에 도달한 이후에도 계속해 단시간근로를 하게 된다면 부분연금을 제외한 나머지의 미수급 노령연금의 처리 문제가 있다. 만약 고령인력의 장기근로를 장려한다면 이 부분에 대한 별도 가산율의 적용방안이 강구해야 한다. 참고로 독일이나 영국의 경우 미수급한 노령연금에 1년마다 각각 6%와 7.5%의 가산율이 적용된다. 따라서 우리나라도 개인이 단시간근로를 통해 자신의 연금수급 시점을 연기한다면 보험 수리적 균형을 유지할 수준의 가산율을 적용해야 한다.

나. 점진적 퇴직제도의 활성화를 위한 제도적 개선전략

이상에서 점진적 퇴직제도가 정착을 위해서는 다음과 같은 사회제도의 사전적 개선이 필요하다.

1) 다양한 퇴직모형들 상호간 기능적 연계성의 유지

원칙적으로 퇴직모형은 근로 또는 퇴직, 퇴직 형태의 선택과 관련한 의사결정시 개인별 상황이나 선호를 유연하게 수용해 줄 방향으로 운영해야 한다(Helberger, 1988). 이러한 점에서  국가는 선택 가능한 퇴직의 경로(exit pathway)로서 퇴직모형의 다양성을 보장하면서 개별 모형이 상호 기능적으로 조화될 수 있도록 해야 한다. 여기서는 신설된 점진적 퇴직제도와 기능적으로 일정한 상관관계가 있다고 예상되는 국민연금의 연금수급제도 및 임금피크제도의 개선방안을 중심으로 살펴본다.

2) 국민연금의 연금수급제도와 점진적 퇴직제도의 기능 재조정 방안

가) 국민연금 연금수급제도의 현황

우리나라 국민연금 연금수급제도의 종류는 노령연금, 장애연금, 유족연금, 반환일시금으로 구분된다. 여기서는 이 중 고령근로자의 퇴직 의사결정에 직접 영향을 주는 노령연금을 중심으로 살펴본다.

노령연금은 가입경력이 10년 이상으로 60세에 도달한 이후 퇴직을 한 사람에게 주는 것을 원칙으로 하고 있다. 이러한 노령연금은 가입기간, 연금의 수급개시연령, 소득활동의 여부 등에 따라 완전노령연금, 감액노령연금, 재직자노령연금, 조기노령연금으로 운영하고 있다.

노령연금의 종류로는 이 이외에도 특례노령연금과 분할연금이 있으나, 본 논문의 내용과는 관련성이 미약한 것으로 판단되어 제외하도록 함.

(ⅰ) 완전노령연금은 국민연금의 가입경력이 20년 이상 되는 사람으로 60세에 도달하게 되면 지급된다. 이 경우 급여는 기본연금액 100%와 별도로 가급연금액을 추가해 지급된다. 그러나 우리의 국민연금제도는 1988년에 최초로 도입해 제도의 미성숙이나 아직 완전노령연금의 수급자가 발생하지 않고 있다.

가급연금액이란 연금의 수급권자가 부양하는 배우자, 자녀, 부모, 손 자녀 등에 대해 별도로 지급하는 금액을 의미함. 이러한 가급연금은 단독으로 소득활동을 하는 가구에서 그의 연금수급권으로 가족의 소득보장이 가능할 수 있도록 하고자 하는 취지에서 도입되었음. 그리고 가급연금은 분할연금을 제외한 모든 종류의 연금제도에서 주어질 수 있도록 하고 있음.

(ⅱ) 재직자노령연금은 가입경력이 10년 이상인 사람으로 60세에 도달한 이후에도 계속해 소득이 있는 업무에 종사한다면 지급이 된다. 이 경우 급여 수준은 연령별 구분에 따라 60세의 경우 기본연금액의 50%, 이후 1세마다 10%씩 증가해 결국 65세에는 100%가 지급되도록 하고 있다. 이러한 규정에 따라 65세 이후부터 개인은 연금의 감액 없이 소득활동에 종사할 수 있다.

(ⅲ) 감액노령연금은 가입경력이 10년 이상 20년 미만이 되는 사람이 60세에 도달된다면 지급이 된다. 급여의 수준은 가입기간의 구분에 따라 10년의 경우 기본연금액의 47.5%가 되며, 매 1년이 증가할 때마다 5%씩 인상해 지급이 된다. 만약 감액노령연금의 수급자가 60세 이후에도 계속해 소득이 있는 업무에 종사한다면 자격변동의 규정에 따라 재직자노령연금의 대상자 또는 임의계속가입자로서 관리되도록 하고 있다. 여기서 임의계속가입자로서 적용을 받게 될 경우 개인은 가입자의 종별구분에 상관없이 보험료의 전액을 단독으로 부담해야만 한다. 그리고 이 경우 급여는 추가로 가입한 경력을 반영해 인상해주게 되나, 미수급한 연금급여의 부분은 불인정하고 있다.

국민연금 가입경력이 10년 이상이 되는 임의계속가입자의 경우 60세부터 연금을 받을 수 있는 권리를 유보하고 있는 상태이기 때문에 해당 부분에 대한 별도의 제도적 배려가 필요로 함.

(ⅳ) 조기노령연금은 가입경력이 10년 이상 되는 사람으로 55세 이상이 되어 소득활동을 중단된다면 지급된다. 급여수준은 개인별로 가입경력과 급여신청 당시의 연령에 따라 차등화되어 있다. 예를 들어 먼저 가입경력의 경우 2006년 현재 아직 완전노령연금의 수급자가 발생하지 않아 감액노령연금의 규정을 준용해 적용된다. 이에 따라 가입경력이 10년인 경우 기본연금액의 47.5%가 급여 산정 기준으로 되며, 매 1년이 증가시 5%씩 인상해 적용하고 있다. 다음으로 급여신청 당시의 연령에 따라 55세의 경우 조기노령연금은 급여산정기준의 75% 수준에서 결정되며, 매 1세가 증가할 때마다 5%씩 상향조정되고 있다. 만약 조기노령연금을 수급 도중에 소득이 있는 업무에 종사한다면 급여의 지급중지가 되며, 개인은 재차 국민연금의 가입의무를 진다. 이 경우 향후 급여는 추가 가입한 경력을 반영해 재차 계산하지만, 최초 연금수급 당시의 지급률을 적용받는다. 여기서 특히 후자의 규정은 조기노령연금 수급자의 근로유인을 제약한다는 점에서 문제된다.

국민연금의 가입경력이 10년인 사람이 55세부터 조기노령연금을 수급하다 56세부터 2년간 소득활동에 종사하게 되었을 경우를 가정해 보도록 함. 이 경우 새로이 58세부터 지급되는 조기노령연금은 다음과 같은 방식으로 계산이 됨. 먼저 추가적으로 2년 동안의 가입경력을 합산해 급여산정기준을 책정하게 되고, 다음으로 여기에 당사자가 최초로 연금을 수급할 당시(55세)에 적용하였던 지급율인 75%를 곱하는 방식으로 조기노령연금의 급여수준이 결정됨.

나) 조기노령연금제도와 점진적 퇴직제도의 기능 재조정 방안

국민연금의 조기노령연금제도는 개인이 정규노령연금의 수급연령인 60세 이전에 퇴직을 한다면 제공되는 연금급여로서, 수급 자격은 최소한 10년 이상의 제도 가입경력을 가진 사람으로 55세 이상의 연령요건을 충족한다면 인정된다. 퇴직모형의 다양성과 연계성의 관점에서 이상의 조기노령연금제도와 점진적 퇴직제도의 관계는 다음과 같다. 구체적으로 주어진 연령구간(여기서 55세～59세) 사이에서 조기노령연금제도는 개인이 자신의 퇴직시점을 임의로 선택할 여지를 제공할 수 있고, 반대로 점진적 퇴직제도는 이행기간 동안 개인별 상황에 따라 근로시간의 수준(=퇴직의 수준)을 임의로 조절할 기회를 제공한다는 점에서 모두 긍정적이다. 따라서 적어도 제도적 틀에서 조기노령연금제도와 점진적 퇴직제도는 개인의 선호를 반영할 수 있는 유연성의 관점에서 상호 합리적인 역할을 분담하고 있다.

제도모형 구성으로 퇴직시점이나 퇴직형태의 선택에 따라 경제적 이익의 차이를 보인다면 이는 개인별로 퇴직의사결정의 과정에서 영향을 주는 문제가 된다. 현행 국민연금법에서는 조기노령연금의 수급자가 법정 수준 이상으로 ‘소득이 있는 업무’에 종사한다면 급여의 지급을 중단하고, 대신 그 시점부터 재차 연금가입자로 관리된다. 이 조치는 국민연금이 고령․장애․사망이라는 사회적 위험으로 소득이 없다면 소득대체기능(income replacement function)을 수행하기 위해 도입되어 불가피한 사안이다. 그러나 기존의 국민연금법에서 소득이 있는 업무 기준은 소득세법에 따른 근로소득공제액(2005년의 경우 월 42만원에 불과)을 적용해 고령자의 근로동기를 억제하는 부작용을 초래하였다. 이에 정부는 2006년 관련 법 규정을 개정해 소득이 있는 업무에 대한 새 기준으로 전년도 연말기준으로 산정된 전체 가입자 평균소득인 국민연금의 A값(2006년의 경우 약 157만원)을 적용해 소득기준이 크게 상향조정되었다. 또한 이 경우 연금수급자에게 적용되는 A값의 기준은 별도로 비과세소득이나 근로소득공제액 등을 차감해 산출함으로 소득이 있는 업무를 적용받게 되는 실제 소득금액은 2006년을 기준으로 대략 월 260만원이다(국민연금관리공단, 2006).

이상에서 조기노령연금의 수급자에게 적용되는 소득이 있는 업무의 판단기준으로 A값은 2005년을 기준으로 볼 때, 국민연금 가입소득 45등급 중 38등급에 해당되는 소득으로 전체 가입자 중 상위 19% 가량에 속한다. 이와 같이 소득이 있는 업무의 적용기준을 크게 인상해 비록 연금수급자의 근로유인이 활성화될 효과를 기대해 보지만, 동시에 다음과 같은 문제가 될 가능성이 높다. (ⅰ) 소득이 있는 업무의 적용 기준소득이 상향조정되어 연금의 조기수급이 제도적으로 장려되어 결국 연금재정의 불안요인이 될 수 있다. (ⅱ) 이 조치는 중장기적으로 연금수급연령의 단계적 상향조정을 위한 정부 계획과는 반대로, 현실로는 오히려 연금수급시기를 앞당겨서 조기노령연금이 정규노령연금을 기능적으로 대체하는 정책적 오류를 초래한다. (ⅲ) 조기노령연금을 선택한다면 개인은 단기로는 연금과 근로소득을 동시에 받게 되어 경제상 유리하지만, 여기서 연금은 가입기간의 단축, 감액율의 적용으로 낮은 수준으로 지급되어 향후 완전한 퇴직 시 자칫 노후빈곤의 요인이 된다. (ⅳ) 소득이 있는 업무에 해당되는 소득기준이 크게 높아져서 점진적 퇴직제도가 기능할 공간이 협소화된다. 왜냐하면 개인적 차원에서 단기로는 (거의 정상적인) 소득활동을 하면서 조기노령연금을 수급하는 것이 점진적 퇴직의 선택보다 경제적으로 훨씬 이익이 되기 때문이다. (ⅴ) 조기노령연금의 급여수준에 상관없이 소득이 있는 업무의 기준소득을 일률적으로 적용해 개인별로 총소득(조기노령연금+근로소득)의 편차가 제도적 요인으로 심화된다.

점진적 퇴직 제도를 도입한 최종 목적이 고령자의 장기근로 유도와 연금재정의 안정성 확보에 있다면, 현행의 조기노령연금제도의 개선은 다음과 같다. 예를 들어 국민연금이 본연의 소득 대체기능을 충실히 수행하도록 소득이 있는 업무의 기준은 현행의 경우보다 크게 하향조정(예, 독일의 경우 A값의 1/7)해 적용해야 한다. 그리고 고령자가 그 이상의 소득으로 근로활동을 한다면 본인의 선택에 따라 일반가입자 또는 부분연금가입자(점진적 퇴직자)의 신분으로 관리되어야 한다. 그리고 여기서 후자의 경우 부분연금의 선택수준에 따라 소득이 있는 업무의 적용기준 소득을 차등화하고, 여하튼 조기노령연금이나 정규노령연금의 수급자에게 적용되는 소득이 있는 업무의 기준보다 높게 운영해야 한다.

다) 재직자노령연금제도와 점진적 퇴직제도의 기능 재조정 방안

‘재직자노령연금제도’는 개인이 정규노령연금의 수급연령인 60세 이후에도 계속해 법으로 정한 수준 이상으로 소득(A값)이 있는 업무에 종사한다면 연금급여를 감액해 지급할 의도로 도입된 제도이다. 이 경우 연금급여는 자신의 노령연금을 기준으로 연령에 따라 60세의 경우 50%, 이후 1세마다 10%씩 인상해 결국 64세에서는 90%의 수준에서 지급된다. 동 제도는 개인이 60세 이후에도 계속해 근로하면 자신의 노령연금을 연령에 따라 차등적으로 지급하게 되어 점진적 퇴직제도와 유사한 기능을 한다. 그러나 동 제도는 다음과 같이 점진적 퇴직제도와 차별화된 기능적 특성이 있다.

이러한 내용을 달리 표현하면 재직자노령연금은 개인이 60세 이후에도 계속해 근로를 하게 되면 연령에 따라 10%～50%의 수준에서 노령연금을 감액해 지급하게 된다는 것을 의미함.

① 동 제도의 모형설계 자체가 점진적 퇴직제도와 근본적 차이가 있다.

∙점진적 퇴직제도는 연령에 따라 근로시간이나 작업부담을 단계적으로 경감해 주는 것을 본연의 기능이며, 이에 근로소득이 추가로 떨어지면 그에 반비례해 보충소득의 수준이 증가하게 되는 특성이 있다.

∙재직자노령연금제도는 반대로 소득이 있는 업무로 인한 연금급여의 삭감률(50% →10%)이 연령에 비례해 낮아지도록 설계되며, 이는 개인이 소득활동의 수준을 점차 늘려가도록 유도할 가능성이 높다. 왜냐하면 이러한 삭감률의 하락은 소득의 수준에 따라 연금급여가 감액되는 비율인 이른바 ‘잠재적 한계세율(implicit marginal tax)'을 떨어뜨리게 해 개인적 차원에서 볼 때 보다 많은 소득활동이 경제적으로 유리하게 작용하기 때문이다.

재직자노령연금의 급여수준은 연령에 따라 증가(50%→90%)하게 되어 있으며, 이는 반대로 소득이 있는 업무에 종사함으로 적용되는 급여의 삭감률이 단계적으로 낮아지게 된다는 것을 의미하게 됨.

② 동 제도는 점진적 퇴직제도와는 달리 고령자의 고용안정을 위한 제도적 지원체계로 기능이 미흡하다.

∙ 동 제도는 근로시간의 단축이나 작업부담의 경감 등과 같은 선행적 전제조건이 없이 단순히 생물학적 연령만을 기준으로 연금급여를 차등적으로 제공한다.

∙근로소득, 보충소득으로 재직자노령연금이 고령자의 고용연장을 위해 상호간 아무런 기능적 연계체계를 갖추고 있지 않다.

∙특히 동 제도는 기업이 고령자의 임금삭감을 전제로 고용 연장하는 제도적 유인수단으로 기능을 할 수 없는 한계가 있다.

③ 동 제도는 고령층 상호간 소득의 불평등을 심화시킬 수 있다.

∙ 점진적 퇴직제도는 개인의 상황에 따라 근로시간의 자율적 조정, 각종의 법적․제도적 지원체계 등을 통해 근로능력이나 근로여건이 제약적인 고령자에게도 고용연장의 기회를 조성하는 기능이지만,

∙ 동 제도는 아무런 사회적 지원체계가 없는 상태에서도 계속적으로 소득활동을 하고 있는 일부의 고령자만을 대상으로 사후로 추가 소득을 지원하는 역할을 한다.

∙ 2006년 ‘소득이 있는 업무’의 적용기준이 크게 인상되어 실제 근로능력과 고용연장의 기회가 보장되는 소수의 고령자는 연금과 함께 예전보다 월등히 높은 수준의 소득활동을 할 수 있게 된 반면,

∙많은 고령자는 고용기회의 제약으로 이와 관련한 전혀 제도적 혜택이 없는 현실적 불평등 문제가 있다.

현행 동 제도는 점진적 퇴직제도의 도입 시 상호 경쟁관계에 처하게 될 가능성이 높다. 왜냐하면 개인이 정규노령연금의 수급연령 이후에도 계속해 근로를 한다면 점진적 퇴직제도 또는 재직자노령연금제도의 선택에 따라 경제적 손익의 차이를 보이게 되는 문제가 발생할 수 있기 때문이다. 그리고 이 경우 대체로 재직자노령연금의 선택이 유리하다면 점진적 퇴직제도의 활동영역이 매우 제한될 가능성이 높다. 따라서 점진적 퇴직 제도를 도입한다면 재직자노령연금제도는 폐지하고, 대신에 동 제도의 취지는 다음과 같이 개선되어야 한다. 예를 들어 개인이 정규노령연금의 수급연령에 이른 후에도 일정수준 이상의 소득이 발생하는 업무에 종사한다면 본인의 선택에 따라 당연 가입자(일반가입자) 또는 부분 연금가입자(점진적 퇴직자)로 관리하고, 근로자(점진적 퇴직의 단시간근로자 포함)의 경우 임금을 기준으로 노․사 1/2씩 부담의 원칙이 계속 적용된다. 그리고 이 경우 연금수급의 연기되기에 미수급한 연금은 보험수리의 차원에서 적절한 가산율을 적용해 고용연장을 위한 경제적 유인장치로서 기능을 할 수 있다.

현행 국민연금제도의 경우 개인이 60세 이후에도 계속적으로 근로를 한다면 20년 미만의 가입자에 대해서만 임의계속가입을 허용하고, 이 경우 보험료는 근로자의 신분에도 불구하고 본인이 전액 부담하도록 하고 있음.

라) 자율연금수급제도의 도입방안

이상과 같이 국민연금 연금수급제도의 개선방안은 자율연금수급제도의 통합적 틀 속에서 실현하는 방안이 필요하다. 여기서 '자율연금수급제도'란 법으로 정해진 일정한 연령구간 내에서 개인이 자신의 상황에 따라 퇴직과 연금수급의 시점을 임의로 선택할 수 있는 권한을 부여하는 제도를 의미한다. 이러한 제도는 현행의 연금수급제도가 개인별로 근로능력․선호․근로여건 등에 상관없이 일정한 연령을 기준으로 획일적으로 운영해 문제점을 해결할   정책대안이다(Helberger, 1988).

이상에서 살펴본 것처럼, 현행 국민연금제도의 노령연금수급제도는 다음과 같은 방식으로 변경해야 한다. 제도개선의 기본방향으로 여기서는 완전노령연금, 조기노령연금, 감액노령연금, 재직자노령연금을 전체적으로 자율연금수급제도의 틀 안에서 운영하는 방안을 필요하다. 이러한 방안은 개별 연금수급제도들이 상호 논리적인 연계성을 유지할 수 있도록 함으로써 개인들이 자신의 상황에 적합한 연금수급시점을 선택할 수 있는 제도적 환경을 마련해 주기 위한 목적을 가지고 있다.

마) 자율연금수급제도와 점진적 퇴직제도의 역할분담 방안

자율연금수급제도와 점진적 퇴직제도는 개개인이 자신의 상황에 적합한 퇴직모형을 선택할 폭을 넓게 해 주는 방향으로 운영해야 한다. 따라서 연금수급제도의 개선이 이러한 기본방향을 충족하려면 미리 다음과 같은 제도적 환경을 마련해야 한다.

첫째, 자율연금수급제도와 점진적 퇴직제도는 개인별로 퇴직시점이나 퇴직형태의 선택에 있어서 중립성을 유지해야 한다. 이 방안은 무엇보다도 개인이 다양한 퇴직모형을 선택할 수 있는 기회를 제공한다는 점에서 의의가 있다. 종종 제도설계상의 문제로서 특정한 퇴직모형이 다른 일반 대안과 비교해 상대적으로 유․불리하게 되어 개인의 퇴직의사결정에 영향을 미치게 되는 경우가 있다. 예를 들어 개별 연금수급제도들이 수익률 또는 수급요건 등의 측면에서 현격한 차이로 상호 경쟁관계에 있어 특정한 퇴직모형을 집중적으로 선택하게 되는 문제가 있다. 따라서 자율연금수급제도와 점진적 퇴직제도는 개인별로 연금의 수급시점이나 수급형태의 선택에 따라 보험수리의 원칙을 엄격하게 적용하도록 해 퇴직의사결정이 중립적이어야 한다.

다음으로 근로에서 퇴직까지 이행방식에 대한 선택이 개인별로 유연화하려면 연금수급제도의 기능에 대한 근본적인 발상전환이 필요하게 된다. 예를 들어 현행 국민연금의 연금수급제도는 일정한 연령에 도달하고 동시에 소득활동을 중단한 사람을 대상으로 소득 대체적 성격의 연금급여를 제공하고 있다. 그러나 이러한 연금수급제도는 엄격하게 퇴직을 전제로 해 급여를 지급하도록 해 개인별로 퇴직모형의 선택에 있어서 자율성을 제한하는 문제를 보이고 있다. 따라서 본 연구에서는 연금수급제도의 성격을 현행과 같은 ‘퇴직노령연금제도(old-age retirement pension system)’에서 ‘노령연금제도(old-age pension system)’로 전환할 것을 제안하고자 한다. 여기서 노령연금제도는 실제적인 퇴직을 전제조건으로 하지 않고 단지 개인이 일정한 연령에 도달한다면 연금급여의 수급 자격을 부여하는 제도이다. 그리고 법정연금수급연령을 전후로 일정한 연령구간을 두어 그 범위 내에서 개인이 급여의 전부(노령연금) 또는 일부(부분연금)를 신청한다면 적절한 수준의 감액률 또는 가산율이 적용되도록 한다.

이와 유사한 제도적 운영사례는 스웨덴의 공적연금제도를 들 수 있다. 1999년 연금개혁 이후 새로이 도입된 스웨덴의 소득비례연금제도는 개인의 연금가입경력을 '개인별 저축계좌'의 형태로 관리해 개인이 자신의 퇴직시점이나 퇴직의 형태(완전 또는 점진적 퇴직)를 스스로 선택할 수 있는 제도적 기반을 마련해 두고 있다. 구체적으로 이에 따라 개인은 자신의 저축계좌에 적립된 연금자산을 토대로 61세～70세의 연령구간에서 완전노령연금(100%)을 선택하거나 그 중 일부분인 25%, 50% 또는 75%의 부분연금을 수급하면서 추가적으로 법으로 정한 범위의 내에서 소득활동을 할 수도 있다. 그리고 이 경우 연금급여는 연금의 선택연령은 물론 연령층별(cohort)로 기대수명과 건강상태를 반영해 보험수리의 원칙에 입각한 급여의 조정을 하고 있다. 나아가 스웨덴은 연금개혁에 따라 이른바 ‘가상적 확정기여(notional defined contribution)'에 기초한 연금급여의 산정방식을 채택해 개인별로 연금의 수급시점이나 수급방식의 선택과는 독립적으로 연금재정의 중립성을 유지할 수 있도록 하였다.

이와 관련한 내용을 설명하고 있는 자료로는 European Council(2003)을 참조하기 바람.

2) 임금피크제보전수당제도와 점진적 퇴직제도의 역할 조정 방안

현재 우리나라의 많은 기업에서 적용되는 연공서열형 임금제도(seniority-based wage system)는 근로자의 생산성과는 상관없이 근속기간에 비례해 임금이 자동 인상되는 특징을 가지고 있다. 이와는 반대로 근로자의 생산성은 노화의 과정에서 점차 하락하는 경향을 보이게 되는 이른바 ‘결손모델(deficit model)’의 특성을 나타내고 있다. 이상의 내용을 종합해 설명하면 근로자 개인별로 연령이 증가함에 따라 생산성과 임금 상호간 괴리가 점차 확대되어 그에 상응하는 만큼 기업의 인건비 부담과 함께 고용불안의 압력이 높아지게 되는 문제를 보이게 된다.

임금피크제도는 고령자의 고용보장 및 고용연장을 전제조건으로 임금의 일부를 삭감하도록 하는 취지의 제도로 현행 연공서열형 임금제도의 문제점을 보완하기 위한 목적으로 운영되고 있다. 정부는 이러한 임금피크제도의 수용성을 제고해 실제적인 고령자 고용증대의 효과를 도모하기 위한 목적으로 2006년 임금피크제 보전수당제도를 도입하였다. 그리고 임금피크제 보전수당제도는 우리나라에서 성과주의형 임금제도가 보편적으로 정착될 때까지 도입된 한시적 프로그램으로 2008년 12월 31일까지 운영하도록 하였다.

임금피크제보전수당제도의 특징, (ⅰ) 동 제도의 적용 사업장은 노사합의로 임금피크제를 도입하고 있는 기업으로 최소 55세 이상까지 고용을 보장한다면 지원의 대상이 된다. (ⅱ) 동 제도의 수급 자격이 있는  근로자의 자격요건은 ① 임금피크제 적용 사업장 소속 54세 이상의 근로자로서 ② 해당 사업장에 18개월 이상 근무경력 ③ 최소 10% 이상 임금의 삭감 ④감액 후 월 임금이 390만 원 이하일 것으로 정해두고 있다. (ⅲ) 임금피크제보전수당의 지원내용은 ①54세 이후의 일정연령에서부터 최대 6년간 지원 ②임금피크시점과 지원금 신청시점의 임금 차액 중 절반을 지원하는 것을 원칙으로 하되 ③월 50만원(분기기준으로 150만원)을 지원의 한도 ④신청당시의 삭감된 임금과 지원금의 합계가 월 390만원(분기별 기준 1,170만원)을 초과하지 않는 범위 내에서 지급을 하게 된다.

동 제도는 연공서열형 임금제도의 부작용을 완화해 기업이 스스로 고령자의 고용안정과 고용연장을 위한 수단을 강구할 수 있도록 하는 제도적 유인장치로서 기능을 할 수 있다. 그러나 이러한 기대에도 불구하고 동 제도는 다음과 같은 측면에서 기능적 한계를 가지고 있는 것으로 판단된다.

(1) 임금피크제보전수당제도는 일부 기업의 인력조절정책을 제도적으로 지원을 해 그 비용이 사회로 전가되도록 하는 cost-shifting의 문제를 제기할 수 있다.

∙보통 연공서열형 임금제도는 근로자가 중도퇴사를 하게 되는 shirking의 문제를 예방하고 애사심을 장려해 인력운영의 안정성을 도모하기 위한 목적으로 도입된 제도이다.

∙이러한 연공서열형 임금제도의 특성은 보통 노동조합의 영향력이 강하고 고용의 안정성이 상대적으로 높은 대기업이나 공기업에서 강하게 나타나게 되는 경향을 보이고 있다.

∙이처럼 기업이 스스로의 목적이나 상황에 따라 도입한 임금제도의 운영과정에서 발생하게 된 비용을 사회가 부담하도록 하는 것은 각종 도덕적 해이의 문제를 야기하게 될 우려가 높다.

∙무엇보다도 임금피크제보전수당제도는 기업이 고령자의 임금을 임의로 삭감할 수 있는 빌미를 제공하게 되고, 따라서 동 제도가 보편화될 경우 국민경제 전체적 차원에서 상당한 부담요인으로 작용하게 될 수 있다.

∙나아가 특히 정년보장형 임금피크제도의 경우 동 제도가 없는 상태에서도 정년까지 고용이 유지될 수 있는 근로자에 대해서까지 보조금을 지원하게 되는 이른바 ‘수반효과(Mitnahme-effekt)’의 문제를 초래하게 될 가능성이 있다.

(2) 임금피크제보전수당제도의 적용범위가 매우 제한적일 가능성이 높으며, 이는 자칫 형평성 시비의 요인으로 작용하게 될 우려가 있다.

∙연공서열형 임금제도의 속성이 상대적으로 강한 대기업이나 공기업의 근로자가 주된 혜택의 대상이 될 가능성이 높다.

∙특히 대기업 또는 공기업 근로자의 경우 임금피크제의 도입에 따른 임금의 삭감에도 불구하고 그 수준이 시장임금보다 상대적으로 높아 동 제도의 수용성이 상대적으로 높을 것으로 예상되는 반면,

∙중소기업 근로자의 경우 임금피크제로 인한 감액임금과 보조금의 합계가 시장임금과 별다른 차이를 보이지 않게 되어 제도의 선호도가 떨어지게 될 수 있을 것으로 예상된다.

(3) 현행 임금피크제보전수당제도는 점진적 퇴직제도의 경우와는 달리 근로시간의 단축이나 작업환경의 개선 등과 같은 전제조건이 없이 단순히 정년보장이나 고용연장만을 조건으로 해 지원 대상을 선별하도록 하고 있다. 이로 인해 예상될 수 있는 문제로는

∙기업이 요구하는 근로능력과 인적자본을 충족할 수 있는 소수의 고령자들만이 제도의 혜택을 받게 되는 형평성의 문제가 제기될 수 있다.

∙단기적 차원에서 인력의 과잉공급으로 고용불안의 현상이 보편적으로 나타나고 있는 상황에서 근로시간의 단축을 전제로 하지 않는 고령자의 고용연장은 자칫 젊은 연령층의 고용기회를 제약하게 되는 인력대체의 문제를 야기할 수 있다는 지적이 있다(허동한, 2005).

(4) 기업의 파산 또는 고용관계의 중도 해지 시 고령근로자의 경제적 손실을 보전해 줄 수 있는 제도적 장치가 미비하다는 점이다.

∙이러한 경제적 손실의 문제는 고용연장을 전제로 기업의 공식적 정년연령 이전부터 임금삭감이 이루어지게 되었을 경우 특히 두드러지게 발생할 수 있다.

우리나라에 있어 임금피크제도는 크게 정년보장형과 고용연장형 두 가지의 형태로 운영되고 있으며, 이 중 상당수 기업의 경우 실제적인 임금의 삭감은 정년연령 이전부터 이루어지고 있는 것으로 파악되고 있음(노동부, 2005)

(5) 임금피크제로 인한 임금의 하락은 향후 국민연금 연금급여의 산정에 있어서도 불리하게 작용을 할 수 있다.

∙왜냐하면 이 경우 연금급여의 산정기준이 되는 개인의 전체 가입기간 동안 소득의 평균금액이 하락하게 되는 문제가 발생할 수 있기 때문이다.

이상에서는 임금피크제보전수당제도의 취지와 기능적 한계점에 대해 살펴보았다. 이러한 점을 고려해 볼 때 동 제도의 기본적 취지는 점진적 퇴직제도의 일부로 편입을 해 실현하도록 하는 방안이 바람직하다. 예를 들어 이는 근로시간의 단축 또는 직무재배치(예, 중노동→경작업) 등의 방법으로 작업부담의 경감이 선행되면서, 어떠한 경우에도 국민연금의 수급 자격이 발생하는 연령까지 고용보장이 될 경우 보충소득의 지원대상이 되는 방안이다. 이러한 성격의 점진적 퇴직제도는 다음과 같은 점에서 현행 임금피크제보전수당제도의 기능을 보완해 주는 역할을 할 수 있을 것으로 생각된다. (ⅰ) 근로시간의 단축이나 작업부담의 경감을 전제로 보충소득을 지원함으로써 고용 안정이나 고용연장의 혜택이 고령층 전체에게 비교적 공평하게 돌아갈 수 있는 장점으로 작용할 수 있다. (ⅱ) 점진적 퇴직을 통한 근로시간의 단계적 단축방안은 젊은 연령층의 고용기회를 제약하게 되는 인력대체의 문제를 완화할 수 있다. (ⅲ) 근로시간의 단축은 직업교육을 위한 시간적 여유를 제공해 줄 수 있으며, 이는 고령자의 고용안정과 고용연장을 위한 실질적인 지지기반으로 작용할 수 있다.

4. 소결

우리나라에 있어서는 고령인구의 증가와 함께 출산율의 저하로 우리 사회는 급속히 고령사회로 진입하고 있는 현재, 고령자의 고용을 확보하기 위한 정년연령의 상향조정과 동 규정의 의무화를 검토할 필요성이 대두되고 있다. 즉 현행 고령자고용촉진법 제19조에서 규정하는 정년연령 60세는 사용자의 노력규정만으로는 고령사회에의 효율적 대비가 미흡하다는 인식이 있다.

가. 정년의무화를 위한 전제조건

그리고 ‘정년제의 폐지’에 대해 급속한 고령화와 인적 자원의 효율적 활용을 고려하고, 연령과 관계없는 취업사회를 실현하기 위해서는 그 필요성이 있다고 할 수도 있다. 그러나 현시점에서 전반적인 연령차별금지에 의한 대처는 정년까지 계속적으로 고용할 수 있다는 기대감이 결코 크기 때문에 정년제의 폐지는 좀 더 신중하게 접근할 필요가 있다. 그리고 이러한 법을 통한 제도화는 임금 저하에 따른 '재고용제도의 도입'(이른바 임금피크제 및 직무급의 도입 등)을 선택지로 도입하는 것을 적극 검토할 필요가 있다. 또 고령자 고용촉진 제도로서 고용보험 등에서의 ‘고령자에 대한 임금보조제도’에 대해 그 존재 의의를 재검토하고, 또 고령자 고용정책의 하나인 이른바 ‘실버인재센터’에 대해서도 전체적인 측면에서 그 존재의의를 논의할 필요가 있다. 그래서 위와 같은 논의의 구조 속에서 중장기적 관점에서 주된 일자리에서 60세 이상까지 고용이 보장되도록 계속적으로 임금피크제 등 고령자 친화형의 임금제도의 확산을 지원하고, 정년연장․계속 고용 등 기업에 대한 인센티브의 확대, 나아가 임금정보제공 시스템의 구축, 임금직무체계 개선관련 매뉴얼 등 정보제공을 통해 임금체계의 합리화의 유도 및 확대가 필요하다. 그리고 고령자 고용의 유연안정성을 위한 제도개선으로서 기간제 및 파견근로기간 제한의 예외를 인정하는 연령을 낮추고, 65세 이상인 자도 고용보험의 가입(실업급여)을 허용하는 것이 필요하고, 나아가 국민연금의 개편으로 일을 통한 당초 계획(2033년 65세)보다 앞당기고, 기초노령연금의 근로유인 효과를 높이는 방안을 강구할 필요가 있다고 보인다.

나. 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회 실현의 제도적 조치

또한 각국에서의 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회의 실현을 위한 제도적 조치들은 연령차별금지법뿐만이 아니라, 해고규제 및 실업보험제도 그 밖에 고용정책, 연금제도 등과 함께 종합적으로 평가될 필요가 있다.

우리나라의 정년의무화를 위한 전체적인 틀을 구성하는데 참고할 보고서로서 일본의 ‘연령에 관계없이 일할 수 있는 사회에 관한 유식자회의 보고’(2003. 1)를 살펴보았다. 여기서는 ‘일하는 장소의 확보가 필요한 중고령자, 경쟁력의 강화를 도모해야하는 기업경영, 자기의 능력을 발휘할 수 있는 다양한 근무방식을 지향하는 개인, 폭넓은 지탱해주는 층을 확보해야 하는 사회 전체, 각각의 요청을 고려하면 지속적인 경제성장의 실현을 계속 도모하면서 일자리 나누기(work sharing)를 포함한 고용 면에서의 종합적인 대응을 통해 고용기회를 유지․증대시키면서, 지나치게 연령에 치우친 일본의 고용시스템을 재검토하고, 의욕과 능력을 가진 모든 사람이 연령에 관계없이 능력을 발휘해 일할 수 있는 사회를 만들어 내야한다’고 정리하고 있다. 한편, 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회 만들기의 어려움도 지적하고, ‘연령에 관계없이 일할 수 있는 사회와 고용시스템의 바람직한 모습을 생각할 경우에는 채용과 퇴직이라는 시스템의 일부만을 거론해 검토하는 것만으로는 불충분하고 채용시의 연령제한과 정년연장 등의 문제는 처우와 근무방식 등과 밀접하게 관련되어 있고, 고용시스템 전체를 재검토하지 않으면 근본적으로 해결하기가 어렵다. 이 때문에 채용, 능력개발, 처우, 근무방식, 퇴직 등 고용시스템 전체를 다시 살펴보고, 향후의 바람직한 모습을 종합적으로 검토하는 것이 반드시 필요하다’고 한다. 필요한 조건 정비로서 ① 직무의 명확화와 사회적 능력 평가 시스템의 확립, ② 능력․인사처우제도의 확립 등 임금․인사처우 제도의 재검토, ③ 능력을 살린 다양한 근무방식을 가능하게 하는 환경정비, ④ 채용과 퇴직에 관계되는 조건 정비(모집․채용시 연령제한의 시정을 위한 노력, 정년인상과 계속고용제도의 도입․개선의 추진 등) 등을 제언하고 있다.

다. 정년의무화를 위한 점진적 퇴직제

우리나라에 있어 정년의무화와 관련해, 국민연금제도는 노령연금의 수급연령을 단계적으로 65세까지 상향조정할 계획이며, 위 계획이 이행되려면 미리 고령층의 노동시장 여건을 개선해야 한다. 이에 ‘점진적 퇴직제도’는 고령인력의 장기근로와 고용연장을 지원할 제도적 장치로써 활용되며, 연금 수급연령의 상향조정 과정에서 발생할 문제점을 보완할 수 있다. 점진적 퇴직제도 도입의 필요성은 중․고령근로자를 대상으로 한 설문조사의 결과를 통해서도 확인을 할 수 있다. 이에 우리나라의 부분연금제도의 바람직한 운영은, (ⅰ) 부분연금제도의 적용대상은 사업장 가입자만이고, 운영재원은 노사가 공동 부담하는 별도의 (부분연금)보험료로 충당한다. (ⅱ) 부분연금제도는 도입 초기 공정한 인사관리체계가 확립된 일정규모 이상의 사업장(예, 10인 이상 사업장)을 대상으로 실시하고, 보험료도 해당 사업장만을 대상으로 별도 징수가 합리적인 방안이다. (ⅲ) 부분연금제도는 국민연금재정과 분리된 독립적인 회계 관리를 해야 한다. (ⅳ) 부분연금제도의 재정운영은 매년도 수지가 일치하는 완전 부과방식을 적용한다. 또한 점진적 퇴직의 이행기간은, (ⅰ) 점진적 퇴직의 최저자격연령은 현재 고령인력의 노동시장 여건과 조기노령연금 수급연령과의 관계 등을 고려해 55세가 적정하다. (ⅱ) 이 경우 동 모형과 고용보험제도의 점진적 퇴직모형은 일정한 이행구간에서 상호 중첩되어 기능적 연계체계를 마련해야 한다. ⅲ) 점진적 퇴직의 종료연령은 정규노령연금의 수급연령이 선진국보다 5년 정도 낮고, 고령인력의 잔여수명이나 체력의 개선을 고려하면 65세가 합리적이다.

제Ⅵ장. 정년의무화제도 선진국 사례 연구: 일본의 경우

1. 서론

가. 연구 목적 및 배경

2007년 일본의 출생률은 1.34로 2년 연속 상승하고 있지만 아직도 OECD가맹국의 평균 출생률을 크게 밑돌고 있으며 이미 인구감소사회에 진입한 상황이다. 출생율의 저하와는 반대로 평균수명은 계속해서 상승하고 있어 2007년 9월 15일 현재 전 인구에서 차지하는 65세 이상 고령자의 비율은 22.1%까지 상승하였다. 이러한 저출산 고령화현상은 경제활동인구의 감소를 초래하여 향후 노동시장에 있어서 노동력부족 현상이 심각해 질 것으로 예상되고 있다. 노동력부족 현상을 걱정한 일본 정부는 노동력 확보를 위해 고령자와 여성, 그리고 외국인근로자의 적극적인 활용을 모색하고 있으며, 특히 다양한 경험과 능력을 가지고 있는 고령자의 활용은 노동력 부족 문제를 해결하고 일본경제에 플러스 요인으로 작용할 것으로 기대하고 있다.

1994년 고연령자 등의 고용 안정에 관한 법률 제 4조를  개정하여 1998년 4월1일 부터 60세 이상 정년의 의무화를 실시한 일본 정부는 고령화율이 계속해서 상승하고, 베이비붐세대의 퇴직을 눈앞에 두게 되자 고연령자고용안정법을 개정하여 시행하게 된다. 2006년부터 완전히 시행된 개정고연령자고용안정법은 정년연장 ,정년제도의 폐지, 계속고용제도의 도입 중 한 가지를 기업이 선택하여 실시하게 하는 등 향후 고령자의 정년연장을 위한 기반을 마련하였다고 볼 수 있다.

따라서 본고에서는 일본의 인구고령화와 정년제도의 변천과정, 개정고연령자고용안정법 시행 이후의 민간 기업과 공기업의 대응과정을 살펴보는 것을 주된 목적으로 한다. 일본과 마찬가지로 저출산 고령화가 진행되고 있는 한국에 있어서 일본의 정년연장 및 정년폐지에 대한 논의와 대응과정은 한국의 정책입안자에게 커다란 참고가 될 것으로 판단된다.

나. 일본의 고령화 동향

일본의 저출산 고령화 현상은 다른 선진국에서 그 예를 찾아볼 수 없을 정도로 빠른 속도로 진행되고 있다. 2007년 일본의 출생률은 1.34로 선진국 중에서 가장 낮은 그룹에 속하고 있으며, 고령화율은 22.1%로 세계에서 가장 높은 고령화가 진행되고 있다(그림 1과 그림 2 참조). 고령화가 진행됨에 따라 사회보장과 관련된 급부는 계속해서 늘어가고 있지만, 부담의 주된 담당자인 현역세대는 출생률의 저하와 함께 계속해서 줄어들고 있는 게 사실이다. 실제로 1998년에 6,793만 명으로 피크에 달했던 경제활동인구는 계속해서 감소하여 2007년에는 6,667만 명까지 감소하였으며, 장래 노동시장의 참가가 진행되는 경우에도 2030년에는 6,180만 명까지 감소할 것으로 예상되고 있다.특히 1947년부터 1949년까지 태어난 베이비붐 세대가 2007년부터 정년을 맞이하게 되어 노동시장에서 이탈하는 것을 염려한 일본 정부는 기존 60세였던 정년을 단계적으로 끌어올려 노동력부족의 해결과 기능전수 등의 원활화를 목적으로 개정고연령자고용안정법을 실시하게 되었다.

일본 총무성 2008년 9월 15일 추계 발표 자료(70세 이상 인구 2017만 명, 70세 이상 인구 비율 15.8% )

労働政策研究・研修機構(2008)『労働力需給の推計―労働力需給モデル(2007年版)による将来推計』JILPT資料シリーズNo.34

[그림 Ⅵ-1] 한국과 일본의 출생률 동향

자료: 金明中・張芝延｢韓国における少子化の現状とその対策｣『海外社会保障研究』No.160

[그림 Ⅵ-2] 한국과 일본의 고령화율 동향과 추계

2. 일본 기업의 정년제도 역사와 변천

가. 정년제도의 역사

일본의 정년제도의 역사는 메이지시대까지 거슬러 올라간다. 1880년대 후반에 관리와 관영공장의 근로자 등에 적용된 이후 서서히 민간기업에 보급되었으며 현재는 종업원 30명 이상 기업의 90% 이상이 정년제도를 채택하고 있다. 과거 일본기업에 있어서 정년은 55세가 일반적이었는데 1970년대 중반 이후 고령자고용촉진정책이 실시된 이후에 60세 정년이 주류가 되었다. 구체적으로는 1986년 고령자고용안정법이 제정됨에 따라 60세 정년을 사업주의 노력의무로 하는 규정이 삽입되었으며, 1994년의 동법 개정에 의해 1998년 4월부터 60세 정년이 의무화되게 된다.

또한 2004년 6월 5일에 성립한 개정고령자고용안정법에 의해 2006년 4월 1일부터 사업주는 정년연장, 정년의 폐지, 계속고용제도의 도입 중에서 한 가지 조치를 취하지 않으면 안 되게 되었다.

일본에서 처음으로 퇴직연령을 정한 것은 해군이 설립한 해군화약제조소였다. 해군화약제조소는 1887년 3월「직공규정」을 제정하고, 같은 해 4월부터 직공에 대한 퇴직연령을 만 55세로 규정하였다. 이어서 요코스카해군공창이 1889년「고용자해고규칙」을 정하여 직공의 퇴직연령을 50세로 규정하였으며, 1896년에는 퇴직연령이 55세로 개정되었다. 단 이 두 규정 모두 기술적으로 뛰어난 자의 경우에는 퇴직연령 도달 이후에도 재고용하도록 하는 조항을 설정하고 있었다. 해군공창에서 채용된 정년제는 점차 다른 관영공장 및 민간기업에 파급되게 된다.

공창: 육해군에 직접 소속되어 군수품을 만드는 공장.

萩原 勝(1984)『定年制の歴史』日本労働協会

군인의 경우에는 민간보다 먼저 관직별로 퇴직연령을 제정하였고, 공무원의 경우에는 1890년 관리은급법에 의해 관리는 60세에 도달할 경우에 은급을 지급받도록 제도화하였다. 단 이 은급제도는 퇴직 이후의 은급지급을 제도화한 것으로 일정 연령에 도달했다고 해서 강제적으로 퇴직시키는 것을 제도화한 것은 아니었다. 하지만 60세에 도달해 퇴직하면 은급 지급의 권리가 발생한다고 하는 규정은 60세라고 하는 연령이 직장생활로부터의 이탈을 의미하는 실질적인 정년연령으로서 기능하였을 것으로 사료된다.

은급(恩給) 일정연령 이상 근무한 후 퇴직한 공무원이나 옛 군인 및 군속 또는 그 유족에게 정부 또는 정부가 지정하는 단체가 지급하는 일시금 또는 연금

메이지시대 중반기부터 후반기에 걸쳐 금속기계공업부문 중 규모가 큰 일부 관영공장 및 민영공장에 도입된 정년제는 다이쇼시대에 들어가면서 경제활동의 발전에 따른 사업규모의 확대와 종업원수의 증가, 근대적인 인사노무관리제도의 정비 등의 조건이 변화하는 가운데 금속기계공업부문뿐만 아니라 산업 전체로 점차 보급되게 되었다. 표 1은 당시의 정년제 보급률과 정년연령을 나타내고 있는데, 조사대상인 75개 공장 중에서 19개 공장이 정년제를 실시하고 있었다(보급률 25.3%). 또한 정년제를 실시하고 있는 기업 중에서 절반 이상이 55세를 정년연령으로 하고 있었으며, 남자 종업원과 여자 종업원의 정년연령에 차이를 둔 곳도 있었다.

1868년 1월 25일부터 1912년 7월 30일까지의 기간

1912년 7월30일부터 1926년 12월 25일까지의 기간

기업은 빈번한 노동이동을 방지하기 위해 정기승급과 퇴직수당제도 등의 장기적인 근속장려정책을 실시하였고 이는 정년제도의 도입과 보급에 커다란 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 즉 퇴직수당제도와 같은 장기근속장려정책에 의해 퇴직자는 점차 감소하였고 장기근속제도가 도입되게 되었다.

<표 Ⅵ-1> 정년제의 보급률과 정년연령(1925년)

	조사공장수(A)	정년제가 있는 공장수(B)	보급률 B/A(%)	정년연령
				60세	55세	50세	남 50세 여 35세	남 55세 여 50세	미상
염직 기계 화학 음식물 잡공장 관영공장	17 24 20 5 5 4	3 7 4 0 2 3	17.6 29.2 20.0 0.0 40.0 75.0	1	1 5 3 1 2	1 1	1	1 1	1
	75	19	25.3	1	12	2	1	2	1

자료)  萩原 勝(1984)『定年制の歴史』日本労働協会

나. 정년제도의 법․제도화

정년퇴직제도는 2가지 목적을 가지고 있다고 볼 수 있다. 즉 일정 연령에서 고용계약을 중단하는 것이며, 다른 하나는 정년까지 고용을 보장하는 것이다. 빈번한 이동을 방지하고 종업원의 장기근속과 이로 인한 작업의 효율 향상을 목적으로 도입된 초기 정년제도는 이제 엄격한 고용보호제도 안에서 비용이 발생하는 근로자를 해고하기 위한 필수불가결한 제도로 바뀌었다고 할 수 있다.

전후 정년제도와 관련된 법률 및 제도를 간단히 요약하면 다음과 같다. 일본 정부는 1963년에「직업안정법」을 개정하여 중고연령층 실업자를 대상으로 고용촉진대책을 실시하였는데, 이는 고령근로자의 고용문제를 다룬 최초의 법적조치라고 할 수 있다. 또한 1966년에는 고용대책법이 제정되어 중고연령 실업자 등의 구직활동을 적극적으로 지원하는 직업전환급부금 제도가 창설되었다. 이후 고도경제성장과 노동력부족이 계속되는 가운데서도 중고령자, 특히 고령자의 재취직의 어려움은 해소되지 않자, 정부는 중고연령자 등이 그 능력에 적합한 직업에 종사하는 것을 목적으로 하는「중고연령자 등을 위한 고용촉진에 관찬 특별조치법」을 1971년에 시행하게 된다. 1973년 1월에 책정된 제2차 고용대책기본계획에 있어서 계획기간 중(1972년도～1976년)에 60세를 목표로 정년연장을 추진하도록 함과 동시에 1973년에 실시된 고용대책법의 일부개정에 의해 정년연장의 원활한 실시를 촉진하기 위한 필요 시책의 충실화가 국가정책으로서 명백해졌다.

1976년에는  피용자의 일정 비율이 55세 이상이 되도록 중고연령자고용촉진법에 있어서 고연령자고용률제도(노력의무)를 도입하였다. 당시의 고연령자고용률제도는 사업주가 55세 이상 고령자를 종업원의 6% 이상 고용할 것을 지도하였고, 향후 정년연장의 추진을 주된 목적으로 하였다.

1986년에는 특별조치법의 명칭이「고연령자 등의 고용 안정 등에 관한 법률」로 변경되었으며, 정년연장, 계속고용제도의 도입 등에 의한 고연령자의 안정된 고용확보의 촉진, 고연령자 등의 재취직의 촉진, 정년퇴직자와 그 외 고연령 퇴직자에 대한 취업기회 확보 등의 조치를 종합적으로 실시하여 고연령자 등의 직업안정과 복지 증진을 꾀함과 동시에 경제 및 사회발전에 기여하는 것을 목적으로 하였다. 또한 법률 제2장 제4조에서는 사업주가 그 고용하는 근로자의 정년을 정하는 경우에 해당 정년은 60세 미만으로 정해서는 안 된다고 규정하고 있다. 단 해당 사업자가 고용하는 근로자 중에서 고연령자가 종사하는 것이 곤란하다고 인정되는 업무로서 후생노동성령으로 인정하는 업무에 종사하는 근로자는 예외로 하고 있다.

이후 인구고령화가 한층 진전되어 1989년에는 연금제도개혁, 그 중에서도 노령후생연금의 지급개시연령의 연장이 대두되어, 고령자고용대책은 다시 한번 주목을 모아 65세까지의 고용확보를 중심으로 한 정부의 대책이 요구되었다. 또한 1989년에는 여야 각당과 닛케이렌(日經連), 렌고(連合) 등이 고령자고용에 관한 제언과 비젼을 발표하였는데, 이러한 제언 등을 수용한 당시 노동대신은 고용심의회에 고령자고용대책의 방법에 대한 자문을 구하게 되고 고용심의회는 정년후의 재고용 등에 의해  65세까지의 고용기회의 확보를 꾀할 것을 내용으로 하는 답신을 노동대신에게 제출하게 된다.

이후 1994년 연금개혁에 의해 특별지급의 노령후생연금 중 정액부분(1층부분)의 지급개시연령이 65세까지 연장되자, 정부는 고연령자고용안정법을 개정하여 기업이 정년을 60세 미만으로 정할 수 없도록 하였다(1998년 4월 시행). 또한 2000년에는 고연령자고용안정법의 개정에 의해 정년연장, 계속고용제도의 도입 등 고연령자의 65세 까지의 안정된 고용을 확보하기 위해 필요한 조치의 노력의무를 규정하였다. 2001년에는 사업주의 모집 및 채용에 있어서 연령 제한금지를 노력 의무화하도록 고용대책법을 개정하였다.

3. 최근의 고연령자 고용관련 정책

급속한 고령화의 진행에 따른 노동시장의 노동력부족 문제 등을 해결하기 위해 일본정부는 기존의 고연령자고용안정법을 개정한 개정고연령자고용안정법을 2004년 12월 1일부터 시행하였다(고연령자의 안정된 고용 확보 등을 도모하기 위한 조치는 2006년 4월 1일부터 시행). 개정고연령자고용안정법은 고연령자의 안정된 고용확보 등을 위해 사업주가 정년연장, 정년제도의 폐지, 계속고용제도의 도입 중 어느 한 가지 조치를 실시하도록 의무화하고 있다. 즉 개정고연령자고용안정법을 실시한 두 가지 배경은 크게 ① 저출산고령화의 진전에 따랄 노동력인구의 감소에 대비하기 위한 고연령자의 노동력 활용과 ② 연금지급개시연령이 단계적으로 높아짐에 따른 고연령자의 수입확보와 사회보장제도의 재정기반 확보로 구분할 수 있다.또한 최근 2007년에는 고용대책법이 개정되어 사업주의 모집 및 채용에 있어서 연령제한금지를 의무화하였다.

가. 개정고연령자고용안정법

1) 공적연금의 지급개시연령 연장

1994년의 법률개정에 의해 특별지급의 노령후생연금 중 정액부분(1층 부분)의 지급개시연령에 대해서는 생년월일에 따라, 65세까지 연장되도록 되었으며, 지급개시연령의 연장은 2001년부터 2013년에 걸쳐 실시된다. 또한 2000년의 법률 개정에 의해 특별지급의 노령후생연금 중에서 보수비례부분(2층 부분)의 지급개시연령에 대해서도 2013년부터 2025년에 걸쳐 단계적으로 65세까지 높아지게 되었다(그림 Ⅵ-3). 이처럼 공적연금의 지급개시연령이 단계적으로 연장됨에 따라 고령자가 연금을 수급할 때까지 생활을 유지하기 위해서는 일정한 소득을 확보할 필요성이 생겼으며, 고연령자가 적어도 연금지급개시연령까지는 의욕과 능력이 있는 한 계속해서 일할 수 있도록 환경을 정비할 필요성이 대두되었다.

1986년의 연금제도 개정에 의해 후생연금의 가입기간이 1년 이상이고, 노령기초연금의 수급자격기간을 충족하고 있는 경우에는 일정기간동안 60세에서 64세까지의 노령후생연금이 특별 지급되게 되었다. 이것을 특별지급의 노령후생연금이라 부르고 있다.

[그림 Ⅵ-3] 공적연금의 지급개시연령 연장 스케줄

※ 참고: 재직노령연금의 실시와 연금의 지급정지

가) 60대 후반의 재직노령연금

2000년의 연금개정에 의해 2002년 4월부터 후생연금보험의 피보험자자격의 연령상한이 70세 미만(개정 이전은 65세 미만)으로 상향 조정됨에 따라, 65세 이상 70세 미만의 노령후생연금의 수급자로 재직 중인 자의 경우 재직지급정지 제도가 도입되었다. 단 1층 부분인 노령기초연금 및 경과적가산 부문에 대해서는 전액이 지급된다.

2003년 4월부터 총보수제가 도입됨에 따라 60대 후반의 재직노령연금에도 2004년 4월부터 총보수제를 기본으로 하는 조정이 적용되었다. 즉 총보수월액상당액과 노령후생연금의 연금액(보수비례부분)에서 가급연금액과 경과적가산 부문을 제외한 금액을 12로 나눈 금액이 기본월액이 되며 이 기본월액과 총보수월액상당액의 합계액이 48만 엔을 넘느냐 넘지 않느냐에 따라 지급정지액이 결정된다.

기본월액과 총보수월액상당액의 합계액이 48만 엔 이하인 경우

기본월액 + 총보수월액상당액 ≦48만 엔  ⤍  지급정지액 = 0 (전액 지급)

기본월액과 총보수월액상당액의 합계액이 48만 엔을 넘는 경우

기본월액 + 총보수월액상당액 > 48만 엔 ⤍ 지급정지액 = (기본월액 + 총보수월액상당액 -  48만 엔) ×1/2

나) 70세 이상 재직자에 대한 재직노령연금제도의 적용

2004년의 연금 개정에 의해 2007년 4월부터 적용사업소에 재직하고 있는 70세 이상 고령자에 대해서도 60대 후반의 재직노령연금제도가 적용되어, 연금액의 일부가 지급정지되게 되었다.  따라서 70세 이후에도 계속해서 고용되거나 새롭게 고용된 경우 또한 70세 이후에 퇴직한 경우에는 ｢70세 이상 피용자 해당 및 비해당 신청서｣를 제출하고, 재직 중의 표준보수월액과 상여 등을 지불할 경우에는 ｢70세 이상 피용자 산정기준 및 월액변경 그리고 상여지불 신청서｣를 제출할 필요가 있다.

2) 개정고연령자고용안정법의 실시

2004년과 비교하여 오는 2015년까지 일본의 노동력인구는 약 110만 명이 감소할 것으로 예상되고 있다. 즉 출생율의 저하와 평균수명의 상승으로 인한 저출산 고령화현상에 의해 15～29세의 노동력인구는 220만 명 감소하는 한편, 60세 이상 노동력인구는 약 170만 명이 증가할 것으로 예상되어 높은 취업의욕을 가지고 있는 고연령자가 사회의 주축으로서 활약할 수 있는 사회가 요구되어 지게 되었다. 이에 따라 일본 정부는 상기에서 기술한 바와 같이「저출산고령화의 진전에 따라 노동력인구의 감소에 대비하기 위한 고연령자의 노동력 활용」과「연금지급개시연령이 단계적으로 높아짐에 따른 고연령자의 수입확보와 사회보장제도의 재정기반 확보」를 위해 고연령자고용안정법을 개정하게 된다. 이 법은 2004년 12월 1일부터 시행되었으며, 2006년 4월 1일부터는 고연령자고용확보조치의 실시가 의무화되었다.

가) 고연령자고용확보조치의 실시 의무화

개정고연령자고용안정법 제9조에 의해 2006년 4월 1일부터 65세 미만으로 정년을 정하고 있는 사업주는 고연령자의 65세까지의 안정적인 고용확보를 위해 정년연장, 계속고용제도의 도입, 정년 폐지 중에서 한 가지 조치를 실시하지 않으면 안 되게 되었다. 이 중 계속고용제도에 대해서는 원칙적으로 희망자 전원을 대상으로 하는 제도의 도입을 요구하고 있지만, 각 기업의 실정에 따라 노사간 협의에 의해 유연한 대응을 취할 수 있도록 사업주가 노사협정에 의해 계속고용제도의 대상이 되는 고연령자와 관련된 기준을 정하고 해당기준에 근거하여 제도를 도입했을 경우에는 계속고용제도를 실시한 것으로 인정하고 있다.

고연령자와 관련된 기준 연령은 남성의 연금(정액부분)의 지급개시연령의 연장 스케줄에 맞추어 남녀 동일하게 2013년 4월 1일까지 단계적으로 상향 조정된다. 자세한 연장 스케줄은 다음과 같다.

ᐧ 2006년 4월 1일부터 2007년 3월 31일까지： 62세

ᐧ 2007년 4월 1일부터 2010년 3월 31일까지： 63세

ᐧ 2010년 4월 1일부터 2013년 3월 31일까지： 64세

ᐧ 2013년 4월 1일 이후： 65세

나) 계속고용제도

(1) 계속고용제도의 기본적인 내용

일본정부가 고연령자의 고용연장을 위해 실시하고 있는 계속고용제도는 현재 고용하고 있는 고령자가 희망할 때에는 해당 고령자를 정년 후에도 계속해서 고용하는 제도로,「근무연장제도」와「재고용제도」로 구분된다.「근무연장제도」는 정년이 설정된 채 정년에 도달한 자를 퇴직시키지 않고 계속해서 고용하는 제도이며, 「재고용제도」는 정년에 도달한 자를 일단 퇴직시킨 후 다시 고용하는 제도이다. 기업이 계속고용제도를 도입하는 경우에는 원칙적으로 희망자 전원을 대상으로 할 필요가 있지만, 각 기업의 실정에 따라 노사 간의 협정 등에 의해 조정하는 것이 가능하도록 되어 있다. 정부가 이처럼 노사 간의 협정을 통해 대상 기준을 정하도록 한 이유는 기업에 따라 필요로 하는 능력과 경험 등이 다양한 점을 고려하여, 노사 간의 충분한 대화를 통해 각 기업에 가장 적합한 기준을 도입하는 것이 바람직하다고 판단한 데에 있다. 단, 노사 간의 충분한 대화에 의해 정해진 기준이라 하더라도 사업주가 자의적으로 특정 대상자의 계속고용을 배제하려고 하는 등 개정고연령자고용안정법의  본래의 취지와 다른 노동관련법규를 위반하거나 공공질서를 해치는 사항은 인정되고 있지 않다.

(2) 대상자 선정에 있어서 정부의 장려 기준과 특례조치

일본 정부는 계속고용제도의 대상이 되는 고연령자 관련 기준을 정하는 데에 있어서 「의욕 및 능력 등을 구체적으로 측정할 수 있는 사항」,「필요한 능력 등이 객관적으로 나타나거나, 해당 가능성을 예견할 수 있는 사항」을 최대한 반영하도록 장려하고 있다. 사업주가 노사협정을 위해 노력했음에도 불구하고 협의가 이루어지지 않았을 때에는 특례조치로서 대기업의 사업주는 2009년 3월 31일까지, 중소기업의 사업주는 2011년 3월 31일까지 취업규칙 등에 의해 계속고용제도의 대상이 되는 고연령자와 관련된 기준을 정하여 해당 기준에 근거한 제도를 도입할 수 있도록 하고 있다.

특례조치기간 이내에는 조치를 강구한 것으로 간주되지만, 노사협의를 계속적으로 실시하여 특례조치기간이 종료할 때까지, 가능하면 조기에 노사 간 협의를 완료하도록 장려하고 있다.

(3) 기업의 대상자 선정기준 사례

후생노동성은 각 기업의 기준 사례를 수집하여, 다음과 같이 크게 5가지 항목으로 분류하였으며, 이를 참고로 기업이 계속고용제도의 대상자를 선정하도록 장려하고 있다.

․일할 의사 및 의욕

예)- 정년퇴직 이후에도 계속해서 회사에서 근무할 의욕이 있는 자

- 근로의욕이 넘치고, 계속해서 근무를 희망하는 자

- 정년 ○년 이전의 시점에서 본인에게 재고용에 대한 희망을 확인하고, 기력이 충분하다고 판단되는 자

․근무태도

예)- 과거 ○년간 출근율이 ○% 이상인 자

- 인사고과 및 승급사정에 있어서 현저하게 평가가 나쁘지 않은 자

- 무단결근이 없는 자

․건강

예)- 최근의 건강진단 결과, 업무수행에 문제가 없는 자

- 최근 몇 년간의 정기건강진단결과를 산업의가 판단하여 취업상에 지장이 없는 자

- 60세 이후에 종사하는 업무를 수행하는 과정에서 지장이 없다고 판단된 자

․능력 및 경험

예)- 인사고과 평균이 ○점 이상인 자

- 직무능력이 ○급 이상, 직무레벨이 ○ 이상인 자

- 사내기능검정 ○급 이상을 취득하고 있는 자

․기능전수 및 기타

예)- 지도교육에 대한 기능을 가지고 있는 자

- 정년퇴직 이후 바로 업무에 종사할 수 있는 자

- 근속연수가 ○년 이상인 자

다) 개정고연령자고용안정법 실시 이후의 고연령자의 계속고용 상황

노동정책연구연수기구에서는 2006년 4월 개정고연령자고용안정법의 완전시행 이후 기업의 고연령자 계속고용 상황의 변화를 조사하기 위해, 전국에 있는 종업원수 300명 이상의 민간기업 5,000사(도쿄상공리서치의 기업정보로부터 업종 및 규모별로 층화무작위추출)  2006년 10월 2일부터 10월 16일까지 앙케이트 조사를 실시하였다.

응답기업의 99.4%가 정년제도가 있다고 응답했으며, 응답기업의 94.3%가 정년연령을 60세로 정하고 있는 것으로 나타났다. 정년제가 있다고 응답한 기업에 대해서 사원의 60세 이후 의 고용을 확보하기 위해서 어떠한 조치를 강구하고 있는 지를 물은 결과,「정년도달 이후 재고용제도를 도입하고 있다」고 응답한 기업이 91.3%로 가장 많은 비율을 차지했으며, 다음으로「정년도달이후 근무연장제도를 도입하고 있다」가 7.7%를 차지하였다. 즉 거의 대부분의 기업(약 99%)이 계속고용제도를 실시하고 있는 것으로 나타났다. 또한 「계속고용제도의 상한연령을 설정하고 있다고」응답한 기업은 응답기업의 60.3%에 달했으며, 「상한연령을 특정연령으로 지정하지 않고, 단계적으로 끌어 올리고 있다」고 응답한 기업이 32.4%를 차지하였다. 구체적인 상한연령으로는 64세 이하가 82.8%로 가장 많았으며, 「무응답」이 15.8%,「65세 이상」이 1.4%의 순이었다.

계속고용제도의 대상자는 원칙적으로 희망자 전원이라고 응답한 기업은 24.6%로 낮았으며, 응답기업의 72.2%가「계속고용제도의 대상자로서 기준에 적합한 자」라고 응답하였다.

기준을 설정하고 있는 기업에 있어서 기준의 구체적인 내용은「건강상에 지장이 없을 것」 88.7%,「일할 의사 및 의욕이 있을 것」83.5%,「출근율, 근무태도」62.7% 「일정의 업적평가」57.4% 등 인 것으로 나타났다. 그림 4는 계속고용제도의 대상자 선정 기준의 구체적인 내용을 나타내고 있는데, 상기에서 설명한 후생노동성의 「기업의 대상자 선정기준 사례」와 거의 일치하고 있는 것을 알 수 있다.

[그림 Ⅵ-4] 계속고용제도의 대상자 선정 기준의 구체적인 내용

자료) 労働政策研究・研修機構(2007)「高年齢者の継続雇用の実態に関する企業調査」

계속고용자의 고용계약기간은 1년이 83.5%로 가장 많았으며, 계속고용의 고용형태(복수응답)는 촉탁과 계약사원이 83.4%인데 비해, 정규직은 12.0%에 불과했다. 계속고용자의 업무내용은 업종마다 다소 차이는 있었지만 전체적으로 정년 도달시의 근무내용을 계속하는 경우가 71.9%로, 정년 도달시와 다른 근무를 하는 경우의 2%를 크게 상회하였다. 정년 도달시와 비교한 계속고용자의 연봉수준은「정년 도달시 연봉의 60～70%」가 44.4%로 가장 많은 비율을 차지한 반면 「정년 도달시 연봉보다 많다」는 0.1%,「정년 도달시 연봉과 거의 같은 수준이다 」는 6.5%에 불과했다.

나. 정년연장 등에 대한 장려금

현재 일본에서는 급속한 저출산 고령화에 의한 노동력인구의 감소가 전망되는 가운데 향후 일본의 경제 및 사회에 활력을 유지해 가기 위해  근로의욕을 가진 고연령자가 오랜 세월에 걸쳐 기른 지식과 경험을 기업에서 계속적으로 활용할 수 있는 사회의 구축이 끊임없이 요구되어지고 있다.

이미, 「고연령자의 고용 안정 등에 관한 법률」에 의해, 사업주는 65세까지의 고연령자의  안정된 고용을 확보하는 것이 의무화되어 있지만, 2012년에는 이른바 베이비붐세대가 65세에 도달함에 따라 65세 이상 정년제와 정년의 폐지를 보급, 촉진하여 베이비붐세대가 활약할 수 있는 장소를 어떻게 확보할 지가 당면의 중요한 과제로서 부상하였다. 더욱이 고연령자의 높은 취업 의욕과 중소기업의 인재확보가 어려운 점 등을 고려하여, 고연령자가  70세까지 일할 수 있도록 기업의 고용환경을 구축하는 것이 일본 정부의 커다란 과제로 남게 되었다.

이에 따라 일본 정부는 ① 65세 이상으로 정년을 연장하거나 정년 규정을  폐지 또는 희망자 전원을 대상으로 하는 70세 이상까지의 계속 고용 제도의 도입을 실시한 사업주의 경제적 부담의 경감, ② 지역에 파급효과를 제공할 수 있는 고령자 고용의 모델이 될 만한 대책을 실시한 사업주의 지원, ③ 사업주 단체가 산하의 중소기업 사업주에 대해서 고연령자의 계속고용에 대한 지원 활동을 실시하는 것을 장려하기 위해서, 2008년도부터「정년연장 등에 대한 장려금」제도를 개정하여 새롭게 실시하고 있다.  즉 정년연장 등에 대한 장려금은 급속한 저출산 고령화에 의한 노동력인구의 감소가 예상되는 가운데, 70세까지 일할 수 있는 기업의 보급을 촉진하여, 최종적으로는 연령에 관계없이 일할 수 있는 사회의 실현을 지향하기 위해 중소기업의 부담경감을 목적으로 하여 창설된 조성금이라 할 수 있다. 이 제도는 다음 3종류의 장려금과 조성금으로 구성되어 있다.

1) 중소기업 정년연장 등에 대한 장려금

고용보험의 상용피보험자수 300명 이하의 사업주가 취업규칙 등에 의해 고연령자고용안정법 제9조 제1항에 규정하고 있는 고연령자고용확보조치 중 65세 이상으로 정년을 연장하거나. 희망자 전원을 대상으로 하는 70세 이상까지의 계속고용제도의 도입 또는 정년 폐지를 실시한 경우에 도입한 제도에 대해서 일정액을 지급하는 제도이다. 지급금액은 기업규모와 실시조치에 따라 차등 적용을 하고 있다(<표 Ⅵ-2>,<표 Ⅵ-3>).

<표 Ⅵ-2> 정년을 60세 이상 65세 미만으로 정하고 있는 사업주에 대한 조성금

기업규모	실시조치에 따른 지급금액（만 엔)
	65세 이상 70세 미만까지의 정년연장	70세 이상까지의 정년연장 또는 정년 폐지	희망자 전원을 대상으로 하는 70세 이상까지의 계속고용제도의 도입	65세 이상 70세 미만까지의 정년연장과 희망자 전원을 대상으로 하는 70세 이상까지의 계속고용제도의 도입을 같이 실시
１～９명	40	80	40(20)	60
１０～９９명	60	120	60(30)	90
１００～３００명	80	160	80(40)	120

주: (  )안의 수치는 이미 65세 이상 70세 미만의 계속고용제도를 도입하고 있는 경우의 지급금액

<표 Ⅵ-3> 정년을 65세 이상 70세 미만으로 정하고 있는 사업주에 대한 조성금

기업규모	실시조치에 따른 지급금액(만 엔)
	②70세 이상 까지의 정년연장 또는 정년 폐지	③희망자 전원을 대상으로 하는 70세 이상까지의 계속고용제도의 도입
１～９명	40	20
１０～９９명	60	30
１００～３００명	80	40

2) 70세 이상 정년연장 등을 실시한 모델 기업에 대한 조성금

70세 이상까지 일할 수 있는 새로운 일자리를 확대하는 등 타 기업의 모범이 될 만한 대책을 실시한 기업 , 또는 지역에서 파급효과가 있는 대책을 실시한 사업주에 대해서 실시에 필요한 비용의 2분의 1 상당액을 지급하는 제도이다. 조성액은 제1기사업 및 제2기사업의 각각의 기간 내에 필요한 대상경비에 2분의 1을 곱한 금액으로, 제1기사업의 상한액은 250만 엔, 제2기사업의 상한액은 500만 엔에서 제1기사업의 조성액을 감액한 금액이 된다.

3) 중소기업 고연령자 고용확보실현장려금

사업주단체가 산하에 있는 고용보험 적용사업의 중소기업사업주에 대해서 고연령자고용안정법 제9조 제1항에 규정하는 고연령자고용확보조치의 도입 및 그 외 필요한 고용환경의 정비에 관한 상담 및 지도 등을 실시한 경우 이와 관련된 경비를 장려금으로 지급하는 제도이다. 실현장려금의 총지급 상한액 및 전기지급 상한액은 계획신청일의 사업주단체의 구성사업주수에 따라 표4와 같이 결정된다. 단 구성 사업주에 모든 확보조치가 도입되어, 전기 지급대상기간 도중에 사업이 종료되는 경우에는 전기지급 상한액이 총지급 상한액이 된다.

<표 Ⅵ-4> 중소기업 고연령자 고용확보실현장려금의 지급액

사업주단체의 구성 사업주수	총지급 상한액（만 엔)	전기지급 상한액（만 엔)
３０～１００	100	50
１０１～２００	200	100
２０１～	300	150

다. 고용대책법의 개정

1) 개정의 기본내용

일본 후생노동성은 일할 희망을 가진 모든 청소면, 여성, 고령자, 장애인 등의 취업참가 실현의 명확화와 청소년의 응모기회 확대, 모집 및 채용과 관련된 연령제한 금지의 의무화, 외국인근로자의 적정한 고용관리의 추진 등을 위해 필요한 조치를 강구하고, 고용정세가 특히 어려운 지역 및 고용창출을 위해 노력하는 지방자치단체에 대한 지원을 중점화하기 위해 2007년 2월 고용대책법을 개정하였다. 고용대책법의 개정에 의해 2007년 10월부터 사업주는 근로자의 모집 및 채용시에 연령에 관계없이 균등한 기회를 제공함과 동시에 연령제한의 금지가 의무화되었다. 이러한 연령제한 금지는 공공직업안정소를 이용하는 경우를 비롯하여 민간의 직업소개사업자. 구인광고 등을 통해 모집 및 채용하는 경우, 사업주가 직접 모집 및 채용하는 경우가 모두 적용된다.

2) 개정의 유의점

연령을 묻지 않고 근로자의 모집 및 채용을 실시하기 위해서는 사업주가 직무에 적합한 자인지 아닌지를 개개인의 적성 및  능력 등에 따라 판단하는 것이 중요하며, 이를 위해 사업주는 직무의 내용 및 직무를 수행하기 위해서 필요로 하는 구직자의 적성, 능력, 경험, 기능 등 구직자가 응모하는 데에 있어서 요구되는 사항을 가능한 한 명시할 필요가 있다. 이렇게 사업주가 사전에 응모관련 요구사항을 명시하는 것에 의해, 구직자도 구인내용을 응모 전에 파악하는 것이 가능하며, 응모 여부의 판단이 용이하게 되어, 구인과 구직의 미스매치를 해소하는 데에 도움이 될 것으로 판단하고 있다.

구인내용에 대해서는 공공직업안정소로부터 사전에 자료의 제출과 설명이 요구되어 질 경우가 있으며, 고용대책법 제 10조를 위반하는 경우에는 조언, 지도, 권고 등의 조치가 취해짐과 동시에 직업안정법 제5조 5항에 기준하여 공공직업안정소와 직업소개사업자의 구인 접수가 거부되는 경우도 있다.

3) 예외적인 연령제한의 인정

후생노동성은 모집 및 채용에 있어서 연령제한은 금지되어 있지만 합리적인 이유에 의해 예외적으로 연령제한을 인정하는 경우를 후생노동성령으로 정하고 있다. 모집 및 채용에 있어서 연령제한을 설정할 수 있는 구체적인 사항은 다음과 같다.

1호: 정년을 상한으로 하여 해당상한연령 미만의 근로자를 유기계약이 아닌 근로계약의 대상으로서 모집 및 채용하는 경우

2호: 노동기준법 등 법령의 규정에 의해 연령제한이 설정되어 있는 경우

3호-1: 장기근속에 의한 캐리어 형성을 구축하는 관점에서, 청년층 등을 유기계약이 아닌 근로계약의 대상으로서 모집 및 채용하는 경우

3호-2: 기능 및 노하우 계승의 관점에서 특정 직종의 근로자수가 상대적으로 적은 특정 연령층에 한정됨과 동시에 유기계약이 아닌 근로계약의 대상으로서 모집 및 채용하는 경우

3호-3: 예능 및 예술 분야에 있어서 표현의 진실성 등을 위해 필요하다는 요청이 있을 경우

3호-4: 60세 이상 고연령자 또는 특정 연령층의 고용을 촉진하는 시책(정부시책을 활용하려고 하는 경우에 한정)의 대상이 되는 자에 한정하여 모집 및 채용하는 경우

4. 기업과 공공부문의 고연령자고용 및 정년연장 현황

가. 일본기업의 정년연장현황

1998년 4월 1일 이후, 고연령자고용안정법에 의해 60세 정년제가 의무화 되었으며  60세 미만의 정년연령을 정하는 정년제는 원칙적으로 위법, 무효화되었다. 또한 사업주에게는 근로자가 정년 이후 65세까지 계속 고용하도록 하는 노력의무도 부과되었다. 그림 5를 참고로 하면 1967년에 60세 정년을 실시한 기업은 22.1%에 불과했지만 계속적으로 상승하여 60세 정년제가 의무화된 1998년 이후에는 99%를 넘는 기업이 60세 정년을 실시하고 있는 것으로 나타났다.

[그림 Ⅵ-5] 60세 이상 정년제를 실시하고 있는 기업비율의 추이

자료)후생노동성 홈페이지「高齢者雇用安定法の改正について」

<표 Ⅵ-5>는 종업원수 30명 이상 일본 기업의 정년제 실시 상황을 나타내고 있다. 전체기업 중에서 91.5%에 해당하는 기업이 정년제를 실시하고 있었으며, 대부분의 기업(96.8%)이 일률정년제를 채택하고 있는 것으로 나타났다. 일률정년제란 기업의 전 종업원에게 동일한(일률적인) 정년연령을 적용하는 제도로 일률정년제를 실시하고 있는 기업의 비율은 계속해서 증가하고 있는 경향이다. 또한 종업원규모가 많은 기업일수록 정년제의 실시율이 높게 나타났다. 업종별로는 전기, 가스, 열공급, 수도관련 업종이 100% 정년제를 실시하여, 가장 높은 비율을 보인 반면, ｢음식점, 숙박업｣ 과 ｢의료, 복지｣관련 업종의 정년제 실시율은 각각 76.1%와 74.7%로 낮게 나타났다.

일률정년제를 도입하고 있는 기업 중에서 90.5%의 기업이 정년연령을 60세로 정하고 있었는데, 종업원수가 작은 기업일수록 정년연령이 높은 것으로 나타났다(표 Ⅵ-6). 즉 종업원수 5,000명 이상 기업의 경우 전체 기업의 0.9%만이 정년연령을 65세로 정하고 있는 데에 비하여, 종업원수 30～99명에 해당하는 기업에서는 7.5%의 기업이 65세 정년제를 실시하고 있었다(1,000 ～ 4,999명:1.4%, 300 ～ 999명:2.6%,100 ～ 299명:3.4%). 이는 대기업에 비해 구인난을 겪고 있는 중소기업이, 청년층 고용자의 빈 자리를 고연령층 고용자로 채우기 있기 때문인 것으로 판단된다.

<표 Ⅵ-5> 정년제의 유무 및 정년제 유형별 비율

(단위：%)

기업규모 및 산업	전체기업	정년제를 실시함					정년제를
		합계		일률	직종별	기타	실시하지 않음
합계	100	91.5	(100)	(96.8)	(2.2)	(1.0)	8.5
5,000명 이상	100	100	(100)	(98.2)	(1.8)	( -)	-
1,000 ～ 4,999명	100	99.3	(100)	(98.1)	(1.3)	(0.6)	0.7
300 ～ 999명	100	99.6	(100)	(98.0)	(1.8)	(0.2)	0.4
100 ～ 299명	100	97.1	(100)	(97.4)	(1.9)	(0.7)	2.9
30 ～ 99명	100	88.8	(100)	(96.4)	(2.4)	(1.3)	11.2
광업	100	96.4	(100)	(100.0)	( -)	( -)	3.6
건설업	100	93.4	(100)	(92.6)	(4.4)	(3.0)	6.6
제조업	100	93.5	(100)	(99.6)	(0.2)	(0.2)	6.5
전기,가스,열공급,수도업	100	100	(100)	(96.2)	(2.2)	(1.6)	-
정보통신업	100	92.7	(100)	(99.1)	( -)	(0.9)	7.3
운송업	100	95.4	(100)	(95.8)	(4.0)	(0.3)	4.6
도소매업	100	89.7	(100)	(97.0)	(1.8)	(1.2)	10.3
금융 및 보험업	100	98.4	(100)	(97.0)	(2.4)	(0.6)	1.6
부동산업	100	95	(100)	(90.3)	(7.0)	(2.7)	5
음식점, 숙박업	100	76.1	(100)	(97.7)	(1.3)	(1.1)	23.9
의료, 복지	100	74.7	(100)	(94.6)	(2.7)	(2.7)	25.3
교육, 학습지원업	100	85.6	(100)	(95.6)	(1.1)	(3.3)	14.4
서비스업	100	90.3	(100)	(93.9)	(4.6)	(1.5)	9.7
2003년 조사(합계)	100	92.2	(100)	(97.5)	(1.6)	(0.9)	7.8

자료) 厚生労働省「平成16年雇用管理調査」

<표 Ⅵ-6> 일률정년제를 도입하고 있는 기업의 정년연령별 비율

기업규모 및 산업	일률정년제를		59세	60세	61～	65세	66세	(재게）
	채택하고 있는		이하		64세		이상	60세	61세	65세
	기업							이상	이상	이상
합계	[ 96.8]	100	0.7	90.5	2.4	6.1	0.4	99.3	8.9	6.5
5,000명 이상	[ 98.2]	100	-	98.2	0.9	0.9	-	100	1.8	0.9
1,000 ～ 4,999명	[ 98.1]	100	0.2	95.8	2.6	1.4	-	99.8	3.9	1.4
300 ～ 999명	[ 98.0]	100	0.3	95.4	1.7	2.6	-	99.7	4.3	2.6
100 ～ 299명	[ 97.4]	100	0.3	92.9	3.3	3.4	0.1	99.7	6.8	3.5
30 ～ 99명	[ 96.4]	100	0.8	89	2.2	7.5	0.5	99.2	10.2	8.1
광업	[100.0]	100	1.9	94.4	-	3.7	-	98.1	3.7	3.7
건설업	[ 92.6]	100	0.8	87.5	1.3	10.5	-	99.2	11.7	10.5
제조업	[ 99.6]	100	0.3	94.3	1.2	4.2	-	99.7	5.4	4.2
전기,가스,열공급,수도업	[ 96.2]	100	-	96	1.7	2.3	-	100	4	2.3
정보통신업	[ 99.1]	100	1.9	95.9	1	1.3	-	98.1	2.3	1.3
운송업	[ 95.8]	100	1.1	87.6	4.8	6.4	-	98.9	11.3	6.4
도소매업	[ 97.0]	100	0.2	93.9	1.2	4.3	0.4	99.8	5.9	4.7
금융 및 보험업	[ 97.0]	100	0.6	96.8	2	0.6	-	99.4	2.6	0.6
부동산업	[ 90.3]	100	-	93.3	2.5	4.2	-	100	6.7	4.2
음식점, 숙박업	[ 97.7]	100	-	89.4	3.8	6.7	-	100	10.6	6.7
의료, 복지	[ 94.6]	100	-	85.2	3.3	11.5	-	100	14.8	11.5
교육, 학습지원업	[ 95.6]	100	4.6	90.5	1.1	3.8	-	95.4	5	3.8
서비스업	[ 93.9]	100	1.2	79.5	5.9	11.2	2.1	98.8	19.3	13.3
2003년 조사(합계)	[97.5]	100	1.1	89.2	2.7	6.8	0.1	98.9	9.6	7

주:［　］안의 수치는 정년제를 도입하고 있는 기업 중에서 일률정년제를 도입하고 있는 기업의 비율.

자료: 厚生労働省「平成16年雇用管理調査」

나. 일본기업의 고연령자고용 및 정년연장 사례

1) J사의 고령자고용 및 정년제도

가) 회사개요

J사는 일본을 대표하는 철강회사로 2003년 4월 1일 기존의 관련회사를 경영 통합하여, J사로 재출발하였으며 2008년 4월 시점의 종업원수는 14,283명, 매출액은 2조2,762억 엔에 이르렀다. 종업원의 남녀비율은 남자가 13,381명으로 전체의 약 94%를 차지하고 있는 데에 비해 여자 종업원은 902명으로 6%에 불과하였다(<표 Ⅵ-7>). 종업원의 연령구성을 살펴보면 그룹1의 경우 남자가 42.2세, 여자가 36.4세인데 비해 그룹2의 경우에는 남자가 46.0세, 여자가 42.4세로 그룹1에 비해 그룹2의 평균연령이 높은 것으로 나타났다. 평균근속연수도 그룹1의 경우 남자가 19.0년, 여자가 13.1년인 데에 비해, 그룹2는 남자가 26.9년, 여자가 22.5세로 그룹 1보다 그룹2가 높았다. 이처럼 그룹2의 평균연령 및 평균근속연수가 그룹1보다 높은 이유로는 그룹2의 경우에는 고연령 출향자가 상대적으로 많은 점을 들 수 있다.

<표 Ⅵ-7>  J사의 종업원수

주: 2008년 4월 시점의 출향자수 : 약 7,400명

[그림 Ⅵ-6] J사의 직능자격과 임금구성

[그림 Ⅵ-6]은 J사의 직무자격과 임금구성을 나타내고 있다. 관리직은 계장 이상으로, 과장이상 관리직은 조합원으로서 활동할 수 없다. 또한 과장 이상 관리직의 임금체계는 연봉제가 적용되고 있으며, 추가적으로 심야근무에 대한 할증임금과 수당 등이 지급된다. 관리직의 경우에도 부과장과 계장의 임금체계는 월급을 기준으로 적용되며, 여기에 잔업 및 심야수당, 각종 수당 및 보너스가 추가된다. 반면 비관리직의 임금체계는 기본급을 기준으로 하며 여기에 직능급과 잔업 및 심야수당, 각종 수당 및 보너스가 지급되는 형식으로 구성되어 있다. 기본임금은 기본급과 직능급으로 구성되며 기본급과 직능급의 비율은 6대4 정도이다. 기본급은 본인의 이제까지의 평가를 누적하여 연령에 따라 결정하며, 직능급은 일과 일을 통해 발휘되는 능력(직무수행능력)에 의해 결정된다.

J사는 퇴직연금제도를 도입하여 시행하고 있는데, 대상은 50세 이상의 퇴직자이다. 퇴직연금의 수령은 퇴직자가 다음의 4가지 방법 즉 ①연금 100%, ②연금 80%/ 일시금 20% ③연금 60%/일시금 40%, ④일시금 100%  중에서 한 가지를 선택하도록 되어있다. 퇴직연금의 산정에 이용하는 제반이율은 변동제를 적용하고 있으며, 10년물 국채에 연동하여 3년마다 개정하고 있다. 연금방식으로 퇴직급부를 수령하는 경우 급부기간은 10년 또는 15년으로, 매회 일정금액을 지급하는 정액형, 3년마다 지급액을 늘리는 체증형, 5년째까지의 지급액이 6년째 이후의 지급액보다 1.5배 많은 전후형(前厚型)의 세 가지 방식을 실시하고 있다. 급부수준은 그룹2의 근속37년 정년퇴직자의 경우 금융기관을 경유하여 지급되는 퇴직연금원금 약 760만 엔과 회사로부터 직접 지급되는 퇴직일시금 약 810만 엔을 합쳐 총 약 1,570만 엔이 퇴직금으로 지급된다.

나) 정년연장 현황 및 계획

J사도 계속고용(재고용)제도(시니어 엑스퍼트제도)를 실시하고 있는데 고용계약은 1년마다 갱신하며, 상한연령은 단계적으로 연장하고 있다. 계속고용 대상자는 사내 재적자로 일정기준을 충족한 자로 제한하고 있다(<표 Ⅵ-8>). 이적자 및 출향자는 J사의 계속고용제도의 대상 외로 기존 소속 회사의 계속고용제도를 적용한다.

- 2006년도 정년퇴직자 : 63세까지

- 2007∼2008년도 정년퇴직자 : 64세까지

- 2009년도 이후의 정년퇴직자 : 65세까지

계속고용 대상 근로자는 다음 두 가지 조건에 해당하는 자이다.

(1) 다음의 모든 조건에 해당하는 자

- 배치와 의욕: 사내에 재적하고 정년퇴직후도 계속하여 현역으로 근무할 의지가 있을 것

- 능력: 이하의 성적기준을 충족할 것

그룹1: 직무자격이 부과장 이상일 것

그룹2: 직무자격이 기간1급 이상 동시에 본승급 조사의 일정비율이 80% 이상일 것

- 건강:산업의에 의해 취업제한 적용을 받지 않을 것

- 취업상황: 정년 이전 1년간의 출근율이 90% 이상일 것

(2) 회사가 필요하다고 인정한 자

<표 Ⅵ-8> 시니어고용자수의 추이(그룹2)

	2005.6	2007.6	2008.6	2012.3(추계)
시니어고용자수	279명	352명	550명	약 970명
시니어사원이 사내 재적자 중 차지하는 비율	3%	3%	5%	11%

주: 2012년 3월의 시니어고용자수: 정년퇴직자의 약 60%가 재고용되어, 전원이 65세까지 근무한 경우의 추계치

J사는 계속고용자 중에서 제외된 사원들에 대해서는 구직지원조치를 실시하고 있으며 그 대상자는 다음과 같다.

- J사의 기준에 일치하지 않아 계속고용의 대상에서 제외된 J사의 사원

- 그룹 각사의 기준에 일치하지 않아 계속고용의 대상에서 제외된 J사로부터 파견된 이직자 및 출향자

- 직무개발처의 기준에 일치하지 않아 계속고용의 대상에서 제외된 J사로부터 파견된 이직자 및 출향자

J사는 상기 대상자를 협력회사 등에 재취직을 알선(직업소개사업)하거나, 협력회사 등에 인재를 파견(등록형인재파견업)하는 방식으로 구직을 지원하고 있다.

60세 이상 재고용제도(시니어 엑스퍼트제도)에 의한 고연령자의 대우는 조합원(부과장이하)의 경우 정년도달시의 직능자격별로 월례임금을 지급하고 있다. 월례임금은 부과장 및 계장급이 18만 엔, 주임1·2급이 17만 엔, 기간 1급이 16만 엔으로 정해져 있다. 상여금은 주임 1급 이하의 경우 업적에 의한 업적연동상여방식을 적용하며, 부과장 및 계장의 경우 기준연봉을 베이스로 하여 주임 1급 이하와 거의 같은 연봉변동율이 되도록 개별적으로 상여수준을 결정한다. 상여에 대한 사정은 80∼120% 범위 내에서 사정을 실시한다. 과장급 이상의 경우에는 부과장 이하급과의 밸런스를 고려하여 개별적으로 연봉수준을 결정한다.

J사는 또한 계속고용기간이 단계적으로 연장되어 가는 가운데 고령자의 모티베이션을 유지하기 위해 계속고용으로 근무하는 고령자에 대해서 퇴직금제도를 도입하여 적용하고 있다. 퇴직금의 수준은 계속고용 이전의 직능자격에 따라 고용기간 1년당 일정금액(과장이상 40만 엔, 부과장 및 계장 30만 엔, 주임 이하 20만 엔)을 정하여 전체고용기간에 따라 지급된다. 또한 원칙적으로 80∼120% 범위 내에서 사정을 실시하며, 시간외 근무 등에 대해서는 시간외근무 할증임금상당액을 별도로 지급한다.

계속고용자에게는 복리후생제도로서 통근교통비, 급식보조, 작업복대여, 재해보상, 공제회, 주주회, 건강보험 등이 적용된다. 장기 계속고용자의 경우 건강보험과 고용보험, 산재  보험이 적용되는 데에 비해, 단기 계속고용자는 산재보험과 고용보험만이 적용된다.

J사는 시니어 엑스퍼트로서 고용되지 않는 자 중에서 회사가 필요하다고 인정한 자를 고용하는 시니어 파트타임근무사원제도도 실시하고 있다. 평균적으로 주 3일 정도 근무하는 경우가 많으며, 월 12일에서 14일 근무를 기본으로 하고 있다. 근무시간은 일반사원과 동일하며, 일급제를 기준으로 월급형태로 급여가 지급되고 있다. 일급수준은 부과장 및 계장급이 1일 8,700엔, 주임1·2급이 8,300엔, 기간1급이 7,800엔으로 설정되어 있으며, 상여금은 업적연동상여방식이 적용(시니어 엑스퍼트의 40% 수준)되고 있는 반면 퇴직금은 적용되지 않는다.

2) O사의 고령자고용 및 정년제도

가) 회사개요

O사는 1914년에 창업하여 일반기계기구를 제조하는 제조업체로 2008년도 고연령자고용개발 콘테스트에서 후생노동성대신표창인 최우수상을 수상하였다. O사는 2007년도에 정년연령을 65세로 연장(희망자에 한해서)하였으며 정년 이후에는 촉탁종업원으로서 상한연령없이 재고용하는 것을 기본 방침으로 결정하였다. 정년연령을 연장한 이유는 종업원의 고령화이다. 2008년 6월 1일 현재 O사의 종업원수는 150명인데 비해, 60세 이상 종업원은 총 30명으로 전 종업원의  20%를 차지하고 있다(표9). 55-59세 종업원도 전 종업원의 18.9%를 차지하고 있어 O사에 있어서 고연령 종업원의 활용은 중요한 문제로 떠올랐다.

<표 Ⅵ-9> O사 종업원의 연령구성

합계	44세 미만	45-54세	55-59세	60-64세	65세 이상
150명	73명	19명	28명	24명	6명

자료: 「特集　高年齢者雇用支援月間―平成20年度高年齢者雇用開発コンテスト厚生労働大臣表彰　最優秀賞」『エルダー』2008.10

나) 정년연장 현황 및 계획

O사의 고령화  취업규칙에는 「정년 이후 건강상태, 업무수행능력, 취업의욕 등을 감안하여 회사와 고용관계를 체결하고, 근무를 연장할 수 있다.」고 정하고 있는데, 회사의 입장에서는 취업의욕을 가장 중시하고 있다. 2007년도의 제도 개정 이후에 촉탁사원이 된 고연령자는 아직 없으며, 구제도에 의한 계속고용자만 있는 상태이다. 정년 이후의 임금은 기능이 높은 종업원의 모티베이션을 유지하기 위해 순수하게 근무능력에 대한 평가에 의해 지불하고 있으며, 재직노령연금과 고연령고용계속급부와의 병행은 실시하지 않고, 정년도달시의 임금수준과 차가 없도록 설정하였다.

60세 이후 취업하여 임금(총보수월액상당액)과 연금급부액이 일정금액을 넘을 경우에 연금이 감액되는 제도. 60∼70세의 고령자의 연금월액과 총보수월액상당액의 합계가 28만 엔 이하인 경우에는 전액이 지급되며 이를 넘을 경우에는 금액에 따라 일부 또는 전액이 감액된다.

고연령고용계속급부는 고연령고용계속기본급부금과 기본수당을 수급하고, 60세 이후 재취직한 경우에 지불되는 고연령재취직급부금으로 구분되며, 고용보험의 피보험자기간이 5년 이상인 60세 이상 65세 미만의 일반피보험자가 원칙적으로 60세 이후 임금이 60세 시점과 비교하여 75% 미만으로 감액된 상태에서 계속적으로 근무하는 경우에 지급된다.

제도 개정 이전에는 60세 이후 임금은 재직노령연금과 고연령고용계속급부를 함께 적용하여 정사원시와 같은 수준이 되도록 설정하였지만, 종업원의 취업의욕이 저하하고 이로 인해 작업량과 품질저하라는 문제점이 발생하였다. 또한 이전 제도에서는 촉탁종업원이 된 만 65세 미만 계속고용자의 임금수준과 2007년 4월 1일 이후 65세까지 현역으로 근무하는 종업원과의 급여에 격차가 있어 종업원의 사기 저하에 연결되어 60세 수준의 임금수준으로 조정하였다. 60세 미만 정사원의 임금수준은 2007년도 실적으로 부장급이 연봉 700-750만 엔, 과장급이 600만 엔, 반장급은 잔업수당을 포함하여 800만 엔을 상회하는 케이스도 나오고 있다.

종업원의 기능을 향상시키는 능력개발을 위해 4-5명으로 구성된 편성반을 설치하고 각 반별로 교육훈련담당자로서 1명의 숙련고용자를 고용하여 기능전수의 장소로서 활용하고 있다. 또한 고연령자에 대해서는 본인의 희망에 따라 근무시간을 자유롭게 설정하도록 하였으며, 작업환경에 의한 직업병을 방지할 목적으로 작업장환경의 개선도 실시하였다.

3) K사의 고령자고용 및 정년제도

가) 회사개요

K사는 1923년에 창립한 종합잡화메이커로 2005년 현재 종업원수는 303명에 달하고 있다.

K사의 임금체계는 그림 7과 같은데, 신임금체계의 포인트는 기본급 변경에 있다. 기본급에는 본인급과 직능급이 있는데 본인급은 직군에 관계없는 공통의 연령별고정급으로, 생활급이라고 할 수 있다. 단, 본인급만으로는 생활비 전체를 충당하기는 힘든 게 사실로 어느 직군에 소속되어 있더라도 본인급과 직능급의 합계가 일정 기간의 생활비를 상회하도록 설정하였다. 단 대졸 초임금에 대해서는 일반적인 기준을 참고하면서 결정하고 있으며, 또한 65세의 임금에 대해서도 후생노동성이 시산한「상대적으로 만족하는 노후의 연금월액 37만 엔」을 기준으로 하였다. 이 결과 본인급의 연령별금액은 53세를 정점으로 하여 본인급의 연간임금산출은 17배(상여 5개월), 56세부터는 15배(상여 3개월)로 설정하였다. K사의 총임금에 대한 본인급의 비율은 약 60%이다.

[그림 Ⅵ-7]  K사의 임금체계

K사가 신임금제도로 개정하는 데에 있어서 가장 어려웠던 점은 직능급의 설계였다. 이제까지 직능급은 직종에 관계없이 일률적인 자격등급에 따라서 지급되었다. 이에 비해 신임금제도는 역할과 직무수행능력에 의해 차이를 두는 것으로 종업원의 사기를 끌어올리는 것을 주된 목적으로 하고 있지만, 어떻게 하면 직군별 역할, 직무수행능력과 임금과의 관계를 명확하게 할 수 있는지가 커다란 과제였다.

<표 Ⅵ-10> 각직군별 공통 본인급

연령	18세	22세	25세	30세	35세	40세
본인급	131,500	151,500	157,500	167,500	179,000	193,000
연령	45세	50세	53세	56세	60세	65세
본인급	208,000	221,500	224,000	196,200	185,400	167,200

(단위：엔)

직군별 임금을 결정하는 데에 활용할 수 있는 데이터도 없는 상태라, 당초는 그다지 격차를 두지 않는 방향으로 독자의 직무내용분석에 바탕을 두고 직군별 난이도에 의해 직능급을 결정하였다. 분석요소는「내부요인」,「외부요인」,「전문성」,「정형업무」,「창조성」의 5가지로 구분하였다. 「내부요인」은 사내조정적인 요소로 예를 들면 상품개발의 경우 제조현장과 조정하는 것이며, 「외부요인」은 예를 들어 영업의 경우 K사에는 계절적인 상품이 많으므로, 날씨에 따라 매출이 좌우되는 점을 들 수 있다. 이러한 요소를 기준으로 하여  정형적인 것은 난이도가 낮고, 창조적인 것은 난이도가 높다고 하는 방식으로 요소별 점수를 결정하여, 여기에 비율을 곱하여 직군 간에 순위를 매겼다. 그리고 비교적 일반적인 기준이 형성되어 있다고 여겨지는 사무일반과 작업직부터 직능급을 결정하였다. 직능급은 총임금의 약 30%를 차지하고 있다. 또한 신직능급에는 종래 1급부터 12급의 각 급에 상세한 호봉이 있었지만 이것을 간소화하여, 일반사원의 각 직군을 6-7등급, 관리직은 5등급으로 구분하였다.

나) 정년연장 현황 및 계획

K사의 고령자고용에 대한 대책은 1998년의 재고용제도도입부터 시작되어 60세 정년이후 희망자 전원을 61세까지 계약사원으로서 계속고용하고 62세 이후 63세까지는 본인의 희망을 들은 뒤에 회사가 계속고용여부를 판단하고 있다.

재고용에 의한 임금수준은  60세 정년시의 50% 이내로 연수 350만 엔이 상한으로, 2004년 6월부터 실시되었다. 이 기간 동안 연금지급개시연령의 단계적인 연장에 대응하여 선택정년제를 검토하였다. 사원이 55세 시점에서 60세 정년 또는 65세 정년 중 한 가지를 선택하여, 60세 정년을 선택한 경우에는 종래대로 임금커브를 유지하고 65세 정년을 선택한 경우에는 56세를 정점으로 하여 임금커브가 하향하여 65세 최종년의 연봉이 400만 엔 전후가 되도록 조정하였다. 하지만 65세까지의 계속고용의무화가 현실화된 시점에서 이 선택정년제도입을 단념하고 65세 정년제의 도입을 결정하였다. 많은 기업이 재고용 또는 근무연장제도에 의해 고령자의 고용연장을 실시하는 가운데 K사가 65세 정년을 실시한 이유는 몇 가지 이유가 있다.

일반적으로 정년연장이 어려운 이유로는 현재의 임금제도 하에서 정년을 연장하면  기업의 임금부담 증가를 초래하며, 그렇다고 해서 60세 이전의 임금제도를 완전히 수정하는 데에는 많은 시간과 노력이 필요하다는 점이다. 하지만 K사의 경우에는 고령자고용 문제만이 아닌 또 다른 이유에서도 인사제도전체를 수정할 필요가 있었다. 창업 80년이 넘는    역사를 가진 K사는 가족주의적인 기업풍토로, 창업이후 한 번도 구조조정에 의한 인원삭감을 실시한 적이 없는데도 불구하고 종업원의 평균연령은 32.4세로 낮았는데, 평균연령이 낮은 이유로는 최근 4,5년간 신규졸업자를 매년 20명 전후로 계속해서 채용하고 있는 점과 2000년 이후 적극적으로 기업매수를 실시한 결과 매수기업으로 이동한 인원이 많은 점을 들 수 있다. 그 결과 K사 단독으로 본 사원의 연령구성은 깨끗한 피라미드형을 형성하고 있으며 이 점도 65세 정년제의 도입을 수월하게 하였다고 볼 수 있다.

65세 정년제에 대응한 신임금제도는 「사람에게는 연령별로 필요한 임금이 있으며, 임금을 보증하는 것이 일에 집중할 수 있는 원천이 된다」라고 하는 경영자의 의사를 반영하여 인사원의 세대인원별 생계비에 바탕을 두고 산출한 연간생계비를 의식하여 만들어졌다. 새로운 임금커브는 30대의 상승커브를 완화한 것으로 임금피크기를 기존보다 빠른 53세로 하고 있다. 또한 61세에서 65세 고연령자의 임금을 확보하기 위해 56세부터 임금액이 크게 감액되도록 조정하였다.

다. 국가공무원의 정년제도

여기서는 국가공무원 정년제도의 내용과  퇴직공무원의 재취직상황 및 재임용상황을 살펴본다. 본문의 주된 내용은 올 여름 실시한 인사부와의 인터뷰조사를 근거로 하고 있다.

1) 국가공무원 정년제도의 개요

가) 정년연령

국가공무원의 정년제도는 적정한 신진대사의 촉진과 장기적 전망에 의한 계획적인 인사관리의 전개를 통해, 직원의 사기를 고양하고 조직의 활력을 유지함과 동시에 직원이 안심하고 공무에 전념하여 보다 효율적인 공무 운영을 도모하는 것을 목적으로 하고 있다. 정년연령은 원칙적으로 60세이지만 다음의 경우는 예외규정이 적용된다.

● 법률에 별도의 지정이 있는 경우

- 검찰청 등 ---------------------  검사총장 65세, 검찰관 63세

● 원칙 정년연령과는 다른 연령(특례정년)을 규정한 경우

- 병원, 요양소, 진료소 등의 의사, 치과의사 ---------------- 65세

- 수위, 용무원 등 ----------------------------------------- 63세

- 특수 관직 등 -------------------------------------------- 61세 ～ 65세

예) 사무차관, 재무관, 내각법제차장, 경시총감 등 --- 62세

재외공관에 근무하는 직원, 황궁경찰학교 교육주사, 선원기술 시험관 등 --- 63세    영빈관장, 궁내청 차장, 금융청 장관, 국세불복심판소장, 국립간호대학교의 교장, 교수, 준교수, 강사 및 간호학부장, 사회보험청의 의료전문관, 고등해난심판청장관, 해난심판청심판관 및 해난심판청이사관, 연구소 등의 장으로 인사원이 정한 자(과학경찰연구소소장, 소방대학교소방연구센터소장, 국립암센터)

황실에 관한 사무를 맡아 보는 관청.

● 정년제도가 적용되지 않는 직원

- 법률에 의해 임기를 정하고 임용되는 직원

- 비상근직원

정년퇴직일은 정년에 도달한 날 이후 돌아오는 첫 번째 3월 31일 또는 임명권자가 지정하는 날 중에서 먼저 오는 날을 기준으로 한다.

나) 근무연장

정년퇴직예정자가 종사하고 있는 직무에 대해서 직무의 특수성 또는 직무수행상에 있어서 특별한 사정이 인정되는 경우에는 정년퇴직의 특례로서 정년퇴직일 이후도 일정기간 동안 해당 직무에 계속해서 종사시키는 근무연장제도를 실시하고 있으며, 근무연장은 ① 정년퇴직예정자가 이른바 명인에 해당하는 기능의 소유자로 후계자가 바로 얻을 수 없는 경우, ② 정년퇴직예정자가 이도 또는 그 외 벽지에 있는 관청 등에 근무하고 있어, 그 자의 퇴직에 의한 결원을 쉽게 보충할 수 없어, 업무수행에 중대한 지장이 발생하는 경우, ③ 정년퇴직예정자가 대형연구 프로젝트 팀의 중요한 구성원으로 그 자의 퇴직에 의해 해당연구의 완성이 현저하게 지연되는 등 중대한 장애가 발생하는 경우에 실시할 수 있다. 근무연장기간은 일반적으로 1년 이내이지만 인사원의 승인을 얻을 경우 1년 단위로 연장이 가능하다(최장 3년간).

다) 재임용제도

공적연금 지급개시연령이 단계적으로 높아짐에 따라, 고용과 연금과의 연계를 도모함과 동시에 직원이 오랫동안 배양하여 온 능력 및 경험을 유용하게 활용할 수 있도록 의용과 능력이 있는 정년퇴직자 등을 대상으로 풀타임근무 또는 단시간근무 등의 형태에 의한 65세까지의 재직을 가능하게 하는 제도로 2001년부터 도입되었다.

임명권자는 정년퇴직자 또는 정년퇴직일 이전에 25년 이상 근무하고 퇴직한 자로 퇴직 이후 5년 이내인 자 등을 종전의 근무실적에 바탕을 두고 선고해 채용한다. 임기는 1년이 넘지 않으며 갱신이 가능하고, 2007년도를 기준으로 한 상한연령은 63세이다.

근무시간은 풀타임근무의 경우 주 40시간이며, 단시간근무의 경우에는  주 16∼32시간의 범위 내에서 조정이 가능하다. 휴가, 복무, 재해보상 등의 인사관리제도는  정년전의 직원과 동일하게 적용된다. 봉급월액은 각급별로 설정하며 승급제도는 적용되지 않지만, 직무에 관련된 제반수당 등은 모두 지급된다.

재임용직원의 봉급월액에 대해서는 직무급별로 단일금액이 설정되어 있으며, 재임용후의 직무에 따라 결정되는 급에 상응하는 금액이 지급된다. 또한, 단시간 근무직원의 봉급월액은 근무기간에 비례하여 산출한다.

또한 재임용직원에게는 통근수당, 지역수당, 초과근무수당, 휴일급, 야근수당, 당직수당, 특수근무수당, 봉급 조정액, 기말 및 근면수당 등이 지급된다. 기말 및 근면수당은 봉급과 합쳐 적정하고 타당한 수준의 연간급여가 확보될 수 있도록 연간 합계 2.35개월분이 지급된다. 장기계속고용을 전제로 라이프 스테이지에 적합한 생계비의 증가 등에 대처할 목적으로 지급되는 생활관련수당과 주로 인재확보를 목적으로 하는 수당(부양수당, 주거수당, 단신부임수당, 한랭지수당, 특별지역 근무수당 )은 지급되지 않는다. 그림8은 재임용상한연령의 실시연도를 나타내고 있는데 상한연령이 단계적으로 연장되어 2013년에는 65세로 고정된다.

<표 Ⅵ-11> 근무수당 및 근면수당의 지급비율

	6월기	12월기	연간합계
근무수당의 지급비율	0.75개월분	0.85개월분	1.6개월분
근면수당의 지급비율	0.35개월분	0.4개월분	0.75개월분
합계	1.1개월분	1.25개월분	2.35개월분

[그림 Ⅵ-8] 재임용실시 연도와 상한연령

<표 Ⅵ-12>는 국가공무원의 정년연령을 나타내고 있는데, 분야별로 최소 53세에서 최대 70세까지 다양하게 분포되어 있는 것을 알 수 있다.

<표 Ⅵ-12> 국가공무원의 정년연령

구분			직원		정년연령	근거법령
일반직	비정규종업원	일반직원 (급여법 적용직원)	사무직원 등의 일반직원		60세	국가공무원법 제 81조 2 (규칙11-8제 4조)
			병원, 진료소 등의 의사, 치과의사		65세
			관청의 감시 등을 실시하는 노무직원		63세
			직무내용이 특수한 관직 등에 있는 자		61-65세
		검찰관	검사총장		65세	검찰청법 제22조
			그 외 검찰관		63세
	현종업원	임야	비현업 일반직원과 대략적으로 동일			교육직원의 급여 등에 관한 특별조치법 제5조 2항을 대체 적용
	특정독립행정법인의 직원		비현업 일반직원과 대략적으로 동일			독립행정법인통칙법제59조제2항을 대체 적용
	일본우정공사의 직원		비현업 일반직원과 대략적으로 동일			일본우정공사법 제57조제2항을 대체 적용
특별직	내각총리대신 등	회계검사원검사관			65세	회계검사원법 제5조
		공정거래위원회장 및 위원			70세	독점금지법 제30조
		그 외(국무대신, 대사 등)			없음
	방위성	자위관	계급	장, 장보	60세	자위대법 제45조 및 자위대법 시행령제60조 의관, 음악직종,경비관에는 특례가 적용
				일좌	56세
				이좌, 삼좌	55세
				일위 ～ 일조	54세
				이조 ～ 삼조	53세
			통합관료회의의장		62세
		참사관 등	방위사무차관		62세	자위대법 44조 2항 및 자위대법 시행령 59조 4항
			방위대학교, 방위의과대학교의 학교장, 부교장, 교수, 준교수 및 강사		65세
			기술연구본부장		65세
			방위시설청장관		62세
		사무관 등	관리사무부문의 일반직원과 대략적으로 동일
	재판소	최고재판소재판관, 간이재판소재판관			70세	헌법제79조,제80조,재판소법제50조
		고등재판소, 지방재판소 및 가정재판소의 재판관			65세
		재판소직원	관리사무부문의 일반직원과 대략적으로 동일			재판소직원 임시조치법(국가공무원법을 적용)
	국회	국회직원	관리사무부문의 일반직원과 대략적으로 동일			국가공무원법 제15조 2항

2) 퇴직공무원 생활상황조사결과의 실시

퇴직공무원 생활상황조사는 국가공무원의 퇴직 이후의 취업상황, 생활상황 등을 파악하기 위해 2006년도 일반직 국가공무원의 60세 정년퇴직자를 대상으로 하여 2007년 10월부터 11월까지 실시되었다. 조사대상자는 각 정부기관에서 60세 정년퇴직자의 명부를 제공받아 선정하였으며, 총 3,408명(유효응답자수 2,803명, 유효응답율 82.2%)에게 조사표를 우송하는 통신조사에 의해 실시되었다.

조사시점에 있어서 노동시장에 참가하고 있는 자의 비율은 남자가 65.4%, 여자가 48.0%로 남자의 비율이 월등히 높았고, 과거 조사보다 크게 상승(남자가 약 5포인트, 여자가 약 10포인트)한 것으로 나타났다. 남자에 비해 여자의 취업률이 낮은 이유로는 일반적으로 가계가 남자에 의해 경제적인 면을 의존하는 점과 여자의 경우에는 가사 및 개호 등에 의해  일에 대한 부담감이 큰 점을 들 수 있다.

정년퇴직후의 주된 취직처로는 정부 관련기관이 전체의 45%를 차지하였는데 이는 과거 조사에 비해 6포인트 저하한 수준이다. 이 중 75%는 재임용에 의해 취직하였으며, 나머지는 비상근인 것으로 나타났다. 또한 민간기업에 재취직한 자의 비율은 약 18%로 이전 조사에 비해 2포인트 증가하였다. 재취업을 선택한 가장 큰 이유(복수응답)로 남녀모두 생활비가 필요해서(남자 75.4%, 여자 63.8%)를 들었으며, 다음으로 건강에 좋으니까(남자 42.0%, 여자 49.4%), 일을 통해 사회에 공헌하고 싶으니까(남자 28.4%, 여자 34.6%) 등의 순이었다.

일을 하지 않는 이유로는 「따로 하고 싶은 일이 있어서」가 남자 29%, 여자 32%로 가장 많은 비율을 차지하였다. 남녀별로는 남자가「적당한 일을 찾을 수 없어서(26%)」,「건강상태가 좋지 않아 불안해서(20%)」,「일을 하지 않아도 생활할 수 있으니까(20%)」가 주된 이유인 데에 비해, 여자의 경우는「일을 하지 않아도 생활할 수 있으니까(23%)」,「가족 건강상태 등 가정사정 때문에 (22%)」,「적당한 일을 찾을 수 없어서(17%)」가 주된 이유로 남녀 간에 있어서 노동시장에 참가하지 않은 이유에 다소 차이가 있었다.

희망 근무연령에 대해서는 65세가 47.4%로 가장 많았고, 다음으로 63세(28.6세), 70세(14.1세)의 순이었다.

재임용 희망조사의 실시상황에 대해서는 퇴직 이전에 서면 및 면담으로 재임용 희망에 대한 조사가 실시되었다고 응답한 비율이 약 77.6%에 달했는데, 이를 소속기관별로 구분하면 급여법 적용 직원이 81%를 차지한 반면, 급여특례법 적용직원은 25.8%에 그쳤다(특정 독립행정법인 직원 70.4%). 재임용을 희망한 자의 비율은 남자가 34.6%, 여자가 34.5%로 남녀 모두 3분의 1을 넘었으며, 남자가 전회 조사보다 1포인트 감소한데에 비해 여자의 경우는 8포인트나 증가하였다. 또한 재임용을 희망한 자의 78.2%(전회 조사 약 65%)가 재임용된 것으로 나타났다. 단 남자의 경우 재임용 희망자의 79.6%가 재임용된 데에 비해 여자는 67.3%로 남자보다 재임용 비율이 크게 떨어졌다. 재임용의 희망근무형태는 풀타임근무가 남자 44.4%, 여자 30.6%로 남자의 경우는 풀타임 근무를 희망하는 데에 비해 여자의 경우에는 단시간 근무를 선호하였다. 한편 실제 재임용된 자가 풀타임으로 근무하는 비율은 남자가 34.9%, 여자가 20.0%로 희망근무형태와 다소 차가 발생하였다. 재임용을 희망한 이유로는「재직 중의 지식 및 경험 등을 활용하고 싶어서」가 53.1%로 가장 많았고, 다음으로「정든 직장에서 일하고 싶어서(38.4%)」,「고용정세가 급변하여 공무 이외의 취직이 어려워서(25.1%)」,「취직활동의 노하우 등이 없어 불안해서(14.5%)」,「급여, 근무시간 등 근무조건이 자신의 희망에 맞아서(13.9%)」의 순이었다. 재임용 당시의 가장 중요한 사항으로는 응답자의 73.4%가 「근무지와 근무기관」이라고 응답했으며, 다음으로「근무내용(61.4%)」을 들었다. 한편 「급여」라고 응답한 자는 18.1%에 불과했다. 재임용 이후의 근무내용에 대해서는 「퇴직시와 같다」가 40.9%, 「퇴직시와 관련 있다」가 18.3%, 「재직 중에 경험이 있다」가 26.7%로 약 85.9%가 퇴직 전에 어느 정도 경험한 근무에 종사하고 있는 것으로 밝혀졌다. 또한 응답자의 74.3%가 재임용 이후의 근무내용과 직분이 퇴직 전의 경험과 지식을 활용할 수 있다고 응답했다.

재임용되지 않은 이유로는「희망근무지 및 근무기관에 해당하는 포스트와 모집인원이 없어서(26.8%)」,「재임용 미실시 또는 희망직종 및 포스트가 재임용 대상 외라서(14.6%)」라는 이유 이외에 「이유에 대한 설명이 없었음(22.6%)」,「불명(15.9%)」도 높은 비율을 차지하였다. 재임용을 희망했다가 도중에 사퇴한 이유로는「민간기업(자영업 포함)에서 일하게 되어 또는 일하고 싶어서」가 25.4%로 가장 많았고, 다음으로 「자신의 재임용으로 신규채용이 억제되는 등 조직에 피해를 주니까(20.0%)」,「재임용시의 급여와 근무시간 등 근무조건이 희망사항과 일치하지 않아서(19.2%)」,「재임용시의 근무지와 근무기관이 희망사항과 일치하지 않아서 (14.6%)」등의 순이었다([그림 Ⅵ-9]).

[그림 Ⅵ-9] 재임용을 희망했다가 도중에 사퇴한 이유

한편 재임용을 희망하지 않은 이유로는「자신의 재임용으로 신규채용이 억제되는 등 조직에 피해를 주니까」가 29.0%로 가장 많았고,「따로 하고 싶은 일이 있어서」가 25.4%,「더 이상 일하고 싶지 않아서」가 25.3%를 차지하였다.

마지막으로 민간기업 등에 재취직한 자의 현재 직종은 관리직을 포함한 사무관련 업무가 39.4%로 가장 많았으며, 노무직(관리인 및 수위, 경비원 등)이 14.0%, 전문직(의사, 간호사, 교사, 사법서사, 세리사 등)이 약 13% 인 것으로 나타났다.

5. 요약 및 결론

일본정부는 저출산 고령화현상이 예상보다 빠르게 진행됨에 따라 고령자, 여성, 외국인을 포함한 노동력 확보에 전력을 기울이고 있으며, 특히 근로의욕이 넘치고 경험이 풍부한 고령자를 활용하기 위해 법률을 개정하는 등 적극적인 고령자 고용정책을 실시하고 있다. 고령자가 언제까지라도 일할 수 있는 사회를 실현하겠다는 슬로건을 내세우고 2006년 4월부터 시행된 개정고연령자고용안정법과 2007년 10월부터 모집 및 채용에 있어서 연령차별 금지를 의무화한 고용대책법의 개정은 최근 일본의 대표적인 고령자고용확보 정책이라고 할 수 있다.

이러한 일본 정부의 노력(고령자층의 상대적으로 높은 투표율을 정치에 이용하려고 한 점도 있지만)은 외형적인 수치상으로는 상당히 성공한 것처럼 보여진다. 즉 대부분의 기업이 위의 세 가지 사항 중 한 가지 대책을 실시하고 있다고 조사되었고, 실제로 본문에서 예를 든 O사를 비롯한 일부 기업에서는 기존의 정년연령을 60세에서 63세, 또는 65세 등으로 연장하였다. 후생노동성이 2007년에 조사한「2007년 6월 1일 현재의 고령자의 고용상황」에 의하면 조사표를 제출한 종업원 51상 기업 8만 8,166사 중에서 92.7%의 기업이 고연령자고용확보조치를 실시하고 있다고 응답하였으며, 이 비율은 1000명 이상 대기업의 경우 98.9%에 이른다. 따라서 이러한 데이터를 참고하면 일본정부의 고령자고용정책 및 정년의무제의 시행효과는 정부가 계획한 대로 순조롭게 진행되고 보는 게 타당하다.

하지만 기업의 조치내용을 보면 고령자고용정책 및 정년의무제의 시행효과가 완전히 낙관적이라고만은 할 수 없는 것 같다. 즉 상기 세 가지 사항 중 가장 많은 기업이 실시하고 있다고 응답(85.8%)한 것은 계속고용제도(재고용제도)로 정년폐지와 정년연장을 실시하고 있다고 응답한 기업은 각각 전체 응답기업의 2.1%와 12.1%에 불과하였다. 더욱이 계속고용제도를 도입한 기업의 대상자에 대한 기업의 규정을 보면 희망자 전원을 계속해서 고용하는 경우는 38.8%에 불과하였으며, 대상자에 대한 기준을 노사협정에서 결정하여 그 기준에 근거한 제도를 도입한 기업이 42.3%로 가장 많은 비율을 차지하였다. 즉 계속고용은 노사협정에서 선정 기준을 설정하면 희망자 전원이 아니라 대상자를 선별할 수 가 있다. 즉「근로의욕과 일할 수 있는 능력이 있는 한 계속해서 노동시장에 참가하는」것을 목표로 한 법의 이념과는 달리, 더 이상 기업에 남기고 싶지 않은 근로자를 합법적으로 배제하는 수단으로서 이용될 가능성이 높다. 또한 고연령자가 계속고용제도를 이용하는 경우 임금 총액은 크게 삭감되는 경우가 많으며, 근무일수에 따라서는 직장건강보험에 가입할 수 없고, 복리후생제도의 적용에서도 배제된다. 후생노동성의 조사결과처럼 정년연장 및 정년폐지의 실시율이 낮은 이유로는 정년연장 및 정년폐지를 실시할 경우 기업이 기존에 실시하고 있던 임금제도의 전면적인 수정, 즉 기업이 지급하는 총임금이 변하지 않는 상황에서 임금커브 등을 수정할 필요가 있기 때문으로 판단되어 진다. 따라서 65세 까지의 정년연장 또는 정년폐지의 실시는 60세 정년이 장기간에 걸쳐 정착된 것과 같이 다소 시간이 걸릴 것으로 예상된다.

또한 2007년 10월부터 실시된 개정고용대책법에 의한 모집 및 채용시의 연령차별 금지도 아직 충분한 성과를 내고 있다고는 볼 수 없다. 즉 개별적인 이유를 들어 고연령자의 모집 및 채용을 기피하고 있는 기업이 적지 않은 것이 사실이다. 위반 기업에 대한 특별한 벌칙을 설정하고 있지 않은 점이 기업의 실시율을 낮게 한 가장 큰 원인이다. 따라서 향후 기업의 적극적인 참여를 위해서는, 고령자고용에 대한 조성금 뿐만 아니라, 기업의 의식을 개선할 수 있는 홍보 및 교육활동을 적극적으로 실시할 필요가 있으며, 이에 대해서는 일본정부도 고령 및 장애자고용지원기구 등을 통해 관련 정책을 실시하고 있는 상황이다.

일본에 못지않게 저출산 고령화가 급속히 진행되고 있는 한국의 입장에서 기존에 일본이 실시한 고령자고용정책 및 정년관련 제도는 한국의 향후 정책 형성에 크게 도움이 될 것으로 판단된다. 특히 본문에서 소개한 일본기업의 고령자고용 및 정년연장에 대한 구체적인 사례가 한국기업의 인사제도 및 고용정책에 조금이나마 참고가 되기를 바라는 바이다.

제Ⅶ장. 결론 및 정책제안

1. 주요 선진국에서의 강제퇴직제도의 제한 및 폐지 경험과 시사점

정년퇴직제도는 근로자가 일정한 연령에 도달하면 그 능력이나 의사에 관계없이 고용관계를 일률적․강제적․자동적으로 종료시키는 제도이다. 근로자의 능력 및 의사와는 무관하게 일정한 나이에 퇴직을 강제하는 정년퇴직제도는 연령차별적 요소를 내포하고 있고(김유성, 2005; 조용만, 2004), 무엇보다 ILO(1980-제162호권고)의 근로자의 자발적 퇴직원칙에 반한다고 볼 수 있다.

김유성(2005)은 정년제 반대의 논거로 연령차별 이외에도 ① 기존에 논의된 정년제는 인건비절감, 신진대사 활성화 등 그 합리성이 주로 기업 측의 입장에서만 논의되어 왔다는 점, ② 근로자는 정년에 관계없이 해고사유의 유무에 따라서만 해고될 수 있으므로, 정년제가 근로자의 고용보장에 유익하다는 것은 추상적인 논리일 뿐이라는 점 등을 제시하고 있다.

1980년에 채택된 ILO의 고령근로자에 관한 제162호 권고에서는 일정한 연령에 고용을 종료시키는 입법이나 기타의 규정은 고령근로자에 대한 고용차별금지의 원칙과 자발적 퇴직의 원칙 등에 비추어 검토되어야 한다고 규정하고 있다(제22조). 동 권고는 정년제가 연령차별인지 여부에 대한 입장을 명확히 밝히고 있지 않지만, 고용차별금지원칙과 근로자의 자발적 퇴직원칙의 관점에서 정년제 개선을 국가정책적 차원에서 검토할 것을 요구하고 있다.

이러한 차원에서 선진국의 경우 우리와 같은 강제퇴직제도를 이미 오래 전에 제한하거나 폐지한 국가들이 많다. 미국의 경우 이미 1967년에 65세 미만의 강제퇴직을 연방정부 차원에서 금지하였다. 이후 1978년에 강제퇴직연령의 하한이 70세로 상향 조정된 후, 1986년에는 법적으로 완전히 폐지되었다. 1986년 당시 강제퇴직제도를 완전폐지할 당시 미의회의 입법취지는 특정연령에서의 강제퇴직은 사회보장시스템을 저해하는 것이며, 고기술․고기능을 갖고 있는 근로자들이 경제활동을 계속할 수 있도록 하는 것이 국가경제에 이익이 된다는 점을 들고 있다. 그리고 개정법을 통해 국가정책의 우선순위가 고령자의 고용을 강조하는 것에서 40세 이상 근로자의 고용안정을 유지하는 쪽으로 선회하게 되었음을 의미한다(Meadows, 2003).

영국의 경우 2006년에 연령차별금지법(고용평등(연령)규칙, Employment Equality (Age) Regulation 2006)을 제정함으로써 정년설정은 객관적 정당성이 없는 한 동법상의 연령차별로 간주하고 있다. 단, 65세 이상의 정년설정은 그 예외로 설정하고 있고, 근로자가 정년퇴직 이후 계속 근무를 신청할 수 있는 권리와 그에 대한 사용자의 고려의무를 제도화하고 있다.

한편 프랑스는 노동법전(Code du travail)에서 연령을 이유로 하는 고용차별을 금지하면서 이와는 별개로 정년제에 관한 특별규정을 두고 있는데 그 특징은 연금수급개시연령 60세를 하회하는 정년의 설정을 금지하지만 일정한 요건 하에서 60세 이상의 정년설정은 허용하고 있는 점이다(조용만 외, 2006).

호주의 경우는 1996년에 강제퇴직연령에 대한 법적인 제한을 가한 후 1999년에 완전 폐지하였다. 그리고 2004년에는 포괄적인 의미에서의 ｢연령차별금지법｣(ADA: Age Discrimination Act)을 제정하였다. 그러나 사업장에서는 국민연금 수급연령을 넘어서까지 일을 하는 것에 대한 강한 반감이 남아 있어서, 정년과 관련된 연령차별금지법이 개별 근로자들의 퇴직행위나 기업의 정년제도에 아무런 실질적인 영향을 미치지 못한 것으로 평가되고 있다(Meadows, 2003).

한편 노르웨이에서는 70세 이전 정년퇴직이 불법화되어 있음에도 불구하고 대부분의 근로자들은 조기퇴직연금제도의 지원을 받고 70세 이전에 퇴직을 하고 있으며 사용주들도 조기퇴직을 권유하고 있는 것으로 보고되고 있다. 따라서 노르웨이에서도 강제퇴직에 대한 법적 제한이 사업장에서의 퇴직행위에 대해 실질적인 영향을 미치지 못하고 있는 것으로 평가되고 있다. 즉 법적으로는 정년이 70세이지만 그 이전에 근로자들이 자발적으로 조기퇴직(은퇴)하는 것인데 이는 노후소득보장을 위한 연금제도가 그만큼 잘 구축되어 있기 때문일 것이다.

케나다에서도 65세 이전 강제퇴직이 법적으로 금지되어 있다. 그러나 기업에서 강제퇴직제도가 있는 것에 대한 일반인들의 관용도 또한 높은 것으로 조사되고 있어서 법적으로는 강제퇴직이 불법이지만 사회정책 차원에서는 허용이 되고 있는 실정이다(Hornstein, Gunderson and Neumark, 2001).

그러나 케나다의 경우 강제퇴직제도에 대한 법적, 사회적 판단은 상호배치되는 것 같으면서도 보완적인 두가지 측면에서 이루어지고 있다. 구체적으로, 사용주의 독단에 의해 65세 이전에 강제퇴직이 요구될 경우 이는 연령차별에 해당되지만, 피용자가 고용계약을 할 때 기업에서 정해진 정년퇴직연령을 명시적으로 인지하고 받아들였을 경우 이는 사용주와 근로자개인간의 계약으로 간주하고 법적인 개입을 하지 않아야 한다는 것이다. 보통 이럴 경우 그러한 고용계약패키지 안에는 피용자의 의무와 권리 그리고 혜택 등이 종합적으로 포함되게 되고 그 중에는 기업의 퇴직연금플랜이 주요한 한 요소를 차지하게 된다. 따라서 이러한 종합적인 고용계약패키지에서 정년퇴직연령이라는 한 요소를 건드릴 경우 전체적인 밸런스를 맞추기 위해 다른 급여나 혜택들이 조정되어야하는 것이 기업의 HRM 상의 현실이라는 판단이다.

이러한 상황에서 사용주와 피용자가 명시적인 고용계약을 통해 상호합의할 경우 법적 정년연령 이전에라도 강제퇴직을 규정할 수 있도록 하는 것이 근로자의 선택권을 보호해주는 것인지 아니면 최저임금 이하에서 일하는 것을 허용하는 것과 같이 공공정책을 위반하도록 방치하는 것인지에 대한 사회적 논의가 존재하고 있다. 다른 한편 강제퇴직 조항을 담은 고용계약은 유기고용계약과 같은 것이므로 노사 양자간에 자유롭게 허용되어야한다는 입장도 있다. 따라서 케나다에서는 강제퇴직제도가 법적으로는 연령차별이라는 것을 인정하면서도 이러한 규제가 어떤 공익을 위하는 것인지 그리고 국가가 개입해야하는 적정한 영역인지에 대한 논란이 계속되고 있다(Meadows, 2003). 참고로 현재 케나다에서는 임금근로자의 약 50%가 강제퇴직제도하에 취업되어 있고 미국의 경우 강제정년이 있는 기업에서 근무하는 근로자의 50% 이상이 정년이전에 퇴직을 하고 있다.

케나다에서는 일반적으로 사용주와 피용자는 자유롭게 고용계약을 맺을 수 있는 권리가 있으며 그러한 권리는 공익을 위해서 필요할 경우만 최소한도로 제한되어야 한다는 사회적 신념이 있다. 전통적으로 영국의 경우도 비슷한 노선을 견지하여 왔었다. 반면 유럽 대부분의 국가에서의 노동법은 사용주와 피용자간의 고용계약은 명시적으로 법에서 허용된 것을 넘어설 수 없다는 규제적인 철학과 정책에 기반해서 이루어지고 있다(Supiot et al., 2001).

한편, 일본의 경우에는 연령차별과는 별개의 문제로 정년제의 제도적 개선을 행하였다. 즉, 연금수급개시연령의 단계적 상향조정(60세→65세)과 연계하여 우선, 1994년 고연령자고용안정법을 개정하여 60세 정년을 의무화하였고(60세 미만 정년제 금지), 이어서 2004년 고연령자고용안정법 개정에서는 65세까지의 단계적인 고령자 고용안정 확보를 위해 고연령자고용확보조치(정년연장, 정년폐지 또는 계속고용제도의 도입)의 실시를 의무화하여 2006년 4월 1일부로 시행하고 있다(조용만 외, 2006).

정년퇴직제도의 개선과 관련하여 이상 검토된 외국의 법제도를 종합해보면 다음과 같은 제도․정책적 시사점을 얻을 수 있다.

(1) 정년퇴직제도와 관련된 선진국의 규제유형을 종리해보면, 정년제를 연령차별로 간주하여 불법화하는 유형(미국), 연금수급연령과 연계하여 일정한 연령 이상의 정년설정에 대해서 연령차별의 예외로 간주하는 유형(영국), 연령차별을 금지하면서도 이 문제와는 분리하여 연금수급개시연령을 하회하는 정년의 설정을 금지하지만 연금수급개시연령을 상회하는 정년의 설정을 합법화하는 유형(프랑스), 연령차별금지를 본격적으로 제도화하지 않으면서도 연금수급개시연령에 도달할 때까지 고령자의 고용이 확보될 수 있도록 조치를 취할 의무를 사용자에게 부과하는 유형(일본) 등으로 분류해 볼 수 있다(조용만 외, 2006).

(2) 외국제도의 사례를 살펴보면 정년제를 연령차별로 보아 금지하거나 공적 연금의 수급연령과 연계한 정년제의 허용 내지 정년연장을 제도화하는 국제적 추세를 확인할 수 있다. 국내적으로 정년연장의 제도화에 대한 찬반론이 대립하고 있지만 정년제에 관한 위와 같은 국제적 추세는 정년제금지 내지 정년연장을 통한 고령근로자의 고용확보가 사회적 고령화에 대한 대책으로서 불가피한 선택 내지 당위임을 보여준다. 인구고령화에 따른 연금재정의 압박을 받고 있는 OECD의 많은 국가들이 정년을 65세에서 67세까지 연장하려는 노력을 하고 있는 현 시점에서 볼 때 우리 기업의 정년퇴직 연령은 이러한 시대적 요구와는 너무나 간극이 큰 것이 사실이다.

(3) 그러나 한편 정년연장정책에 대한 반대론의 하나로 현행 정년조차 제대로 보장되지 않는 상황에서 정년연장은 무의미하다는 주장이 있다(김대일, 2003). 즉, 생산성을 초과하는 연공임금이 당장은 근로자의 경제적 지위 개선에 도움이 될지 몰라도 장기적으로는 근로자의 고용을 불안정하게 만드는 요인으로 작용하기 때문에 정년연장은 임금체계의 개선과 병행되어야 그 실효성을 담보할 수 있다는 것이다(신동균, 2003). 조준모(2004)도 정년보장과 고령자 고용안정이 이루어질 수 있기 위해서는 무엇보다 먼저 직무중심의 인사관리체계의 구축과 능력․성과주의 임금제도의 확산이 전제되어야 한다고 지적하고 있다. 따라서 최소정년의무화 입법 이전에 임금체계를 연령이 아닌 직무와 능력에 기초한 선진화된 시스템으로 개혁하는 과제가 선결되어야 함을 시사하고 있다.

(4) 그러나 이처럼 선(시장)개혁-후(제도)입법을 주장하는 기존의 주장들이 이론적 타당성을 가지고 있음에도 불구하고 한국적 현실에서 고려되어야 할 사항은 정책과 제도가 기업 현장과 시장에서 장기간에 거쳐 자연스럽게 발전되어 온 후 규제적인 입법화가 이루어지는 선진국의 경우와 다르게 우리의 경우는 대부분 그 반대가 맞다는 사실이다. 즉 먼저 관련입법이 이루어지고 난 후 그 법과 제도에 의거해서 시장이 발전되어 온 경우가 대부분이라는 것이다(예: 퇴직연금제도). 본 보고서의 주제와 관련하여 말하자면 정년제도의 개선이 임금직무체계 개혁의 촉매제가 될 수도 있다는 것이다. 따라서 정책적 판단을 하는데 있어서 이론적 타당성과 제도적 전략론 양자를 모두 고려할 필요도 있다고 사료된다.

2. 정년퇴직제도와 관련된 현행 법․제도에 대한 평가와 시사점

우리나라 『고령자고용촉진법』은 제19조에서 “사업주가 근로자의 정년을 정하는 경우에는 그 정년이 60세 이상이 되도록 노력하여야 한다”고 규정하고 있다. 그리고 정년을 현저히 낮게 정한 사업주(시행령상 근로자 300인 이상 사업체에 한정)에 대해서는 정년연장에 관한 계획서를 작성하여 제출할 것을 요청할 수 있도록 하고 있다(제20조 2항). 아울러 동법은 정년에 도달한 자가 그 사업장에 다시 취업하기를 희망하는 때에는 그 직무수행능력에 적합한 직종에 재고용하도록 노력할 것을 사업주에게 요구하고 있다(제21조). 사업주의 노력과 협조에 기반하고 있는 고령자고용촉진법의 실효성을 높이기 위해 정부는 동법 제21조 2항에 근거하여 정년퇴직자의 제고용 혹은 계속고용을 유도하기 위한 각종 인센티브 지원금제도(예: 정년퇴직자 재고용장려금 등)를 운영하고 있다.

그러나 이러한 고용촉진법의 한계는, 이미 기존의 여러 연구에서 지적된 대로, 기업들로 하여금 정년연장계획서의 제출 등 행정지도 외에는 60세를 하회하는 정년제도를 설정하고 있는 기업에 대한 강제장치가 마련되어 있지 않다는 것이다. 이에 조용만(2004)은 이러한 선언적 규제방식과 간접적 지원방식에서 벗어나 정년시점에서 사용자-근로자간 암묵적 재협상이 이루어질 수 있는 법제도적 인프라를 구축할 것을 제안하고 있다. 이러한 인프라에는 취업규칙변경절차의 간소화, 임금직무체계의 개선, 그리고 근로기준법 등의 개정을 통해 정년시점에 고용연장과 임금조정에 관한 개별협약이 사용주-근로자간 상호동의 하에 이루어질 수 있도록 하는 것 등이 포함될 수 있다고 한다.

이러한 차원에서 고령자의 고용연장을 목표로 현재 시행중인 임금피크제도는 우리 노동시장의 노사관계와 인사관리시스템과 정합적이지 못하여 확산에는 한계가 있고 실효성도 떨어진다고 지적하고 있다. 조준모(2004)에 따르면 임금피크제가 정착되기 위해서는 장기계약에 대한 협상과 생산성에 대한 합리적이고 객관적인 평가체계를 전제로 하는데 현장에서 특히 조직된 사업장에서는 노사간에 합의를 도출하기가 쉽지 않다는 것이다. 노동조합은 임금피크제가 사용자에 의한 임금삭감 수단으로 악용될 소지가 있다고 주장하며 경영자측에서는 현재도 연봉제나 조기퇴직제 등을 활용할 수 있는데 굳이 임금피크제 도입을 통하여 인사관리를 과부하할 필요가 있느냐는 입장을 취하고 있다.

이에 대한 대안으로 조준모(2004)는 일본형의 임금조정옵션제를 제안하고 있다. 임금조정옵션제는 희망하는 근로자를 대상으로 정년연장형 임금피크제를 실시하되 인사관리담당자도 우수 근로자에 대해 선별적으로 정년연장패키지를 제의하여 고령자의 고용연장과 경영의 효율성을 동시에 달성할 수 있도록 하자는 것이다. 이러한 임금조정옵션제는 기존의 근로자에게 불이익을 주지 않기 때문에 취업규칙상 불이익변경에 해당하지 않으며 대립적 노사관계환경 하에서도 도입가능한 제도라는 것이다. 아울러 이러한 임금조정옵션제의 확대를 통해 국민연금의 수급연령 상향조정과 연계함으로써 현재 기업의 평균정년인 55세와 60세간의 간격을 좁힐 수 있는 효과가 있을 것으로 기대하고 있다.

조준모의 ‘임금조정옵션제’라는 명칭은 취지를 보다 잘 살리기 위해서는 ‘정년퇴직옵션제’라고 하는 것이 더 낳을 것으로 사료된다. 여기서 사용주와 고령 근로자간에 개별적으로 협상되는 대상은 정년을 넘어선 퇴직시점이며 임금을 어떻게 어느정도 조정하느냐는 협상의 매개체이기 때문이다.

이에 조용만(2004)은 정년퇴직제도의 개선을 위해 점진적이고 단계적인 접근법을 택하는 것을 제안하고 있다. 즉 첫 단계에서는 고령자고용촉진법 등을 통해 자발적인 정년연장을 유도하되, 다음 단계에서는 연령차별금지법을 통해 60세 미만의 정년을 원칙적으로 금지하고, 마지막 단계에서는 국민 노령연금의 수급개시연령과 연령차별금지법의 적용 연령이 연계될 수 있도록 법제도를 정비하는 것이다.

한편 노령연금과 연계하여 정년퇴직 연령을 규제하는 입법방식을 취하는 경우에도 연금수급연령을 탄력적으로 조정할 수 있는 방향으로 제도를 유연화할 필요가 있음을 지적하고 있다. 즉 부분연금제도 등을 도입하여 개인의 선택에 따라서 점진적 퇴직이 가능하도록 제도를 설계할 필요가 있다는 것이다. 점진적 퇴직제도의 설계와 도입방안에 대해서는 본 보고서의 제V장에서 자세히 논의한 바 있다. 그렇게 할 경우 법에 의한 일률적 최소정년의무화가 수반하게 되는 제도의 경직성을 어느 정도 완화할 수 있고 개별 기업들의 경영사정과 인사관리방향에 따라서 정년퇴직제도를 보다 유연하고 다양하게 설계할 수 있는 여지가 생기게 될 것이다. 조용만(2006)의 이러한 제안은 산업별로, 직종별로 직무의 성격상 정년퇴직 연령에 있어서 차이가 존재할 수밖에 없는 현실을 인정하면서도 선진국들에서 그랬던 것처럼 한 사회가 규범적으로 설정해야하는 최소 정년연령이 존재하며 연령차별금지법은 그러한 최소연령을 규제하는 역할을 해야 한다는 입장이다.

3. 최소정년의무제도의 사회적 타당성과 도입방안

우리나라의 경우 연공서열 임금제도와 해고에 관한 법규제가 너무 경직적이라는 것이 강제정년퇴직제의 합리성을 뒷받침하는 근거로 흔히 거론된다. 근속년수에 따른 직급․임금상승이 근로자의 생산성(능력)을 초과하여 무한정 계속되는 것은 경제적으로 용인될 수 없기 때문에 일정한 나이에 도달하면 고용관계를 강제적으로 종료시키는 것이 합리적이며 따라서 연령차별이 아니라는 것이다. 이러한 반대논리의 요지를 100% 인정한다하더라도 여전히 남는 경제사회적 이슈는 그렇다면 강제적인 고용관계의 종료가 합리화될 수 있는 연령시점이 언제인가이다.

현재의 법제도 하에서도 사용자 측에서는 근로자가 노화에 따른 능력쇠퇴로 인해 업무를 감당할 수 없는 경우 사용자는 업무수행능력의 결여를 이유로 하여 해고할 수 있는 권한을 갖고 있다(조용만, 2004).

그러나 당혹스러운 것은 기업 차원에서나 사회 차원에서나 일반적으로 몇 세의 나이가 생산성과 임금간의 괴리가 감당하기 어려운 정도인지에 대해서 체계적인 연구나 진지한 사회적 논의가 이루어진 적이 없다는 것이다. 단지 현재 현실적으로 실행되고 있는 기업의 관행상 퇴직시점이 바로 시장의 합리성을 반영한 것이라는 주장은 이론적 뒷받침이나 경험적 자료가 불충분한 주장이라고 볼 수 있다. 실제로 몇 세를 정년으로 설정하는 하는 것이 가장 합리적인 것인지에 대해서는 어느 사회에서나 입증 내지 평가가 용이하지 않을 것이다. 더구나 근로자의 직무능력과 생산성은 동일한 연령에도 차이가 많으며, 교육․훈련 등을 통해 얼마든지 향상될 수 있는데도 불구하고 먼 과거에 혹은 입직 초기에 설정된 정년이 짧게는 10년 길게는 30년 이상 시간이 경과 후에도 합리적인 것으로 평가될 수 있는지는 의문이다(조용만, 2006).

만약 시장의 현실이 연령에 따른 생산성과 임금간의 정합성을 반영하고 있으며 그것이 현실적 정년퇴직시점으로 합리적으로 설정된 것이라면, 첫째, 왜 한국 근로자들의 평균수명과 건강이 지난 30여년간 15세 이상 비약적으로 증가(남자기준 평균수명: 1970=59세 -> 1980=62세 -> 1990=67세 -> 2005=75세)해 왔음에도 불구하고 동 기간 동안 기업의 정년은 크게 변함이 없었는지; 둘째, 동일한 산업내에서도 노조의 유무나 규모에 따라서 왜 기업간에 차이가 많이 나는지에 대해서는 설명이 어려울 것이다.

이는 우리 기업에서의 정년제도가 상당 부분 과거의 제도적인 요인들에 의해 고정이 된 것이며 그간의 생산인구와 노동력의 구성변화에 경직적이었다는 것을 반증하는 것일 것이다. 또한 현재 대부분의 기업에서 설정하고 있는 정년(평균 55～56세)이 과거 고출산-개발경제시대에 설정된 이후 크게 변하지 않았으며 현재 공적연금의 수급개시연령(60세)과도 간극이 크다는 점 등을 고려할 때 사회적 합리성을 지닌 최소정년을 설정하는 정년의무화에 대한 사회정책적 요구도 강하다고 볼 수 있다. 여기에서 최소정년은 인구구조변화와 연금제도의 개혁 등 여러 가지 경제사회적 환경을 고려할 때 60세가 적절하다고 사료된다.

그러나 우리나라의 경우 노동시장의 환경이나 법제도의 역사를 고려해 볼 때 미국과 같이 연령차별금지법에 의한 일률적 정년퇴직제도의 금지를 입법화하는 방안은 현실성이 낮다고 판단된다. 아울러 우리 노동시장의 현실은 규정된 정년도 보장하지 못하고 중고령 인력을 조기에 강제퇴직 시키는 기업들이 많다는 것이다. 따라서 최소정년의무화의 추진하는 방안은 (1)단계로 취업규칙상 규정된 정년의 보장을 위한 노동시장법제도(임금․직무 등)의 개혁을 추진함과 동시에, (2)단계로 공적연금제도의 수급연령과 연계하여 최소의무정년제도를 도입한 후, (3)단계로, 연령차별금지법을 통해 국민연금의 수급연령과 법적 최소정년을 연계하는 입법을 추진하는 방안이 합리적일 것이다. 이 경우 규정된 정년과 최소의무 정년간의 정년연장에 대해서는 『고령자고용촉진법』과 고용보험제도를 통해 체계적인 지원제도를 통해 기업의 인건비부담을 분담하는 정책을 적극적으로 추진해 나가야 할 것이다.

개정(2007) 국민연금법에 의하면 연급수급개시연령은 현재 60세에서 점진적으로 65세까지 상향조정이 예정되어 있다. 즉, 2013년 이전까지는 60세이지만 2013년부터는 61세가 되고 이후 5년마다 1세씩 증가하여 2033년부터는 65세가 된다.

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