교섭창구단일화방안의 쟁점

이 철 수(이화여자대학교 법과대학 교수)

I. 창구단일화 논의경과

1. 기존의 논의 경과

1) 노사관계개혁위원회 1기 논의 내용(1996. 5. - 1997. 3.)

노사관계개혁위원회, 노사관계 개혁백서, 1998. 2.

1기 노사관계개혁위원회에서는 복수노조를 허용할 것인지, 허용할 경우 어느 범위까지 허용할 것인지를 중심으로 논의가 진행되어 왔고, 창구단일화 문제는 복수노조를 사업장 단위까지 허용하기 위한 전제조건으로 다루어졌다.

최초 공익위원안

[제1안] 복수노조를 원칙적으로 허용하되, 교섭창구를 단일화하도록 하며, 교섭창구 단일화의 방법은 조직대상이 중복되는 다수의 노조가 존재하는 경우, 노동조합측에 교섭단일화의무를 부과하고, 단일화하지 못하였을 경우 사용자측에서는 교섭을 거부할 수 있도록 한다.

※ 이 안은 노조전임자 급여문제에 관한 제1안과 연계하여 논의되어야 하며 기업별 복수노조가 허용될 경우에는 노노분쟁의 해결, 단체협약의 경합, 유니온 샆 협정의 효력, 노사협의회 근로자위원 위촉 등의 문제를 해결하기 위한 별도의 보완조치를 강구할 필요가 있다.

[제2안] 초기업적 차원에서는 전면 허용하되 사업장 차원에서는 일정한 제한을 가하도록 한다. 사업장 차원에서의 제한규정의 예는 다음과 같으며 노조전임자 급여문제에 관한 제2안과 연계하여 논의하도록 한다.

※ 하나의 사업 또는 사업장 내에 노동조합이 이미 설립되어 있는 경우에는 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 발생할 때에 한하여 그 노동조합과 조직 대상이 중복되더라도 새로이 노동조합을 설립할 수 있다.

① 기존의 노동조합이 최근 1년간 노동조합으로서의 활동을 하지 않는 경우

② 기존의 노동조합이 당해 사업 또는 사업장의 근로자의 노동조합 가입을 거부한 경우

노동계와 경영계의 입장

한국노총은 기업단위까지 전면허용과 단체교섭시는 배타적 교섭제도를 도입 교섭창구 단일화 주장했고, 민주노총은 상급단체에서만 복수노조를 허용할 것을 주장했다. 이에 대해 경영계에서는 처음에는 “상급단체에 한하여 허용”하겠다는 입장을 유지하다가 노조전임자의 임금지급 중지를 전제로 “기업단위 노조까지 허용하는 것”으로 변경하였다.

최종 공익위원안

이러한 논의를 거쳐 공익위원들은 교섭창구 단일화를 전제로 전면 허용, 다만, 기업단위는 일정기간 유예하는 것으로 최종 입장을 정리한다.

2) 1997년 노동조합및노동관계조정법 제정(1997. 3. 13.)

1997년 제정된 노동조합및노동관계조정법은 “조직이 기존 노동조합과 조직대상을 같이 하거나 그 노동조합의 정상적 운영을 방해하는 것을 목적으로 하는 경우”를 노동조합에서 제외한 조항을 삭제하여 상급단체 뿐 아니라 사업장 단위에서의 복수노조도 허용하였고, 대신 부칙에 경과규정을 두어 2001. 12. 31.까지 사업장 단위에서는 기존의 노동조합과 조직대상을 같이 하는 새로운 노동조합을 설립할 수 없도록 하였다.

3) 노사관계개혁위원회 2기 논의 내용(1997. 4. - 1998. 2.)

노사관계개혁위원회, 노사관계 개혁백서, 1998. 2.

1997년 노동법개정으로 사업장 단위의 복수노조가 법상 허용되고 법이 창구단일화 방안 강구를 주문하게 되자 노개위 2기에서는 이에 대한 본격적인 논의에 들어갔으나 노사간 합의가 이루어지지 않자 1997. 11. 6. 21차 전체회의에서 노․사․공익안을 병기하는 방식으로 「기업단위 복수노조하의 교섭창구 단일화 방안(안)」(의안번호 제29호)을 의결하였다.

공익안

A. 교섭창구 단일화의 결정단위

교섭창구 단일화의 결정단위는 노조의 자율성을 존중하고 교섭비용을 최소화하기 위하여 조직대상의 중복여부와 관계없이 하나의 사업 또는 사업장으로 한다.

B. 교섭대표권자의 결정

교섭대표권자의 결정은 3가지 방식을 단계적으로 활용하는 방안을 도입하도록 한다. 우선 사업장내 조직근로자의 과반수를 대표하는 노조가 있을 경우 특별한 절차 없이 그 노조가 소수노조까지 포괄하는 교섭대표권을 가진다. 다음으로 조직근로자의 과반수를 차지하는 노조가 없을 경우 사용자는 적정기간내 노조측에 교섭창구 단일화를 요구할 수 있고 노조간의 자율적 조정으로 교섭창구기 단일화될 때 비로소 교섭의무가 발생한다. 2단계에서 적정기간내 노조 자율에 의한 단일화가 실패할 경우 노동위원회 등의 공적기구의 관장하에 조합원 선거를 통해 과반수 지지를 받는 하나의 노조가 교섭대표권을 가지도록 하고, 다만 1차 선거에서 과반수 노조가 없을 경우 결선투표를 하도록 한다.

C. 제도적인 보완점

교섭창구를 단일화하였을 경우 단체협약의 효력, 공정대표의무 및 공적기구의 정비 등 최소한도의 입법적․제도적 보완이 이루어져야 한다.

노동계와 경영계의 입장

노동계는 우리나라와 노동3권의 보장체계와 노동조합의 조직형태가 유사한 일본의 예에 따라 교섭창구 단일화 방안은 노사가 자율적으로 결정하는 것이 바람직하다는 의견을 내었고, 경영계는 교섭창구 단일화 방안으로는 근로자의 과반수 찬성을 얻는 노조만이 교섭당사자로 인정하는 배타적 교섭대표제도의 도입이 적절하다고 하였다.

4) 1999. 12. 15. 노사정위원회 공익위원안

김성훈 전문위원, 복수노조 하 교섭창구단일화 방안 관련 노사정위원회 논의결과(노사관계소위원회 제출자료), 2003. 11. 21.; 노사정위원회, 복수노조의 교섭창구 단일화 논의자료, 2003. 7. 25.

노개위는 김영삼 정부의 임기종료와 함께 해산되었고 김대중 정부가 출범함에 따라 창구단일화 논의는 노사정위로 넘어가게 되었다. 본격적인 논의가 개시된 것은 1999. 9. 1. 출범한 제3기 노사정위원회 때였으나 민주노총이 계속 불참함으로 인해서 본격적인 논의가 이루어지지 못하였고 노조전임자 및 복수노조 문제는 물론이고 전력산업 구조개편 논의를 둘러싸고도 정부와의 갈등이 불거지면서 한국노총마저 노사정위원회 활동중단선언(1999. 11. 15.)을 함으로써 더 이상 논의가 진행되지 못하였고 결국 노사정위원회는 공익위원 연석회의를 개최하고 공익위원안을 마련(1999. 12. 28.)하여 정부에 제출하였다. 공익위원안의 내용은 과거 노개위 공익안과 비슷하나 양자의 중요한 차이점은 과반수노조에게 자동적으로 교섭대표권을 부여하느냐의 여부이다. 그 내용은 다음과 같다.

① 노동조합간의 자율에 의하여 교섭창구를 단일화

② 단일화 안 될 경우, 전체조합원의 과반수를 대표하는 노동조합에 대하여 배타적 교섭권 부여(대표노조방식)

③ 조합원 과반수를 대표하는 노동조합이 없는 경우, 대통령령이 정하는 방법에 의하여 결정

5) 1999. 12. 28. 국무회의 의결 정부안 : 15대 국회 종료로 자동 폐기

정부는 노사정위 공익위원안을 기초로 정부안을 마련하였다. 국무회의에서 의결된 정부안은 공익위원안과 거의 동일한데, 단일화가 안 될 경우 전체 조합원 과반수를 대표하는 노동조합에 대하여 부여하는 권한을 배타적 교섭권이 아니라 교섭대표권이라고 하는 점에서만 차이가 있었다. 이러한 정부안은 국회에 제출되었으나 15대 국회의 종료로 자동폐기되었다. 이러한 정부안은 입법안의 형태로 처음 제출되었다는 점에서 의의가 있다고 하겠다.

동법 제29조의 2 (교섭창구의 단일화) 신설

현행	정부안
신설	제29조의2(교섭창구의 단일화) ① 근로조건의 결정권이 있는 독립된 사업 또는 사업장에 2 이상의 노동조합이 조직되어 있는 경우 노동조합이 단체교섭을 요구하고자 하는 때에는 다른 노동조합에 대하여 교섭위원단 구성을 서면으로 통보하고, 최초의 통보일부터 15일이 되는 날까지 성실히 협의하여 교섭위원단을 구성하여야 하며, 교섭위원단은 대표자를 선정한 후 교섭을 요구하여야 한다. ② 노동조합이 제1항의 규정에 의하여 자율적으로 교섭위원단을 구성하지 못한 경우로서 당해사업 또는 사업장에 전체조합원(제1항의 규정에 의한 최초의 통보일부터 15일이 되는 날 현재 조합비를 납부하고 있는 조합원을 말한다. 이하 제3항에서 같다)의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 당해 노동조합의 대표자가 교섭을 요구하여야 한다. ③ 노동조합이 제1항의 규정에 의하여 자율적으로 교섭위원단을 구성하지 못한 경우로서 당해 사업 또는 사업장에 전체조합원의 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우에는 노동조합은 대통령령이 정하는 바에 따라 교섭위원단을 구성하고, 교섭위원단은 대표자를 선정한 후 교섭을 요구하여야 한다.

동법 제30조(교섭의 원칙) 관련

현 행	정부안
제30조(교섭등의 원칙) ①② 생략	제30조(교섭등의 원칙) ①-②(현행과 같음) ③ (신설) 사용자 또는 사용자단체는 제29조의2의 규정에 의하여 노동조합이 교섭창구를 단일화하여 교섭을 요구하기 전에 특정 노동조합과 교섭하거나 단체협약을 체결하여서는 아니된다. ④ 노동조합은 제29조 제1항 및 제29조의2의 규정에 의하여 단체협약을 체결할 권한을 가진 자가 교섭하거나 단체협약을 체결하는 행위를 방해하여서는 아니되며 제29조의2의 규정에 의하여 교섭창구를 단일화하기 전에 사용자 또는 사용자단체에 교섭을 요구하여서는 아니된다.

제31조(단체협약의 작성) 관련

현 행	정부안
제31조(단체협약의작성) ①단체협약은 서면으로 작성하여 당사자 쌍방이 서명날인하여야 한다. ② 단체협약의 당사자는 단체협약의 체결일부터 15일 이내에 이를 행정관청에 신고하여야 한다 ③ 행정관청은 단체협약중 위법한 내용이 있는 경우에는 노동위원회의 의결을 얻어 그 시정을 명할 수 있다.	제31조(단체협약의작성) ① ------ 당사자(제29조의 2의 규정에 의하여 교섭창구를 단일화하는 경우에는 노동조합측의 당사자는 교섭위원단의 대표자를 말한다) ---- ②<삭제> ③ ------ 위법한 내용이 있어 이해관계인이 신청하는 ------

제41조(쟁의행위의 제한과 금지) 관련

현 행	정부안
제41조(쟁의행위의 제한과 금지) ①노동조합의 쟁의행위는 그 조합원의 직접,비밀,무기명투표에 의한 조합원 과반수의 찬성으로 결정하지 아니하면 이를 행할 수 없다. <후단 신설>	제41조(쟁의행위의 제한과 금지) ① ------------- (신설) 이 경우 제29조의 2의 규정에 의하여 교섭창구가 단일화되어 교섭이 행하여진 때에는 당해사업 또는 교섭장에 조직된 노동조합의 전체조합원의 직접, 비밀, 무기명투표에 의한 과반수의 찬성으로 결정하여야 한다.

6) 노사정위 노사관계소위 공익위원안 (2000. 10. 17)

김성훈 전문위원, 복수노조하 교섭창구단일화 방안 관련 노사정위원회 논의결과(노사관계소위원회 제출자료), 2003. 11. 21.

정부안의 폐기 후 노사정위 노사관계 소위원회 차원에서 논의가 재개되었고, 한국노총의 활동복귀로 기존 소위활동에서 다루었던 논의들이 그대로 승계되어 소위에서 재논의되었다. 그러나 이 역시도 최종 의견이 조율되지 않아 상무위원회에 논의결과와 공익위원안을 보고하고 논의가 종료된다.

공익위원안

A. 조직대상이 중복되는 노동조합(복수노동조합)은 사용자와의 교섭을 위해 교섭창구를 단일화해야 한다.

○ 단체교섭 창구를 단일화해야 할 대상

- 하나의 사업 또는 사업장에 2이상의 노동조합이 조직되어 있는 경우 그 노동조합들. 다만 조직대상이 실질적으로 중복되지 않은 경우 또는 근로자의 임금․근로시간 등 근로조건이 유사․동일하지 않은 경우는 예외로 함

○ 교섭창구 단일화 방법

- 노동조합간에 자율적으로 교섭창구를 단일화 하되, 일정 시기까지 단일화되지 않을 경우 전체 조합원의 과반수 출석과 출석 조합원의 과반수 찬성에 의해 교섭대표권을 갖는 노동조합 선출

○ 공정대표의무

- 교섭대표권을 갖는 노동조합은 공정대표의무를 부담.

B. 교섭단의 대표는 단체협약의 체결권을 갖는다.

C. 사용자는 노동조합간 교섭창구 단일화가 되기 전에는 교섭의무를 갖지 아니한다.

노동계와 경영계의 입장

노동계는 창구단일화는 자율에 맡겨야 한다고 주장하였으며, 창구단일화 하더라도 단일화 대상을 최소화해야 한다는 입장이었고, 경영계는 1사 1단체교섭(1사 1단체협약)을 주장했다.

7) 2001년 노동조합및노동관계조정법 개정 (개정 2001. 3. 28.)

1997년에 개정된 노조전임자제도와 복수노조제도가 2002년부터 시작하기에는 준비기간이 짧아 준비기간이 더 필요하다는 전제하에 2006. 12. 31.까지로 5년간 유예하자는데 노사가 동의하여 부칙 개정하게 되었다.

부칙 제5조 (노동조합 설립에 관한 경과조치)  ① 하나의 사업 또는 사업장에 노동조합이 조직되어 있는 경우에는 제5조의 규정에 불구하고 2006년 12월 31일까지는 그 노동조합과 조직대상을 같이 하는 새로운 노동조합을 설립할 수 없다.

③ 노동부장관은 2006년 12월 31일까지 제1항의 기한이 경과된 후에 적용될 교섭창구 단일화를 위한 단체교섭의 방법·절차 기타 필요한 사항을 강구하여야 한다.

8) 노사관계 법․제도 선진화 방안 (2003. 5. 10.)

노사관계제도선진화연구위원회, 노사관계법․제도 선진화 방안, 2003. 8.

2003. 5. 10. 노동부는 『노사관계제도선진화연구위원회』를 발족하여 우리나라 노사관계 개선은 물론 노동관계법 전반에 걸쳐 개정을 요하는 부분을 정리하여 최종적으로 ‘노사관계 법·제도 선진화 방안’을 발표하고 노동부장과에게 보고한다.

9) 결론

자율적 단일화를 우선으로 하되, 단일화가 안 되는 경우에는 단일화 절차 진행

의견일치가 된 사항

A. 첫째, 관련 노동조합간에 교섭창구의 자율적 단일화가 이루어지는 경우에는 사용자가 교섭의무를 부담하여야 함.

B. 둘째, 어떤 식으로 교섭창구의 단일화가 이루어진다고 하더라도, 교섭대표기구는 공정대표의무를 부담하여야 함.

의견의 일치가 되지 않은 사항: 교섭창구의 자율적 단일화가 이루어지지 않은 경우, 창구단일화 절차

A. 1안 : 자율적 단일화 → 조합원 과반수 노조 → 투표에 의한 과반수득표 노조

※ 이 안은 자율적으로 교섭대표가 선정되지 않은 때, 당해 사업 또는 사업장에 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합, 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우에는 관련 조합원 과반수 출석, 과반수 찬성을 받은 노동조합이 교섭대표가 되도록 하는 방안임.

B. 2안 : 자율적 단일화 → 조합원수 비례대표제

※ 이 안은 자율적으로 교섭대표가 선정되지 않은 때, 조합원수에 비례하여 교섭위원단 구성하도록 하고, 교섭위원단이 교섭대표가 되도록 하는 방안임.

10) 노사정위 노사관계소위원회 논의재개

제88차 노사관계소위원회(2003. 5. 6)에서 ‘노조의 조직 및 교섭체계에 관한 사항’을 2003년 우선 논의과제로 선정한 후 현재 계속 논의 진행 중에 있는 상황이다.

2. 논의의 정리

지금까지 제시된 교섭창구단일화 방안으로는 ① 배타적 교섭대표제(사업장내 선거 등을 통해 다수 근로자의 지지를 받은 노조에만 교섭권을 부여하는 방안), ② 비례적 교섭대표제(조합원수에 비례하여 교섭위원단을 구성하는 방식), ③ 교섭단일화 의무제(노동조합이 자율적으로 교섭위원단을 구성토록 하고, 단일화가 된 경우에만 사용자에 교섭에 응할 의무를 부과하는 방식), ④ 단순다수 대표제(사업장내 근로자의 과반수 여부에 관계없이 최대 노조에 배타적 교섭권을 주는 방식) 등이 있으나 노개위나 노사정위에서 유력한 방안으로 논의되고 있는 것은 미국 제도를 주된 모델로 하는 배타적 교섭제도이다.

노개와 노사정위 공익위원안, 정부입법안(1999년 국무회의 의결된 것), 노사관계선진화 방안 모두 배타적 교섭제도를 채택하고 있지만 구체적인 방법에 대하여는 약간의 차이가 존재한다.

일단 교섭단위와 관련하여서는 창구단일화가 요구되는 경우는 노동조합의 조직대상이 중복되는 경우로 한정하는 방안과 조직대상의 중복과 무관하게 하나의 사업장 내에서는 창구단일화되어야 한다는 방안으로 나뉘어 진다. 전자의 입장에 선 것이 2000년 노사정위 공익위원안이며 후자의 입장에 선 것이 노개위 2기 공익위원안과 정부입법안(“근로조건의 결정권이 있는 사업 또는 사업장”)이다.

또한 창구단일화 방안과 관련하여 과반수를 대표하는 노동조합이 있을 경우 곧바로 배타적 교섭권을 부여할 것인지에 대하여도 차이가 있다. 노개위 2기, 1999년 노사정위 공익위원안, 정부입법안은 과반수 노조 있으면 교섭권을 우선 부여하고 과반수 노조가 없을 경우에만 선거 통해 과반수 지지받는 노조가 교섭대표권 가지도록 하는 것인데 비하여 2000년 공익위원안은 과반수 노조가 있더라도 선거를 통해 배타적 교섭권을 가지는 노조를 선출해야 한다는 것이며, 노사관계 선진화방안은 이 두 방안 모두를 제안하고 있다.

이 두 가지 차이점을 제외하고 지금까지의 논의를 참조하면, 우리나라에 도입이 예상되는 창구단일화의 방안은 대체로 다음과 같은 것이라 정리할 수 있다.

① 노동조합간에 교섭창구의 자율적 단일화가 이루어지는 경우에는 사용자가 교섭의무를 부담한다. 각 노조가 연대하여 교섭단을 구성하거나 2개 이상의 노조가 연합하여 과반수를 차지하는 경우 교섭대표권을 갖는 방안 등은 전적으로 노조의 자율에 맡긴다.

② 노조가 자율적으로 단일화를 이루지 못할 경우 사업장내 조직근로자의 과반수를 대표하는 노조가 있을 경우에는 특별한 절차없이 그 노조가 소수노조까지 포괄하는 교섭대표권을 가지며 이 경우 사용자는 과반수 노조와 교섭할 의무를 진다(이견 있음).

③ 적정기간내 노조 자율에 의한 단일화가 실패할 경우 노동위원회 등의 공적기구의 관장하에 조합원 선거를 통해 과반수 지지를 받는 하나의 노조가 교섭대표권을 가지도록 하고, 다만 1차 선거에서 과반수 노조가 없을 경우에는 결선투표를 하도록 한다.

④ 교섭대표권자가 체결한 단체협약의 근로조건등에 관한 사항은 여타의 다른 노조의 조합원에게도 적용되며 교섭대표권자가 사업(장)내의 다른 노조 및 그 노조원의 이익까지 공정하게 대변할 수 있도록 공정대표의무를 부담한다.

II. 쟁점의 정리

앞에서 살펴본 바와 같이 10여년 간의 논의가 진행되었지만 창구단일화의 방법, 공정대표의무 법정화, 교섭단위(창구단일화의 대상)에 관한 원론적인 입장의 공방만 있었을 뿐 제도화를 위한 구체적인 접근은 행해지지 않고 있다. 최근의 노사관계로드맵에서도  비례대표제와 과반수대표제의 선택을 둘러싸고 의견의 일치를 보지 못한 상태이다.

교원노조에서 이미 비례대표제를 경험한 바 있는데, 최근의 실태조사에 의하면  비례대표제는 소수조합의 교섭권이 보호된다는 장점이 있는 반면  공동교섭단의 구성에 어려움이 있고 이로 인해 교섭 자체가 지연되기도 하고 노노간의 분쟁이 존재한다는 문제점을 안고 있다. 위의 조사는 교섭대표의 구성과 교섭안 준비에서부터 교섭진행 및 단체협약의 체결에 이르기까지 그 절차적 기준을 명확히 하지 않으면 오히려 창구단일화가 교섭의 지연 및 해태를 조장할 수 있음을 지적하고 있다.

이철수 외, 복수노조 교섭창구 단일화 방안,(노동부용역보고서),노동부, 2004.12, 190면 이하  참조

이하에서는 비례대표제와 다수대표제의 선택과 상관없이 제도화 과정에서 검토되어야 하는 법률쟁점들을 구체적으로 살펴보기로 한다.

1. 창구단일화의 기본단위(창구단일화 대상의 수평적 범위)

이는 사업(장)내에 조직된 모든 노조(조직대상 무관)를 단일화의 대상으로 삼을 것인가 아니면 조직대상이 중복되는 노조들만 단일화의 대상으로 삼을 것인가의 문제이다. 외국의 입법례에서는 교섭단위를 획정함에 있어 조직대상 또는 노조의 의지는  하나의 고려요소에 불과하지만, 우리나라에서는 사업장 내의 제2노조 출현을 방지하기 위한 유일무이의 기준으로 작용해 왔다. 조직대상의 해석과 관련 개념의 불명료성 등으로 인해 법 운영상의 난맥상을 경험하였는바, 향후 에도 이 개념을 유지할 것인가가 문제된다.

조직대상이 중복되는 노조들만을 대상으로 단일화하는 방안은, 그간의 판례법리에 따라 조직대상의 이동 여부에 관한  판단기준이 형성되어 왔기 때문에  현재의 교섭형태와 친숙한 제도라 할 수 있다. 이런 점에서 1995년의 노사관계개혁위원회의 논의를 제외하고는 모든 논의가 조직대상이 중복되는 경우를 단일화 대상으로 삼는 것을 전제로 전개되어 왔다.

그러나 조직대상에 관해 판례법리는 제 2노조의 출현을 방지하기 위한 기준을 설정하는 기능을 수행하였지만  향후 복수노조가 다수 설립되어 있는 경우에는 유효적절한 기준이 될 수 없을 것이다.  무엇보다도 조직대상의 이동 여부를 판단함에 있어 규약의 내용을 가장 중시하기 때문에 노동조합의 주관적 의지가 일차적 판단기준이 되는 바, 이미 설립된 노조들이  자의적으로 규약을 변경하여 조직대상을 달리하고자 할 경우에는 창구단일화의 취지가 몰각될 가능성이 있다. 조직단위를 좁게 설정한 노동조합일수록 오히려 교섭대표로 선정될 가능성이 높고 이는 노동조합의 파편화를 촉진시키고 결국 노사 양측에 교섭비용을 증가시킬 가능성이 높다.

따라서  교섭대상은 원칙적으로 조직대상과 무관하게 하나의 사업 또는 사업장 단위로 묶어야 할 것이다. 이 점에서 과거 노사관계개혁위원회의 제안이 보다 건설적이다. 하나의 사업에 원칙적으로 하나의 단체협약이 적용됨으로써 노무관리가 간편해지고 교섭비용을 줄일 수 있으며, 교섭단위를 둘러싼 노노간의 분쟁을 극소화할 수 있을 것이다. 아울러 제도의 설계 여하에 따라  초기업별 노조와의 충돌을 해소하는데 유력한 방안이 될 수 있을 것이다.

노사관계개혁위원회와 이를 반영한 1999년 법률안에서는 사업을 교섭의 기본단위로 설정하였지만 2000년 노사정위 공익위원안에서 뚜렷한 이유없이 이를 변경하여 조직대상을 교섭의 기본단위로 파악하고 있다.

다만 동일 사업장 내에서도 단체교섭의 경험과 관행, 관련당사자 및 노동조합의 요구, 노동조합의 조직대상,  직종별, 고용형태별 특수성 등을  반영하여야 하는 경우도 전혀 배제할 수 없기 때문에 , 이를 대비하여 예외적으로 단일화의 대상을 결정하는 사유와 절차를 보완하여야 할 것이다. 이러한 예외적인 상황에 대한 판단은 미국과 유사하게 노동위원회가 관장하면 될 것이다.

미국의 교섭단위의 결정과 관련한 자세한 내용은, 이철수, 단체교섭의 근로자측 주체에 관한 비교법적 연구, 서울대학교법학박사학위논문, 1992. 참조,

2. 초기업별 노조의 창구단일화 참여 여부(창구단일화 대상의 수직적 범위)

노동조합의 조직체계는 노동조합이 자주적으로 결정할 사항이기 때문에 향후 복수노조시대에 하나의 사업장에 기업별 단위노조와 초기업별 노조의 지부가 병존할 가능성이 많다. 경우에 따라 하나의 사업장 내에 지부가 없이 바로 산별, 직종별 노조에 직접 가입하는 사례도 적지 않을 것이다.  현행법상  대각선 교섭 또는 공동교섭 등 단체교섭의 방식에 관하여 아무런 법적 제약이 없기 때문에  사용자는 초기업적 산별, 직종별 노조뿐만 아니라 경우에 따라서는 그 지부 또는 분회와의 교섭이 의무화된다. 왜냐하면 우리 판례에 따르면 단위노조의 지부 또는 분회도 규약을 정비하고 독자적 집행기관을 가지거나 설립신고증을 교부받는 등 객관적인 조직실태가 인정되면 단위노조의 위임 여부와 상관없이 독자적인 교섭능력을 가지기 때문이다. 이 경우 사용자는 어느 범위까지 창구 단일화를 요구할 수 있는가가 문제된다. 이는 역으로 초기업별 노조가 창구단일화 과정에 참여하여야 하는냐의 문제이다.

창구단일화의 목적을 교섭비용을 줄이고 교섭상의 난맥상을 방지하는 데에 둔다면, 현행법이나 그간의 논의내용에 상관없이 다수의 당사자가 존재하는 모든 교섭에  창구를 단일화하는 방안도 검토해 볼 수 있을 것이다 ;

(a) 극단적으로 교원노조와 같이 초기업적 차원의 교섭에서도 창구단일화를 요구할 것인가?

(b) 그렇지 않고 사업장 차원의 교섭에 국한하여 창구단일화를 요구할 것인가?

그간의 논의내용 특히 1999년 정부법안에서 여실히 드러나는 바와 같이  “ 근로조건의 결정권이 있는 독립된 사업 또는 사업장에 2 이상의 노동조합이 조직되어 있는 경우”에 한하여 창구단일화를 예정하고 있기 때문에, (a) 의 경우는 포함되지 않는다고 보아야 할 것이다.

결국 특정 사용자가 교섭응락의무를 부담하는 사업장 차원의 교섭에 국한하여 창구단일화를 행해야 할 것이다. 따라서 당해 사업장에 존재하는 단위노조나 ‘교섭능력있는’(교섭의 당사자성이 인정되는) 지부에 대해서 사용자는 교섭응락의무를 부담하기 때문에 이들이 창구단일화에 참여하여야 하는 점은 당연하다. 문제는 현행법상 초기업별 노조의 대각선 교섭을 제한하는 어떠한 규정도 존재하지 않기 때문에 사용자는 대각선 교섭에 대해서도 교섭응락의무를  부담하는 바, 초기업별 노조도 사업장 노조나 지부와 같이 창구단일화 과정에 참여시키는가가 논의의 초점이 된다.  세가지 방법을 생각해 볼 수 있다;

1) 초기업적 단위노조를 참여시키지 않는 방안

연합단체도 독자적인 교섭능력을 가지나 연합단체의 구성원은 노동조합이기 때문에 조합원의 참여를 통해 교섭대표를 선출하는 창구단일화의 과정에서 제외된다.

2) 교섭능력있는 지부가 존재하는 경우에는 초기업적 단위노조를 참여시키지 않는 방안

3) 지부의 존재 여부와 상관없이 초기업적 단위노조도 참여시키는 방안

몇몇 근로자가 초기업별 노조에 직접 가입한 경우가 여기에 해당될 것이다.

1)의 방안은 사업 또는 사업장에서 사단적 실체가 존재하지 않는 경우에는 창구단일화 과정에서 배제하자는 것이다. 사업장별 창구단일화를 계기로 초기업적 단위노조의 단체교섭권을 제약할 소지가 있고 다수의 초기업적 단위노조가 존재하는 경우 실무상의 어려움이 따른다는 점을 감안하면 일응 수긍이 간다고 할 수 있다.

2)의 방안은 당해 사업장에 독자적인 교섭권을 가지는 지부가 있으면 상부 단위노조가 이에 관여할 필요가 없다는 현실적 사정을 감안한 것이다. 우리 판례가 예외적으로 지부의 교섭능력을 인정하고 있어 지부와 상부 단위노조간의 교섭권이 충돌할 소지가 있고 이에 관한 정설이나 확립된 판례가 없는 상황에서 창구단일화 과정에 동시에 참여시키게 될 경우에 발생하는 분란을 감안하지 않을 수 없다는 것이다.

교섭능력없는 지부가 존재하는 경우에는 상부 단위노조가 대각선 교섭에 참여하는 것은 자연스럽다. 그러나 교섭능력있는  지부가 존재하는 경우에는 단위노조가 참여하게 되면 지부와 단위노조간에 교섭권의 충돌문제가 발생할 여지가 있다.  향후 사업장 차원의 창구단일화를 도입한 취지에 비추어 교섭능력있는 지부가 존재하는 경우에는 ‘기업의 특유한 사항’에 대하여는 초기업별 단위노조와의 대각선 교섭을 금지하는 방안도 검토해 봄직하다.

그러나 창구단일화의 취지를 살리기 위해서는 원칙적으로  3)의 방안과 같이 초기업 단위노조도 모두 단일화과정에 참여하여야 할 것이다. 왜냐하면, 개별 사용자는 초기업노조의 대각선교섭 요구에 응할 의무가 있는데, 이러한 교섭에 대해 창구단일화절차를 적용시키지 않게 되면 중복교섭의 회피 및 교섭비용의 최소화를 목적으로 하는 창구단일화의 기본 취지를 살리기 곤란하기 때문이다.

아울러 교섭능력있는 지부가 있는 경우에도 초기업별 노조는 여전히 단체교섭을 요구할 권리와 이익을 가지기 때문에 창구단일화를 계기로 이를 제한하기는 이론상 어려움이 따르고, 현실적으로 볼 때에도 초기업적 단위노조가 참여한다는 것은 조합원수의 확인 및 대표선정에의 절차적 참여를 의미하기 때문에, 지부의 존재 여부 및 지부의 교섭능력의 유무를 이유로 구별할 실익이 없을 것이다. 향후 산별노조화가 진행되어 지부의 교섭능력에 관한 판례의 입장이 바뀔 가능성도 배제할 수 없다는 점을 고려하면 법적 안정성의 견지에서 간명하게 처리하는 것이 보다 바람직할 것이다.

다만 비례대표제를 취할 경우 소수의 근로자들이 서로 다른 초기업노조에 각각 가입한 경우 창구단일화의 대상이 되는 노조의 숫자가 늘어남으로써  교섭위원단의 구성에 어려움이 발생할 우려가 있기 때문에 제도적 보완이 필요할 것이다.

3. 노사의 개별교섭 합의시 창구단일화 적용배제 여부

이는 노사가 합의하여 창구단일화를 하지 않기로 약정한 경우 그 효력에 관한 문제이다.

비공식적 논의과정에서 긍정설이 제기되기도 하였다. 원래 교섭권은 헌법상 개별 노조에게 인정되는 것이고, 창구단일화는 사업장내 교섭의 혼란, 단체협약 적용의 어려움, 노노분쟁을 방지하기 위한 입법정책에 불과하기 때문에 그 우려가 없는 경우에는 굳이 법에 의해 창구단일화를 강제할 필요가 없다는 것이다. 특정 노조나 사용자가 이에 반대하고 창구단일화를 요구하면 그때 창구단일화 의무를 부과하면 족하다는 입장이다.

그러나 긍정설은 노사자치의 원칙에는 부합하나, 예컨대 개별 교섭하고 있는 도중에 신설노조가 설립되어 창구단일화를 주장하는 경우 또는  단체협약의  유효기간이 서로 달라 차기 교섭개시시기가 일치하지 않는 경우 등 교섭상의 혼란이 발생할 가능성이 없지 않다. 또한 현실적으로 창구단일화의 적용을 회피하기 위한 전략의 일환으로 이용될 가능성도 크기 때문에, 이를 부정적으로 해석하여야 할 것이다.

4. 교섭대표의 법률상 지위

이는 교섭대표가 창구단일화를 계기로 별도의 교섭당사자가 되는지 아니면 교섭담당자에 불과한지에 관한 것이다.

교섭당사자로 보면 창구가 단일화됨으로써 다수의 노조는 교섭대표에 교섭권을 이양한 것이 되고 교섭대표는 별도의 법적 실체를 가지고 독립적인 지위를 부여받게 된다. 마치 하나의 교섭대표 내에 여러 분파가 존재하는 것과 유사하다. 단체협약의 서명날인 주체, 부당노동행위 구제신청권자, 쟁의행위 찬반투표의 주체 등은 모두 교섭대표를 매개로 해서 결정된다.

반면 교섭담당자로 보면 창구가 단일화되더라도 기존 노조는 교섭권을 가지고 있고 다만 교섭권한을 교섭대표에게 위임한 것에 불과하고 교섭대표는 교섭을 위한 일시적 집합체에 불과하다. 단체협약의 서명날인 주체, 부당노동행위 구제신청권자, 쟁의행위 찬반투표의 주체 등은 개별조합으로 환원된다.

후자의 교섭담당자 지위는 비례대표제에 친숙할 것이다. 그러나 비례대표제의 경우도 교섭대표에게 독자적 지위를 부여하는 것이 이론상 불가능하지는 않다. 교섭대표에게 독자적 당사자성을 부여하지 않으면 창구단일화의 실효성이 떨어질 뿐만 아니라 단체교섭 이후 조합별로 단체협약 체결거부, 독자적인 쟁의행위 돌입 등 창구단일화로 인해 오히려 혼란만 가중될 위험이 있다.

외국의 입법례를 보더라도 당사자 지위를 부여하는 것이 보편적이다.

1999년 법안도 제 31조의 문언형식, 제41조의 쟁의행위의 찬반투표의 내용을 보면 교섭대표의 당사자성을 염두해 두고 있다고 볼 수 있다.

5. 채무적 부분의 적용여부

교섭대표는 규범적 부분에 한해서만 교섭을 할 수 있을 뿐이라는 주장이 제기된 바 있다.

교섭창구 단일화를 하는 목적은 노동조합의 단체교섭권을 제한하여 사용자의 번거로움을 덜어주고자 하는 데 있는 것이 아니라, 복수노조 허용에 따른 사업장 단위에서의 교섭착종을 방지하고 적어도 하나의 사업장 내에서는 통일된 근로조건이 형성될 수 있는 기초를 마련하고자 하는 데에 있다는 것이다. 따라서 반드시 동일한 근로조건이 형성되어야 할 합리적인 이유가 없는 경우에는, 교섭창구를 단일화해야 하는 필요성이 없으며, 그럼에도 불구하고 노동조합 별로 상이할 수 있는 채무적 부분까지도 교섭창구단일화 대상으로 포함한다면 이는 비례성에 반하여 위헌으로 판단될 수 있는 여지가 많다는 것이다.

박종희, 복수노조 하에서의 단체교섭 창구단일화(노사정위원회 23차 노사소위 회의자료), 복수노조 교섭창구단일화 논의자료, 노사정위원회, 2003.7.25. 160면.

또한 채무적 부분은 성질상 모든 노동조합에 대해 동일하게 적용할 수 있는 성질이 아니라는 점(산별노조 vs. 기업별노조), 법에 의해 특별히 그 효력이 부여되는 규범적 부분과 달리 채무적 부분은 일반 계약법리에 의해 원칙적으로 규율되는 영역이라는 점을 고려하여 각 노조에 대해 독자적인 교섭권을 인정할 여지가 있다는 점에서 유용한 측면도 있다는 것이다.

그러나  채무적 부분에 대한 독자적 교섭권을 인정한다면 교섭상의 혼란과 이중교섭의 부담 등 창구단일화의 취지에 반하는 현상이 발생할 가능성이 있다는 점, 교섭대표에게 당사자성을 부여하는 이상 소수조합의 요구는 하나의 법적 실체 내의 내부문제에 불과하다는 점을 고려하면 원칙적으로 교섭대표는 채무적 사항에 관해서도 교섭하고 협약을 체결한 권리를 가진다고 보아야 할 것이다.

다만 비공식적인 논의과정에서 비례대표제의 경우에는  교섭에 모든 노조가 참여하는 것이 원칙이기 때문에 채무적 부분에 대한 협상의 기회가 부여되지만 다수대표제의 경우는 그러하지 않다는 점을 들어 비례대표제를 조건으로 채무적 부분을 포함시키자는 주장이 제기되기도 하였다. 이 외에도  채무적 사항의 성격에 따라,  즉 모든 노조에게 공통적․일률적으로 적용되더라도 조합간 차별이나 불평등을 초래하지 않는 사항(예컨대, 조합비공제조항, 교섭절차조항 등)에 대해서는 그 적용을 인정하되, 조합원수 등 조합의 규모와 구체적 처지에 따라 대우의 차이가 합리적인 사항(예, 노조전임자의 수, 조합사무소의 규모, 법이 허용하는 범위 내의 사용자의 기금기부 등)에 대해서는 그 적용을 배제하자는 주장도 제기되었다.

이러한 주장 공히 소수조합의 보호에 주의를 환기시킨 점에서 경청할 만하지만, 다수대표제의 경우에도 소수조합의 사전적 참여를 보장함으로써 비례대표제의 장점을 활용하는 방안을 통해 보완할 수 있으며, 채무적 사항의 성격에 따라 분리취급할 경우 그 해석을 둘러싸고 당사자간의 분쟁이 발생하고 법적 안정성이 훼손된다는 점을 고려하면, 독자적인 교섭실체인 교섭대표가 일원적으로 규범적 사항과 채무적 사항을 처리할 수 있도록 하여야 할 것이다. 실제 교섭과정은 채무적 사항과 규범적 사항이 패키지로 다루어지는 것이 상례이기 때문에 이를 이론적으로 구분하여 접근하는 것은 교섭비용을 증가시키고 합의로서의 실질을 상실할 우려가 많다도 점도 고려하여야 할 것이다.

생각건대 교섭대표를 독립적인 법적 실체로 인정한 이상 단체교섭상의 소수조합의 차별 또는 미보호는 원칙적으로 공정대표의무 위반의 법리로 규율하여야 할 것이다. 다만 소수조합의 보호를 위해 교섭사항을 사전에 서면으로 제시하게 하는 등의 절차적 규정을 정비할 필요는 있을 것이다.

6. 조합원수 신분 확인 방법

비례대표제건 다수대표제건 조합원수를 확인하는 과정은 반드시 필요하기 때문에 실무적 관점에서 다음과 같은 방법을 고려해 볼 수 있다

① check-off에 의한 확인

비교적 객관적이고 간편한 방법이나 비체결 사업장이나 노조가 신설된 경우에는 한계가 있다. 따라서 check-off에 의한 확인이 불가능하고, 조합원수에 관하여 노사 내지 노노간에 견해차이가 있는 경우에는 아래의 경우를 적용할 수 있다.

② 관할 행정관청에 의한 확인

조합원수는 매년 관할 행정관청에 대한 변경신고의 대상이 되므로 신고된 조합원수를 기준으로 하는 방법도 가능하다. 신고해태에 따른 불이익은 해당 노조가 부담한다. 다만, 초기업노조의 경우에는 사업장별 조합원수의 확인이 불가하고, 기업별노조의 경우에도 변경신고 후 조합원의 증감이 있는 경우 이를 객관적으로 확인 곤란하다는 문제점이 있다.

③노동위원회에 의한 확인

비례대표제방식을 취하는 경우 모든 노조가 교섭권을 가지고 교섭에 참여할 수는 있되, 다만 노조간 교섭위원수의 배분에 관한 사항이 문제가 되므로 모든 노조에게 조합원수를 입증할 수 있는 자료(조합원명부 및 조합비수령증빙자료 등)를 제출케 하여 노동위원회가 조합원수를 확정케 한다.

결론적으로 check-off 협정이 체결되어 있는 경우에는 그에 의거하여 조합원수를 확정하되, 그에 의한 확인이 곤란한 경우에는 노조에게 관련 자료를 제출케 하여 노동위원회가 이를 확정하는 것으로 한다.

다만, 이 때 조합원수 확정의 시기를 언제로 두느냐가 중요한데 조합원수는 항시 변동할 수 있고, 특히 교섭개시 전후에는 특히 그러할 것으로 예상되기 때문이다.  따라서 적어도 복수노조간 자율적인 교섭창구단일화를 위한 노력이 실패하고 창구단일화절차가 개시되어야 하는 시점을 기준으로 할 수 있을 것이다.

7. 교섭대표의 기간 및 지위의 변동

교섭대표로 인정되었지만 그 후의 사정변경으로 조합원 다수로부터 지지를 상실한 경우 교섭대표의 지위를 그대로 인정할 것인가가 문제된다.  이와 관련 미국의  NLRB는 다음과 같은 기준을 채택하고 있다.

NLRB, National Labor Relations Board Casehandling Manual (Part II): Representation Proceedings,  11002.2, 1999 참조

a) NLRB로부터 대표인증을 받은 조합은 인증 후 1년간은  다수 피용자의 지지를 상실하였다 하더라도 배타적 대표권한은 유지되는 것으로 한다.

b) 단체협약의 유효기간 중에는(최장 3년) 다수의 지지를 상실하였다 하더라도 대표로서의 지위가 유지된다(이른바 협약장벽, contract bar).

c) 확정적으로 대표권한을 갖는 기간이 경과한 후도 다수 피용자로부터의 지지는 지속되는 것으로 추정된다.

그 결과  상기한 기간이 경과한 후에 조합과의 교섭을 거부하려면 사용자측에서 조합이 다수로서의 지위를 상실하고 있음을 입증하거나 또는 단체교섭의 거부가 조합의 대표로서의 지위에 대하여 성실하고 합리적 근거있는 의문에 입각한 것임을 제시하여야만 사용자의 부당노동행위에 해당하지 않게 된다.

우리나라의 경우 단체협약의 최장 유효기간인 2년으로 대표기간을 법정화하는 것이 바람직할 것이다. 임금협약이 1년마다 체결되는 것이 관행이나 일반 단체협약과 달리 소수노조의 보호문제가 심각하지 않아 2년까지 교섭대표기간을 인정하더라도 무방하다고 생각된다.

이 외에 대표선정과정에 사용자의 부당노동행위가 있었거나, 대표선출 후 단체교섭을 행하지 않는 등 중대한 배신행위를 하는 경우에 대비하여 대표권한을 제한하거나 박탈하는 제도를 강구해볼 필요가 있다.

미국에서 대표노조가 공정대표의무를 위반하였을 경우 NLRB는 인증의 취소  또는 협약장벽 배제의 조치를 취할 수 있도록 하고 있고, 영국이나 캐나다에서는  교섭대표 선출에 부정이 있는 경우에는 대표권한을 박탈하는 절차가 마련되어 있다.

8. 공정대표의무의 실효성 담보

단체교섭의 창구가 단일화되어 대표노조가 교섭을 행할 경우 소수노조를 자의적으로 차별하지 않는 것은 제도의 성패를 가름하는 관건이기 때문에 이와 관련한 법규정을 마련하는 것이 필수적이다.

미국에서는 비조합원도 교섭단위에 포함되기 때문에 인종, 성별, 조합원 지위를 이유로 한 차별이 주로 문제시되나, 우리의 경우는 주로 소수노조 및 그 조합원의 보호와 관계될 것이다. 또한 미국에서는 단체협약의 체결과정 뿐만 아니라 이행과정(고충처리, 권리중재)에서도 공정대표의무가 유지되나, 법제를 달리하는 우리의 경우에도 이러한 방식을 원용할 지에 관한 검토가 필요하다. 무엇보다도 미국과 같이 노동조합의 부당노동행위 관념이 인정되지 않는 우리의 경우에 소수노조의 보호를 위해 공정대표의무의 실효성을 담보할 방안을 강구하여야 할 것이다.

NLRB는 공정대표의무위반을 제8조(b)(1)(A)위반의 노동조합의 부당노동행위으로 보고 있고, 사용자가 그에 관여하는 경우에는 제8조(a)(1)위반의 부당노동행위가 성립한다. 노동조합의 성실교섭의무위반으로 판단한 사례도 발견된다. 법원은 공정대표의무위반의 효과로, 근로자는 노동조합과의 관계에서 공정대표의무위반행위의 금지를 명하는 Injunction 및 손해배상을 명하는 판결을 구할 수 있고, 공정대표의무에 위반하여 노동조합이 체결한 협약조항은 효력이 부인되며, 노동조합이 동의무에 위반하여 행한 고충처리는 근로자를 구속할 수 없다고 보고 있다. 자세한 내용은 이철수 외, 복수노조 교섭창구 단일화 방안,(노동부용역보고서),노동부, 2004.12 참조

9. 단체협약의 충돌

창구단일화의 대상을 사업장 차원으로 한정할 경우 산별협약이나 지역협약의 체결은 복수노조 창구단일화의 요구를 받지 않고 자유롭게 체결될 수 있는데, 이미 체결된 산별협약 등이 사업장 내에서의 단체협약 어떤 효력을 미치는지가 문제될 것이다.

일단 기업 또는 사업장 단위 내에서 사용자가 사용자단체의 일원이 아니거나 복수노조 모두 산별협약 등의 당사자인 산별노조 등의 지부가 아닌 경우에는 아무런 문제가 발생하지 않을 것이다. 그러나 사용자가 사용자단체의 일원이고 노동조합의 전부 또는 일부가 산별협약을 맺은 노동조합의 지부인 경우에는 산별협약과 교섭대표가 체결한 단체협약과의 충돌 문제가 발생할 여지가  있다.

이는 교섭구조의 중층화로 인해 발생하는 문제와 전혀 다른 성격을 띠게 된다. 상부연합단체, 단위노조, 지부의 권한조정만으로는 풀리지 않는 측면이 있기 때문이다. 예컨대 교섭능력있는 4개의 지부를 대상으로 교섭대표를 구성하고 이것이 당해 사용자와의 교섭을 통해 단체협약을 작성하고, 이와 별도로 4개의 산별단위노조가 각각  산별단체협약을 체결한 경우를 상정해보라.

법원간의 충돌을 해결하기 위한 일반적 법원리인 신법우선의 원칙이나 특별법 우선의 원칙을 이 경우에 적용하기는 힘들 것이다. 왜냐하면 상기 법원리들은 규범제정권자가 동일한 경우에 적용되는 것이 원칙이기 때문이다. 아울러  법률이나 조례와 같이 규범적 위계가 상이한 경우 상위규범을 통해 하위규범을 통제하는 방식도 단체협약이 충돌하는 경우에 원용하기 힘들다. 왜냐하면  초기업적 차원의 단체협약이 사업장별 단체협약(그것도 모든 조합원들 대표하는 교섭대표가 체결한 단체협약)보다 우선시되어야 할 실정법적 근거가 없기 때문이다.

결국 창구단일화를 계기로 입법정책적 선택이 필요한 대목이라 할 것이다.

이와 관련 세가지 방안을 고려해 볼  수 있다:

(1) 교섭대표가 체결한 단체협약에 배타적 우월성을 인정하는 방안

(2) 교섭대표권을 획득한 노조의 산별협약과의 상관관계 속에서 해결하는 방안

(3) 모든 단체협약 중 유리조건우선의 원칙을 적용하는 방안

(1)의 방안의 경우 산별단위노조의 위상이 낮아짐으로 인해 교섭구조 나아가 조직형태가 파편화될 가능성이 있고 법이론적 정당성을 찾기가 용이하지 않다. 회사로서는 이미 체결된 산별협약을 무위로 돌리기 위해 소수로 구성된 복수노조 설립을 배후조종할 가능성이 높게 된다.

(2)의 방안의 경우, 다수노조가 체결한 산별협약보다 유리하게 소수노조가 산별협약을 체결하였다면, 소수노조의 조합원들은 창구단일화로 인하여 단위노조가 체결한 산별협약 보다 낮은 근로조건을 감수해야 하는 불합리한 결과가 발생할 수 있다.

(3) 의 방안의 경우, 유리조건 우선의 원칙이 근로조건 사항을 대상으로 규범적 서열을 달리하는 법원간의 충돌을 조절하기 위한 도구적 입론이라는 점을 상기한다면 입법론상 어려움이 따를 것이다. 단체협약은 규범적 부분과 채무적 부분의 전체적 연관 속에서 노사가 일정한 양보를 통해 합의한 것이기 때문에 특정 부분만을 인수분해하여 그것만의 유불리를 판별하는 것은 합리적이지 않고, 취업규칙의 불이익 변경에서 경험하듯 유,불리의 판단도 실무적으로 용이하지 않다.

이러한 문제는 창구를 단일화하려는 것에서 기인한 것으로 배타적 교섭제도가 갖는 한계를 보여주는 일례라고 할 수 있다.

III. 결

사업장 내의 복수노조가 존재할 것에 대비하여 창구단일화 의무를 노동조합에 부담시키고자 하는 방안은 지금까지 그러하여 왔듯 향후 제도화 과정에서도 위헌성의 시비로부터 완전히 자유로울 수 없을 것이다. 사용자의 교섭비용을 노동조합에 전가시킨다는 비판도 경청할 만하다. 창구단일화로 인해 우리가 경험하지 못한 새로운 유형의 분쟁(예컨대 노노분쟁 또는 사용자의 지배개입)이 발생함으로써 노사관계가 악화되고 사회적 비용이 증가할 가능성도 배제할 수 없다. 이런 점에서 한시적으로나마 자율교섭을 허용하고 그 기간 동안의 학습경험을 토대로 창구단일화 방안을 모색하자는 박수근 교수의 제안은 매우 흥미롭다

박수근, 사업(장)단위의 복수노조와 노사자율교섭주의, 노사정위원회 노사관계소위원회 발표자료, 2005.4.8 참조

그러나 다른 한편으로 복수노조가 존재함으로서 사업장에 미칠 부정적 파급효과에 대해 정책적 견지에서 진지하게 검토하고 대비책을 강구하는 일은 매우 긴요하다고 할 수 있다. 지금까지의 창구단일화 논의는 이러한 시대상황을 암묵적으로 반영해 온 것이라 할 수 있다. 외국의 예에 비추어, 방법과 강도에 있어 차이는 있지만, 사업장 내에서 근로자의 집단적 목소리(collective voice)를 단일화하고자 하는 경향이 대체적으로 감지된다. 독일과 미국은 오래전부터 이를 제도적으로 정착해 왔고 영국과 캐나다 및 이탈리아에서의 경험은  우리에게 시사하는 바가 크다. 프랑스에서도 최근의 법개정을 통하여 기업별협약의 경우 과반수대표제를 일정부문 도입하고 있다. 향후 창구단일화 논의가 당위론적·규범적 공방에만 머물지 말고 사회공학적 관점에서 단체교섭상의 난맥상을 방지하고 노사의 교섭비용을 줄이는 방안을 진지하게 모색하여야 할 것이다.

박제성, 사회적 대화에 관한 2004년 5월 4일 법과 프랑스 단체교섭법제의 변화, 국제노동브리프 Vol.3, No.2, 한국노동연구원, 2005.2 참조

이를 위해서는 앞에서 살펴본 바와 같이 다음과 같은 관점이 제도화 과정에서 반영되어야 할 것이다;

첫째, 교섭창구단일화의 기본단위는 사업별로 획정되는 것이 원칙이다. 기존의 ‘조직대상’ 개념은 더 이상 유용한 관점이 될 수 없다. 다만 근로관계의 특수성을 반영하여 예외적으로 기본단위가 설정될 수 있도록 한다.

둘째, 단일화의 대상은 개별 사용자가 교섭의무를 부담하는 경우에 국한하되, 사업장 내에 존재하는 단위노조, 지부뿐만 아니라 대각선 교섭을 원하는 초기업적 단위노조도 포함시켜야 한다

셋째, 노사간의 개별합의에 의해 창구단일화를 배제하는 특약은 제도의 취지를 몰각시킬 우려가 있기 때문에 허용되어서는 아니 된다

넷째, 교섭대표는 독립된 당사자의 지위를 가지게 되고 교섭대표의 의사는 전체 노조와 조합원을 대표하는 것으로 설계되어야 한다.

다섯째, 교섭대표는 규범적 사항뿐만 아니라 채무적 사항에 대해서도 교섭을 행하고 단체협약을 체결할 권리를 가진다. 다만 소수조합 보호를 위해 절차적 규정을 정비한다.

여섯째, 조합원 수의 확인을 위해 check-off를 활용하는 방안이 유력하지만, 전체적으로 노동위원회의 관여가 필수적이다.

일곱째, 공정대표의무는 창구단일화의 성패를 가늠하는 중요한 개념요소이기 때문에 제외국의 실례를 면밀히 검토하여 현실적이고도 실효성 있는 방안을 구체적으로 마련하여야 할 것이다.

이 외에도 대표협약과 산별협약과의 관계와 관련한 해석론상의 시비를 줄이는 방안을 강구하여야 할 것이고 중·장기적으로는  교섭대표와 노사협의회의 관계를 재조명하여야 할 것이다.  아울러 창구단일화의 위헌성을 극소화하기 위해서는 소수노조의 보호에 만전을 기해야 할 것이다.

제외국의 예를 살펴보면 소수노조의 보호방안으로, 공정대표의무·인준투표·별도의 교섭기회 부여·다수노조의 부당노동행위 인정·대표권 제한 등이 거론되고 있다.