다수교섭대표제의 내용과 설계

이승욱(부산대학교 법과대학)

I. 들어가면서

2007년부터는 기업내 복수노조의 병존이 허용된다. 기업내 단일노동조합체제는 해방 이후 우리나라 노사관계의 성격을 규정하여 온 당연한 전제였기 때문에 기업내 복수노조체제의 허용이 노사관계에 미칠 영향을 지금 단계에서 예측하는 것은 거의 불가능에 가깝다. 그러나 그것이 엄청난 폭발력을 가진 사안이라는 점은 누구도 부인할 수 없고, 이는 노사관계의 행위자 모두에게 예기불안을 야기하고 있다. 이러한 불안에 기초하여 노조법 부칙 제5조 제3항에서는 “노동부장관은 2006년 12월 31일까지 제1항의 기한이 경과된 후에 적용될 교섭창구 단일화를 위한 단체교섭의 방법․절차 기타 필요한 사항을 강구하여야 한다”고 규정하여 이른바 교섭창구단일화방안을 전제로 한 복수노조의 설립을 의도하고 있다.

법제도는 현상을 규율하기 위하여 마련되는 것이 일반적이다. 그러나 창구단일화제도는 지금까지 우리나라에 없었던 새로운 현상을 대비하면서 만들어야 하기 때문에 그 제도의 구체적인 내용을 지금 단계에서 모색하는 데에는 한계가 있을 수밖에 없다. 이 글 역시 기본적으로 그러한 한계 하에서 작성되었기 때문에 보다 광범위한 논의를 유도하기 위한 기초를 제공하는 의미만을 가지고 있을 뿐이다.

이 글은 교섭창구단일화방안 중 다수교섭대표제를 채택할 경우에 발생할 수 있는 각종 쟁점을 포괄적으로 다루고 있다. 다수교섭대표제도를 설계함에 있어서 유의하여야 할 기본적인 관점, 즉 국제노동기준과의 정합성 및 헌법과의 정합성을 살펴본 뒤(II), 교섭창구단일화제도의 출발점을 이루는 창구단일화의 적용대상 및 교섭단위를 검토하고(III), 다수교섭대표제의 구체적 내용을 나름대로 제시하고자 한다(IV).

II. 교섭창구단일화방안의 전제

1. 국제노동기준에의 정합성 유지

교섭창구단일화방안과 국제노동기준과의 정합성을 고려할 때에는 두가지 관점을 고려할 필요가 있다. 하나의 관점은 ILO의 결사의 자유 위원회나 협약권고적용전문가위원회가 전개하고 있는 결사의 자유와 관련한 판단기준에 부합하는지 여부를 검토하는 것이고, 다른 하나의 관점은 주요 국가의 실제적인 운용상태에서 나타나는 보편적인 규율체제와 유사한지 여부를 검토하는 것이다.

전자, 즉 ILO가 형성하고 있는 결사의 자유원칙과의 정합성을 유지하고 있는가의 관점은 향후 우리나라가 단결권 관련 ILO 협약을 비준할 때를 대비하여 미리 문제의 소지를 예방하기 위해서도 필요할 뿐만 아니라 이를 비준하지 않은 지금 현 단계에서도 반드시 검토되어야 한다. 주지하는 바와 같이 결사의 자유와 관련한 기본협약인 제87호 협약과 제98호 협약은 비준 여부와 관계없이 결사의 자유위원회나 전문가위원회 등 ILO 감독기구의 감시대상이 될 뿐만 아니라 1998년 ILO 총회가 채택한 ｢노동에서의 기본적 원칙과 권리 및 그 후속조치에 관한 선언｣(ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work and its Follow-up)에 의하여 그 준수가 의무로 되는 기본협약으로 설정되어 있기 때문이다.

후자, 즉 다른 주요국가의 상황과의 대비의 관점은 설계된 교섭창구단일화방안의 실효성 정도를 판단하는 데 도움이 되기 때문에 필요하다. 다른 국가의 교섭창구단일화와 관련한 제도가 일정한 보편성을 가진다면 그것은 상당한 실효성을 가지고 있다는 반증이 될 수도 있고, 우리나라의 교섭창구단일화방안에 대하여 일정한 시사를 줄 수 있기 때문이다.

(1) 국제노동기준의 내용

기업단위에서 복수노조가 금지되고 있는 현재의 상태는 ILO 결사의 자유위원회나 전문가위원회가 전개하고 있는 결사의 자유 원칙과 관련한 일련의 기준에 정면으로 상충하고 있다는 것은 말할 나위가 없다.

전문가위원회는 복수노조의 병존 그 자체를 87호 협약 등이 의무화하고 있는 것은 아니지만, 복수노조가 병존할 가능성은 어떤 경우에도 인정되어야 한다고 보고 있다. 따라서 법령에 의해 직접적․간접적으로 단일한 노동조합체제를 강제하고 있는 것은 국제노동기준에 반하며, 근로자의 임의에 의하여 단일한 노동조합체제를 형성하였다고 하더라도, 법령에 의해 그 상태를 제도화하거나 유지한다면, 국제노동기준에 반하는 것으로 보고 있다. 즉 복수노조의 설립 그 자체를 법에 의해 제한하거나 금지하는 것은 어떤 경우에도 국제노동기준과 양립할 수 없다고 간주하고 있다. 결사의 자유위원회도 동일하게 판단하고 있다.

ILO, Freedom of association and collective bargaining, General Survey, 1994(이하 ‘ILO, General Survey, 1994’로 인용), para 91.

Freedom of association, Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, Geneva, 1996(이하 ‘ILO, Digest 1996’으로 인용), paras. 287-289.

이에 대하여 복수노조를 전제로 특정한 노조에 대하여 우선적 지위를 부여하는 것에 관하여 ILO는 일정한 요건하에서 국제노동기준과의 정합성을 인정하고 있다. ILO는 교섭창구단일화제도, 즉 복수의 노동조합의 존재를 전제로 단체교섭의 당사자성을 확정하는 제도는 이미 단체교섭에 관한 ILO 제98호 협약의 채택과정에서 각 노동조합의 대표성의 정도에 따라 노동조합간에 일정한 차이가 있다는 점을 인정한 바 있다. 대표성의 정도와 관련하여 결사의 자유위원회나 전문가위원회의 결정에서 나타난 사례는 크게 두가지로 나눌 수 있다.

첫째, ‘대표적인 노동조합’(most representative)에 대하여 단체교섭 등과 관련하여 일정한 우선적 지위를 인정하는 경우이다. 전문가위원회와 결사의 자유위원회는 두가지 요건을 전제로 하여 이를 인정하고 있다. 즉 ①가장 대표적인 조직의 결정은 편견이나 남용의 가능성을 회피하기 위해 객관적이고 사전에 확립되어 있으며 엄밀한 기준에 기하여 이루어져야 할 것, ② 그러한 노조에 대해 단체교섭, 당국과의 협의, 국제기구에 대한 대표파견 등 일정한 우선권(preferential rights)을 부여하는 것으로 그쳐야 하고, 이를 넘어서는 특권을 부여하는 것은 허용되지 않는다는 점이 그것이다. 예컨대 대표적인 노조가 아닌 노동조합이 가지는 개별적 고충에 있어서 조합원을 대변할 권리나 활동의 자유를 제한하여서는 안된다.

ILO, General Survey, para. 97; ILO, Digest, para. 239.

ILO, General Survey, para.98; ILO, Digest, paras. 309, 310, 829.

둘째, 교섭창구단일화제도, 특히 배타적 교섭대표제에 대해서도 일정한 요건하에서 그 정합성을 인정하고 있다. 전문가위원회와 결사의 자유위원회는 이러한 제도하에서도 편견이나 남용을 방지하기 위해 객관적이고 사전에 확립된 기준에 따라 교섭대표가 결정되어야 한다는 전제하에 네가지 요건을 구체적으로 제시하고 있다. ① 독립한 기구에 의한 인준이 있을 것, ② 관련 교섭단위의 근로자에 의한 과반수투표(by a majority vote of the employees in the unit concerned)로 선출된 대표조직일 것, ③ 이전의 노동조합 선거에서 대표권을 획득하지 못하였던 노동조합이 소정의 기간이 경과한 이후 새로운 선거를 요청할 수 있는 권리를 인정할 것, ④ 인준된 단체 이외의 새로운 단체가 합리적인 기간이 경과한 이후에 새로운 선거를 요구할 수 있을 것 등이 그것이다.

이와 관련하여 교섭대표가 되기 위해서는 (투표에 참가한 근로자가 아니라) 전체 종업원의 50% 이상 또는 60% 이상의 지지를 받을 것을 요하고 이에 미달하는 노동조합에 대해서는 교섭권을 부인하는 입법례는 국제노동기준에 반하고, 그 경우에는 모든 노조가 최소한 자신의 조합원을 위해서는 단체교섭권을 부여받아야 한다고 전문가위원회는 판단하고 있으나(ILO, General Survey, 1996, para.241), 이는 교섭창구단일화와 관련한 사건에서 문제된 것이 아니라 노동조합이 일반적인 교섭권을 가지기 위한 요건으로서 그러한 기준을 부과한 경우에 관한 사건이라는 점에 유의하여야 한다. 결사의 자유위원회도 전체 종업원의 과반수를 넘는 노동조합만이 단체협약을 체결할 수 있는 일반적인 자격을 부여하는 제도는 결사의 자유위반으로 보고 있다(ILO, Digest, 1994, para.841). 요컨대 복수노조가 병존하고 그 중 특정 노조가 배타적인 교섭권을 부여받기 위한 요건으로서의 과반수지지는 결사의 자유원칙에 반하는 것이 아니고, 복수노조의 병존과 관계없이 교섭권의 주체가 되기 위한 일반적인 요건으로서 과반수지지를 설정하는 것은 결사의 자유원칙에 반한다는 것이다.

ILO, General Survey, 1996, para.240; ILO, Digest, 1994, para.834.

교섭대표조합을 결정하는 방법은 선거에 의할 수도 있고 조합원수에 의하여 결정할 수도 있다. 여기에서 중요한 것은 객관적 절차를 설정하고 적용하는 것이다.

ILO, General Survey, 1996, para.242.

교섭대표의 결정과정에서 대표권을 확보하지 못한 소수조합은 일체의 단결권의 행사가 금지되어서는 안되고, 최소한 노동조합으로서의 운영과 활동은 보장되어야 하며, 특히 그 조합원을 위하여 개별적인 고충사건에서 이들을 대변하는 것은 허용되어야 한다.

ILO, Digest, 1994, para.313.

배타적 교섭대표제도하에서 배타적 교섭대표가 되기 위한 일정한 기준이 정해져 있고, 모든 노조가 그 기준을 충족하지 못한 경우에는 단체교섭권은 당해 교섭단위의 모든 노동조합에게 최소한 자신의 조합원을 대표하는 범위에서는 보장되어야 한다는 것이 결사의 자유위원회의 입장이다.

ILO, Digest, 1994, para.830.

권한있는 당국은 교섭대표의 대표성에 대해 객관적인 심사를 할 수 있어야 하며, 교섭대표로서의 지위에 변동이 발생한 경우에도 그 대표성에 대한 심사권을 가져야 한다. 나아가 교섭대표권을 가지는 노동조합의 지위에 대해 의문이 있는 경우에는 선거가 이루어질 수 있도록 하여야 한다.

ILO, Digest, 1994, para. 835.

ILO, Digest, 1994, para. 836.

ILO, Digest, 1994, para. 837.

이상의 논의를 요약하면 ILO의 결사의 자유위원회나 전문가위원회에 따르면 ① 독립한 기구에 의한 인준이 있을 것, ② 관련 교섭단위의 근로자에 의한 과반수투표로 선출된 대표조직일 것, ③ 이전의 노동조합 선거에서 대표권을 획득하지 못하였던 노동조합이 소정의 기간이 경과한 이후 새로운 선거를 요청할 수 있는 권리를 인정할 것, ④ 인준된 단체 이외의 새로운 단체가 합리적인 기간이 경과한 이후에 새로운 선거를 요구할 수 있을 것 등의 요건을 갖추면 특정 노조에 대하여 배타적 교섭권을 부여하는 것은 국제노동기준 위반이 아니다.

(2) 다른 나라와의 비교

미국, 독일, 프랑스, 일본, 영국, 캐나다 등 주요 국가는 모두 복수노조의 설립을 허용하고 있다. 그러나 단체교섭 및 단체협약의 체결에 대해서는 각국의 접근방식이 차이가 있다. 크게 구별하면 특정한 노동조합에 대해서만 단체교섭권을 부여하는 제도와 모든 노동조합에 대해서 단체교섭권을 인정하는 제도로 나눌 수 있다. 전자의 국가에는 미국, 영국, 캐나다가 포함되고, 후자의 국가에는 일본, 독일, 프랑스가 해당된다. 특정한 노동조합에 대하여 배타적인 교섭권을 인정하는 국가의 공통점은 법률에 의하여 단체교섭제도가 설정되어 있는 앵글로 색슨계통의 국가라는 점이고, 모든 노동조합에 대해 단체교섭권을 일단 인정하는 국가들은 모두 헌법차원의 단결권이 보장된 국가로서 대륙법계 국가라는 점에서 공통점을 가진다. 그런데 후자에 해당하는 일본, 독일, 프랑스는 단체교섭권의 헌법상 지위 내지 각국의 사회경제적 상황의 차이로 인하여 구체적인 제도의 운용에 있어서는 상당한 차이를 보이고 있다. 일본은 복수의 노조에 대해 각각 독자적인 단체교섭권과 단체협약체결권을 인정하고 있다. 독일과 프랑스는 독자적인 단체교섭권과 협약체결권을 인정하기는 하지만, 독일의 경우에는 이른바 협약통일성의 원칙에 따라 하나의 근로관계에 대해서는 하나의 단체협약만을 적용하고 있으며, 프랑스에서는 소수조합에 대해서도 단체협약체결권이 일부 인정되기는 하지만 기본적으로는 과반수대표노조가 단체협약체결권을 부여받고 있다.

미국, 독일, 일본에 대하여 자세한 것은, 이승욱, 복수노조병존의 쟁점과 과제, 한국노동연구원, 2001 참조. 영국, 캐나다에 대해 자세한 것은 이승욱, "교섭창구단일화제도의 쟁점", 노동법연구 제17호, 서울대노동법연구회, 2004, 157면 이하 참조. 프랑스에 대해서는 박제성, “단체교섭제도개혁과 새로운 사회적 합의제도의 도입을 위한 프랑스의 움직임”, 국제노동브리프 제1권 제6호, 한국노동연구원, 2003년 11/12월, 18면 이하; 박제성, “사회적 대화에 관한 2004년 5월 4일 법과 프랑스 단체교섭법제의 변화”, 국제노동브리프 제3권 제2호, 한국노동연구원, 2005년 2월호, 28면 이하; 조용만, “복수노조하의 단체교섭”, 노동법연구 제8호, 서울대노동법연구회, 1999 참조.

유사한 규범구조를 가진 일본의 실제 운용사례에서는 다음과 같은 시사점을 발견할 수 있다.

그 구체적인 운용사례에 대해 자세한 것은, 이승욱, 복수노조 병존의 쟁점과 과제 참조.

첫째, 일본에서는 복수노조간의 차별 문제가 많이 발생하고 있다는 점이다. 그 해결에 있어서는 사용자의 중립유지의무라는 규범적 요청과 교섭력의 차이에서 비롯되는 취급의 상이라는 현실적 요청 사이에서 어느 곳에 중점을 두는가에 따라서 완전히 상반된 결론이 도출되고 있다. 전체적으로 볼 때 일본 최고재판소는 1980년대까지는 전자에 중점을 두었으나, 이후에는 후자를 중시하는 경향으로 바뀌고 있다. 이러한 현상은 예측가능성이 결여되어 있다는 단점 이외에도, 어느 곳에 중점을 두는지 여부에 관계없이 타당한 결과를 얻기가 곤란하다는 점에서 상당한 문제가 있다. 즉 첫째 사용자의 중립유지의무에 중점을 두어 접근할 경우에는 현실적으로 교섭력에 상당한 차이가 있는 조합을 동일하게 취급하는 것이 과연 타당한가라는 의문이 제기되며, 둘째, 반대로 교섭력에 차이가 있다는 것을 이유로 소수 노조에 대한 차별을 용인하는 것이 규범적으로 정당한가의 의문이 제기된다.

전자의 문제와 관련하여서는 노사자치원칙이라는 복수노조완전허용의 대전제에 상반되고, 후자와 관련하여서는 조합규모와 관계없이 동일하게 헌법상 노동기본권의 보장을 받아야 한다는 요청과 충돌하여 결국 자율교섭제의 취지와 배치되는 결과가 발생한다. 요컨대 자율교섭제하에서는 조합간 차별이라는 극히 해결하기 어려운 문제가 발생하게 된다. 이 문제는 제도적으로 해결하기는 곤란하다.

둘째, 일본의 자율교섭제는 종국적으로는 근로조건의 집단적 결정시스템에서 절차적 정당성 문제로 환원되었다는 사실에서 알 수 있는 역사적 교훈이다. 일본에서는 단체교섭의 자율화․개별화가 초래하는 현실적인 곤란으로 인하여 근로조건의 집단적 결정시스템이 단체교섭을 통하여 운영되는 것이 아니라 다수 노조의 지지를 배경으로 한 취업규칙의 변경을 통하여 운영되는 현상이 발생하고 있다. 즉 집단적 근로조건의 결정이 단체협약이 아니라 취업규칙으로 대체되는, 집단법의 개별법화 현상이 나타나고 있다는 점이다. 이는 단체협약이 아니라 취업규칙에 의하여 집단적 근로조건이 결정됨으로써 집단적 근로조건결정시스템이 개별법시스템으로 대체 내지 전도(顚倒)되는 결과로 이어져, 자율교섭제라는 규범적으로 가장 바람직한 제도가 현실적으로는 정반대로 형해화되고 공허화된다는 것을 의미한다.

독일은 복수의 노동조합이 자유로운 단체교섭을 하지만, 협약통일성의 원칙에 기하여 단체협약의 적용단계에서 하나의 근로조건을 적용하기 때문에 하나의 사업장내에서 하나의 근로조건이 적용된다는 결과에서는 일본과 유사한 측면이 있다. 결국 일본이나 독일에서는 복수노조의 병존 및 복수의 단체협약 체결과 무관하게 다른 법리의 전개에 의해 하나의 근로관계에 대하여 하나의 근로조건이 적용되는 경향에 있다고 요약할 수 있다.

전체적으로 보면 단체교섭의 단계에서 창구를 단일화함으로써 집단적 근로조건의 통일적 결정을 사전적으로 도모하는 제도(미국, 영국, 캐나다, 사실상 프랑스)와 단체협약등의 적용단계에서 특정한 근로조건기준을 적용함으로써 집단적 근로조건의 통일적 결정을 사후적으로 도모하는 제도(일본, 독일)로 대별할 수 있으나, 여기에서 주목하여야 하는 것은 양자의 차이가 아니라 공통점이다. 추구하는 방법에는 차이가 있으나, 복수노조의 병존과 관계없이 하나의 근로관계에 대해서는 하나의 근로조건을 적용한다는 점에서는 모든 국가가 공통되고 있다. 이는 교섭창구단일화방안이 조합소속에 관계없이 공통된 근로조건을 향유할 수 있도록 설계되어야 할 필요성을 시사하는 것이라고 할 수 있다. 즉 동일근로에 대한 동일임금 내지 동일한 근로조건이라는 노동법의 기본적인 전제는 집단적 노동관계에서도 관철되어야 한다는 것이다.

2. 합헌성의 유지

앞에서 본 바와 같이 다수교섭대표제도는 국제노동기준과의 상충은 기본적으로 발생하지 않는다고 할 수 있다. 이 제도는 유사한 형태로써 영국, 미국, 캐나다 등에서 실효성있게 운용되는 제도이기도 하다. 그러나 이들 국가는 법률에 의하여 단체교섭권이 보호되는 국가이기 때문에 헌법차원에서 단체교섭권이 보장되고 있고 있는 우리나라와 동일한 차원에서 평가하기는 어렵다. 따라서 교섭창구단일화방안으로서의 다수교섭대표제도에 대해서는 헌법정합성이 별도의 차원에서 고려되지 않으면 안된다. 이는 두가지 차원에서 인정되어야 한다. 교섭창구단일화방안 그 자체에 대한 합헌성과 함께 구체적인 방법으로서의 다수교섭대표제도의 합헌성이 검토되어야 한다.

(1) 교섭창구단일화방안의 합헌성

헌법재판소에 따르면 “국민의 기본권을 제한하는 입법은 목적이 헌법 및 법률의 체계상 그 정당성이 인정되어야 하고, 목적달성을 위한 방법이 효과적이며 절절해야 하고, 기본권의 제한이 최소화되도록 해야 하며, 그 입법에 의하여 보호하려는 공익이 침해되는 사익보다 커야 한다.” 즉 목적정당성의 원칙, 수단상당성의 원칙, 제한최소성의 원칙, 법익비례성의 원칙 등을 내용으로 하는 과잉금지원칙과 함께 본질적 내용 침해금지원칙(헌법 제37조 제2항 후단)을 준수하여야 한다.

헌법재판소 1992.12.24. 92헌가8; 헌법재판소 1994.12.29, 94헌마201; 헌법재판소 1995.11.30, 94헌가2; 1998.12.24, 97헌바 62 등

권영성, 헌법학원론, 법문사, 2001, 338면 이하.

목적의 측면에서 교섭창구단일화방안의 정당성 여부는 교섭창구단일화의 취지에서 판단될 수 있다.

판례는 교섭창구단일화방안의 모색을 규정한 현행 노조법 부칙 제5조 제3항의 취지를 밝힌 바는 없으나, 구노조법상 복수노조금지의 취지에 대하여 “조직대상을 같이하는 노동조합을 불허하는 노동조합법 제3조 단서 5호 규정의 입법취지는 복수노조를 허용하였을 경우 노동조합 상호간의 파벌싸움과 과열경쟁으로 인한 단결력의 약화, 단체교섭의 어려움과 단체협약적용의 복잡성, 사용자측에 의한 어용노조설립의 방지 등이라고 할 것”이라고 하여, 기업내에서 노동조합의 설립이 완전히 자유롭게 허용되는 경우에는 단체교섭의 중복으로 인한 혼란, 복수의 단체협약 적용의 어려움, 노노간 및 노사간 갈등의 증대 등을 우려하고 있다는 것을 알 수 있다.

대법원 1993.5.25. 선고 92누14007 판결.

현행 노조법을 제정하면서 노동조합 설립의 자유를 완전히 보장하면서도 부칙에서 2006년말까지의 실시유예를 규정한 이유도 단일 노조체제로 운영되어 오던 우리 나라의 노사관계에서 일시에 복수노조가 등장함으로써 발생할 수 있는 위와 같은 혼란과 부작용에 대한 대비책을 마련하기 위한 준비기간이 필요했기 때문이라고 할 수 있다. 결국 현행 노조법 부칙 제5조 제3항에서 규정하는 단체교섭창구단일화의 취지도 구노조법상의 복수노조금지의 취지와 무관하지 않다고 할 수 있다. 즉 창구단일화의 취지는 단체교섭의 혼란, 교섭비용의 증가, 노사갈등 및 노노갈등의 증대, 복수협약에 의한 노무관리비용의 증가 등 소극적인 요인에 기본적으로 그 목적을 두고 있다. 그러나 반드시 여기에 한정되는 것은 아니다. 그밖에도 동일한 근로관계에 대해서는 동일한 보수가 지급되는 것이 바람직하다는 점, 근로자의 조직이 복수의 노조로 분산됨으로써 대사용자와의 관계에서 교섭력이 약해질 수 있고 이는 종국적으로는 근로자의 사회경제적 지위향상에 악영향을 줄 수 있는 점 등 적극적인 목적도 동시에 가지고 있다고 할 수 있다.

노동부, ｢새노동관계법 이렇게 달라졌습니다｣, 1997, 9면.

이와 같이 노동조합의 자유로운 설립으로 인한 단체교섭상의 혼란을 우려하는 입법자의 입장은 교섭창구단일화방안을 전제로 하고 있는 교원노조법(제6조 제3항)과, 교섭창구단일화의 구체적인 방안을 시행령으로 정하도록 하고 있는 공무원노조법(제9조)에서도 발견할 수 있다.

요컨대 노조법 부칙, 교원노조법, 공무원노조법 등 전체적인 법체계를 고려하면 교섭창구단일화의 목적은 근로자나 사용자를 불문하고 단체교섭이 이중적으로 이루어지는 것을 회피하고자 하는 데 그 핵심이 있는 것이라고 평가할 수 있다. 집단적이고 통일적 근로조건의 결정은 당사자의 합리적 이익의 조정이라는 관점에서 이루어지는 것이 바람직하고 복수노조가 병존하는 상황에서 집단적 근로조건의 결정은 절차적 정당성을 가지고 통일적으로 결정되어야 한다. 이러한 목적을 실현하기 위한 구체적 수단으로서 교섭창구단일화방안이 위치지워지는 것이 바람직하다. 그렇다면 단체교섭권을 제한하는 성질을 가지는 교섭창구단일화와 관련한 입법은 그 목적이 헌법 및 법률의 체계상 그 정당성을 가진다고 볼 여지가 많다고 본다.

수단상당성의 원칙의 측면에서 교섭창구단일화라는 목적달성을 위한 방법이 효과적이며 절절한지 여부는 구체적인 교섭창구단일화방안을 어떻게 설계하는가에 달려 있다. 이는 특히 다수교섭대표제와 관련하여 중요한 의미가 있을 것이다. 이에 대해서는 뒤에서 살펴본다.

법익비례성의 원칙, 즉 교섭창구단일화제도에 의하여 보호하려는 공익이 침해되는 단체교섭권 보다 더 큰지 여부는 교섭창구단일화방안에 의하여 단체교섭권이 제한되는 정도와 관련성을 가진다. 교섭창구단일화방안에 의해 달성하려는 목적과의 관계에서 단체교섭권이 비례성을 상실할 정도로 제한되는지 여부 역시 교섭창구단일화 방안의 구체적인 내용을 전제로 판단할 수 있기 때문에 다수교섭대표제의 합헌성과 관련하여 뒤에서 살펴본다.

마지막으로 교섭창구단일화방안이 본질적 내용 침해금지원칙에 반하는지 여부 역시 구체적인 방안의 설계 여하에 달려 있다. 이미 판례는 노동삼권밀접불가분성을 전제로 단체교섭권 중심설을 취하고 있고, 헌법재판소는 더 나아가 헌법상 단체교섭권에는 단체협약체결권을 명시하여 규정하고 있지 않다고 하더라도 근로조건의 향상을 위한 근로자 및 그 단체의 본질적인 활동의 자유인 '단체교섭권'에는 단체협약체결권이 포함되어 있다고 보아야 한다고 판단하고 있다. 교섭창구단일화방안이 어쨌든 소수노조의 단체교섭권 및 단체협약체결권을 제한한다는 점은 부정할 수 없고, 판례 입장을 엄격하게 해석하여 소수조합의 단체교섭권도 단체협약체결권까지 포함하여 보장되어야 한다고 해석할 수도 있기 때문에 교섭창구단일화방안이 단체교섭권 등의 본질적 내용을 침해한다고 해석할 여지는 분명히 있고 실제로 그러한 측면이 존재하는 것도 사실이다. 그리고 이러한 점에서의 문제점은 비례교섭대표제를 취하든 다수교섭대표제를 취하든 정도의 차이 내지 방법의 차이가 있을 뿐, 교섭창구단일화 방안 그 자체에 내재하는 결함이다. 따라서 교섭창구단일화방안을 설계함에 있어서는 이러한 점을 충분히 고려하여 가능한한 단체교섭권 침해의 범위를 줄이도록 할 필요가 있다.

대법원 1990.5.15. 선고 90도357 판결 등.

헌법재판소 1998.2.27.  94헌바13․26,95헌바44(병합).

(2) 다수교섭대표제도의 합헌성

다수교섭대표제는 수단상당성의 원칙, 법익비례성의 원칙과 관련하여 비례교섭대표제에 비하여 상대적으로 위헌의 여지가 큰 것으로 볼 수도 있다. 비례교섭대표제에서는 원칙적으로 모든 노동조합에게 단체교섭권 행사의 기회를 보장하기 때문에 단체교섭권이 침해되는 정도가 외관상으로는 다수교섭대표제에 비하여 적은 것으로 볼 여지도 있다. 그러나 소수노조를 포함한 모든 노조에 대하여 단체교섭권 행사의 가능성을 일정하게 보장하는 것은 뒤에서 살펴보는 바와 같이 다수교섭대표제에서도 불가능하지는 않으며, 비례대표제가 가지는 장점인 모든 노조의 “교섭에 참여”할 기회도 그 구체적인 내용을 보면 설계 여하에 따라서 결국은 교섭위원간의 다수결에 의해 결정되어 다수교섭대표제와 현실적으로는 동일한 결과로 되거나 자율교섭대표제와 사실상 동일한 결과로 되어 창구단일화의 취지에 반하는 결과가 된다는 점에서 비례대표제가 반드시 다수대표제에 비하여 위헌의 가능성이 적다고는 하기 어렵다. 양 제도는 질적 차이가 아니라 정도의 차이 내지 방법의 차이에 불과하다. 중요한 것은 어떤 제도를 취하든 위헌의 가능성을 줄이는 방향으로, 즉 수단상당성의 원칙, 법익비례성의 원칙에 부합하도록 제도를 설계하는 것이다.

다수교섭대표제의 경우 이를 위해서는 다음과 같은 점이 설계에 있어서 유의되어야 한다.

첫째, 단체교섭권은 근로자측의 권리라는 점이 먼저 확인되어야 한다. 바꾸어 말하면 사용자는 교섭의무만을 부담할 뿐이다. 따라서 교섭창구단일화방안 내지 다수교섭대표제도가 단체교섭의무를 사실상 근로자측에 부과하는 방식으로 설계되어서는 안된다. 이러한 관점은 교섭대표권의 존부(存否)에 대한 사용자의 이의제기의 허용 여부, 교섭단위결정에 대한 사용자측의 이니셔티브를 인정할 것인지 여부와 관련하여 고려되고 관철되어야 한다.

둘째, 소수조합의 교섭권에 대한 배려가 필요하다. 비례대표제든 다수대표제든 기본적으로는 조합원수를 기준으로 교섭대표가 결정되는 시스템이지만, 우리 규범체제는 조합규모에 따른 규범적인 차별적 취급을 원칙적으로 허용하지 않는다. 교섭창구단일화의 목적을 위하여 조합규모 내지 조합의 대표성에 따른 일정한 차별을 허용하더라도 그 차별이 소수노조의 단체교섭권에 대한 완전한 배제로 이어지면 과잉침해금지원칙 또는 본질적 내용 침해금지원칙과의 관계에서 문제가 발생할 수 있다. 따라서 어떤 방식으로든 소수노조에 대해서도 노동조합 본연의 기능을 일정한 정도 보장할 필요가 있다.

셋째, 교섭창구단일화방안은 노동조합의 조직형태에 따라 차별적으로 기능하거나 특정한 조직형태를 강제하는 방식으로 이루어져서는 아니된다. 다수교섭대표제를 운용하고 있는 각국의 사례를 보면 교섭창구단일화제도는 기업별 교섭으로 이어지는 경향을 보이고 있다. 따라서 초기업별 단위노조에 대해서는 일정한 제도적 배려를 할 필요가 있다. 뒤에서 보는 바와 같이 이러한 배려는 각국에서 거의 공통적으로 이루어지고 있다.

넷째, 교섭대표의 대표성을 확보하는 제도설계가 필요하다. 노사관계제도선진화방안(이하 ‘선진화방안’이라 함)에 따르면 다수교섭대표제도는 ‘조합원’과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합, 그러한 노동조합이 없는 경우에는 조합원 집단 과다수의 지지를 받는 노조가 교섭대표권을 가지도록 설계되어 있다. ‘전체 조합원’ 과반수로 조직되어 있는 노동조합이 교섭대표권을 인정받는 것에 대해서는 대표성의 관점에서 특별한 문제가 없다. 그러나 그러한 노동조합이 없어 선거에 의해 조합원 집단 과반수의 지지를 받는 노조에 대해 교섭대표권을 인정하는 경우에는 대표성의 과잉 내지 왜곡이 발생하게 된다. 예컨대 100명 기업에서 10명(A노조), 15명(B노조), 6명(C노조), 20명 노조(D노조)가 있는 경우, 51명이 선거권자가 되고, 이 중 어떤 조합이 과반수 투표, 과반수의 지지를 받는 경우에는 극히 적은 조합원의 지지로 전체 조합원을 위한 교섭대표가 될 수 있기 때문에 대표성의 왜곡현상이 발생할 수 있다. 대표성의 과잉 내지 왜곡현상은 비례대표제에서도 동일하게 나타난다. 예컨대 교섭위원수를 일정하게 배분한 후 교섭위원수의 상한을 제한하는 방식으로 비례대표제를 설계한다면  기업의 규모가 커지면 커질수록 조합원수 비율에 대하여 교섭위원수가 불균등하게 배분될 가능성이 많다. 어떤 방식으로 제도를 설계하든 대표성의 왜곡현상을 배제하는 방안을 모색할 필요가 있다.

노사관계제도선진화연구위원회, 노사관계법․제도 선진화 방안, 노동부, 2003, 26면 이하. 그런데, 선진화방안에서는 선거에 의해 과반수 출석 과반수 지지를 받는 노동조합이 없는 경우에 대한 대비책이 언급되어 있지 않다. 결선투표를 실시하여 종다수(從多數)로 결정할 것인가, 아니면 일정한 지지를 받을 때까지 계속적인 투표를 하도록 하는가, 그렇지 않으면 노동위원회 등이 지지율을 고려하여 교섭대표자를 지정할 수 있는가 또는 그 경우에는 모든 조합에 대하여 독자적인 교섭권을 부여할 것인지를 알 수 없다.

예컨대 교섭위원수를 일정하게 배분한 후 교섭위원수의 상한을 제한하는 방식으로 비례대표제를 설계한다면 1000명 기업에서 100명(A노조), 150명(B노조), 50명(C노조), 200명 노조(D노조)가 있는 경우, 전체 교섭위원수를 20명으로 할 경우 A노조 교섭위원 4명, B노조 6명, C노조 2명, D노조 8명으로 되어 조합원 비율에 따른 교섭위원수가 배분될 수 있으나, 기업의 규모가 커지면 커질수록 조합원수 비율에 대하여 교섭위원수가 불균등하게 배분될 가능성이 많다. 예컨대 3만명의 종업원이 있는 회사에 2만명의 종업원이 조합에 가입하고 있고,  A노조 3천명(전체 조합원 대비 15%), B노조 7천명(35%), C노조 4천명(20%), D노조 3,499명(17.5%), E노조 2,501명(12.5%)이고, 교섭위원수가 20명이라면, 교섭위원수는 각각 A노조 3명, B노조 7명, C노조 4명, D노조 3명, E노조 3명이 된다. 결국 조합원수에서 거의 1,000명의 차이가 남에도 불구하고 교섭위원은 A노조, D노조, E노조는 모두 3명이 되어 대표성의 왜곡현상이 발생한다.

다섯째, 당사자에게 예측가능성을 부여할 수 있고 법적 안정성을 도모할 수 있도록 제도는 명확하고 구체적으로 설계되어야 한다.

여섯째, 분쟁의 가능성을 줄이기 위하여 제도는 상세하게 설계되어야 한다.

III. 교섭창구단일화방안의 적용대상

1. 교섭창구단일화의 적용대상

사업(장)내에 조직된 모든 노조(조직대상 무관)를 단일화의 대상으로 삼을 것인가 아니면 조직대상이 중복되는 노조들만 단일화의 대상으로 삼을 것인지가 문제된다. 조직대상의 동일성 여부와 관계없이 하나의 사업 또는 사업장에서 복수의 노동조합이 단체교섭“당사자”로서 단체교섭“권”을 행사하는 경우에는 교섭창구가 단일화되도록 하는 것이 바람직하다.

자세한 것은 이승욱, "교섭창구단일화제도의 쟁점" 참조.

따라서 다음의 경우에는 모두 창구단일화의 대상이 된다. A기업에 A기업별 노조와 B기업별 노조가 병존하는 경우만이 아니라 A기업에 A기업별노조와 A기업 종업원이 가입하고 있는 초기업별 단위노조인 산별노조B가 있는 경우에 B노조가 A기업에 기업지부를 설치하고 있는 경우(①)와 기업지부를 설치하지 않고 A기업의 종업원이 개별적으로 B노조에 가입한 경우(②), B노조가 A기업에 기업지부를 설치하고 있는 경우 당해 기업지부가 판례에 따른 독자적인 단체교섭능력등을 가지고 있는 경우(③)와 독자적인 단체교섭능력이 없는 경우(④) 등 모든 경우에 교섭창구단일화의 적용대상이 되도록 한다.

다만, 복수의 초기업별 단위노조가 사용자단체 또는 이에 준하는 단체에 대해 단체교섭을 요구하는 경우에는 하나의 사업 또는 사업장에서의 병존이 아니기 때문에 단일화의 대상이 되지 않도록 한다.

그 근거로는 규범적인 관점에서 볼 때 창구단일화의 취지와 입법자의 의사, 전체적인 법질서와의 정합성 등을 고려하면 조직대상의 동일성 기준은 복수노조의 ‘설립’의 위헌성을 완화시키기 위하여 부득이하게 나온 기준으로서, 복수노조의 ‘설립’이 해금되는 이상, 유효한 기준이 될 수 없다.

나아가 현실적인 관점에서도, 조직대상의 동일성을 기준으로 창구단일화대상 여부를 결정하면 조직대상이 좁은 노동조합일수록 교섭대표로 결정될 가능성이 높아지기 때문에 교섭구조를 파편화할 뿐 아니라, 노동조합의 주관적 의사에 따라 창구단일화의 대상이 결정되기 때문에 창구단일화라는 강행법규에 반하는 전술적 선택이 가능하게 된다. 나아가 교섭구조의 파편화는 종국적으로는 노사 양측에 모두 불합리한 결과를 초래한다.

2. 교섭단위의 결정

교섭단위는 단체교섭의 단위와 구조를 결정하는 기준이 된다. 교섭단위의 결정 방법은 첫째, 하나의 사업 또는 사업장을 기준으로 하는 방법, 둘째, 조직대상의 동일성을 기준으로 하는 방법, 셋째, 근로조건등의 유사성을 기준으로 하는 방법 등을 생각할 수 있다.

교섭단위 결정에 있어서 첫째, 당사자의 전략적 선택에 따라 교섭단위 결정이 왜곡화되는 것을 방지하여야 하고, 둘째, 교섭단위가 지나치게 세분화․파편화되는 것을 예방하여야 하며, 셋째, 상대적으로 유사한 범주의 근로자를 대상으로 함으로써 노동분쟁의 가능성을 줄이며, 넷째, 특정한 조직형태의 노동조합에게 불리하게 작용하는 기준은 설정되어서는 아니되며, 다섯째, 노동관계당사자가 사전에 명확하게 교섭단위를 구분할 수 있는 기준을 제시하여야 하며, 여섯째, 단체교섭창구단일화의 취지, 우리나라 노사관계의 역사, 관행 및 실태, 우리나라 기업의 구조 등을 고려할 필요가 있다.

이런 관점에서 교섭단위는 원칙적으로 하나의 사업 또는 사업장으로 하면서 예외적으로 근로조건이나 근로형태 등의 유사성을 기준으로 하여 별도의 교섭단위를 설정하는 방안이 타당하다고 본다. 즉 관련노동조합의 실질적인 조직대상, 과거의 교섭실태, 관련 노동조합의 의사, 종업원의 수적 분포, 노무관리나 인사, 작업감독에 대한 공동의 결정, 생산과정의 계속성 또는 통합성, 근로자의 인적 교류, 당해 사업체의 업종의 성격, 동종 업계의 관행, 당해 지역의 관행 등을 고려하여 고용형태는 유사하지만 업무에 본질적인 차이가 있는 경우, 고용형태는 상이하지만 업무에 본질적인 차이가 없는 경우, 근로의 장소에 차이가 있는 경우, 근로의 태양에 차이가 있는 경우, 근로의 내용에 차이가 있는 경우 등에는 하나의 사업 전체를 대상으로 할 것인지 근로조건등의 차이에 따른 독자적 교섭구조를 인정할 것인지를 관련 노조의 신청으로 노동위원회가 구체적․개별적으로 판단하도록 할 수 있도록 하여야 한다.

구체적인 것은, 이승욱, "교섭창구단일화제도의 쟁점", 참조.

IV. 다수교섭대표제의 구체적 내용

1. 교섭대표의 결정절차

(1) 교섭창구단일화 절차의 개시

사용자는 기존의 단체협약 만료 3개월 전(입법례: 캐나다)부터 7일간 ｢교섭당사자 신청｣을 공고하도록 한다.

교섭하고자 하는 노동조합은 조합대표자의 성명, 조합원수, 설립신고증과 규약을 첨부하여 사용자에게 신청한다. 여기에서 설립신고증과 규약을 첨부하도록 하는 것은 공고 이후 급조된 노동조합이 설립신고증을 교부받지 못하는 경우도 발생할 수 있기 때문에 이로 인한 분쟁을 미연에 방지하기 위한 것이다.

이 때 첨부하여야 할 서류에 교섭요구에 관한 사항은 포함하지 않도록 한다. 교섭요구사항을 첨부하여 이를 공고하도록 하면 선명성 경쟁으로 인해 비현실적으로 높은 요구사항이 경쟁적으로 제출되어 노사관계를 혼란케 할 우려가 있기 때문이다. 공무원노조법 제9조 제2항에서는 교섭을 신청할 때 정부교섭대표에 대해 요구사항을 서면으로써 신청하여야 한다고 규정하고 있으나, 이는 교섭금지사항이 공무원노조법에 명문화되어 있어(법 제8조 제1항 단서), 그 적법성 여부를 판단할 필요가 있기 때문이나, 민간부문노조에서는 그럴 우려는 없다.

이 기간 이후에 설립된 노동조합은 단일화 대상이 되지 않고 교섭대표가 체결한 단체협약의 적용을 받도록 한다. 기존의 단체협약의 적용을 받는 조합원수보다 더 큰 경우에도 마찬가지로 한다.

하나의 사업 또는 사업장 전체가 아니라 별도의 분리된 교섭단위를 신청하는 노동조합도 이 때, 위의 서류와 함께 별도로 설정하고자 하는 교섭단위의 범위와 내용에 관한 서류를 사용자에게 제출하도록 한다.

사용자는 7일의 ｢교섭당사자 신청｣ 공고기간이 경과한 후 ｢교섭당사자 신청 사실 공고｣를 즉시 하도록 한다.

이 공고에서는 신청 노동조합의 명칭, 대표자의 성명(특정 노조가 제안한 별도교섭단위가 있을 때에는 별도교섭단위의 범위)을 기재하도록 하고, 공고기간은 20일 동안으로 한다. 이 기간 중에 단체교섭신청노조 사이에 교섭대표선정에 관한 협의가 자율적으로 이루어지도록 한다. 별도교섭단위신청이 이루어진 경우에는 관련 노조간에 별도교섭단위를 설정할 것인지 여부에 대해서도 자율적으로 교섭하도록 한다.

단독신청이 이루어진 경우에도 사용자는 공고하여야 할 것이다. 이는 다른 노조가 신청하였음에도 불구하고 사용자가 그 사실을 무시하고 단독신청으로 공고하는 것을 막기 위한 것이다.

사용자가 공고하지 않고 교섭을 실시하거나 교섭당사자신청을 하였음에도 무시하고 단독신청으로 공고한 경우에 이해관계인은 공고 만료일로부터 3일 이내에 노동위원회에 대해 일정한 조치(교섭중단명령, 공고취소, 재공고명령 등)를 취할 것을 신청할 수 있고 노동위원회는 3일 이내에 명령을 내리도록 한다. 판단이 어렵지 않기 때문에 단기간으로 설정하여도 무방하고 그것이 오히려 바람직하다.

노동위원회 조합원수 확인절차

사용자․노동위원회․행정관청에 통지

사용자 공고

사용자 공고

선거결과 공고

소수노조의 단체교섭

노동위원회 주관 선거 실시

노동위원회의 교섭대표 인준: 사용자 및 관련 노조에 통지

교섭대표와 단체교섭 실시 및 단체협약 체결

과반수노조 있는 경우

과반수노조 없는 경우

교섭당사자신청공고 등 일반적인 절차로 이행

노동위원회에 대해 교섭대표선출신청

노동위원회 인용

노동위원회 기각

자율적 교섭대표선정

별도교섭단위신청

법정 교섭대표결정절차

교섭당사자신청공고

(단협 만료 3월 전)

교섭대표결정절차

교섭당사자신청사실공고

노조의 신청

․설립신고증

․규약

․(별도교섭단위)

7일 동안

20일 동안

3일 이내

(2) 자율적 교섭대표의 선정절차

1) 내용

복수노조간에 자율적으로 교섭대표가 선정되면 사용자는 그 교섭대표에 대하여 단체교섭의무를 부담하도록 한다. 자율적으로 교섭대표가 선정되기 때문에 그 방식은 관련 노동조합에 전적으로 맡겨져 있다. 교섭권을 공동으로 제3자에게 위임하는 방식, 교섭위원회를 구성하는 방식(조합원수에 비례할 수도 있고, 각 노조 1인으로 구성될 수도 있을 것임), 최대조합원을 가진 노조에 단체교섭권을 위임하는 방식 등 다양한 방식을 생각할 수 있다. 노동부나 노동위원회가 사전에 다양한 모델을 개별하여 가이드라인으로 제시하는 것이 초기의 혼란을 피하고 교섭대표의 자율적인 선정을 촉진하는 데 도움이 될 것이다.

일단 자율적으로 교섭대표가 선정되면 이후에 이를 철회하거나 번복할 수 없다는 취지를 법에 명시할 필요가 있다. 예컨대 공동교섭위원회에서 특정 노조가 탈퇴하더라도 그 위원회와 사용자간의 합의에 기한 단체협약은 탈퇴한 노조에 대해서도 그 효력이 미치도록 하는 것과 같은 간접적인 방식으로 규율하는 것이 바람직할 것이다.

자율적 교섭대표 선정 절차는 다음과 같이 상정할 수 있다.

사용자가 교섭당사자신청사실을 공고한 날로부터 20일 동안 관련 노조에 대해 자율적으로 교섭대표를 선정할 시간적 여유를 주고, 이 기간 중에 교섭대표가 선정되면 관련 노동조합은 그 사실을 사용자와 노동위원회(또는 행정관청)에 즉시 통지하도록 하고, 사용자는 즉시 이 사실을 공고하도록 하며, 이 사실은 노동위원회에 대해서도 통지하도록 하도록 한다. 선정된 교섭대표는 관련 노동조합을 대체하여 단체교섭의 법적 효과가 귀속되는 주체일 뿐만 아니라 일정한 기간 동안 노조법상 새로운 책임주체가 되기 때문에 노동위원회나 행정관청이 그 사실을 인지하고 있을 필요가 있다.

사용자가 이 기간 중 관련 노동조합으로부터 교섭대표 선정에 대한 통지를 받지 아니한 경우에는 교섭대표가 자율적으로 선정되지 못하였다는 사실은 별도로 공지할 필요가 없을 것이다. 관련 노동조합간의 협의가 지연될 수도 있고 20일이 경과한 후에도 합의가 이루어질 수도 있기 때문에 굳이 제도적으로 제한할 필요는 없다.

다만 위의 20일기간이 경과한 후에는 각 관련 노조는 언제라도 노동위원회에 대해 교섭대표선출신청을 할 수 있도록 한다. 이 신청에 의해 법정교섭대표선출절차로 자동적으로 이행된다.

자율적 교섭대표가 산정되면 사용자 및 노동위원회에 대하여 교섭대표로 선정된 단체의 명칭과 구성노동조합(별도교섭단위가 있는 경우에는 별도교섭단위)을 관련 노동조합의 서명날인한 문서로써 통지하도록 한다.

2) 개별적인 교섭 합의의 허용 여부

교섭창구단일화제도가 실시될 경우, 복수의 노조와 사용자가 창구단일화를 하는 대신 합의에 의해 개별교섭할 수 있는지 여부가 문제될 수 있다. 이를 허용하는 방안과 부정하는 방안 모두 상정할 수 있다.

각각의 근거에 대해서는 이승욱, "교섭창구단일화제도의 쟁점", 참조.

긍정하는 방안을 취할 때에는 교섭이 진행되고 있는 과정에서 신설노조가 설립되는 경우나 별개교섭에 합의한 노조가 이를 번복하고 창구단일화를 주장하는 경우에 대한 대책이 필요하다. 각 경우에는 처음부터 새로이 교섭창구단일화를 하여야 하는가 아니면 이들 노조와 계속하여 개별교섭하여야 하는지의 문제가 발생한다.

교섭창구단일화 의무를 다시 부과할 경우에는 교섭이 상당히 진행되어 타결이 임박한 노조에 예상하지 못한 손해를 가할 수 있다(예컨대 다수 노조가 별개로 교섭하여 타결이 임박하였으나 소수노조가 이를 방해하기 위해 갑자기 창구단일화를 주장하거나(역의 경우도 가능) 신생노조가 갑자기 결성되어 창구단일화를 주장하는 경우).

개별교섭에 합의한 기존 노조가 다시 창구단일화를 주장하는 경우(①)은 금반언의 원칙 내지 신의칙에 기하여 그 주장을 부정하는 방향으로 제도를 운용할 수 있을 것이다. 또 개별 교섭이 진행되고 있는 도중에 신생노조가 결성되어 창구단일화를 주장하는 경우(②)에 이를 용인한다면 기존의 교섭성과를 완전히 무위로 돌리는 부당한 결과가 발생할 수 있으나, 단일화절차가 개시된 이후에 설립된 노조에 대해서는 당해 창구단일화절차에 참여할 수 없도록 제도를 설계하면 이러한 부당한 결과는 예방할 수 있을 것이다.

문제는 일단 개별교섭하여 별개로 단체협약을 체결한 결과 A노조는 유효기간 2년, B노조는 유효기간 1년으로 한 상태에서, B노조의 단협유효기간 1년이 경과한 시점에서 B노조가 정책을 바꾸어 교섭창구단일화를 요구하는 경우(③)이다. 이에 대하여는 개별교섭의 합의를 원천적으로 부정하는 방법론으로 해결하는 방안 또는 개별교섭합의시의 요건(예컨대 단체협약의 유효기간, 교섭단위에 대한 합의)을 사전에 법정하는 것을 조건으로 개별교섭의 합의를 허용하는 방법을 상정할 수 있을 것이다.

3) 교섭단위에 대한 합의의 허용 여부

별도의 교섭단위에 관하여 관련 노동조합이 합의한 경우 이를 용인할 것인지가 문제될 수 있다. 예컨대 정규직 노조와 비정규직노조가 비정규직에 관한 별도의 교섭단위에 합의한 경우 사용자는 노조간에 합의한 별도의 교섭단위에서 교섭할 의무를 부담하는가 하는 것이다.

앞에서 살펴본 바와 같이 교섭단위의 결정은 노동위원회가 객관적인 관점에서 설정하고 관련 당사자의 의사는 별도의 교섭단위를 결정하는 여러 가지 요소 중 하나에 지나지 않도록 하는 방안을 생각할 수 있다. 이에 대하여 교섭단위에 관련한 분쟁을 당사자간의 합의에 기하여 예방할 수 있다는 점을 중시하여 이를 용인하는 방안도 생각할 수 있다.

당사자의 주관적․전술적인 교섭단위의 선택을 용인하게 되면 종국적으로는 교섭단위가 파편화될 가능성이 많고 이는 노사 양 당사자에게 바람직하지 않다는 점을 고려하면 전자의 방안이 타당한 측면을 가지는 반면, 제도 운영 초기에 노동위원회에게 별도교섭단위의 설정과 관련한 업무부담이 과중하게 부과될 가능성이 있다는 점에서 단점이 있다. 이에 대하여 후자의 방안은 제도 운용 초기의 혼란을 줄일 수 있고 당사자의 의사가 존중된다는 점에서 타당한 측면이 있는 반면, 이후 새로운 노동조합이 등장하여 교섭단위의 통합이나 새로운 교섭단위를 요구하는 경우가 발생할 수 있고 관련 노조의 주관적 의사에 따라 교섭단위가 결정되면 사용자의 사업운영에 지장을 초래할 수 있다는 점에서 단점이 있다.

전자의 방안의 단점에 대해서는 별도교섭단위 결정 기준에 대해 사전에 명확한 기준을 제시함으로써 노동위원회의 업무부담의 우려는 줄일 수 있고 후자의 방안의 단점인 새로운 노조에 의한 새로운 교섭단위 요구 등은 ‘현재’의 별도교섭단위에 대한 합의의 유효성에 지장을 주지 않는 점, 교섭단위결정이 노조의 주관적 의사에 의해 결정된다는 단점은 단체교섭자체가 노동조합의 권리라는 점을 고려하면 특별한 단점이 될 수 없다는 점 등을 고려하여 그 허용 여부를 결정할 필요가 있다.

이상의 장단점을 고려하더라도 관련 노조가 합의하지 못하면 결국 노동위원회가 객관적으로 결정하기 때문에 관련 노조가 별도 교섭단위를 합의한 경우 이를 굳이 무효로 할 필요는 없을 것이다.

(2) 법에 기한 교섭대표의 선출

1) 교섭대표 결정 방법

선진화방안에서는 조합원수에 비례한 교섭대표단을 구성토록 하는 방안과 함께, 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합, 없는 경우에는 관련 조합원 과반수 출석, 출석조합원 과반수 찬성을 받은 노동조합이 교섭대표로 되도록 하는 방안이 제시되어 있다. 선진화방안에서 제시된 과반수대표제는 외국의 조합원수체크제도와 유사한 측면이 있으나 차이점도 있는 한국형 교섭대표결정방식이라고 할 수 있다. 교섭단위 내에서 전체 “종업원” 과반수를 차지하는지 여부를 검토하는 미국․영국제도 또는 캐나다의 조합카드체크제도와 달리 선진화방안에서 제안하고 있는 방식은 교섭단위 내에서 전체 “조합원”의 과반수를 차지하는지 여부를 판단하여 결정하는 것이기 때문에 교섭대표권의 범위도 당해 교섭단위내의 모든 근로자에게 미치는 것이 아니라 조합원자격을 현재 가지고 있는 근로자에게만 미친다는 점에서 차이가 있다.

그러나 선진화방안에서는 선거에 의해 과반수 출석 과반수 지지를 받는 노동조합이 없는 경우에 대한 대비책이 언급되어 있지 않다. 그 경우 결선투표를 실시하여 종다수(從多數)로 결정하는 방안(①안), 일정한 지지를 받을 때까지 계속적인 투표를 하도록 하는 방안(②안), 노동위원회가 지지율을 고려하여 교섭대표자를 지정하도록 하는 방안(③안), 전체 조합원 과반수 지지를 받지 못하는 경우 모든 조합에 대하여 독자적인 교섭권을 부여하는 방안(④안) 등을 고려할 수 있다.

①안, 즉 상위 2개 노조를 대상으로 결선투표실시하여 다수득표노조가 교섭대표권을 획득하도록 하는 방법은 교섭대표를 결정하기에 용이하다는 장점이 있으나, 앞에서 살펴본 바와 같은 과잉대표현상이 발생할 우려가 있다. ②안은 그렇게 하더라도 과반수지지를 받는 노동조합이 출현하지 않을 가능성도 있고, 또 그렇게 하여 과반수지지를 받는 노동조합이 출현한다고 하더라도 ①안에서의 결점, 즉 과잉대표현상을 배제할 수 없다는 점에서 문제가 있다. ③안은 노동위원회의 재량권 행사의 적합성이 다투어질 가능성이 많고 당사자가 승복하지 않아 노사관계가 불안정해질 가능성이 있다. ④안은 대표성의 왜곡현상을 방지할 수 있고 선거에 의하여 과반수지지를 받은 노동조합이 없음에도 불구하고 특정 조합에 대하여 독점적인 교섭권을 부여할 경우 오히려 노사관계가 불안정해질 수 있기 때문에 이를 방지하기 위하여 필요하다는 점에서 장점을 가지는 반면, 창구단일화제도의 취지에 반한다는 점에서 문제가 있다.

결국 모든 안도 합리적인 결과를 도출하기 어렵다. 따라서 대안으로서, ①안을 채택하되, 그 단점인 과잉대표현상으로 인한 대표성의 왜곡을 치유하는 방법을 강구할 필요가 있다. 대표성의 왜곡이 발생하면 선출된 교섭대표가 충분한 대표성을 가지지 못하기 때문에 노사관계가 불안정해질 우려가 있다. 결선투표에 의해 종다수로 교섭대표로 결정된 노조는 투표 참가자의 과반수 지지를 받는 조합도 아니기 때문에 전체적으로 보면 결국 소수노조에 불과하다. 따라서 그 경우에는 교섭대표가 합의한 단체협약에 대해 전체 조합원집단에 의한 인준투표를 실시함으로써 그 하자를 보완할 수 있을 것이다(프랑스 노동법전 L.132-2-2-III조 유추).

요컨대 선거에 의해 과반수 출석 과반수 지지를 받는 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합이 교섭대표노조가 되도록 하며, 선거결과 그러한 노동조합이 없는 경우 결선투표를 실시하여 다수교섭대표를 선출하고, 다수교섭대표가 사용자와 합의한 단체협약안에 대해 전체 조합원집단에 의한 인준투표제를 실시하도록 하는 방안이 합리적이라고 생각된다.

2) 구체적인 절차의 흐름도

교섭당사자신청사실공고일로부터 20일이 경과하여도 자율적으로 교섭대표가 선정되지 않은 경우에 관련 각 노동조합은 언제라도 노동위원회에 ｢교섭대표선출신청｣을 할 수 있도록 한다. 이 신청에 의해 법정선출절차가 개시된다. 신청노조는 신청시 사용자가 행한 교섭당사자신청사실공고의 내용을 첨부토록 한다.

전체 조합원의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에는 선거 없이, 그러한 노동조합이 없는 경우에는 선거를 거쳐야 하기 때문에 법정교섭대표선출절차에서는 전체 조합원수의 확정이 우선 필요하다.

(가) 조합원 과반수로 조직된 노동조합

구체적인 조합원 명단을 사용자가 입수할 수 없다고 상정할 경우 과반수로 조직된 노동조합이 있는지 여부는 사용자가 알 수 없는 것이 원칙이다. 특히 각각 상이한 노동조합에 소속된 자 중 어떤 노동조합이 과반수를 차지하고 있는지는 사용자나 노동조합이 알 수 있는 방법이 없다. 따라서 조합소속 근로자 중 과반수로 조직된 노동조합이 있는지 여부는 제3자에 의한 확인이 항상 필요하게 된다.

여기에서 조합원수 확인은 노동위원회가 담당하도록 하여야 한다. 자율적으로 그 확인을 하도록 용인하면 그 확인이나 산정을 둘러싼 다툼이 발생할 가능성이 있고 그 경우에는 다시 노동위원회의 판단으로 결정하여야 하기 때문에 교섭대표선정이 지연될 우려가 있다. 따라서 노동위원회가 과반수 조직인지 여부를 판단하도록 하는 것이 간명하다. 즉 과반수노조의 지위는 사용자나 개별 노동조합이 이를 확인할 수는 없고, 노동위원회에 의한 확인절차(교섭대표인준절차)를 항상 거치도록 한다. 조합원수에서 이중조합원의 존재가 추정되는 때에는 노동위원회의 직접적인 확인에 의하도록 하는 방안과 이중조합원을 포함하여 전체 조합원수를 확정하는 방안을 생각할 수 있다.

노동조합의 노동위원회에 대한 교섭대표 인준 신청일 이후 노동조합을 탈퇴한 조합원은 탈퇴 그 자체는 인정하되, 조합원수 산정시에는 조합원명부 제출일 현재 조합원수를 기준으로 한다. 이는 사용자나 관련 노동조합의 탈퇴공작으로 인한 혼란을 막기 위한 것이다.

구체적인 절차는 다음과 같이 상정할 수 있다.

교섭대표선출신청을 받은 노동위원회는 그 신청을 받은 즉시 사용자에게 종업원 명단과 종업원 서명․날인을 조속히(예컨대 2일 내지 3일 이내) 제출토록 한다. 관련노조가 이를 제출하지 않으면 교섭대표절차에서 배제시킨다. 사용자가 이를 제출하지 않으면 각 노조의 별개 교섭권을 인정한다.

노동조합에 대해서는 교섭대표선정신청일 현재 조합비를 1회 이상 납부한 조합원 명단과 서명․날인을 제출할 것을 요구한다. 노동위원회의 담당직원이 이를 비교하여 조합원자격의 진정성을 확인하도록 한다.

조합원수 확인은 과반수노조나 대표선거에서 과반수 여부를 판정하기 위한 분모(母數)에 해당하기 때문에 엄격하게 이루어져야 하지만, 기업의 규모나 조합원수가 큰 경우가 있기 때문에 확인기간은 따로 특정하지 않도록 한다.

과반수노조가 있다고 인정되면 그 노동조합을 교섭대표로 인준하고, 그 사실을 사용자 및 관련 노동조합에게 통지한다. 그 결정에 이의가 있는 근로자 또는 노동조합은 3일 이내에 중노위에 이의제기를 할 수 있도록 한다. 이의신청권자는 관련 노동조합 및 근로자에 한하도록 한다. 즉 사용자에 대해서는 교섭대표결정 절차에 대한 이의권을 인정하지 않는다. 이는 교섭대표결정에 대한 의도적 지연을 방지하는 것을 목적으로 하지만, 원론적인 관점에서도 사용자는 단체교섭의무를 부담하는 자에 지나지 않기 때문에 단체교섭의 상대방이 누구인지를 사용자가 결정할 권리나 여지가 없다. 단체교섭권이 누구에게 있는가에 대해 직접적인 관련성을 가지는 자는 노동조합과 근로자에 한정된다.

(나) 선거에 의한 교섭대표의 선출

전체 조합원 과반수로 조직된 노동조합이 없는 경우에는 사용자는 앞에서 본 바와 같이 교섭대표선출신청 접수일로부터 2일 내지 3일 이내에 노동위원회에 ① 신청일 현재 사업장내 모든 근로자의 명단, ② 근로자의 서명 견본을 포함한 문서를 제출하여야 한다.

노동위원회가 관장하는 방법(미국, 캐나다 방식), 제3자가 관장하는 방법(영국 방식), 관련 노동조합이 자치적으로 관장하는 방법을 상정할 수 있다.

영국에서는 CAC가 투표를 실시할 자격을 갖춘 독립된 자(qualified independent person : QIP)를 지명한다(부칙 제28조). 시행규칙(SI 1993 No.1909)에 따르면 QIP는 변호사, 회계사, 명시된 세 회사(전자투표개혁서비스회사(Electoral Reform Ballot Services Limited), 투표검사서비스회사(The Industrial Society and Unity Security Balloting Service Limited), Election.Com Limited)가 지명될 수 있다.

관련 노동조합이 자치적으로 행하도록 하는 경우에는 이를 둘러싼 분쟁이 발생할 가능성이 크기 때문에 공적인 권위를 가진 자의 개입이 필요하다. 노동위원회가 그 직원 중 1인의 담당관을 지명하고 이 자를 중심으로 선거가 진행되도록 하는 것이 바람직하다(캐나다 퀘벡방식).

선거에 관한 분쟁이 발생하지 않도록 선거위원회 구성, 투표용지의 형식, 선거의 시기, 방법 등 선거에 관한 상세한 내용을 규율하는 별도의 시행령을 제정할 필요가 있다(예컨대 ｢노동조합등의 선거에 관한 시행령｣).

이 시행령에 기하여 교섭대표선거만이 아니라 파업찬반투표 등 노동조합의 선거 전반과 함께 노사협의회 근로자위원 선출 등을 규율하도록 한다.

1차 투표에서 과반수 노조가 없는 경우에는 상위 2개 노조를 대상으로 결선투표를 실시하여 다수 득표 노조를 교섭대표로 인준한다(캐나다 퀘벡 방식). 이 경우에는 앞에서 본 바와 같이 타결된 협약안에 대해 전체 조합원집단의 인준투표를 거치도록 한다(프랑스방식)

투표가 실시되기 전 또는 1차 투표에서 과반수노조가 없는 경우 결선투표를 실시하기 전까지는 언제라도 관련노조는 자율적으로 교섭대표를 선정할 수 있도록 한다.

선거공고는 7일로 하고 선거운동이나 유세는 허용하지 않도록 한다. 창구단일화의 대상은 노동조합 그 자체이지 교섭사항이 아니기 때문에 유세나 선거운동은 필요없다. 미국, 영국, 캐나다 등에서는 선거에서 종업원이 무노조를 선택할 가능성을 전제로 하기 때문에 노조조직화 방어 차원에서 선거캠페인이 허용되는 반면 우리나라는 무노조의 선택이 헌법구조적으로 불가능하기 때문에 굳이 선거캠페인을 허용할 필요가 없다. 오히려 선거운동을 허용하게 되면 불필요한 분쟁이 발생할 가능성이 많다. 만약 각 노조의 선거운동을 인정하고 교섭요구사항을 그 선거과정에서 홍보할 수 있다고 하면, 과잉 경쟁으로 요구사항이 escalate될 수밖에 없고 교섭의 결렬로 이어지기 쉬울 뿐만 아니라 선거과정에서 사용자의 개입 가능성이 많다.

선거에 의해 교섭대표가 결정되면, 노동위원회는 사용자 및 관련 노동조합에 대해 이를 통지하여야 한다. 그 결과에 대해 이의가 있는 관련 노동조합 또는 근로자는 3일 이내에 노동위원회에 이의를 제기할 수 있다. 이 경우에도 사용자는 이의신청자에서 배제한다.

교섭대표결정과정에서 특정 노동조합이 근로자나 사용자에 대해 강제 또는 부당한 압력을 행사한 경우 노동위원회는 그 노동조합의 교섭대표인준을 무효로 하고 재선거를 명할 수 있도록 한다. 이 때 당해 노동조합에 대해서는 재선거절차에 관여하지 못하도록 하는 제재를 생각할 수 있다.

(다) 별도교섭단위신청

사용자가 ｢교섭당사자신청사실공고｣를 한 날 이후 20일이 경과하여도 별도교섭단위에 관하여 관련 노조간에 합의가 이루어지지 않은 경우에는 별도교섭단위를 주장하는 노동조합은 그 날(20일이 경과한 날)로부터 3일 이내에 노동위원회에 별도교섭단위신청을 하여야 한다.

노동위원회는 이를 사용자 및 관련 노동조합에게 각각 통지하고, 별도교섭단위의 허용 여부의 판단절차에 들어가게 된다. 이 때 관련 노동조합에 의해 교섭대표선출신청이 이루어지면 노동위원회 직원이 조합원수 확인하는 기간 동안(반드시 일치할 필요는 없으나, 실무적으로는 일치하도록 하는 것이 바람직) 별도교섭단위신청을 인정할 것인지 여부를 판단하도록 한다.

노동위원회가 그 신청을 기각하면, 별도교섭단위를 신청한 노조는 일반적인 교섭대표선출신청과 관련하여 관련 서류를 제출한 경우, 즉 양 절차에 모두 참가한 경우에는 다른 노조와 함께 일반적인 교섭대표선출절차에 들어가게 될 것이다. 일반적인 교섭대표선출절차에 참가하지 않아 관련 서류를 제출하지 않은 경우에는 당해 교섭대표선출절차에 참가할 수 없게 될 것이다.

이에 대하여 노동위원회가 신청을 인용하면, 노동위원회는 이를 관련 노조 및 사용자에게 즉시 통지하도록 한다. 이 때에는 이 교섭단위에 대하여 다시 사용자는 교섭당사자신청공고를 하는 등 일반적인 교섭대표결정절차와 동일한 과정이 반복되도록 한다. 별도교섭단위 내에서 다른 노동조합의 조합원이 있을 수 있기 때문이다.

2. 교섭대표의 지위

자율적으로 “선정”되든 법적 절차에 의해 “선출”되든 일단 교섭대표로 “결정”되면 동일한 법적 지위를 가지도록 하여야 한다. 자율적이든 법에 의해서든 교섭대표로 결정된 단체는 “다른” 노동조합의 조합원에게 직접 효력을 미치는 행위를 한다는 점에서는 동일하다. 자율적으로 교섭대표로 결정된 자가 특정 노조이든 노조 연합체(복수의 노동조합)이든 관계 없도록 한다.

교섭대표는 사실행위로서의 단체교섭만이 아니라 단체협약의 체결, 쟁의행위, 쟁의조정 등 노조법상 각종 행위주체가 되도록 할 필요가 있다. 이렇게 설정하지 않고 교섭대표가 사실행위로서의 단체교섭만을 할 수 있다면, 다른 노동조합의 단체협약체결거부, 독자적인 쟁의행위 돌입 등 교섭창구단일화로 인해 오히려 혼란만 발생할 가능성이 농후하다.

교섭대표는 교섭권을 제3자에게 위임할 수도 있도록 한다.

교섭대표의 법적 지위에 대해서는 노조법 제2조에 정의규정을 신설하고, 별도의 규정을 두어 권한을 규정하는 것이 바람직하다.

3. 교섭대표의 의무

교섭대표는 공정대표의무를 부담하도록 한다. 조합간 차별을 사전에 방지하도록 하기 위한 것이다. 이를 위해 노조법에 ｢교섭대표자는 단체협약상 권리에 관하여 구성 노동조합 또는 그 조합원에 대하여 자의적․차별적 또는 불성실한 방법으로 행위하여서는 아니된다｣는 규정을 신설할 필요가 있다.

공정대표의무 위반시에는 노동위원회에 구제신청을 할 수 있도록 한다. 즉 교섭대표의 불공정대표행위로 인하여 그 권리를 침해당한 근로자 또는 노동조합은 노동위원회에 그 구제를 신청할 수 있다. 노동위원회는 배상명령, 원직복귀, 재교섭명령, 별도교섭명령 등 다양한 구제명령을 내릴 수 있도록 하는 방안과 함께, 교섭대표가 공정대표의무를 위반한 경우 소수노조에 독자적인 교섭권을 인정하는 방안도 검토할 수 있을 것이다.

여기에서 공정대표의무를 부과하고 있는 미국(판례에 의해), 캐나다(법률에 의해) 모두 판례상 노동조합에 대해 공정대표의무위반을 예외적인 상황에만 인정하고 근로자간 이익충돌에 대한 조정에 관해 노동조합에 상당한 재량권을 부여하고 있는 점에 유의할 필요가 있다. 또한 공정대표의무위반에 대해 개별근로자에 대한 구제명령이 내려진 경우에도 실효성이 그다지 많지 않다는 점도 함께 고려할 필요가 있다. 요컨대 공정대표의무에 기대어 교섭대표노동조합의 교섭권한이 자의적 또는 차별적으로 행사되는 것을 방지하는 데에는 한계가 있다는 것이다. 따라서 교섭대표노조의 교섭권한 남용에 대해 공정대표의무라는 사후적인 방법으로 대처하는 것보다는 교섭권한을 남용하지 않도록 사전적인 제어장치를 마련하는 것이 보다 중요하다고 할 수 있다. 즉 가능한 한 근로자 상호간 또는 노동조합 상호간에 교섭권이 자의적으로 행사되거나 상호간의 이익충돌 상황이 가능한 한 적게 발생할 수 있도록 창구단일화 제도설계를 할 필요가 있다.

4. 교섭대표의 권한

교섭대표의 교섭범위를 ①모든 규범적 사항과 채무적 사항으로 하는 방법, ②규범적 사항에 한정하고, 채무적 사항에 대해서는 각 노조에 대해 독자적인 교섭권을 인정하는 방법, ③원칙적으로 모든 규범적 사항과 채무적 사항으로 하는 방법이 있을 수 있다.

①의 방법은 교섭대표, 특히 선거절차에 의해 선출된 교섭대표가 각 노동조합 또는 그 조합원의 구체적인 쟁점에 대해 제대로 대표하기 어렵다는 현실, 사견에 의하면 교섭단위를 원칙적으로 사업장 전체를 대상으로 하고 있기 때문에 교섭대표노조가 근로조건이나 형태가 전혀 상이한 집단도 함께 대표할 가능성이 있으나 부적절하게 교섭하거나 특정 집단의 특유한 사항에 대해 아예 교섭하지 않는 일도 발생할 수 있다는 점을 고려하면 바람직하지 않다.

②는 채무적 부분은 산별노조와 기업별 노조와 같은 조직형태의 차이 등에 따른 차이가 있을 수 있기 때문에 성질상 모든 노동조합에 대해 동일하게 적용할 수 있는 것이 아니라는 점, 법에 의해 특별히 그 효력이 부여되는 규범적 부분과 달리 채무적 부분은 일반 계약법리에 의해 원칙적으로 규율되는 영역이라는 점 등을 고려하면 각 노조에 대해 독자적인 교섭권을 인정할 여지도 있다. 그러나 채무적 부분에 대한 독자적 교섭권을 인정한다면 교섭상의 혼란과 이중교섭의 부담 등 창구단일화의 취지에 반하는 현상이 발생할 가능성이 있다.

따라서 교섭대표는 원칙적으로 모든 규범적 사항과 채무적 사항에 대하여 교섭권을 가지도록 하고, 예외적으로 교섭대표가 다루지 않은 사항의 일부에 대해서는 소수노조에 교섭권을 부여하는 ③의 방법이 적절할 것으로 생각된다. 문제는 어떤 사항에 대해 소수노조에 독자적인 교섭권을 부여하는가, 그리고 언제 교섭권을 행사할 수 있도록 하는 것이다.

우선 첫 번째 문제에 대하여 보면, 교섭대표가 다루지 않은 사항 전체에 대하여 소수노조에게 교섭권을 부여하는 방식을 생각할 수 있으나, 이는 적절치 않다. 소수노조가 명칭만 다를 뿐 실질적으로 동일한 교섭사항(예컨대 교섭대표가 상여금에 대해 교섭하였으나 소수노조가 일시금에 대한 교섭요구를 하는 경우)을 가지고 단체교섭을 신청하거나, 당해 근로관계나 당해 노조와 특별한 의미를 가지지 않는 사항(예컨대 정규직으로만 이루어진 회사의 소수노조가 비정규직문제를 교섭요구하는 경우)에 대해 단체교섭을 요구할 수 있는 등 불필요한 분쟁이 발생할 수 있기 때문이다.

따라서 교섭대표가 교섭한 사항과 동일하거나 유사한 성질을 가진 사항이 아닌 사항 또는 소수노조에 특유한 사항에 대해서는 독자적인 교섭권을 부여하는 방식이 타당하다. 교섭대표가 기업별 노조이고 소수를 조직한 산별 노조가 있는 경우 교섭대표가 아닌 산별노조에 대해 산별노조의 특유한 사항, 예컨대 본조 임원의 기업내 출입에 대하여 교섭할 기회를 인정하는 것이다. 또한 예컨대 정규직노조가 교섭대표가 된 경우 비정규직의 계약갱신에 관한 사항에 대해 단체협약을 체결하지 않은 경우 이러한 사항을 소수노조인 비정규직노조가 교섭할 수 있다.

그런데, 교섭대표가 소수노조의 특유한 사항이나 교섭하여야 할 사항을 교섭하지 않았는지 여부는 단체협약이 체결된 이후에나 판단할 수 있는 성질의 것이다. 따라서 소수노조의 예외적인 사후교섭신청은 교섭대표가 사용자와 단체협약을 체결한 이후에 할 수 있도록 하여야 할 것이다. 여기에서 교섭대표가 행한 교섭사항과 유사성이 있는지 여부, 당해 소수노조에 특유한 사항인지 여부에 대해 사전에 노동위원회의 승인을 받도록 하는 것을 생각할 수 있다. 이렇게 하지 않는다면 소수노조가 이러한 사항에 대해 사용자에게 별도의 사후 교섭을 요구한 경우 사용자는 이미 다수노조와 단체협약을 체결하였기 때문에 일반적으로 그 교섭을 거부할 가능성이 많고 소수노조가 그 교섭거부에 대해 독자적으로 쟁의행위를 하는 등 대항하기가 현실적으로 곤란하거나 실익이 없기 때문에 그 경우 일반적으로는 노동위원회에 단체교섭거부의 부당노동행위구제신청으로써 대처할 가능성이 많다고 예상할 수 있다. 이와 같이 어차피 노동위원회에 단체교섭거부의 구제신청이 이루어질 가능성이 많다면 사전에 노동위원회의 확인을 받도록 하여 분쟁발생을 예방하는 것이 합리적일 것이다. 요컨대 부당노동행위구제의 순서만 바꾸는 것이라고 할 수 있다.

이렇게 노동위원회의 승인을 받아 소수노조가 사용자에 대해 단체교섭을 요구하더라도 사용자와의 교섭이 결렬된 때에는 쟁의행위를 독자적으로 할 수 있어야 할 것이다. 그 경우 쟁의행위의 실효성이 있는지 여부가 문제될 수 있으나 이는 어차피 현실적인 조직력의 문제이기 때문에 실효성이 없어도 부득이하다. 이러한 절차를 설정하는 의의는 소수노조라고 하더라도 독자의 특유한 문제에 대해 최소한 단체교섭권은 확보할 수 있도록 하여 규범적으로 위헌의 소지를 방지하는 데 있기 때문이다. 다만 이 방식은 사용자에 대해 ‘항상’ 추가적인 교섭부담을 줄 가능성이 있는 단점이 있다.

이상과 같은 사후적인 방법 이외 외에, 교섭대표가 결정되면, 교섭대표는 교섭에 앞서 관련노조에 대해 교섭요구사항을 접수하도록 하는 사전적인 방안도 있을 수 있다. 즉 교섭대표에 대하여 소수노조에게 요구사항을 제출할 기회를 부여하고 교섭대표가 관련노조가 접수한 교섭요구사항을 다루지 않을 때에는 공정대표의무위반책임을 묻고, 소수노조에 대해 별도의 독자적인 교섭권을 원칙적으로 인정하지 않는 방안이다. 이 방안을 채택한 때에는 교섭대표가 공정대표의무를 위반한 때에는 소수노조에 독자적인 교섭권을 부여하는 방식의 구제를 허용할 수 있을 것이다. 다만 이러한 방식은 사용자에 대해 불측의 손해를 가할 가능성이 있다는 점, 교섭대표가 자신의 재량으로 소수노조의 교섭요구사항을 다루지 않은 것이 과연 공정대표의무위반이라고 할 수 있는지에 의문이 제기될 수 있다는 점에서 문제가 있다.

5. 교섭대표의 임기

교섭대표로서 인준된 노동조합의 교섭권을 일정 기간 동안 보장함으로써 안정적인 노사관계의 형성이 가능하도록 할 필요가 있다. 이를 위하여 일정한 기간 동안에는 기존 노조 또는 새로운 노조가 그 사이에 조합원 과반수를 확보하였다고 하더라도 교섭대표자지위에 대한 노동위원회의 인준을 신청하지 못하도록 제한할 필요가 있다. 그런데, 교섭대표로서의 지위 보장은 다른 노동조합에 대한 교섭권의 박탈을 의미한다는 점, 교섭대표 노동조합에 대한 근로자의 지지가 변화할 수 있는 가능성을 고려하면 지나치게 장기간으로 설정되어서는 안될 것이다.

교섭대표의 임기에 대해서는 각국이 상이한 접근방식을 취하고 있다.

미국에서는 특정 교섭단위에서는 1년에 1회 이상 대표선거가 실시될 수 없도록 하고(NLRA 제9조 (c)(3), 단체협약을 체결하고 있는 교섭대표에 대해서는 3년을 초과하지 아니하는 단체협약의 유효기간 중에는 다른 노조 등에 의한 인준신청을 할 수 없도록 하고 있다.

캐나다 온타리오주의 경우 이미 인준신청을 한 적이 있는 노동조합은 향후 1년간 인준신청이 제한되고, 단체협약을 교섭대표노조가 체결하고 있는 경우에는 단체협약의 유효기간이 3년 미만인 경우에는 협약유효기간 최종 2개월 동안 인준신청을 할 수 있고, 3년을 넘는 경우에는 협약유효기간의 35개월째 및 36개월째에 인준신청을 할 수 있고, 그 이후에는 매년 마지막 2개월 동안 인준신청을 할 수 있다(OLRA, s.7(4)-(5)). 나아가 캐나다 온타리오주에서는 교섭대표신청 시기의 제한을 이전의 교섭대표선거 내지 교섭대표인준신청에 관여한 노동조합과 그렇지 않은 노동조합으로 나누어 설정하고 있는 점이 주목된다. 즉 이전에 교섭대표신청에 응한 적이 있는 노동조합은 이미 근로자의 지지를 시험받았기 때문에 교섭대표권에 대한 당해 노동조합의 도전은 상대적으로 엄격하게 제한하고, 그 이후에 새로이 설립된 노동조합(또는 이전에 교섭대표신청에 응하지 않은 노동조합)에 대해서는 교섭대표권에 대한 도전을 상대적으로 완화하여 제한하는 것이다. 이는 교섭대표가 있음에도 불구하고 새로이 노동조합이 설립되었다는 사실 그 자체가 근로자의 지지율 변화를 반증하는 것이 될 수 있기 때문이다.

영국에서는 3년간 인준신청을 제한하고 있다.

Employment Relations Act 1999 부칙 제39조 내지 제41조; 제47조 내지 제49조.

우리나라의 경우에는 단체협약의 법정최장유효기간이 2년이라는 점, 임금협약의 유효기간이 일반적으로 1년이라는 점, 단체협약 체결 이후 신노조의 결성은 교섭대표의 대표성 지위에 변화가 있다는 중요한 징표가 될 수 있는 점 등을 고려하여, ①“단체협약” 만료 3개월 전까지는 종전 교섭대표절차에 관여한 노동조합은 다시 교섭대표신청을 할 수 없도록 하고, 그렇지 않은 노동조합은 “교섭대표가 결정된 날”로부터 1년이 경과하면 교섭대표신청을 할 수 있도록 하는 방안과, ②단체협약의 최장 유효기간이 2년이라는 점을 고려하여 교섭대표의 임기를 2년으로 하는 방안을 생각할 수 있을 것이다.

예컨대 2007.10.1. A, B, C, D 노조가 교섭대표선거에 참가하여 A노조가 교섭대표로 결정되고 2007.12.1. 사용자와 유효기간 2년의 단체협약을 체결한 경우, B, C, D 노조는 당해 단체협약이 만료하기 3개월 전인 2009.9.1. 사용자가 공고하는 교섭대표신청공고가 난 이후에 일반적인 교섭대표선출절차에 참가할 수 있고, 그 이전에는 원칙적으로 교섭대표신청을 할 수 없다. 그런데 2007.12.4.에 A노조가 체결한 단체협약에 불만을 가진 근로자가 새로이 E노조를 설립한 경우에는 E노조는 A노조가 교섭대표로 선출된 2007.10.1.로부터 1년이 경과한 2008.10.1.에 노동위원회에 대해 교섭대표신청을 할 수 있도록 하는 것이다. 그 선거의 결과 A노조가 승리하면 A노조의 단체협약이 2009.11.30.까지 여전히 유효하게 적용되고, 다른 노조가 승리하면 새로이 단체협약을 체결하게 된다.

6. 교섭대표권에 대한 이의제기권자

개별 근로자나 사용자에 의한 교섭대표권의 종료신청권한은 인정하지 않고, 노동조합에 대해서만 원칙적으로 이를 인정하도록 한다.

과반수교섭대표제를 두고 있는 국가에서는 개별 근로자가 교섭대표노조의 교섭권을 종료시킬 수 있는 제도를 일반적으로 두고 있다. 이의제기할 수 있는 근로자의 수는 미국의 경우 30%, 캐나다(온타리오) 40% 이상, 영국 10% 이상이고, 노동위원회는 그 신청을 받아 선거 실시 여부를 결정하게 된다. 이들 국가는 교섭대표가 “조합원”이 아닌 “종업원”을 “배타적”으로 대표하기 때문에 비조합원이 무노조를 선택할 권리가 있지만, 우리나라에는 “조합원”에 한하여 교섭권을 행사하기 때문에 무노조를 선택하기 위해 교섭대표노조의 교섭권을 종료시키도록 하는 제도를 둘 필요는 없다. 교섭대표노조에 불만을 가진 근로자는 언제라도 노동조합을 탈퇴함으로써 무노조상태를 선택하고 협약적용에서 벗어날 수 있다.

사용자의 교섭권 종료 신청도 인정하지 않도록 한다. 원론적인 관점에서 볼 때 교섭창구단일화는 노동조합의 단체교섭권 행사의 범위를 제한하는 성질을 가진 것이라는 점, 교섭단위는 기본적으로 노동조합간의 단체교섭권의 조정, 즉 근로자간의 이익조정을 전제로 하여 설정된 개념이라는 점을 고려하여 교섭대표권에 관련한 분쟁에 사용자는 관여할 수 없도록 하는 것이 바람직하다. 이는 행정관청이 노동조합의 설립신고를 수리한 경우에 사용자가 노동조합의 무자격을 주장하면서 설립신고수리처분의 무효를 다툴 수 없는 것과 결과적으로 유사한 측면이 있다.

대판 1997.10.14, 96누9829.

실제적인 관점에서 볼 때에도 사용자에게 교섭단위에 대한 이의제기를 가능하도록 하면 교섭단위에 대한 다툼을 계속하여 단체교섭권의 행사를 계속적으로 방해하는 것이 가능하여 단체교섭권이 형해화될 우려가 있고, 교섭단위 결정에 있어서 사용자의 이익은 기본적인 고려사항이 될 수 없다. 교섭창구단일화제도에서는 기본적으로 노조측의 단체교섭권이 제약되기 때문에 여기에서 사용자의 이익은 이익형량의 대상이 되기 어렵다.

따라서 영국, 캐나다, 미국에서와 달리 우리나라에서는 교섭권과 관련한 분쟁에 대해 사용자에게 신청권이나 이의제기권을 부여하지 않도록 한다.

7. 기타 필요한 조치

(1) 근로조건변경기간의 설정

교섭창구단일화와 관련한 제도를 설정함에 있어서는 사용자가 특정 노조에게 유리하거나 불리하도록 근로조건을 변경함으로써 선거결과 내지는 대표결정에 영향을 미치는 행위를 금지하여야 할 필요가 있다. 교섭대표의 결정절차가 노동위원회의 업무지연 등으로 인해 늦어질 경우 협약공백상태가 발생할 가능성이 많은데, 그 기간 중 기존의 근로조건을 유지하도록 함으로써 개별 근로자를 보호하고, 취업규칙 변경 등의 방법으로 특정 노조에게 유리하게 근로조건을 변경하거나 특정 노조에 불리하게 근로조건을 변경하는 행위를 금지함으로써 근로자의 자유로운 선택권을 보장하기 위한 것이다.

캐나다에서는 인준신청일 현재 근로자의 고용 및 근로조건에 있어서 법령상 동결(statutory freeze)제도를 두고 있다. 캐나다에서 근로조건의 동결은 두 번에 걸쳐 이루어지는데, 제1차 동결은 인준신청일로부터 인준신청의 승인일 또는 기각일까지 이루어지며, 제2차 동결은 새로이 인준된 노동조합이 단체교섭통지를 한 날로부터 개시된다. 법령상 동결의 목적은 현재 기존의 근로조건의 유지와 함께 조직화에 참가하는 근로자를 보복으로부터 보호하기 위한 것이다. 미국에서는 일반적인 단체교섭법리, 즉 사용자의 일방적 근로조건결정금지법리에 기하여 실질적으로 같은 규율이 이루어지고 있다.

The Developing Labor Law, c.6, II. B. 2.

온타리오 노동관계법에서의 동결조항은 캐나다에서의 전형적인 입법형태로서, 근로조건의 동결은 노조의 인준신청일부터 당해 신청이 기각되는 날 또는 인준에 따른 교섭통지가 있는 날까지 유지된다. 온타리오주노동관계법에서는 “노동조합이 인준을 신청하고 노동위원회가 그 사실에 대해 사용자에게 통지하면, 사용자는 노동조합의 동의가 있는 경우를 제외하고는 임금률 기타 근로조건 또는 사용자나 근로자의 일체의 권리․특권이나 의무를 변경하여서는 아니된다”(OLRA, s.86(2))고 규정하고 있다.

(2) 사업양도가 발생한 경우

교섭권과 단체협약의 승계를 명문으로 규정할 필요가 있다(캐나다. 영국).

사업의 전부 또는 일부의 양도, 분할, 합병의 경우 양수인등은 양도인등이 체결하고 있는 단체협약을 승계하고, 당해 교섭단위를 대표하는 교섭대표의 지위를 승계하도록 한다.

양수인이 양수한 사업을 기존의 사업에 편입하여 하나의 사업으로 조직한 경우 관련 교섭대표노조는 노동위원회에 대해 교섭단위의 조정을 신청할 수 있도록 한다. 노동위원회는 당해 교섭단위에 새로이 편입되거나 분리된 근로자의 수 및 통합의 정도를 고려하여 교섭단위를 통합할 것인지 분리할 것인지 여부, 통합할 것을 결정한 경우에는 어떤 교섭단위가 존속할 것인지를 결정할 수 있도록 한다. 어떤 노동조합도 과반수를 차지하지 못한다고 노동위원회가 판단할 경우에는 대표선거를 명할 수도 있을 것이다.

단체협약에 대해서도 동일한 문제가 발생하지만, 단체협약은 노동조합만이 아니라 근로자의 근로조건에 직접적인 영향을 미치기 때문에, 즉 교섭대표만이 아니라 개별 근로자의 지위에도 관련되기 때문에 양수인등은 단체협약을 원칙적으로 그대로 승계하도록 하고, 사업운영에 적절하지 않은 협약상 조건을 포함한 단체협약에 대해서 새로이 결정된 교섭대표와 재교섭할 수 있도록 한다.

(3) 사용자측의 부당행위

교섭대표선거과정에서는 사용자의 사소한 행위도 결과에 직접적인 영향을 미칠 수 있고 근로자의 진정한 의사를 왜곡시킬 위험이 있다는 점을 고려하여 부당노동행위보다 더 엄격한 기준을 설정할 필요가 있다.

미국의 이른바 실험실조건법리(Laboratory Conditions Doctrine)는 이 점을 분명하게 지적하고 있다. 즉 부당노동행위에는 이르지 않으나(예컨대 부당노동행위의사의 결여) 선거에 영향을 미칠 수 있는 발언이나 행위를 하지 못하도록 하여야 할 필요가 있다. 이를 위해 사용자는 강제, 위협, 협박, 이익의 약속, 기타 부당한 영향을 미쳐서는 아니된다고 규정한다.

General Shoe Corp.사건(77 NLRB 124 (1948)) 이후의 NLRB의 일관된 입장으로, 이에 대한 연방대법원의 판결은 없으나, 연방항소법원도 이러한 법리를 거의 일치하여 지지하고 있다(자세한 것은 Shwan J. Larsen-Bright, Free Speech and the NLRB's Laboratory Conditions Doctrine, New York University Law Review, Vol.77, 2002, 204면 이하 참조).

사용자의 위반에 대해서는 처벌규정과 함께, 당해 위반에 대한 실질적인 구제가 이루어질 수 있도록 한다.

미국에서는 부당노동행위가 인정되는 경우에는 단체교섭명령을 내리고 부당노동행위에 이르지 않는 부당행위에 대해서는 재선거를 명하고 있다. 캐나다에서는 두 경우 모두 노동조합에 대한 자동인준을 하도록 하는 방안과 재선거를 명하는 방안이 함께 이용되고 있다.

우리나라에서는 사용자의 부당행위가 있는 경우 관련되는 모든 노동조합에 대해 교섭권을 인정하도록 하여 창구단일화 의무에서 노동조합을 벗어나도록 하는 방법이 실효적인 구제수단이 될 것이다.

외국의 실제 운용 사례를 보면 조합결성에 적극적인 근로자를 일단 해고부터 행하는 일이 빈번하게 발생하고 있다. 이는 동료 근로자에게 위협효과(chilling effect)를 줄 수 있을 뿐 아니라 부당해고를 다투더라도 원직복귀까지는 시간이 소요된다는 점을 고려한 것이다. 외국에서는 그 위반에 대한 구제로서 노동조합에 대한 자동인준이 효과적으로 기능할 수 있다. 사용자의 부당해고의 목적은 노동조합에 대한 인준을 막는 데 있기 때문에 자동인준방법에 의해 목적을 좌절시키는 효과를 달성할 수 있기 때문이다.

그런데, 우리나라의 경우에는 선거과정에서의 사용자의 부당한 개입은 외국과 동일한 효과를 가지지만, 그 목적은 “노동조합”에 대한 인준을 막는 데 있는 것이 아니라(이는 막을 수 없음), 여러 노동조합 중 “특정” 노동조합이 교섭대표로 선정되는 것을 방해하는 데 목적이 있다. 즉 사용자의 사소한 개입행위로써 소기의 목적을 용이하게 달성할 수 있는 구조로 되어 있다. 따라서 그 위반에 대한 구제로서 재선거를 명하는 것은 효과적인 구제방법이 될 수 없다. 이 경우 근로자에 대한 위협효과나 사용자가 선호하는 조합을 암시하는 효과는 배제될 수 없기 때문이다. 따라서 사용자의 목적을 효과적으로 막기 위해서는 관련되는 “모든” 노동조합에 대해 교섭권을 부여하는 구제가 합리적이라고 할 수 있다.

(4) 초기업별 노조와 교섭창구단일화방안

교섭창구단일화제도는 기본적으로 기업별 교섭과 친숙한 제도이다. 산별노조 등 초기업별 단위노조가 대각선교섭에 기하여 개별 사업장차원에서 조합원을 대표하여 교섭하는 경우에는 앞에서 본 바와 같이 교섭창구단일화제도의 적용대상이 된다. 이에 대하여 초기업별 교섭이 이루어지는 경우에는 교섭창구단일화제도의 적용대상에서 배제하도록 하는 것이 바람직하다. 여기에는 교섭창구단일화제도의 제도적 취지가 작용하는 영역이 아니기 때문이다.

자세한 것은 이승욱, "교섭창구단일화제도의 쟁점" 참조.

만약 산별중앙교섭과 교섭창구단일화제도를 결부시킬 경우에는 공동교섭단위를 설정하는 방법(캐나다 온타리오 방식 유사), 과반수대표제가 아니라 “충분한 대표성”있는 노동조합에 대하여 교섭대표권을 부여하는 방법(남아공화국 방식 유사), 노사협의회 근로자위원 득표수를 기준으로 교섭대표권을 부여하는 방법(프랑스 방식 유사)을 고려할 수 있을 것이다.

V. 마치면서

기업내 복수노조의 병존 상황은 기존의 노사관계시스템 전체를 동요시킬 수 있기 때문에 사전에 치밀하게 준비하지 않으면 큰 혼란이 초래될 것이라는 것은 용이하게 예견할 수 있다. 이 글에서는 다수교섭대표제도의 구체적인 쟁점을 포괄적으로 살펴보고 나름대로의 대안을 제시하고자 하였으나, 노사협의회, 근로기준법상 근로자대표 등 기존 제도와의 정합성을 충분하게 고려하지 못한 점에서 한계가 있을 뿐만 아니라, 구체적인 논점에 있어서도 반드시 충분하게 숙고하였다고 하기는 어렵다. 이 글에서 해결된 쟁점 보다 해결하여야 할 과제가 훨씬 많다. 예컨대 교섭단위의 구체적인 결정방법, 산별노조 등 초기업별 중앙교섭과 창구단일화하여 이루어진 기업내 교섭과의 관계, 창구단일화를 전제로 한 초기업별 중앙교섭의 설계 가능성 등이 그것이다.

한편 복수노조의 병존으로 인해 어차피 기존의 노사관계제도가 동요할 것으로 예상된다면 전체적인 노동법시스템에 대한 전면적인 재평가와 함께 보완을 모색할 수 있는 좋은 기회가 되기도 한다. 복수노조의 허용이 초래되는 노사관계의 변화를 염두에 두고, 보다 거시적인 관점에서 집단적 근로조건결정시스템, 분쟁해결시스템을 비롯한 전체적인 노동법시스템의 재구성과 재편을 필요로 하는 시점에 있다. 교섭창구단일화방안 역시 이러한 점을 충분히 고려하면서 전향적인 자세로 제도설계에 임할 필요가 있다.