세수오차 원인분석

및 세제 업무 개선방안

2022. 2. 11.

기 획 재 정 부

순    서

Ⅰ. 세수추계 현황 및 문제점	1

(참고) ’21년 세수오차 주요 원인	2

Ⅱ. 세제 업무 개선방안	3

1. 추계모형 정합성 강화

2. 의사결정 투명성 및 합의성 제고

3. 이상징후 대응체계 구축

4. 사후평가 및 피드백 내실화

Ⅲ. 추진 일정	8

Ⅰ. 세수추계 현황 및 문제점

◇ 세수추계치는 경제지표 전망치를 추계모형에 대입하여 산출

◇ 현행 추계시스템은 □추계모형의 한계, □의사결정 프로세스 문제, □이상징후 대응체계 미흡, □사후평가·피드백 부족 등의 한계 노출

< 세수추계 Flow Chart >

Input		세목별 추계모형		Output
총 40여개 경제지표 전망치 □ GDP, 수출입, 취업자, 주택가격, 주가 등		총 23개 회귀모형 (14개 세목) 등		소득세, 법인세 등 세목별 세수추계치 □ 소득세는 종합, 양도, 배당 등으로 세분화

□ (추계모형의 한계) 경제지표 전망의 정확도에 의존하고, 경제지표·세수 급변 시기에는 추계모형의 정합성 저하되는 문제

ㅇ 분야별 단일 연구기관*의 경제지표 전망치만을 활용하여,
특정 기관의 경제지표 오차가 세수오차로 직결**

* (GDP/수출·입/소비 등) 기재부, (부동산) 국토연, (고용) 노동연, (금융) 자본연, (에너지) 에경연

** 누진세율 구조인 소득세, 법인세 등의 오차는 경제지표 전망 정확도의 영향이 더 큼

ㅇ 경제지표·세수 급변으로 회귀모형의 정합성이 낮아지는*
경우에도 기존 모형을 보완할 수 있는 방안 부재

* 회귀모형은 과거 경제지표 및 세수 흐름을 기반으로 세수를 전망하므로
과거에 없던 특이상황 발생 시 설명력 저하

□ (의사결정 프로세스 문제) 추계치 결정 과정에서 외부전문가를
비롯한 다양한 전문적 의견과 비판적 시각 반영 부족

ㅇ 세제실 계선라인 중심의 추계과정에서 관계기관 및 외부전문가*의 의견이 공식적으로 충분히 반영되지 못하는 측면

* 추계 시 징수기관(국·관세청), 조세연, 세제발전심의위원회 등 의견수렴

ㅇ 세제실 내(추계담당과와 각 세목과), 세제실과 타실국과의 소통 미흡

□ (이상징후 대응체계 미흡) 세수급등락 등 이상징후를 조기에 발견·대응하는 시스템이 미흡하고, 추경外 별도의 세수전망 수정계기 없음

ㅇ 실물경제 및 자산시장 불확실성 증가로 인한 경제지표 급변, 이에 따른 세수변동을 조기에 포착하여 대응하는 체계 불충분

ㅇ 예산편성 후 추경을 하지 않는 경우 경제여건 변동을 반영하여 공식적으로 세수전망을 수정하는 절차 부재

□ (사후평가·피드백 부족) 추계오차 발생에 대한 성과평가, 원인분석 및 환류를 통한 개선방안 마련 미흡

ㅇ 세제업무 전반에 대한 성과평가는 실시하나 세수추계에 대한 별도의 평가체계 및 외부전문가 등에 의한 체계적 오차원인 분석·환류시스템 불충분

※ [참고] 2021년 세수오차 주요 원인

□ 세수추계에 활용되는 경제지표 전망치 오차 확대

ㅇ 코로나 위기에도 불구, 예상보다 빠르고 강한 경제회복세, 부동산 시장 요인 등으로 세수추계에 활용한 경제지표 전망치 오차 발생

※ 세부 내용은 ‘2021회계연도 총세입·총세출 마감결과 보도자료 중 참고1’ 참조

□ 세수급증 등 전례 없는 변동성 → 회귀모형 특성상 설명력 저하

ㅇ ’21년의 경우 경제지표 급변 및 세수 급증*으로 인해 회귀모형을 기반으로 하는 세수추계 모형의 설명력이 저하되는 특수한 시기

* 연평균 세수증가율: (최근 10년: ’11~’20) +4.5%   (최근 5년: ’16~’20) +4.2%
↳ ’21년은 외환위기 직후 ’00년<전년비 +23%>과 유사하게 전년보다 +20.5% 급증

ㅇ ‘20년 이전은 기존 모형에 경제지표 전망치 대신 실적치 대입하여 추계 시 세수실적 근사치가 도출되는 등 설명력 충분

Ⅱ. 세제 업무 개선방안

◇ 세수추계 메커니즘을 ➊모형설계-➋추계절차-➌세수점검-
➍사후평가 등 全단계에 걸쳐 전면 개편

➊ 추계모형의 한계	➩	경제지표 및 모형 대폭 개편
➋ 의사결정 프로세스 문제	➩	절차적 투명성ㆍ합의성 제고
➌ 이상징후 대응체계 미흡	➩	조기경보 등 중간점검 강화
➍ 사후평가ㆍ피드백 부족	➩	원인분석·제도개선 등 환류 내실화

세수추계 정확도 제고를 통해

안정적ㆍ효율적 재정운용 뒷받침

4 단 계 개 편		(모형) 추계모형 정합성 강화 1		(절차) 의사결정 투명성·합의성 제고 2
		√ 경제분야별 자문기관 다양화, 지표별 복수기관의 전망치 활용 √ 추계모형 고도화 및 지속 검증 √ 회귀모형 보완을 위한 추세선(trend-line) 분석 도입		√ 집단지성 활용을 위해 세제실內 「조세심의회」 도입 √ 타실국, 징수기관 등 소통ㆍ협업 강화 √ 「세수추계위원회」를 신설하여 외부전문가 검증 강화
		(점검) 이상징후 대응체계 구축 3		(평가) 사후평가·피드백 내실화 4
		√ 세수급등락 등 이상징후 대응 위한 조기경보 시스템(EWS) 구축 √ 경기변동 반영한 주기적 세수추계 실시		√ 성과평가 Pass/Fail 시스템 도입 √ 원인분석 등 평가결과 환류시스템 강화

1		(모형) 추계모형 정합성 강화

◇  (문제점) 경제지표의 정확성에 높은 의존도, 세수급변기 모형 설명력 저하

☞ (개선) 경제지표 정확성 개선, 모형 재설계, 회귀모형 보완장치 마련(추세선 분석) 등을 통해 추계모형의 설명력 증대 추진

➊ (경제지표 정확성 제고) 지표별로 복수 연구기관의 전망치를 고려하고 자문 연구기관도 다양화*하여, 추계모형에 활용하는 경제지표 정확도를 개선

* (현행) 분야별 단일 국책 연구기관 → (개선) 분야별 복수 국책+민간 연구기관

☞ 특정 연구기관의 경제지표 전망 오차가 야기하는 세수오차 발생 위험도(risk) 감소

➋ (추계모형 고도화 및 검증) 연구용역, 타기관 모형과의 상호 검증(cross-check) 등을 통해 현재 사용하고 있는 지표*의 적합성, 지표 추가발굴 등 추계모형 재설계

* 예시: 종합소득세는 민간소비 및 코스피지수 전망치를 변수로 활용
↳ ln(종합소득세) = 계수×ln(민간소비전망) + 계수×ln(코스피지수 전망) + 더미

□ 특히, 변동성 높은 부동산·금융시장의 경우 전문가 자문* 강화

* 부동산·금융시장 전문가 외 자산시장에 영향을 미치는 대출·가계소득 등
기타변수에 대한 자문 강화

☞ 추계모형의 설명력을 제고하여 경제급변 시기에 대응력 강화

➌ (추세선 분석 도입) 경제격변기에 대규모 오차 방지를 위해 기존 회귀모형을 보완하는 추세선 분석 실시

< ’11년 이후 세수실적 및 예산 >

☞ 추세선이 총국세 기준 base-line 역할을 하여 대규모 오차 예방

2		(절차) 의사결정 투명성 및 합의성 제고

◇  (문제점) 세수추계 과정에서 기재부 내·외부간 협업 및 소통 부족

☞ (개선) 세수추계 단계별(➊세제실內 → ➋기재부內 → ➌기재부-징수기관 → ➍외부전문가) 관련 부서·부처 및 외부 세수추계 전문가와의 협의를 대폭 확대하여 추계의 투명성 및 합의성 강화

➊ (1단계: 조세심의회를 통한 세제실內 추계협업) 세제실 내 다양한 경험과 시각을 세수추계 등에 반영하기 위해 조세심의회* 도입

* (구성) 세제실장(주재), 세제실 국장 4인, 조세정책 ‧ 분석과장
(심의사항) ①주요 세법개정내용, ②세수추계, ③조세지출 관련 주요 이슈, ④기타
(일정) 정기심의는 2~7월 매월 1회, 수시심의는 필요 시 실시

□ 조세심의회는 세목별 추계치, 회귀모형 추계치, 추세선 분석 등을 종합 고려하여 추계치 잠정안 결정

☞ 계선라인 중심의 단선적 의사결정 과정에서 발생 가능한 판단오류를 보완

➋ (2단계: 세제실-타실국 협의) 조세심의회 잠정안을 바탕으로 경제정책국, 국제금융국, 예산실 등 관련 실국과 협의

□ 세수추계는 경제전망의 최종 결과치인 점을 고려하여 국내외 거시경제 흐름 등에 대한 폭넓은 의견 교환

☞ 조세전문가 + 거시경제전문가 협업을 통해 의사결정 편향 가능성 방지

➌ (3단계: 기재부-징수기관 협의) 기재부 추계치와 징수기관(국·관세청) 자체 추계치를 비교·검토하여 “정부 추계치안” 마련

□ 국·관세청도 기재부와 별도로 자체 추계하고, 책임성 확보를 위해 성과평가(정량평가) 도입

☞ 징수기관은 일선 관서부터 bottom-up방식으로 추계하여 경제지표 및 추계모형에 기초하는 기재부 추계방법(top-down방식) 보완 가능

➍ (4단계: 외부전문가 검증) 민관합동 세수추계위원회*를 신설하여, “정부 추계치안”을 체계적으로 검증

* (구성) 세제실장 및 국장 4인 + 외부 세수추계 전문가 5~6인

(역할) 전문가 자문기구로서 경제지표, 모형 등 정부 추계치안을 검증

☞ 세수추계 관련 경제분야별 민간전문가 자문을 통해 추계정확성·투명성 확보

3		(점검) 이상징후 대응체계 구축

◇  (문제점) 당초 전망 대비 세수급변 징후 발생 시 대응체계 및 수정전망 계기 부재

☞ (개선) 조기경보 시스템(Early Warning System)을 구축하고, 경제여건 변화를 반영하여 세수를 주기적으로 재추계

➊ (조기경보 시스템 도입) 경제상황 변화에 따라 회계연도 상반기에 세수급등락 등 이상징후가 발생하는 경우 대응을 위한 조기경보 시스템*(EWS: Early Warning System) 마련

* 조세분석과에서 경보기준 및 대응절차 마련 등 사무국 역할을 수행

□ 세수실적 및 경제지표 동향을 월단위로 지속 점검하여
세수급등락 가능성을 조기 포착하는 경우 조세심의회에서 논의

□ 과거 통계 등 감안하여 세수급등락 가능성이 높은 경우
사전적으로 원인분석* 실시

* 세목별 담당부서(세제실), 경제전망부서(경제정책국), 예산부서(예산실),
징수기관(국·관세청), 연구기관(조세연, KDI 등)·학계 등 폭넓게 참여

□ 원인분석에 따른 개선필요 사항을 반영하여 추계모형·지표 수정하고 재추계 실시

☞ 세수부족에 따른 국채발행, 초과세수 활용 등 선제적 대응 가능

➋ (주기적 세수추계 실시) 경제지표 변화 및 세수변동 사항을 반영, 당해연도 세수와 다음연도 세수를 주기적으로 재추계

□ (당해연도 세수) 종합소득세 신고(5월) 직후인 6월, 부가가치세
신고(7월) 직후인 8월*에 재추계

* 주요 신고(3월 법인, 5월 종소, 7월 부가), 경제지표 전망치 변경(6월 하경정), 미국·일본·독일·영국 등도 회계연도 시작 5~10개월 후 당해연도 세수 재추계하는 해외사례 등 감안

□ (다음연도 세수) 8월 세입예산안 편성 후 11월 국회심의 과정에서 세수변동 특이사항* 등을 반영하여 필요 시 재추계*

* 경제위기 등으로 세입예산안과 재추계치의 차이가 상당히 큰 경우 세입예산 조정

☞ 최신 경제여건 반영을 통해 대규모 세수추계 오차 발생을 방지

4		(평가) 사후평가 및 피드백 내실화

◇  (문제점) 세수추계 결과에 대한 평가, 분석, 환류 부족

☞ (개선) 성과평가 Pass or Fail 시스템을 도입하여 평가체계를
강화하고, Fail하는 경우 강력한 재발 방지 대책 추진

➊ (성과평가 P/F시스템 도입) 세수추계 정확성 및 조세형평성
제고를 위한 「Pass or Fail」 성과평가 실시

□ (세수추계 정량평가) 세수추계위원회가 결정한 허용오차율을 평가기준으로 설정하여 세수추계 정확성 평가

- (기준예시) ➀최근 5년/10년 평균 오차율: 5.4%/4.3%
➁최근 5년 주요국 평균 오차율: 4.8%

□ (조세정책 정성평가) 세제발전심의위 총괄분과에서 세제운용의 조세형평성 충족 여부 평가

- (기준예시) ➀관계기관‧이해관계자 의견수렴의 적절성‧충분성
➁정책대상 등에게 미치는 영향의 수직적‧수평적 형평성

☞ 세제 업무 평가시스템을 도입하여 체계적 평가 수행 및 책임성 제고

➋ (평가결과에 따른 환류방안 체계화) 평가결과 Pass인 경우 성과평가 가점 등 인센티브 부여, Fail인 경우 재발 방지를 위한 강력한 후속 조치 시행

□ (T/F구성) 후속조치 T/F를 구성*하여 Fail 원인 심층 분석

* (세수추계) 세수추계위원회 + 경제정책국 + 예산실 + 국·관세청
(조세정책) 조세심의회 + 외부전문가

□  (세수오차 원인분석 및 개선대책 마련) 모형-절차-점검 단계를 전면 재검토하여 오차원인을 심층 분석하고 특단의 대책* 마련

* 경제지표 전망 방식 재검토, 모형 원점 재설계 등 추진

□ (조세제도 개편) 조세형평성을 저해하는 것으로 평가받은 제도에 대해 심층평가*를 통해 개편방안 마련 후 세제개편안에 반영

* 조세연, KDI 등 세제 관련 전문연구기관 또는 학계 전문가가 수행

☞ 평가결과에 따라 원인분석, 제도개선 방안 마련 등 적극적 환류 실시

Ⅲ. 추진 일정

주요과제		추진시기
1. 추계모형 정합성 강화
	□ 경제지표 전망 관련 자문기관 다양화	‘22.3~7월
	□ 추계모형 검증 및 개선	‘22.3~7월
	□ 추세선 분석 도입	‘22.3월
2. 의사결정 투명성 및 합의성 제고
	□ 조세심의회를 통한 세제실內 추계 협업	‘22.3~8월
	□ 세제실-타실국 협의	‘22.5~8월
	□ 기재부-징수기관 협의	‘22.5~8월
	□ 외부전문가 검증	‘22.7~8월
3. 이상징후 대응체계 구축
	□ 조기경보 시스템 도입	‘22.4월
	□ 주기적 세수추계 실시	연 중
4. 사후평가 및 피드백 내실화
	□ 성과평가 P/F시스템 도입	‘22.10월
	□ 평가결과에 따른 환류방안 체계화	‘22.10~‘23.3월