공매도 제도 개선 및 제재 강화 방안
2017. 8.
금 융 위 원 회 금 융 감 독 원 한 국 거 래 소

Ⅰ. 공매도 과열종목 지정제도 현황

1		제도의 의의

□ (개념) 비정상적으로 공매도가 급증하고 가격이 급락한 종목을 매 거래일 장종료 후 “공매도 과열종목”으로 지정하고 다음 매매거래일 하루 동안 공매도 거래를 제한하는 제도

□ (현행기준) ① 당일 공매도 비중(공매도 거래대금/전체 거래대금) 20%* 이상, ② 공매도 비중이 과거 40거래일 평균 대비 2배 이상 증가, and ③ 전일종가 대비 주가 5% 이상 하락

* 코스닥의 경우 15% 이상

2		지정 현황

□ 제도 시행 이후 4개월간(`17.3.27~7.26) 코스피는 5회, 코스닥은 6회 지정(코스피 16.6거래일 당 1건, 코스닥 13.8거래일 당 1건 수준)

<공매도 과열종목 지정 현황(단위 : 억원, %, 배)>

구분	적출일	종목명	거래 대금	공매도 거래대금	공매도 비중	40일 공매도 비중	공매도 비중 증가율	주가 하락률
코스피	4.27	삼성SDS	687	146	21	10	2	△6
	5.12	대원제약	48	12	24	1	16	△5
	6.21	엔케이	13	3	21	2	11	△6
	6.28	한미 사이언스	467	98	21	10	2	△6
	7.20	LG 디스플레이	4,842	1,078	22	9	2	△8
코스닥	4.14	컴투스	145	32	22	10	2	△5
	6.28	예스티	27	4	15	2	8	△6
	7.3	예스티	19	3	15	2	6	△5
	7.3	SFA	426	67	16	7	2	△12
	7.21	씨젠	730	114	16	4	4	△17
	7.26	덕산네오룩스	147	23	16	5	3	△9

Ⅱ. 공매도 과열종목 지정제도의 효과

1		시장 전체 측면

□ 투자자별 공매도 비중이 공매도 과열종목 지정제도 시행(`17.3.27) 이후 4개월간 전년 동기대비 전반적으로 감소

ㅇ (외국인 및 기관) 전체 거래대금 증가율이 공매도 거래대금 증가율을 상회하면서 공매도 비중 감소

ㅇ (개인) 공매도 거래대금 감소율*이 전체 거래대금 감소율을 상회하면서 공매도 비중도 소폭 감소

* 개인의 공매도 거래 감소는 증권금융의 대주서비스 개편(대여자의 사전동의 절차를 명확히 하고 공매도자로부터 받은 수수료 일부를 대여자에게 제공토록 시스템 개편. `16.11∼`17.6월)에 따른 것으로 최근 다시 증가세

<일평균 공매도 거래대금 및 비중 변화(단위 : 억원)>

구분		전체			코스피			코스닥
		시행전	시행후	증감률	시행전	시행후	증감률	시행전	시행후	증감률
외국인	공매도 거래대금(A)	2,550	2,926	14.8%	2,099	2,511	19.6%	450	416	△7.7%
	전체 거래대금(B)	14,892	19,151	28.6%	12,962	16,827	29.8%	1,931	2,324	20.4%
	비중(A/B)	17.1%	15.3%	△1.8%p	16.2%	14.9%	△1.3%p	23.3%	17.9%	△5.4%p
기관	공매도 거래대금(C)	850	1,002	17.8%	754	912	21.0%	96	89	△7.1%
	전체 거래대금(D)	10,082	12,599	25.0%	8,856	11,272	27.3%	1,226	1,326	8.2%
	비중(C/D)	8.4%	8.0%	△0.5%p	8.5%	8.1%	△0.4%p	7.8%	6.7%	△1.1%p
개인	공매도 거래대금(E)	74	14	△81.4%	42	11	△74.1%	31	3	△91.4%
	전체 거래대금(F)	58,821	53,518	△9.0%	25,223	26,060	3.3%	33,598	27,458	△18.3%
	비중(E/F)	0.13%	0.03%	△0.10%p	0.17%	0.04%	△0.13%p	0.09%	0.01%	△0.08%p

※ 시행 전 : `16.3.27∼`16.7.26(4개월), 시행 후 : `17.3.27∼`17.7.26(4개월)

2		개별 종목 측면

□ (주가) `16년 시뮬레이션 상으로는 과열종목 지정 시점(T일) 이후 주가가 하락(T+10일까지 약 △1.0%)했으나, 실제 제도 시행(`17.3.27) 이후 적출종목 주가는 상승(T+10일까지 약 +1.0%)

<공매도 과열종목 지정(T일) 전후 주가 추이(기준일 대비 %)>

□ (공매도 비중) `16년 시뮬레이션 결과보다 실제 제도 시행 이후 적출종목의 공매도 비중이 전반적으로 낮음

* 공매도 과열종목의 공매도 비중 추이
① `16년 시뮬레이션   : (T-10)8.3% → (T)25.3% → (T+10)11.4%
② 실제 제도시행 이후 : (T-10)7.3% → (T)19.0% → (T+10)5.6%

ㅇ 특히, 공매도 거래 재개일(T+2) 이후 공매도 비중이 `16년 시뮬레이션에 비해 크게 감소

* T+2～T+10일 중 공매도 비중 감소폭

· (`16년 시뮬레이션) △1.7%p, (실제 제도시행 이후) △8.1%p

<공매도 과열종목 지정 전후 공매도 비중 추이(%)>

※ [별첨1] 「공매도 과열종목 지정 이후 주가 및 공매도 변화 추이」 참조

Ⅲ. 시사점

1		성과

□ 투자자 주의 환기를 통한 합리적 투자기회 부여

ㅇ 시장에 개별종목에 대한 공매도 과열현상을 알려 투자자가 충분히 시장상황을 판단하여 대응할 수 있는 기회를 제공

* (예) ① 공매도 과열종목 보유자에게 추가 손실을 회피할 수 있는 시간적 기회 제공 ② 유상증자 과정상 과도한 공매도로 신주 발행가격에 영향을 미칠 수 있는 상황임을 시장에 환기 등

□ 불공정거래 의심이 있는 이상거래 탐지 기능 강화

ㅇ 공매도 과열종목에 대한 모니터링 및 불공정거래 의심사안에 대한 조사 강화* 등을 통해 불공정거래 탐지 기능이 강화

* (예) A사에서 실적악화 등의 내용이 담긴 분기보고서 공시 → 공시 직후 B증권사에서 자기매매로 공매도 급증 → 공매도 거래 다음날 B증권사 리서치부서에서 A사 목표주가를 하향 조정하는 보고서 발행
→ 거래소 시장감시본부에서 해당 종목에 대한 시장감시 실시

□ 주가하락이 진정되는 등 시장 안정에 기여

ㅇ 공매도 과열종목 지정 이후 추가적인 주가급락은 발생하지 않았으며 공매도 거래재개 이후에는 전반적으로 주가가 상승

* 공매도 과열종목의 과열종목 지정일(T) 대비 주가 추이
(T+1) +0.4% → (T+5) △0.4% → (T+10) +1.0%

ㅇ 공매도 과열종목 지정에 따른 시장 경보로 추종 매도세가 약화됨에 따라 시장안정에 기여한 것으로 평가

2		문제점

□ 공매도 과열종목 지정기준이 지나치게 엄격하여 적출 빈도가 당초 기대 보다 적음

* 당초 ‘16년도 시뮬레이션상 적출 빈도는 6.6(코스피)∼8.2(코스닥) 거래일당 1건 수준이었으나 실제 실적은 13.8(코스닥)∼16.6(코스피) 거래일당 1건 수준

ㅇ 상승장 도래로 전체 거래량이 증가하면서 공매도 비중이 감소함에 따라 공매도 비중 요건 충족에 어려움 발생

ㅇ ‘알려진 악재’의 경우 통상 공매도와 함께 실매도가 급증 하므로 공매도 비중 증가율 요건을 충족하기 어려움*

* (예) 특정 종목의 전체 거래규모가 100이고 공매도 거래규모가 20인 경우, 전체 거래규모가 3배(300) 증가하면 공매도 거래규모는 6배(120) 증가하여야 함

· NC소프트의 경우 당일 주가가 10% 이상 하락하고 공매도 거래대금이 직전 40일 평균의 7배 이상 수준이었음에도 공매도 과열종목으로 지정되지 않음

□ 공매도 규제 위반에 대한 제재수준이 낮아 실효성이 미흡

ㅇ 우리나라는 다른 나라에 비해 엄격한 공매도 규제*를 적용하고 있으나 일반규정 위반과 동일한 과태료 양정기준을 적용함에 따라 제재 실효성이 미흡**하다는 지적 상존

* 무차입 공매도 금지, 호가제한(uptick-rule), 공매도 잔고 공시 등

** 현행 과태료 양정기준은 과실의 정도를 구분하지 않고 중과실과 경과실을 동일한 기준으로 제재하고 법정기준액의 75%까지 감경 가능

ㅇ 그간 거래소(시장감시위원회) 등은 불공정 의심 거래 중심으로 조사를 실시하였고 공매도 규제 위반행위에 대해서는 현실적으로 조사에 한계*

* 거래소의 경우 증권보관기관 등에 대한 자료제출 요구권이 없어 호가내역 및 대차거래 자료 등을 확보하는데 한계가 있어 공매도 규제위반 여부 확인이 어려움 → 금융위․금감원의 조사권한을 적극 활용할 필요

Ⅳ. 개선방안

공매도 과열종목 지정제도 개편

□ “공매도 비중” 요건 완화

ㅇ 최근 시장상황 등을 고려하여 공매도 과열종목이 적시성 있게 적출될 수 있도록 “공매도 비중” 요건을 하향* 조정

* (예) 코스피 20% → 18%, 코스닥 15% → 12%
[`17.2분기 공매도 비중(코스피 6.3%, 코스닥150 3.9%)의 3배 수준]

ㅇ 향후 시장상황에 맞게 공매도 비중요건을 주기적*으로 조정

* (예) 시장별 직전분기 공매도 비중의 3배로 매분기 조정(상한 20%)

□ 공매도 비중 증가율 대신 “공매도 거래대금 증가율” 요건을 도입하고 주가급락 등의 경우 “공매도 비중” 요건을 미적용

ㅇ 공매도 급증 시 비중과 관계없이 과열종목으로 지정될 수 있도록 비중 증가율을 거래대금 증가율 요건*으로 대체

* (예) 당일 공매도 거래대금이 직전 40거래일 평균 공매도 거래대금의 일정배수(코스피 6배, 코스닥 5배) 이상

․코스닥은 공매도 거래규모가 적어 거래대금 증가율이 높게 산출되는 경향이 있어 코스피(6배, 거래대금 증가율 분포상 상위 5%값)와 동일한 기준을 적용하면 과열종목이 과소 적출될 소지 → 코스닥은 상위 10%값인 5배를 적용

ㅇ 주가 급락 등의 경우*에는 공매도 비중 요건을 배제하고, 공매도 거래대금 증가율 요건만 적용

* (예) 주가가 △10% 급락하거나, 40거래일 평균 공매도 비중이 5% 이상인 코스닥 종목(코스닥은 공매도 거래가 특정종목에 편중되어 있어 별도관리 필요)

<공매도 과열종목 지정기준 개선안>

구분	현행	개선안
주가 하락률	△5% 이상	△5∼△10%	△10% 이상	-
공매도 비중	코스피 : 20% 코스닥 : 15% (당일 기준)	코스피 : 18% 코스닥 : 12% (당일 기준)	-	코스닥 : 40거래일 평균 공매도 비중 5% 이상인 종목
증가율	공매도 비중 2배	코스피 : 공매도 거래대금 6배 코스닥 : 공매도 거래대금 5배

공매도 규제위반시 제재 강화

□ 과실을 경과실과 중과실로 구분하고 계속·반복적 공매도 규제 위반시 고의가 없더라도 업무상 주의의무 해태로 보아 중과실로 제재

<현행>					<개선안>
구 분		위반 동기			구 분		위반 동기
		고의	과실				고의	중과실	경과실
위반결과	중대	100%	75%	→	위반결과	중대	100%	90%	75%
	보통	75%	50%			보통	90%	75%	50%
	경미	50%	25%			경미	75%	50%	25%

* 현재 공매도 규제 위반시 과태료 기준액 : 3천만원

□ 호가규제 위반이 적발된 경우에는 주가하락이 없더라도 원칙적으로 ‘보통’ 이상으로 판단(주가 하락시 ‘중대’)

※ 공매도 규제 위반시 과태료 수준 예시(건당, 만원)

· (기존)과실․경미/보통: 750∼1,500 → (개선)중과실․보통/중대: 4,500∼5,400

* 상세내용은 [별첨2] 「공매도 제재기준 강화 방안」 참조

□ 공매도 주체․사유가 동일하더라도 종목․일자 등을 엄격히 구별하여 과태료를 각각 합산․부과

* (예) 펀드매니저가 잔고수량 착오로 2개의 종목을 무차입공매도(만원)

· (기존)1건의 과실․경미: 750 → (개선)2건의 중과실․경미～중대: 6,000～10,800

공매도 규제위반 조사 강화

□ 공매도 과열종목 거래자의 공매도 규제위반 행위를 집중 조사

* 특히 중요정보 공개 전(악재성 공시 등) 대량 공매도가 발생한 종목에 대해 관계당국(금융위․금감원․거래소 등)이 전방위적으로 공동조사 실시

ㅇ 금융당국의 자료요구권 등을 적극 활용*하여 불공정거래 여부뿐만 아니라 차입여부, 호가내역 등 공매도 全과정 상 규제위반 여부를 점검

* 증권보관기관․대차중개기관, 명의개서대행기관 등으로부터 보유잔고 현황, 대차거래 및 호가내역, 주권이력 등 징구하여 공매도 절차 위반여부를 확인하고 위반사실 적발시 엄중 조치

□ 상장법인 및 금융회사의 미공개정보 이용 및 내부자 거래 방지를 위한 내부통제 시스템 강화 컨설팅 병행

Ⅴ. 기대효과 및 추진일정

1		기대 효과

□ 공매도 과열종목 적출빈도를 대폭 확대하여 투자자 경보 및 시장안정 기능을 강화

<공매도 과열종목 적출 소요기간 비교(추정)>

구분	기존		개선안
`16년도 기준	(코스닥) 8.2거래일 (코스피) 6.6거래일	⇨	(코스닥) 0.8거래일 (코스피) 2.3거래일
`17년(3.27～7.26) 기준	(코스닥) 13.8거래일 (코스피) 16.6거래일		(코스닥) 0.8거래일 (코스피) 5.2거래일

□ 공매도 과열종목에 대한 집중점검 및 제재강화를 통해 공매도 거래자의 경각심을 제고하고 공정한 거래질서 확립에 기여

2		향후 계획

<공매도 과열종목 지정제도 개선>

□ `17.8월말 거래소 규정* 개정 → 9월말 시행**

* 유가증권시장업무규정 시행세칙, 코스닥시장업무규정 시행세칙, 코넥스시장업무규정 시행세칙 (금융위 의결 불요)

** 거래소․증권사의 전산시스템 개편이 필요한 만큼 거래소 정기 시스템 개편시기(매 분기말)에 맞춰 시행

<제재 강화>

□ `17.4분기 내 「자본시장조사업무규정」 개정․시행

* `17.3분기 중 규정변경 예고 이후 규개위 심사, 금융위 의결 등을 거쳐 시행

별첨1		공매도 과열종목 지정 이후 주가․공매도 비중 추이

※ 현재 공매도 과열종목 지정기준을 `16년 주식시장에 적용한 시뮬레이션 결과(A)와 공매도 과열종목 지정제도(`17.3.27 시행) 이후 실제 적출 종목(B)의 주가추이 및 공매도 비중변동 추이를 비교

* T일 : 공매도 과열종목 지정일, T+1일 : 공매도 제한일, T+2일 : 공매도 재개일

□ 주가 추이

ㅇ ‘16년 시뮬레이션 결과(A)에서는 과열종목 지정 후 10일이 경과한 날(T+10)의 주가가 지정일 대비 △1.0% 하락했으나, 실제 제도시행 후 적출종목(B)은 +1.0% 상승

<공매도 과열종목 주가 추이(T일 기준 변동률)>

(단위 : %, %p)

일자	T	T+1	T+2	T+3	T+4	T+5	T+6	T+7	T+8	T+9	T+10
`16년 시뮬레이션 (A)	-	△1.0	△1.3	△1.5	△1.4	△0.9	△0.7	△0.6	△0.7	△1.0	△1.0
실제 제도시행 이후 (B)	-	0.4	△1.4	△1.2	△0.6	△0.4	△0.4	△0.3	△0.4	0.7	1.0
B-A	-	1.4	△0.1	0.3	0.8	0.5	0.3	0.3	0.3	1.7	2.0

□ 공매도 비중 추이

ㅇ ‘16년 시뮬레이션 결과(A)에서는 T+10일의 공매도 비중이 공매도 거래 재개일(T+2) 대비 △1.7%p 감소에 그쳤으나, 실제 제도시행 후 적출종목(B)은 △8.1%p 감소

<공매도 과열종목의 공매도 비중 추이>

(단위 : %, %p)

일자	T	T+1	T+2 (C)	T+3	T+4	T+5	T+6	T+7	T+8	T+9	T+10 (D)	D-C
`16년 시뮬레이션 (A)	25.3	15.1	13.1	13.3	12.7	13.2	10.7	9.1	10.7	11.1	11.4	△1.7
실제 제도시행 이후 (B)	19.0	0.9	13.7	7.2	7.5	8.9	6.8	7.9	7.9	3.5	5.6	△8.1

별첨2		공매도 제재기준 강화 방안

□ 과태료 예정금액의 산정비율

<현행>					<개선안>
구 분		위반 동기			구 분		위반 동기
		고의	과실				고의	중과실	경과실
위반결과	중대	100%	75%	→	위반결과	중대	100%	90%	75%
	보통	75%	50%			보통	90%	75%	50%
	경미	50%	25%			경미	75%	50%	25%

※ 공매도 규제 위반시 과태료(자본시장법§449①39～39의4) :

․현재          : 최대 5천만원, 기준액 3천만원(경미․과실시 750만원)

․`17.10.19 이후* : 최대   1억원, 기준액 6천만원(경미․과실시 1,500만원)

(* 제재개혁에 따른 자본시장법령 개정 시행시기)

□ 공매도 규제 위반 판단기준

① 위반행위 동기 (기존 : 고의․과실만 구분)

- 과실을 경과실과 중과실로 구분하고 계속․반복적 행위로 발생하는 공매도 규제 위반에 대해 고의가 없더라도 업무상 주의의무 해태로 보아 중과실로 판단

② 위반결과의 중대성 (기존 : 주가 및 거래비중 토대로 보통․경미로 판단)

- 호가규제 위반이 적발된 경우에는 주가하락이 없더라도 원칙적으로 ‘보통’ 이상으로 판단(주가 하락시 ‘중대’)하는 등 중대성 판단기준을 엄격히 적용

* 공매도 규제 위반시 과태료 수준 예시(건당, 만원)

· (기존)과실․경미/보통: 750∼1,500 → (개선)중과실․보통/중대: 4,500∼5,400

③ 공매도 주체․사유가 동일하더라도 종목․일자 등을 엄격히 구별하여 과태료를 각각 합산․부과

* (예) 펀드매니저가 잔고수량 착오로 2개의 종목을 무차입공매도(만원)

· (기존)1건의 과실․경미: 750 → (개선)2건의 중과실․경미～중대: 6,000～10,800

□ 불공정거래 이용 시 가중 제재

ㅇ 공매도 거래가 불공정거래(미공개정보, 시세조종 등)에 이용된 경우에는 과태료 부과 예정액의 50%까지 가중 제재

* 불공정거래 행위에 대한 형사처벌(10년 이하 징역 또는 이익의 2배 이상 5배 이하 벌금)과 병과