비례교섭대표제도의 내용과 설계

조 용 만(건국대 법과대학 조교수)

1. 서론

(1) 교섭창구단일화의 취지

현행 노동조합및노동관계조정법(이하 ‘노조법’이라 함)은 교섭창구단일화를 전제로 2007년부터 사업 또는 사업장단위에서의 복수노조의 전면적 허용을 예정하고 있다. 노조설립이 자유롭게 인정되면 노사관계 채널 역시 다원화될 수밖에 없다. 그 가운데 단체교섭 채널의 일원화에 대한 요구가 교섭창구단일화로 표현되고 있다. 그렇다면 교섭창구단일화의 취지는 어디에 있는가? 그 취지는 근로조건의 결정권이 있는 사업 또는 사업장 단위에서 복수노조와 사용자 사이의 교섭절차(방식) 및 협약체결을 일원화하여 안정적이고 효율적인 교섭체계를 구축하고, 소속 노조가 어디든 관계없이 직업적 이해관계를 같이하는 조합원들의 근로조건을 통일화하는데 그 목적이 있다고 볼 수 있다.

(2) 기존의 논의

교섭창구단일화방안에 대한 본격적 논의는 1997년 노조법의 개정 이후에 이루어졌다. 1997년 개정 노조법은 원칙적으로 복수노조를 허용하면서, 다만 사업(장)단위에서의 복수노조는 2002년부터 허용하되 그 이전까지 노동부장관이 교섭창구단일화에 필요한 사항을 강구하도록 하였다. 노사관계개혁위원회(제2기)의 공익안(1997. 11. 6)을 이어받아 노사정위원회(제3기)는 공익위원안(1999. 12. 28)으로 ① 노조 자율적 창구단일화 → ② 실패시 전체 조합원의 과반수를 대표하는 노조에게 배타적 교섭권을 부여(해당 교섭대표노조 부재시 대통령령이 정하는 방법에 의해 결정)하는 방안을 제시하였다. 이러한 공익위원안을 토대로 정부안이 마련되어 국회에 제출되었으나 처리되지 못하고 회기기간 만료로 폐기되었다. 그 후 노사정위원회(제3기) 노사관계소위원회는 공익위원안(2000. 11. 23)으로 ①  교섭창구단일화 대상은 하나의 사업 또는 사업장에 2 이상의 노동조합이 조직되어 있는 경우 그 노동조합들로 하고(다만, 조직대상이 실질적으로 중복되지 않는 경우 또는 근로자의 임금․근로시간 등 근로조건이 유사․동일하지 않는 경우는 제외), ② 교섭창구단일화 방법은 노조간에 자율적으로 교섭창구를 단일화하되 일정 시기까지 단일화되지 않을 경우 전체 조합원의 과반수 출석과 출석 조합원의 과반수 찬성에 의해 교섭대표권을 갖는 노동조합을 선출하며, ③ 교섭대표권을 갖는 노동조합은 공정대표의무를 부담하는 것을 제시하였다. 위와 같은 일련의 논의과정에서 노동계는 노사 자율적 교섭체계를 주장하며 교섭창구단일화 자체에 반대하는 입장을 취하였고, 경영계는 교섭창구단일화를 위한 배타적 교섭대표제 내지 1사 1단체교섭제를 주장하였다.

교섭창구단일화의 결정단위는 조직대상의 중복 여부와 관계없이 하나의 사업 또는 사업장으로 하고, 교섭대표권자의 결정은 3가지 방식을 단계적으로 활용하는 방안(① 사업장내 조직근로자의 과반수를 대표하는 노조가 있을 경우 그 노조가 소수노조를 포괄하는 교섭대표권을 가짐, ② 조직근로자의 과반수를 차지하는 노조가 없을 경우 사용자는 적정기간내 노조측에 교섭창구 단일화를 요구할 수 있고 노조간의 자율적 조정으로 교섭창구기 단일화될 때 비로소 교섭의무가 발생, ③ 적정기간내 노조 자율에 의한 단일화가 실패할 경우 노동위원회 등의 공적기구가 관여하여 선거를 통해 대표노조를 선출)이 제시되었다. 노사정위원회, 『복수노조의 교섭창구 단일화 논의자료』, 2003. 7. 25., 2-3면 참조.

노사정위원회, 앞의 자료, 4면 참조.

노사정위원회, 앞의 자료, 8면 참조.

한편, 2001년 노조법 개정으로 사업(장)단위 복수노조의 허용시기가 2002년에서 2007년으로 5년간 다시 유예된다. 그 후 상당 기간 동안 교섭창구단일화방안에 대한 논의는 소강상태에 있다가 2003년 5월 노동부의 의뢰로 노사관계제도선진화연구위원회가 발족하여 동년 11월 ｢노사관계 법․제도 선진화 방안｣을 발표하게 되고, 교섭창구단일화의 방법에 대한 제안을 하게 된다. 그 내용을 보면 ① 교섭창구단일화의 대상은 하나의 사업 또는 사업장, ② 교섭창구의 자율적 단일화시 사용자는 교섭의무 부담, ③ 자율적 단일화 실패시 제1안 다수대표제(과반수 노조 또는 그 부재시 투표에 의한 과반수 득표 노조) 또는 제2안 비례대표제(조합원수에 비례한 교섭위원단 구성)에 의한 단일화, ④ 교섭대표노조 등은 공정대표의무 부담, 창구단일화 관련 분쟁은 노동위원회가 담당한다는 것이었다.

노사관계제도선진화연구위원회, 『노사관계법․제도 선진화 방안』, 2003. 11., 26-30면 참조.

(3) 교섭창구단일화방안 모색에서의 기본 원칙

교섭창구단일화방안의 모색에서 견지해야 할 기본 원칙을 설정할 필요가 있다. 기본원칙이 설정되어야 어떤 방안이 창구단일화의 목적을 달성하기 위한 가장 적정한 수단인가를 평가할 수 있다. 그리고 여러 방안이 갖는 장단점을 보다 객관적으로 비교할 수 있고, 합리적인 정책선택이 가능하게 된다. 이와 관련하여 다음과 같은 기본원칙이 고려되어야 한다.

첫째, 노동3권(특히 단체교섭권)을 보장하고 있는 헌법의 취지에 가장 부합하는 방안을 모색하여야 한다. 아무리 효율적인 방안이라 할지라도 그것이 헌법에 의해 보호되는 규범가치를 파괴하는 것이라면 용인될 수 없기 때문이다. 헌법적 규범가치를 파괴하는 데에 이르지 않더라도 ‘기본권 최대보장의 원칙’ 내지 ‘기본권 최소침해의 원칙’에 부합하는 방안이 도입되어야 한다. 비례원칙에 부합하지 않는 기본권의 제한은 ‘과잉침해금지의 원칙'에 반하기 때문이다.

둘째, 노동법의 기본원리에 반하지 않는 방안이어야 한다. 노동법의 기본원리에 부합하지 않는 방안은 노동법의 존재이유를 스스로 부정하는 것이 되기 때문이다. 그러한 기본원리 가운데 가장 존중되어야 할 것이 노사자치의 원칙이다. 여기에는 의사결정에의 민주적 참여의 원칙과 자주적 규범 형성의 원칙이 포함된다.

셋째, 노사관계의 안정화라고 하는 현실적 목표의 달성에 기여할 수 있는 방안이어야 한다. 단체교섭은 노사갈등을 평화적으로 해결하는 수단이다. 교섭창구단일화방안이 오히려 노사관계의 불안정을 야기한다면 그것은 올바르고 적정한 수단으로 평가될 수 없을 것이다. 그리고 노사관계의 안정화에 기여하는가 여부는 장기적 관점에서 평가되어야 한다. 어떤 제도이든 제도변화에 따른 사회적 비용의 상승은 단기적으로 불가피한 측면이 있다. 중요한 것은 어떤 방안이 장기적 관점에서 다른 방안에 비하여 사회적 비용을 상대적으로 최소화할 수 있는가 하는 점이다.

(4) 비례대표제방안에 관한 기존 논의의 한계

창구단일화에 관한 다른 방안의 경우도 마찬가지이지만 비례대표제에 대한 기존의 논의는 지극히 단순하고 추상적인 수준에서 진행되었다. 조합원수에 비례하여 근로자측 교섭대표단을 구성하는 것으로 이해하였던 것이 전부라고 하여도 과언이 아니다.

교섭대표단을 구성하는 교섭위원의 수를 복수노조간에 구체적으로 어떻게 배분할 것인지, 교섭대표단을 구성하는 교섭위원의 다수결 의사로 하나의 단체협약을 체결하는 경우에도 교섭대표단이 자신의 이름으로 단체협약을 체결하는 것인지 아니면 소속하고 있는 각개 노조의 이름으로 체결하는 것인지, 소수노조가 협약체결을 희망하는 경우에는 비록 다수노조(들)가 반대하더라도 협약을 체결할 수 있는 것인지, 나아가 협약체결에 반대하는 소수노조의 조합원에게는 어떤 근거로 다수노조(들)가 체결한 협약이 적용되는지, 어떤 경우에 교섭결렬에 따른 노동쟁의가 발생한 것으로 볼 것이며 쟁의행위는 어떻게 가능한 것인지 등에 관한 구체적인 논의가 이루어지지 못하였다.

위와 같은 기존 논의의 한계는 여러 가지로 제기된 각 창구단일화방안의 장단점을 비교함에 있어서도 추상적이고 예측적인 수준에 머무르게 하는 원인으로 작용하였다고 판단된다. 각 창구단일화방안에 관한 비교평가의 작업은 각 방안의 구체적 내용을 전제로 하여 이루어져야 한다. 그렇지 않으면 예단이나 추단에 의한 과대평가 내지 과소평가의 위험이 초래될 수 있다.

2. 비례대표제의 타당성 근거

(1) 규범적 근거

가) 단체교섭권에 대한 침해의 최소화

기본권은 절대적 권리가 아니므로 제한이 가능하다. 기본권제한의 유형에는 헌법 직접적 제한과 법률유보에 의한 제한(헌법 간접적 제한)이 있다. 단체교섭권에 대한 헌법 직접적 제한은 없고, 법률유보에 의한 제한이 있다. 공무원의 단체교섭권에 대해서는 헌법 제33조 제2항에 따른 개별적 법률유보에 의한 제한이 있다. 그 외에 단체교섭권 일반에 대해서는 헌법 제37조 제2항에 근거한 일반적 법률유보에 의한 제한이 존재한다. 즉, 국가안전보장, 질서유지 또는 공고복리를 위하여 필요한 경우 법률로써 단체교섭권에 대한 제한이 가능하다. 그러나 이러한 제한을 함에 있어서는 과잉금지의 원칙이 적용된다.

입법에서의 과잉침해금지원칙은 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수되어야 할 기본원칙을 의미한다. 이에는 목적의 정당성, 방법의 적절성, 피해의 최소성, 법익의 균형성이 있다. 교섭창구단일화의 목적이 아무리 정당하고 그 방법이 적절하다고 하여도 입법목적의 실현을 위한 여러 수단 중에서 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택하여야 한다(최소침해의 원칙). 비례대표제 교섭창구단일 방안은 원칙적으로 모든 노동조합에게 단체교섭권 행사의 기회를 보장하되 단체협약의 체결이나 그 성립에 있어서 일정한 제한을 가하는 것이기 때문에 단체교섭권 행사의 기회 자체를 아예 박탈하는 것에 비하여 최소침해의 원칙에 부합한다. 최소침해의 원칙에 부합하는 방안이 있다면 그것을 선택하는 것이 입법자의 의무이다. 다른 한편, 노동3권 가운데 무엇이 중심적인 권리인가에 대한 이론상 다툼이 있으나, 판례가 취하고 있는 단체교섭권중심설의 입장에서 볼 때 단체교섭권 자체의 박탈은 결과적으로 노동3권의 형해화를 초래한다. 단체교섭권중심설을 취하지 않더라도 교섭권의 배제는 결과적으로 단체행동권의 제한으로 이어지기 때문에 노동3권의 형해화를 초래하기는 마찬가지이다.

대법원 1990. 5. 15. 선고 90도357 판결. 동 판결에 따르면 “헌법제33조 제1항에 의하여 선명된 이른바 노동3권은 사용자와 근로자간의 실질적인 대등성을 단체적 노사관계의 확립을 통하여 가능하도록 하기 위하여 시민법상의 자유주의적 법원칙을 수정하는 신시대적 시책으로서 등장된 생존권적 기본권들이므로 이 노동3권은 다같이 존중 보호되어야 하고 그 사이에 비중의 차등을 둘 수 없는 권리들임에는 틀림없지만 근로조건의 향상을 위한다는 생존권의 존재목적에 비추어 볼 때 위 노동3권 가운데에서도 단체교섭권이 가장 중핵적 권리임은 부정할 수 없다. 그 이유는 헌법 제119조 제1항의 규정에 의하여 분명한 것처럼 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 삼고 있는 우리의 경제질서 아래에서는 노사 양측의 교섭을 통하지 아니한 일방적인 노동조건의 결정은 상상할 수 없는 것이기에 사용자에 비하여 열세일 수밖에 없는 근로자에게 열세성을 배제하고 사용자와의 대등성 확보를 위한 법적 수단으로 단체교섭권을 인정하는 것이야 말로 근로조건의 향상을 위한 본질적 방편이라고 아니할 수 없으며 따라서 그것을 위하여 단체형성의 수단인 단결권이 있고 또한 교섭이 난항에 빠졌을 때 그것을 타결하기 위한 권리로서의 단체행동권이 있는 것으로 보아야 하기 때문이다.”

나) 노동조합간의 평등권 보장

헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 ‘법 앞의 평등’은 “행정부나 사법부에 의한 법 적용상의 평등만을 의미하는 것이 아니고, 입법권자에게 정의와 형평의 원칙에 합당하게 합헌적으로 법률을 제정하도록 하는 것을 명하는 법 내용상의 평등을 의미하고 있기 때문에 그 입법내용이 정의와 형평에 반하거나 자의적으로 이루어진 경우에는 평등권 등의 기본권을 본질적으로 침해한 입법권의 행사로서 위헌성을 면하기 어렵다.” 다만, 평등은 “일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻하고 따라서 합리적 근거가 있는 차별 또는 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다.” 그리고 “합리적인 근거가 있는 차별인가의 여부는 그 차별이 인간의 존엄성 존중이라는 헌법원리에 반하지 아니하면서 정당한 입법 목적을 달성하기 위하여 필요하고도 적정한 것인가를 기준으로 하여 판단한다.” 또한 “국민의 기본권에 관한 차별에 있어서 합리적 근거에 의한 차별이라고 하기 위하여서는 우선 그 차별의 목적이 헌법에 합치하는 정당한 목적이어야 하고, 다음으로 차별의 기준이 목적의 실현을 위하여 실질적인 관계가 있어야 하며 차별의 정도 또한 적정한 것이어야 한다.” 그리고 “평등의 원칙은 입법자에게 본질적으로 같은 것을 자의적으로 다르게, 본질적으로 다른 것을 자의적으로 같게 취급하는 것을 금하고 있다. 그러므로 비교의 대상을 이루는 두 개의 사실관계 사이에 서로 상이한 취급을 정당화할 수 있을 정도의 차이가 없음에도 불구하고 두 사실관계를 서로 다르게 취급한다면 입법자는 이로써 평등권을 침해하게 된다. 그러나 서로 비교될 수 있는 두 사실관계가 모든 관점에서 완전히 동일한 것이 아니라 단지 일정 요소에 있어서만 동일인 경우에 비교되는 두 사실관계를 법적으로 동일한 것으로 볼 것인지 아니면 다른 것으로 볼 것인지를 판단하기 위해서는 어떠한 요소가 결정적인 기준이 되는가가 문제된다. 두 개의 사실관계가 본질적으로 동일한가의 판단은 일반적으로 당해 법률조항의 의미와 목적에 달려 있다.”

헌법재판소 1992. 4. 28. 선고 90헌바24 결정.

헌법재판소 1999. 5. 27. 선고 98헌바26 결정.

헌법재판소 1994. 2. 24. 선고 92헌바43 결정 ; 1995. 2. 23. 선고 93헌바43 결정 등.

헌법재판소 1989. 5. 24. 선고 88헌가37·96(병합) 결정 ; 1996. 8. 29. 선고 93헌바57 결정.

헌법재판소 1996. 12. 26. 선고 96헌가18 결정.

위에서 언급한 헌법재판소의 평등원칙법리에 따르면 어떤 노조에게는 교섭권의 행사를 인정하고 다른 노조에게는 이를 부인하는 입법적 차별취급은 그것을 정당화할 수 있는 목적이 존재하여야 하고, 그러한 차별취급이 목적을 달성하기 위해 필요․적정한 것이어야 한다. 교섭창구단일화는 교섭상의 혼란방지, 단체협약 적용의 어려움, 노노분쟁의 방지 등을 목적으로 하기 때문에 일응 공공복리를 위한 정당한 입법목적이 있는 것으로 해석될 수 있다. 문제는 그러한 목적을 달성하기 위하여 어떤 창구단일화방안을 채택하는 것이 필요하고도 적정한 것으로 볼 수 있는가 하는 점이다. 특히 중요한 논점은 비교대상이 되는 복수의 노조들 사이에 어떤 노조에게는 단체교섭권의 행사를 인정하고 다른 노조에게는 이를 부인하는 것과 같은 서로 다른 취급을 정당화할 수 있는 정도의 차이가 있는가 하는 점이다. 만일 그러한 정도의 차이가 없음에도 불구하고 서로 다르게 취급한다면 입법자는 평등권을 침해하는 것이 된다. 다수대표제 방안에 의하면 조합원수의 차이를 기준으로 하여 하나의 노조가 교섭권과 협약체결권을 독점하게 된다. 교섭단위내 전체 근로자의 과반수를 차지하는 노조가 존재하는 경우에는 배타적 교섭대표성을 승인할 수 있는 근거가 있다고 본다. 그러나 교섭단위내에서 근로자 과반수로 조직된 노조가 없는 상황에서 복수노조 중 어느 하나의 노조가 조합원 숫자에서 다소 많다는 이유만으로(예컨대, 조직률 30%의 A노조, 조직률 20%의 B노조, 조직률 10%의 C노조) 교섭권을 독점하고 결과적으로 동동의 근로자 전체에게 확장․적용될 수 있는 협약체결권을 보유케 하는 것은 서로 다른 취급을 정당화할 수 있는 경우라고 보기 어렵다. 반면에 비례대표제방안에 의거할 때 복수노조간 조합원수의 차이는 단체교섭권 자체의 박탈 여부를 결정짓는 본질적 차이로 간주되지 않으면, 단지 단체협약의 체결이나 성립에 있어서 다수노조가 소수노조에 비하여 우월적 지위를 인정받을 수 있는 상대적 차이로 고려될 뿐이다. 따라서 노동조합간의 평등권 보장이라는 관점에서 볼 때 비례대표제가 보다 타당한 방안이라고 결론짓지 않을 수 없다.

다) 노사자치원칙에의 부합

노사자치원칙은 집단적 노사관계법의 기본원칙이다. 따라서 창구단일화방안 역시 노사자치원칙에 부합하는 것이어야 한다. 노사자치원칙은 가급적 국가 내지 제3자의 개입이 없이 노사 스스로가 자주적인 규범(특히 단체협약)을 형성․적용할 수 있어야 하고, 그것이 가장 바람직한 노사관계의 모습이라는 규범적 평가가 전제되고 있는 원칙이다. 그리고 자주적 규범을 형성․적용함에 있어서는 노사 당사자의 직접적 참여가 있어야 한다. 그런데 다수대표제 창구단일화방안은 소수노조에게 자주적 규범형성(즉, 단체교섭)에의 참여를 보장하지 않은 채 그 적용만을 강제하는 것으로 노자차지원칙에 반한다고 평가하지 않을 수 없다. 그에 반하여 비례대표제 창구단일화방안은 자주적 규범형성(교섭)에 참여할 수 있는 기회를 원칙적으로 모든 노조에게 인정한다는 점에서 노사자치원칙에 부합한다. 물론 비례대표제 하에서도 교섭결과에 반대하거나 협약체결을 거부하는 소수노조가 있을 수 있고, 그러한 노조의 소속 조합원에게 협약이 적용될 수 있다. 그러나 이 경우의 협약적용은 다수대표제 하에서의 협약적용과는 질적으로 다르다. 왜냐하면, 비례대표제 하에서는 복수노조가 하나의 협약체결을 목적으로 교섭에 참여하고 조합간 협력할 수 있는 기회가 제도적으로 보장되고, 그에 따른 교섭결과를 비록 일부 소수노조가 반대하더라도 공통적으로 적용한다는 점에서 다수대표제보다도 노사자치원칙에 더 부합하기 때문이다.

라) 국제노동기준에 보다 부합

ILO 제98호 협약은 단체협약에 의한 고용조건 규율을 목적으로 하는 노사간 자주적 교섭(voluntary negotiation)의 발전․활용을 장려하고 촉진하기 위한 국내 사정에 적절한 조치를 취할 의무를 규정하고 있다(제4조). 이와 관련하여 결사의 자유위원회가 취하고 있는 입장을 살펴보면 다음과 같다.

- 해당 교섭단위에서 가장 대표적인 노조를 배타적 교섭대표로 승인하는 제도가 반드시 ILO 협약에 위반되는 것은 아니지만, ⓐ 독립기관에 의한 승인, ⓑ 해당 교섭단위내 근로자 과반수투표에 의한 대표적 노조의 선정, ⓒ 승인노조 외의 노조가 소정 기간 경과 후 새로운 선거를 요구할 수 있는 권리 등의 보장을 전제로 한다.

ILO, Freedom of Association : Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, Fourth(revised) edition, 1996, para. 834.

- 배타적 교섭대표제 하에서 요구되는 기준(비율)을 충족하는 노조가 존재하지 않는 경우 단체교섭권은 해당 교섭단위에서 적어도 구성원들을 대표하는 모든 노조에게 인정되어야 한다.

ILO, op. cit., para. 830.

- 하나의 교섭단위에서 근로자의 50%를 초과하여 조직된 노조가 없는 경우 단체교섭권은 해당 교섭단위에서 적어도 구성원들을 대표하는 모든 노조에게 인정되어야 한다.

ILO, op. cit., para. 833.

- 하나의 기업에서 근로자의 절대 다수(an absolute majority)를 대표하는 하나의 노조만이 협약체결을 위한 교섭을 할 수 있는 법규정은 98호 협약 제4조가 의미하는 단체교섭의 촉진에 해당하지 않으며, 근로자의 절대 다수를 대표하는 노조가 없는 경우 관련 근로자단체들이 해당 기업 또는 교섭단위에 적용되는 협약을 공동으로 교섭하거나 적어도 그 구성원을 대표하여 협약을 체결할 수 있도록 정부는 관련 단체와 협의하여 문제가 되는 법규정을 개정하는 조치를 취할 것을 권한다.

ILO, op. cit., para. 831.

위와 같은 견해에 비추어 볼 때, 사전에 정해진 객관적인 일정 요건 하에서 특정 노조에게만 교섭권을 부여하는 교섭창구단일화방안이 원칙적으로 ILO 국제기준에 반하는 것으로 보기 어려울 것이다. 그러나 하나의 사업(장) 단위에서 복수노조의 조합원 조직률이 미미하거나 복수노조가 난립하는 상황에서 사업장 전체 ‘종업원의 수’가 아니라 ‘조합원의 수’를 기준으로 하는 과반수 노조 또는 투표에 의한 과반수 내지 다수 찬성을 얻은 노조에게 배타적 교섭대표권을 승인하는 방안은 해당 교섭단위내의 ‘근로자’의 절대다수를 대표하는 교섭대표로 볼 수 있는지 의문이다. 따라서 교섭단위내의 ‘근로자’의 절대다수를 차지하는 노조가 없는 경우에는 해당 교섭단위에 조합원을 두고 있는 모든 노조에게 공동 내지 독자적인 교섭권을 부여하는 것이 ILO 국제기준에 보다 부합하는 방향이라고 생각한다.

한편, 선진화방안에서는 투표에 의한 과반수 찬성을 얻는 노조가 존재하지 않는 경우에 대한 대비책(결선투표제 또는 단순 다수득표제 등)이 제시되지 않지 않다.

마) 노조의 대표성 및 협약제도(규범적 효력)의 본질에 부합

현행 노조법은 단체협약의 적용범위를 원칙적으로 협약을 체결한 노조의 조합원으로 한정하고 있다. 따라서 단체교섭에서 노조의 대표성은 전체 근로자와의 관계에서 갖는 일반적 대표성이 아니라 그 구성원인 조합원과의 관계에 한정된 제한적 대표성이다. 그리고 단체협약의 규범적 효력(노조법 제33조)은 이러한 제한적 대표성을 전제로 하고 있다.

그런데 복수노조 하에서 특정 노조에게만 교섭권과 협약체결권을 인정하고 그에 따라 성립된 협약을 교섭으로부터 배제된 다른 노조의 조합원에게 적용시키는 방안은 위와 같은 노조의 제한적 대표성 원칙을 초월하는 행위이자, 노조의 제한적 대표성을 전제로 하고 있는 단체협약의 규범적 효력과도 부합하지 않는다. 예컨대, 미국의 배타적 교섭대표제도 하에서 단체협약은 조합원 여부를 불문하고 교섭단위 내의 모든 근로자에게 적용되기 때문에 배타적 교섭권을 갖는 노조의 대표성과 협약의 적용범위 사이에는 논리적 일관성이 있다. 프랑스의 경우에도 마찬가지이다. 프랑스에서 모든 대표적 노동조합들은 교섭단위 내의 모든 근로자를 대표하는 지위를 갖고, 단체협약도 조합원 여부를 불문하고 적용되기 때문에 노조의 대표성과 협약의 적용범위 사이에는 논리적 일관성이 존재한다. 그러나 위에서 언급하였듯이 우리의 노조법이 기본원칙으로 삼고 있는 노조의 대표성과 협약의 규범적 효력은 미국이나 프랑스의 제도와는 전적으로 다르다.

(2) 현실적 근거

가) 기존의 교섭경험 활용 가능성과 현실 노사관계에의 정합성

지금까지 제한적 범위에서나마 복수노조와 사용자간에 이루어진 교섭형태로 개별교섭, 비례교섭, 공동교섭 등이 있다. 비례교섭은 교원노조법의 분야에 한정되고 있지만, 교섭경험을 통한 제도의 장단점을 보다 객관적으로 파악할 수 있는 상황이다. 그에 반하여 다수대표제방식의 교섭경험은 전무하다. 물론 민간부분 복수노조 사업장의 경우 비례교섭의 사례를 찾기 힘들고, 개별교섭이나 공동교섭이 일반적 형태이다. 그렇지만 원칙적으로 모든 노조에게 교섭 및 협약체결의 기회를 보장한다는 점에서 비례교섭대표제는 다수교섭대표제보다 기존의 교섭경험에서 확인할 수 있는 개별교섭이나 공동교섭에 더 가깝다고 말할 수 있다.

나) 분쟁해결에 따른 사회적 비용의 최소화

분쟁발생의 빈도가 많고, 자주적 분쟁해결의 가능성이 적으며, 분쟁을 둘러싼 노사 내지 노노간 이해관계의 대립이 첨예할수록 분쟁해결을 위한 사회적 비용은 더 많이 소요된다. 다수대표제는 복수노조 사이에 교섭권을 행사하는 하나의 노조를 결정하는 all-or-nothing 방식이기 때문에 노사간, 그리고 노노간에 그를 둘러싼 이해관계의 대립이 첨예할 뿐만 아니라 분쟁이 발생하였을 때 자주적 해결의 가능성이 상대적으로 적게 된다. 더구나 조합원 과반수노조가 존재하지 않는 경우 선거절차를 통해 교섭대표 노조를 선정하여야 한다면 이를 둘러싼 분쟁의 다발․다양화, 노사관계의 불안정화, 중립적 기관의 개입에 따른 분쟁해결의 비용증대 등을 초래한다.

반면에 비례대표제는 복수노조에게 교섭참여를 보장하기 때문에 노사 및 노노간 이해관계의 대립정도가 다수대표제에 비하여 상대적으로 적고, 그만큼 자주적인 분쟁해결의 가능성도 크게 된다. 비례대표제에서 조합원수를 기준으로 하여 교섭위원의 수를 복수노조간에 분배하기 때문에 조합원수의 확정이 분쟁사항이 될 수 있으나, 그 해결을 위한 사회적 비용은 다수대표제에 비하여 상대적으로 적다고 볼 수 있다. 왜냐하면, 다수대표제 하에서 조합원수는 특정 노조의 교섭권 승인 내지 배제를 결정짓는 절대적이고 사활적인 기준이 되지만, 비례대표제 하에서는 그러하지 아니하다. 그런데 비례대표제의 경우 협약체결에 여러 노조가 참여하게 되므로 하나의 노조만이 참여하는 다수대표제에 비하여 합의의 가능성이 적어 사회적 비용이 더 크지 않는가 하는 의문이 제기될 수 있다. 비례대표제 하에서도 협약의 체결에는 조합원 다수(다수노조)의 의사가 관철될 수밖에 없고, 그런 점에서 조합원 소수(소수노조)의 의사가 배제될 수 있다. 그러나 애초부터 소수노조의 교섭참여를 배제하고 다수노조가 협약체결권을 독점하는 쪽이 소수노조의 교섭참여를 보장하고 그 협약체결권을 제한하는 쪽보다 분쟁 내지 사회적 비용을 줄일 수 있는 길이라고 누구도 단언할 수 없다. 그렇다면 교섭권 배제 및 협약체결권 독점보다는 교섭권 인정 및 협약체결권 제한을 택하는 것이 장기적으로는 바람직하다.

다) 참여․통합적 노사관계의 확립에 기여

복수노조의 발생원인은 다양하지만 노동3권의 행사와 관련하여 특정 노조(들)를 배제하는 것보다는 참여시키는 것이 장기적으로는 노사관계의 안정화, 참여․통합적 노사관계의 확립에 기여할 수 있다. 특히 복수노조가 직업적 이해관계의 상이성(경제적 이유)보다는 정책노선의 상이성(정치적 이유) 등에 기인하는 경우 특정 노조(들)의 배제는 노사관계의 불안정성을 심화할 수 있다. 더욱이 복수노조체계가 일반화된 국가에서의 노조분열은 정치적 이유에 기인하는 바가 크다. 프랑스의 경우가 그 대표적인 예이다. 우리의 경우에도 지금까지의 경험에 비추어보건대 정치적 이유에 따른 단결체의 분화를 예상할 수 있다. 이러한 점에서 다수대표제보다는 비례대표제가 참여․통합적 노사관계의 형성․발전과 장기적 노사관계의 안정화에 보다 기여할 수 있을 것으로 판단된다.

(3) 비례대표제 비판론에 대한 반론

비례대표제에 대한 기존의 비판론은 비례대표구성의 입법 기술적 어려움, 교섭단 내부의 이견조정 곤란성(교섭지연의 가능성) 및 협약체결권자의 확정 어려움, 복수노조의 고착화 가능성 등을 들고 있다. 이러한 비판에 대한 다음과 같은 반론 역시 제기 가능하다.

첫째, 비례대표구성의 입법 기술적 어려움은 제도적으로 극복 가능한 것이고, 비례대제가 부정되어야 할 본질적 결점이라고 보기 어렵다. 교원노조(전교조 및 한교조)에서 비례교섭에 따른 교섭위원 선정의 어려움을 경험한 것은 비례대표제 자체의 결함이라기보다는 교원노조법상 선정기준의 불비 등 제도적 흠결에 기인한 바가 크다. 따라서 복수노조간 교섭대표위원의 숫자를 배분함에 있어서 원활한 교섭진행을 위해 교섭단의 규모(교섭위원의 총수)를 제한할 수 있고, 그러한 제한의 범위 내에서 교섭위원을 후술하는 바와 같이 ｢비례제｣ 또는 ｢할당제+비례제｣를 통해 선정할 수 있다. 그리고 교섭에 참여하는 노조가 독자적인 협약체결권을 보유하는 비례대표제 방안을 택하는 경우에는 교섭단을 구성하는 교섭위원의 숫자는 그리 중요한 문제가 되지 않는다.

둘째, 교섭단 내부의 이견조정 곤란성(교섭지연의 가능성) 및 협약체결권자의 확정 어려움은 협약체결의 당사자를 어떻게 정하는가에 따라 달라질 수 있다. 교섭단 자체를 협약의 당사자로 설정하는 경우에는 교섭위원의 다수결에 기초하여 교섭단의 이름으로 협약이 체결될 수밖에 없다. 궁극적으로는 다수의 교섭위원을 점하는 다수노조의 의사가 관철될 가능성이 크다. 따라서 교섭위원간에 이견이 있다고 하더라도 협약체결이 원천적으로 불가능한 것은 아니다. 다른 한편, 비례대표제를 취한다고 하여서 반드시 교섭단이 자신의 이름으로 협약을 체결하여야 하는 것은 아니다. 비례대표제 하에서도 개별 노조가 협약체결의 당사자로 상정될 수 있다. 그 경우 협약이 성립하는 요건과 미서명 노조에게 적용되는 요건을 입법적으로 결정할 필요가 있다. 자세한 내용은 후술한다.

셋째, 복수노조의 고착화 가능성은 현실적 검증이 곤란한 하나의 가설에 불과하고 다수대표제가 복수노조의 고착화를 방지할 수 있는 보증수표인 것도 아니다. 앞서 언급한 바 있듯이 복수노조의 발생원인은 다양하다. 특히 경제적 이유보다는 정치적 이유 등 다른 원인에 주로 기인하여 복수노조가 발생하는 경우에는 비례대표제든 또는 다수대표제든 복수노조의 병존 현상이 영속화될 가능성은 상존하는 것이지 어느 방안을 선택하느냐에 따라 현저히 달라진다고 보기 어렵다.

3. 교섭창구단일화의 대상

(1) 창구단일화의 적용대상이 되는 교섭단위

교섭창구단일화는 근로조건의 결정권이 있는 하나의 사업 또는 사업장을 단위로 하는 단체교섭에 국한하여 적용할 것인지 아니면 초기업단위의 교섭에 대해서도 적용대상으로 삼을 것인지 문제된다.

초기업단위 교섭의 경우에도 복수노조에 따른 교섭비용절감 및 교섭절차의 효율화를 기하고 교섭단위를 둘러싼 논란을 해결할 필요가 있지만, 이는 지금까지 논의된 창구단일화방안(즉, 다수대표제 또는 비례대표제)과는 구별되는 다른 대안(예컨대, 전국적 또는 지역적 수준의 교섭기구의 설치와 공동교섭)을 장기적으로 모색하는 것이 적절하다. 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 입법연혁 또는 기존의 사회적 합의에 비추어 볼 때 사업(장)단위 복수노조의 허용과 연계하여 창구단일화방안 마련할 것을 예정하였기 때문에 초기업단위 교섭에까지 창구단일화절차를 적용하는 것은 그 동안의 입법정책 및 사회적 합의(선진화방안 합의사항 포함)의 범위를 벗어나는 것이 된다. 이는 본래 예정하지 않았던 단체교섭권에 대한 제한을 초래한다.

둘째, 현재 초기업단위의 복수노조가 허용되고 있고, 노사 나름대로 초기업단위 교섭의 관행과 절차를 마련하려고 시도하여 오고 있으므로 당분간 이를 존중할 필요가 있다. 그리고 이에 따른 노사분쟁은 당분간 부당노동행위제도상 사용자의 교섭거부의 정당성 유무에 따라 해결토록 한다. 교원노조법에서는 초기업단위 교섭에 대해 창구단일화절차(비례대표제)를 적용하고 있는데 이는 교원노조를 합법화하면서 그 이전까지 노사 자율적 교섭경험이 없던 상황에서 입법정책적으로 교섭시스템을 제도화한 것이고, 교원지위의 유사성이 전제되고 있다는 점에서 민간부문의 경우와는 다르다. 그럼에도 불구하고 장기적으로는 민간부문 초기업단위 교섭에 대응한 별도의 법제도를 강구할 필요가 있다.

다음으로, 사업(장)을 단위로 하는 교섭에 대하여 교섭창구단일화의 의무를 노조에게 부여하는 경우 사업(장) 단위에서 조직된 모든 노조를 단일화의 대상으로 삼을 것인지 아니면 일정한 기준(예컨대, 조직대상의 중복)에 따라 단일화의 대상범위를 한정할 것인지 문제된다. 원칙적으로 사업(장) 단위에서 조직된 모든 노조를 단일화의 대상으로 삼되, 그 예외를 인정하는 입법적 기준을 설정하는 것이 바람직하다. 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 노조의 조직대상 범위는 규약 등에 의해 노동조합이 주관적으로 자유롭게 결정할 수 있는 사항이나 교섭창구단일화의 대상범위는 노조의 주관적 의사와는 무관하게 근로조건의 유사성 등을 고려하여 객관적으로 결정하여야 할 사항이다.

둘째, 근로조건 내지 직업적 이해관계를 전적으로 달리하는 노조들을 창구단일화의 대상으로 삼는 것은 교섭(협약)자치의 본질에 위배될 뿐만 아니라 현실적으로 교섭의 원활한 진행과 타결을 곤란케 하므로 창구단일화의 적용 예외를 인정하는 입법적 기준을 마련하여야 한다. 이 경우 입법적 기준으로 고려될 수 있는 요소는 고용형태, 작업환경, 근로조건, 노무관리형태 등 다양할 수 있으나 핵심적인 것은 근로조건 내지 직업적 이해관계의 유사성이 될 것이다. 종래 복수노조 해당 여부를 판단하기 위한 기준으로 활용되었던 ‘조직대상의 동일성’이라는 개념은 규약상의 조직대상범위와 조합원 구성의 실체 등에 초점을 둔 것으로 창구단일화의 대상범위를 결정하기 위한 기준으로는 적절하지 않다. 예컨대, 생산직 근로자를 직종 내지 직능별로 세분화한 둘 이상의 노조가 사업(장)단위에 설립된 경우 조직대상을 달리하는 노조에는 해당하지만 근로조건의 유사성이 인정되는 한 창구단일화의 적용대상이 되어야 하기 때문이다.

대법원 1993. 5. 25. 선고 92누14007 판결 ; 대법원 2000. 2. 25. 선고 98두8988 판결 등 참조.

(2) 기업별교섭에 참여하는 초기업노조의 창구단일화 여부

산별노조 등 초기업노조가 사업(장) 내의 하부조직(지부 내지 분회)을 통해 또는 직접적으로 개별 사용자에 대하여 교섭을 요구하는 경우 교섭창구단일화의 절차를 거치게 할 것인지 문제된다. 초기업노조가 사업(장) 단위에 하부조직을 두고 있든 그렇지 않든 사업(장) 차원에서 사용자를 상대로 직접 교섭을 요구하는 경우이든 아니면 하부조직을 통한 교섭을 요구하는 경우이든 창구단일화의 대상으로 삼아야 한다. 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 기업별교섭의 경우 사용자의 교섭상대방인 노측은 기업별노조든 산별노조의 하부조직이든 원칙적으로 조직적 실체 내지 교섭능력을 갖추고 있어야 하나, 초기업노조의 대각선교섭에서는 그 노조가 해당 사업(장)에 조합원을 두고 있는 이상 하부조직 존재 여부를 묻지 않고 교섭가능하기 때문에 이러한 대각선교섭에 대해서는 창구단일화절차가 적용되어야 한다.

둘째, 개별 사용자는 초기업노조의 대각선교섭 요구에 응할 의무가 있고, 이러한 교섭에 대해 창구단일화절차를 적용시키지 않게 되면 중복교섭의 회피 및 교섭비용의 최소화를 목적으로 하는 창구단일화의 기본 취지를 살리기 곤란하다.

(3) 노사의 개별교섭 합의시 창구단일화 적용배제 여부

노동관계당사자(노동조합과 사용자) 모두가 개별교섭을 희망하여 그에 합의한 경우 창구단일화의 적용에서 배제할 것인지가 문제된다. 특히 개별교섭에 대한 노사의 합의가 자율적 교섭창구단일화의 한 가지 내용으로 파악될 수 있는지 문제된다. 원칙적으로 개별교섭을 허용하지 않는 것이 바람직하다고 본다. 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 개별교섭을 허용하는 것이 노사자치의 원칙에 보다 부합할 것이나 교섭창구단일화제도 자체가 교섭에서의 노사자치를 일정 부분 제한하는 것을 전제로 하고 있다.

둘째, 자율적 창구단일화 역시 교섭채널의 일원화를 전제로 하고 있으며 교섭채널의 다원화를 허용하고자 하는 취지는 아니다.

셋째, 노사 합의에 따른 개별교섭을 창구단일화의 예외로 인정하게 되면 동일․유시한 근로조건 내지 직업적 이해관계를 갖는 근로자 사이에 근로조건의 통일화를 저해하게 된다. 이는 창구단일화의 기본 취지에 반한다.

넷째, 개별교섭을 허용하게 되면 현실적으로 창구단일화의 적용을 회피하기 위한 수단으로 이용될 가능성이 크다. 그 뿐만 아니라 개별교섭 합의 이후의 합의번복, 개별교섭에 따른 복수 협약간의 적용기간 상이성 등의 문제를 발생케 한다.

개별교섭에 따라 체결되는 둘 이상의 협약간에 그 협약만료기간이 서로 다르게 되면(예컨대, 한 협약은 1년, 다른 협약은 2년 등) 차후 협약교섭에서 개별교섭에 대한 합의가 이루어지지 않아 창구단일화의 절차를 적용할 수밖에 없는 상황에서 그 적용을 불가능케 하는 사태가 생길 수 있다.

위와 같은 점에 근거하여 노사간 합의에 따른 개별교섭은 원칙적으로 허용되지 않는 것으로 창구단일화제도를 설계하는 것이 바람직하다. 다만, 교섭대표가 확정되고 구체적인 교섭절차가 진행되는 과정에서 특정 노조에 특유한 사항과 관련하여 사용자와 특정 노조간에 별도의 교섭을 진행하는 것이 전체 교섭의 원활한 진행을 위해 오히려 바람직하고 다른 노조들도 반대하지 않는 경우에는 예외적으로 이를 허용하더라도 무방할 것이다.

(4) 채무적 부분의 창구단일화 적용대상 여부

교섭창구를 단일화하여 교섭하는 경우 채무적 부분도 교섭대상으로 당연히 포함시킬 것인지 아니면 채무적 부분은 노사간 개별교섭을 허용할 것인지 문제된다. 원칙적으로 채무적 부분도 교섭대상에 포함하여야 한다. 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 채무적 부분이라고 할지라도 모든 노조에게 공통적․일률적으로 적용 가능하고 조합간 차별이나 불평등을 초래하지 않는 사항(예컨대, 조합비공제조항, 교섭절차조항 등)이 존재하기 때문에 단일화의 적용대상으로 삼아야 한다. 채무적 부분을 일률적으로 적용배제하게 되면 창구단일화절차를 통한 이익분쟁의 일거 해결을 곤란케 한다.

둘째, 조합규모(조합원수) 등 노조의 구체적 상황에 따라 대우의 차이가 발생할 수 있는 채무적 부분(예, 노조전임자의 수, 조합사무소의 규모, 합법적인 사용자의 기금기부 등)의 경우에도 비례대표제 하에서는 모든 노조에게 교섭참여 및 협상의 기회가 부여되기 때문에 이를 단일화의 적용대상이 되는 교섭사항으로 포함시켜야 한다. 다만, 이와 관련하여 체결된 협약의 내용이 소수노조를 합리적인 이유 없이 차별한 경우에는 차별금지법리에 의거하여 해결하면 될 것이다. 이 경우 합리적 이유 없는 사용자의 조합간 차별행위를 금지하는 입법규정을 신설하거나 그러한 차별행위를 부당노동행위로 간주하는 방안도 고려할 필요가 있다.

4. 교섭창구단일화의 절차

(1) 복수노조간 교섭위원의 배분

노동조합을 대표하는 교섭위원의 수를 어떤 기준에 의거하여 복수노조간에 배분하여야 하는지, 특히 일정 숫자 내지 비율 이상의 조합원을 갖는 노조에게만 교섭에 참여할 수 있는 기회를 부여할 것인지 아니면 제한 없이 모든 노조에게 부여할 것인지 문제된다. 두 가지 방법을 상정해 볼 수 있다.

첫째는 사업 또는 사업장 단위에서 조합원을 둘 이상 조직하고 있는 모든 노조에게 교섭위원 1석을 각 부여(할당제)하되, 나머지 의석은 각 노조의 조합원수에 비례하여 배분하고(단, 소수점 이하는 버림), 노측의 전체 교섭위원의 총수(예, 최대 10인 또는 20인)를 일정 기준에 의해 제한하는 방법이다. 이는 ｢할당제+비례제｣에 의한 교섭위원 배분방식이다. 이러한 방안은 교섭단위 내의 모든 노조에게 교섭위원 의석을 부여한다는 점에서 의의가 있으나 복수노조 난립의 우려가 있고, 극단적으로 복수노조의 숫자가 교섭위원 총수를 넘어서는 경우에는 교섭위원 의석배분이 불가하게 되는 단점이 있다.

예컨대, 조합원 총수가 1천 미만의 경우 교섭위원의 총수 10인, 조합원 총수가 1천 이상의 경우 교섭위원의 총수 20인 등으로 정할 수 있을 것이다.

둘째는 창구단일화의 적용대상이 되는 복수노조 사이에 각 조합원수에 비례하여 교섭위원 의석을 배분하되(단, 소수점 이하의 자리는 버림), 교섭위원의 총수는 제한하는 방법이다. 이는 할당제를 배제한 ｢비례제｣에 의한 교섭위원 배분방식이다. 이러한 방식에 의할 경우 교섭위원의 총수가 제한되기 때문에 결과적으로 조합원수가 극소수인 노조는 교섭위원을 선정하여 교섭에 참여할 수 있는 기회를 가질 수 없게 된다. 예컨대, 교섭위원의 총수가 10명으로 제한되는 상황에서 총 조합원수가 100명인 경우 9명 이하의 조합원을 두고 있는 노조(10×9/100=0.9)는 교섭에 참여할 수 없게 된다. 비례대표제 하에서도 일정 정도의 교섭대표성이 요구된다는 점에서, 그리고 교섭의 원활한 진행과 교섭권 지분확보를 위한 어용노조의 출현방지 등을 정책목적상 위와 같은 제한은 불가피하다.

한편, 자율적 교섭창구단일화절차가 개시된 이후에 신설된 노조에 대해서는 교섭위원을 선정할 수 있는 권한을 부여하지 않는 것으로 한다. 결과적으로 이러한 신설노조는 새로운 협약을 체결하기 위한 다음의 교섭시기까지는 교섭권을 행사할 수 없게 한다. 이는 창구단일화절차의 원활한 진행을 방해 내지 저해하기 위한 노사 어느 쪽의 부당한 개입을 방지하기 위한 정책적 차원에서 필요로 된다.

(2) 교섭 및 협약체결의 당사자

각 노조를 대표하는 교섭위원들로 구성되는 교섭대표단이 자신의 이름으로 협약을 체결할 수 있게 할 것인지 아니면 교섭권과 협약체결권은 교섭에 참여하는 각 노조(구체적으로는 교섭위원으로 교섭에 참여하는 각 노조의 대표자)에게 부여할 것인지가 문제된다.

우선, 교섭대표단에 협약체결권을 부여하는 방안은 교섭대표단을 교섭당사자로 인정하는 것이 된다. 이 경우 협약의 성립에 관한 별도의 요건(예컨대, 교섭위원 과반수의 찬성 등)을 설정할 필요가 있다. 다만, 이러한 방안은 새로운 교섭당사자를 입법적으로 창설하는 것이 된다.

다음으로, 각 노조에게 협약체결권을 부여하는 방안은 종래의 교섭당사자의 법리와 합치한다. 이 경우 교섭대표단은 교섭절차의 진행을 위한 각 노조 교섭담당자(즉, 교섭위원)의 일시적 결합체일 뿐 그 자체가 독립된 법적 지위를 갖지 않는다. 다만, 이 방안의 경우에도 협약의 성립에 관한 별도의 요건(예컨대, 전체 조합원의 과반수를 차지하는 하나 또는 둘 이상 노조의 협약 서명)을 입법적으로 설정할 필요가 있다.

위의 두 가지 방안 중 어느 쪽을 선택하든 협약의 성립에 관한 별도의 요건을 필요로 하는 바, 가급적이면 종래의 교섭당사자법리와 부합하는 방안을 채택하는 것이 이론적으로나 실무적으로 혼란을 최소화하는 길이라고 판단된다.

(3) 조합원 신분 및 조합원수의 확인과 관련 분쟁의 해결

조합원의 수는 복수노조간 교섭위원수의 배분, 단체협약의 성립요건 등과 관련하여 결정적 기준이 되기 때문에 조합원 여부 및 그 숫자를 어떠한 방법으로 확인하고 그에 관한 분쟁을 어떻게 해결할 것인지가 문제된다.

우선, 조합비일괄공제협정이 체결된 경우에는 chek-off을 통해 조합원 신분 및 조합원수를 확인할 수 있다. 이러한 방법은 비교적 객관적이고 간편한 방법이나 chek-off협정이 체결되지 않은 사업장이나 노조가 신설된 경우에는 적용이 곤란하다는 문제점이 있다. 따라서 chek-off만으로는 객관적 확인이 곤란하거나 조합원수에 관하여 노사 내지 노노간에 견해차이가 있는 경우에는 아래와 같이 노동위원회에 의한 확인절차를 거치도록 하는 것이 바람직하다. chek-off협정의 체결을 의무화하여 조합비납부 내역으로 조합원수를 확인하는 방법은 사용자에게 누가 어느 노조 소속의 조합원인지를 노출케 하는 것이자 chek-off협정의 체결을 강제화하는 것으로 받아들이기 곤란하다.

다음으로, 노동위원회에 의한 조합원 신분 내지 조합원수의 확인방법이다. 노동위원회는 관계 당사자인 노조들에게 조합원명부 및 조합비수령증빙자료 등을 제출케 하여 분쟁을 해결하면 된다. 한편, 조합원수는 매년 관할 행정관청에 대한 변경신고의 대상이 되므로(노조법 제13조 2항), 신고된 조합원수를 기준으로 관할 행정관청이 이를 확인하는 방법도 생각해 볼 수 있으나(신고해태에 따른 불이익은 해당 노조가 부담), 초기업노조의 경우에는 사업장별 조합원수의 확인이 불가하고 기업별노조의 경우에도 변경신고 후 조합원의 증감이 있는 경우 관할 행정관청에 의한 객관적인 확인이 곤란하다는 문제점이 있다.

결론적으로 chek-off협정이 체결되어 있는 경우에는 그에 의거하여 조합원수를 확정하되, 그것이 곤란하거나 분쟁이 있는 경우에는 노조에게 관련 자료를 제출케 하여 노동위원회가 해결하는 것으로 한다. 한편, 조합원수는 항시 변동할 수 있고, 특히 교섭개시 전후에는 특히 그러할 것으로 예상되므로 조합원수를 확정하여야 하는 시점을 특정할 필요가 있다. 적어도 복수노조간 자율적인 교섭창구단일화를 위한 노력이 실패하고 창구단일화절차가 개시되어야 하는 시점을 기준으로 할 수 있을 것이다.

(4) 교섭진행의 구체적 과정

비례대표제 하에서 교섭절차의 진행은 다음과 같은 단계를 상정할 수 있다.

1단계로 어느 노조에 의해 사용자에게 교섭요구가 있는 경우 사용자는 이러한 사실을 모든 노동조합에게 공지하고, 공지를 받은 다른 노조는 교섭참여 여부를 사용자 및 교섭요구 노조에게 알리도록 한다. 교섭참여의 의사를 알리지 않는 노조는 교섭권의 포기로 간주하여 이후의 절차에 참여할 수 없는 것으로 한다. 그러나 교섭권을 위임하는 것은 가능토록 한다. 교섭요구의 시기와 관련해서는 기존에 단체협약이 존재하지 않았던 상황에서 단체협약의 체결을 위한 교섭을 요구하는 경우를 제외하고는 원칙적으로 이전 단체협약의 만료 이전 3개월 시점에서부터 교섭요구가 가능하도록 한다.

2단계로 복수노조간 자율적인 창구단일화를 위한 절차를 진행한다. 앞에서 언급하였듯이 자율적인 창구단일화는 교섭채널의 단일화를 전제로 하는 것이기 때문에 교섭채널의 다원화를 초래하는 노사간 개별교섭은 비록 모든 노조와 사용자가 이에 관해 합의하더라도 허용되지 않는 것으로 한다. 그리고 자율적 창구단일화를 위한 기간은 법정화하기 보다는 노조의 자율적 영역으로 위임한다. 다만, 자율적 창구단일화절차 진행 기간 중에 어느 한 노조의 일방적인 교섭요구를 사용자가 거부하더라도 정당한 교섭거부로 인정되어야 할 것이다.

3단계로 자율적인 창구단일화가 실패하는 경우 비례대표제방식에 따라 창구단일화의 적용대상이 되는 복수노조 사이에 교섭위원의 수를 배분하고 그에 따라 교섭위원을 선정한다. 교섭위원수의 배분방식에 관해서는 앞에서 이미 언급하였다.

4단계로 교섭위원의 선정이 완료되면 사용자측 교섭담당자와 노조측 교섭위원들이 참여하는 제1차 교섭회의에서 교섭사항을 제시하고 향후 교섭일정을 정하도록 한다.

(5) 단체협약의 성립

비례대표제 하에서는 둘 이상의 노조가 교섭에 참여하기 때문에 어떤 요건으로 협약이 성립되는지, 그리고 협약의 체결에 반대한 노조 및 그 조합원에게는 어떤 요건으로 협약이 적용되는지를 정할 필요가 있다.

우선, 협약의 성립요건과 관련하여 ① 전체 조합원의 과반수를 차지하는 하나 또는 둘 이상 노조(대표자)의 서명날인을 요건으로 하는 방안, ② 교섭대표단을 구성하는 교섭위원 과반수의 서명날인을 요건으로 하는 방안이 있다. 다음으로, 위의 어느 방안에 의하여 협약이 유효하게 성립되면 협약의 체결에 반대한 노조와 그 조합원에 대해서도 협약이 적용되는 것으로 한다. 교섭권을 갖는 소수노조가 비록 협약의 체결에 반대하였다고 하더라도 하나 또는 둘 이상의 다수노조 또는 다수 교섭위원이 체결한 협약을 적용케 함으로써 근로조건의 통일화 및 협약의 통일적 적용을 도모할 수 있다. 그리고 이는 창구단일화의 법적 취지에 부합하는 길이기도 하다.

한편, 위의 ① 방안에서 전체 조합원의 과반수에 미달하는 하나 또는 둘 이상의 소수노조가 협약체결에 찬성하는 경우 해당 노조 및 그 조합원에게는 체결된 협약의 적용을 인정할 것인지 문제된다. 만일 이를 인정하게 되면 협약체결에 반대했던 하나 또는 둘 이상의 조합원 과반수노조가 쟁의행위를 통해 새로운 협약을 체결하는 경우 두 협약간의 충돌 내지 적용상의 어려움이 발생하게 되고, 하나의 협약체결과 적용을 목적으로 하는 창구단일화의 취지와 부합하지 않는 측면이 있게 된다.

5. 기타 예상되는 법적 쟁점

(1) 노조 이중 가입의 허용 여부

법리적으로 단결선택의 자유는 복수노조 사이에서 하나의 노조에 대한 선택만을 허용하는 것은 아니고, 노조의 이중적 선택도 포함한다. 따라서 비례대표제를 취한다고 하여 노조의 이중가입이 금지되어야 할 당위성이 있다고 보기는 어렵다. 서로 다른 노조에 이중으로 가입한 근로자 역시 그에 따른 의무(예컨대, 조합비납부 등)를 이중으로 부담하게 된다. 그렇지만 노조 이중가입에 따른 현실적 문제점이 없는 것은 아니다. 교섭개시를 전후한 노조의 세력 불리기와 그에 따른 노노간의 갈등이 심화될 수 있다. 그렇지만 이러한 우려를 이유로 단결선택의 자유에 따른 노조 이중가입을 금지할 수는 없을 것이다. 그리고 조합원수의 실체에 대한 객관적 확인수단이 존재하고, 그에 따른 신속한 분쟁해결이 가능하다면 위와 같은 현실적 문제점을 최소화할 수 있다.

(2) 유니언숍협정

유니언숍협정의 유효성 여부에 대한 논란은 있으나 복수노조 하에서 적극적 단결선택권을 침해하는 유니언숍협정의 효력은 부인되어야 한다. 이를 일본처럼 해석론에 맡길 것인지 아니면 입법적 근거규정을 둘 것인지 문제될 수 있으나 명확히 하기 위해 후자가 타당하다.

따라서 현행 노조법상의 유니업숍협정 체결 요건의 유지를 전제로 하더라도 입사 후 일정 기간 내에 다른 노조의 결성 내지 가입하는 경우에는 숍협정의 효력이 미치지 않는 것으로 입법개선할 필요가 있다. 즉, 신규 입사자가 숍협정을 체결한 노조에 일단 가입하였다가 다른 노조로 가입하는 이중의 절차를 거칠 필요 없이 다른 노조에 가입하는 경우에는 숍협정의 효력이 미치지 않는 것으로 한다.

위와 같이 단결선택의 자유를 침해하지 않는 범위 내에서 숍협정의 유효성을 인정하는 입법적 근거규정을 두더라도 이를 단결권의 본질적 내용을 침해하는 것으로 보기는 어려울 것이다. 물론 소극적 단결권에 대한 침해를 인정하는 견해에 의하면 위헌의 문제가 발생할 수 있으나 그러한 견해는 소수이다.

유성재, “유니온 숍 협정과 소극적 단결권”, 『노사포험』, 제23호, 경총 노동경제연구원, 2004. 2., 126면 이하.

(3) 단체협약의 효력확장

효력확장제도의 취지는 노조의 단결력 보장과 근로조건의 통일화, 소수근로자의 보호에 있는 것으로 일반적으로 이해하고 있다. 비례대표제 하에서 조합원 과반수를 차지하는 하나 또는 둘 이상의 노조 혹은 교섭대표단내 과반수의 교섭위원이 체결한 협약이 그에 반대한 노조 및 그 조합원에게도 적용되도록 하는 것은 현행 노조법상의 일반적 구속력제도(제35조)와는 그 취지를 달리한다. 전자는 창구단일화의 대상이 되는 복수노조가 하나의 협약체결을 목적으로 교섭에 참여하고, 협약이 성립되면 그 체결에 반대한 노조 및 그 조합원에게도 적용된다. 이 경우 성립된 협약이 해당 사업(장) 내의 동종 근로자의 반수 이상에게 적용되는지는 불문하다. 반면에 후자는 하나의 사업 또는 사업장 단위에서 성립한 하나의 협약이 일정한 요건 하에서 비조합원인 동종 근로자에게 적용케 하기 위한 것이다. 따라서 비례대표제가 도입되더라도 기존의 효력확장제도는 유의미하고, 양자는 그 근거를 달리한다.

(4) 쟁의행위

교섭창구단일화는 하나의 협약체결을 목적으로 한다. 그러나 교섭이 결렬되는 경우에 쟁의행위절차(특히 찬반투표)를 어떻게 진행토록 할 것인지 문제된다.

우선, 전체 조합원의 과반수를 차지하는 하나 또는 둘 이상의 노조가 협약을 체결하는 경우 미체결 노조에게도 협약이 적용되는 하는 방안에 의할 때, 협약이 유효하게 성립하게 되면 체결에 반대한 노조라고 할지라도 평화의무에 입각하여 쟁의행위는 제한된다. 그러나 교섭에 참여한 모든 노조 혹은 조합원 과반수를 차지하는 하나 또는 둘 이상의 노조가 교섭결렬을 선언하여 쟁의에 돌입하는 경우 쟁의행위 찬반투표는 해당 노조별로 현행 노조법 제41조 제1항에 의거하여 진행하게 된다.

다음으로, 교섭대표단을 구성하는 교섭위원의 과반수 찬성을 협약의 성립요건으로 설정하는 방안을 채택하는 경우이다. 과반수 찬성 요건을 충족하지 못하여 교섭결렬이 발생하게 되면 쟁의행위는 전체 조합원의 과반수 찬성으로 행할 수 있게 하는 방법과 현행 노조법에 따라 각 노조별로 조합원 과반수 찬성으로 행할 수 있게 하는 방법 두 가지를 상정해 볼 수 있다. 교섭대표단 자체가 교섭 및 협약능력을 갖는 것으로 제도화하는 경우 교섭대표단에 참여하는 각 노조는 독자적인 교섭권과 협약체결권을 갖는 것이 아니기 때문에 쟁의행위 찬반투표는 전체 조합원의 과반수 찬성으로 행하도록 하는 것이 논리 일관적이다.

5. 결론

2007년 사업(장)단위의 복수노조의 합법화는 더 이상 미룰 수 없는 시대적 요구가 되었다. 그리고 교섭창구단일화는 복수노조 합법화를 위한 전제조건으로 설정되었다. 이와 관련하여 필자는 노조법에서 요구하는 교섭창구단일화의 방안으로서 비례대표제에 의한 창구단일화의 방법이 어떤 것인지, 그리고 비례대표제가 다른 방안에 비하여 왜 적절한지를 논하고자 하였다. 그 핵심은 단체교섭에 참여할 수 있는 기회를 가급적 모든 노조에게 인정하자는 것이다. 물론 비례대표제에 의하더라도 극소수 노조의 경우에는 교섭참여의 기회가 배제될 수 있고, 소수노조의 경우 교섭에 참여하더라도 협약체결의 권한이 제한될 수 있다. 그러나 이러한 한계 내지 제한은 교섭과 협약체결의 채널을 일원화하고자 하는 창구단일화제도의 본질상 불가피하다. 그리고 그러한 한계 내지 제한은 애초부터 조합원 다수를 차지하는 노조를 제외한 나머지 노조에게 단체교섭에 참여할 수 있는 기회 자체를 박탈 내지 제한하는 것보다 규범적으로나 현실적으로 용인될 수 있다고 본다.

어떤 제도이든 새로운 것을 창설하고 적용하는데 있어서는 갈등과 비용을 수반하게 마련이다. 하물며 현실적 이해관계의 대립이 첨예한 노사관계에서는 두말할 나위 없다. 교섭창구단일화제도 역시 예외가 아니다. 그럼에도 불구하고 헌법이 보장하고 있는 기본적 가치와 노동법의 기본원리에 부합하고, 현실에서 노사가 합리적으로 받아들여 적용할 수 있는 창구단일화의 방안을 마련하여야 한다는 점에 대해서는 그 누구도 부정할 수 없을 것이다. 그리고 이를 위해 노사정 모두가 머리를 맞댄 고민과 노력이 필요하다. 필자가 제시한 비례대표제방식에 의한 교섭창구단일화의 방안이 그러한 고민과 노력에 조금이나마 보탬이 되기를 바라며 이 글을 마무리하고자 한다.